Plano Estratégico de Desenvolvimento Local
PEDL - Pelotas
Relatório do Diagnóstico - Resumo Executivo
Setembro/2012
ESTUDOS E PROJETOS INTERNACIONAIS
Diagnóstico para o Plano Estratégico de Desenvolvimento Local de Pelotas – PEDL
RESUMO EXECUTIVO DO RELATÓRIO
APRESENTAÇÃO
Este documento constitui o Resumo Executivo do Relatório referente ao Diagnóstico
realizado na 1ª Etapa do processo de elaboração do Plano Estratégico de Desenvolvimento
Local para o Município de Pelotas – PEDL (Contrato para Serviços de Consultoria N o
01/2012 entre a Prefeitura Municipal de Pelotas/RS e a empresa signatária).
O Relatório conclui com sugestões de atividades (setores e APLs) para os quais serão
formuladas ações específicas na 2ª Etapa de elaboração do PEDL e de um modelo de
governança do referido plano.
O Diagnóstico foi elaborado com base em dados secundários e em elementos levantados
em encontros e em entrevistas com agentes do governo municipal, entidades
representativas do setor produtivo, instituições da infraestrutura científica, tecnológica e de
formação de recursos humanos e com as pessoas, que constam da nominata apresentada
na versão completa do Relatório e que se inicia com o Prefeito Municipal, doutor Adolfo
Fetter Jr.
Os encontros e entrevistas tiveram como objetivos apresentar o projeto do PEDL e buscar
apreender o sentimento da sociedade pelotense sobre a problemática e as perspectivas do
seu desenvolvimento. A maioria destes encontros foi conduzida pelo Coordenador da
Unidade de Gestão de Projetos, UGP, da Prefeitura de Pelotas, zootecnista Jair Seidel.
Na sua versão completa, o Relatório do Diagnóstico é apresentado em seis capítulos sobre
a problemática de caráter estratégico da economia local e da sua infraestrutura sócioeconômica-ambiental. Isto significa que as consultas e análises empreendidas não tiveram o
objetivo de realizar um levantamento completo e exaustivo de toda a problemática envolvida
no desenvolvimento econômico da sociedade local. A preocupação foi, tão somente, compor
uma visão estratégica, explicitar potencialidades e causas do insuficiente crescimento das
principais atividades produtivas e as alternativas que podem contribuir para superá-las.
Por último, o Relatório do Diagnóstico e as suas sugestões são de autoria da consultoria,
mas tem o pulsar da sociedade e também de especialistas locais na temática do
desenvolvimento, embora a eles não possa ser atribuída nenhuma responsabilidade pelo
uso que a signatária fez dos seus preciosos depoimentos.
Pelotas, 05 de setembro de 2012.
Joal de Azambuja Rosa
América Estudos e Projetos Internacionais
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RESUMO EXECUTIVO DO RELATÓRIO
ÍNDICE
1.
A economia de Pelotas: caracterização, evolução recente, contexto
competitivo e visão estratégica.
02
2.
Infraestrutura social e cultural
07
3.
Infraestrutura econômica
4.
Infraestrutura ambiental
08
09
5.
Governança para a implementação do PEDL.
6.
Conclusões: visão estratégica e sugestões de capacitações competitivas,
de setores para ações específicas e de governança do PEDL.
11
7.
Bibliografia
19
09
Equipe Técnica
Economista Joal de Azambuja Rosa
Coordenador
Economista Paulo de Tarso Pinheiro Machado
Engenheiro Agrônomo Floriano Barbosa Isolan
Sociólogo e Doutor em Meio Ambiente Eduardo Antônio Audibert
3
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RESUMO EXECUTIVO DO RELATÓRIO
1. A economia de Pelotas: caracterização, evolução recente, contexto
competitivo e visão estratégica.
“...Eles quiseram que o lugar prosperasse, e o lugar prosperou...”
(Nicolau Dreys,1839)1
O primeiro capítulo trata da economia mais stricto sensu, fazendo a caracterização dos
macros setores em termos de contexto competitivo, evolução recente e visão estratégica.
Cada um dos macros setores - Agropecuária, Indústria e Serviços - é desagregado até o
menor nível permitido pelas estatísticas publicadas e identificada a importância atual para
Pelotas e a que se projeta para o futuro. Ao cabo da análise de cada macro setor são
sugeridos os segmentos para os quais serão formuladas ações específicas na segunda
etapa do PEDL.
O município de Pelotas vive uma situação secular de perda de importância relativa na
economia do Rio Grande do Sul. Seja pela grande expansão, até mais ou menos o primeiro
quartel do século 20, seja pelo o seu imenso potencial de desenvolvimento, Pelotas é a
localidade mais emblemática do Rio Grande do Sul do ponto de vista dos estudos de
desenvolvimento regional, pois nos últimos 80 anos não logrou dinamizar a sua economia
muito embora a sua rica dotação de capacitações.
Embora o processo de perda de participação na economia gaúcha ainda não tenha se
revertido, o final do século 20 foi marcado por transformações estruturais que afetaram
positivamente macros determinantes do desenvolvimento regional. Talvez a mais importante
tenha sido a globalização da economia com a remoção de grande parte das barreiras
institucionais ao comércio. Isto fez Pelotas passar da condição de periferia geográfica a de
centro de um mercado significativo em termos de PIB e de população, embora isto ainda
não tenha se plasmado.
Ao lado da valorização de Pelotas, enquanto localidade para sediar investimentos, a nova
ordem global, por paradoxal que possa parecer, trouxe uma tendência de (re)valorização
dos lugares, da identidade cultural a eles associada, o sentimento de pertencimento. Estas
duas transformações são macros determinantes do desenvolvimento tão importantes que no
momento em que a sociedade local comemora o seu bicentenário pode-se afirmar, com
razoável grau de segurança, que o horizonte a sua frente é muito mais amplo e muito mais
promissor do que aquele que se colocava quando comemorava o seu primeiro centenário.
1
DREYS, Nicolau, 1839. In: MAGALHÃES, Mário Osório. Pelotas a toda prosa – 1o volume (18091871). Pelotas, Armazém Literário, 2000, p. 92.
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RESUMO EXECUTIVO DO RELATÓRIO
Na visão estratégica que preside o PEDL, a agropecuária tem certa centralidade e, portanto,
importância, embora represente na atualidade apenas 3,9% do PIB. A importância é no
contexto do conceito que se imagina Pelotas deva trabalhar para se diferenciar enquanto
território competitivo. Um território, cuja economia é especializada em um complexo
integrado de atividades agroindustriais e de serviços relacionados, intensivo em
conhecimento e em valor de natureza cultural e ambiental, incorporados nos bens e serviços
produzidos. Além disso, a agropecuária também é importante por ser responsável por 13,2%
de todo o pessoal ocupado no município de Pelotas.
Ainda com relação à agropecuária, a visão estratégica do PEDL concebe Pelotas como um
centro receptor da produção regional (COREDE Sul e Grande Sul2) e ofertante de serviços.
Dos mais variados serviços, como, dentre outros, formação de recursos humanos, pesquisa,
assistência técnica, venda de insumos, máquinas e equipamentos, logística e fornecimento
da infraestrutura material e cultural para o turismo da natureza na região Sul (COREDE Sul),
nas suas diversas modalidades e que, na atualidade, tem uma demanda nacional e
internacional muito atrativa e com tendência de ser cada vez mais dinâmica.
Com relação à indústria os caminhos a serem seguidos (pelo PEDL) são menos óbvios do
que o são para a agropecuária e os serviços. A indústria de um modo geral produz bens que
a teoria do comércio internacional chama de tradeables (os bens passíveis de serem
transacionados entre as diferentes localidades de um país e do mundo) e, por isto, exposto
à competição internacional. Já o comércio varejista, por exemplo, é uma atividade
nontradeable e, por isto, menos exposta à competição internacional. Em um mundo sem
barreiras institucionais ao comércio a tendência é dos países e as regiões se especializarem
nos setores nos quais são mais competitivos.
Embora no mundo real não seja desprovidos de barreiras ao livre comércio é a partir do
princípio teórico referido que a consultoria construiu a racionalização para indicar setores
(ou APLs) a serem objetos de ações setoriais específicas. Para isto, foram calculados os
quocientes de localização das 137 indústrias existentes em Pelotas (o Brasil como um todo
tem 288 indústrias - classes da CENAE), pois estes expressam as especializações locais3.
2
A macrorregião Grande Sul abrange a porção do território gaúcho caracterizada historicamente pelo
predomínio da pecuária e das grandes propriedades rurais, embora inclua algumas áreas coloniais, e
abarca no todo ou em parte os seguintes COREDEs: Vale do Rio Pardo, menos os seus dois
municípios ao norte, Santa Cruz e Venâncio Aires; Alto Jacuí; Sul; Centro-Sul; Fronteira Oeste;
Campanha, Central e Vale do Jaguari (Cesar e Bandeira, 2003).
3
O Quociente Locacional é a razão entre a participação de cada atividade na estrutura produtiva de
uma localidade, Pelotas no caso presente, e a participação que a atividade considerada tem na
estrutura produtiva da instância espacial de referência. Quanto maior do que um for a relação, maior
será a especialização da localidade na atividade considerada relativamente a instância espacial de
referência. Neste diagnóstico consideraram-se três alternativas de estruturas econômicas para fins de
identificação das especializações de Pelotas: Brasil, Rio Grande do Sul e o conjunto das suas sete
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Diagnóstico para o Plano Estratégico de Desenvolvimento Local de Pelotas – PEDL
RESUMO EXECUTIVO DO RELATÓRIO
Quanto maior for a dotação de fatores e a capacidade de acesso a mercados, maiores são
as possibilidades que a localidade/região/país tem de diversificar a sua indústria. Assim o
potencial de diversificação aumenta na medida em que se sobe na hierarquia de instâncias
espaciais e a necessidade de especialização aumenta na medida em que se desce na
hierarquia. Esta é a racionalidade técnica. A racionalidade presidida pela operação das
forças do mercado.
Ocorre, no entanto, que a diversificação industrial pode se dar por decisão da sociedade
e/ou dos seus governos. Neste caso a racionalidade se coloca no campo da política, como
foi o caso da industrialização brasileira do pós-guerra e de vários investimentos nos anos
mais recentes, cujas localizações foram fortemente influenciadas pela intervenção dos
governos estaduais, sendo que o mais emblemático foi o da Ford na Bahia.
A consultoria entende que as intervenções referidas, embora possam ser socialmente
legítimas e de racionalidade econômica defensável, precisam de uma ordenação básica que
estabeleça seus limites de operação, pois está evidenciado que as decisões de
investimentos privados, especialmente as que envolvem grandes volumes de recursos
financeiros, não se restringem a considerações de aspectos puramente técnicos. Neste
sentido, a politização das decisões de investimentos é legítima até o ponto em que não
comprometa a eficiência competitiva e alocativa futura da economia.
A fronteira entre a politização das decisões e a racionalidade estritamente econômica é de
difícil delimitação posto que grande é o espaço para juízos de valor. É fundamental ter
presente, porém, que se o caminho do progresso econômico não pode ser visto como
resultante mecânica da interação de forças cegas e fatais, por outro lado tão pouco se pode
deixar de reconhecer as exigências de racionalidade que a atividade econômica envolve e
cujo desconhecimento pode comprometer o destino de uma sociedade.
A respeito das alternativas especialização e diversificação, a consultoria entende que
Pelotas tem atributos competitivos - uns efetivos outros potenciais – que lhe conferem a
possibilidade de buscar simultânea e gradativamente ambos os caminhos. O certo, no
entanto, é que independentemente de qualquer outra opção que venha a ser feita, Pelotas
no que respeita ao setor industrial tem que buscar aprofundar as suas atuais
capitais regionais. O Quociente Locacional tem sido utilizado para identificar as aglomerações
produtivas, denominadas Arranjos Produtivo Local, APL´s e usualmente é o procedimento empírico
mais adotado nos estudos de economia regional fundados na teoria da base econômica. Esta teoria
divide a economia de uma região em atividades básicas (as que atendem, predominantemente, os
mercados externos a região) e não básicas (as que fornecem bens e serviços aos residentes locais).
As atividades de exportação constituem a base econômica de uma região e são as que dão a origem
e o ritmo de crescimento das demais atividades. O suposto central é de que a exportação é a única
componente autônoma da despesa. Todas as demais componentes são consideradas como funções
da renda gerada no setor de exportação e, portanto, de determinação exógena.
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Diagnóstico para o Plano Estratégico de Desenvolvimento Local de Pelotas – PEDL
RESUMO EXECUTIVO DO RELATÓRIO
especializações (do complexo agroindustrial-alimentício) capacitando-as cada vez mais e
caminhar gradativamente na linha das indústrias intensivas em conhecimento, ligadas ou
não ao referido complexo e consolidar a indústria da construção civil. Estes segmentos
surgiram e evoluíram - uns mais, outros menos - em função das forças produtivas
endógenas, locais.
Os investimentos no Pólo Naval é um estímulo exógeno poderoso e o que tiver de
acontecer de positivo em Pelotas - em decorrência destes investimentos - vai acontecer
independentemente de qualquer e eventual esforço de indução por parte dos atores locais.
A este respeito, o PEDL não precisa se preocupar em imaginar formas de atração de
investimentos que virão de uma maneira ou de outra, se instalar na região por força do
investimento principal. Este é um estímulo exógeno e por definição é de decisão externa. O
que cabe ao PEDL - no que respeita aos investimentos no Polo Naval - é se ocupar de
ações e mecanismos que capacitem Pelotas à captura dos estímulos de demanda que vão
se colocar para o seu atual aparelho produtivo de bens e serviços, principalmente de
serviços.
É muito importante ficar bem claro que o papel do PEDL, no que respeita ao setor industrial,
é definir objetivos e metas a serem alcançados a partir de instrumentos e ações que
dependam predominantemente das capacitações competitivas já existentes - atuais e
potenciais – e da capacidade e autonomia de operação dos atores locais. Não teria sentido a este respeito - formular um plano que fosse dependente predominantemente de decisões
exógenas, fora do alcance dos atores locais.
No setor de serviços o procedimento do diagnóstico foi o mesmo. Buscou-se identificar as
especializações e sugerir as prioritárias para fins de ações setoriais específicas. Neste setor
é facilmente previsível um aumento da demanda regional o que vai possibilitar a expansão
física da rede e isto implicará em investimento por parte dos setores público e privado.
Também é previsível a tendência natural do setor de serviços de Pelotas continuar se
capacitando para dar suporte à expansão e à transformação qualitativa da produção física
de bens porque está passando a agropecuária da região Sul.
O que não é uma tendência natural, se o fosse já teria acontecido, é Pelotas dar um grande
salto qualitativo no sentido de empreender a sua rica e incomparável identidade cultural.
Fazer negócios a partir dela, seja incorporando-a enquanto valor intangível na produção
física de bens seja produzindo serviços a partir dela.
Além da identidade cultural existe a bela paisagem das lagoas, da planície e da montanha e
tudo muito próximo ao mar. Enfim, um conjunto de atributos da natureza, do mundo rural e
urbano, da história, da arquitetura e das artes que não existe em nenhum lugar do Rio
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Grande do Sul e que precisa ser projetado para o mundo da produção e do consumo de
forma profissional como fazem a Itália, a França e a Espanha, dentre outros, e como está
fazendo Gramado, há mais tempo, e Antônio Prado, mais recentemente (com Tiradentes em
Minas Gerais são os únicos no Brasil que tem a certificação Slow City).
2. Infraestrutura social e cultural
Os setores de educação, cultura e saúde são analisados sob a ótica dos requisitos básicos
e fatores-chave para impulsionar o desenvolvimento local, conforme a metodologia do World
Economic Forum.
No que respeita a Educação, os dados quantitativos de números de instituições, de cursos,
de acesso a bolsas de pós-graduação e os demais apresentados só fizeram confirmar o que
é percebido como um traço distintivo de Pelotas no cenário sócio-econômico-cultural do Rio
Grande do Sul, a sua especialização em Educação Superior. Já os sofríveis indicadores de
desempenho da Educação Básica – especialmente ensino fundamental e o ensino médio apontam que Pelotas deverá ter problemas de competitividade no futuro próximo porque a
atual geração de estudantes não está sendo adequadamente preparada. Isto vale também
para o Rio Grande do Sul, cujos indicadores também são sofríveis, embora sejam melhores
do que os de Pelotas.
Este é um dos grandes desafios a ser enfrentado e para isto a sociedade local está dotada
de uma infraestrutura científica, tecnológica e de formação de recursos humanos que se
distingue nos contexto setorial do Rio Grande do Sul e do País. Esta infraestrutura é uma
força endógena da maior importância, mas o seu esforço isolado – no sentido de bem
cumprir com a sua missão de ensino - é insuficiente para a transformação socioeconômica
porque a cadeia do desenvolvimento local tem elos frágeis que não logram cumprir a
contento o que lhes compete. Isto gera insuficiência de dinamismo econômico e a falta deste
contribui para aumentar a fragilidade da cadeia do desenvolvimento levando a um circulo
vicioso, embora os elos mais fortes continuem o seu caminho, como é o caso do setor de
Ensino Superior.
No que respeita ao setor de cultura, Pelotas tem várias atividades que se enquadram nas
três categorias de indústrias criativas consideradas pelo Fórum de St. Petersburg, mas
indiscutivelmente a que Pelotas mais se distingue é na de Patrimônio Histórico, chamada
por alguns de indústria do conteúdo histórico. As demais categorias são Design e Visual e
Mídia e Espetáculos ao Vivo. A proposição do Diagnóstico é de trabalhar no sentido de
tornar a produção de bens e serviços, ligada à categoria Patrimônio Histórico, de interesse
do setor empresarial enquanto negócio, o que é de fundamental importância no contexto do
conceito a ser construído para diferenciar Pelotas como território competitivo: um complexo
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integrado de atividades agroindustriais e de serviços relacionados, intensivo em
conhecimento e em valor de natureza cultural e ambiental.
No que tange á Saúde a tendência natural que se projeta é a necessidade de Pelotas
expandir as suas redes de serviços. Por ser um dos requisitos básicos da produtividade
social, a saúde costuma ser um segmento propulsor de inovações tecnológicas e por isto
tem a capacidade de obter desempenho econômico elevado. Estas razões colocam o setor
como elemento central da estratégia de desenvolvimento local de Pelotas, pois há um
grande espaço para melhoria do atendimento e de interação dos elos locais da cadeia de
bens e serviços de saúde.
3. Infraestrutura econômica
Na infraestrutura econômica o que mais diferencia o município de Pelotas no contexto do
Rio Grande do Sul, e o faz uma localização muito atrativa, é o seu sistema de transportes efetivo e potencial - de caráter intermodal. Isto leva naturalmente à proposição de que o
município estruture-se como plataforma logística e invista na integração de seus modais e
no seu porto como “alimentador” do porto de Rio Grande. No que respeita ao porto, Pelotas
está diante de conflitos de uso e precisa buscar uma solução de equilíbrio. Nessa direção,
entende-se que o Ateliê SIRCHAL, estruturou as condições de governança necessárias para
efetivar o resgate sociocultural daquela histórica área da cidade e, de outro, reativar e
ampliar a atividade portuária, ferramenta econômica extremamente importante para o
desenvolvimento da sociedade local.
4. Infraestrutura ambiental
O quarto capítulo trata da questão ambiental. Para isto o Diagnóstico faz uma leitura
acurada de estudo da FEPAM sobre o controle de atividades poluidoras em porção do
Litoral Sul do RS, orientada pelos objetivos do PDEL e complementada, quando possível e
necessário, com outras fontes de informações, sistematizando além das restrições as
alternativas de crescimento sustentável da economia local no meio rural e urbano.
5. Governança para a implementação do PEDL.
A iniciativa de realização do PEDL tem na sua origem o entendimento de que este não é um
plano de governo, mas um plano da sociedade de Pelotas - com a definição de um conjunto
de programas, projetos, instrumentos e responsabilidades - para alcançar a sua visão de
futuro. A próxima etapa do PEDL é a de definição dos programas para os setores
estratégicos e na sequência terá início a sua implementação dos mesmos. Para insto será
necessária a articulação dos atores sociais com vistas a responsabilização na
implementação de ações e ao controle e acompanhamento dos resultados. O diagnóstico
que se faz a este respeito é que se fará necessário um esforço conjunto e permanente de
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Diagnóstico para o Plano Estratégico de Desenvolvimento Local de Pelotas – PEDL
RESUMO EXECUTIVO DO RELATÓRIO
aglutinação, busca de convergência e de ampliação das estruturas já existentes com o
objetivo de viabilizar uma nova governança construída a partir uma base comum.
A base comum é a compreensão integrada sobre o passado, o presente e o futuro. É
necessário buscar o que as pessoas têm de comum nas suas leituras sobre o passado para
tanto é necessário desvendá-lo. Desvendar o passado não em busca de unanimidade, mas
da sua essência que se projetou no tempo e que está na base da formação do presente. O
passado desvendado ajuda na identificação e compreensão das tendências - que se
apresentam no presente - e lança luzes sobre o futuro. O futuro será um pouco das
tendências que interessam reproduzir, mas será, sobretudo, o desejo da sociedade. Na
busca dos seus desejos a sociedade tem que se permitir sonhar e ousar se não ela corre o
risco de simplesmente reproduzir a sua existência4.
O estabelecimento de uma estrutura de governança do PEDL pressupõe, portanto, uma
base comum - os pontos em comum que as pessoas têm com relação ao passado, o
presente e o futuro - e esta a existência e operação de um fórum permanente de
desenvolvimento local aberto à participação de toda a sociedade. Esta seria a instância
privilegiada para garantir a sustentabilidade do desenvolvimento na sua dimensão política,
entendida como a capacidade e o grau de participação da sociedade na tomada de decisão
e não somente na escolha dos seus representantes.
Isto posto, a sugestão é no sentido da constituição do Fórum de Desenvolvimento Local
de Pelotas como instância maior de participação da sociedade – das suas instituições e
organizações - com capacidade de articular e firmar um grande pacto colaborativo para
implementar e monitorar as ações do PEDL. O Fórum deverá ter a participação: do Poder
Público (Prefeitura Municipal e Câmara de Vereadores); do Setor Produtivo (entidades
representativas de empresários e de trabalhadores); do Setor do Conhecimento
(universidades e faculdades, institutos de educação profissional e de pesquisa) e das
Organizações sociais (comunitárias, culturais, profissionais, religiosas, políticas, e as
demais que não se enquadrem nos casos anteriores).
O modelo de governança aqui proposto é inspirado no Pacto de Moncloa5 por seu caráter de
compromisso e compartilhamento de objetivos e responsabilidades. Na Espanha dois foram
os objetivos: assegurar a estabilidade da transição à democracia e permitir o enfrentamento
da crise econômica. No caso de Pelotas o pacto é para construir um novo dinamismo que
4
A ênfase que se está dando neste ponto tem certa influência da entrevista com o professor João
Carlos Deschamps, que muito insistiu na necessidade de uma Visão de Futuro ousada,
transformadora e que não fique aquém do imenso potencial de Pelotas.
5
Do Pacto de Moncloa, em 1977, participaram o governo, os partidos políticos com representação no
Congresso e associações empresariais e sindicais de trabalhadores.
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Diagnóstico para o Plano Estratégico de Desenvolvimento Local de Pelotas – PEDL
RESUMO EXECUTIVO DO RELATÓRIO
esteja à altura das suas elevadas capacitações e das necessidades de uma população, cuja
renda per capita está situada na constrangedora 394ª posição no ranking dos 496 municípios
do Rio Grande do Sul e com tendência de piorar, pois em 2000 ocupava a 222ª.
Por fim o modelo aqui proposto não elimina as estruturas de governança já instituídas como
a Aliança Pelotas e mais recentemente o CONSSEDI. Ao contrário, as integra em um
grande esforço de concertação social para celebrar um pacto colaborativo, comprometido
com uma pauta mínima e comum para alcançar um novo patamar de desenvolvimento e
sem hegemonia de qualquer que seja o segmento social.
6. Conclusões: visão estratégica e sugestões de capacitações competitivas, de
setores para ações específicas e de governança do PEDL.
No corpo do Relatório há uma exaustiva análise de dados de desempenho que estão a
indicar que nos anos 2000 até 2009 (último ano com dados de PIB publicados para os
municípios do RS), Pelotas continuou o processo secular de perda de posição relativa na
economia gaúcha, embora de forma menos intensa do que no passado mais distante. Já as
suas duas regiões, o COREDE Sul e a chamada Grande Sul, experimentaram um pequeno
ganho de participação no PIB do Rio Grande do Sul. Este ganho foi mais vigoroso na
agropecuária, mas também ocorreu no PIB industrial e no dos serviços, com Pelotas
experimentando um pequeno ganho de participação agropecuária estadual. Isto, no entanto,
foi significativo posto que a agropecuária viu aumentar de forma expressiva a sua
participação no PIB gaúcho como um todo. Aliás, este aumento de participação da
agropecuária no PIB ocorreu não só em Pelotas, mas também em Rio Grande (o município
mais industrial das duas regiões consideradas), no Corede Sul, na região Grande do Sul e
no Rio Grande do Sul.
Nos anos extremos de período 2000/2009, a participação da agropecuária se manteve
constante no PIB do Brasil, 5,6%, mas elevou-se de forma muito expressiva nas
exportações. Isto, muito mais do que uma mera constatação, expressa um fenômeno de
natureza estratégica e que se propõe seja considerado em posição de relevo no PEDL,
conforme é visto na sequência6.
6
Há a tese de que a recente elevação da participação da agropecuária nas exportações seria a
reprimarização da economia brasileira. Seria, portanto, uma espécie de volta ao passado. Os autores
deste relatório esposam tese contrária. O que está sendo chamado por alguns de reprimarização é,
na verdade, um fenômeno totalmente distinto do modelo primário exportador do Brasil dos anos
1930s. Trata-se agora de outra dinâmica e que BERNI e ROSA (2012) chamam de rota de
crescimento primário contemporâneo. O que chamam de primário contemporâneo tem sido o principal
eixo da inserção internacional da economia brasileira, nos anos 2000. Este eixo é uma combinação
virtuosa de fatores naturais como solo, subsolo, água doce e sol com pesquisa, tecnologia, gestão
empresarial e ambiental com estímulos externos pelo lado da demanda. A entrada massiva de novos
consumidores (China e asiáticos em geral) faz com que a baixa elasticidade renda dos produtos
primários (um impeditivo para desenvolver os países produtores de alimentos e matérias primas
agrícolas no século passado) não o seja com a mesma intensidade agora. A tendência de
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Diagnóstico para o Plano Estratégico de Desenvolvimento Local de Pelotas – PEDL
RESUMO EXECUTIVO DO RELATÓRIO
Muitos poderão argumentar, no entanto, como de fato argumentam que a agropecuária é
muito pequena em Pelotas, apenas 3,9% do seu PIB, e, portanto, não seria de importância
estratégica. Lato sensu, este argumento não procede. Em primeiro lugar, porque só a
agropecuária, enquanto setor primário é responsável por 13% do pessoal ocupado de toda a
economia de Pelotas. Em segundo lugar, porque existem caminhos de expansão da
agropecuária local que ainda estão totalmente inexplorados, seja na produção tradicional de
bens standartizados de maior valor por unidade de área, seja pela produção de
especialidades que agregam valor de várias formas. É o caso, por exemplo, da exploração
de características organolépticas naturais dos alimentos produzidos, da incorporação de
valor de natureza ambiental e de valor ligado a identidade cultural. Há, ainda, muitas
possibilidades de integração da agropecuária regional com Pelotas enquanto polo industrial
e de serviços. Pelotas é um dos centros naturais para acolher empreendimentos industriais,
em função das suas economias externas e de aglomeração e pelo fato de ser sede de
empresas atacadistas e varejistas de produtos e insumos e de instituições e empresas da
infraestrutura científica e tecnológica da agropecuária.
Na Agropecuária sugerem-se as atividades e programas que seguem:

Programa Pecuária Leiteira;

Programa Carne de Qualidade - bovina e ovina, valorizando os atributos do meio
físico e a genética de origem britânica (no caso dos bovinos);

Programa Fruticultura;

Programa Milho;

Programa Irrigação (das culturas de sequeiro);

Projeto Turismo Rural - dentro do Programa APL Pelotas - Turismo na linha de
valorização da historicidade da pecuária regional que forjou a figura do gaúcho da
região do Pampa Meridional.

Programa Floricultura (estratégico para um novo paisagismo da cidade - APL
Pelotas).
A indústria, por sua vez, perdeu posição no PIB local. Pelotas, não obstante o enorme
potencial reduziu a sua participação no PIB industrial do Rio Grande do Sul. Como é sabido,
este é um processo de feição secular e que não se reverteu nos anos 2000.
Poderia ser natural a perda de posição da indústria de Pelotas - ou de qualquer região - na
medida em que nela predominam segmentos cuja elasticidade renda da demanda é menor
incorporação de novos consumidores coloca e projeta enormes estímulos para economias ricas em
recursos naturais como é a brasileira, para os próximos 50 anos, como é o Rio Grande do Sul, como
é Pelotas e suas duas regiões, o COREDE Sul e a Grande Sul. Daí segue que a agropecuária é um
setor estratégico para o desenvolvimento local.
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Diagnóstico para o Plano Estratégico de Desenvolvimento Local de Pelotas – PEDL
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do que a média da indústria das instâncias espaciais de referência, no caso o Rio Grande do
Sul e o Brasil. Ocorre, no entanto, que ao longo dos anos a indústria de Pelotas, como um
todo, cresceu menos do que a média das indústrias estadual e nacional, mas também os
seus principais segmentos cresceram menos do que os seus congêneres no Rio Grande do
Sul e no Brasil. Este fenômeno, portanto, não é uma questão explicada pelo lado da
demanda, mas pelo da oferta, embora uma ou outra exceção como a da indústria têxtil no
segmento de fibras naturais (lã), que sofreu forte concorrência das fibras sintéticas. A
maioria dos segmentos tradicionais, enquanto feneciam em Pelotas, expandiam-se em
outras regiões do próprio Rio Grande do Sul, como foi o caso das conservas e dos silos.
Parece não restar dúvida de que para explicar o fenômeno do escasso dinamismo do setor
industrial, embora possa haver uma ou outra causa coadjuvante, a principal é o
esmorecimento do espírito empreendedor outrora tão presente e até mesmo pioneiro em
Pelotas. A este respeito, o entendimento dos autores deste Relatório é de que não se deu o
pleno aproveitamento das inúmeras oportunidades que se apresentaram para a região, no
sentido proposto por Penrose7: após um ciclo de expansão as empresas enfrentam uma
nova posição de "desequilíbrio" na qual se deparam com um novo desafio para uma
expansão ulterior (Rosa e Porto, 2008). Sabe-se que nem todos os segmentos industriais
em Pelotas lograram sucesso no enfrentamento dos desafios que se colocavam a cada
momento.
O mais importante, no entanto, é o fato de que assim como algumas indústrias feneceram,
outras surgiram em Pelotas como é o caso de indústrias intensivas em conhecimento. A
mais importante é a de Instrumentos e Materiais para Uso Médico e Odontológico e de
Artigos Ópticos e que já ocupa a segunda posição no Rio Grande do Sul, superada apenas
por Porto Alegre. Também já tem alguma expressão a de Equipamentos de Informática,
Produtos Eletrônicos e Ópticos.
Voltando o olhar do presente ao passado mais remoto de Pelotas constata-se, sem dúvida,
um acontecer de perdas, mas de ganhos também. Neste jogo de alternar olhares sobre o
passado e o futuro, inerente ao planejamento estratégico, o que parece certo é que no
7
A empresa, para Edith Penrose, é capaz de sobreviver a seus fundadores, de crescer e
desenvolver-se através do tempo, planejando não apenas as suas atividades correntes, mas também
o seu futuro. A capacidade de crescer não tem limites no médio e no longo prazo. No curto prazo, no
entanto, o crescimento não é assegurado incondicionalmente, Depende, a cada momento, da
capacidade dos administradores, das suas condições de mercado, e dos riscos e da incerteza que
cercam todas e quaisquer atividades econômicas. Depende, portanto, de fatores interno e de fatores
externos a empresa. Contrariamente à maioria dos economistas, Penrose dá menos importância às
condições externas – ao mercado – do que aos fatores internos de crescimento das empresas.
Fatores esses que no seu entendimento, vão se traduzindo e integrando numa busca permanente do
pleno uso produtivo de todos os recursos humanos e materiais disponíveis dentro de cada empresa
(transcrição livre de SZMRECSÁNYI, 2001).
13
Diagnóstico para o Plano Estratégico de Desenvolvimento Local de Pelotas – PEDL
RESUMO EXECUTIVO DO RELATÓRIO
presente a sociedade local - ao comemorar o seu bicentenário - tem um horizonte a sua
frente muito mais amplo e muito mais promissor do que aquele que se colocava quando
comemorava o seu centenário. Esta assertiva se deve às razões exaustivamente colocadas
no corpo deste Relatório, destacando-se a passagem de Pelotas da condição de periferia
geográfica de um mercado nacional relativamente pequeno a de centro de um mercado
subcontinental e, portanto, relativamente grande. Esta transformação estrutural é muito
importante, mas por si só, como ensinou Penrose, o crescimento não é assegurado
incondicionalmente. Tanto é assim que esta “nova” geografia econômica de Pelotas já tem
quase 30 anos e o dinamismo industrial não foi reencontrado de todo.
Cabe agora, como foi dito na seção específica do Relatório, idealizar, sonhar, formular e
buscar operacionalidade para aprofundar a inserção da indústria de Pelotas na dinâmica de
crescimento. Esta dinâmica é de determinação externa8, mas as condições requeridas para
o município e a sua região nela inserirem-se dependem, unicamente, dos agentes locais e,
basicamente, de empreendedores privados locais (e forâneos9) operando individualmente
e/ou organizados em redes de cooperação constituidoras do Capital Social.
O Brasil tem amplos caminhos para o desenvolvimento da sua indústria os quais podem ser
trilhados separada ou simultaneamente (que só poucos países em desenvolvimento podem
como é o caso dos BRICs e quem sabe da Indonésia e do México): a via da diversificação
e a via do aprofundamento das atuais especializações. No Brasil, o Rio Grande do Sul é
8
A palavra local no conceito de desenvolvimento local não significa e nem postula autonomia com
relação às instâncias supra locais (regional, nacional e internacional). Associar o significado de
autonomia ao termo local seria cair no que CALDAS e MARTINS (2005) chamam de armadilha do
localismo ingênuo e pouco efetivo. Assim, o conceito de desenvolvimento local refere-se aos fatores
propulsores do processo: o excedente econômico; a poupança; e as capacitações competitivas
microeconômicas, setoriais e sistêmicas, com especial destaque para o Capital Social. As demais
formas de capital (natural, físico e humano) são importantes, em maior ou menor grau, para o
desenvolvimento de uma localidade. É, no entanto, o Capital Social que mobiliza a comunidade no
sentido de estruturar o desenvolvimento a partir do potencial local e, acima de tudo, estruturar um
processo dinâmico de endogeneização do excedente econômico local e, até mesmo, de atração de
excedente de outras regiões. E é aqui que se estabelece a grande contribuição dos teóricos
evolucionistas e institucionalistas que dão um papel de destaque aos atores locais como
protagonistas das definições do modelo de desenvolvimento, em oposição a modelos centralizados
de planejamento, ou à operação pura das forças de mercado (AMARAL FILHO, 2006). Este autor
apresenta uma interessante síntese da evolução das teorias de desenvolvimento regional - dos
autores da economia imperfeita (os que romperam com a teoria tradicional da localização) aos
evolucionistas e institucionalistas.
9
O conceito de desenvolvimento local também não exclui o empreendedor forâneo, pois o importante
é que o empreendimento qualquer que seja a sua origem contribua para a geração de renda e que
uma parte significativa desta seja internalizada, retida na localidade. É claro que não se pode falar de
desenvolvimento local no caso de um enclave econômico em que a renda vaza para fora da
localidade. Certos analistas condenam determinados grandes empreendimentos por não dialogarem
com as comunidades locais. No Rio Grande do Sul o exemplo preferido destes analistas é o Polo
Petroquímico do município de Triunfo. Esquecem os críticos que há um enorme e rico dialogo do Polo
Petroquímico com o Tesouro do Estado do Estado do Rio Grande do Sul e, portanto, com a
educação, com a saúde, a segurança e outros serviços usufruídos pelas sociedades locais.
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Diagnóstico para o Plano Estratégico de Desenvolvimento Local de Pelotas – PEDL
RESUMO EXECUTIVO DO RELATÓRIO
um dos poucos estados com condições de seguir simultaneamente ambas as vias de
crescimento e dentre as suas localidades são poucas as que têm a riqueza de capacitações
competitivas de Pelotas:

Localização privilegiada;

Recursos naturais;

Base industrial já expressiva;

Infraestrutura econômica efetiva e potencial;

Proximidade do porto de Rio Grande;

Infraestrutura científica, tecnológica e de formação de recursos humanos;

Patrimônio cultural;

Patrimônio ambiental de grande diversidade e beleza paisagística (lagoas, planícies,
montanhas e proximidade do mar) e

Poupança local.
Pelotas, no entanto, tem duas carências: de empreendedores no sentido de Penrose e de
Capital Social.
Na Indústria sugerem-se os segmentos que seguem para ações específicas de capacitação
competitiva:

Alimentícia (Beneficiamento de Arroz e Fabricação de Produtos do Arroz; Fabricação
de Conservas de Frutas; Fabricação de Produtos de Panificação; Fabricação de
Biscoitos e Bolachas e Abate de Reses) – A indústria de laticínios não está
localizada em Pelotas, mas estaria contemplada no Programa Pecuária Leiteira;

Indústrias intensivas em conhecimento (Instrumentos e Materiais para Uso Médico e
Odontológico e de Artigos Ópticos; Equipamentos de Informática, Produtos
Eletrônicos e Ópticos e Software);

Indústria da Construção Civil
O setor de serviços (incluindo o comércio) tem sido o mais dinâmico na economia de
Pelotas, embora o município também venha perdendo posição neste setor no Rio Grande do
Sul. É o terceiro maior polo estadual em comércio e enquanto cadeia produtiva pode-se
dizer que Pelotas é um polo comercial especializado em alimentos e um dos seus
segmentos se diferencia enquanto marca no contexto urbano do País, a Doces de Pelotas.
Considerando o setor de serviços, sem o comércio, Pelotas é quarto polo estadual, sendo
antecedido por Porto Alegre, Caxias do Sul e Canoas. Além dos serviços da administração
pública suas maiores especializações são os serviços de saúde de educação superior e
pesquisa.
15
Diagnóstico para o Plano Estratégico de Desenvolvimento Local de Pelotas – PEDL
RESUMO EXECUTIVO DO RELATÓRIO
Entende-se que Pelotas tem dois grandes desafios a enfrentar no setor de serviços. Um é o
desafio de se equipar cada vez mais enquanto polo urbano criador e difusor de inovações,
com atividades quaternárias (o chamado terciário superior), ligadas à gestão, planejamento
e comunicação capazes de apoiarem i) a transformação qualitativa da sua produção física
de bens e da sua região de influência, ii) a reprodução social, iii) a produção intelectual e a
cultura local.
O outro desafio, e o maior deles, é Pelotas construir as capacitações competitivas
requeridas para vender os atributos tangíveis e intangíveis do seu patrimônio cultural e
ambiental sob a forma de bens e serviços. No corpo do Relatório discorreu-se sobre isto. A
proposta é abrigar no que se chamou APL Pelotas os segmentos produtivos potencialmente
geradores de valor com a incorporação - em seus produtos e serviços - dos atributos que
formam a identidade cultural de Pelotas e dos que a distingue enquanto ambiente natural
único.
Com o conceito APL Pelotas, na sua vertente ambiental, estar-se-ia transformando uma
restrição relativamente importante em uma oportunidade. Como mostrado no Diagnóstico há
condicionamentos ambientais à expansão das atividades agropecuárias e urbanas de sorte
que o planejamento estratégico não pode cogitar de simplesmente estender em área maior
o padrão de produção atual, mas sim buscar alternativas sustentáveis como é o caso das
colocadas no corpo do Relatório. Uma delas é a pecuária sustentável, certificada e com
Indicação Geográfica, associada (ou não) com o turismo rural e suas várias modalidades.
Outra oportunidade é a de valorização da paisagem e dos recursos de lazer locais (praias
de lagoa ou como é chamado o Projeto Mar de Dentro), relacionado com espaços urbanos
de lazer, cultura e compras, valorizando o artesanato e a produção local (culinária dos doces
e pratos típicos).
Nesta perspectiva, o que poderia ser limitação ao desenvolvimento local, por conta da
fragilidade ambiental, tornar-se-ia oportunidade para o desenvolvimento local integrado e
sustentável. Embora possam existir dificuldades de natureza cultural para dar concretude às
oportunidades aventadas, o presente momento é o mais oportuno dado que há um grande
clamor por sustentabilidade em âmbito global.
Isto não significa que não haja possibilidades de expansão da agropecuária e da indústria
no meio urbano. Elas existem e vão em direção às atividades mais intensivas em
conhecimento e da própria agroindústria adequadamente localizada e corretamente
manejadas do ponto de vista ambiental. A disponibilidade, inclusive, de um distrito industrial
no município pode representar uma vantagem neste sentido.
16
Diagnóstico para o Plano Estratégico de Desenvolvimento Local de Pelotas – PEDL
RESUMO EXECUTIVO DO RELATÓRIO
Outra oportunidade que se coloca para o APL Pelotas, na sua vertente ambiental, é a que
se abre como o fato do município não ter Unidades de Conservação Ambiental
representativas dos ecossistemas locais, a exemplo do que ocorre como os demais
municípios que compõem o bioma Pampa. Sugere-se, assim, a instalação de uma unidade e
com acesso urbano e com componentes de uso público, e não restrita a função de
preservação ambiental. A unidade passaria a compor o portfólio local e, na medida do
possível, deveria estar acessível tanto à população quanto aos turistas. Conforme o
mostrado no Diagnóstico a implantação de unidades de conservação pode habilitar o
município a receber ICMS Ecológico e a acessar verbas do Programa Nacional de Meio
Ambiente e outros programas nacionais e internacionais.
No que respeita a vertente cultural do APL Pelotas o setor organizador seria o de turismo. E
aqui há de se reconhecer que Pelotas tem uma grande carência de expertise empresarial.
Os governos que se sucederam nos últimos 30/40 anos e os setores culturais caminharam e
avançaram muito no sentido de Pelotas se (re)conhecer e de ser (re)conhecida como um
território único e com enorme potencial de gerar valor econômico – lucros, salários, tributos
e divisas – com a produção de bens e serviços a serem consumidos predominantemente
enquanto imagem e valores simbólicos. Não é necessário elaborar muito sobre esta
proposição, pois as carências de capacitação empresarial - no setor de turismo e atividades
de apoio - estão diante dos olhos dos que buscam “consumir” os atributos que fazem de
Pelotas um território único. Daí, a proposição de que a qualificação da cadeia do turismo
seja a prioridade máxima do PEDL.
Nesta breve síntese cabe sublinhar, ainda, uma constatação extremamente importante para
a competitividade da economia local e que surpreendeu os autores do Relatório. Pelotas
apresenta alguns indicadores de educação do seu povo inferiores aos das demais capitais
regionais, muito embora tenha uma infraestrutura cientifica tecnológica e de formação de
recursos humanos, que, em muitos aspectos, se encontra em situação muito melhor do que
as referências consideradas.
No setor de Serviços sugerem-se o programa e os segmentos que seguem:

Programa APL Pelotas (tendo como setor organizador, o de Turismo receptivo,
conforme o fundamentado na seção específica do Relatório);

Turismo (Hotéis, pousadas, albergues, restaurantes, agências e operadoras de
turismo, serviços de transporte, taxi, e outros)

Transporte urbano em geral;

Paisagismo (órgãos públicos, empresas fornecedoras de bens (floricultores) e
serviços e empresas e instituições (insumidoras) parceiras no embelezamento da
17
Diagnóstico para o Plano Estratégico de Desenvolvimento Local de Pelotas – PEDL
RESUMO EXECUTIVO DO RELATÓRIO
cidade, buscando resgatar valores históricos locais como a Av. Bento Gonçalves,
hoje ocupada pelo pequeno comércio;

Na vertente ambiental do APL Pelotas, a criação de uma Unidade de Conservação
Ambiental, que dê acesso à população local e aos turistas.

Forum Pelotas Criativa – com a participação do governo, instituições educacionais e
culturais e empresas privadas chamada Indústria Criativa para articular as relações
entre arte, criação e negócios e, em um primeiro momento, definir uma agenda
comum para o setor.
No Comércio sugerem-se os segmentos e programa que seguem:

O Varejo de produtos alimentícios (Produtos de Padaria, Laticínio, Doces, Balas e
Semelhantes; Carnes e Pescados - Açougues e Peixarias e Hortifrutigranjeiros);

Programa de Qualidade do Varejo em geral (com uma forte ação na parte estética fachadas dos prédios, vitrines, etc, e de preferência resgatando traços da arquitetura
local - para que o comércio possa ser percebido pela comunidade e pelos visitantes
como elemento importante do conceito de lugar agradável para viver e visitar).
Este ról de proposições precisa, agora, passar pela sanção social. A este respeito, é sabido
que o Brasil, de um modo geral, não tem muita experiência em democracia participativa e
este é um processo de aprendizado que pode levar gerações. É dever fundamental do poder
público (executivo, legislativo e judiciário) estimular a participação social na tomada de
decisão. Na prática, no entanto, frequentemente os administradores públicos se vem na
contingência de formular e implementar os projetos e as obrigações do seu ofício e o tempo
exíguo não lhes permiti aguardar pela organização da sociedade para participar das
decisões. Em certa medida é o que ocorreu com o PEDL. O seu processo de elaboração
deu partida sem estar formalmente constituída a sua governança social, nos termos
colocados anteriormente, embora de uma maneira ou de outra, tenha havido participação
social através de estruturas já existente como o CONSSEDI e a Aliança Pelotas. Agora, no
entanto, a continuidade da elaboração do PEDL requer a sanção social formal, sob pena de
ao seu término, ficar reduzido à condição tão somente de um estudo meramente técnico. A
este respeito, o Relatório propôs a constituição de uma governança de transição a ser
estabelecida em uma assembleia da qual participarão o Pode Público Municipal, o Setor
Produtivo, o Setor do Conhecimento e Organizações da Sociedade que não façam parte dos
três setores anteriores. Esta assembleia terá a seguinte pauta:

Apresentação do Diagnóstico;

Elaboração da Visão de Futuro de Pelotas;

Escolha dos setores prioritários a serem objetos de ações específicas;
18
Diagnóstico para o Plano Estratégico de Desenvolvimento Local de Pelotas – PEDL
RESUMO EXECUTIVO DO RELATÓRIO

Constituição dos Grupos de Trabalho (GTs) para cada setor a ser objeto de ações
específicas para dar suporte à Consultoria. O suporte dos GTs será em termos de
decisões estratégicas para a elaboração das ações e facilitar para a Consultoria o
acesso às informações relevantes;

Escolha do Núcleo Precursor da governança do PEDL e que terá como função a
articulação social com vistas a formação do Fórum de Desenvolvimento Local de
Pelotas. O Núcleo Precursor extinguir-se-á com a constituição do Fórum de
Desenvolvimento Local de Pelotas, oportunidade em que será definido o tipo de Ente
Executivo para a implementação do PEDL. A Consultoria na 2ª Etapa do PEDEL
fará sugestões sobre o modelo de Ente Executivo a ser adotado.
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