MINISTÉRIO DA FAZENDA
Secretaria de Acompanhamento Econômico
Parecer no 06041/2008/DF
COGTL/SEAE/MF
Em 20 de março de 2008.
Referência: Ofício n.º 2047/2007/SDE/GAB
Assunto: ATO DE CONCENTRAÇÃO n.º
08012.003267/2007-14
Requerentes: GTI S/A e VRG Linhas Aéreas
S/A
Operação: aquisição pela GTI S.A. da totalidade
das ações da VRG Linhas Aéreas S.A. de
propriedade da Varig Logística S.A. e Volo do
Brasil S.A.
Recomendação: Aprovação sem restrições.
Versão Pública
O presente parecer técnico destina-se à instrução de processo constituído na forma
da Lei nº 8.884, de 11 de junho de 1994, em curso perante o Sistema Brasileiro de
Defesa da Concorrência - SBDC.
Não encerra, por isso, conteúdo decisório ou vinculante, mas apenas auxiliar ao
julgamento, pelo Conselho Administrativo de Defesa Econômica - CADE, dos atos e
condutas de que trata a Lei.
A divulgação do seu teor atende ao propósito de conferir publicidade aos conceitos e
critérios observados em procedimentos da espécie pela Secretaria de
Acompanhamento Econômico - SEAE, em benefício da transparência e uniformidade
de condutas.
Assim, de acordo com a Portaria SEAE nº 60, de 2 de agosto de 2007, e atendendo à
solicitação da Secretaria de Direito Econômico do Ministério da Justiça, nos termos
do art. 54 da Lei nº 8.884/94, a SEAE, nos moldes da instrução disciplinada pela
Portaria Conjunta nº 33 de 4 de janeiro de 2006, emite parecer técnico referente ao ato
de concentração entre as empresas GTI S/A e VRG Linhas Aéreas S/A
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Ato de Concentração n.: 08012.003267/2007-14
I. Das Requerentes............................................................................................................... 4
I.1. GTI S.A......................................................................................................................... 4
I.2. VRG Linhas Aéreas S.A. .............................................................................................. 4
II. Da Operação .................................................................................................................... 5
II.1.
Da existência de Cláusula de Não - Concorrência.................................................. 6
II.2.
Da celebração de APRO ........................................................................................ 7
II.3.
Da Impugnação ...................................................................................................... 8
II.3.1. Do pedido de medida liminar .............................................................................. 8
III. Da Definição do Mercado Relevante................................................................................ 9
III.1. Introdução................................................................................................................... 9
III.2. Dimensão Produto ...................................................................................................... 9
III.3. Da Dimensão Geográfica.......................................................................................... 10
III.3.1. Transporte Aéreo Doméstico .............................................................................. 11
III.3.2. Transporte Aéreo Internacional .......................................................................... 12
III.3.3. Fretamentos ....................................................................................................... 12
IV. Da Possibilidade do Exercício do Poder de Mercado .................................................... 13
IV.1. Estrutura de Oferta do Transporte Aéreo Doméstico................................................ 13
IV.1.1. Do Cálculo do HHI e do Número de Competidores Efetivos............................... 15
IV.2. Estrutura de Oferta de Transporte Aéreo Internacional ............................................ 17
IV.3. Estrutura de Oferta de Fretamentos ......................................................................... 20
V. Probabilidade de Exercício de Poder de Mercado ........................................................... 20
V.1. Das Condições de Entrada........................................................................................ 21
V.1.1. Manifestações Sobre as Condições de Entrada .................................................. 21
V.1.2. Das barreiras à entrada consideradas na presente análise................................. 24
V.1.3. Possibilidade de entrada de investidores que ainda não atuam no setor............. 27
V.1.4. Possibilidade de entrada de investidores que já atuam no segmento de transporte
aéreo, mas não ofertam nos mercados afetados pelo negócio...................................... 30
V.1.5. Possibilidade de entrada nos mercados Congonhas – Londrina – Congonhas;
Congonhas – Porto Seguro – Congonhas; Congonhas – Brasília – Congonhas;
Congonhas – Confins – Congonhas; Congonhas – Curitiba – Congonhas; Congonhas –
Florianópolis – Congonhas; Congonhas – Galeão – Congonhas; Congonhas – Porto
Alegre – Congonhas; Congonhas – Recife – Congonhas; Congonhas – Salvador –
Congonhas; Congonhas – Vitória – Congonhas; e Congonhas – Santos Dumont –
Congonhas.................................................................................................................... 31
V.1.6. Possibilidade de entrada nos mercados Guarulhos – Galeão – Guarulhos;
Guarulhos – Manaus – Guarulhos; Guarulhos – Fortaleza – Guarulhos; Guarulhos –
Porto Alegre – Guarulhos; Guarulhos – Recife – Guarulhos; e Guarulhos – Salvador –
Guarulhos...................................................................................................................... 31
V.1.7. Possibilidade de entrada no mercado Galeão – Recife – Galeão; Porto alegre –
Recife – Porto Alegre; e Porto Alegre – Salvador – Porto Alegre. ................................. 32
V.1.8. Possibilidade de entrada nos mercados Galeão – Ezeiza – Galeão e Guarulhos –
Ezeiza – Guarulhos. ...................................................................................................... 32
V.2. Da Efetividade da Rivalidade..................................................................................... 33
V.2.1 – Da rivalidade nos mercados Congonhas – Londrina – Congonhas; Congonhas –
Porto Seguro – Congonhas; Congonhas – Brasília – Congonhas; Congonhas – Confins
– Congonhas; Congonhas – Curitiba – Congonhas; Congonhas – Florianópolis –
Congonhas; Congonhas – Galeão – Congonhas; Congonhas – Porto Alegre –
Congonhas; Congonhas – Recife – Congonhas; Congonhas – Salvador – Congonhas;
Congonhas – Vitória – Congonhas; e Congonhas – Santos Dumont – Congonhas....... 34
V.2.1. Da rivalidade nos mercados Galeão – Ezeiza – Galeão, Guarulhos – Ezeiza –
Guarulhos...................................................................................................................... 43
VI. Exame dos Benefícios Econômicos Decorrentes da Operação ..................................... 45
2
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VII. Conclusão ..................................................................................................................... 47
VIII. Recomendação ........................................................................................................... 49
3
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I. Das Requerentes
I.1. GTI S.A.
1.
A GTI S.A., doravante denominada GTI, é uma sociedade anônima com sede na Rua
Tamoios, n.º 246, Jardim Aeroporto, São Paulo, cujo capital social pertence integralmente à
Gol Linhas Aéreas Inteligentes S.A. (“GLAI”). Esta, por sua vez, tem seu capital
majoritariamente detido pelo Fundo Asas (70%), e os restantes 30% encontram-se
pulverizados nas bolsas de valores de São Paulo e Nova Iorque.
2.
A empresa faz parte do Grupo nacional GLAI, que detêm participação societária em
apenas duas empresas com atuação no Brasil e/ou no Mercosul, a saber: Gol Linhas Aéreas
Inteligentes S/A e Gol Transporte Aéreos S/A.
3.
No ano de 2006, a empresa GTI não obteve faturamento. Já o Grupo, no mesmo
período, faturou, no Brasil, CONFIDENCIAL; no Mercosul, CONFIDENCIAL; e, no mundo,
CONFIDENCIAL.
4.
Nos últimos três anos, a empresa não participou de nenhum ato de concentração
com efeitos no Brasil e/ou no Mercosul.
I.2. VRG Linhas Aéreas S.A.
5.
A VRG Linhas Aéreas S.A. (“VRG”) é uma sociedade anônima, cujo capital social
encontra-se dividido entre Varig Logística S.A. (“Variglog”) e Volo do Brasil S.A. (“Volo”), na
seguinte proporção:
Quadro I
Composição Societária da VRG Linhas Aéreas S.A.
Empresa
Variglog
Volo
Ações
Ordinárias
Classe A
122.958.198
-
Ações
Ordinárias
Classe B
29.202.572
1.536.977
Ações Preferenciais
152.160.769
1.536.977
Fonte: Requerentes.
6.
A VRG foi constituída especificamente pela Variglog e pela Volo para adquirir a
unidade produtiva Varig (“UPV”), que foi leiloada em virtude do processo de recuperação
judicial da S/A Viação Aérea Rio Grandense, da Rio Sul Linhas Aéreas S.A. e da Nordeste
Linhas Aéreas S/A.
7.
A VRG é concessionária de transporte aéreo regular desde 15 de dezembro de 2006,
quando foi assinado o contrato de concessão contendo a sua malha aérea, bem como
iniciou suas atividades em 18 de dezembro de 2006, tendo registrado o faturamento no
período 12 dias referente ao ano de 2006, R$ 37.987.000,00.
4
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8.
Nos últimos três anos a Volo (controladora da VRG) participou de apenas três
operações submetidas ao Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência, a saber:
(i)
aquisição, pelo Aero-LB, de 90% (noventa por cento) das ações emitidas pela
Varig Engenharia e Manuntenção S.A. e de 95% (noventa e cinco por cento) das
ações emitidas pela Varig Logística S.A., anteriormente detidas pela Varig, objeto do
Ato de Concentração nº 08012.010665/2005-17, aprovado sem restrições pelo CADE
em sessão de 12.04.2006;
(ii)
aquisição, pela Volo, de 95% (noventa e cinco por cento) das ações emitidas
pela Variglog, detidas pela Aero-LB Participações S.A., objeto do Ato de
Concentração nº 08012.000613/2006-13, aprovado sem restrições pelo CADE em
sessão de 12.04.2006; e
(iii)
aquisição, pela Volo e pela Variglog, da Unidade Produtiva Varig (“UPV”),
objeto do Ato de Concentração nº 08012.007916/2006-67, aprovado sem restrições
pelo CADE em sessão de 28.03.2007.
II. Da Operação
9.
A operação consiste na aquisição pela GTI da totalidade das ações da VRG de
propriedade da Variglog e Volo, bem como compreende todos os ativos e obrigações da
UPV leiloada.
10.
O contrato de compra e venda do controle acionário prevê em sua cláusula 2.6 os
ativos e obrigações da VRG consubstanciados na sua capacidade operacional à época do
leilão judicial. Nesse sentido compreendem: (i) direitos de realização de 151 (cento e
cinqüenta e um) vôos constantes da malha oficial da VRG, aprovada pela Diretoria
Colegiada da ANAC, em 23 de Janeiro de 2007; (ii) outros 22 (vinte e dois) slots no
Aeródromo de Congonhas em SP reconhecidos por decisão judicial proferida, em 25 de
janeiro de 2007, pelo Juízo da Recuperação; (iii) os direitos da VRG referentes às
designações internacionais adjudicadas em 14 de dezembro de 2006, observados os termos
da Portaria CGAC/569; e (iv) os direitos da VRG referentes às concessões de uso de áreas
aeroportuárias às quais se sub-rogou por força da adjudicação da UPV.
11.
O negócio, formalizado em 28 de março de 2007, tem o valor declarado de R$
569.470.000,00 (US$ 275.000.000,00).1
12.
O Ato foi submetido ao Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência em 19 de abril
de 2007, não tendo sido submetido a nenhuma outra jurisdição antitruste.
13.
As Requerentes argumentaram que as razões consideradas decisivas para a
realização da operação é a possibilidade de estabelecer um grupo aéreo brasileiro capaz de
1
Conversão Dólar Americana para Real, US$ 1 = US$ 2,0708, cotação em 28 de março de 2007 –
Fonte: Banco Central do Brasil.
5
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Ato de Concentração n.: 08012.003267/2007-14
competir no Brasil, na América do Sul e nos disputados mercados da América do Norte e da
União Européia e, ainda, em outros mercados mundiais com grandes grupos aéreos,
gerando eficiência no mercado e benefícios econômicos aos consumidores, com a oferta de
assentos com tarifas cada vez mais competitivas e estímulo ao crescimento das viagens
aéreas.
II.1. Da existência de Cláusula de Não - Concorrência
14.
Segundo a 11ª cláusula do Contrato, a VarigLog e a Volo se comprometeram a não
atuar direta ou indiretamente, pelo período de 3 (três) anos a contar da outorga da
aprovação prévia da ANAC, no ramo de atividades da VRG, ou seja, transporte aéreo de
passageiros em todas as suas modalidades.
15.
Em contrapartida, a GTI e a VRG se comprometeram a não explorar transporte aéreo
de cargas mediante aeronaves exclusivamente voltadas para cargas, de modo que não
poderão concorrer diretamente com a Variglog no transporte aéreo de carga. Não obstante
isso, elas poderão continuar a explorar o transporte de carga utilizando-se dos porões das
aeronaves destinadas ao transporte de passageiros. Vê-se, portanto, que a cláusula de não
concorrência se restringe às empresas envolvidas na operação e não as demais empresas
do Grupo Gol Linhas Aéreas.
16.
A imposição de cláusulas de não-concorrência configura uma prática comercial
comum que objetiva (i) proteger a operação realizada e (ii) possibilitar a implementação dos
projetos e objetivos buscados com a operação, mediante a redução da possibilidade de que
uma das partes envolvidas da operação aja de maneira oportunista. O caráter acessório das
cláusulas de não-concorrência, contudo, não lhes confere legitimidade, sendo imprescindível
que elas sejam analisadas segundo critérios de razoabilidade e proporcionalidade no que
tange a sua “necessidade” para a consecução do objeto do acordo principal.
17.
De fato, conforme o entendimento consagrado pelo CADE, as cláusulas de nãoconcorrência são admissíveis quando (i) forem acessórias ao negócio principal; (ii)
apresentarem duração limitada no tempo; (iii) apresentarem abrangência territorial
equivalente ao mercado relevante geográfico; e (iv) forem diretamente relacionadas com a
viabilidade do negócio.
18.
Cabe salientar que, no que se refere ao aspecto temporal, a jurisprudência do CADE
consolidou o entendimento de que o prazo razoável para cláusula de não-concorrência é de
até 5 (cinco) anos quando a operação envolver ativos patrimoniais e know-how2. Cumpre
salientar que esse entendimento se remete ao Ato de Concentração n.º 109/06 em que o
2
Deve ser observado que o prazo considerado razoável é diferente para cada tipo de operação,
senão vejamos:
(i)
2 (dois) anos: quando a operação envolve unicamente a transferência ou aquisição
de ativos tangíveis (Cf. decisões nos Atos de Concentração nº 08012.010301/99-09,
08012.005984/2000-04, 08012.001739/2001-09, 08012.002921/2000-98)
(ii)
5 (cinco) anos: quando a operação envolve ativos patrimoniais e Know-How.
(iii)
durante toda a vigência do contrato: quando se trata de uma associação, parceria ou
joint venture entre empresas, caso contrário a associação estaria prejudicada (Exemplos Atos de
Concentração nº 08012.002556/2002-83, 08012.004771/2001-38)
(iv)
dilação de prazos: em casos excepcionais em que as Requerentes demonstram a
existência de circunstâncias especiais tais como (a) ciclo de vida econômico do produto superior a 5
(cinco anos) ou (b) a inserção do produto no mercado exige um período de investimentos maior
devido ao fato de, por exemplo, o grupo consumidor se manter por prazos superiores, o CADE pode
aceitar que as cláusulas com durações maiores. (Exemplos Atos de Concentração nº 177/97 e
08012.001409/2001-13)
6
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Ex-Conselheiro Renault de Freitas Castro utilizou, por analogia, o art. 2.577 do Código Civil
Italiano. Outrossim, esse entendimento foi consagrado pelo Novo Código Civil, conforme o
disposto no Art. 1.1473.
19.
Por sua vez, no que se refere ao aspecto geográfico, como regra, as cláusulas de
não-concorrência devem ser condicionadas aos mercados relevantes afetados pela
Operação, conforme entendimento pacífico do CADE.4
20.
De modo similar, o aspecto das cláusulas de não-concorrência deve permanecer
limitadas ao mercado relevante afetado pela operação. Além disso, elas devem ser limitadas
aos produtos e/ou serviços oferecidos no momento da operação, sendo possível a inclusão
de versões melhoradas ou atualizadas dos mesmos, bem como modelos mais próximos e
serviços que formam a atividade econômica do empreendimento transferido ou constituído.
21.
Diante disso, passa-se a analisar as cláusulas constantes do contrato.
22.
As referidas cláusulas estão em consonância com a jurisprudência do CADE no que
se refere à abrangência temporal, tendo em vista que a duração da cláusula de nãoconcorrência é de 3 (três) anos.
23.
Ocorre que, no que se refere ao segmento do produto, uma das cláusulas se refere à
concorrência no segmento de transporte aéreo de passageiros, claramente o mercado
relevante afetado pela operação e outra ao mercado de transporte de cargas, o qual não
configura como mercado relevante nesta operação.
24.
Destarte, poder-se-ia questionar a adequação desta cláusula ou a sua necessidade.
No entanto, cabe notar que ela se estende somente à VRG e à GTI e não às demais
empresas do Grupo Gol Linhas Aéreas, ou seja, ela não configura impeditivo que o Grupo
Gol ou mesmo qualquer outra empresa dos grupos que o integrem atuem no segmento de
transporte aéreo de cargas. Assim, ela não representa malefícios à concorrência.
II.2. Da celebração de APRO
25.
Em face da participação de mercado das Requerentes e da necessidade de
preservar a inteireza da fonte produtiva denominada UPV, com o intuito de preservar os
valores da ordem concorrencial contra eventuais efeitos prejudiciais decorrentes da presente
Operação, o Plenário do Conselho Administrativo de Defesa Econômica (“CADE”)
homologou a celebração de Acordo de Preservação da Reversibilidade da Operação
(“APRO”), em que ficou acordado:
(i)
a manutenção da identidade jurídica da VRG e de todos os registros
necessários para seu funcionamento;
(ii)
a manutenção da independência administrativa da VRG, de forma que os
membros do Conselho de Administração e seus diretores estatutários não
participassem como membros do Conselho de Administração e diretores estatutários
das empresas do grupo GLAI;
3
“Art. 1.147. Não havendo autorização expressa, o alienante do estabelecimento não pode fazer
concorrência ao adquirente, nos cinco anos subseqüentes à transferência”.
4
Exemplos Atos de Concentração nº 08012.002439/2001-39 e n.º 08012.011065/2005-76.
7
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(iii)
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a manutenção das contas e finanças totalmente separadas da VRG e das
GTI, GLAI ou GTA;
(iv)
manutenção do uso das marcas “GOL” e “Varig” de maneira separada,
permitindo a diferenciação entre elas por parte dos consumidores;
(v)
manutenção da integralidade dos direitos e dos ativos da VRG tais como
adquiridos, mantendo sua individualidade com relação aos ativos da GLAI e
daqueles de suas demais empresas controladas. Nesse sentido, as Requerentes se
absterão de realizar atos que impliquem redução do potencial operacional da VRG;
(vi)
manutenção do quadro de funcionários da VRG;
(vii)
manutenção do sistema de vendas de passagens da VRG independente do
sistema de vendas de passagens da GTA;
(viii) autorização para que a VTG utilize a malha aérea da GTA para a distribuição
ou coleta de passageiros dos aeroportos em que são operados vôos internacionais
pela VRG (Galeão e Guarulhos). Para tanto, a VRG poderá utilizar passagens da
GTA, desde que a passagem em questão corresponda a um trecho de ligação aos
aeroportos Galeão e Guarulhos. Nos demais trechos, vedou-se o code-share.
26.
Note-se que o descumprimento de qualquer uma das condições estabelecidas
sujeitaria as partes à aplicação de multa diária de 5.000 (cinco mil) Unidades Fiscais de
Referência (UFIR)5 por item de descumprimento.
II.3. Da Impugnação
27.
Em 11.07.2007, Oceanair Linhas Aéreas Ltda. (“OceanAir”) e BRA Transportes
Aéreos Ltda. (“BRA”), denominadas Impugnantes apresentaram impugnação à Operação
com pedido de adoção de medida liminar.
28.
Em suma, as Impugnantes alegaram que a Operação possibilita exercício de poder
de mercado, unilateral e coordenado por parte da GOL e da Varig, devido à existência de
barreiras regulátorias significativas na indústria de aviação que impedem a entrada de novos
agentes econômicos. Trata-se das barreiras representadas pelo acesso à infra-estrutura
aeroportuária, uma vez que, nos aeroportos brasileiros de maior movimentação, não se
verifica capacidade ociosa, de modo que os espaços físico e temporal são escassos.
29.
Argumentou que a VRG não utilizava os seus slots e que a GOL tampouco poderia
utilizá-los por força do APRO celebrado, e que os slots não utilizados deveriam ser
devolvidos para as autoridades regulatórias competentes para que elas procedessem ao
sorteio dos slots.
II.3.1. Do pedido de medida liminar
5
Em 2001, a Unidade de Referência Fiscal (“UFIR”) foi extinta em decorrência do §3º do Art. 29 da Medida
Provisória 2095-76. O último valor em que ela foi fixada foi de R$1,0641.
8
Versão Pública
Ato de Concentração n.: 08012.003267/2007-14
30.
As Impugnantes requereram que fossem devolvidos imediatamente os slots
pertencentes a VRG ociosos para que o órgão regulador os redistribuísse por sorteio, ainda
que em caráter precário até o julgamento final do presente Ato de Concentração.
31.
Impende mencionar que para que as empresas aéreas não percam o direito de
exploração de determinado horário de pouso e decolagem, devem ser cumpridos alguns
critérios de regularidade na operação dos respectivos slots. Caso não implante o serviço no
prazo de 30 (trinta) dias, não atinja índice de regularidade mensal igual ou superior a 80%
(oitenta por cento) da operação prevista durante 90 (noventa) dias consecutivos, deixe de
utilizar o par de slots por período superior a 30 (trinta) dias consecutivos ou manifeste
desinteresse pela continuidade da exploração, o par de slots ficará disponível para nova
distribuição. Este ponto será melhor explicado adiante.
III. Da Definição do Mercado Relevante
III.1. Introdução
32.
A definição do mercado relevante é o primeiro passo para a identificação de
possíveis efeitos danosos à concorrência em um processo de fusão ou aquisição de
empresas de transporte aéreo. Ele se determinará em termos dos produtos e/ou serviços
que o compõem (dimensão do produto) e da área geográfica para qual a venda destes
produtos é economicamente viável (dimensão geográfica).
33.
A matéria é disciplinada pelo Guia para Análise Econômica de Atos de Concentração
Horizontal6, que expõe os procedimentos e princípios adotados pela SEAE e pela Secretaria
de Direito Econômico/MF na análise desses atos. Por se tratar de um Guia, não possui
efeito vinculante e cada caso pode se adaptar às particularidades do mercado analisado.
III.2. Dimensão Produto
34.
Conforme mencionado, a GTI é uma empresa inativa até o momento da presente
operação. Contudo, sua empresa controladora (GTA) também detém o controle de uma
concessionária de transporte aéreo regular, a Gol Transportes Aéreos S.A (“GOL”).
35.
A GOL, por sua vez, presta serviço de transporte aéreo doméstico de passageiros,
serviço de transporte aéreo internacional de passageiros e serviço de transporte aéreo de
cargas.
36.
A VRG S.A. é uma concessionária de transporte aéreo regular, conforme contrato
assinado com o Poder Concedente em 15 de dezembro de 2006. A VRG presta serviço de
transporte aéreo doméstico e serviço de transporte aéreo internacional de passageiros. Até
a sua aquisição pela GTI S.A., também realizava o transporte de cargas de sua anterior
proprietária, VarigLog, na “barriga” de seus aviões.
37.
As Requerentes informaram que realizam fretamentos. Estes podem ser definidos
como contratos de transporte aéreo envolvendo uma empresa aérea e um grupo de
indivíduos ou empresa(s) de turismo para a realização de vôos fora dos horários
considerados regulares pelas empresas aéreas. Ainda que as Requerentes tenham
6
Portaria Conjunta SEAE/SDE n.º 50, de 1º de agosto de 2001.
9
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Ato de Concentração n.: 08012.003267/2007-14
afirmado que os fretamentos correspondem a uma porção marginal de suas atividades,
opta-se por analisar o mercado desse produto.
38.
De acordo com os itens anteriores, pode-se elaborar a seguinte tabela de
sobreposições horizontais para as atividades prestadas após a operação:
Quadro II
Produtos e/ou Serviços Ofertados pelas Requerentes no Mercado Nacional
Produtos e/ou Serviços
Transporte Aéreo Doméstico de Passageiros
Transporte Aéreo Internacional de Passageiros
Transporte de Cargas
Fretamentos
GOL
X
X
X
X
VRG
X
X
X
Fonte: Elaboração Própria, com base em informações obtidas no Requerimento e em respostas a Ofícios.
39.
Assim, tendo em vista a existência de sobreposições entre as atividades
desenvolvidas pelas empresas GOL e VRG, definem-se como mercados relevantes de
produto para a análise das concentrações horizontais os serviços de transporte aéreo de
passageiros, nacional e internacional, bem como o serviço de fretamentos.
III.3. Da Dimensão Geográfica
40.
A análise do mercado geográfico do transporte aéreo de passageiros deverá centrarse na substitutibilidade da demanda do transporte aéreo. Isto porque o consumidor do
transporte aéreo apresenta uma demanda clara entre um ponto de partida e um ponto de
destino. Tal abordagem tem sido tradicionalmente utilizada pela Comunidade Européia7,
pelos Estados Unidos da América, além de alguns precedentes no Brasil.
41.
Em alguns casos a demanda pode ser dividida em diferentes tipos de consumidores:
passageiros que viajam em rotas ponto-a-ponto, ou seja, com ponto de origem e ponto de
destino imediato, passageiros de vôos indiretos (com escalas e conexões), passageiros de
negócios e passageiros turistas.
42.
No tocante às duas primeiras categorias de consumidores, em princípio, não haveria
necessidade de promover essa dissociação, haja vista a natureza das rotas envolvidas na
operação – vôos com origem ou destino em aeroportos centrais -, bem como o reduzido
número de empresas ofertantes nesses mercados. Não obstante, foram considerados na
elaboração da estrutura de oferta do mercado aqueles vôos com no máximo duas escalas.
43.
A dissociação entre passageiros de negócios e turistas no Brasil carece de maiores
estudos que quantifiquem a sua influência nas principais rotas. Instadas a se manifestar, as
Requerentes informaram que não era possível “apresentar uma estimativa que reflita a
realidade dos fatos com segurança”8, bem como informaram que não realizavam ou
contratavam estudos dessa natureza.
7
Vide os precedentes Lufthansa-Swiss
(http://ec.europa.eu/comm/competition/mergers/cases/decisions/m3770_20050704_20212_en.pdf),
AirFrance-KLM (http://ec.europa.eu/comm/competition/mergers/cases/decisions/m3280_en.pdf) e
KLM-Alitalia (http://ec.europa.eu/comm/competition/mergers/cases/decisions/m2041_en.pdf). O caso
AirFrance-KLM contém uma explicação a respeito das dificuldades ainda existentes de se utilizar um
mercado relevante da rede (network) para a aviação, as quais são facilmente superadas pela
abordagem tradicional.
8
Ofício n. 06280/2007/DF COGTL/SEAE/MF.
10
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Ato de Concentração n.: 08012.003267/2007-14
44.
Nesse caso, opta-se por adotar a postura conservadora de considerar apenas um
grupo de consumidores para todos os mercados.
45.
A análise da substitutibilidade da oferta pode ser caracterizada pela substitutibilidade
de aeroportos, a natureza dos vôos (direto ou conexão, charter ou regular) e o tipo de
empresa aérea (por exemplo, “baixo custo, baixa tarifa”). A presente análise independe do
perfil dos aeroportos por não haver mais de um par de origem e destino na área de
influência nos mercados analisados.
46.
No tocante ao tipo de empresa ofertante, a presente análise adota a premissa do
transporte aéreo como um produto homogêneo.
47.
Conforme o entendimento adotado no Parecer n.º 363/2001/MF/SEAE/COGDC-DF, a
análise dos critérios qualitativos de maior peso para o consumidor como a existência de
vôos diretos, o horário do vôo e o número de freqüências não revelam diferenças
significativas entre os ofertantes a ponto de sugerir uma segmentação do serviço.9
48.
Dito de outra forma, as principais empresas aéreas do transporte aéreo regular
apresentam poucas diferenças entre si: por exemplo, as empresas OceanAir e Varig
possuem programa de milhagem, mas não possuem o mesmo portifólio de rotas da GOL ou
aviões modernos como os dela. O serviço de bordo deixou de ser um diferencial de
empresas após a consolidação da GOL, uma vez que esses serviços têm refletido a
necessidade de redução de custos das empresas. Tais diferenças não parecem ter muita
relevância frente à principal variável de escolha do consumidor nacional, que é o preço.
49.
No próximo item serão delimitados os mercados relevantes da operação, de acordo
com a premissa de que o consumidor decide, com base em preço, dentre as empresas de
transporte aéreo regular ofertantes de vôos entre pares de aeroportos.
III.3.1. Transporte Aéreo Doméstico
50.
De acordo com o requerimento inicial, as atividades das empresas envolvidas no
negócio se sobrepunham em dezoito rotas, considerando-se os respectivos pares de
aeroportos.
51.
Deve-se destacar que em 11/07/2007, na já mencionada impugnação apresentada
pelas empresas BRA e OceanAir, foi disponibilizada outra relação de trechos ofertados
pelas Requerentes, que além das rotas acima citadas indicavam concentrações horizontais
em algumas outras. Ocorre, contudo, que a lista apresentada pelas impugnantes referia-se à
base de dados de Hotran da ANAC à época, ou seja, eram direitos de vôos que a empresa
dispunha, mas não, necessariamente, realizava10.
52.
As concentrações horizontais decorrentes da operação restringem-se apenas às
rotas efetivamente ofertadas pelas Requerentes antes da transação, dado que os trechos
que foram acrescidos nos seus respectivos portifólios em decorrência da operação podem
ser considerados como ganhos decorrentes do ato.
53.
Com relação às rotas que deixaram de ser ofertadas após a operação, optar-se-á por
manter sua análise, haja vista as sucessivas alterações na regulação do setor, que
poderiam causar instabilidade à presente análise11. Em outras palavras, não há garantias
9
O mesmo entendimento foi adotado nos votos dos Conselheiros do CADE, Roberto Pfeiffer,
Thompson Andrade e Elizabeth Farina, no Processo Administrativo n.º 1999-08012/1999-70.
10
Conforme resposta das Requerentes ao Ofício n. 06488/2007/DF COGTL/SEAE/MF.
11
Conforme mencionado na resposta do Ofício n.º 06549/2007/DF COGTL/SEAE/MF, a Resolução
11
Versão Pública
Ato de Concentração n.: 08012.003267/2007-14
que um mercado relevante deixe de existir definitivamente, pois as malhas das empresas
têm sido alteradas freqüentemente com as decisões a respeito da utilização dos aeroportos.
54.
Diante de tais argumentos, as rotas sobrepostas existentes no momento de
realização da Operação, conforme a resposta ao Ofício n.º 06549/2007/DF
COGTL/SEAE/MF, que serão consideradas individualmente como mercados relevantes para
a presente análise antitruste, são:
(I)
(II)
(III)
(IV)
(V)
(VI)
(VII)
(VIII)
(IX)
(X)
(XI)
(XII)
(XIII)
(XIV)
(XV)
(XVI)
(XVII)
(XVIII)
(XIX)
(XX)
(XXI)
(XXII)
Congonhas – Londrina – Congonhas
Congonhas – Porto Seguro – Congonhas
Congonhas – Brasília – Congonhas
Congonhas – Confins – Congonhas
Congonhas – Curitiba – Congonhas
Congonhas – Florianópolis – Congonhas
Congonhas – Galeão – Congonhas
Congonhas – Porto Alegre – Congonhas
Congonhas – Santos Dumont – Congonhas
Congonhas – Recife – Congonhas
Congonhas – Salvador – Congonhas
Congonhas – Vitória – Congonhas
Guarulhos – Galeão – Guarulhos
Guarulhos – Manaus – Guarulhos
Guarulhos – Salvador – Guarulhos
Guarulhos – Fortaleza – Guarulhos
Guarulhos – Porto Alegre – Guarulhos
Guarulhos – Recife - Guarulhos
Galeão – Recife – Galeão
Galeão – Manaus – Galeão
Porto Alegre – Recife – Porto Alegre
Porto Alegre – Salvador – Porto Alegre
III.3.2. Transporte Aéreo Internacional
55.
Os mercados relevantes do serviço de transporte aéreo internacional de passageiros
compreende as rotas (I) Galeão - Ezeiza – Galeão e (II) Guarulhos - Ezeiza – Guarulhos,
que apresentam sobreposição horizontal entre as Requerentes.12
III.3.3. Fretamentos
56.
O mercado de fretamentos tradicionalmente se organiza em torno da demanda por
aquele serviço e sua freqüência está diretamente relacionada às características dessa
demanda (por exemplo, vôos de final de semana, de temporada, etc). A sua demanda pode
vir tanto de passageiros de turismo quanto de negócios, mas acredita-se que os primeiros
sejam os maiores consumidores.
57.
Segundo a empresa TAM Linhas Aéreas S.A., os contratos para vôos fretados
dependem da existência de aeronaves ociosas na malha, o que somente ocorre em
determinados horários. Afirma, ainda, que tais fretamentos dependem exclusivamente da
CONAC n.º 06/2007 obrigou as empresas a reestruturar sua malha aérea, abandonando
determinadas rotas. Contudo, a Resolução CONAC n.º 01/2008 revisou os limites impostos ao
Aeroporto de Congonhas, abrindo espaço para que algumas rotas voltem a ser exploradas pelas
empresas.
12
Nas próximas sessões, serão adotadas as siglas desses aeroportos: Guarulhos – GRU, Galeão –
GIG e Ezeiza – EZE.
12
Versão Pública
Ato de Concentração n.: 08012.003267/2007-14
iniciativa de clientes que buscam o serviço na empresa e costumam se dividir em dois tipos
de solicitações:
“i) fretamento esporádicos, feitos por pessoas físicas ou jurídicas que não
pertencem ao ramo do turismo ou de transportes, em geral, e que são
realizados para atender eventos, geralmente empresas; ou
ii) fretamentos denominados de charters, que são realizados algumas vezes
de forma semanal para empresas operadoras de turismo, que comercializam
por sua conta, pacotes que dependem, como dito acima, da disponibilidade
de aeronaves”.13
58.
Tendo em vista as poucas informações disponíveis sobre o mercado de fretamentos,
adota-se a postura conservadora de limitar a dimensão geográfica às empresas nacionais.
Sabe-se, contudo, que em se tratando de vôos internacionais, é possível realizar
fretamentos com empresas de outros países, bastando que sejam autorizadas pelo
regulador, dentro das regras do acordo de serviços aéreos entre os países.
59.
Deve-se destacar, também, que, teoricamente, qualquer empresa de transporte
aéreo brasileira pode realizar uma determinada rota, haja vista a natureza da atividade
empreendida por ela (deslocamento entre dois pontos).
60.
Assim, para fins da presente análise, adota-se o mercado relevante de fretamentos
de empresas brasileiras.
IV. Da Possibilidade do Exercício do Poder de Mercado
61.
O cálculo das participações de mercado (market share) no transporte aéreo
apresenta diferentes metodologias, com suas respectivas vantagens e desvantagens.
Segundo a Associação das Autoridades Antitruste Européias14, os proxies mais comuns são:
número de assentos vendidos, número de passageiros transportados ou o número de
freqüências (vôos por semana).
62.
A incipiente análise antitruste do transporte aéreo no Brasil não permitiu que fosse
estabelecida uma regra padrão. No Parecer n.º 06191/2005/COGDC/SEAE/MF foram
considerados tanto a oferta de assentos por km quanto o número de passageiros por km
transportados15. Anteriormente, o Parecer n.º 363/2001/COGDC-DF/SEAE/MF considerou o
número de assentos disponibilizados para analisar a existência de cartel na “Ponte Aérea
Congonhas – Santos Dumont”.
IV.1. Estrutura de Oferta do Transporte Aéreo Doméstico
63.
Para a análise dos mercados envolvendo o transporte aéreo doméstico, optar-se-á
pelo cálculo baseado na estrutura da oferta com base no número de assentos oferecidos no
par de aeroportos, de acordo com a base de HOTRAN da ANAC de março de 200716.
13
Resposta ao Ofício n.º 06931/2007/DF COGTL/SEAE/MF.
Mergers and Alliances in Civil Aviation - an overview of the current enforcement practices of the
ECA concerning market definition, competition assessment and remedies, p. 19.
15
Averiguação Preliminar n. 08001.006298/2004-03.
16
Inicialmente, buscou-se utilizar o número de passageiros efetivamente transportados visando
proporcionar uma caracterização mais fiel da parcela dos passageiros que cabia a cada empresa no
14
13
Versão Pública
Ato de Concentração n.: 08012.003267/2007-14
64.
Essa metodologia pode elevar um pouco as participações das empresas, uma vez
que foca na sua capacidade de oferta. Em especial, no caso de uma empresa com elevada
capacidade ociosa como era o caso da Varig, que dispunha, em março de 2007, de apenas
4,5% da demanda total doméstica17.
65.
Assim, obteve-se a seguinte estrutura de oferta das rotas nacionais definidas no item
anterior.
Quadro III
Estrutura de Oferta das Rotas em que as Atividades das Requerentes se Sobrepõem
no Mercado Doméstico
Mercado
Relevante
Tam
Gol
Varig
Bra
Oceanair
Webjet
Ata
Congonhas-Londrina
52,5%
33,0%
14,5%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
Congonhas-Porto Seguro
39,0%
24,9%
29,9%
0,0%
6,2%
0,0%
0,0%
Congonhas-Brasília
50,5%
24,2%
20,9%
4,4%
0,0%
0,0%
0,0%
Congonhas-Confins
45,9%
41,0%
4,9%
6,8%
1,4%
0,0%
0,0%
Congonhas-Curitiba
39,9%
31,8%
20,5%
3,4%
4,4%
0,0%
0,0%
Congonhas-Florianópolis
37,3%
42,5%
14,7%
0,0%
5,5%
0,0%
0,0%
Congonhas-Galeão
25,3%
45,7%
9,3%
11,6%
8,1%
0,0%
0,0%
Congonhas-Porto Alegre
28,2%
36,3%
23,7%
3,7%
8,1%
0,0%
0,0%
Congonhas-Santos Dumont
35,9%
29,1%
35,0%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
Congonhas-Recife
40,4%
42,4%
7,7%
4,8%
4,7%
0,0%
0,0%
Congonhas-Vitória
53,9%
37,0%
6,2%
2,9%
0,0%
0,0%
0,0%
Congonhas-Salvador
41,1%
32,7%
9,6%
8,6%
8,0%
0,0%
0,0%
Guarulhos-Galeão
13,9%
55,7%
16,1%
7,0%
7,3%
0,0%
0,0%
Guarulhos-Manaus
38,6%
38,6%
22,8%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
Guarulhos-Salvador
48,0%
34,8%
5,4%
7,9%
3,9%
0,0%
0,0%
Guarulhos-Fortaleza
43,6%
41,1%
7,1%
7,7%
0,0%
0,0%
0,5%
Guarulhos-Porto Alegre
56,2%
26,8%
11,0%
0,6%
5,4%
0,0%
0,0%
Guarulhos-Recife
44,0%
41,2%
6,5%
4,1%
4,2%
0,0%
0,0%
Galeão-Recife
38,4%
55,0%
6,6%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
Galeão-Manaus
20,4%
47,1%
32,5%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
Porto Alegre-Recife
51,6%
24,9%
23,5%
0,0%
0,0%
0,0%
0,0%
Porto Alegre-Salvador
23,0%
22,4%
19,3%
0,0%
14,2%
21,0%
0,0%
Fonte: NECTAR/ Base de dados ANAC. Observação: Os dados se referem à estrutura da oferta de acordo com a
base de HOTRAN de 15/03/2007. Os dados contemplaram vôos de ida e volta, com no máximo duas escalas,
mas não foram consideradas conexões. A sigla ATA corresponde à empresa Atlântico Transportes Aéreos Ltda.
66.
No quadro acima, verifica-se que as participações de mercado decorrentes da
operação são superiores a 20%, percentual indicado pelo Guia de Análise Econômica de
universo de passageiros transportados nas rotas. No entanto, a ANAC não dispunha de tais dados
para todos os mercados analisados, bem como não possuía os dados para a empresa BRA (Ofício
n.º 06373/2007/DF COGTL/SEAE/MF). Esta, por sua vez, informou no Ofício nº 6849/2007/DF
COGTl/SEAE/MF que não poderia encaminhar tais informações por encontrar-se em recuperação
judicial. Além disso, o cruzamento dos dados da Agência com as informações prestadas pelas
empresas a respeito dos passageiros efetivamente transportados acusou graves distorções que
colocariam em risco a análise.
17
Segundo os dados disponíveis no website da ANAC.
14
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Ato de Concentração n.: 08012.003267/2007-14
Atos de Concentrações Horizontais como suficientemente alto para o exercício unilateral do
poder de mercado.
67.
No que tange ao Mercado Doméstico como um todo, constata-se que o percentual
do índice C4 antes do negócio ultrapassa os 75 pontos percentuais em todas as rotas
envolvidas.
68.
Isso decorre da própria estrutura do setor, cujo C4, em termos de mercado
geográfico doméstico, alcançava 94,92% antes da operação, passando, então, a 97,1%.18
69.
Com vistas a fortalecer a análise da concentração, no próximo item serão calculados
o índice de concentração de Herfindhal-Hirshman e o índice de competidores efetivos de
cada mercado relevante.
IV.1.1. Do Cálculo do HHI e do Número de Competidores Efetivos
70.
A tabela abaixo apresenta a estrutura dos mercados relevantes, segundo os índices
de concentração de Herfindhal-Hirshman - HHI e competidores efetivos – CE.19
Quadro IV
Estrutura de Oferta das Rotas em que as Atividades das Requerentes se Sobrepõem
no Mercado Doméstico
Mercado Relevante
Congonhas-Londrina
Congonhas-Porto Seguro
Congonhas-Brasília
Congonhas-Confins
Congonhas-Curitiba
Congonhas-Florianópolis
Congonhas-Galeão
HHI Antes
HHI Depois
4045,10
3069,90
3594,04
3862,19
3054,74
3449,73
3014,10
5011,36
4555,50
4605,71
4265,49
4359,32
4701,39
3864,91
18
Variação
- HHI
966,25
1485,60
1011,67
403,30
1304,57
1251,65
850,81
Comp. Antes
2,47
3,26
2,78
2,59
3,27
2,90
3,32
Comp.
Depois
2,00
2,20
2,17
2,34
2,29
2,13
2,59
Cálculo baseado em dados de março de 2007, a respeito do número de passageiros-km
transportados da ANAC.
19
O HHI varia de 0 a 10.000. Em um mercado semelhante ao modelo de concorrência perfeita com
um número muito grande de unidades, o valor das participações individuais de mercado é
insignificante e o HHI tende a zero. No extremo oposto, sob regime de monopólio, em que há apenas
2
uma empresa, sua participação é 100 e o HHI correspondente é 10000 (100 ).
O Horizontal Merger Guidelines Norte-Americano propõe o estabelecimento de três intervalos de
valores do HHI, usados no exame preliminar dos processos de fusão:
(i)
0 < HHI < 1.000: Não há preocupação quanto à concorrência na indústria, se a fusão for
levada a cabo;
(ii)
(ii) 1.000 < HHI < 1.800: Caso haja elevação do índice igual ou superior a 100 pontos em
relação ao índice pré-fusão, existe preocupação quanto à concorrência;
(iii)
(iii) HHI > 1.800: Caso haja elevação do índice igual ou superior a 50 pontos em relação ao
índice pré-fusão, existe preocupação quanto à concorrência.
O número de competidores efetivos (CE) como CE = 1/HHI, onde pi é a participação de mercado da
firma i. Os dois índices trazem a mesma informação, no entanto o CE é mais intuitivo. Por exemplo,
se existem apenas duas empresas no mercado com market share de 50%, o HHI é igual a 5.000
2
2
((50) + (50) ) e o CE = 2, ou seja existiriam dois competidores efetivos. Entretanto, se existem três
2
2
2
empresas com market shares de 50%, 25% e 25%, o HHI é igual a 3.750 ((50) + (25) + (25) ) e o
CE =2,6, ou seja, apesar de existirem três empresas, o número de competidores efetivos não seria
igual a 3. Mercados são considerados muito concentrados quando o CE é inferior a 5,56.
15
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Ato de Concentração n.: 08012.003267/2007-14
Congonhas-Porto Alegre
Congonhas-Santos Dumont
Congonhas-Recife
Congonhas-Vitória
Congonhas-Salvador
Guarulhos-Galeão
Guarulhos-Manaus
Guarulhos-Salvador
Guarulhos-Fortaleza
Guarulhos-Porto Alegre
Guarulhos-Recife
Galeão-Recife
Galeão-Manaus
Porto Alegre-Recife
Porto Alegre-Salvador
2752,12
3359,67
3531,23
4320,80
2987,98
3660,88
3499,64
3619,25
3703,21
4027,45
3706,84
4543,46
3692,31
3833,76
2049,79
4474,26
5400,24
4180,06
4780,40
3616,51
5460,33
5259,67
3992,60
4288,64
4618,48
4249,66
5269,85
6752,98
5005,00
2914,96
1722,14
2040,58
648,83
459,60
628,52
1799,45
1760,02
373,35
585,42
591,03
542,82
726,40
3060,66
1171,24
865,17
3,63
2,98
2,83
2,31
3,35
2,73
2,86
2,76
2,70
2,48
2,70
2,20
2,71
2,61
4,88
2,24
1,85
2,39
2,09
2,77
1,83
1,90
2,50
2,33
2,17
2,35
1,90
1,48
2,00
3,43
Fonte: NECTAR/ANAC. Elaboração: SEAE.
71.
A partir dos dados acima, percebe-se que todos os mercados relevantes já se
apresentavam altamente concentrados anteriormente à Operação, mas com um expressivo
aumento após a operação.
72.
Diversos mercados relevantes apresentaram a clara eliminação de um competidor
efetivo, o que é sintomático da alta concentração produzida pela Operação.
73.
O setor tem mantido uma média nacional de 2 a 3 competidores efetivos, com picos
que alcançaram 3,5. A esse respeito, afirma Oliveira:
“A competição no mercado de transporte aéreo brasileiro é marcada pela
estrutura de oligopólio parcialmente desregulado, no qual vigora forte
concentração. Em geral, pode-se dizer que é um mercado que, nas últimas
quatro décadas, tem em geral comportado três players efetivos e uma franja
regional. De fato, o triunvirato dos anos 1970-1980 (Varig-Cruzeiro, Vasp e
Transbrasil) evoluiu para o triunvirato dos anos 2000 (TAM, Varig e Gol),
sendo que, das grandes incumbentes do período regulatório (legacy), apenas
a Varig continua em operação em 2005”. 20
74.
Diante das elevadas concentrações pré-existentes e posteriores à Operação,
entende-se que o efeito desta é marginal em relação às condições favoráveis à
coordenação nos mercados. Em outras palavras, as empresas TAM, VRG e GOL já
dispunham de poder de mercado suficiente para coordenarem entre si. No entanto, não há
indícios de que o fizeram até o momento.
75.
Assim, entende-se que não existe nexo causal entre a Operação e um possível
exercício coordenado do poder de mercado.
76.
Uma vez identificada a excessiva concentração causada pela aquisição da VRG, a
análise prosseguirá por meio da discussão das condições que tornam o exercício de poder
de mercado provável nos mercados relevantes da operação.
20
I Oliveira, Alessandro V. M. Documento de Trabalho n. 07/2005. Núcleo de Estudos de Competição
e Regulação de Transporte Aéreo. São José dos Campos, 2005. Disponível em:
http://www.nectar.ita.br/dt007-05.pdf.
16
Versão Pública
Ato de Concentração n.: 08012.003267/2007-14
IV.2. Estrutura de Oferta de Transporte Aéreo Internacional
77.
Em relação ao mercado internacional, o cálculo das participações de mercado se
dará na forma do número médio de passageiros-km transportado nas rotas21. Esta é uma
das formas como são compilados os dados da ANAC referentes à demanda do mercado.
78.
Deve-se destacar que a dinâmica da concorrência no transporte aéreo internacional
não é a mesma do transporte doméstico. Pode-se afirmar que no Brasil ainda é, hoje,
bastante regulado.
79.
As empresas que desejam atuar no transporte aéreo internacional defrontam-se com
três formas de regulação: controle de entrada e saída, controle de oferta e controle de
preços, na forma de bandas tarifárias.
80.
Ainda que o Regulador proporcione alguma liberdade para as empresas atuarem, em
especial no tocante à variável preço, a concorrência é historicamente restringida por aqueles
elementos, sendo mais relevante a regulação de capacidade, que se dá por freqüências de
vôos semanais.
81.
Se uma empresa dispõe de poder de mercado para exercê-lo de maneira unilateral,
a regulação da capacidade vigente nos mercados internacionais pode gerar incentivos para
que esse comportamento ocorra. Sobretudo pela dificuldade (ou mesmo impossibilidade) de
as concorrentes aumentarem sua oferta e capturar qualquer desvio de demanda se não
houver freqüências de vôos disponíveis no Acordo de Serviços Aéreos22 celebrado entre os
dois países.
21
As participações de mercado foram construídas com base no market share médio das empresas
nos meses de dezembro de 2006 a março de 2007. O objetivo era capturar os dados da VRG após se
tornar concessionária e antes de ser adquirida pela GTI S.A., ao final de março. Entende-se que a
situação da Varig nos meses anteriores foi instável demais para ser levada em consideração na
análise. A utilização do índice que considera a demanda, ao contrário do mercado doméstico que
utilizou um índice baseado na oferta, se deve às especificidades do mercado regulado pelo Acordo de
Serviços Aéreos Brasil-Argentina. Até meados de 2007, esse acordo era baseado no número de
assentos ofertados anualmente pelas empresas e, não em freqüências, como é hoje. Assim, a
empresa tinha mais flexibilidade para distribuir sua oferta, desde que dentro do período de um ano.
Caso a empresa disponibilizasse todo os assentos permitidos pelo Acordo em um horizonte de seis
meses, não poderia voar os seis meses seguintes. Ademais, a Varig dispunha de uma grande
quantidade de assentos, hoje freqüências, para a Argentina, que não estavam sendo utilizados
plenamente durante o ano de 2006 e início de 2007. Assim, para evitar maiores distorções na análise,
optou-se por fundá-la na demanda, a qual retrataria mais fielmente o tamanho real do mercado.
22
Acordos de Serviços Aéreos (ASA) são instrumentos bilaterais assinados por dois países que
desejam estabelecer e disciplinar o transporte aéreo entre si. Os ASAs se dividem, tradicionalmente,
em uma minuta principal e seus anexos. A primeira - e principal - parte corresponde aos artigos que
traçam as regras gerais que irão nortear o relacionamento dos signatários e compreende: os direitos
de tráfego, o regime de designação de empresas, as taxas aeroportuárias, o regime de tarifas das
empresas aéreas, os direitos alfandegários, as aplicações de leis, os aspectos de segurança, a
modificação e denúncia do ASA, além da solução de controvérsias. Os anexos contêm o
detalhamento de algumas características dos futuros serviços a serem prestados. Por exemplo, o
quadro de rotas e escalas, as empresas designadas, a capacidade dos serviços (freqüência, tipo de
aeronave ou oferta de assentos), as tarifas a serem aplicadas, etc.
17
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82.
No mesmo sentido, o Acordo de Serviços Aéreos – em virtude de suas freqüências
ou outros fatores23 – pode impedir que uma nova empresa entre naquela rota e conteste o
mercado.
83.
É importante ressaltar que as freqüências do Acordo de Serviços Aéreo BrasilArgentina estavam quase completamente alocadas às empresas brasileiras à época da
realização da operação e, hoje, não há mais freqüências disponíveis para alocação24.
84.
Os dados acerca do número de freqüências disponíveis também são importantes e
devem ser considerados para a análise da contestabilidade do mercado25. Primeiro, porque
são os direitos das empresas aumentarem sua oferta. Segundo, porque as empresas
podem, facilmente, deslocar suas freqüências entre uma rota e outra. Por exemplo, a TAM
pode diminuir suas freqüências na rota Guarulhos-Porto Alegre-Ezeiza-Porto AlegreGuarulhos e convertê-las em novos vôos na rota Galeão-Ezeiza-Galeão.
85.
As freqüências alocadas para os mercados (rotas) em análise neste Ato estão
divididas da seguinte forma para todas as empresas que prestam esse serviço:
Quadro V
Estrutura de Oferta das Rotas em que as Atividades das Requerentes se Sobrepõem
no Mercado Internacional
ROTA
GRU – EZE
GRU
GIG – EZE
– GIG
GOL
VRG
GOL+
VRG
21
21
42
21
21
42
Freqüências de Vôos Semanais
TAM
Lan
TAM
British
+
Airways
Lan
35
6
41
4
14
-
14
-
AA
LH
TOTAL
27
7
121
21
-
77
Fonte: Elaboração SEAE com dados de ANAC. Observações: Brasil e Argentina tem direito, cada, a 133 frequências semanais.
A sigla AA corresponde à empresa Aerolineas Argentinas enquanto LH corresponde à empresa Lufthansa.
86.
A tabela seguinte apresenta as participações de mercado da rota GRU-EZE-GRU.
Opta-se por apresentar, além da estrutura concentrada, as participações de cada uma das
Requerentes separadamente. No mesmo sentido, foram compiladas as participações das
empresas TAM e LAN Argentina, visto que firmaram um acordo de code-share em 2007. O
acordo ainda está sob a análise dos Órgãos de Defesa da Concorrência, mas, para efeito
desta análise, a participação das empresas será considerada como apenas um agente do
mercado.
23
Neste caso, tanto o Acordo pode conter poucos direitos de freqüências de vôos para as empresas
existentes, quanto a restrição à participação de novas empresas naquele mercado.
24
As freqüências que compõem o mercado de transporte aéreo entre Brasil e Argentina
compreendem 133 vôos semanais para empresas de cada país.
25
Ressalte-se, novamente, que, apenas em 2007, o ASA Brasil-Argentina passou a considerar a
oferta na forma de freqüências de vôos semanais. O presente parecer utiliza essa metodologia para
explicitar a estrutura de oferta de serviços, pois é a de mais simples compreensão.
18
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Quadro VI
Market Share GRU-EZE-GRU (passageiros-km transportados - %)
GOL
22,8
VRG
3,7
GOL
+ VRG
TAM
26,5
35,3
LAN
TAM +
LAN
13
British
LH
AA
TOTAL
Airways
48,3
1,4
6,2
17,6
100
Fonte: Elaboração SEAE com dados de ANAC. A sigla AA corresponde à empresa Aerolineas Argentinas enquanto LH
corresponde à empresa Lufthansa.
87.
Pelo que se observa na tabela acima, as Requerentes alcançam 26,5% de
participação de mercado, enquanto o Grupo TAM-LAN possui 48,3% e as Aerolineas
Argentinas apresentam 17,6%. As empresas européias Lufthansa e British Airways
capturam uma parcela residual do mercado, limitada pelos acordos bilaterais Brasil-Reino
Unido e Brasil-Alemanha.
88.
A rota GIG-EZE-GIG apresenta um maior equilíbrio entre os participantes, conforme
pode ser visto na tabela abaixo:
Quadro VII
Market Share GIG-EZE-GIG (passageiros-km transportado - %)
GOL
VRG
GOL + VRG
TAM
TAM
Mercosur
25,3
9,0
34,3
16,3
12,2
Grupo
TAM
AA
TOTAL
28,5
37,3
100
Fonte: Elaboração SEAE com dados de ANAC. . A sigla AA corresponde à empresa Aerolineas Argentinas.
89.
As Aerolineas Argentinas dispõem de 37,3% da demanda, seguida pelas
Requerentes, que alcançam 34,3% após a concentração, e as empresas do Grupo TAM
com 28,5%.
90.
Contrastando-se os dados dos quadros V, VI e VII, resta evidente que a capacidade
de oferta não corresponde ao efetivo poder de mercado das empresas. Especificamente no
caso da VRG, a empresa dispunha de muitos direitos de freqüências, mas não realizava
aquele número de vôos e/ou atuava com um índice de aproveitamento das aeronaves
extremamente reduzido.
91.
No tocante ao índice de razão de concentração, a rota GIG-EZE-GIG apresentava
um C4 de 100% anteriormente à operação e passou a contar efetivamente com três
empresas.
92.
A rota GRU-EZE-GRU, por sua vez, apresentava um C4 de 92,4% e, após a
operação, alcançou 98,6%.
19
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93.
Tais alterações permitem inferir que não existe um nexo causal entre a Operação e a
busca de condições para o exercício coordenado do poder de mercado.
IV.3. Estrutura de Oferta de Fretamentos
94.
As participações das empresas no mercado de fretamentos, com base na receita
anual das empresas, podem ser vistas na tabela abaixo26:
Quadro VIII
Market Share Fretamentos
Empresa
ATA
BRA
GOL
OceanAir
Pantanal
Passaredo
Puma
Rico
TAM
Team
Total
Varig
TOTAL
Receita em Fretamentos
(R$)
2.470.664
28.527.329
8.988.720
1.078.226
153.174
100.000
366.833
808.708
249.435.564
82.740
17.184.870
80.272.960
389.469.788
%
0,63
7,32
2,31
0,28
0,04
0,03
0,09
0,21
64,04
0,02
4,41
20,61
100,00
Fonte: CVC Turismo. Elaborado a partir do Anuário do Transporte Aéreo 2005 – Vol. II
95.
De acordo com os dados referentes às receitas de fretamentos no ano de 2005
(mais recentes disponíveis), as empresas GOL e Varig possuíam, em conjunto, 22,92% do
mercado brasileiro. A líder do setor, TAM, apresentou um market share de 64,04%, portanto,
bastante superior aos demais participantes do mercado.
96.
Diante desse quadro, conclui-se que as participações de mercado das Requerentes,
antes e após a operação, não apresentam qualquer preocupação de ordem antitruste,
justificando-se, assim, o encerramento da análise deste mercado nesta etapa.
V. Probabilidade de Exercício de Poder de Mercado
97.
Uma vez identificada a existência de poder de mercado, deve-se empreender o
exame da probabilidade de exercício unilateral do poder de mercado.
98.
É pacifico o entendimento na teoria econômica, inclusive adotado pelo Guia de
Análise Econômica de Atos de Concentração Horizontal, que o fato de uma concentração
envolver uma parcela de mercado suficientemente alta não implica necessariamente que a
nova empresa formada exercerá de forma unilateral seu poder de mercado, ou que as
empresas coordenarão suas decisões.
26
Não foi possível utilizar o índice de assentos oferecidos para o mercado de fretamentos, pois
aqueles não fazem parte da aviação regular e possuem características próprias, já discriminadas.
20
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99.
Segundo doutrina da economia industrial, a entrada de novos agentes no mercado é
elemento que pode evitar a elevação de preços e/ou adoção de estratégias
anticoncorrenciais. Desse modo, o Guia estabelece que o exercício do poder de mercado
será considerado improvável quando a entrada for provável, tempestiva e suficiente.
100. Há outro elemento que também deve ser avaliado na probabilidade do exercício do
poder mercado: a efetividade da rivalidade.
101. Tendo em vista que em sua dimensão produto, o segmento afetado pelo negócio
consiste no transporte aéreo de passageiros, acredita-se que as condições gerais de
entrada e de rivalidade são, em regra, bastante semelhantes para todos os mercados
relevantes afetados pelo negócio.
102. Sendo assim, optou-se por analisar de forma geral os principais fatores que
influenciam a atração de novos investidores para o mercado e os elementos gerais que
determinam a existência da efetividade da rivalidade. Contudo, como no setor aéreo há
especificidades que influenciam na atividade dos agentes econômicos, nele estabelecidos
(infra-estrutura, regulação, entre outras), tais singularidades serão ponderadas para cada
mercado relevante, afetado pelo negócio, haja vista que os dados levantados no item
anterior demonstram que as empresas envolvidas possuem uma elevada participação de
mercado em todas as rotas nas quais há sobreposição.
103. A probabilidade do exercício do poder de mercado nas rotas internacionais será
analisada como um item separado ao final desta seção, de modo que as condições da
entrada já tenham sido apresentadas e seja possível focar nas especificidades desse
mercado.
V.1. Das Condições de Entrada
V.1.1. Manifestações Sobre as Condições de Entrada
104. No item VI.4 do Anexo I, da Resolução nº 15/98 do CADE, as Requerentes argüiram
que o segmento de transporte aéreo de passageiros é caracterizado por poucas barreiras a
entrada.
105. Segundo as Requerentes, a disponibilidade de aeronaves, o condicionamento da
infra-estrutura aeroportuária (slots e gates) e o volume de capital necessário para a
implementação, operação e manutenção de serviços, não é impeditivo a atração de novos
investidores. Para elas, não há que se falar em barreiras econômicas à entrada de novos
concorrentes, pois os investimentos são facilmente recuperáveis, uma vez que todo o capital
necessário pode ser alugado ou transferido.
106. As Requerentes também destacaram que os sunk costs inerentes ao setor são
pequenos, em virtude da facilidade na recuperação de investimentos bem administrados; e
que há capacidade ociosa presente na maioria dos aeroportos brasileiros.
107. As Requerentes afirmaram que podem ser esperadas novas entradas no setor, tais
como as realizadas recentemente pela BRA e pela Webjet, sendo que essa entrada
depende apenas da autorização por parte do órgão regulador. Na argumentação da VRG e
da GTI:
21
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“A veracidade de tais informações que desmistificam a existência de
relevantes barreiras à entrada no setor, à exceção da regulatória, é
corroborada pela análise do fenômeno de entrada da própria Gol no mercado
que, com um estratégia de máximo aproveitamento de sua capacidade em
face da possibilidade de entrada em aeroportos situados ao longo do território
nacional, logrou introduzir um movimento de redução de tarifas no setor e
inclusão de passageiros.”
108. De acordo com as Requerentes, as barreiras à atração de novos investimentos estão
associadas ao papel desempenhado pela regulação setorial, dado que essa impõe restrição
à presença de novas operadoras, e ao livre desenvolvimento das atividades no setor.
109. No que se refere às condições de entrada, as empresas BRA e OceanAir,
impugnantes do ato, apresentaram em sua petição informações sobre as condições gerais
de entrada no segmento de transporte aéreo de passageiros.
110. Segundo as mesmas, o setor aéreo é freqüentemente abordado pela literatura
econômica como exemplo de “mercado contestável”,27 no qual entrada e saída de agentes
econômicos seriam livres. Os novos entrantes não incorreriam em custos irreparáveis, uma
vez que o principal investimento envolvido – a aeronave – possui mobilidade, por definição,
e representa um custo fixo, mas não irrecuperável ao potencial entrante. Assim, devido à
possibilidade de um novo competidor ingressar nos mercados relevantes (rotas) por meio de
aluguel/leasing de aviões, alguns autores consideram que as barreiras à entrada, como um
todo, seriam reduzidas.
111.
Todavia, como ressaltado pelas Impugnantes, essa visão não considera a barreira à
entrada representada pelo acesso à infra-estrutura aeroportuária.
“Como se sabe, nos aeroportos brasileiros de maior movimentação sobretudo em aeroportos coordenados28 - não se verifica capacidade ociosa,
de modo que o espaço físico e de tempo são bastante limitados,
especialmente nos chamados “horários de pico”. Deste modo, o acesso aos
slots29 e gates30 disponíveis em tais aeroportos torna-se condição fundamental
à entrada efetiva31 de novos concorrentes32.”
Isto posto, faz-se imperioso que a análise das condições de entrada em
determinado mercado relevante no setor aéreo (rota entre determinado par de
aeroportos) leve em consideração a existência ou não de aeroportos
coordenados na rota em questão, bem como a disponibilidade de slots ou
27
Ver, por exemplo, Kupfer, D. “Barreiras estruturais à entrada”. In: Kupfer, D. e HasencleverR, L.
(Orgs.) Economia Industrial: fundamentos teóricos e práticas no Brasil. Rio de Janeiro, Campus,
2002, p. 126.
28
Aeroporto coordenado é aquele onde a expansão da capacidade, a curto prazo, é altamente
improvável e a demanda por facilidades excede as possibilidades aeroportuárias, causando
saturação em determinadas faixas de horário e durante um período de tempo relevante, implicando
tentativas de resolver os problemas por meio de modificações voluntárias de horário normalmente
não bem sucedidas, tendo as empresas que receber a alocação de slots para operar no aeroporto.
29
Slot é uma faixa de tempo (relacionada a determinado espaço) que uma companhia aérea pode
utilizar para realizar os procedimentos de aterrissagem e decolagem de sua aeronave em
determinado aeroporto.
30
Gates são os portões de embarque aos quais as companhias aéreas têm acesso para embarcar e
desembarcar os passageiros.
31
Por “entrada efetiva” entende-se a operação em determinado aeroporto com um número
significante de slots em horários eficientes. Essa definição será discutida com maior profundidade
adiante.
32
A disponibilização de slots foi, inclusive, restrição imposta como condicionante à aprovação de Atos
de Concentração em outras jurisdições, como será discutido adiante.
22
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gates em tais aeroportos, cuja ausência pode impedir a entrada efetiva de
novos concorrentes nesses mercados relevantes.
112. Ainda, foi salientado pelas impugnantes que, mesmo que houvesse slots disponíveis
de modo a viabilizar o ingresso de novos concorrentes nos aeroportos coordenados, este
fator não necessariamente seria suficiente para contestar o poder de mercado das grandes
empresas do setor. Isto porque são igualmente significativas as barreiras à entrada efetiva
decorrentes de economias de escala ao nível da empresa como um todo, e não apenas
economias de escala técnicas verificadas no âmbito de cada rota. Por exemplo, merece
destaque o poder de barganha detido pela GOL e pela TAM no que tange à negociação com
fornecedores, especialmente no aquecido mercado de aeronaves.
113. Foi citado, também, por estas empresas o Parecer Analítico sobre Regras
Regulatórias n.º 03/COGTL/SEAE/MF, de 14 de junho de 2006, que concluiu:
“Em termos práticos, a alocação de slots, quando mal feita, pode impedir que
empresas participem das rotas mais rentáveis, que se reduza a
contestabilidade no mercado e, conseqüentemente, que os custos para o
consumidor aumentem” (p. 2).
114. Outro ponto mencionado pelas impugnantes refere-se ao conceito de “empresa
entrante”, adotado na Resolução n.º 02/2006 da ANAC. De acordo com a referida
Resolução, empresa entrante é aquela “que não opera no aeroporto coordenado e declara
interesse em iniciar suas operações no mesmo ou, já tendo iniciado suas operações, opera
até três pares de slots por dia ou até vinte e um pares de slots por semana em aeroportos
coordenados” (inciso XIII do art. 2º).
115. Nesse sentido, as Impugnantes ultimaram que o próprio Regulador considera como
competidores efetivos no mercado apenas aquelas empresas que apresentem escala de
negócios suficiente para permitir a oferta mínima de uma grade de operações aos usuários
de seus serviços. Isso significa dizer que as companhias que não dispõem de certa
densidade de operações, como, por exemplo, quantidades representativas de pares de slots
em aeroportos de maior movimento, não são capazes de atrair número significativo de
passageiros, comprometendo a rivalidade efetiva com as demais empresas aéreas
operantes nesses aeroportos.
116. Com o intuito de obter informações mais detalhadas com relação a determinados
elementos que influenciam a entrada de novos investidores, foi expedido o Ofício n.º
06752/2007/DF COGTL/SEAE/MF.
117. Em atenção ao referido Ofício, as Requerentes informaram que as exigências de
capital e de complexidade operacional não representam barreiras intransponíveis à entrada.
Tampouco haveriam barreiras à saída, haja vista a liquidez dos principais ativos das
empresas, as aeronaves.
118. Para atestar seus argumentos, as Requerentes citaram a entrada no mercado das
empresas OceanAir, Webjet e BRA. De fato, a BRA encontra-se, atualmente, em
recuperação judicial e seus aviões estão sendo negociados por outras empresas com os
arrendadores.
119. A entrada poderá ser considerada provável quando for economicamente lucrativa a
preços pré-concentração e quando estes preços puderem ser assegurados pelo possível
entrante, ou seja, a entrada é provável quando as escalas mínimas viáveis são inferiores às
23
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oportunidades de venda no mercado a preços pré-concentração. A esse respeito, acreditase que há demanda reprimida para estimular a entrada de novas empresas.
120. Isso pode ser percebido pela expansão da oferta das empresas brasileiras nos
últimos anos. Segundo dados da Embratur, o crescimento do número de passageiros
transportados em 2007 foi de 7,8%, bastante elevado se considerada a crise que se abateu
sobre o setor após os acidentes de GOL e TAM, a crise ocorrida durante o natal de 2006, ao
final do mês de junho de 2007, dentre outros eventos.
121. No mesmo sentido, os dados colhidos no site da ANAC, a respeito do mercado de
transporte aéreo regular doméstico em 2007, demonstram que as empresas aumentaram a
sua oferta em 16,3% enquanto a demanda aumentou em 11,9% na comparação com o ano
de 2006.
122. As Requerentes apontam um crescimento do mercado da ordem de CONFIDENCIAL
para os próximos anos.
123. Supõe-se que a crescente demanda observada no setor e a existência de poucos
ofertantes possam viabilizar a entrada de novos concorrentes no segmento.
124. Com a finalidade de obter dados com relação às condições gerais de entrada do
segmento de transporte aéreo de passageiros foram elaborados ofícios solicitando
informações aos outros agentes atuantes no setor, as quais serão melhor descritas nos itens
V.1.3 e V.1.4.
V.1.2. Das barreiras à entrada consideradas na presente análise
125. Há fatores que, por constituírem barreiras à entrada, inibem novos investimentos e,
portanto, devem ser investigados na análise da probabilidade de o segmento conseguir
atrair novos competidores, quais sejam:
•
•
•
•
•
custos irrecuperáveis;
barreiras legais e regulatórias;
economias de escala e/ou de escopo;
a fidelidade dos consumidores às marcas estabelecidas; e
a ameaça de reação dos competidores instalados.
126. A análise das barreiras em um mercado é fundamental para compreender a sua
estrutura de oferta, pois de sua ausência ou existência decorre um comportamento mais ou
menos competitivo por parte das empresas. São, portanto, fatores que impedem o ingresso
fácil de novos agentes em um mercado em que não atuavam.
127. A realidade do transporte aéreo nos dias de hoje é de poucas barreiras à entrada. As
principais barreiras econômicas foram reduzidas graças aos diferentes tipos de contratos de
leasing de aeronaves, da expansão das compras de passagens pela Internet e a
conseqüente redução dos custos afundados.
128. Assim, dois tipos de barreiras se tornaram mais relevantes para o setor e variam
conforme a política de aviação de cada país: as físicas e as legais e regulatórias.
129. As barreiras físicas dizem respeito ao acesso à infra-estrutura aeroportuária, que
pode envolver tanto a existência de horários de pouso e decolagem livres (slots) quanto a
disponibilidade de capacidade terminal de passageiros ou de pista, etc. No Brasil, há slots
disponíveis em quase todos os aeroportos utilizados pela aviação comercial, exceto
24
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Congonhas. Guarulhos e Brasília apresentam limitações em determinados horários. Essas
questões serão analisadas mais adiante.
130. A alocação do restante da infra-estrutura aeroportuária deve ser contratada junto à
Empresa Brasileira de Infra-estrutura Aeroportuária – INFRAERO. Entende-se que ainda
não há restrições efetivas de capacidade nas demais áreas dos aeroportos (p. ex. terminais
de passageiros) e a empresa tem um extenso programa de obras para adicionar mais
capacidade ao sistema33.
131. As barreiras legais e regulatórias correspondem aos obstáculos e requisitos legais
que as empresas devem superar ou atender para participar do mercado.
132. A primeira e mais evidente nesse setor é a existência de contratos de concessão
para a exploração do transporte aéreo regular. Os contratos de concessão são instrumentos
de que o Poder Público se serve para restringir o acesso dos agentes econômicos a um
serviço – em regra - considerado monopólio natural, além de estabelecerem regras para a
sua suspensão ou extinção desses serviços.
No Brasil, as concessões de transporte aéreo são polêmicas não apenas pela sua natureza
jurídica,34 mas, também, pela excessiva regulamentação que impõem a um setor
considerado extremamente dinâmico e que, cada vez mais, adquire os contornos de um
negócio.35 Outra dificuldade colocada pelo contrato de concessão diz respeito à previsão
constitucional de processo licitatório das concessões de serviços públicos36. Aquela não se
viabiliza em virtude das próprias características do serviço, que se aproximam mais de uma
autorização.
133. Outra barreira institucional presente no setor corresponde à restrição ao investimento
estrangeiro nas empresas nacionais.
134. O advento da globalização e a expansão do transporte aéreo têm proporcionado uma
mitigação de tais cláusulas. Os países vêm expandindo os limites de capital estrangeiro em
suas empresas, bem como autorizando que empresas estrangeiras estabeleçam filiais ou
passem a atuar em seus mercados domésticos.
135. O Brasil possui um limite de 20% de capital estrangeiro, o que lhe coloca como um
dos mais restritivos que se tem notícia37. Tal limitação se reflete na capacidade de
financiamento das empresas nacionais. Em se tratando de um mercado com diversos custos
atrelados à moeda estrangeira, a impossibilidade de se obter parceiros estrangeiros com
maior acesso aos recursos financeiros se apresenta como uma barreira ao desenvolvimento
de novas empresas, ao fortalecimento das atuais e, por conseguinte, do setor.
33
Cite-se, por exemplo, a expansão do Aeroporto de Guarulhos. A Infraero publica tais informações
no seguinte endereço: http://www.infraero.gov.br/obra_uf.php?menuid=inve&ufi=SP.
34
Discute-se, por exemplo, se não deveria ser de permissão para prestar o serviço público ou
concessão para utilização de bem público (espaço aéreo).
35
Outro reflexo negativo da submissão do serviço aos contratos de concessão corresponde às
indenizações milionárias por quebra de equilíbrio do contrato que têm sido movidas contra a União
por companhias aéreas.
36
Ainda não há consenso se existe inconstitucionalidade nessa ausência de licitação, por conta do
disposto no art. 122 da Lei de 8.666, de 1993, que determinou que “nas concessões de linhas aéreas,
observar-se-á procedimento licitatório específico, a ser estabelecido no Código Brasileiro de
Aeronáutica”. Entretanto, o Código jamais foi modificado para que tal providência fosse cabível.
37
Alguns exemplos de limitação do capital estrangeiro: Comunidade Européia (49%), China (35%),
Coréia do Sul (50%), Estados Unidos (25%), Chile (100% com reciprocidade), Austrália e Nova
Zelândia (100% mercado doméstico e 49% mercado internacional).
25
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136. Outro aspecto negativo dessa restrição é a impossibilidade de contar com a
experiência internacional na gestão da empresa aérea por parte de um eventual acionista
estratégico atuante no setor.
137. A terceira barreira regulatória corresponde à regulamentação dos horários de pouso
e de decolagem nos aeroportos coordenados – atualmente, limitada ao Aeroporto de
Congonhas.
138. A existência de uma norma que disciplina o acesso a um aeroporto congestionado
tem efeitos positivos para um determinado mercado, mas também pode gerar distorções.
139. Se por um lado é positivo que haja regras claras para que as empresas se preparem
para atuar em um mercado, de outro, deve-se garantir que tais regras sejam favoráveis à
dinâmica concorrencial que se almeja para o setor, podendo ser mais ou menos favorável à
entrada de novas empresas38.
140. Em resposta ao Ofício nº 06229/2007/DF de 27.04.2007, a ANAC informou que o
processo de alocação de slots em aeroporto coordenado apresenta 5 (cinco) fases:
(i)
Primeira fase: destinada à convocação das concessionárias para participarem
do processo administrativo de alocação dos pares de slots, mediante o aviso e
divulgação em jornal de grande circulação, feitos 15 (quinze) dias antes do certame.
Em data previamente agendada, a Comissão de Licitação dá início aos trabalhos de
distribuição e alocação de slots.
(ii)
Segunda fase:
destinada ao protocolo de petição para inscrição e
sorteio das posições iniciais que cada concessionária ocupará na respectiva grade de
rodízio. O Presidente da Comissão convida os representantes das empresas inscritas
para o início da 2ª fase do procedimento, em que eles devem entregar a petição para
inscrição no procedimento e comprovar a sua condição de concessionária de
transporte aéreo público regular. Após a verificação da capacidade das empresas de
participar do sorteio, realiza-se o sorteio a fim de determinar a posição de cada
companhia aérea na escolha dos slots. Além disso, as empresas são classificadas em
(i) entrantes ou (ii) atuantes. São classificadas como atuantes todas as empresas que
operam, efetivamente, mais de 3 (três) pares de slots por dia ou mais de 21 (vinte e
um) pares de slots por semana no aeroporto coordenado.
(iii)
Terceira Fase: destinada à escolha, pelas concessionárias, de cada par de
slot disponível para alocação. Para cada 4 (quatro) pares de slots alocados na grade
relativas às concessionárias atuantes será alocado 1 (um) slot na grade das
concessionárias entrantes.
(iv)
Quarta Fase: destinada ao exame e julgamento da documentação de
habilitação. Em data previamente informada, mediante aviso, o Presidente da
Comissão recebe os atestados de capacitação técnica e de comprovação de
38
Um exemplo prático do impacto dessa regulação pode ser observado no estudo da autoridade da
aviação do Reino Unido sobre a liberalização do seu tráfego aéreo com a Índia. Receava-se que os
efeitos pró-competitivos do novo Acordo de Serviços Aéreos não fossem alcançados em virtude da
dificuldade de se obterem slots para operação no Aeroporto de Heathrow, que é considerado o
aeroporto internacional mais importante de Londres. Isso não ocorreu, de fato, graças à vigência de
uma regra de troca de slots entre empresas aéreas que utilizam o aeroporto. A existência de um
mercado de trocas secundário permitiu que a empresa indiana, que já utilizava o Aeroporto
expandisse sua atuação, bem como se observou a entrada de novas empresas indianas nas rotas
que envolviam o aeroporto.
26
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patrimônio líquido das empresas participantes do certame, bem como dos demais
documentos previstos na Resolução nº. 02.
141.
Essas são, portanto, as principais barreiras pendentes sobre o setor. O impacto
delas sobre os mercados relevantes da presente operação será analisado mais adiante e
deverá se dividir entre as rotas que apresentam maior dificuldade de acesso aos aeroportos
e àquelas em que não há problemas. Isto porque aeroportos não-congestionados não
apresentam limitação física (barreiras) à entrada de novas empresas, enquanto os
aeroportos sob efeito de regulamentação de acesso à infra-estrutura estão fechados a esse
livre acesso. Nesta última enquadram-se os seguintes mercados:
(i) Congonhas – Porto Seguro – Congonhas; (ii) Congonhas – Brasília – Congonhas; (ii)
Congonhas – Confins – Congonhas; (iii) Congonhas – Curitiba – Congonhas; (iv)
Congonhas – Florianópolis – Congonhas; (v) Congonhas – Galeão – Congonhas; (vi)
Congonhas – Porto Alegre – Congonhas; (vii) Congonhas – Santos Dumont –
Congonhas; (viii) Congonhas – Recife – Congonhas; (IX) Congonhas – Salvador –
Congonhas; e (X) Congonhas – Vitória – Congonhas.
142. Com base nas ponderações acima realizadas entende-se que o segmento de
transporte aéreo nacional de passageiros é marcado por significativas barreiras regulatórias
que podem inibir a atração de novos investimentos para este mercado.
143. A próxima seção será segmentada para avaliar as condições gerais de entrada para
novos investidores e para os agentes econômicos que já atuam no setor.
V.1.3. Possibilidade de entrada de investidores que ainda não atuam no setor
144. A escala mínima viável apresentada pelas requerentes para a entrada no mercado
de transporte aéreo regular pode ser alcançada com três aeronaves, sendo algo em torno
de CONFIDENCIAL.
145. A Webjet, por exemplo, iniciou suas atividades com apenas uma aeronave e atuando
nas rotas mais rentáveis, onde a concorrência é mais acirrada. A empresa não foi capaz de
suportar a concorrência e suspendeu sua operação após alguns meses. Somente após
rever sua estratégia visando aeroportos alternativos e com a entrada de novos parceiros foi
possível que a empresa retomasse as atividades.
146.
CONFIDENCIAL.
147. Em resposta aos Ofícios n.º 6748, 6806 e 6848/DF COGTL/SEAE/MF, a OceanAir
corrobora esse entendimento nos seguintes termos:
“Deste modo, em relação a novos investidores, a operação eficiente em uma
única rota seria alcançada apenas com a realização de várias freqüências
diárias, o que é possível somente em rotas de grande movimento. No entanto,
nesses aeroportos, verifica-se significativas restrições de acesso à infraestrutura (slots e Gates), o que torna essa hipótese pouco provável. Portanto,
a escala mínima viável à entrada de um novo investidor envolve a operação
de vôos em mais de uma rota.
No que tange a empresas aéreas que já atuam no segmento de transporte
aéreo nacional, o início das operações em uma nova rota pode se mostrar
menos custosa do que para empresas menores e ingressantes no setor,
principalmente no caso de a empresa operar nos aeroportos envolvidas na
rota em questão. Isto é, a barreira à entrada na rota A-B é menos elevada
para as empresas que operam outras rotas envolvendo os aeroportos A e/ou
27
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B, isoladamente, podendo se dar por meio de simples rearranjo de malhas de
rotas. Portanto, quanto maior a densidade da malha aérea de uma empresa,
menos a escala mínima eficiente para atuação em novas rotas”.
148. A contratação do leasing de uma aeronave é estimada pelas Requerentes
CONFIDENCIAL.
149. As Requerentes apontam, também, como uma das formas de entrada a operação
inicial de transporte aéreo não-regular, como foi o caso da BRA. Nesse caso, afirmam, que
os custos se aproximam de uma empresa que já atua no setor.
150. Ainda no tocante ao investimento, a OceanAir apenas cita que uma aeronave com
capacidade de transporte de 100 a 150 passageiros demanda recursos da ordem das
dezenas de milhares (sem especificar mais), bem como lista os custos relativos à realização
de vôos (combustível, manutenção, reserva de manutenção, arrendamento, taxas de pouso,
auxílio à navegação, tripulantes técnicos, comissários, serviço de atendimento ao
passageiros
handling de passageiros e de carga) e custos estruturais dos vôos
(depreciação, manutenção, leasing operacional, seguros, despacho de passageiro e carga,
sistemas de distribuição, dentre outros).
151. Com relação às condições de acesso à tecnologia e insumos, as Requerentes
informaram que não há dificuldade em obter quaisquer elementos relevantes, conforme se
transcreve abaixo:
“...convém destacar que os principais fornecedores da indústria de transporte
aéreo são os fabricantes de aeronaves e peças de reposição, bancos com
linhas de financiamento específicas para transações envolvendo aeronaves,
empresas de leasing, fornecedores de combustíveis, aeroportos e sistemas
de distribuição (Global Distribution Systems – GDS, que são sistemas
mundiais que fazem a conexão entre os sistemas de reservas das empresas
aéreas e os terminais de agentes de viagens”.
152. A OceanAir concorda que não há dificuldades significativas de acesso à tecnologia,
aos insumos ou a pessoal especializado nos mercados e destaca apenas a dificuldade onde
há escassez de infra-estrutura.
153. As requerentes destacam os pesados custos com querosene de aviação, que no
Brasil é fornecido com apenas duas empresas (Petrobrás e Shell), bem como os reduzidos
custos com pessoal, que no Brasil são inferiores aos países mais desenvolvidos.
154. Os investimentos em publicidade são tradicionalmente considerados custos
irrecuperáveis e foram destacados pelas Requerentes como elementos importantes ao
fortalecimento da marca e à inauguração de novas bases e tem representado
aproximadamente CONFIDENCIAL.
155. A VRG, por sua vez, apresentou um gasto de publicidade da ordem de
CONFIDENCIAL.
156. A TAM também apresenta elevados gastos com publicidade, estimados em
CONFIDENCIAL.
157.
Os gastos anuais da OceanAir com publicidade foram, em média, CONFIDENCIAL.
28
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158. Com base nesses valores pode-se concluir que o investimento em publicidade
demandado pelo segmento não é representativo na totalidade de investimentos e, portanto,
não deve revelar-se como barreira a atração de novos investimentos no mercado.
159. O Guia de Análise Horizontal considera que uma entrada será tempestiva, se um
novo investidor conseguir passar a ofertar o serviço em um prazo não muito superior a dois
anos.
160. Pode-se afirmar que o modelo temporal do Guia é excessivamente conservador para
a dinâmica do transporte aéreo. Sabe-se que novos investimentos demandam diversas
etapas de execução, todavia, acredita-se que um prazo de dois anos não seria razoável
para inibir o exercício do poder de mercado.
161. No caso específico da oferta de serviços de transporte aéreo de passageiros,
constata-se que todas as etapas para a entrada de novos investidores podem ser
executadas em prazo inferior a dois anos. Segundo as Requerentes, para um novo entrante,
que ainda não atua em nenhuma rota no mercado nacional, seriam necessários,
aproximadamente um ano, mas ressalvam que a GOL realizou a sua entrada no prazo de
seis meses.
162. No mesmo sentido é a opinião da OceanAir, que acredita que um operador que não
disponha de aeronave possa adquiri-la e adentrar um mercado em, no mínimo, 06 meses.
Na hipótese de apenas haver uma alteração na malha de rotas da empresa, a entrada no
mercado pode ser em prazo reduzido, desde que o aeroporto não seja coordenado.
163. Por fim, deve-se entender como suficiente uma entrada capaz de permitir que todas
as oportunidades de vendas sejam adequadamente exploradas pelos potenciais entrantes.
164. Tendo em vista que cada rota constitui um mercado relevante único, entende-se que
a oportunidade de vendas de cada rota possui suas próprias particularidades, que serão
verificadas caso a caso na ocasião da ponderação da probabilidade do exercício de poder
de mercado nos trechos afetados pelo acordo, que somaram um market share superior a
20%.
165. As Requerentes afirmam que, em tempos de expansão do mercado de aviação como
os atuais, a obtenção de aeronaves se torna mais difícil, sendo necessários, pelo menos,
seis meses. Ademais, argumentam que uma empresa entrante utiliza contratos de locação
ou leasing de aeronaves, sujeitando-se às seguintes condições:
“...usualmente os credores requerem a demonstração da capacidade
financeira de pagar o leasing e tecnicamente da capacidade de rentabilidade
que será dada àquelas aeronaves, é dizer, tem-se como requisito a
verificação do plano de negócios da empresa. Além disso, são realizadas
auditorias para analisar a viabilidade do negócio”.
166. Essas são, portanto, as condições existentes para a entrada de um novo investidor
no transporte aéreo doméstico. Não se vislumbram grandes obstáculos dada a magnitude
do negócio.
167. A efetiva barreira existente corresponde à escassez de infra-estrutura nos aeroportos
que estejam submetidos a um processo de alocação de slots.
29
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V.1.4. Possibilidade de entrada de investidores que já atuam no segmento de
transporte aéreo, mas não ofertam nos mercados afetados pelo negócio.
168. No tocante à entrada em rotas por uma empresa de transporte regular, as
Requerentes enumeram os seguintes custos: despesas com a instalação de uma nova
base, incluindo gastos com balcão de atendimento, funcionários, procedimentos legais e
autorizações de órgãos governamentais, instalação de telecomunicações, e estrutura
mínima de manutenção. No caso da GOL, esses custos podem variar entre
CONFIDENCIAL.
169. Os gastos com locação de aeronaves são praticamente os mesmos para as
empresas descritas no item anterior, ressalte-se que tais ativos têm grande liquidez,
podendo ser devolvidos e recontratados por uma concorrente sem maiores dificuldades.
Nesse sentido, permite-se transcrever a declaração do proprietário da empresa OceanAir a
respeito das aeronaves pertencentes à BRA, que parou de operar em novembro de 2007:
“FOLHA - A OceanAir foi acionada para cobrir a operação da BRA. Mas,
mesmo assim, a participação da sua companhia não aumentou. Por quê?
GERMAN EFROMOVICH - Que fique bem claro: não incorporamos a BRA.
Fizemos acordo com o sócio brasileiro para transportar os passageiros.
Estamos na fase final de negociação para ficarmos com cinco Boeing
737, dois dos quais já operam em nossas linhas, e três 767, porque não
tínhamos condições de atender os clientes da BRA operando com
nossas aeronaves. Até janeiro cobriremos vôos para Cancun, no México,
charters para a Europa, parte dos vôos regulares feitos pela BRA. Até
novembro, a Anac não tinha incluído nas estatísticas da OceanAir os 12 mil
passageiros que transportamos da BRA. Por isso as prévias não refletem
nosso crescimento”39 (grifos nossos).
170. Segundo as Requerentes, os critérios utilizados pelas empresas de leasing para
firmar contratos com empresas de transporte aéreo regular são similares àqueles utilizados
pela ANAC na habilitação de interessados em obter slots da Resolução ANAC nº. 02/2006,
além dos planos de negócios já mencionados no item anterior.
171.
Considerando que as quatro principais empresas do transporte aéreo regular (VRG,
GOL, TAM e OceanAir) já participam dos mercados analisados nesta operação, acredita-se
que a entrada de uma empresa que já atua no setor se daria por parte da Webjet ou de
alguma empresa regional interessada em expandir suas atividades. As citadas empresas
poderiam expandir sua capacidade ofertada por meio do seu crescimento orgânico. Ambas
hipóteses gerariam um incremento da concorrência.
172. As Requerentes afirmam que o prazo para entrada em uma rota pode se dar entre
três a seis meses, no caso da GOL, ou o dobro disso, dependendo da capacidade gerencial
da empresa.
173. Diante desse cenário, a entrada de um agente econômico já atuante é provável,
tempestiva e suficiente se houver infra-estrutura disponível no mercado em que deseja
atuar.
174. A próxima seção contém uma análise detalhada da possibilidade de entrada nos
mercados relevantes envolvidos na operação com vistas a identificar a probabilidade do
exercício do poder de mercado.
39
Jornal Folha de São Paulo, Caderno Dinheiro, 26 de dezembro de 2007.
30
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V.1.5. Possibilidade de entrada nos mercados Congonhas – Londrina – Congonhas;
Congonhas – Porto Seguro – Congonhas; Congonhas – Brasília – Congonhas;
Congonhas – Confins – Congonhas; Congonhas – Curitiba – Congonhas; Congonhas
– Florianópolis – Congonhas; Congonhas – Galeão – Congonhas; Congonhas – Porto
Alegre – Congonhas; Congonhas – Recife – Congonhas; Congonhas – Salvador –
Congonhas; Congonhas – Vitória – Congonhas; e Congonhas – Santos Dumont –
Congonhas.
175. Conforme mencionado anteriormente, os mercados que envolvem o Aeroporto de
Congonhas estão submetidos à Resolução n.º 02/2007 da ANAC. Isto significa que a
entrada em tais rotas somente é possível nas seguintes hipóteses:
1) Caso uma empresa já atuante trocasse seu vôo de uma rota que não consta dos
mercados relevantes do Ato para qualquer das rotas do mercado analisado, no qual
um dos pares de aeroportos é o de Congonhas. Por exemplo, a TAM modifica slots
do seu vôo Congonhas-Marília-Congonhas para utilizá-los no vôo CongonhasBrasília-Congonhas; ou
2) Da realização de um novo procedimento de alocação de slots pela ANAC, de modo
que novas empresas ou empresas já atuantes possam operar as rotas do mercado
relevante que envolve o aeroporto de Congonhas.
176. Tem-se, portanto, uma situação na qual empresas que não atuam em Congonhas
não podem iniciar suas atividades sem um processo de alocação de slots da ANAC.
Aquelas já atuantes também devem aguardar por novos slots desocupados ou então
promoverem modificações em suas malhas para terem mais vôos nos mercados relevantes
afetados pela operação.
177. No tocante à possibilidade de expansão da infra-estrutura de Congonhas para
permitir o acesso a uma nova capacidade, não se vislumbra tal alternativa, haja vista a
impossibilidade de construção de uma nova pista em sua área.
178. Ademais, desde o acidente da TAM, ocorrido em 2007, a política e a regulação
incidente sobre aquele Aeroporto foram abruptamente alteradas, determinando a redução da
sua capacidade40.
179. Há, portanto, efetivas barreiras regulatórias e físicas à entrada nesses mercados,
tornando a probabilidade de entrada nesses mercados praticamente nula. Assim, entendese que, nas rotas que envolvem o aeroporto de Congonhas, a possibilidade de entrada de
novos agentes econômicos não é capaz de inibir a eleição de práticas anticompetitivas e/ou
a elevação de tarifas, por parte das Requerentes.
180. Desse modo, faz-se necessário uma análise das condições de rivalidade para
averiguação da probabilidade de um rival já instalado contestar o possível exercício de
poder de mercado decorrente da operação.
V.1.6. Possibilidade de entrada nos mercados Guarulhos – Galeão – Guarulhos;
Guarulhos – Manaus – Guarulhos; Guarulhos – Fortaleza – Guarulhos; Guarulhos –
Porto Alegre – Guarulhos; Guarulhos – Recife – Guarulhos; e Guarulhos – Salvador –
Guarulhos.
40
De acordo com a Resolução CONAC n.º 06/2007, foram proibidos os vôos indiretos (conexão)
naquele aeroporto. Os vôos indiretos foram liberados recentemente, mas foi mantida uma restrição na
capacidade do Aeroporto (Resolução CONAC n. 01/2008).
31
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181. Os mercados envolvendo os aeroportos de Guarulhos, Galeão, Manaus e Salvador
não apresentam barreiras físicas, haja vista a capacidade ociosa existente em tais
aeroportos.
182. No tocante a Guarulhos, pode-se falar em alguma escassez de slots em
determinados horários de pico. Contudo, há planos de expansão da capacidade do
aeroporto e possibilidade de promover uma maior eficiência da utilização da capacidade
atual. Ambos estão sendo estudados pelas autoridades responsáveis e deverão ser
colocadas em prática em um prazo razoável41.
183. As possibilidades de entrada nesses mercados são, portanto, limitadas apenas por
aquelas barreiras descritas no item V1.2, quais sejam, as barreiras incidentes sobre o setor
no Brasil, de caráter legal e regulatório: limitação ao capital estrangeiro, existência de
contratos de concessão e economias de escala.
184. Outros fatores importantes, como o acesso à tecnologia, recursos humanos e
aeronaves, podem ser obtidos sem grande dificuldade no mercado, em prazo não-superior a
um ano.
185. Os custos afundados não são obstáculos, por exemplo, vide o gasto com publicidade
da OceanAir. Além disso, a maior parte da infra-estrutura utilizada pela empresa é alugada
da empresa de exploração aeroportuária, assim como podem ser contratados de terceiros a
prestação dos serviços de manutenção e handling.
186. As escalas mínimas viáveis não são difíceis de serem obtidas. Conforme
mencionado pelas Requerentes, basta uma receita inicial equivalente a CONFIDENCIAL42
iniciar suas atividades.
187.
Diante de tais fatores, entende-se que as possibilidades de entrada nos mercados
Guarulhos – Galeão – Guarulhos, Guarulhos – Manaus – Guarulhos, Guarulhos – Fortaleza
– Guarulhos, Guarulhos – Porto Alegre – Guarulhos, Guarulhos – Recife – Guarulhos e
Guarulhos – Salvador – Guarulhos é provável, tempestiva e eficiente.
V.1.7. Possibilidade de entrada no mercado Galeão – Recife – Galeão; Porto alegre –
Recife – Porto Alegre; e Porto Alegre – Salvador – Porto Alegre.
188. A situação desse mercado é similar à das rotas analisadas no item anterior, com o
diferencial de haver maior capacidade disponível nesses aeroportos do que no Aeroporto de
Guarulhos.
189. Assim, não há elementos que permitam concluir de maneira diferente em relação à
possibilidade de entrada no presente mercado ser provável, tempestiva e eficiente.
V.1.8. Possibilidade de entrada nos mercados Galeão – Ezeiza – Galeão e Guarulhos –
Ezeiza – Guarulhos.
190. A possibilidade de entrada nessas rotas não enfrenta problemas de infra-estrutura,
no tocante aos Aeroportos de Galeão e Guarulhos. O Aeroporto de Ezeiza também possui
capacidade disponível.43
41
Vide nota de rodapé 31.
Ressalte-se que, atualmente, a Webjet opera com apenas três aeronaves e oferece vôos para nove
cidades.
43
Serebrisky, Tomás. Pablo Presso. An Incomplete Regulatory Framework: Vertical Integration in
42
32
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191. As barreiras incidentes sobre esses mercados, conforme mencionadas na seção
anterior, são de ordem regulatória e dizem respeito às limitações contidas no Acordo de
Serviços Aéreos firmado por Brasil e Argentina.
192.
Tais barreiras constituem-se em três tipos de regulamentações:
1. Controle de entrada e saída das empresas – consubstanciada no processo de
alocação de freqüências pela ANAC, no qual as empresas têm 6 (seis) meses para
iniciar suas atividades naquela rota prevista, antes de perderem o direito às
freqüências e elas retornarem para o Regulador para nova alocação44;
2. Controle de oferta – as decisões das empresas atuantes nesses mercados não são
livres para responder às pressões concorrenciais, visto que existe um número
limitado de freqüências de vôos para cada país; e
3. Controle de preços – as regras que impõem bandas tarifárias para a precificação dos
vôos internacionais têm sido paulatinamente revogadas pela ANAC e deverão ser
eliminadas a partir de 1º de setembro de 2008.45
193. Recentemente, o Conselho Nacional de Aviação expediu uma resolução
determinando que nos Acordos de Serviços Aéreos sejam buscados vôos fora do Aeroporto
de Guarulhos46. Tal resolução deve ter um efeito reduzido sobre o mercado Guarulhos –
Ezeiza – Guarulhos, pois as empresas brasileiras dispõem de muitos slots naquele
aeroporto e poderiam realocá-los para aumentar sua capacidade nessa rota (inclusive
aquelas empresas brasileiras que ainda não participam desse mercado). Além disso, a
tendência é que os vôos entre Brasil e Argentina não se concentrem tanto em São Paulo,
em virtude do surgimento de ligações de outras capitais, na medida em que a
desregulamentação do tráfego entre os dois países avance.
194. A instabilidade gerada por tais limitações regulatórias incentiva as empresas a
ocuparem as freqüências disponíveis rapidamente, o que pode ter, também, estimulado a
completa utilização das freqüências disponíveis pelas empresas brasileiras. Mas, com um
grande número de vôos ainda passíveis de serem iniciados pelo lado argentino.
195. A situação atual, portanto, coloca dúvidas se a entrada nos mercados Galeão –
Ezeiza – Galeão, Guarulhos – Ezeiza – Guarulhos seria provável, tempestiva e suficiente.
V.2. Da Efetividade da Rivalidade
196. A aviação no Brasil tem sido caracterizada por um mercado oligopolizado, com uma
média de duas a três principais empresas nacionais.
Argentine Airports. Disponível em: http://www.aaep.org.ar/espa/anales/PDF_02/serebrisky_
presso.pdf. Acesso de 05.02.2008.
44
Deve-se lembrar que esse foi um dos pontos mais polêmicos do início das operações da VRG, uma
vez que ela detinha todas as autorizações de freqüências da antiga Varig e, apesar de não operar
várias delas durante o período em que não possuía um novo contrato de concessão, teve assegurado
o direito de reter as freqüências por decisão do Juízo de Vara de Justiça em que corria sua
recuperação judicial.
45
Mais informações sobre as restrições de preço e sua revisão pela ANAC estão disponíveis em
http://www.anac.gov.br/arquivos/pdf/ConsultaPublica_avisoConvocacao180907.pdf.
46
Resolução CONAC n. 24/2007, de 20 de dezembro de 2007.
33
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197.
Desde a quase-desregulamentação ocorrida a partir dos anos noventa, há uma
tendência ao surgimento de novas empresas e à saída do mercado daquelas incumbentes
com dificuldades de se adaptar ao novo paradigma concorrencial47.
198. Se, antigamente, buscava-se uma estratégia de manutenção de capacidade
excessiva para desestimular o ingresso de novas empresas48, hoje, as empresas se
esforçam para obter mais aviões e manter a expansão da oferta para atender à crescente
demanda.
199. Nos últimos anos, o Aeroporto de Congonhas se tornou fundamental para as
empresas, haja vista o seu papel de principal ponto de conexões para os vôos domésticos,
ao atender principalmente os passageiros com perfil de negócios que viajam de e para São
Paulo. Com isso, intensificou-se o interesse das empresas em aumentar sua oferta naquele
Aeroporto, de modo a garantir as receitas nas rotas que seriam consideradas as mais
rentáveis do país.
200.
O surgimento da GOL, em 2001, deu um novo impulso à concorrência do setor,
graças à sua política agressiva de expansão combinada com reduzidos custos, que lhe
permitia oferecer tarifas geralmente inferiores às das concorrentes e diversas promoções.
201. A presente Operação dá aos controladores da GOL e VRG a oportunidade de
acelerar sua expansão internacional, aumentar e gerenciar melhor o portifólio de slots em
Congonhas pela possibilidade de trocas de slots entre as empresas e diversificar sua
atuação com uma marca já estabelecida. Ademais, a aquisição da VRG permite à GOL
atacar nichos de mercado cuja demanda por seu modelo de serviços seja menor.
202. Nesta seção será examinada a efetiva rivalidade entre os participantes dos mercados
que envolvem o Aeroporto de Congonhas, uma vez que as condições de entrada em tais
mercados são incapazes de disciplinar um eventual exercício do poder de mercado das
empresas.
V.2.1 – Da rivalidade nos mercados Congonhas – Londrina – Congonhas; Congonhas
– Porto Seguro – Congonhas; Congonhas – Brasília – Congonhas; Congonhas –
Confins – Congonhas; Congonhas – Curitiba – Congonhas; Congonhas –
Florianópolis – Congonhas; Congonhas – Galeão – Congonhas; Congonhas – Porto
Alegre – Congonhas; Congonhas – Recife – Congonhas; Congonhas – Salvador –
Congonhas; Congonhas – Vitória – Congonhas; e Congonhas – Santos Dumont –
Congonhas
203. Primeiramente, foi solicitado às empresas aéreas do setor que se manifestassem
quanto à existência de efetiva rivalidade dos agentes que atuam nesses mercados. Todas
as empresas consultadas informaram que o setor é caracterizado por condutas agressivas.
Confira-se:
“O setor é caracterizado por condutas agressivas de descontos, podendo-se
citar como exemplo a promoção denominada pela TAM como MEGA
PROMO, que oferece descontos de até 90% (noventa por cento) da tarifa
cheia”.49
47
Pode-se citar o surgimento de GOL, Webjet, BRA, OceanAir e a saída da Transbrasil, VASP e, de
certa forma, a Varig.
48
OLIVEIRA, Alessandro V. M. de; TUROLLA, Frederico A. Competição, colusão e antitruste:
estimação da conduta competitiva de companhias aéreas. Documento de Trabalho n. 03/2005.
Disponível em http://www.nectar.ita.br/dt003-05.pdf.
49
Resposta da TAM ao Ofício nº 06752/2007/DF COGTL/SEAE/MF.
34
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“O setor em questão é competitivo e caracterizado, especialmente, por uma
série de campanhas promocionais (e políticas de redução de preço) em
períodos de baixa demanda, como exemplo pode-se citar as promoções
realizadas pela GOL (volta à R$ 10,00) e pela TAM (Mega Promo com
descontos de até 90% nos preços das passagens)”.50
“A concorrência no setor ora sob análise caracteriza-se por condutas
comerciais bastante agressivas. Tome-se como exemplo as seguintes
práticas adotadas pelas grandes empresas do setor: (i) vendas de passagens
aéreas (ida e volta) cobrando-se apenas R$ 1,00 pelo retorno do passageiro
ao mesmo destino, (ii) vendas de passagens aéreas (ida e volta) com retorno
gratuito do passageiro ao mesmo destino, (iii) vendas promocionais de finais
de semana e feriados etc”.51
204. A OceanAir acusou que tais promoções são limitadas e buscam capturar o
passageiro mais sensível a preço, além de causarem um impacto negativo sobre as
empresas de menor capacidade, que não conseguem concorrer em escala com as
principais empresas.
205. Buscando identificar movimentos que demonstrassem a dinâmica da concorrência
nesses mercados, foi solicitado à ANAC o envio de dados acerca das tarifas médias
praticadas pelas empresas no ano de 2007. Um período que compreendeu a alta (janeirofevereiro, junho, julho) e a baixa temporada pré-Operação (março) e pós-Operação (abril,
agosto e setembro)52.
206. O gráfico abaixo demonstra o comportamento dos preços médios das empresas no
mercado Santos Dumont – Congonhas:
50
Resposta das Requerentes aos Ofícios nºs 6748, 6806 e 6848/2007/DF COGTL/SEAE/MF.
Resposta da OceanAir ao Ofício n.ºs 6749/2007/DF COGTL/SEAE/MF.
52
No tocante à análise dos dados utilizados nesta seção, cabe a ressalva de que o transporte aéreo
regular, no período que compreendeu os anos de 2006 e 2007 foi marcado por diversos choques. Os
mais importantes foram a redução até a quase total paralisação das atividades da Varig no primeiro
semestre de 2006, o acidente da GOL em outubro de 2006, o início dos problemas com o tráfego
aéreo no segundo semestre de 2006 (dezembro), a retomada das operações da Varig no segundo
semestre de 2006, os problemas de tráfego durante o ano de 2007, em especial, junho e julho, o
acidente da TAM em julho de 2007, e as determinações do CONAC no segundo semestre de 2007
(Congonhas). Há, portanto, uma série de choques que, certamente, provocaram um impacto sobre as
empresas e sobre a demanda. Em especial, nas semanas que se seguiram ao acidente em
Congonhas.
51
35
Versão Pública
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Gráfico I
Congonhas - Santos Dumont
500.00
450.00
400.00
350.00
300.00
250.00
200.00
150.00
100.00
50.00
0.00
GOL
TAM
VARIG
Jan-07 Feb-07 Mar-07 Apr-07 May-07 Jun-07 Jul-07 Aug-07 Sep-07 Oct-07
Elaboração SEAE
207. Conforme se observa do gráfico acima, as empresas GOL e VRG precificam em
patamares distintos, mas com alguma correlação em seu comportamento (provavelmente
efeito da sazonalidade). A TAM, por sua vez, oscila entre as duas empresas, hora tentando
rivalizar mais com a GOL ou com a VRG. De fato, os dados sugerem que, em alta
temporada, os preços médios da TAM se aproximam da VRG, enquanto na baixa tendem
para os preços da GOL.
208. Outros dois mercados examinados correspondem a Congonhas – Brasília e
Congonhas – Porto Alegre. Confira-se:
Gráfico II
Congonhas - Brasília
700.00
600.00
500.00
GOL
400.00
OCEANAIR
TAM
300.00
VARIG
200.00
100.00
0.00
Jan07
Feb07
Mar07
Apr07
May07
Jun- Jul-07 Aug07
07
Sep07
Oct07
Elaboração: SEAE. Obs.: as falhas do gráfico correspondem à ausência de dados da empresa.
36
Versão Pública
Ato de Concentração n.: 08012.003267/2007-14
Gráfico III
Congonhas - Porto Alegre
700.00
600.00
500.00
GOL
400.00
OCEANAIR
300.00
TAM
200.00
VARIG
100.00
0.00
Jan07
Feb07
Mar07
Apr07
May07
Jun- Jul-07 Aug07
07
Sep07
Oct07
Elaboração: SEAE. Obs.: as falhas do gráfico correspondem à ausência de dados da empresa.
209. Note-se que o comportamento observado no mercado Congonhas – Santos Dumont
se repete nos dois outros mercados, em diferentes intensidades. Isso parece indicar que as
empresas apresentam um comportamento competitivo.
Capacidade Ociosa
210. A análise da rivalidade do mercado passa, também, pela investigação da capacidade
ociosa dos concorrentes já instalados. Isto porque, deve-se averiguar se caso as empresas
envolvidas na operação adotem a estratégia de elevar os seus preços, após a efetivação do
negócio, se os demais concorrentes teriam potencial de absorver parte da demanda
desviada pelo aumento de preços.
211. Assim, se a elevada capacidade ociosa do setor pode constituir uma importante
barreira à entrada, esta pode ser positiva para a viabilidade de contestação de um possível
exercício do poder de mercado pelos agentes já instalados.
212. No que tange às condições atuais de rivalidade de segmento de transporte aéreo de
passageiros, as Requerentes não apresentaram nenhum dado no Requerimento Inicial. A
fim de obter elementos que determinassem a efetividade da rivalidade do mercado, foi
solicitado às empresas que encaminhassem informações referentes à capacidade ociosa do
segmento, estratégias de concorrência, investimentos em marketing, entre outras.
213. Os dados compilados a partir do aproveitamento das empresas em algumas das
principais rotas envolvendo o Aeroporto em Congonhas apresentaram os resultados
expostos na tabela abaixo:
Quadro IX
Ociosidade nos Mercados Relevantes (%)
Mercado Relevante
Congonhas – Brasília
Congonhas – Confins
Congonhas – Curitiba
Congonhas – Florianópolis
TAM
CONFIDENCIAL
CONFIDENCIAL
CONFIDENCIAL
CONFIDENCIAL
37
Capacidade Ociosa (%)
OceanAir
BRA
CONFIDENCIAL
CONFIDENCIAL
CONFIDENCIAL
CONFIDENCIAL
CONFIDENCIAL
CONFIDENCIAL
CONFIDENCIAL
CONFIDENCIAL
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Congonhas – Galeão
Congonhas – Porto Alegre
Congonhas – Santos
Dumont
CONFIDENCIAL
CONFIDENCIAL
CONFIDENCIAL
CONFIDENCIAL
CONFIDENCIAL
CONFIDENCIAL
CONFIDENCIAL
CONFIDENCIAL
CONFIDENCIAL
Fonte: Empresas. Elaboração: SEAE, com base na média mensal de assentos efetivamente ociosos
entre dezembro/2006 e março/2007. Observação: Não foi possível compilar os dados para todos os
mercados relevantes, pois a ANAC só dispõe desses dados para as rotas monitoradas pela
Agência.Os dados da BRA consideram a sua média, haja vista a impossibilidade de se obtê-los
desagregados para cada rota.
214.
CONFIDENCIAL.
215. Tais dados estão em consonância com a ociosidade média do mercado doméstico,
que no ano de 2007, apresentou os seguintes números:
Quadro X
Aproveitamento e Ociosidade do Mercado Doméstico
Empresas
BRA
GOL
OceanAir
TAM
Webjet
VRG
Assento.km Ofertado
Passageiro.km Pago Transportado
1.836.913
1.246.407
25.232.321
17.578.650
1.723.847
1.077.817
30.781.797
21.712.856
551.729
344.147
2.909.190
1.539.132
Aproveitamento/
Ociosidade (%)
68 / 32
70 / 30
63 / 37
71 / 29
62 / 38
53 / 47
Fonte: ANAC. Elaboração: SEAE. Observação: foram consideradas somente a maiores empresas do transporte aéreo regular
doméstico.
216. Os dados do Quadro X demonstram que o mercado doméstico está preparado para
absorver desvios de demanda das empresas Requerentes, na hipótese destas decidirem
exercer seu poder de mercado.
217. Tal fato é justificado tanto pela ociosidade dos mercados relevantes envolvendo o
Aeroporto de Congonhas, quanto pela média de ociosidade do mercado nacional. Esta
última também exerce influência sobre a rivalidade em um determinado aeroporto, haja vista
a facilidade com que as empresas podem alterar sua oferta nos diversos mercados, seja
pelo deslocamento de aviões de sua frota ou pela alteração no uso do slot de Congonhas.
218. No tocante à VRG, há uma probabilidade ainda maior que a empresa não aumente
os preços, dada a sua elevada ociosidade. Por outro lado, uma eventual queda na qualidade
do serviço esperado tampouco deve ser esperada, visto que as Requerentes seguidamente
destacaram que pretendem posicioná-la como um produto “premium”.
Estrutura da Oferta de Slots no Aeroporto de Congonhas
219. A alocação dos slots em Congonhas é outro elemento fundamental para a análise da
rivalidade nos mercados relevantes afetados pela Operação. Isto porque, quanto maior o
número de slots detidos por uma empresa em um aeroporto, maior a sua oferta de serviços
e, possivelmente, maior o seu poder de mercado nas rotas que envolvem o Aeroporto.
38
Versão Pública
Ato de Concentração n.: 08012.003267/2007-14
220. Uma análise a respeito da relação entre posse de slots e poder de mercado
encontra-se na obra “Acesso a Recursos Essenciais e Poder de Mercado: Estudo de Caso
da Concessão de Slots em Aeroportos no Brasil”. Segundo Oliveira (2007),
“(...)um conjunto relevante de estudos de economia do transporte aéreo
proporciona evidências para a constatação de que a dominância dos horários
de pouso e decolagem em aeroportos congestionados (slots) é fonte
importante de poder de mercado das companhias aéreas. Isso acontece
porque, na existência de um aeroporto congestionado, o próprio mecanismo
de racionamento do acesso à pista, gates e espaço aéreo por parte das
autoridades pode vir a se configurar em uma barreira a entrada no mercado, o
que é fonte de poder de mercado. Além disso, um maior poder de mercado
está, em geral, associado aos horários de maior movimento, de pico, e que,
por serem mais demandados (e também mais estritamente controlados pelas
autoridades), são também mais valorizados pelos passageiros.
(...)
Borenstein (1989) estima a importância da dominância da rota e do aeroporto
na determinação do grau de poder de mercado exercido por uma empresa
aérea. Os resultados encontrados pelo autor indicam que a participação de
uma companhia aérea, em termos de passageiros, em uma rota e em
aeroportos, influencia significativamente a habilidade de uma firma precificar
acima de seu custo marginal, e, portanto, o seu poder de mercado.
O autor também aponta dois resultados empíricos que indicam que a
correlação entre concentração da rota e maiores tarifas não podem ser
adequadamente explicadas pela teoria tradicional em que a maior
concentração facilita a colusão tácita ou explícita. Primeiro, os maiores preços
médios que algumas empresas são capazes de sustentar em mercados
concentrados não permitem a todos os participantes do mercado sustentarem
preços similares. Uma empresa com maior participação de mercado no
tráfego de uma dada rota parece exercer poder de mercado sem criar um
umbrella effect que permita outras empresas subir seus preços na mesma
proporção. Segundo, uma fonte de poder de mercado em uma dada rota
parece ser o tamanho das operações da empresa nos endpoints da rota, ou
seja, nos aeroportos. Quando uma empresa serve uma grande fatia dos
passageiros que viajam para ou de um dos aeroportos terminais de uma rota,
realça sua atratividade aos passageiros que viajam por conta própria na rota.
Isso tende a aumentar tanto a participação da companhia na rota como seus
preços médios”.53
221. Não obstante esse estudo propor que as empresas ofertam um produto
diferenciado54, tais argumentos colocam algumas questões de grande utilidade à análise da
presente Operação.
222. A primeira diz respeito à concentração promovida pela Operação, dos slots no
Aeroporto de Congonhas.
223. Instada a se manifestar a respeito da utilização de slots de Congonhas, a ANAC
encaminhou dados que permitem elaborar a seguinte tabela de participação das empresas:
53
Oliveira, Alessandro V. M. Monografia premiada com o 2.º lugar da categoria “regulação
econômica”, no 2.º Prêmio SEAE 2007.
54
Conforme descrito às páginas 48 e 49 da obra.
39
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GRÁFICO IV
DISTRIBUIÇÃO DOS SLOTS
BRA
2%
VRG
20%
GOL
27%
PANTANAL
5%
OCEANAIR
4%
TAM
42%
Fonte: ANAC. Elaboração SEAE.
224. O gráfico demonstra a elevada concentração na distribuição dos slots no Aeroporto,
com especial destaque para a TAM, que dispõe de 42% da capacidade de slots alocados à
aviação doméstica regular.
225. As Requerentes, consideradas em conjunto, alcançam 47% dos slots utilizados no
Aeroporto.
226. Diante da distribuição apresentada, verifica-se que os rivais instalados,
principalmente, a Tam, possuem capacidade ociosa capaz de contestar uma eventual
tentativa de exercício abusivo de poder de mercado. Essa inferência é possível porque a
empresa não só detém capacidade ociosa (conforme informação contida nas tabelas IX e
X), como também detém 42% dos slots naquele aeroporto, ou seja, a sua capacidade ociosa
representa percentual significativo da demanda daqueles mercados.
227. Nesse aspecto, o Aeroporto de Congonhas não difere dos principais aeroportos
estrangeiros, nos quais empresas que operam em estruturas de hub and spoke55 dispõem
de um elevado número de slots. Isso ocorre, em especial, nos maiores aeroportos norteamericanos, conforme demonstra a tabela abaixo:
Quadro XI
Concentração de Slots nos Hubs Norte-Americanos e Europeus
55
Hubs são aeroportos que oferecem uma grande quantidade de rotas e de vôos em conexão. A
concepção do hub and spoke é possuir ondas de vôos chegando (ligações correspondentes aos
spokes) e, posteriormente, passageiros sendo agrupados em diferentes vôos que comporão uma
nova onda de vôos partindo (outros spokes). Normalmente, esses aeroportos possuem uma elevada
concentração de slots nas mãos de uma ou mais empresas, sendo a experiência norte-americana a
mais significativa, onde os hubs dominados por algumas empresas aéreas concorrentes entre si. A
eficiência das conexões no sistema hub and spoke ficou clara durante o período em que as conexões
foram proibidas em Congonhas. O número de passageiros que passou a transitar pela aérea dos
terminais para fazer check-in para um novo vôo, que antes era apenas uma conexão, aumentou
expressivamente, gerando problemas de queda da qualidade.
40
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Aeroporto
Dallas-Fort Worth
Hartsfield-Jackson
Atlanta
Chicago - O’Hare
Empresa Aérea
American Airlines
Delta
Flughafen Frankfurt
am Main
Madrid - Barajas
Paris - Charles de
Gaulle
United
Airlines
American Airlines
Lufthansa
/
Iberia
Air France
País
Estados Unidos
Estados Unidos
Slots (%)
83,2
74,8
Estados Unidos
Alemanha
47,5 / 38,7
(88,2)*
60,1
Espanha
França
56,7
57,9
Elaboração: SEAE. Adaptado de Starkie, David. The Dilemma of Slot Concentration at Network Hubs. 2006. *
corresponde ao somatório das participações das empresas.
228. As empresas BRA e OceanAir, já qualificadas neste parecer como Impugnantes,
forneceram alguns dados que ressaltam o poder de mercado alcançado pelas empresas que
dispõem de um elevado número de slots em Congonhas.
229. Com base em dados fornecidos pela ANAC, as Impugnantes apresentaram as
seguintes tabelas acerca da utilização dos slots de Congonhas:
Quadro XII
Aeroporto de Congonhas – Slots – Segundas às Sextas-Feiras
Hora
TAM
GOL
VRG
GLO+VRG
PTN
OceanAir
BRA
6-7
41%
22%
13%
34%
6%
13%
6%
7-8
54%
24%
7%
32%
7%
7%
0%
8-9
46%
22%
24%
46%
8%
0%
0%
9 - 10
40%
31%
20%
51%
3%
6%
0%
10 - 11
44%
35%
18%
53%
3%
0%
0%
11 - 12
38%
30%
19%
49%
5%
3%
5%
12 - 13
41%
25%
19%
44%
13%
3%
0%
13 - 14
52%
33%
11%
44%
0%
0%
4%
14 - 15
42%
37%
13%
50%
5%
0%
3%
15 - 16
42%
32%
21%
53%
3%
3%
0%
16 - 17
37%
29%
16%
45%
11%
3%
5%
17 - 18
44%
19%
25%
44%
9%
0%
3%
18 - 19
45%
29%
18%
47%
0%
5%
3%
19 - 20
50%
28%
19%
47%
3%
0%
0%
20 -21
50%
23%
20%
43%
3%
5%
0%
21 - 22
45%
23%
10%
33%
15%
5%
3%
22 - 23
27%
43%
17%
60%
0%
10%
3%
Total
43%
28%
17%
45%
6%
4%
2%
Fonte: ANAC. Adaptado de OceanAir e BRA. Grifos no original. PTN corresponde à
empresa Pantanal Linhas Aéreas.
41
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Quadro XIII
Aeroporto de Congonhas – Slots – Sábados
Hora
TAM
GOL
VRG
GOL+VRG
PTN
OceanAir
BRA
6-7
45%
32%
14%
45%
5%
5%
0%
7-8
53%
28%
6%
33%
8%
6%
0%
8-9
47%
22%
19%
42%
8%
3%
0%
9 - 10
32%
32%
26%
59%
0%
9%
0%
10 - 11
47%
40%
13%
53%
0%
0%
0%
11 - 12
29%
42%
25%
67%
4%
0%
0%
12 - 13
44%
24%
24%
48%
8%
0%
0%
13 - 14
50%
41%
9%
50%
0%
0%
0%
14 - 15
41%
45%
14%
59%
0%
0%
0%
15 - 16
33%
43%
24%
67%
0%
0%
0%
16 - 17
42%
38%
19%
58%
0%
0%
0%
17 - 18
33%
17%
50%
67%
0%
0%
0%
18 - 19
32%
47%
21%
68%
0%
0%
0%
19 - 20
50%
30%
20%
50%
0%
0%
0%
20 -21
52%
28%
20%
48%
0%
0%
0%
21 - 22
43%
29%
21%
50%
7%
0%
0%
22 - 23
20%
55%
20%
75%
0%
5%
0%
Total
42%
35%
19%
54%
3%
2%
0%
Fonte: ANAC. Adaptado de OceanAir e BRA. Grifos no original.
Quadro XIV
Aeroporto de Congonhas – Slots – Domingos
Hora
TAM
GOL
VRG
GOL+VRG
OceanAir
PTN
BRA
6-7
50%
40%
10%
50%
0%
0%
0%
7-8
55%
30%
5%
35%
5%
5%
0%
8-9
36%
32%
32%
64%
0%
0%
0%
9 - 10
46%
33%
17%
50%
4%
0%
0%
10 - 11
26%
58%
16%
74%
0%
0%
0%
11 - 12
41%
41%
18%
59%
0%
0%
0%
12 - 13
44%
19%
38%
56%
0%
0%
0%
13 - 14
39%
56%
6%
61%
0%
0%
0%
14 - 15
40%
47%
13%
60%
0%
0%
0%
15 - 16
36%
39%
21%
61%
3%
0%
0%
16 - 17
35%
35%
19%
55%
0%
3%
6%
17 - 18
39%
21%
32%
54%
0%
7%
0%
18 - 19
43%
32%
16%
49%
5%
0%
3%
42
Versão Pública
Ato de Concentração n.: 08012.003267/2007-14
19 - 20
50%
28%
19%
47%
3%
0%
0%
20 -21
50%
21%
19%
40%
7%
2%
0%
21 - 22
47%
24%
11%
34%
3%
16%
0%
22 - 23
29%
42%
23%
65%
6%
0%
0%
Total
42%
34%
19%
53%
3%
2%
1%
Fonte: ANAC. Adaptado de OceanAir e BRA. Grifos no original.
230. Os dados reforçam a idéia da concentração apresentada no Gráfico II, bem como
ressaltam a quantidade de slots sob o poder da TAM nos horários considerados mais
importantes e/ou rentáveis da utilização do Aeroporto.
231. Por exemplo, de segunda a sexta-feira, a TAM dispõe de 54% dos slots entre 7 e 8
horas da manhã, 46% entre 8 e 9 horas, 45% entre 18 e 19 horas, e 50% entre as 19 e 21
horas.
232. As Requerentes, por sua vez, apresentam uma concentração não-uniforme de slots
nesses horários, mas que, conjuntamente, alcançam, respectivamente, 32%, 46%, 47% e
43%.
233. Tais dados sugerem, mais uma vez, que a TAM tem uma grande capacidade de
rivalizar com as Requerentes, inclusive pela alteração dos seus vôos para aumentar sua
capacidade nas rotas em que as Requerentes estejam obtendo lucros excessivos.
234. Por outro lado, o número de slots detidos por OceanAir e BRA parece, de fato,
reduzido para concorrer tanto com as Requerentes, quanto com a TAM.
235. Segundo afirmaram essas empresas, a capacidade de rivalizar de maneira efetiva
com as grandes companhias aéreas é atingida apenas com as mencionadas economias de
escala, que as permitiriam enfrentar os momentos de acirramento na competição em preços,
sobreviver às inerentes oscilações conjunturais e sazonais da demanda e realizar esforços
de marketing, entre outros. Essas empresas argüiram que:
“(...) ao dispor de poucos vôos em aeroportos coordenados, as empresas
tornam-se praticamente incapazes de alcançar as economias de escala
necessárias para enfrentar a concorrência das incumbentes.”
236. Conclui-se, portanto, que a Operação pode ter ocasionado uma redução do número
de competidores nos mercados envolvendo o Aeroporto de Congonhas e promovido uma
excessiva concentração de slots. No entanto, as informações disponíveis permitem inferir
que as empresas continuam atuando como efetivas competidoras nesses mercados, bem
como resta claro que as condições de rivalidade remanescentes no mercado apontam que a
capacidade de concorrer da TAM é suficiente para disciplinar o risco de exercício unilateral
do poder de mercado por parte das Requerentes.
V.2.1. Da rivalidade nos mercados Galeão – Ezeiza – Galeão, Guarulhos – Ezeiza –
Guarulhos
237. A análise das condições gerais de rivalidade nas rotas envolvendo mercados
internacionais se dará sob a perspectiva unilateral da atuação das empresas. Isto porque
ficou demonstrado na seção que aborda o índice de C4 que o exercício do poder
coordenado não se alterou significativamente pela decisão das Requerentes
43
Versão Pública
Ato de Concentração n.: 08012.003267/2007-14
238. No tocante à possibilidade do exercício unilateral, pode-se tecer os seguintes
comentários a respeito dos dois mercados envolvidos na operação:
239. GRU-EZE-GRU – o exercício do poder de mercado nesta rota está constrito pela
existência de dois fortes concorrentes. Primeiramente, as empresas TAM e LAN, que hoje
atuam em code-share, possuíam, à época da operação, 48,3% daquele mercado. Isto
correspondia a quase o dobro do market share das Requerentes (26,5%). Além disto, a
Aerolineas Argentinas dispõe de uma participação elevada (17,6%) há anos consolidada,
haja vista a sua posição de principal empresa argentina. British Airways e Lufthansa (juntas
7,6%), ainda que limitadas por poucas freqüências, são efetivos concorrentes, uma vez que,
tradicionalmente, ofertam tarifas reduzidas nesses vôos que são meras extensões de vôos
da Europa para o continente sul-americano.
240. Acredita-se, portanto, que há suficiente pressão competitiva sobre as Requerentes
para impedi-las de buscar o exercício unilateral de poder de mercado. Não obstante, a
concorrência poderia ser ainda maior no futuro, caso o Regulador tomasse medidas para
expandir a possibilidade de atuação nesse mercado. Por exemplo, a OceanAir poderia ser
autorizada a iniciar operações nessa rota ou, mais simplesmente, fossem aumentados os
direitos de oferta de empresas americanas e européias que desejassem mais vôos com
direito de capturar passageiros no Brasil e transportar para terceiros países, como os que
são ofertados por British Airways e Lufthansa.
241. GIG-EZE-GIG – esta rota apresenta maior equilíbrio entre as participações. A
principal empresa é a Aerolineas Argentinas, que dispõe de 37,3% de market share no
período analisado, seguida pelas Requerentes com 34,3% e pelo Grupo TAM com 28,5%.
Novamente, entende-se que há concorrência suficiente para disciplinar uma possível
tentativa de exercício unilateral.
242. Ressalte-se, contudo, que as empresas brasileiras possuem freqüências para a
Argentina que são utilizadas em outras rotas. Essas freqüências poderiam ser realocadas
para qualquer um dos dois mercados analisados aqui, com vistas a contestar um possível
exercício do poder de mercado. No mesmo sentido, os passageiros poderiam optar por
realizar uma conexão em outros aeroportos do País caso tenham como ponto de origem
São Paulo, por exemplo, um vôo com conexão em Porto Alegre.
243. Destaque-se, novamente, que a concorrência nesses mercados internacionais tem
sido restringida por uma excessiva regulação econômica que envolve o controle de
capacidade, de entrada e saída e de preços. Esta última, contudo, deverá encerrar em
setembro de 2008, para os mercados da América do Sul.
244. Assim, se por um lado a participação de mercado das Requerentes não sugere a
existência de nexo causal para a presente operação, de outro parece demonstrar que está
ligada à necessidade da GOL de expandir e diversificar suas operações, com o produto
VRG, enfrentando o problema de limitação de capacidade existente na regulação da aviação
internacional (número de freqüências).
245.
Hoje, todas as freqüências brasileiras do Acordo de Serviços Aéreos BrasilArgentina estão ocupadas. Isto significa que do lado brasileiro não é possível o surgimento
de novas empresas ofertando vôos regulares para a Argentina ou o simples aumento de
capacidade das atuais ofertantes. Para que isto ocorra, é necessário que a ANAC solicite
mais freqüências às autoridades argentinas, o que pode não ser de interesse daquele país,
haja vista a proporção elevada do market share das empresas nacionais no transporte aéreo
entre os dois países.
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246. Acredita-se, contudo, que o processo de liberalização dos mercados sul-americanos,
prevista na política de aviação56, deverá continuar nos próximos anos. De acordo com
informações disponibilizadas pela Superintendência de Relações Internacionais da ANAC, o
principal acordo de aviação envolvendo os países da América do Sul deverá ser revisto no
próximo ano57. Com isso, poderão ser liberadas as freqüências entre os países da Região,
permitindo às empresas brasileiras e argentinas adicionarem livremente mais vôos, de
acordo com o seu interesse comercial.
VI. Exame dos Benefícios Econômicos Decorrentes da
Operação
247. Embora as condições de rivalidade das rotas que envolvem o aeroporto de
Congonhas revelem que os competidores já instalados são capazes de rivalizar na nova
estrutura de mercado criada pela operação, tendo em vista a concentração de mercado
gerada pelo negócio, optou-se por ponderar os possíveis efeitos positivos decorrentes da
operação.
248. Em resposta ao Ofício n.º 6001/2008/DF COGTL/SEAE/MF, as Requerentes
alegaram que do estudo por elas apresentado, deve ser destacado como resultado o
fortalecimento produtivo e competitivo, da VRG, o que, segundo as mesmas, impulsionará e
induzirá o aumento de concorrência no setor aéreo.
249. Não há dúvidas que o fortalecimento de uma empresa pode acirrar a concorrência
em um determinado setor possibilitando melhores condições de oferta para os
consumidores. Todavia, esta premissa pode não ser considerada verdadeira com relação a
uma determinada marca, principalmente, se esta marca for detida por um controlador
detentor de outra marca no mercado. Nesta hipótese, o fortalecimento da marca pode
representar efeitos diversos no ambiente concorrencial.
250. Em última instância, quando tratamos de mercados de concorrência por preço, uma
das marcas pode ser utilizada para eliminação de concorrência.
251. Apesar das empresas de segmento de transporte aéreo de passageiros não
concorrerem exclusivamente por preço. Esta é uma das principais variáveis que definem
suas estratégias concorrenciais. Desse modo, o fato da marca Varig ganhar novo “fôlego”
com a efetivação da transação não significa, necessariamente, que como efeito ter-se-ão
melhores condições de oferta para os demandantes destes serviços.
252. Contudo, baseando-se naquela afirmativa, as Requerentes argúem que a Operação
não resultará em limitação ou em qualquer forma de prejuízo à concorrência, e nem mesmo
em dominação de mercado, mas, ao contrário, proporcionaria, e já estaria proporcionando, a
oxigenação do mercado, impondo uma força competitiva adicional à líder do mercado, a
TAM, e demais participantes, em benefício dos consumidores, e que neste sentido não era
necessário a análise de eficiências.
56
Resolução CONAC n.º 07/2007, de 20 de julho de 2007, determina a liberação dos preços nas
passagens aéreas internacionais, bem como o aperfeiçoamento dos Acordos sobre Serviços Aéreos
existentes entre os países da América do Sul, de forma a proporcionar a integração regional, e
fortalecer os princípios do Acordo de Fortaleza. A Resolução também determina que, por ocasião das
negociações dos Acordos sobre Serviços Aéreos, seja promovida a expansão da capacidade entre os
países da América do Sul, de modo que não haja restrição de oferta.
57
Relatório da XX Reunião do Conselho de Autoridades do Sistema Sub-Regional, apresentado na 2ª
Seção da Superintendência de Relações Internacional, realizada em 30.01.2008.
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253. As Partes destacaram, ainda, que dentro dos parâmetros definidos pela legislação
brasileira, a análise de eficiências não pode ser limitada àquelas que impliquem apenas a
redução de custos e, conseqüentemente, de preços. Isto porque as chamadas eficiências
dinâmicas, que propiciam o desenvolvimento tecnológico e a melhoria da qualidade de bens
e serviços prestados (inc. I do art.da Lei nº 8.884/94), devem ser igualmente consideradas.
254.
CONFIDENCIAL.
255.
CONFIDENCIAL.
256.
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257.
CONFIDENCIAL.
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260.
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264. A despeito de boa parte das eficiências alegadas pelas Requerentes não serem
consideradas compensatórias no sentido antitruste, estrito senso, o aumento efetivo da
oferta representa um ganho compensatório muito importante decorrente do negócio.
265. Indubitavelmente, o negócio proporcionou que a Varig aumentasse a sua atuação no
mercado, este efeito não é limitado às rotas que incluem o aeroporto de Congonhas, sendo
constatado, principalmente, em outras rotas. Mas, é um efeito positivo que afeta o segmento
de transporte aéreo de passageiros como um todo, que não pode ser descartado.
266.
CONFIDENCIAL.
Quadro XVII
CONFIDENCIAL
267.
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268.
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269.
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270.
CONFIDENCIAL.
271. A complementaridade de malha pode ampliar a concorrência no mercado
internacional, porém, no mercado doméstico a existência de empresa com tamanha malha
pode representar um aumento de barreiras à entrada de novos investidores. Portanto, este
ganho não pode ser aceito irrestritamente.
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272.
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273.
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275. Diante dos dados apontados pelas Requerentes com relação às eficiências geradas
pela aquisição da Varig pelo Grupo da GOL, constata-se que em termos de eficiências
compensatórias, no sentido antitruste, o único ganho que poderia ser considerado,
irrestritamente, é a redução do custo unitário de passageiro transportado. Isto, segundo
informações das Requerentes, foi alcançado com as sinergias obtidas com Operação.
276. Ademais, foram apontados outros ganhos que, apesar de não se enquadrarem no
sentido literal de eficiências antitruste, podem representar ganho de bem-estar para o
consumidor e por isso não devem ser totalmente desconsiderados.
277. Vale lembrar que esta Secretaria não realizou o exercício de avaliação de eficiências
no sentido estrito. Ou seja, não sobrepesou possíveis efeitos negativos decorrentes do
negócio com os possíveis efeitos positivos, para constatação do real efeito líquido derivado
da operação.
278.
Isso não foi feito, dado que em boa parte das rotas afetadas pelo negócio, as
condições de entrada se revelaram suficientes para inibir a eleição de estratégias
anticompetitivas, por parte das Requerentes e, nas rotas restantes, que envolvem o
aeroporto de Congonhas, verificou-se que a capacidade ociosa das concorrentes e o
percentual de slots detidos pela TAM viabilizam que esta empresa conteste um eventual
exercício abusivo de poder de mercado por parte das Requerentes.
VII. Conclusão
279.
Traçar-se-á, a seguir, um resumo do trabalho realizado e as suas conclusões.
280. A definição dos mercados relevantes envolvidos na operação baseou-se na tradição
das análises antitruste do setor, fundada nas diferentes categorias do transporte aéreo
regular (doméstico, internacional), a sua dimensão geográfica de pares de aeroportos, bem
como os aspectos homogêneos do produto ofertado. Foi detectada, também, a existência de
um mercado de fretamentos, no qual as Requerentes atuam marginalmente em relação às
suas atividades principais.
281. O cálculo da estrutura de oferta nos mercados envolvidos foi prejudicado pelas
sucessivas alterações na regulação do setor, levando à opção de uma estimativa
conservadora, baseada na oferta de assentos das empresas. Os dados acerca da estrutura
da oferta permitiram considerar que não existe um nexo causal entre a Operação e um
possível exercício coordenado do poder de mercado, haja vista o histórico de concentração
do setor.
282. No item que tratou da possibilidade do exercício do poder de mercado, foram
examinadas as condições de entrada no mercado doméstico, bem como as condições da
rivalidade dos competidores já instalados.
283. No tocante às condições de entrada, verificou-se que em alguns mercados
domésticos a entrada é provável, tempestiva e suficiente, tanto para novos investidores,
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quanto para aqueles agentes já atuantes. Isto porque não foram identificadas significativas
barreiras à entrada e tais condições atuam como inibidoras da eventual possibilidade do
exercício do poder de mercado.
284. Nos mercados envolvendo o Aeroporto de Congonhas, concluiu-se que a
impossibilidade de expansão da capacidade da infra-estrutura, associada à ausência de
slots disponíveis para novos investidores ou atuais competidores e a existência de uma
regra para a alocação de slots impõem condições excessivamente desfavoráveis à
possibilidade de entrada.
285. Com relação aos mercados relevantes de transporte aéreo internacional, concluiu-se
que as condições de entrada são prejudicadas por barreiras regulatórias, que impõem
excessivas restrições à operação das empresas nas rotas Guarulhos-Ezeiza-Guarulhos e
Galeão-Ezeiza-Galeão, na forma de controle de entrada e saída de empresas, limitação da
capacidade ofertada e bandas tarifárias.
286. Passou-se, então, à análise das condições de rivalidade nos mercados relevantes
Guarulhos-Ezeiza-Guarulhos e Galeão-Ezeiza-Galeão e concluiu-se que as pressões
competitivas sobre as Requerentes são suficientes para desincentivar o exercício do poder
de mercado. Ademais, os efeitos da operação deverão ser minimizados pela continuidade
da desregulamentação desses mercados, prevista na política de aviação civil.
287. Foi, também, empreendida uma análise das condições de rivalidade nas rotas com
origem no Aeroporto de Congonhas para verificar se poderiam atuar como um obstáculo a
uma possível tentativa do exercício do poder de mercado das Requerentes. As informações
obtidas apontaram que o mercado doméstico, no qual se inclui o Aeroporto de Congonhas, é
marcado por condutas agressivas na forma de promoções. Além disso, verificou-se um
percentual de capacidade ociosa entre as concorrentes e Requerentes, o que desestimula o
exercício do poder de mercado por meio de um aumento de preços. Por fim, identificou-se
uma elevada concentração de slots nas mãos da TAM, que a torna apta a rivalizar
efetivamente com as Requerentes.
288. Ponderou-se acerca dos benefícios econômicos oriundos da Operação, nos quais
apenas a redução do custo unitário de passageiro transportado exsurge como eficiência
compensatória antitruste. Alguns benefícios podem, ainda, ser considerados na definição
literal de eficiências antitruste, podendo representar um ganho de bem-estar para o
consumidor e por isso não devem ser totalmente desconsiderados.
289. Desse modo, após a exposição das informações colhidas nos mercados atingidos
pela Operação, e feitas as cabíveis avaliações, pode-se concluir que:
i – nas rotas internacionais não há, dada a presença de outros competidores
que possuem capacidade instalada representativa e a real chance de rivalizar
com as Requerentes, a possibilidade de as empresas envolvidas no negócio
desempenharem condutas abusivas que prejudiquem a concorrência neste
mercado;
ii – nos trechos que envolvem aeroportos que possuem slots disponíveis,
mesmo a adoção de cenário mais conservador, descartando a possibilidade
dos concorrentes instalados serem capazes de rivalizar com as Requerentes,
as condições de entrada que envolvem essas rotas apontam para a
conclusão de que a ameaça de entrada de novos investidores é capaz de
inibir um possível aumento de preço; e
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iii – nos trechos que envolvem o Aeroporto de Congonhas, por ser um
aeroporto que não possui slots disponíveis, verificou-se que não há
possibilidade de novas entradas. A existência de rivalidade e capacidade
ociosa, contudo, revelam-se inibidores eficazes caso as empresas ofertantes
do segmento desejem exorbitar em suas estratégias concorrenciais.
290. Sugere-se, desse modo, que a operação deve ser aprovada pelas autoridades do
Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência.
VIII. Recomendação
291. Tendo em vista que a presente Operação gera grandes pressões sobre a
concorrência nos mercados envolvendo o Aeroporto de Congonhas e tendo sido identificado
um nível de rivalidade teoricamente capaz de disciplinar um eventual exercício do poder de
mercado por parte das Requerentes, esta Secretaria opta por fazer uma série de
recomendações de caráter regulatório e concorrencial.
292. Tais recomendações têm por objetivo propiciar o estabelecimento de um ambiente
mais favorável à concorrência, bem como fornecer subsídios para que as Autoridades
acompanhem o comportamento dos agentes nos mercados analisados.
293. A primeira recomendação diz respeito à necessidade de uma revisão do regulamento
que trata da alocação de slots no Aeroporto de Congonhas.
294. Sugere-se que sejam tomadas medidas para aprimorar a utilização eficiente dos
slots. Isso pode ser feito por meio de uma calibragem na regra de perda do direito do slot,
hoje restrita a 80% da utilização, bem como revisar os eventuais regulamentos que
permitam às empresas encontrarem brechas no sistema (por exemplo, intercalar vôos com
um determinado slot para evitar a perda).
295. Outro ponto que poderia ser modificado é a regra para a alocação inicial dos slots. O
nível de concentração de slots do Aeroporto chegou a um ponto tal que seria conveniente
que estudos fossem realizados para identificar alternativas para tentar promover uma
liquidez maior de slots. Isto poderia levar em consideração, por exemplo, ajustes na regra
que delimita o que deve ser considerado entrante58, o estabelecimento de um mercado
secundário de slots, autorizando a comercialização de slots pelas empresas que os utilizam,
de maneira a aumentar a disponibilidade dos slots que já se encontram alocados, bem como
outras alternativas que já foram analisadas por reguladores estrangeiros.
296. A segunda recomendação de natureza regulatória corresponde à necessidade de
monitoramento das empresas nos mercados envolvendo o Aeroporto de Congonhas, com
vistas a identificar eventuais abusos do poder de mercado.
297. Ainda que esteja em vigor uma liberdade tarifária para as empresas, não há dúvida
de que o Sistema Brasileiro de Defesa da Concorrência dispõe de instrumentos legais para
coibir tais abusos de preços, em especial, se forem objeto de condutas colusivas.
298. Ademais, a Lei n. 11.182, de 2005, prevê a criação de um convênio entre a ANAC e
as Autoridades de Defesa da Concorrência para auxiliá-las na detecção e repressão aos
58
Um instrumento possível de discussão é permitir que os novos slots somente sejam direcionados
para empresas incumbentes na hipótese de não haver empresas de menor capacidade de oferta
interessadas.
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ilícitos concorrenciais59. Deve-se buscar a implementação desse convênio com vistas a
agilizar a detecção e repressão de comportamentos ilícitos pelos agentes do mercado.
299. Por fim, deve-se lembrar que algumas barreiras à entrada no setor continuam ligadas
à política e à regulação do setor. Questões como o reduzido nível de investimento
estrangeiro permitido, a rigidez dos contratos de concessão e a excessiva regulação da
aviação internacional são reflexos de um marco regulatório ultrapassado, cuja atualização é
condição essencial para o desenvolvimento do setor, tanto para o surgimento de novas
empresas quanto para o incremento da concorrência entre as atuais60.
À apreciação superior.
CHRISTIANE MARANHÃO DE OLIVEIRA BARBOSA
Coordenadora-Geral de Transportes e Logística
De acordo.
PRICILLA MARIA SANTANA
Secretária-Adjunta
59
“Art. 6º Com o objetivo de harmonizar suas ações institucionais na área da defesa e promoção da
concorrência, a ANAC celebrará convênios com os órgãos e entidades do Governo Federal,
competentes sobre a matéria.
Parágrafo único. Quando, no exercício de suas atribuições, a ANAC tomar conhecimento de fato
que configure ou possa configurar infração contra a ordem econômica, ou que comprometa a defesa
e a promoção da concorrência, deverá comunicá-lo aos órgãos e entidades referidos no caput deste
artigo, para que adotem as providências cabíveis”.
60
Este parecer foi elaborado pelo especialista em políticas públicas e gestão governamental, Gustavo
de Paula e Oliveira, no período em que foi assessor da Coordenação-Geral de Transportes e
Logística.
50