REVISTA
DO
TRIBUNAL DE CONTAS
DO
DISTRITO FEDERAL
V. 22
1996
SUMÁRIO
I - DOUTRINA ____________________________________________________________ 4
AINDA A QUESTÃO DA DUPLA APOSENTADORIA ____________________________ 5
Osvaldo Rodrigues de Souza Auditor do Tribunal de Contas do Distrito Federal____________________ 5
ISONONIIA E TETO SALARIAL_____________________________________________ 8
Osvaldo Rodrigues de Souza Auditor do Tribunal de Contas do Distrito Federal ____________________ 8
CITAÇÃO E A RESPOSTA EM PROCESSO DE TOMADAS DE CONTAS___________ 11
Jorge Ulisses Jacoby Fernandes Procurador do Ministério Público junto ao TCDF__________________ 11
O DEVIDO PROCESSO LEGAL E A TCE_____________________________________ 14
Jorge Ulisses Jacoby Fernandes Procurador do Ministério Público junto ao TCDF__________________ 14
O JULGAMENTO PELOS TRIBUNAIS DE CONTAS ___________________________ 17
Jorge Ulisses Jacoby Fernandes Procurador do Ministério Público junto ao TCDF__________________ 17
SISTEMA DE REGISTRO DE PREÇOS (UMA SOLUÇÃO) _______________________ 21
Jorge Ulisses Jacoby Fernandes Procurador do Ministério Público junto ao TCDF__________________ 21
EFICÁCIA DAS DECISÕES DOS TRIBUNAIS DE CONTAS______________________ 30
Sebastião Baptista Affonso Consultor Jurídico do TCDF _____________________________________ 30
ATRIBUIÇÕES E ÁREAS DE ATUAÇÃO DA 1ª INSPETORIA DE CONTROLE
EXTERNO______________________________________________________________ 37
Adalton Cardoso Flores Inspetor da 1ª ICE _______________________________________________ 37
TEMAS OPERACIONAIS DA 2ª INSPETORIA DE CONTROLE EXTERNO _________ 44
Caio César Alves Tibúrcio Silva Inspetor da 2ª ICE ________________________________________ 44
FISCALIZAÇÃO DE PROJETOS, DE OBRAS E DE SERVIÇOS DE ENGENHARIA___ 52
Marcelo de Albuquerque Lins Inspetor da 3ª ICE __________________________________________ 52
CONTROLE EXTERNO: EVOLUÇÃO E TENDÊNCIAS_________________________ 65
Renato Carreri Palomba Assessor ______________________________________________________ 65
PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO NO SETOR PÚBLICO _______________________ 90
Oscar Henrique Carvalho de Velloso Vianna, José Lino de Almeida, José Wilson Gurgel, Raimundo Milton
Vale da Rocha Analistas de Finanças e Controle Externo do TCDF _____________________________ 90
Lair Ribeiro adaptado por Oslov _______________________________________________________ 90
Plínio Salgado _____________________________________________________________________ 90
AUDITORIA NO CONTROLE EXTERNO - CONCEITOS BÁSICOS E CLASSIFICAÇÃO
______________________________________________________________________ 119
TOMADA DE CONTAS ESPECIAL_________________________________________ 140
Caio César Alves Tibúrcio Silva e Márcio de Almeida Saraiva Analistas de Finanças e Controle Externo140
AS EMPRESAS PÚBLICAS _______________________________________________ 148
João Henrique Pederiva Analista de Finanças e Controle Externo do TCDF _____________________ 148
SOBRE A POSSIBILIDADE JURÍDICA DE APOSIÇÃO DE RESSALVAS EXPRESSAS
EM PROVISÕES DE QUITAÇÃO __________________________________________ 153
Mauro Antônio Órrego da Costa e Silva Analista de Finanças e Controle Externo do TCDF__________ 153
PLANEJAMENTO E AVALIAÇÃO NO GOVERNO DO DISTRITO FEDERAL ______ 170
Lavínia de Lima Galvão Diretora do Departamento-Geral de Planejamento e Avaliação da Secretaria de
Fazenda e Planejamento do DF _______________________________________________________ 170
II - VOTOS______________________________________________________________ 177
ALCANCE DO DISPOSTO NO ART. 40, III, ALÍNEA "B", DA CONSTITUIÇÃO
FEDERAL _____________________________________________________________ 178
Frederico Augusto Bastos Conselheiro _________________________________________________ 178
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
AUDITORIA ESPECIAL _________________________________________________ 182
Frederico Augusto Bastos Conselheiro _________________________________________________ 182
DO INCISO II, DO ART. 57 DA LEI N° 8.666/93 _______________________________ 196
Frederico Augusto Bastos Conselheiro _________________________________________________ 196
III - PARECERES ________________________________________________________ 203
CONTRATAÇÃO TEMPORÁRIA EXCEPCIONAL ____________________________ 204
Cláudia Fernanda de Oliveira Pereira Procuradora-Geral do Ministério Público junto ao TCDF _______ 204
EXAME DE REGULARIDADE DE NOTAS DE EMPENHO DO FASCAL___________ 212
Cláudia Fernanda de Oliveira Pereira Procuradora-Geral do Ministério Público junto ao TCDF_______ 212
NORMAS DE EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA, FINANCEIRA E CONTÁBIL:
APLICAÇÃO E PROCEDIMENTOS ADMINISTRATIVOS DO TCDF _____________ 227
Sebastião Baptista Afonso Consultor Jurídico do TCDF ____________________________________ 227
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
I - DOUTRINA
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
AINDA A QUESTÃO DA DUPLA APOSENTADORIA
Osvaldo Rodrigues de Souza
Auditor do Tribunal de Contas do Distrito Federal
Tema que tem suscitado controvérsia, ultimamente, é a possibilidade, ou não,
de acúmulo de proventos de aposentadoria com vencimentos de cargo efetivo, fora
dos casos de acumulação de cargos públicos permitida pela Constituição Federal,
polêmica essa que decorre, sobretudo, da decisão tomada pelo Supremo Tribunal
Federal, em 9.11.94 (RE n° 163.204-6-SP - DJ de 31.3.95 na qual deu resposta
negativa.
Insurge-se contra o entendimento do Pretório Excelso, de modo pretensioso,
permito-me dizer, ao argumento básico de que a proibição constitucional restringe-se
à acumulação de cargos, e quem se encontra aposentado não é ocupante de cargo
público.
Como tive oportunidade de anotar em outro singelo artigo que escrevi sobre o
assunto, publicado em matutino desta Capital, incidia eu, também, nesse equívoco,
antes de conhecer os fundamentos do decisum do STF. Em verdade, trata-se de
questão, quero crer, de altíssima indagação jurídica.
O relator do feito, eminente ministro Carlos Veloso, deixou bem esclarecido no
seu alentado e judicioso voto que a jurisprudência da Excelsa Corte, desde quando
vigia a Carta de 1946, cujo preceito proibitivo era de teor equivalente ao inciso XVI
do art. 37, da vigente Lex Legum, é pela impossibilidade do acúmulo de
remuneração, termo este que abrange vencimentos e proventos, ambos decorrentes
da ocupação de cargo público.
Posteriormente, tive o cuidado de tomar conhecimento dos votos dos demais
ilustres membros do STF que participaram do julgamento, os quais, excetuado o
brilhante e único voto-vencido (ministro Marco Aurélio), reforçaram a minha
convicção de que a citada disposição do magno texto, se bem interpretada,
inviabiliza a acumulação em comento.
Com efeito, a regra primária (peremptória) é o não-acúmulo de estipêndios. As
permissões taxativamente enumeradas são exceções, que, pela boa técnica
interpretativa, não comportam ampliação. (Neste ponto, abro parênteses para
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
registrar que, conquanto sejam essas permissões do tipo numerus clausus, outro
caso de acumulação permitida pela Carta Magna é o exercício de cargo em
comissão pelo detentor de cargo efetivo, art. 37, V, o que parece corroborar a tese
de que a proibição do item XVI não se endereça a cargos comissionados,
certamente em vista da natureza da investidura. Aqui, por igual, é bom dizer, por
imperativo de lógica, não é permitido o acúmulo. A Lei n° 1.711 /52 dizia, no art. 121,
que o servidor investido em cargo em comissão perdia o vencimento ou
remuneração do cargo efetivo, facultando-lhe, no entanto, como é da legislação em
vigor, a opção pela retribuição do cargo efetivo, fazendo jus, neste caso, a parcelas
financeiras ligadas ao cargo em comissão, o que configura acúmulo parcial, bem
compreensível, visto tratar-se de situação singularizada).
Argumenta-se que, com a aprovação da emenda Nelson Carneiro, ficou clara a
intenção do constituinte de 1988, em permitir a acumulação de proventos de
aposentadoria com vencimentos de cargo efetivo. Conhecida a justificação dessa
emenda, essa clareza intencional resulta irrecusável.
Sucede, porém, que, como bem aclarado no voto do não menos eminente
ministro Moreira Alves, se a mens legislatoris não se conciliar com a meus legis, esta
há de prevalecer, decerto em respeito ao principio segundo o qual a lei vale pelo que
nela se contém.
As exceções à regra proibitiva da acumulação remunerada de cargos públicos,
de ordinário, são fruto de movimentos promovidos por acumuladores, conforme
consignou em seu voto o ministro Carlos Veloso. No caso específico do acúmulo de
vencimentos com proventos, os interessados não atentaram para a jurisprudência do
STF sobre o tema, a qual, como dito antes, é pela compreensão dos aposentados
no preceito proibitivo de acumulação de estipêndios, de modo que o constituinte,
para que pudesse vingar a sua vontade, haveria de deixar expresso ou implícito que
essa proibição não se aplicaria ao recebimento de proventos, tal como o fez a Carta
precedente (E. n° 1/69, art. 99, § 4°).
Imaginaram os promotores da emenda Nelson Carneiro que a simples omissão
referencial a proventos seria suficiente para afastar a proibição, contida na ordem
constitucional anterior.
Falharam nessa imaginação, porque, em verdade, o que os Estatutos Políticos
pátrios republicanos têm vedado é a acumulação remunerada à custa do Erário,
conforme concluiu o Pretório Excelso, no prefalado julgamento.
O voto-vencido do insigne ministro Marco Aurélio abordou em alto nível, com
inegável brilhantismo, todos os argumentos contrários possíveis, o que veio a
conferir à decisão da Suprema Corte consciência e firmeza em grau de plenitude,
aspecto que parece deixar o caso sem perspectiva de mudança de solução, noutro
julgamento da questão que venha a ocorrer, sob a égide do quadro jurídico
constitucional posto.
Problema delicado mesmo é a repercussão do entendimento firmado pelo STF.
Tomada em recurso extraordinário, a sua decisão não repercute obrigatoriamente
noutras situações jurídico-funcionais que não a hipótese específica apreciada. Nisso,
particularmente, a delicadeza da situação. Qualquer que fosse o processo julgado, a
interpretação da norma constitucional não seria diferente: a percepção cumulativa de
vencimentos e proventos, fora das hipóteses excetuadas, é impossível. Isso implica
dizer que são (ou passaram a ser) ilegais as despesas que a Administração Pública
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
vem realizando com o pagamento de servidores incorrentes nessa acumulação
proibida.
Em havendo o questionamento, em juízo (ação popular), dessa ilegalidade, não
vislumbro desfecho desfavorável ao patrimônio público, salvo nos casos protegidos
pelo manto da vitaliciedade, em que a perda da situação funcional depende de
decisão judicial transitada em julgado.
Sabe-se que, até o momento, foram poucos os órgãos que adotaram
providências voltadas para a observância do entendimento do STF sobre o alcance
da referenciada norma constitucional.
A omissão dos outros é lamentável. A noticia que corre na surdina é que, em
breve, haverá emenda constitucional a salvar os beneficiários das acumulações
irregulares. Neste País, quase tudo é possível!
Em última análise, considerando-se que juristas defendiam (ou defendem) a
tese contrária, é de reconhecer que o resultado do julgamento do Pretório Excelso
confirma a procedência da colocação de que "o Direito é o reino da controvérsia".
Como consignei alhures, o papel do jurista de escol é dizer da norma legal aquilo
que nós leigos ou semileigos por vezes lemos e não vemos.
Sobre o tema em referência, em virtude da posição institucional que a mais alta
Corte de Justiça do Pais dignamente ostenta (para o bem da ordem
jurídico-democrática), em termos práticos, toda e qualquer dúvida que a respeito
poderia ser suscitada acha-se dirimida.
Insistir na discussão é pretensiosidade e ignorância jurídica. Que me
desculpem os interessados noutro desfecho.
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
ISONONIIA E TETO SALARIAL
Osvaldo Rodrigues de Souza
Auditor do Tribunal de Contas do Distrito Federal
Emergente da Constituição Federal de 1988, o encimado tema comporta
polêmica, na prevalência do entendimento segundo o qual determinadas parcelas
estipendiárias, devido a sua natureza, estão excluídas do teto salarial do servidor
público. Na Lex Legum, esse teto acha-se disciplinado no art. 37, inciso XI, e a
isonomia está prevista no art. 39, § 1°.
A orientação do Supremo Tribunal Federal é no sentido de que as vantagens
estipendiárias de caráter pessoal não entram na composição da retribuição do
servidor para efeito de isonomia e teto remuneratório.
Ainda que esteja incorrendo em pretensiosidade, permito-me dissentir desse
entendimento, no tocante ao limite máximo de retribuição a que o servidor público
está sujeito.
O citado § 1° do art. 39 do Estatuto Político diz que a lei assegurará aos
servidores da administração direta isonomia de vencimentos para cargos de
atribuições iguais ou assemelhados do mesmo Poder ou de Poderes diversos,
excluídas as vantagens de caráter individual e as relativas à natureza e local de
trabalho.
Essa exclusão é sábia e natural. Talvez não necessitasse de expressa previsão
normativa (no magno texto), eis que seria fora de lógica pretender que as vantagens
financeiras conquistadas por um servidor, após atender os requisitos a tanto
exigidos, fossem extensivas a outro que não os preenche. Seria igualar desiguais,
em afronta ao princípio da isonomia (genérica) estampado no art. 5° da Lei Maior.
Teto remuneratório, a seu turno, quero crer, não tem ligação necessária com
isonomia de vencimentos, porque as razões que justificam o seu estabelecimento
são diversas, dentre as quais sobressai a hierarquia salarial que há de existir em
qualquer organização, segundo a qual os salários hão de ser escalonados em
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
função do grau de importância, representatividade e responsabilidade atribuídas a
seus agentes, cabendo ao dirigente máximo perceber o maior estipêndio.
Ao fixar o teto remuneratório, a que os servidores públicos estão submetidos, o
constituinte preocupou-se em esclarecer que ele é formado pela remuneração
recebida, em espécie, a qualquer título, pelas autoridades políticas especificadas.
Não teve, porém, a mesma preocupação no referente aos ganhos dos servidores,
quiçá para não incidir em redundância, visto que utiliza termo abrangente:
remuneração.
No particular, o tema em análise comporta discussão em dois pontos capitais:
(a) que remuneração há de ser tomada como teto, na hipótese de haver diversidade
de autoridades ocupantes de um mesmo cargo ou função de nível hierárquico
equivalente, dentre os adotados pela Constituição, tendo em vista situações
pessoais consideradas influentes; e (b) que parcelas financeiras dessa remuneração
devem ser computadas na identificação do teto. Sobre o primeiro, que se afigura
ensejar polêmica, a solução, a meu sentir, há de calcar-se no princípio da
impessoalidade, como seja: toma-se a retribuição do cargo ou função definido, sem
levar em conta a situação pessoal do ocupante.
Esse parece ser o entendimento adotado pelo STF, que, na sessão
administrativa realizada em 12.8.92 (PA n° 17.862-4), deliberou, por maioria, que o
adicional por tempo de serviço percebido pelos seus ministros (vantagem pessoal)
não entra na composição da remuneração, na observância da equivalência
determinada pela Lei n° 8.448/92 (art. 1°, parágrafo único).
Essa questão específica foi decidida em sentido diverso pelo Tribunal de
Justiça do Distrito Federal, no julgamento do MS n° 3.515, em 15.3.94, quando
entendeu, também por maioria, que a maior remuneração percebida por Secretário
de Estado do Distrito Federal é que há de ser tomada como teto salarial para os
servidores do GDF.
Ajunto-me à corrente minoritária, que defendeu a tese de que o teto
estabelecido pela Constituição Federal é a remuneração do cargo de secretário,
independentemente de quem seja o seu titular.
Data venia do pensamento da ala majoritária, essa parece ser a correta
interpretação. O desfecho que teve o referido MS, e que vem sendo posto em prática
pelo governo, possibilita o quadro anômalo e anárquico que a imprensa tem
divulgado nos últimos dias, consoante o qual inúmeros servidores percebem
remuneração superior à de um ministro do Supremo Tribunal Federal.
Isso não é razoável. O critério interpretativo que prevaleceu conduz à
convivência com teto salarial móvel, conforme seja a situação pessoal do secretário
de estado que perceba a maior remuneração, o que implica considerar que os
cargos hão de estar ocupados. E se todos estiverem vagos? Neste caso, a
remuneração seria a pertinente ao cargo, sob pena de inexistência do limite máximo
de remuneração.
Ora, essa combatida exegese parece afastar-se do objetivo do estabelecimento
do teto salarial, que se presume genérico e imutável, até que nova lei altere os
estipêndios considerados.
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
Em virtude de expressa disposição legal (art. 1°, parágrafo único, da Lei n°
8.448/92, citada), o teto salarial a que os servidores da União estão submetidos é de
valor equivalente, incidindo, pois, a generalidade a que aludi logo acima.
No Distrito Federal, entretanto, essa generalidade não existe. O teto aplicável
aos servidores da Câmara Legislativa é bem inferior ao adotado para os do Poder
Executivo, convindo lembrar que o Poder Judiciário que aqui exerce o seu papel não
integra a estrutura organizacional desta unidade política.
A propósito, importa assinalar que a legislação ordinária distrital, a meu ver,
sem maior razão aceitável (se se considerar que o Distrito Federal muito depende do
orçamento da União), exclui da retribuição dos servidores, para observância do teto
salarial, expressiva parcela financeira que integra a remuneração de muitos deles,
que são os chamados "quintos" da Lei n° 6.732/79, diferentemente do que o faz a
Lei n° 8.112/90 (arts. 42 e 61), em relação aos servidores federais. Essa
diferenciação é que está agravando o quadro anômalo e anárquico a que antes me
referi.
Finalmente, entendo que, por razões de simetria de tratamento, só devem ser
excluídas da remuneração dos servidores as parcelas estipendiárias (permanentes),
tidas como vantagem pessoal, a que, em tese, façam jus as autoridades cuja
remuneração é fixada como teto. Do contrário, todas as vantagens que a legislação
infraconstitucional venha a dizer incorporáveis aos vencimentos ou proventos, em
função do tempo de percepção, passando elas a configurar ganhos de natureza
pessoal, estarão livres do limite estipendiário, o que frustra a própria finalidade do
estabelecimento do teto.
Dentro dessa simetria, e em nome de uma igualdade abrangente, deveria ser
criado adicional por tempo de serviço em favor dos parlamentares e ministros ou
secretários de estado.
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
CITAÇÃO E A RESPOSTA EM PROCESSO DE
TOMADAS DE CONTAS
Jorge Ulisses Jacoby Fernandes
Procurador do Ministério Público junto ao TCDF
O processo de tomada de contas especial, de natureza administrativa e efeitos
jurídicos, se desenvolve no âmbito da Administração Pública e dos Tribunais de
Contas, e tem, como o processo comum, um momento destinado à citação, e
conseqüentemente outro à resposta dos envolvidos.
Algumas peculiaridades, porém, fazem aos menos avisados causídicos, que
patrocinam causas nas cortes de contas, cometerem equívocos em prejuízo à
defesa, impondo-se a revisão do tema e os traços característicos que esses
institutos apresentam nos órgãos de controle.
O processo de tomada de contas apresenta duas fases distintas: a primeira,
que se passa no âmbito da própria Administração é investigatória e termina com a
apresentação de relatório foral pela Comissão de Tomada de Contas Especial,
seguindo-se do pronunciamento dos órgãos do Controle Interno da Secretaria da
Fazenda e do titular da respectiva secretaria, e finalmente é encaminhado para o
Tribunal de Contas. Nessa fase, o servidor pode ser convocado para prestar
esclarecimentos, mas não é, em regra, tecnicamente citado. A segunda, que se
passa nos Tribunais de Contas e onde se dá a participação, se houver indícios de
que o(s) agente(s) concorreu(ram) para o dano, seja por dolo ou culpa.
Citação, como ensina José Frederico Marques, "é o ato processual com que se
dá conhecimento ao réu da acusação contra ele intentada a fim de que possa
defender-se e vir a integrar a relação processual". É uma expressão apropriada
pelas cortes de contas da teoria geral do processo.
No âmbito dos Tribunais de Contas, só ocorre depois da manifestação dos
órgãos técnicos - Inspetorias e Ministério Público -por determinação do plenário,
acolhendo voto do conselheiro ou ministro relator.
Diretamente, ou por intermédio de advogado, o citado deve examinar os fatos
contra si articulados que estão expressos no voto do relator, ou às vezes apenas no
parecer do Ministério Público ou da respectiva Inspetoria. Ali deve estar definida,
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
juridicamente, a conduta do servidor que fez surgir os indícios de reprovabilidade de
conduta suficientes para obrigar a reparação do dano.
Conquanto seja processo de natureza administrativa, aplicam-se as normas
estabelecidas na Lei Orgânica dos TCs e, subsidiariamente, as regras do Código de
Processo Civil, conforme Súmula n° 103 do c. TCU.
Sem que esteja facilmente identificável a conduta do agente -a acusação - a
citação é nula de pleno direito, por cerceamento de defesa.
Essa conduta e o dever de reparar o dano tem como amparo jurídico e centro
de reflexão o art. 159 do Código Civil Brasileiro, com os procedimentos do art. 1.518
a 1.532, do mesmo diploma. Pois o Estado, quando apura a responsabilidade civil
de seus agentes, sujeita-se às regras do direito civil.
Diante da citação, o agente público pode assumir um dos seguintes
comportamentos: deixar transcorrer, in albis, o prazo para resposta, ou manifestar-se
contestando os fatos contra si articulados ou opondo as exceções processualmente
admitidas. Descabe a reconvenção em processo de tomada de contas especial.
Confrontar com art. 297 do CPC.
Como ensina Wilson de Souza Campos Batalha, "o comparecimento em juízo
constitui ônus da parte, em seu próprio beneficio. A ausência envolve a perda da
faculdade processual, que se transpõe pela reclusão". A principal conseqüência do
desinteresse do autor é a confissão ficta, autorizada pela lei que a Corte acolhe, em
prejuízo do citado, fato que assume relevo porque a decisão condenatória do
Tribunal de Contas constitui título executivo, conforme art. 71, § 3°, da Constituição
Federal de 1988.
Ao contrário do que ocorre no processo comum, não se dá, em tomada de
contas, curador especial ao revel, ainda que seja citado por edital ou com hora certa.
A atuação do Ministério Público, no âmbito das cortes de contas, ocorre tanto
como órgão acusador, como fiscal da aplicação da lei, em ambos os casos, porém,
representando os interesses da sociedade. A lei não lhe concede a qualidade de
curador de ausentes ou de incapazes.
A justificativa para esse procedimento diferenciado parece residir no fato de
que a futura execução forçada será precedida de nova citação, onde poderá o
curador discutir o procedimento administrativo no qual se verificou a revelia e
também, principalmente, em razão da natureza do processo administrativo.
Com relação à contestação, cabe asserir que o processo de TCE se serve dos
postulados clássicos da Teoria Geral e exige a mesma "seja completa, articulada".
Aqui, também, a inexpressiva, por simples negação se equipara a revelia. O mero
interesse em se defender desacompanhado de provas conclusivas, regularmente
juntadas ou com precisa localização indicada, não pode prosperar.
Pode ocorrer, entretanto, que os documentos e outros meios de defesa estejam
sob a guarda da Administração, onde o citado não tenha acesso. Deve, nessas
circunstâncias, diligenciar junto à unidade administrativa e se essa recalcitrar em
franquear o acesso - sempre recomendável, sob vigilância - o interessado deverá
historiar o fato ao Tribunal, requerendo dilatação de prazo e outras providências que
couber. O ônus da prova é do citado, mas a Administração e as Cortes de Contas
devem permitir o acesso às provas, como é elementar.
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
Se o citado pretender pode opor exceções: deverá fazê-lo junto com a
resposta, vez que na sistemática do procedimento de Tomada de Contas não são
processadas em autos apartados, conforme art. 299 do CPC. A incompetência das
Cortes de Contas, o impedimento ou suspeição dos conselheiros ou ministros são
julgados pelo Tribunal pleno, em regra, e o prazo para apresentar essas exceções é
o mesmo concedido a respostas: 30 (trinta) dias.
Na resposta à citação em processo de TCE, também aplicam-se os princípios
da eventualidade e do ônus da prova, que não devem ser esquecidos pelos
dependentes, pois as cortes de contas não estão obrigadas a abrir prazo para esse
fim. Não se deve alegar preliminar, prejudicial ou opor exceção, mas de uma só vez
fazer todas as alegações que aproveitem a defesa para, em não sendo acolhidas as
primeiras, se ter assegurado todas as afirmativas que sirvam ao êxito.
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
O DEVIDO PROCESSO LEGAL E A TCE
Jorge Ulisses Jacoby Fernandes
Procurador do Ministério Público junto ao TCDF
A Declaração Universal dos Direitos Humanos consagra, nos arts. X e XI, o
princípio due process of law, consistente na garantia de que ninguém poderá ser
privado dos seus direitos, sem observância do devido processo legal. Essa garantia
traduz o direito público subjetivo de que, infringindo a norma legal, o agente violador
terá assegurado um processo especifico, com procedimento próprio, previamente
estabelecido em Lei, açambarcando a fiel observância de vários outros princípios.
A violação ao devido processo legal, mesmo quando assegurada ampla defesa
e o contraditório, pode acarretar a nulidade da decisão, porque constitui uma
garantia mais ampla, abrangendo a definição prévia do procedimento estabelecido
em Lei, como arrolamento de testemunhas, licitude das provas, etc., bem como o
prévio delineamento de suas fases, de tal modo que no curso da ação não seja o
agente surpreendido. Sendo observado o princípio do devido processo legal
certamente é atendido o postulado da ampla defesa, mas a recíproca não é
verdadeira.
Quando v. g. a lei estabeleceu que "diante da omissão no dever de prestar
contas, da não comprovação da aplicação dos recursos..., da ocorrência de
desfalque ou desvio de dinheiros, bens ou valores públicos, ou, ainda, da prática de
qualquer ato ilegal, ilegítimo ou antieconômico de que resulte dano ao Erário... deve
ser instaurada tomada de contas especial", o legislador definiu o processo devido
para a apuração da irregularidade.
Essa definição legal, de um procedimento próprio, quando promulgada pela
Lei, imediatamente passou a constituir uma garantia para todos os agentes
jurisdicionados ao Tribunal de Contas da União. Esse processo possui duas fases
distintas: a interna, que, como regra, é desenvolvida no âmbito interno da
Administração e a externa, que se desenvolve perante os Tribunais de Contas,
guardam notáveis peculiaridades.
Sendo um processo de controle, volta-se à apreciação dos atos que envolvem
a guarda e aplicação de recursos públicos; desenvolve uma ação cognitiva da
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
contextualização dos fatos; verifica o acatamento das normas legais, que são, em
última essência, a vontade do povo cristalizada por ato dos seus legítimos
representantes. É, portanto, um instrumento do controle legal.
Como se insere na órbita administrativa e consagra, em parte, a função
judicante das Cortes de Contas, serve-se das garantias processuais judiciárias, sem
imprimir o cego rigor formal da processualística ordinária. Garante a ampla defesa e
o contraditório, permite o ingresso de recursos, mas se desenvolve por impulso
oficial e busca a verdade material. É, por isso, um processo administrativo com
feição judiciária.
Outro ponto relevante constitui o fato de que a TCE, integrando o amplo
espectro da ação dos Tribunais de Contas, os quais têm por dever também zelar
pela eficiência e eficácia da Administração, possui uma extraordinária característica
pragmática, na medida em que documenta, desde o seu inicio, os elementos
indispensáveis a uma ação reparadora, inclusive com permissividade à adoção de
medidas cautelares. É, assim um controle voltado para resguardar o Erário, de modo
eficiente.
A TCE tem sua gênese no autocontrole dos atos da Administração, porque
compete à autoridade responsável instaurar de oficio o procedimento, mas, como
regra geral, consagra em seu escopo a atuação de órgão externo de controle,
amalgamando a ação de ambas as formas de controle. E, no seu desenvolvimento,
um processo misto de controle.
Esse processo, no bojo de sua regulamentação normativa, exige o
conhecimento e manifestação da autoridade envolvida, do seu supervisor em nível
ministerial e do órgão de controle interno, exigindo que sejam apontadas as medidas
adotadas, com vistas a evitar a repetição do fato. É, nesse sentido, a consagração
da função didático-pedagógica da ação de controle.
Bem se vê, portanto, que, embora a guarda e aplicação dos recursos públicos
possam ser tutelados por medidas judiciais, à disposição da sociedade, a TCE,
como hoje está normatizada, constitui um direito público subjetivo dos agentes
envolvidos nesse mister, e sua instauração pode ser perfeitamente encaixada como
uma garantia de devido processo legal, com significativas vantagens para os
agentes envolvidos, para a celeridade da justiça e da sociedade.
Em judiciosa manifestação, lembra o eminente ministro substituto do TCU
Lincoln Magalhães da Rocha, que a jurisprudência daquela Corte, ao interpretar o
art. 197 do RI, "de há muito vem considerando que a transformação do processo de
Denúncia em Tomada de Contas Especial empolga o rito daquela, passando o due
process of law ser aquele pertinente ao processo de Tomadas de Contas Especial".
Acrescentando que "a esse procedimento não é ínsito o sigilo, mas a publicidade".
Para os agentes, as vantagens do reconhecimento da TCE como direito
subjetivo são manifestas, porque permitido será postular diretamente, não sendo
indispensável o patrocínio de advogado, conquanto recomendável, mas apenas nas
causas mais complexas; também será possível contextualizar os fatos na ampla
órbita jurídica, avaliando procedimentos com vistas ao Direito e não à restrita
interpretação legal-literal.
Com relação ao Poder Judiciário, reconhecer o processo de TCE, como
prejudicial de mérito, apresenta significativa celeridade e certeza de julgamento.
Celeridade, na medida em que serão dispensados os extensos percursos de
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
realização de perícia, sendo os fatos avaliáveis por pessoas que conhecem os
procedimentos administrativos e são experimentados nas peculiaridades, com
efetiva garantia do contraditório e da ampla defesa. Certeza, porque a reposição do
Erário iniciar-se-á com um titulo executivo, líquido e certo. O Supremo Tribunal
Federal, guardião da Constituição, registra firme jurisprudência, no sentido de que o
julgamento das contas de responsáveis por haveres públicos é de competência
exclusiva das Cortes de Contas, salvo nulidade por irregularidade formal grave (MS
n° 6.960, 1959), ou manifesta ilegalidade (MS n° 7.280, 1960).
Aliás, essa sedimentada posição do Pretório Excelso, com denso arrimo na
interpretação sistemática da própria Constituição Federal, construída não por mero
casuísmo de um estado Político Fundamental, acidente ou descuido de um
constituinte, mas firme e sólido processo histórico e político, que se mantém em
todas as Constituições republicanas, pode ser corroborado pelo elementar principio
da presunção de validade e eficácia dos atos emanados do Poder Público como
acentua Carlos Maximiliano, circundando Bryce, ao asserir que "todas as
presunções militam a favor da validade de um ato, legislativo ou executivo; portanto,
se a competência, a falta de jurisdição ou a inconstitucionalidade, em geral, não
estão acima de toda dúvida razoável, interpreta-se e resolve-se pela manutenção do
deliberado por qualquer dos três ramos em que se divide o Poder Público. Entre
duas exegeses possíveis, prefere-se a que não infirma o a to de autoridade".
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
O JULGAMENTO PELOS TRIBUNAIS DE CONTAS
Jorge Ulisses Jacoby Fernandes
Procurador do Ministério Público junto ao TCDF
"O julgamento dos Tribunais de Contas é definitivo. observados os
recursos previstos no âmbito desses colegiados. Esgotados os recursos ou
prazos para interposição, a decisão é definitiva e, em matéria de contas
especiais, não sujeita à revisibilidade de mérito pelo Poder Judiciário."
Recentes episódios, no âmbito do Distrito Federal, vêm contrapondo decisões
de Tribunal de Contas e de órgãos do Poder Judiciário, justificando lembrar algumas
noções elementares relativas à natureza das funções dessas Cortes, pondo em
relevo as conclusões de administrativistas que procuraram compreendê-la, a partir
do contexto definido pelo Estatuto Político Fundamental.
A questão não é meramente acadêmica, apresentando relevantes
conseqüências práticas no que concerne, especialmente, aos limites de
revisibilidade das decisões dos Tribunais de Contas pelo Poder Judiciário. Para a
primeira corrente de pensamento, somente caberia o exame extrínseco do ato e a
verificação de sua conformidade, ou não, com a Lei, pelo Judiciário; para a segunda,
a revisão poderia inclusive adentrar no mérito do ato deliberativo da Corte.
O ponto nodal da questão repousa na acepção de termo julgamento utilizado
pela Constituição Federal para designar a decisão do Tribunal de Contas.
Esse termo mereceu detido exame de brilhantes juristas pátrios, a iniciar-se
pelo Procurador do Ministério Público junto ao TCU, Leopoldo da Cunha Melo 1)
asserindo que "o Tribunal de Contas não é simples órgão administrativo", mas
exerce "uma verdadeira judicatura sobre os exatores, os que têm poder, sob sua
gestão, bens e dinheiros públicos".
Conquanto o Tribunal de Contas não integre, até hoje, o elenco de órgãos do
Poder Judiciário, há muito, de fato, já assinalava o eminente e saudoso Seabra
1
FAGUNDES, Seabra. O controle dos atos administrativos pelo Poder Judiciário. In: Pareceres. Rio de Janeiro, Forense, 1950.
v. 4, p. I 18/9, p. 144, nota de rodapé ao § 69;
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
Fagundes que, "inobstante isso, o art. 71, § 4°, lhe comete o julgamento da
regularidade das contas dos administradores e demais responsáveis por bens ou
dinheiros públicos, o que implica investi-lo no parcial exercício da função judicante.
Não bem pelo emprego da palavra julgamento, mas sim pelo sentido definitivo da
manifestação da Corte, pois se a regularidade das contas pudesse dar lugar a nova
apreciação (pelo Poder Judiciário), o seu pronunciamento resultaria em mero e inútil
formalismo. Sob esse aspecto restrito (o criminal fica à Justiça da União) a Corte de
Contas decide conclusivamente. Os órgãos do Poder Judiciário carecem de
jurisdição para examiná-lo"2.
Também Pontes de Miranda, com seu perene brilho, sustenta que "a função de
julgar as contas está claríssima no texto constitucional. Não havemos de interpretar
que o Tribunal de Contas julgue e outro juiz as rejulgue depois. Tratar-se-ia de
absurdo bis in idem" 3.
O debate tem prosperado, notadamente, porque os estudiosos costumam
analisar a questão apenas pela perspectiva do Direito Constitucional, ou do Direito
Administrativo, faltando à reflexão uma visão abrangente e mais atualizada na
restrita tripartição das funções do Estado.
Essa posição muito bem se entende, se for considerado que a teoria da
separação dos poderes de Monstesquieu, consagrada na obra L'esprit des Lois,
1.748, jamais foi adotada em seu sentido estrito. O já citado Pontes de Miranda
assere que "uma coisa é a distinção das funções do Estado em legislativa, executiva
e judiciária e outra a separação absoluta dos poderes segundo tal critério distintivo" 4.
O silogismo fundamental para a correta equação assenta-se nas seguintes
premissas:
- a separação das funções legislativa, administrativa e judiciária não é absoluta,
nem é restrita aos órgãos do respectivo Poder. O Poder Executivo exerce funções
legislativas, quando se lhe comete a iniciativa de leis - art. 84, III - ou quando editar
medidas provisórias, com força de lei - art. 84, XXVI - sancionar, promulgar e vetar
leis, - art. 84, IV - e também funções judiciais, como comutar penas e conceder
indulto - art. 84, XII. Ao Poder Legislativo, além das funções legislativas,
constitucionalmente lhe foi deferida competência judiciária para processar e julgar o
Presidente e o Vice-Presidente da República e outras autoridades - art. 52, incs. I e
II -e funções administrativas, como dispor sobre sua organização - art. 51, inc. IV. Ao
Poder Judiciário foi conferida competência administrativa de organizar suas
secretarias - art. 96, inc. I, b - e legislativa, para propor leis - art. 96, inc. II - ou
declarar a inconstitucionalidade de leis - art. 97, 102, inc. I, a - e impor a sentença
normativa em dissídio coletivo, art. 114, § 2°.
- o Poder Judiciário não tem competência para a ampla revisibilidade dos atos
não-judiciais estritos. Arrimando-se no art. 5°, inc. XXXV, da Constituição Federal, os
menos atentos pretendem erigir o princípio da revisibilidade judicial como norma
absoluta. A simples leitura desse dispositivo demonstra que é vedado à lei excluir da
apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça de lesão, mas não à Constituição.
De fato, a interpretação sistemática dos preceitos constitucionais revelam que, em
2
O controle dos atos administrativos pelo Poder Judiciário. 4' ed. Rio de Janeiro, Forense, p. 142; o texto refere-se a artigos da
Constituição de 1946, mas é atual porque a CF/88 repete as expressões julgar e continua não elencando o Tribunal de Contas
entre os órgãos do Poder Judiciário;
3
FAGUNDES, Seabra. Comentários à Constituição de 1946. v. 2, p. 95, ob. cit. p. 142;
4
Os fundamentos atuais do Direito Constitucional 1932, p. 319.
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
alguns casos, o próprio Estatuto Político delineia a competência para outros órgãos
procederem ao julgamento de determinadas questões, tal como ocorre com o
julgamento do impeachment e dos Tribunais de Contas, que Seabra Fagundes
classifica como exceções ao monopólio do Poder Judiciário. De outra parte,
admitindo-se, ad argumentandium, que a deliberação das Cortes de Contas fosse
mero ato administrativo e não judicante, mesmo assim não poderia o Poder
Judiciário adentrar ao exame de mérito desse ato ficando restrito ao exame da
legalidade formal. 5
Nesse contexto, compreende-se facilmente que a jurisdição não é monopólio
do Poder Judiciário, sendo função também exercida pelos outros Poderes.
Os efeitos do julgamento - como tal entendida a possibilidade de dizer o direito
nos caos concretos, - pelas Cortes de Contas prevaleceriam frente aos órgãos do
Poder Judiciário? Estariam os condenados sujeitos ao cumprimento forçado da
decisão das Cortes de Contas?
As decisões das Cortes de Contas, no Brasil, são expressões da jurisdição;
não jurisdição "especial" ou seguida de qualquer adjetivação que pretenda diminuir
sua força. Mas apenas jurisdição, à qual se pode em homenagem ao órgão prolator
referir-se como jurisdição de contas.
Uma vez que o constituinte, repetindo Constituições anteriores, empregou a
expressão julgar para algumas deliberações do Tribunal de Contas e, tendo em linha
de consideração que quando "são empregados termos jurídicos, deve crer-se ter
havido preferência pela linguagem técnica" 6 os julgamentos das Cortes de Contas
devem ser acatados pelo Poder Judiciário, vez que não pode rejulgar o que já foi
julgado, como acentua Pontes de Miranda.
O julgamento sobre as contas, decidindo a regularidade ou irregularidade, é
soberano, privativo e definitivo.
Soberano, porque não se submete a outra corte revisional. Sendo as Cortes de
Contas independentes dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, suas
decisões não poderiam ser subalternas a qualquer dos Poderes, sob pena de, diante
do caso concreto, permitir a um órgão, cujas contas fossem julgadas irregulares,
rever, por si próprio, a decisão. Tal ocorreria, v.g., se o Tribunal de Contas da União
julgasse uma Tomada de Contas Especial envolvendo agentes do Supremo Tribunal
Federal e a esse fosse permitido rever o julgamento. O sistema de freios e
contrapesos, nota característica da evolução do processo democrático, ficaria
irremediavelmente comprometido. Somente o julgamento das contas anuais do
governo é que foge à competência exclusiva das cortes de contas.
O julgamento, que inclui as decisões adotadas em Tomada de Contas
Especial, é privativo dos Tribunais de Contas. Não pode ser delegado, transferido ou
diminuído por lei ou qualquer ato normativo, nem mesmo regimental das próprias
cortes. É possível, porém, atribuir, no âmbito desses tribunais, a competência a
turmas ou câmaras, conforme disciplina interna, desde que os julgadores sejam os
membros dos tribunais e não meros servidores.
5
Inteiramente livre para examinar a legalidade do ato administrativo, está proibido o Poder Judiciário de entrar na indagação de
mérito, que fica totalmente fora do seu policiamento. In: Cretella Jr., José. Dos atos administrativos especiais. Rio de Janeiro,
Forense, 1995. p. 448.
6
MAXIMILIANO, Carlos. Hermenêutica e aplicação do direito. 10ª ed. Rio de Janeiro, Forense, p. 109;
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
O julgamento dos Tribunais de Contas é definitivo, observados os recursos
previstos no âmbito desses colegiados. Esgotados os recursos ou os prazos para a
interposição, a decisão é definitiva e, em matéria de contas especiais, não sujeita à
revisibilidade de mérito pelo Poder Judiciário, conforme o magistério dos
doutrinadores referidos.
Assim, sem laivo de dúvida, algumas funções de Corte de Contas se inserem
como judicantes, inibindo o reexame pelo Judiciário quanto ao mérito.
Nesse sentido já se pronunciou a Justiça Federal: "O TCU só formalmente não
é órgão de Poder Judiciário. Suas decisões transitam em julgado e têm, portanto,
natureza prejudicial para o juízo não especializado"7. No Supremo Tribunal Federal,
a jurisprudência é firme ao admitir apenas o exame extrínseco do julgamento pelas
cortes de contas, reconhecendo a sua "competência exclusiva" para julgamento das
contas de responsáveis por haveres públicos. 8
7
8
Apelação Cível n° 89.01.23993-0-MG, DJ 14.9.92, p. 28119, TRF 1ª Região, 3ª Turma, Rei. Juiz Adhemar Maciel.
RE n° 55321/67-PR 1' Turma, Rei. Min. Victor Nunes, DJ24.11.67; MS 6.960, 1959; MS 7.280, 1960.
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
SISTEMA DE REGISTRO DE PREÇOS (UMA
SOLUÇÃO)
Jorge Ulisses Jacoby Fernandes
Procurador do Ministério Público junto ao TCDF
"... Pode o misoneísmo dificultar o surto de uma idéia nova
compatível com o alvorecer da cultura científica posterior à promulgação de
um Código."
1
Um dos mais festejados doutrinadores do Direito, há quase cinqüenta anos,
ensinava que a Lei, com a promulgação adquire vida própria, separando-se do
legislador, podendo a ele se contrapor como um produto novo. Asseria, então, que o
conteúdo "dilata e até substitui o conteúdo respectivo sem tocar nas palavras".
Esse magistério do festejado mestre Carlos Maximiliano autoriza a
necessidade de nova reflexão sobre o sistema de registro de preços, que a Lei n°
8.666/93, repetindo a legislação precedente sobre licitação e contratos, fixou de
permeio a uma centena de artigos, cuja utilidade prática, segundo uníssona doutrina,
teria apenas o condão de ser referência ao julgamento dos preços obtidos numa
licitação.
Constituiria, então, mais um entrave burocrático: lançado o ato convocatório,
recebidos os envelopes, julgada a habilitação, abertos os envelopes de preços, teria
a Comissão que compará-los com o sistema de registro de preços para verificar se
estão compatíveis, Como mero referencial, em país amargurado pela permanente
instabilidade de preços, cuja política econômica conduzida ao talante de
imprevisíveis "bicos de pena" fustigados pelo isolamento, não seria motivador.
Mas é possível vislumbrar no sistema de registro de preços, respeitando a
precisa lateralidade dos dispositivos legais, outro e largo alcance, que porá fim aos
constantes e imprevistos procedimentos licitatórios para compras.
1
MAXIMILIANO, Carlos. Hermenêutica e aplicação do Direito. 10ª ed. Rio de Janeiro, Forense. p. 30.
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
Em curso ministrado no Tribunal Regional Eleitoral do Estado do Paraná,
trocando idéias sobre a Lei n° 8.666/93 ser um instrumento da eficácia das
licitações, com o Dr. Helton José Sanches, ocorreu uma nova possibilidade de
interpretação sobre o alcance do art. 15, do precitado diploma, referentemente ao
sistema de registro de preços.
Dispõe o art. 15, inciso II, que as compras, sempre que possível deverão ser
processadas através de sistema de registro de preços.
"Processar através de" tem um sentido, no Direito Administrativo, de realizar
uma série ordenada de atos tendentes a um determinado fim.
Seria, portanto, possível efetivar as compras, tal como a literalidade recomenda
através do sistema de registro de preços, procedimento esse que guardaria algumas
peculiaridades.
Literalmente, porém, esse dispositivo estabeleceu uma forma de processo
singular, com várias peculiaridades, para realizar as compras, não autorizando
contudo a dispensa de licitação.
Mais do que em qualquer outro dispositivo legal ficou assegurado o interesse
público e a efetivação do principio da isonomia, pois jungiu a instituição do sistema
de registro de preços à licitação, na modalidade de concorrência, conforme o art. 15,
§ 3°, inciso I.
Levado a efeito esse sistema, todas as compras seriam realizadas com uma só
licitação, justificando, por esse motivo, o subtítulo da epígrafe.
II - A Necessidade de Regulamentação
A primeira questão que vem à baila consiste em verificar se o sistema poderia
ser implementado de imediato, porque o art. 15, § 3°, faz referência a
regulamentação por Decreto. Estaria, então, a eficácia do sistema pendente de
norma regulamentadora?
Há sobre o assunto, o Decreto n° 449, de 17 de fevereiro de 1992, que singela
e laconicamente dispõe no art. 3° que "fica instituído o SIREP" - sigla adotada para
corresponder a sistema de registro de preços - adiantando que o mesmo se destina
a servir de orientação para a Administração. No art. 6°, o mesmo diploma, em norma
censurável, acrescenta que enquanto não for implementado dito sistema serão
necessárias duas propostas para verificação da compatibilidade do preço obtido na
licitação com o de mercado.
Portanto, a rigor, o sistema já foi criado, podendo as unidades implementá-lo.
Enquanto na Administração Pública sua cúpula preocupa-se em criticar a Lei n°
8.666/93, propalando inverdades, poder-se-ia devotar atenção em regulamentar
esse dispositivo, de largo alcance para a eficácia da Administração.
Mesmo diante dessa omissão, sob o prisma jurídico, o Decreto n° 449/92 tem a
utilidade de ser o instrumento que permite a satisfação da condição suspensiva e,
portanto, a implementação imediata do sistema de registro de preços. Em verdade,
mesmo anteriormente à Lei n° 8.666/93, o precitado normativo foi recepcionado em
sua força regulamentadora, pela norma revogadora do Decreto-Lei n° 2.300, de 21
de novembro de 1986, e nesse sentido, diante da inibição do poder regulamentador fato diferente em origem e conseqüências da omissão -, fica aberta a perspectiva
para a implementação.
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
Além desse aspecto, não se pode olvidar que os órgãos dos Poderes
Legislativo e Judiciário e do Tribunal de Contas, nas três esferas administrativas
(União, Estados/Distrito Federal e Municípios) foram expressamente autorizados a
expedirem normas de caráter regulamentador pelo art. 117 da Lei n° 8.666/93,
inexistindo, especialmente em relação a esses, qualquer óbice a que efetivem o
sistema desde logo.
III - Como Operacionalizar o Sistema de Registro de Preços
De forma objetiva, e também exemplificativamente, sugere-se o seguinte
procedimento:
a) promover o levantamento de todos os produtos que poderão ser adquiridos
no exercício (material de expediente, peça para reposição em equipamentos,
máquinas e automóveis, produtos para limpeza e higiene, etc.);
b) estimar os quantitativos que serão adquiridos, note-se, mera estimativa, pois
nesse caso, ao contrário do que ocorre ordinariamente nas licitações, a
Administração não ficará vinculada;
c) em atendimento ao que preceitua o art. 15, § 1°, a Administração deverá
proceder a ampla pesquisa de mercado dos itens a serem adquiridos. Essa pesquisa
pode ser feita com alguma informalidade, por telefone ou telefax. Anotando-se o
nome do vendedor e o dia de contato, com respectivo preço; d) em seguida realizar
concorrência que deverá ter as seguintes características:
- em atendimento à Decisão n° 393/94 (DOU de 29.6.94) do Colendo Tribunal
de Contas da União, permitir a cotação por item, sempre que possível, visando
efetivar o principio do parcelamento prescrito no art. 23, § 1°, da Lei n° 8.666/93, ou
seja, cada produto será um item e o licitante não é obrigado a cotar mais de um item;
- exigir a qualificação dos arts. 27 a 31 da Lei n° 8.666/93;
- informar no edital que o sistema de registro de preços não obriga à compra,
nem mesmo nas quantidades indicadas, podendo a Administração, promover a
aquisição em unidades de acordo com suas necessidades;
- o preço cotado obrigará o licitante pelo prazo de validade da proposta. Pelas
peculiaridades desse tipo de licitação é conveniente dispensar a garantia do art. 31,
§ 2°, e permitir a desistência do licitante antes da realização do pedido, vedando-a,
contudo, após a emissão da autorização de compras;
- a regularidade com as contribuições sociais serão exigidas no momento da
licitação e depois só no ato da compra, em conformidade com a Decisão n° 705/94
do Colendo Tribunal de Contas da União;
- a cada 60 (sessenta) dias, por exemplo, deverão os licitantes que superarem
a fase de habilitação entregar apenas novas propostas, com igual prazo de validade
nos termos do art. 64, § 3°, da Lei n° 8.666/93. Tendo essa segurança, de que só
fica vinculado por esse exíguo prazo, que permite inclusive ao licitante acomodar
seus preços a inevitáveis variações de mercado, mesmo em épocas de inflação
baixa, certamente a Administração poderia contar com licitantes mais idôneos;
- também deverão constar as disposições dos art. 15, § 2°,11,111, § 4°, § 6°,
da Lei n° 8.666/93;
- é importante assinalar que, de acordo com o art. 34, § 1°, da Lei n° 8.666/93,
o sistema de registro de preços permanecerá permanentemente aberto aos
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
interessados e, havendo o ingresso de novas empresas com suas necessárias
habilitações, as respectivas propostas estarão incluídas para o próximo julgamento;
e) promover o julgamento das propostas, em conformidade como art. 43, da Lei
n° 8.666/93, com análise do envelope habilitação e proposta, e formando o quadro
comparativo de preços dos habilitados;
f) repetir a cada 60 (sessenta) dias o julgamento apenas das propostas de
preços e formar novo quadro de preços devidamente atualizados.
A cada trimestre haverá obrigatoriedade de publicar os preços encontrados, o
que poderá ser feito apenas com o item (nome do produto) e o registro do preço
menor.
IV - Vantagens do Sistema
Evidentemente todo esse esforço de planejamento e julgamento periódico deve
representar, e de fato representa, significativo resultado, podendo-se alinhar as
seguintes vantagens:
a) proveito direto de se evitar a realização de licitações sobre diversas
modalidades;
b) prontidão da aquisição de produtos, nem sempre possível pela liberação
tardia de recursos e a necessidade de devolução no final do exercício;
c) contornar as dificuldades que se apresentam diante do inevitável risco de
irregularidade decorrente do fracionamento de despesa;
d) estabelecimento de uma rotina aperfeiçoada da atividade licitatória com
periodicidade predefinida, evitando-se os atropelos do empirismo a que são
condenados todos os que enfrentam a urgência do atendimento do interesse público
com acentuada escassez de recursos.
A partir da primeira elaboração do sistema de registro de preços, o julgamento
periódico das propostas seguintes, constituirá rotina administrativa, onde até os
valores encontrados terão como parâmetro a evolução do período.
V - Conclusão
Antes de incentivar a critica à Lei de Licitações e Contratos, parece mais
construtivo e oportuno esgotar as possibilidades de prestigiar o esforço legislativo,
feito pelos legítimos representantes do povo, amparado em 17 anos de história, num
adequado curso evolutivo.
A implementação do sistema de registro de preços pode solucionar várias
dificuldades, substituindo com significativas vantagens os infindáveis processos
licitatórios, desenvolvidos em diversas modalidades, com proliferação de recursos
administrativos e obstrutivas concessões de liminares.
O esforço da implementação será, certamente, recompensado amplamente
com os resultados obtidos.
Anexo: algumas singelas sugestões para o edital de licitação para sistema de
registro de preços.
Edital de Concorrência para Sistema de Registro de Preços
N° de ordem do edital em série anual;
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
Compra de produtos diversos;
Licitação do tipo menor preço.
O (nome da repartição interessada). Por intermédio do (nome do setor
responsável pela licitação) promove a seguinte concorrência, do tipo menor preço,
para compra de produtos especificados no anexo, através do sistema de registro de
preços, regida pela Lei n° 8.666, de 21 de junho de 1993, com as alterações
introduzidas pela Lei n° 8.883, de 6 de julho de 1994, e pela Lei n° 9.032, de 28 de
abril de 1994, e art. 3° do Decreto n° 449, de 17 de fevereiro de 1992, ficando desde
logo estabelecidas as seguintes datas:
entrega das propostas: até o dia ..., às ... horas, no local;
abertura dos envelopes habilitação: dia, hora e local;
abertura dos envelopes proposta: dia, hora e local.
2. Objeto da licitação
2.1 A presente licitação tem por objetivo constituir o sistema de registro de
preços dessa repartição e, segundo as conveniências da Administração, promover
as compras dos licitantes vencedores da concorrência.
2.2 A Administração não se obriga adquirir dos licitantes vencedores, podendo
realizar licitação especifica para a aquisição de um ou mais itens, hipóteses em que,
em igualdade de condições, o beneficiário do registro terá preferência, nos termos
do art. 15, § 4°, da Lei n° 8.666/93.
3. Validade da proposta de preços
3.1 As propostas de preços deverão ter validade de 60 (sessenta dias)
contados da data prevista para a entrega da proposta, ficando suspenso o prazo no
caso de recurso administrativo ou judicial, até o limite máximo de 30 (trinta dias).
3.2 Periodicamente, a Comissão de licitação convocará os registros para que
ofereçam novas propostas com igual prazo de validade.
Prazo e condições para assinatura do contrato
3.3 Para atender aos interesses da Administração, o licitante que tiver os
preços registrados como mais vantajosos será convocado para assinar o contrato,
no prazo de 48 horas, e entregar os produtos requeridos, no prazo de 3 (três) dias,
após a publicação do resumo do contrato, na imprensa oficial.
3.4 Observado o prazo de validade da proposta, a convocação será feita
pessoalmente, mediante recibo do ato de entrega do pedido de fornecimento, por
telefax, ou carta registrada com aviso de recebimento (AR).
3.5 Observados os critérios e condições estabelecidos neste Edital, em
especial o subitem 6.5.1, a Administração poderá contratar concomitantemente com
dois ou mais fornecedores que tenham seus preços registrados.
4. Sanções para o caso de inadimplemento
4.1 A recusa injustificada à assinatura do contrato ou receber o pedido de
fornecimento no prazo assinalado, caracteriza o descumprimento total da obrigação,
nos termos do art. 81, da Lei n° 8.666/93, sujeitando o responsável às penalidades
de multa de até 30% (trinta por cento) do valor estimado do contrato.
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
4.2 O descumprimento do prazo para entrega do produto previsto na cláusula
anterior sujeitará o responsável às penalidades seguintes, na forma do art. 87 da Lei
n° 8.666/93.
4.2.1 advertência, pelo descumprimento dos prazos de entrega do produto e
multa, diária, equivalente a 1% (um por cento) do valor da contratação;
4.2.2 suspensão temporária do direito de licitar ou contratar pelo prazo de até 2
(dois) anos, pelo descumprimento total da obrigação, cumprimento irregular;
4.2.3 declaração de inidoneidade, pelo descumprimento da obrigação, ou
quando o cumprimento irregular trouxer prejuízo para a Administração.
4.3 O valor das multas poderá ser glosado no valor devido pelo fornecimento, a
critério da Administração.
5. Condições para participar da licitação
5.1 Habilitação jurídica:
5.1.2 cédula de identidade e registro comercial, no caso de empresa individual;
5.1.3 ato constitutivo, estatuto ou contrato social em vigor, devidamente
registrado, em se tratando de sociedades comerciais, e, no caso de sociedades por
ações, acompanhado de documentos de eleição de seus administradores;
5.1.4 inscrição do ato constitutivo, no caso de sociedades civis, acompanhada
de prova de Diretoria em exercício;
5.1.5 decreto de autorização, em se tratando de empresa ou sociedade
estrangeira em funcionamento no Pais, e ato de registro ou autorização para
funcionamento expedido pelo órgão competente, quando o produto a ser adquirido
assim o exigir.
5.2 Regularidade fiscal
5.2.1 prova de inscrição no Cadastro de Pessoas Físicas (CPF), no caso de
empresa individual, ou no Cadastro Geral de Contribuintes (CGC), no caso de
pessoas jurídicas;
5.2.2 prova de inscrição no cadastro de contribuintes estadual ou municipal, se
houver, relativo ao domicilio ou sede do licitante, pertinente ao seu ramo de
atividade e compatível com o objeto contratual;
5.2.3 prova de regularidade para com a Fazenda Federal, Estadual e Municipal
do domicílio ou sede do licitante, ou outra equivalente, na forma da lei;
5.2.4 prova de regularidade relativa à Seguridade Social e ao Fundo de
Garantia por Tempo de Serviço (FGTS), demonstrando situação regular no
cumprimento dos encargos sociais instituídos por lei;
5.2.5 se for apresentada proposta de determinada filial todos os documentos
deverão referir-se à filial, ressalvado o caso de empresas que apresentem a
contabilidade em balanço consolidado, hipótese em que serão válidas as certidões
referentes a matriz ou qualquer filial;
5.2.6 a ausência de alguma informação em documento exigido poderá ser
suprida pela própria Comissão de licitação, se os dados constarem em qualquer
outro documento.
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
5.3 Qualificação técnica
5.3.1 no caso de o licitante apresentar proposta referente a fornecimentos de
bens com instalação e testes de operação, conforme previsto nos itens xx, yy, zz,
deverá apresentar na qualificação profissional com registro no respectivo CREA, da
sede ou filial responsável pela proposta do licitante.
5.4 Qualificação econômico-financeira
5.4.1 balanço patrimonial e demonstrações contábeis do último exercício social,
já exigíveis e apresentados na forma da lei, que comprovem a boa situação
financeira da empresa, vedada a sua substituição por balancetes ou balanços
provisórios, podendo ser atualizados por índices oficiais quando encerrado há mais
de 3 (três) meses da data de apresentação da proposta;
5.4.2 para as empresas criadas recentemente que ainda não possuam
balanços exigíveis é permitida a substituição por meio equivalente referente ao ato
constitutivo;
5.4.3 certidão negativa de falência ou concordata expedida pelo distribuidor da
sede da pessoa jurídica, ou de execução patrimonial, expedida no domicilio da
pessoa física;
5.4.4 índices de demonstração da capacidade financeira do licitante com vistas
aos compromissos que terá que assumir referente aos itens para os quais o licitante
oferecerá proposta de preços nos termos do item 7, da Instrução Normativa n° 5 do
MARE;
5.4.5 o capital mínimo ou o valor do patrimônio liquido será de 10% (dez por
cento) do valor estimado da contratação, referente aos itens cotados pelo licitante
devendo a comprovação ser feita relativamente à data da apresentação da proposta,
admitida a atualização para esta data através de índices oficiais.
6. Critérios para julgamento
6.1 O julgamento será feito pela Comissão, com observância do art. 43, da Lei
n° 8.666/93, nos seguintes termos:
6.1.1 abertura dos envelopes contendo a documentação relativa à habilitação
dos concorrentes, e sua apreciação;
6.1.1.1 a abertura dos envelopes contendo a documentação para habilitação e
as propostas será realizada sempre em ato público, na data assinalada no
preâmbulo deste edital, da qual será lavrada ata circunstanciada, assinada pelos
licitantes presentes e pela Comissão;
6.1.1.2 todos os documentos e propostas serão rubricados pelos licitantes
presentes que tiverem interesse e pela Comissão.
6.2 Devolução dos envelopes fechados aos concorrentes inabilitados, contendo
as respectivas propostas, desde que não tenha havido recurso ou após sua
denegação;
6.2.1 caso o licitante inabilitado não esteja presente, a Comissão manterá o
envelope em sobrecarta lacrada nos autos.
6.3 Abertura dos envelopes contendo as propostas dos concorrentes
habilitados, desde que transcorrido o prazo sem interposição de recurso, ou tenha
havido desistência expressa, ou após o julgamento dos recursos interpostos.
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
6.4 Verificação da conformidade de cada proposta com os requisitos do edital
e, conforme o caso, com os preços correntes no mercado ou constantes da planilha
de custos anexa ao edital.
6.5 Julgamento e classificação das propostas de acordo com o preço ofertado;
6.5.1 poderão ser registrados vários preços para o mesmo objeto, em função
da capacidade de fornecimento do licitante, quando essa for inferior ao limite
máximo ou à média mensal, conforme o caso.
6.6 Deliberação da autoridade competente quanto à homologação da licitação.
6.7 É facultada à Comissão ou autoridade superior, em qualquer fase da
licitação, a promoção de diligência destinada a esclarecer ou a complementar a
instrução do processo, vedada a inclusão posterior de documento ou informação que
deveria constar originariamente da proposta, observado o disposto no art. 48,
parágrafo único da Lei n° 8.666/93. Em caso de divergência de dados da proposta
prevalecerão os números assinalados por extenso sobre os algarismos, e os demais
dados em que se caracterizar omissão poderão ser complementados pelos
assinalados em outros documentos da proposta ou habilitação.
6.8 Ultrapassada a fase de habilitação dos concorrentes e abertas as propostas
não caberá desclassificação por motivo relacionado com a habilitação, salvo em
razão de fatos supervenientes ou só conhecidos após o julgamento.
6.9 Após a fase de habilitação, cabe desistência de proposta, desde que não
tenha sido expedida a autorização de compra ou a convocação para assinatura do
contrato.
7. Fornecimento de informações sobre esta concorrência
7.1 Os licitantes interessados poderão obter informações por meio do telefax n°
xxxxxx, formulando suas dúvidas por escrito.
7.2 Para receber os esclarecimentos que a Comissão enviar aos outros
licitantes, no ato de retirada do edital, ou posteriormente, deverá o licitante informar
o meio pelo qual deverá ser contatado, ficando desde já entendido que a não
indicação corresponde a recusa do direito.
8. Licitante estrangeiro
8.1 Se licitante estrangeiro decidir apresentar proposta deverá fazer incidir
sobre o preço de sua proposta os acréscimos de todos os tributos e encargos legais
pertinentes, a entrega da mercadoria desembaraçada no local da sede da
Administração.
9. Critério de aceitabilidade dos preços
9.1 Não, serão aceitos preços inexeqüíveis ou superfaturados, assim
entendidos os que:
9.1.1 inexeqüíveis, sejam inferiores ao custo de produção, acrescidos dos
encargos legais, quando o licitante será convocado para demonstrar a
exeqüibilidade do preço ofertado, e, se não comprovado, será desclassificado;
9.1.2 preços superfaturados, quando ultrapassarem o critério de razoabilidade
fixado na segunda coluna da planilha de custos.
10. Reajuste de preços
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
10.1 O preço ofertado pelo licitante não será corrigido se a convocação para
assinar o contrato ou retirar a autorização de compra, durante o prazo de validade
da proposta, mesmo que a retirada da autorização, ou assinatura, ou a entrega
ocorram após o prazo de validade referido.
11. Prazo para pagamento
11.1 Observado o disposto no art. 5° da Lei n° 8.666/93, o pagamento será
efetuado após 10 (dez) dias do recebimento definitivo dos produtos;
11.2 Quando a aquisição for superior ao valor do convite, o recebimento será
feito pela Comissão a ser instituída por portaria própria.
12. Compensações financeiras por atraso e desconto por antecipações
12.1 O atraso será penalizado conforme cláusula referente a sanções e não
haverá desconto por antecipação.
13. Recursos e impugnações
13.1 Os recursos deverão ser protocolizados no setor de comunicação do
órgão situado no andar térreo do edifício-sede, localizado no...
13.2 A impugnação poderá ser feita por qualquer cidadão nos termos dos arts.
41, § 1°, e 15, § 6°, da Lei n° 8.666/93. Também poderá oferecer impugnação ao
presente edital, nos termos do art. 41, § 2°, qualquer licitante, no prazo ali fixado.
14. Condições de recebimento do objeto
14.1 A Comissão, se for o caso, conforme previsto na cláusula referente a
prazo de pagamento, ou o almoxarifado verificarão se o objeto atende as condições
do edital e da proposta, quando esta for mais vantajosa para a Administração.
15. Anexos
15.1 Constituem anexo do presente edital dele fazendo parte integrante:
15.2 planilha de custos, com preço médio e máximo, unitário e no quantitativo
estimado máximo;
15.3 três minutas padrão de contrato, com indicação dos itens a que se
aplicam.
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
EFICÁCIA DAS DECISÕES DOS TRIBUNAIS DE
CONTAS (*)
Sebastião Baptista Affonso
Consultor Jurídico do TCDF
Nobilíssimas Excelências,
Foi-me conferida a elevada honra e não menos dignificante missão, de
apresentar o tema, objeto de debate neste certame, sobre a Eficácia das Decisões
dos Tribunais de Contas.
Isto me dá ensejo para tecer algumas breves considerações preliminares, a
respeito dos reflexos decorrentes do chamado Sistema Brasileiro de Jurisdição
única, o qual consiste em reservar-se ao Poder Judiciário o monopólio da jurisdição
e vem sendo adotado nas Constituições Federais Republicanas, como hoje está
insculpido no artigo 5°, inciso XXXV, da Carta Política de 5.10.1988.
É que, a despeito de haver-se consagrado, no tradicional ordenamento jurídico
constitucional, o princípio fundamental de serem entre si independentes e
harmônicos os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, na verdade este último,
por força da jurisdição única, acaba sobrepondo-se aos outros dois, no crivo da
constitucionalidade e legalidade dos seus atos, inclusive os das suas funções
essenciais, ressalvados apenas alguns poucos daqueles, da sua economia interna,
considerados discricionários e de natureza predominantemente política, cujo mérito
é insusceptível de controle judicial.
Das condenações decorrentes de decisões judiciais, já transitadas em julgado,
além da eventual possibilidade da revisão criminal, na própria sede judicante, é
admissível a sustação dos seus efeitos, também, mediante indulto presidencial ou
por meio de anistia, decretada em lei ordinária (Constituição, arts. 48/VIII e 84/XII),
mas isto só ocorre em casos excepcionais.
A Constituição de 1988, de certa forma inovadoramente, instituiu ação direta,
para o controle de constitucionalidade das leis e atos normativos, bem assim o
mandado de injunção, para compelir a edição daquelas, cuja omissão torne inviável
(*)
Trabalho apresentado no 2° Seminário de Atualização de Normas e Procedimentos de Controle Externo. Brasília, 1996.
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
o exercício de direitos, liberdades ou garantias constitucionais (arts. 5°/LXXXI e
102/I-a/q), o que constitui uma forte superposição do Judiciário sobre os outros dois
Poderes Públicos.
Independentemente, ainda, do eventual cabimento de ação popular, ação civil
pública, ação de improbidade administrativa e de tantas outras de procedimento
ordinário ou especial, ressalta-se o mandado de segurança, que serve para atacar
todo e qualquer ato considerado ilegal ou abusivo, passível de violentar algum direito
liquido e certo de alguém ou para proteger interesses de certos grupos sociais (art.
5°, itens XXI, LXIX e LXX/b).
O próprio Senado Federal, no exercício da sua função jurisdicional, cuja
decisão é soberana, símile a de um Tribunal do Poder Judiciário (art. 52, itens 1 e II,
da Constituição), mesmo assim fica subordinado ao controle judicial, ao qual se
submete a regularidade do respectivo processo, sempre que no seu
desenvolvimento for alegada violação ou ameaça ao direito das partes nele
envolvidas (art. 102, item I, letra d da Constituição, conforme Acórdão do STF no
MS-20.941-DF, publicado no DJ de 31.8.1992).
Diversa não é a situação dos Tribunais de Contas porque, a despeito de haver
a atual Constituição estabelecido uma ampliada gama de competências, próprias e
privativas das Cortes de Contas (arts. 70, 71 e 75), sabe-se que as suas
deliberações, em última análise, podem acabar sendo obstaculizadas, por alguma
modalidade de decisão judicial, seja atacando-as na sua fonte geradora, pelo
mandado de segurança, seja neutralizando os seus efeitos, pelos embargos à
execução das suas condenações. No caso do uso de ação mandamental, a
prerrogativa de função do órgão confere foro privilegiado, o que assegura maior
dose de equilíbrio, mas nos demais casos, a execução dos julgados das Cortes de
Contas, em regra geral, podem ficar na dependência de decisão monocrática de
juízos do primeiro grau de jurisdição, o que causa uma aparente subversão na
ordem hierárquica de valores. Isto sem falar das implicações daquelas outras demais
ações ordinárias ou especiais, que também podem afetar a eficácia das decisões
tomadas pelas Cortes de Contas. Além disso, o Ministério Público tem, também,
interferido um pouco na área de atuação dos Tribunais de Contas, em conseqüência
das suas ampliadas funções institucionais (art. 129 da Constituição).
Quanto à competência constitucional dos Tribunais de Contas, para apreciarem
a legalidade de atos relativos a pessoal (nomeações, aposentadorias, reformas e
pensões, conforme art. 71, item III, da Constituição), as restrições surgidas são
muito significativas.
De um lado, tem-se sustentado que, nos casos de aposentadorias e reformas,
a competência dos Tribunais se atém a dizer da legalidade do ato concessório,
julgando legal ou ilegal. Assim, não poderiam forçar a sua alteração. Não poderiam,
também, substituir-se à autoridade administrativa, a quem cabe expedir o ato
respectivo, determinando o registro da concessão em termos diversos dos em que
foi ela requerida e deferida, porque isto implicaria numa inativação compulsória, fora
dos casos previstos em lei (cfr. Acórdão do STF no MS-20.038-DF, publicado na
RTJ n° 80, p. 394).
Por outro lado, tem-se reconhecido que a diligência é cabível, para excluir ou
acrescentar alguma vantagem, nos cálculos dos proventos, mas o seu cumprimento
não seria necessariamente forçoso "pois, na hipótese de ausência de acatamento,
cumpre ao Tribunal de Contas, tão-somente, sustar a execução do ato impug nado",
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
comunicando a sua decisão ao Poder Legislativo (cfr. Acórdão do STF no Conflito de
Atribuições n° 40/DF, publicado na RTJ n° 149, p. 329). Assim, descaberia às Cortes
de Contas conceder ao inativo vantagem que não conste do seu ato de inativação
levado a registro, por entender-se ser ônus do interessado, em tais circunstâncias,
recorrer ao Judiciário, para pleitear tais vantagens, cujo direito foi afirmado pelo
Tribunal de Contas e negado pela Administração (cfr. votos e precedentes citados no
Acórdão do STF no referido CA-40/131, publicado na RTJ 149, p. 328). É certo,
porém, que o registro das aposentadorias, reformas e pensões, de competência das
Cortes de Contas, como tal previsto nos artigos 71/111 e 75 da Constituição,
constitui atividade inserida na esfera do Controle Externo, o que faz pressupor estar
acabado, integrado e perfeito o respectivo ato administrativo, já até então dotado de
uma executoriedade provisória (Idem, RTJ n° 149/327).
Num caso de pensão, decidiu o Supremo Tribunal, ao julgar o MS-20.660-DF,
que "enquanto não desautorizada a justificação judicial, pelos meios processuais
próprios e em sede judiciária, seu resultado produz os efeitos a que se destina,
autorizando o TCU nela se basear para decidir" (RTJ n° 121, p. 500), ocasião na
qual o ilustre Ministro Francisco Rezek, Relator do feito, assim se manifestou:
"O acórdão do TCU consignou que os pressupostos legais do beneficio
requerido pela companheira estavam comprovados nos autos, por meio de
justificação judicial e outros documentos. A Corte de Contas, portanto,
considerou quanto resultara expresso na justificação, e viu tais elementos
como bons para autorizar a decisão tomada. Nisto se resumia a atuação
possível do TCU, certo que o exame da legitimidade formal do procedimento,
na justificação, é matéria reservada ao Judiciário. Confirma-o o art. 866,
parágrafo único, do Código de Processo Civil, fazendo expresso que no
julgamento da justificação incumbe ao juiz verificar o atendimento das
formalidades legais próprias. Enquanto, dessarte, não desautorizada a
justificação pelos meios processuais adequados, e em sede judiciária, seu
resultado produz os efeitos a que se destina."
Conquanto os Tribunais de Contas não integrem o Poder Judiciário e o direito
positivo não afirme que as relações jurídicas, sujeitas a sua apreciação, possuam os
requisitos de res in judicium deducta, não se pode negar o caráter contencioso de
seus julgados, em questões para as quais possuem competência a eles conferida
constitucionalmente. Em face disto, suas decisões, em tema de legalidade de
concessões, não deveriam ficar sujeitas à revisão do Juízo de Primeira Instância,
nem poderiam ser descumpridas pela Administração. Ao que parece, os princípios
constitucionais de que a lei "não prejudicará o direito adquirido, o ato jurídico perfeito
e a coisa julgada" e, também, "não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão
de direito individual" (art. 5°, itens XXXV e XXXVI) não se chocam, em nada, com o
preceito estatuído no art. 71, itens II e III, combinado com o art. 102, item I, letra d,
da Constituição do Brasil.
Assim é que, por imperativo constitucional, os Tribunais de Contas apreciarão a
legalidade das concessões iniciais de aposentadorias, reformas e pensões,
independendo de sua decisão as melhorias posteriores (art. 71/III). Somente após o
cumprimento dessa exigência é que se abrirá oportunidade de controle judicial sobre
a espécie (Ac. do T.F. Recursos na Ap. Civil n° 12.337-PR, in Supl. ao DJ de
10.9.65, p. 435), em ação própria perante a Superior Instância (Constituição, art.
102, item I, letra d; e Súmula n° 248 do STF). No exercício dessas atribuições
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
judicantes, a teor do disposto no art. 71/III, da Carta Magna, podem os Tribunais,
inclusive, apreciar a constitucionalidade das leis e dos atos do Poder Público
(Súmula n° 347 do STF e Acórdão no MS-13.219, in DJ de 16.7.64, p. 477 do
apenso).
Em reforço a este entendimento, convém assinalar que o Excelso Pretório tem
prestigiado altamente as deliberações do Tribunal de Contas da União. Aquela
Suprema Corte, ao julgar agravo contra ato de sua Ilustre Presidência (instrumento
este oposto pela Procuradoria-Geral da República, em caso de aposentadoria de
magistrado), não conheceu do apelo, visto caber a este Tribunal de Contas a palavra
finalizadora sobre o aspecto jurisdicional, antes de abrir-se a instância judiciária, se
cabível (Proc. n° 527/66, julgado na Sessão de 1.9.66, in DJ de 2.9.66; e Despacho
da Presidência, no DJ de 16.9.66, p. 3135). Na Deliberação Administrativa de
5.11.64, o Supremo Tribunal (in DJ de 19.11.64, p. 4187, e 25.3.65, p. 16 e DO de
30.12.64, p. 12061), considerando que o Tribunal de Contas da União era o órgão
instituído pela Constituição para julgar da legalidade das aposentadorias, adotou a
mesma orientação firmada em jurisprudência desta Corte de Contas, para solução
de casos análogos.
No que pese haver controvérsia em torno do caráter contencioso das decisões
dos Tribunais de Contas ("Funções Jurisdicionais e Administrativas dos Tribunais de
Contas", in Rev. Dir. Adm., vol. 53, de 1958, pp. 29 a 55; "Revisão Administrativa
dos Atos Julgados pelo Tribunal de Contas", in Rev. citada, pp. 216 a 222; e "Valor
das Decisões do Tribunal de Contas", in Rev. Dir. Adm., vol. 12, de 1948, pp. 418 a
431), verdade é que eles exercem atribuições judicantes ao lado das funções de
auxiliar o Poder Legislativo, na fiscalização da administração financeira do Erário.
O preclaro Ministro Victor Nunes Leal, tratando do "Valor das Decisões do
Tribunal de Contas", disse o seguinte (in Rev. Dir. Adm., vol. 12, de 1948, p. 421):
"Da posição peculiar do Tribunal de Contas, no mecanismo do Estado, resulta
que suas decisões são obrigatórias para os órgãos administrativos ...
Conseqüentemente, não pode a Administração rever aquelas decisões."
Nesse mesmo trabalho, S. Exa. aludiu ao pensamento do festejado tratadista
Themístocles Cavalcanti, que seria no sentido da irrevogabilidade das decisões do
Tribunal de Contas da União pela própria Administração; sendo o Tribunal um órgão
"estranho à Administração", o seu pronunciamento favorece "a estabilidade das
relações jurídicas" e evita "controvérsias futuras tão comuns na nossa vida
administrativa" (in Rev. citada, vol. 12, p. 422, e Pareceres da Consultoria-Geral da
República de 1934, pp. 280 e 281).
O eminente Ministro Vilas Boas, Relator do MS-5.490-DF, em seu brilhante
voto, assim se pronunciou (DJ de 13.4.59):
"O Tribunal de Contas julga a legalidade de aposentadoria: isto é, verifica
se o titulo foi expedido de acordo com a lei. Ele exerce a sua competência
jurisdicional, livremente, à maneira de um órgão do Poder Judiciário, dizendo
o direito como o interpreta. Os seus veredictos merecem pleno acatamento,
salvo as reformas ou emendas dos órgãos mais graduados. Se nega registro
a um contrato, a instância superior é a Câmara dos Deputados. Qualquer
outra decisão sua, que afete a uma situação jurídica individual, pode ser
objeto de exame desta Corte, por meio de mandado de segurança, que se
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
concede seja qual for a autoridade responsável pela ilegalidade ou abuso de
poder" (Const. art. 141, § 24).
No pertinente ao julgamento das contas dos responsáveis sujeitos à jurisdição
dessas Cortes especializadas, apesar do prestígio e da importância dessa função de
controle, tem-se procurado substituir por "apreciar" o vocábulo "julgar", usado na
Carta Magna. Essa substituição tem sido considerada, por alguns juristas, como
sendo de alcance meramente formal, posição essa reforçada com o argumento de
que essa não seria tuna função jurisdicional, porquanto os Tribunais de Contas não
julgam pessoas nem dirimem conflitos de interesses, mas apenas exercem um
julgamento técnico de contas (cfr. voto condutor do Acórdão do STF na ADIn n° 215,
publicado na RTJ n° 132, p. 1037). Na verdade, qualquer que seja o sentido
emprestado à expressão julgar as contas, contida na Lei Maior (art. 71, item II da
Constituição), desse julgamento pode resultar imputação de débito ou multa, cujas
decisões terão a eficácia de título executivo (art. 71 citado, § 3°). Em substância,
pouco ou nada diferenciariam essas decisões das prolatadas em juízo, no
julgamento de ações de efeitos patrimoniais, como es de responsabilidade civil.
Note-se, aliás, que nos julgamentos de regularidade das contas dos responsáveis
por bens, dinheiros e valores públicos, o trâmite processual assegura, também, o
contraditório e o pleno direito de defesa, conforme garantia contida no artigo 5°,
inciso LV, da Constituição. No julgamento de contas, o teor jurisdicional das
decisões se depreende da sua própria substância e resulta do sentido definitivo
dessa manifestação, que opera uma preclusão administrativa, a excluir a
possibilidade de nova apreciação, sobretudo quando aprovadas, pois ao contrário
ter-se-ia um "absurdo bis in idem " (cfr. Comentários a Constituição de 1967 do
festejado jurista Pontes de Miranda, Tomo - III da 2' edição, p. 251; apud
Conferência do saudoso jurista Seabra Fagundes, perante VIII Congresso dos
Tribunais de Contas do Brasil, realizado em novembro/75 na cidade de João
Pessoa, publicada na Revista TCU n° 12, pp. 3/9).
Não foi sem razão que o renomeado Ruy Barbosa, idealizador do Tribunal de
Contas, preconizou-o "colocado em posição autônoma, com atribuições de revisão e
julgamento, cercado de garantias contra quaisquer ameaças", para exercer "funções
vitais no organismo constitucional", ao qual a Lei n° 392, de 8.10.1896, atribuiu o
papel de "fiscal da administração financeira", para tanto atuando como Tribunal de
Justiça, "com jurisdição contenciosa e graciosa", mediante processo de estilo judicial
(Lei citada, art. 2°, § 1°, itens I e II).
A esfera de competência dos Tribunais de Contas, sem dúvida alguma, a partir
da Constituição de 1988, ampliou-se de modo extremamente significativo. Na
primeira Constituição Republicana, limitava-se à mera liquidação das contas de
receita e despesa públicas, bem como à verificação da sua legalidade. Dal o
reconhecimento de que a atuação dos Tribunais de Contas, hoje, assume
fundamental importância, no campo do controle externo e constitui tema de
inquestionável relevância, em decorrência do fortalecimento da sua ação
institucional (cfr. Acórdão do STF na ADIn n° 215, publicado na RTJ n° 132, p.
1036).
Por certo, a interferência do Judiciário nas Decisões dos Tribunais de Contas
se tomará bem menos possível, à medida que elas guardarem com máximo rigor a
observância do devido processo legal, assegurando o contraditório e a ampla defesa
(art. 15, item LV, da Constituição), além do que sejam, também, suficientemente
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
fundamentadas, sem demasiado apego a minúcias e detalhes formais de menor
relevância, mas sempre dotadas do escopo de fazer justiça, com igualdade,
imparcialidade, retidão, moderação e serenidade.
Em tese, todas as decisões das Cortes de Contas, no exercício dessa sua
função de controle, prevista no artigo 71 da Constituição, gozam da prerrogativa de
auto-executoriedade, exceto a que decorre da apreciação das contas do governo,
obviamente, porque se consubstancia em um parecer, para subsidiar o julgamento
afeto ao Poder Legislativo, bem assim aquelas relativas a ilegalidades,
irregularidades ou abusos que apurar, em especial nos casos de contratos, quando
a providência decorrente depende de medidas a serem definidas e efetivadas por
outros órgãos, conforme referido no citado artigo 71 da Carta Magna, incisos VII, IX,
X, XI, e seu § 1°, e no artigo 72, § 2°.
Os comandos decorrentes de imputação de débito, cominação de multa,
sustação de ato impugnado e recomendação para ser providenciado o exato
cumprimento da lei ou para cessar alguma irregularidade apurada, devem ser de
cumprimento obrigatório, por parte da autoridade administrativa competente, da qual
dependa o seu atendimento, assegurado aos interessados ou terceiros porventura
atingido o recurso ao Poder Judiciário, com o uso do remédio judicial adequado,
sendo que nos casos de débitos e multas, quando não houver condições de
cobrança pela própria Administração, incumbe à Procuradoria respectiva promover a
competente execução forçada, judicialmente.
Recentes Decisões do Egrégio Supremo Tribunal Federal, de certa forma,
reiteram o seu prestigiamento ao sistema de controle externo, exercidos pelas
Cortes de Contas. No julgamento do RE-190.985, a 14.2.96, julgou improcedente a
ADIn n° 93 do TJ/SC, considerando constitucional dispositivos da Lei Complementar
n° 31/90 de Santa Catarina, com o que reconheceu eficácia das decisões do TC/SC,
quanto à aplicação de multa. No julgamento do MS-21.797/RJ, reconheceu a
competência do TCU, para julgar as contas das autarquias corporativas de
fiscalização do exercício das profissões liberais, cujo voto condutor do eminente
Ministro Carlos Velloso afirmou:
"Todos quantos têm sob sua administração patrimônio público, todos
quantos lidam com dinheiros públicos, estão sujeitos à fiscalização e controle
financeiro do Tribunal de Contas da União. Isto está expresso na Constituição,
no parágrafo único do art. 70. O Supremo Tribunal Federal, cúpula do Poder
Judiciário nacional, está sujeito a essa fiscalização e isso nada o diminui. Ao
contrário, torna transparentes os seus atos de gestão da coisa pública." (In DJ
de 8.4.96)
Cumpre aqui assinalar, que essa questão relativa à natureza jurídica das
decisões dos Tribunais de Contas, sobretudo no julgamento da regularidade de
contas e da legalidade de concessões (aposentadorias, reformas e pensões), bem
como quanto à sua revisão pelo Poder Judiciário, tem sido objeto de debates em
variados certames desta natureza, mas teve especial realce no curso do VII
Congresso dos Tribunais de Contas do Brasil, realizado em outubro de 1973, na
cidade de Belém do Pará, quando foi apreciada uma tese sobre As Funções das
Cortes de Contas Brasileiras à Luz da Teoria do Controle Jurídico, ocasião em que
foram, ali, suscitados amplos e acalorados debates doutrinários, sobre esse tema.
Na Súmula dos trabalhos realizados nesse Congresso e das recomendações
nele adotadas, não constou nada sobre essa questão de fundo, devido à delicadeza
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
da matéria e à dificuldade em dar-se-lhe uma precisa definição. Recomendou-se,
apenas, a necessidade da mais ampla regulamentação das representações sobre
irregularidades e abusos apurados, que era um dos pontos secundários da tese.
Nesse mesmo Congresso, foi também debatida uma outra tese correlata, sobre a
revisão judicial das decisões dessas Cortes de Contas, resultando aprovada uma
recomendação, para adoção das medidas necessárias, no sentido de que as
decisões dos Tribunais de Contas, quando atinjam direitos individuais, sejam
apreciadas pelo Tribunal de Justiça (cfr. ANIS desse VII Congresso, pp. 361 a 384 e
454 a 462 do volume I, e pp. 875 a 903, 907 a 913 e 957, itens V e IX).
Note-se, todavia, que o de início referido item XXXV, do artigo 5° da Carta
Magna, proclama a vedação pela qual "a lei não excluirá da apreciação do Poder
Judiciário lesão ou ameaça a direito ", mas isto não obsta, logicamente, fazer-se
alguma exclusão no próprio texto constitucional, porque ele está fora do alcance
dessa proibição.
Assim, a fim de evitar-se a costumeira subversão da ordem hierárquica de
valores, no controle contencioso das decisões das Cortes de Contas, por órgãos
judiciais de graduação a eles inferior, em nível hierárquico, o ideal seria que ao
artigo 71, § 2°, da Constituição Federal, fosse dada a seguinte redação:
(Art. 71) "§ 2° As decisões do Tribunal de que resulte imputação de
débito ou multa, terão eficácia de título executivo judicial, e as decorrentes do
exercício da função de controle externo, referidas nos incisos II a VI deste
artigo, só poderão ser revistas mediante os recursos próprios previstos na sua
lei orgânica ou nos termos previstos no artigo 102, inciso I, letras a e d, desta
Constituição, não lhe obrigando outros julgados de órgãos judicantes menos
graduados."
Com isto, afastar-se-ia o controle judicial das decisões das Cortes de Contas
por órgãos menos graduados, hierarquicamente, do Poder Judiciário.
Isto, apesar da massante prolixidade da explanação, é a síntese que me foi
possível fazer do tema em questão, nos limites do tempo disponível, conquanto
todos aqui saibam ser ele complexo e controverso, além de ter graves implicações
políticas.
Por certo, um debate mais amplo e profundo deste tema, subsidiado por
contribuições doutrinárias de juristas mais abalizados, melhor permitirá uma tomada
de posição, por parte dos responsáveis pelos destinos dos Tribunais de Contas e
seu prestigiamento, na ordem jurídica institucional.
Com as minhas escusas, agradeço a atenção de todos os presentes que me
ouviram e a honra de ter podido falar a tão seleto auditório.
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
ATRIBUIÇÕES E ÁREAS DE ATUAÇÃO DA 1ª
INSPETORIA DE CONTROLE EXTERNO (*)
Adalton Cardoso Flores
Inspetor da 1ª ICE
I - Atribuições
O artigo 18, da Resolução n° 10, de 10.9.86, dispõe sobre as competências a
cargo da 1ª Inspetoria de Controle Externo, a saber:
"Art. 18 - Compete à Primeira Inspetoria de Controle Externo, como
unidade de direção e execução das atividades de fiscalização orçamentária,
financeira e patrimonial da Administração direta:
I - Realizar as inspeções programadas decorrentes do Plano Geral de
Inspeções anualmente aprovado pelo Tribunal;
II - Realizar as inspeções especiais que se fizerem necessárias;
III - Acompanhar a execução do orçamento-programa a nível de projetos
e atividades;
IV - Controlar os créditos orçamentários;
V - Conferir e analisar notas de empenho, objetivando o controle da
correta classificação da despesa e da sua regularidade;
VI - Instruir processos relativos a balancetes, contratos, convênios,
consultas, denúncias, recursos e a outros atos e procedimentos que, em razão
de normas legais e regulamentares ou de decisões do Tribunal, estejam
sujeitos a exame da Corte;
VII - Analisar e instruir os processos de tomada e prestação de contas
dos ordenadores de despesa, agentes pagadores, recebedores de material e
demais responsáveis por bens e valores públicos."
2 - Área de Atuação (definida pela Portaria n° 153, de 15.6.94)
2.1 - Câmara Legislativa do Distrito Federal;
(*)
Trabalho apresentado no 2° Seminário de Atualização de Normas e Procedimentos de Controle Externo. Brasília, 1996.
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
2.2 - Tribunal de Contas do Distrito Federal;
2.3 - Gabinete do Vice-Governador;
2.4 - Procuradoria-Geral do Distrito Federal;
2.5 - Secretaria de Estado (16):
- Secretaria do Governo;
- Secretaria de Administração;
- Secretaria de Fazenda e Planejamento;
- Secretaria de Meio Ambiente, Ciência e Tecnologia;
- Secretaria de Indústria, Comércio e Desenvolvimento Regional;
- Secretaria do Trabalho;
- Secretaria do Turismo;
- Secretaria de Obras; Secretaria de Educação;
- Secretaria de Saúde;
- Secretaria de Desenvolvimento Social e Ação Comunitária;
- Secretaria de Agricultura;
- Secretaria de Segurança Pública;
- Secretaria de Transportes;
- Secretaria de Cultura e Esportes;
- Secretaria de Comunicação Social.
2.6 Administrações Regionais (19):
- Administração Regional de Brasília - RA I;
- Administração Regional do Gama - RA II;
- Administração Regional de Taguatinga - RA III;
- Administração Regional de Brazlândia - RA IV;
- Administração Regional de Sobradinho - RA V;
- Administração Regional de Planaltina - RA VI;
- Administração Regional do Paranoá - RA VII;
- Administração Regional do Núcleo Bandeirante - RA VIII;
- Administração Regional da Ceilândia - RA IX;
- Administração Regional do Guará - RA X;
- Administração Regional do Cruzeiro - RA XI;
- Administração Regional de Samambaia - RA XII;
- Administração Regional de Santa Maria - RA XIII;
- Administração Regional de São Sebastião - RA XIV;
- Administração Regional do Recanto das Emas - RA XV;
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
- Administração Regional do Lago Sul - RA XVI;
- Administração Regional do Riacho Fundo - RA XVII;
- Administração Regional do Lago Norte - RA XVIII;
- Administração Regional de Candangolândia - RA XIX.
2.7 - Corporações Militares (2):
- Policia Militar do Distrito Federal - PMDF;
- Corpo de Bombeiros Militar do Distrito Federal - CBMDF.
2.8 - Institutos (3):
- Instituto de Desenvolvimento de Recursos Humanos - IDR;
- Instituto de Ciência e Tecnologia do Distrito Federal;
- Instituto de Saúde do Distrito Federal.
2.9 - Policia Civil do Distrito Federal.
2.10 - Arquivo Público do Distrito Federal.
2.11 - Departamentos (2):
- Departamento de Educação Física, Esportes e Recreação - DEFER;
- Departamento de Empregos do Distrito Federal.
2.12 - Outros órgãos:
- Jardim Botânico de Brasília;
- Jardim Zoológico de Brasília.
2.13 - Fundos
3 - Técnicas e Procedimentos de Controle (arts. 112, 114/115, 120/121,
140/143, 152/158, 194, 195 e 197 do Regimento Interno do Tribunal de Contas do
Distrito Federal)
3.1 - Notas de empenho
3.1.1 - Verificações:
- Observância do prazo de entrega ao Tribunal;
- Compatibilidade com as Normas de Execução Orçamentária e Financeira do
Distrito Federal e com a Codificação e Interpretação da
Despesa Orçamentária;
- Compatibilidade da natureza e valor da despesa com:
- a finalidade do órgão;
- a natureza específica dos projetos e atividades;
- as normas de licitação, diárias, suprimentos de fundos, etc.
3.1.2 - Principais falhas:
- Inobservância do prazo previsto no art. 112 do RI/TCDF, aprovado pela
Resolução n° 38/90;
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
- Preenchimento incompleto e incorreto;
- Classificação orçamentária incorreta;
- Programa de trabalho indevido; e
- Descumprimento das legislações pertinentes.
Obs.: Pela Decisão n° 2.206/96, transmitidas as jurisdicionadas pelo
Ofício-Circular n° 5/96, este Tribunal dispensou a remessa das notas de empenhos
por parte das Unidades Gestoras dos órgãos da Administração do Distrito Federal, a
partir do exercício de 1997.
3.2 - Balancetes trimestrais:
3.2.1 - Verificações:
- Observância do prazo de entrega ao Tribunal;
- Análise sob os aspectos: econômico, financeiro e patrimonial do Governo do
Distrito Federal;
- Análise comparativa com as situações verificadas nos demonstrativos
anteriores;
- Outros aspectos de interesse para o Controle Externo; e
- Observância de alguns preceitos constitucionais.
3.2.2 - Principais falhas:
- Inobservância do prazo previsto no art. 112 do RI/TCDF, aprovado pela
Resolução n° 38/90;
- Dotações iniciais alteradas; e
- Descumprimento de preceitos constitucionais.
3.3 - Contratos, convênios e outros ajustes congêneres:
3.3.1 - Verificações:
- Observância do prazo de entrega, se for o caso, e de publicação;
- Qualificação das partes;
- Compatibilidade com as normas de licitação e contratos;
- Outros aspectos de interesse do Tribunal, como: finalidade da despesa,
vigência, preço, reajuste, etc.
3.3.2 - Principais falhas:
- Contratos-padrão desatualizados e incompletos, faltando os elementos
essenciais previstos no art. 55 da Lei n° 8.666/93;
- Utilização de modelos de contratos indevidos;
- Prazo de vigência em desacordo com a legislação;
- Aditamentos desnecessários e a não celebração de termos aditivos quando
obrigatórios;
- Falta de designação dos executores dos ajustes;
- Prorrogação dos contratos em desacordo com a legislação;
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
- Qualificação das partes incompleta; e
- Atrasos na publicação e entrega ao Tribunal.
3.4 - Outros (Pelo conhecimento através de publicação no órgão oficial do
Distrito Federal - art. 112, inciso I, do Regimento Interno do TCDF).
3.4.1 - Leis Relativas ao Plano Plurianual, às Diretrizes Orçamentárias, ao
Orçamento Anual e os Relatórios Bimestrais Sobre Programação Financeira.
3.4.1.1 - Verificações:
- Análise dos aspectos de interesse do Controle Externo.
3.4.2 - Editais de licitação
3.4.2.1 - Verificações:
- Compatibilidade com a Lei de Licitações e Contratos e . demais legislações
pertinentes;
3.5 - Relatório Do Controle Interno:
3.5.1 - Verificações
- análise dos fatos apontados; e
- providências adotadas pelo órgão com vistas à correção das falhas
verificadas.
3.6 - Auditorias e Inspeções
3.6.1 - Verificações:
- análise in loco dos atos e fatos de natureza contábil, financeira, orçamentária,
operacional e patrimonial de interesse para o controle externo;
3.7 - Tomadas de Contas Anuais
3.7.1 - Verificações:
- procedimentos preliminares como: conhecimento da entidade, leis e normas
aplicáveis; etc;
- análise formal (documentos, prazos, etc);
- análise técnica das demonstrações, rela tórios, pronunciamentos e demais
elementos regulamentares, sob os aspectos econômico, financeiro, contábil,
orçamentário, patrimonial e operacional, se for o caso;
- confronto com os resultados do Controle Externo;
- análise do posicionamento do Controle Interno; e
- identificação do responsável.
3.7.2 - Principais falhas:
- inobservância dos prazos previstos no RI/TCDF, aprovado pela Resolução n°
38/90;
- falta de padronização;
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
- ausência no relatório do organizador das contas da indicação da situação do
responsável perante a Fazenda Pública e do pronunciamento sobre a confiabilidade
do Sistema de Controle de Material;
- faltam no relatório do Controle Interno informações sobre a eficiência e
eficácia da gestão orçamentária, financeira, contábil e patrimonial;
- incompatibilidade entre os valores constantes dos Demonstrativos Sintéticos
de Material e os Registros Contábeis do SIAFEM (Ex.: material adquirido que não dá
entrada no almoxarifado); e
- pronunciamento conclusivo da autoridade competente, em desconformidade
com o previsto no art. 140, inciso X, do RI/TCDF e/ou art. 10, inciso IV, da Lei
Complementar n° 01/94 ( Ex...: emissão do pronunciamento sem a indicação das
providências adotadas com vistas ao resguardo do interesse público).
• Além das propostas contidas no item 4, no julgamento originado do exame
das contas, caberá proposta para que o Tribunal considere:
- regulares as contas e conseqüente quitação aos responsáveis;
- regulares com ressalvas, com quitação, também, aos responsáveis; e
- irregulares.
• Como resultado terminativo do exame das contas caberá proposta para que o
Tribunal ordene o trancamento das contas quando consideradas iliquidáveis.
3.8 Tomada de Contas Especial
3.8.1 - Verificações:
- exame dos elementos constitutivos:
- formal - prazos e documentações exigidas; e
- técnica-mérito das apurações
- apreciação de diligências;
- exame de defesas e recurso; e
- análise dos dados comprobatórios da reparação do dano, quitação do débito
ou reposição dos bens.
3.8.2 - Principais falhas:
- atraso na conclusão dos autos e no cumprimento das diligências solicitadas
pelo Tribunal;
- não encaminhamento dos autos à Secretaria de Fazenda e Planejamento;
- duplicidade de procedimentos;
- falta dos elementos constitutivos;
- não cumprimento do ciclo do Controle Interno;
- o pronunciamento do Controle Interno - SEFP, na maioria das vezes, faz
somente um resumo dos fatos sem entrar no mérito; e
- ausência do pronunciamento do dirigente máximo.
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
3.9 - Consultas, denúncias e solicitações da Câmara Legislativa do Distrito
Federal
3.9.1 --Verificações:
- exame formal.
Obs.: Uma denúncia ou uma solicitação da CLDF resulta, na maioria das
vezes, numa auditoria, passando o processo a ter desdobramento respectivo.
4 - Do exame:
Do exame dos autos, relativos aos itens anteriormente mencionados, pode
decorrer, dentre outras, propostas de:
a) conhecimento dos autos;
b) recomendação e/ou determinação para correção das falhas apontadas;
c) determinação de diligência;
d) realização de auditorias;
e) citação, etc.
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
TEMAS OPERACIONAIS DA 2ª INSPETORIA DE
CONTROLE EXTERNO (*)
Caio César Alves Tibúrcio Silva
Inspetor da 2ª ICE
1. Contabilização de Contratos e de Convênios em Contas de Compensação
Pesquisa efetuada no Sistema Integrado de Administração Financeira para
Estado e Municípios - SIAFEM revelou que na contabilização dos contratos e outras
responsabilidades similares não têm sido efetuados os registros correspondentes
nas contas de compensação.
Tais registros são importantes porque permitem o acompanhamento de
possíveis alterações patrimoniais.
Tanto é verdade que o Conselho Federal de Contabilidade, por intermédio da
Resolução CFC n° 612, de 17 de dezembro de 1985, aprovou a Norma Brasileira de
Contabilidade 2.5, que dispõe sobre as contas de compensação, nos seguintes
termos:
"2.5.1 - as contas de compensação constituem sistema próprio;
2.5.2 - nas contas de compensação, registrar-se-ão os atos relevantes cujos
efeitos possam se traduzir em modificações no patrimônio da entidade;
2.5.3 - a escrituração das contas de compensação será obrigatória nos casos
que se obrigue especialmente."
Diversas entidades têm registrado os pagamentos dos contratos como
qualquer outro serviço, contrariando a própria Tabela de Eventos, que é o
instrumento utilizado pelos usuários do S1AFEM para escrituração contábil.
De acordo com a precitada Tabela, o código para pagamento de contrato de
serviços, por exemplo, seria o 51.0.114 - "Apropriação de despesas de contratos de
serviços". No entanto, foi observado que vem sendo utilizado o de n° 51.0.110 "Apropriação de despesas com outros serviços - pessoa jurídica (exceto despesas
vinculadas a contratos, convênios)".
(*)
Trabalho apresentado no 2° Seminário de Atualização de Normas e Procedimentos de Controle Externo. Brasília, 1996.
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
A conseqüência de tal procedimento é a não-atualização das contas de
compensação criadas para tal fim, as quais, de acordo com o Plano de Contas
aprovado pelo Decreto n° 14.572, de 30 de dezembro de 1992, têm função precípua
de controle, relacionadas aos bens, direitos, obrigações e situações não
compreendidas no patrimônio mas que, direta ou indiretamente, possam vir a
afetá-lo, inclusive as relativas a atos e fatos relacionados com a execução
orçamentária e financeira.
Ademais, os órgão de controle e a própria entidade deixam de contar com
importantes informações, via SIAFEM, acerca da execução dos contratos.
Quanto à exigência legal de tais registros e de sua forma, destacamos,
inicialmente, os arts. 87 e 88 da Lei Federal n° 4.320/64, verbis:
"Art. 87. Haverá controle contábil dos direitos e obrigações oriundas de
ajustes ou contratos em que a administração for parte.
Art. 88. Os débitos e créditos serão escriturados com individuação do
devedor ou do credor e especificação da natureza, importância e data do
vencimento, quando fixada. "
No âmbito do Distrito Federal, o Decreto n° 14.571/92, que trata da implantação
e utilização do Sistema Integrado de Administração Financeira para Estados e
Municípios, assim dispõe:
"Art. 12. Com base em cópia do convênio ou contrato, publicado no
Diário Oficial do Distrito Federal, a unidade gestora procederá ao competente
registro cadastral, por meio de terminal. "
No mesmo sentido preconiza o Decreto n° 16.098, de 29 de novembro de
1994:
"Art. 110. As unidades orçamentárias que celebrarem convênios,
contratar ou outros ajustes no decorrer do exercício deverão proceder ao
registro cadastral no SIAFEM. "
Tais dispositivos vão além do registro contábil, pois mencionam um cadastro, o
qual, de forma simplificada, o SIAFEM já contempla para os convênios. Entretanto,
constatamos que o mesmo não vem sendo atualizado pelas entidades que dele se
utilizam.
Por tudo isso, é imprescindível que os órgãos e entidades registrem e
mantenham atualizados, em contas de compensação, os contratos, convênios e
instrumentos congêneres.
2. Vigência de Contratos
O Tribunal fumou entendimento, por intermédio da Decisão n° 7.032/94, que os
"contratos de prestação de serviços a serem executados de forma contínua, não
comportam, a teor do disposto no art. 57, II, da Lei n° 8.666/93, prorrogação,
devendo o prazo de duração ser fixado, a partir do ato convocatório da licitação,
levando-se em conta a obtenção de preços e condições mais vantajosas para a
Administração, observado o limite de sessenta meses".
Naquela oportunidade a redação do art. 57, inciso II, era a seguinte:
"Art. 57. A duração dos contratos regidos por esta Lei ficará adstrita à
vigência dos respectivos créditos orçamentários, exceto quanto aos relativos:
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
(...)
II - à prestação de serviços a serem executados de forma continua que
deverão ter a sua duração dimensionada com vistas à obtenção de preços e
condições mais vantajosas para a Administração, limitada a duração a
sessenta meses;"
O art. 121 da mesma Lei, assim dispõe:
"Art. 121. O disposto nesta Lei não se aplica às licitações instauradas e
aos contratos assinados anteriormente a sua vigência, ressalvado o disposto
no art. 57, nos §§ 1°, 2° e 8° do art. 65, no inc. XV do art. 78, bem assim o
disposto no caput do art. 5°, com relação ao pagamentos das obrigações na
ordem cronológica, podendo esta ser observada, no prazo de noventa dias
contados da vigência desta Lei, separadamente para as obrigações relativas
aos contratos regidos por legislação anterior à Lei n° 8.666, de 21 de junho de
1993. "
Entretanto, por intermédio da Medida Provisória n° 1.500/96, publicada no
Diário Oficial da União do dia 10.6.96, o inciso II do art. 57, antes referido, passou a
ter a seguinte redação:
"Art. 57
II - à prestação de serviços a serem executados deforma continua, que
poderá ter a sua duração prorrogada por iguais e sucessivos períodos com
vistas à obtenção de preços e condições mais vantajosas para a
Administração, limitada a sessenta meses;"
3. Recomendações
Licitações e contratos
a) não incluir na cláusula de vigência dos contratos o prazo de que trata o § 4°,
art. 57, da Lei n° 8.666/93, com a redação dada pela Medida Provisória n° 1.500/96,
abaixo transcrito, pois o mesmo deve ser aplicado, como determina a própria MP,
em caráter excepcional, o que só poderá ser avaliado ao término da vigência de
cada contrato.
"§ 4° Em caráter excepcional, devidamente justificado e mediante
autorização da autoridade superior, o prazo de que trata o inciso II do caput
deste artigo poderá ser prorrogado em até doze meses."
b) com o intuito de reduzir a quantidade de contratos celebrados com dispensa
de licitação, amparados no art. 24, inciso IV da Lei n° 8.666/93, realizar as licitações
com a antecedência necessária;
"Art. 24. É dispensável a licitação:
IV - nos casos de emergência ou de calamidade pública, quando
caracterizada urgência de atendimento de situação que possa ocasionar
prejuízo ou comprometer a segurança de pessoas, obras, serviços,
equipamentos e outros bens necessários ao atendimento da situação
emergencial ou calamitosa e para as parcelas de obras e serviços que
possam ser concluídas no prazo máximo de 180 (centro e oitenta) dias
consecutivos e ininterruptos, contados da ocorrência da emergência ou
calamidade, vedada a prorrogação dos respectivos contratos."
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
c) submeter as minutas dos contratos à apreciação da área jurídica
competente, com o objetivo de reduzir as falhas formais observadas por esta Corte e
em cumprimento ao disposto no parágrafo único, art. 38, da Lei n° 8.666/93.
4. Principais Problemas Observados na Análise Formal dos Ajustes
a) atraso na publicação de contratos (Lei n° 8.666/93);
"Art. 61
Parágrafo único. A publicação resumida do instrumento de contrato ou
de seus aditamentos na imprensa oficial, que é condição indispensável para
sua eficácia, será providenciada pela Administração até o quinto dia útil do
mês seguinte ao de sua assinatura, para ocorrer no prazo de vinte dias
daquela data, qualquer que seja o seu valor, ainda que sem ônus, ressalvado
o disposto no art. 26 desta Lei."
b) atraso ou a não publicação dos termos de dispensa de licitação (art. 24) e da
inexigibilidade (art. 25);
c) atraso na remessa de cópia dos contratos ao TCDF (Regimento Interno do
TCDF);
"Art. 113. Para o exercício da fiscalização contábil, financeira,
orçamentária, operacional e patrimonial, as entidades da administração
indireta, incluídas as fundações, deverão remeter ao Tribunal, até o último dia
do mês subseqüente à elaboração, assinatura ou aprovação, cópia dos
seguintes documentos:
I - contratos, convênios, acordos e outros instrumentos congêneres, com
indicação de sua publicação;"
d) celebração de contrato quando o ajuste deveria ser convênio e vice-versa;
e) ausência de cláusulas obrigatórias previstas no art. 55 da Lei 8.666/93;
f) aditamento de contratos em desacordo com os §§ 1° e 2° do art. 65, da Lei
referenciada no item anterior:
"Art. 65
§ 1° O contratado fica obrigado a aceitar, nas mesmas condições
contratuais, os acréscimos ou supressões que se fizerem nas obras, serviços
ou compras, até 25% (vinte e cinco por centro) do valor inicial atualizados do
contrato, e, no caso particular de reforma de edifício de equipamento, até o
limite de 50% (cinqüenta por cento) para os seus acréscimos.
§ 2° Nenhum acréscimo ou supressão poderá exceder os limites
estabelecidos no parágrafo anterior."
g) não-fixação do valor da multa nos contratos, prevista nos arts. 86 e 87 da Lei
n° 8.666/93 e no art. 107 do Decreto n° 10.996/88;
h) concessão indevida de efeitos financeiros retroativos nos contratos, em
desacordo com o art. 79 do Decreto n° 10.996/88;
"Art. 79. É vedado atribuir efeitos financeiros retroativos aos contratos
regidos por este Decreto, bem assim às suas alterações, sob pena de
invalidade do ato e responsabilidade de quem lhe deu causa. "
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
i) celebração de termos aditivos após o término da vigência dos prazos
contratuais.
5. Recomendações Gerais
a) dar cumprimento ao que estabelece o § 3°, art. 9°, da Lei Orgânica deste
Tribunal, e a determinação de que as tomadas de contas especiais, cujos danos
sejam inferiores a quatro UPDF, devem ser anexadas ao respectivo processo de
tomada ou prestação de contas anual do administrador ou ordenador de despesa,
para julgamento conjunto;
"Art. 9° (...)
§ 3° Se o dano for de valor inferior à quantia referida no parágrafo anterior, a
tomada de contas especial será anexada ao processo da respectiva tomada ou
prestação de contas anual do administrador ou ordenador de despesa, para
julgamento em conjunto."
b) nos processos relativos à tomada ou prestação de contas, inclusive a
tomada de contas especial, além dos dados já previstos, informar o endereço dos
responsáveis, conforme inciso V, art. 10, da Lei Complementar n° 1/94, bem como
n° de inscrição na Receita Federal;
"Art. 10. Integrarão a tomada ou prestação de contas, inclusive a tomada
de contas especial, dentre outros elementos estabelecidos no Regimento
Interno, os seguintes:
(...)
V - o endereço do responsável, para efeito de comunicações que se
tornarem necessárias."
c) nos expedientes a serem dirigidos ao Tribunal, quando não for possível
constar o número do processo respectivo no TCDF, incluir outras informações que
facilitem a localização, tais como: interessado, assunto, n° da Decisão do TCDF, n°
do oficio deste Tribunal, etc.;
d) instruir os processos com a devida fundamentação;
e) rever, pelos motivos abaixo relacionados, a limitação imposta pelo § 2°, art.
2°, do Decreto n° 16.098/94:
"§ 2° Somente serão empenhadas despesas para qualquer entidade ou
unidade orçamentária nos limites das cotas mensais fixadas na programação
financeira trimestral. "
e.1) dificulta o acompanhamento da execução do orçamento, pois não ocorre a
dedução na disponibilidade orçamentária do valor estimado de cada despesa para o
exercício, exigindo, em conseqüência, a manutenção de controle paralelo (fora do
SIAFEM) para evitar o comprometimento além do crédito fixado na Lei Orçamentária
Anual;
e.2) tal dispositivo contaria o art. 43 do mesmo Decreto, que faculta a emissão
de empenho por estimativa e global, este quando se tratar de despesas contratuais
e outras em que se conheça o montante, sujeitas, porém, a parcelamento;
e.3) no próprio documento nota de empenho -NE existe campo para incluir a
programação mensal das despesas; assim, a verificação do limite mensal, constante
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
da programação financeira, poderia ser procedida de acordo com o cronograma da
NE e não pelo valor total do empenho;
e.4) a emissão de nota de empenho para cada trimestre obriga a realização de
diversos aditivos, para a menção obrigatória do crédito pelo qual correrá a despesa
(inc. V, art. 55, Lei n° 8.666/93) e da nota de empenho (inc. V, art. 74, Decreto n°
10.996/96);
e.5) esta determinação não é coerente com os seguintes normativos,
concernentes a contratos e licitações:
Lei n°8.666/93:
"Art. 7° As licitações para a execução de obras e para a prestação de
serviços obedecerão ao disposto neste artigo e, em particular, à seguinte
seqüência:
I - projeto básico;
II - projeto executivo;
III - execução das obras e serviços.
(...)
§ 2° As obras e os serviços somente serão licitados quando:
III - houver previsão de recursos orçamentários que assegurem o
pagamento das obrigações decorrentes de obras ou serviços a serem
executados no exercício financeiro em curso, de acordo com o respectivo
cronograma;
(...)
Art. 14. Nenhuma compra será feita sem a adequada caracterização de
seu objeto e indicação dos recursos orçamentários para seu pagamento, sob
pena de nulidade do ato e responsabilidade de quem lhe tiver dado causa.
Decreto nº 10.996/88
"Art. 14. As compras e serviços serão programados em sua totalidade,
respeitado o limite de crédito orçamentário próprio.
(...)
Art. 74. São cláusulas essenciais em todo contrato as que estabeleçam:
(...)
V - a indicação dos recursos para atender à despesa, com a respectiva
classificação orçamentária, a fonte e o número da nota de empenho;
Parágrafo único. Os contratos relativos a projetos ou investimentos
incluídos em orçamento plurianual ou lei especial, indicarão a classificação
orçamentária do crédito e a respectiva nota de empenho para atender a
despesa do exercício, bem como a obrigação de que no inicio dos exercícios
subseqüentes
sejam
empenhadas
as
parcelas
correspondentes,
independentemente de termo aditivo."
Informações gerais sobre a 1ª ICE:
1. Competência
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
Fiscalização dos atos e fatos da Administração indireta, excluídas as questões
relativas às obras e serviços de engenharia (3' ICE), e de admissão, aposentadorias
e reformas (4' ICE).
2.1. I ° Divisão técnica
- FCDF - Fundação Cultural do Distrito Federal
- FUNAP - Fundação de Amparo ao Trabalhador Preso do Distrito Federal
- FAP/DF - Fundação de Apoio à Pesquisa do Distrito Federal
- FEDF - Fundação Educacional do Distrito Federal
- FHB - Fundação Hemocentro de Brasília
- FHDF - Fundação Hospitalar do Distrito Federal
R. Tribunal de Contas do Distrito Federal, Brasília, 22:55-62, 1996 61
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
- FSSDF - Fundação do Serviço Social do Distrito Federal
- FZDF - Fundação Zoobotânica do Distrito Federal
2.2. 2° Divisão técnica
- CAESB - Companhia de Água e Esgoto de Brasília
- CODEPLAN - Companhia de Desenvolvimento do Planalto Central
- TERRACAP - Companhia Imobiliária de Brasília
- NOVACAP - Companhia Urbanizadora da Nova Capital do Brasil
- EMATER - Empresa de Assistência Técnica e Extensão Rural do DF
- PROFLORA S/A (em liquidação) - Florestamento e Reflorestamento
- SAB - Sociedade de Abastecimento de Brasília S.A.
- TCB - Sociedade de Transporte Coletivo de Brasília
2.3. 3° Divisão técnica
- BRB - Banco de Brasília S/A e coligadas:
- BRB - CFI - Banco de Brasília Crédito Financiamento e Investimento
(coligada)
- BRB-DTVM - Banco de Brasília Distribuidora de títulos e Valores Mobiliários
(coligada)
- CEASA - Centrais de Abastecimento do Distrito Federal
- CEB - Companhia Energética de Brasília
- METRÔ/DF - Companhia do Metropolitano do Distrito Federal
- DER/DF - Departamento de Estradas de Rodagem do Distrito Federal
- DMTU - Departamento Metropolitano de Transportes Urbanos do Distrito
Federal
- DETRAN/DF - Departamento de Trânsito do Distrito Federal
- FUNDHAP - Fundo de Financiamento de Habitação Popular
- FUNDAHBI - Fundo Habitacional do Distrito Federal
- Fundo de Transporte Público Coletivo do Distrito Federal
- FAE - Fundo de Financiamento para Água e Esgotos
- IDHAB/DF - Instituto de Desenvolvimento Habitacional do Distrito Federal
- IEMA - Instituto de Ecologia e Meio Ambiente do Distrito Federal
- IPDF - Instituto de Planejamento Territorial e Urbano do Distrito Federal
- JCDF - Junta Comercial do Distrito Federal
- SLU - Serviço de Limpeza Urbana
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
FISCALIZAÇÃO DE PROJETOS, DE OBRAS E DE
SERVIÇOS DE ENGENHARIA(*)
Marcelo de Albuquerque Lins
Inspetor da 3ª ICE
I - Introdução
A exposição que faremos tem por finalidade apresentar a nossa organização e
discorrer sobre alguns tópicos específicos de fiscalização de projetos, de obras e de
serviços de engenharia, com o objetivo de buscar maior aproximação com as
jurisdicionadas, estabelecendo, por conseguinte, um ambiente propício à realização
dos trabalhos de todos nós.
Inicialmente gostaríamos de informar que este conteúdo será distribuído ao
final da apresentação e que procuramos, ao máximo, não nos prender aos textos
legais, por considerá-los disponíveis a todos.
Em primeiro lugar, a título de introdução, discorreremos sobre as atribuições,
sobre a organização e sobre a forma de atuação da nossa Inspetoria. Em seguida,
abordaremos aspectos que julgamos pertinentes, relacionados com os seguintes
tópicos:
1. Projeto Básico;
2. Orçamento de Obra ou de Serviço; e
3. Contrato Administrativo;
4. Convênio;
5. Tomada de Contas Especial;
6. Procedimentos de Fiscalização;
7. Consulta; e
8. Diligência.
Antes, porém, vamos tratar das atribuições deste Tribunal de Contas.
(*)
Trabalho apresentado no 2° Seminário de Atualização de Normas e Procedimentos de Controle Externo. Brasília, 1996.
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
A Lei Orgânica do Distrito Federal, em seus arts. 77 e 78, estabelece que a
fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial e dos
órgãos e entidades do Distrito Federal, quanto à legalidade, legitimidade,
economicidade, aplicação de subvenções e renúncia de receitas, será exercida pela
Câmara Legislativa, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de
cada Poder.
Ela prevê, também, que o controle externo, a cargo da Câmara Legislativa,
será exercido com o auxilio do Tribunal de Contas do Distrito Federal.
As competências deste Tribunal estão estabelecidas no art. 78 da LODF e na
Lei Complementar n° 1/94, que constitui a atual Lei Orgânica desta Corte de Contas.
Subsidiariamente, o Regimento Interno do Tribunal de Contas do Distrito
Federal, aprovado pela Resolução n° 38, de 30 de outubro de 1990, também dispõe
sobre a matéria, ou seja, sobre competência, jurisdição, organização e composição,
e regula o seu funcionamento.
Para cumprimento de suas atribuições, este Tribunal, de forma esquemática, é
composto do Plenário, da Presidência, de órgãos Vinculados à Presidência e de
órgãos Executivos de Primeiro Nível.
O Plenário é constituído por sete Conselheiros. Há também um corpo especial
de dois Auditores.
Atua junto ao Tribunal um Ministério Público Especial, composto do
Procurador-Geral e de dois Procuradores.
As Unidades Administrativas da Presidência são as seguintes: o Gabinete do
Presidente, a Consultoria-Jurídica, a Secretaria das Sessões e o Núcleo de
Informática e Processamento de Dados.
São órgãos Vinculados à Presidência: os Gabinetes dos Conselheiros, os
Gabinetes dos Auditores, o Gabinete do Procurador-Geral e os Gabinetes dos
Procuradores.
São órgãos Executivos de Primeiro Nível: as Inspetorias de Controle Externo e
a Diretoria-Geral de Administração.
As Inspetorias de Controle Externo, em número de cinco, atuam em segmentos
diferenciados:
1. à 1ª Inspetoria compete a fiscalização dos órgãos da Administração Direta;
2. à 2ª Inspetoria compete a fiscalização das entidades da Administração
Indireta e das Fundações;
3. à 3ª Inspetoria compete a fiscalização dos projetos, de obras e de serviços
de engenharia, executados por todos os órgãos e entidades do Distrito Federal;
4. a 4ª Inspetoria ocupa-se da admissão de pessoal e da concessão de
aposentadorias, reformas e pensões, também de todas as jurisdicionadas;
S. e a 5ª Inspetoria presta apoio à Presidência do Tribunal, ao
Conselheiro-Relator das Contas do Governo e ao Vice-Presidente, nas atividades de
Corregedor, com referência à elaboração do relatório e parecer prévio sobre as
contas anuais do Governador, bem como das questões relacionadas com o
planejamento e organização administrativa do Tribunal.
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
Esta organização está definida pela Resolução n° 10, de 10 de setembro de
1986, e alterações posteriores, em especial, pela Resolução n° 64, de 7 de
dezembro de 1993.
II - Terceira Inspetoria de Controle Externo
Agora, passaremos a tratar especificamente da 3' Inspetoria de Controle
Externo.
Conforme mencionado anteriormente, compete a nossa Inspetoria a direção e
a execução das atividades de fiscalização de projetos, de obras e de serviços de
engenharia
Para o exercício dessas atividades, contamos com três Divisões Técnicas:
1. a 1ª Divisão abrange os órgãos da administração direta;
2. a 2ª Divisão abrange, sobretudo, as autarquias e as fundações;
3. e a 3ª Divisão abrange as empresas públicas e as sociedades de economia
mista do Distrito Federal.
Como vimos, essas Divisões Técnicas estão organizadas por clientela: as
jurisdicionadas estão vinculadas a cada Divisão, segundo as disposições
estabelecidas pela Portaria n° 121/95, deste Tribunal.
Cabe acrescentar que contamos com um grupo de assessores que prestam
apoio ao Inspetor e aos Diretores das Divisões Técnicas.
Feitas estas considerações gerais acerca de nossas atribuições, e
organização, passaremos a nos dedicar à explanação sobre a forma de atuação da
3' Inspetoria de Controle Externo.
Preliminarmente, vale mencionar que o Tribunal dispõe de dois importantes
instrumentos administrativos - interrelacionados - que ordenam e orientam todas as
suas atividades: o Plano Estratégico de Controle Externo e o Plano Geral de
Auditoria.
1. o Plano Estratégico de Controle Externo compõe-se do plano estratégico
propriamente dito, dos Planos Diretores e dos Planos de Ação;
2. o Plano Geral de Auditoria prevê as auditorias e inspeções a serem
realizadas anualmente, desdobrando-se em programas trimestrais.
Importa realçar que esses dois Planos - o estratégico e o de auditoria
-representam poderosa ferramenta na execução das atividades que o Tribunal deve
desenvolver para cumprir sua missão institucional e alcançar os objetivos para os
quais ele foi criado.
Dessa forma, as ações fiscalizadoras da 3ª Inspetoria de Controle 'Externo
alinham-se com as diretrizes e metas do Plano Estratégico e do Plano Geral de
Auditoria, em busca de maior efetividade do Controle Externo, a cargo deste
Tribunal.
Merece ser citado o Manual de Auditoria em Obras Públicas, aprovado pela
Portaria n° 285 de 28.12.95, que contempla todos os procedimentos a serem
observados na fiscalização de projetos, de obras e de serviços de engenharia,
executados pelos órgão e entidades do Distrito Federal.
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
Nesse sentido, as auditorias e inspeções realizadas por nossa Inspetoria,
relativas a projetos, obras e serviços de engenharia, podem ter por objeto os
seguintes eventos:
1 - procedimento de licitação;
2 - ajustes em geral ;
3 - execução físico-financeira; e
4 - tomada de contas especial.
Atualmente, estamos dando ênfase às obras sob execução indireta sendo que,
em futuro próximo, pretendemos ampliar nossa atuação com relação aos eventos
sob execução direta.
Consta também de nossos planos atuarmos de forma mais abrangente nos
procedimentos de licitação sendo que, como conseqüência, pretendemos deslocar o
momento do inicio da fiscalização para esta fase. Pretendemos, ainda, intensificar o
acompanhamento físico-financeiro das obras e serviços, incorporando novas
metodologias e ferramentas de medição e de avaliação.
Voltamos a reafirmar, como exposto inicialmente, o objetivo primordial desta
exposição, bem como deste Seminário, é estreitar as relações com nossas
entidades jurisdicionadas, com vistas à melhor execução de nossas atribuições. Sob
este foco, passaremos a tratar de temas específicos, os quais, acreditamos,
encerram as principais ocorrências de nosso dia-a-dia.
III - Projeto Básico nas Licitações
O primeiro deles diz respeito ao projeto básico, dada a sua indispensabilidade
para a realização pretendida, uma vez que sem ele não se tem o custo da obra ou
serviço, nem o cronograma de sua execução e, por conseqüência, não há como
efetuar a contratação.
Daí a razão de a Lei n° 8.666/93, alterada pela Lei n° 8.883/94, trazer, entre
outras inovações, a obrigatoriedade do projeto básico para a contratação de
qualquer obra ou serviço de engenharia.
Seu art. 7°, § 2°, Inciso I, coloca a necessidade da prévia elaboração do projeto
básico e aprovação pela autoridade competente, estabelecendo que as obras e
serviços somente poderão ser licitados depois de atendida essa exigência.
A definição legal está inserida no art. 6°, inciso IX, da Lei n° 8.666/93: projeto
básico é o conjunto de elementos necessários e suficientes, com nível de precisão
adequado, para caracterizar a obra ou serviço, ou complexo de obras ou serviços
objeto da licitação, elaborado com base nas indicações dos estudos técnicos
preliminares, que assegurem a viabilidade técnica ou adequado tratamento do
impacto ambiental do empreendimento, e que possibilite a avaliação do custo da
obra e a definição dos métodos e do prazo de execução.
Tais elementos caracterizam-se por sua essencialidade. São eles:
1°) desenvolvimento da solução escolhida de forma a fornecer visão global da
obra e identificar todos os seus elementos construtivos com clareza;
2°) soluções técnicas globais e localizadas, suficientemente detalhadas, de
forma a minimizar a necessidade de reformulação ou de variantes durante as fases
de elaboração do projeto executivo e de realização das obras e montagem;
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
3°) identificação dos tipos de serviços a executar e de materiais e
equipamentos a incorporar à obra, bem como suas especificações que assegurem
os melhores resultados para o empreendimento, sem frustrar o caráter competitivo
para a sua execução;
4°) as informações que possibilitem o estudo e a dedução de métodos
construtivos, instalações provisórias e condições organizacionais para a obra, sem
frustrar o caráter competitivo para a sua execução;
5°) subsídios para a montagem do plano de licitação e gestão da obra,
compreendendo a sua programação, a estratégia de suprimentos, as normas de
fiscalização e outros dados necessários em cada caso;
6°) orçamento detalhado do custo da obra, fundamentado em quantitativos de
serviços e fornecimentos propriamente avaliados.
Há de se ressaltar, também, o fator limitador expresso nos §§ 1° e 2° do art. 65
da Lei n° 8.666/93, pertinente ao acréscimo na obra ou serviço licitado.
Considerando que nenhum acréscimo ou supressão poderá exceder a 25% do
valor inicial atualizado do contrato, no caso de obras, serviços ou compras, e a 50%,
no caso particular de reforma de edifício, o projeto básico deve propiciar a adequada
definição do objeto do futuro contrato.
Com relação à essa permissão legal, consideramos que somente possa se
darem caráter excepcional, não se constituindo, portanto, em regra geral, devendo
ao máximo ser evitada a sua aplicação.
A par da perfeita adequabilidade do projeto básico, outro aspecto indispensável
deve ser preenchido: é a prévia aprovação por órgão público.
A aprovação do projeto básico compete à Secretaria de Obras e às
Administrações Regionais, nas respectivas jurisdições, conforme determina o § 1 °
do art. 7° do Decreto n° 10.996/88, que regulamenta as licitações e contratos
administrativos, no âmbito do Distrito Federal.
Compõem o Projeto Básico, os seguintes projetos especiais e documentos:
1. o projeto de arquitetura aprovado pelos órgãos competentes;
2. o projeto de Instalações;
3. o projeto de elevadores, quando for o caso;
4. o projeto de fundações, incluindo o laudo de sondagem;
5. o projeto do canteiro de obras, inclusive tapume;
6. o cálculo estrutural; e
7. o caderno de Especificações e Encargos.
IV - Orçamento Detalhado em Planilhas
O segundo tema escolhido foi o orçamento de obra ou serviço de engenharia.
Cabe a ele destaque especial uma vez que se constitui na segunda condição para
se licitar obras e serviços de engenharia. Deve expressar a composição de todos os
custos unitários.
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
A propósito, a Associação Brasileira de Normas Técnicas (ABNT) recomenda
um modelo, o qual especifica os itens que devem constar nas Planilhas
Orçamentárias.
A atuação dos agentes públicos responsáveis pela orçamentação de projetos,
de obras e de serviços de engenharia é fator de suma importância e, sobretudo
determinante, para se proceder à licitação de forma a eliminar as contratações por
preços super ou suborçados.
Para alcançar satisfatoriamente esse objetivo, os órgãos e entidades do Distrito
Federal, que contratam a execução de projetos, de obras e de serviços de
engenharia, necessitam dispor de equipe técnica própria, ou até mesmo contratada,
que seja competente para apurar, com a máxima precisão, o custo estimativo do
objeto a ser licitado.
Nesse particular, ressaltamos, ainda, a preocupação de nossa Inspetoria em
analisar minuciosamente os orçamentos estimados em planilha de quantitativos e
preços unitários, anexo obrigatório dos editais de licitação, cotejando os valores
apresentados pelos jurisdicionados com tabelas divulgadas em publicações técnicas
e, se necessário, com informações coletadas no mercado.
V - Contrato Administrativo
Outro tópico que consideramos relevante para ser tratado nesse nosso
encontro é o contrato administrativo. A Lei n° 8.666/93 disciplina o assunto do art. 54
até o art. 80.
As principais falhas apuradas nos contratos analisados por nossa Inspetoria
estão relacionadas às cláusulas necessárias. Dentre elas destacamos:
1. não especificação do regime de execução da obra ou do serviço;
2. ausência de previsão dos prazos para recebimento das obras;
3. inobservância de prazos e da legalidade das alterações contratuais;
4. não consideração dos prazos contratuais de vigência como sendo a partir da
publicação do ajuste.
5. emissão de ordem de serviço anteriormente ao início da vigência do
contrato.
Julgamos oportuno registrar, ainda, as seguintes ocorrências:
1. repetição de falhas, mesmo após este Tribunal ter recomendado, ou até
mesmo ter determinado, correções, nos termos da Lei;
2. existência de recomendações do Tribunal, por intermédio de Oficio GP n°
002/94 - Circular, para observar com rigor as cláusulas necessárias dos contratos
administrativos.
3. no caso do termo padrão, uso de redação diversa do Termo de Ajuste
aprovado pelo Poder Executivo.
VI - Convênio
Outro tema, sobre o qual é imperioso comentar, é uma forma de ajuste ainda
pouco entendida e, por isso, utilizada com muitas imperfeições.
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
Trata-se do convênio, cujo embasamento legal reside na Lei n° 8.666/93, nos
Decretos n° 7.398/83 e n° 16.098/94 do DF e, como subsídio, nas Instruções
Normativas n° 2 e n° 3/93 da Secretaria do Tesouro Nacional.
Antes de destacarmos os aspectos relevantes, quanto à legislação aplicável à
celebração e à execução desta modalidade de ajuste, entendemos necessário
procedermos à sua definição e caracterização.
Segundo a doutrina predominante, convênio pode ser definido como acordo
firmado por entidades públicas de qualquer espécie, ou entre estas e organizações
particulares, para realização de objetivos de interesse comum. Caracteriza-se pelos
seguintes elementos:
1. interesses comuns e coincidentes;
2. não há partes, mas participes;
3. regime de mútua cooperação, ou seja, ausência de vinculação contratual podendo cada um dos partícipes denunciá-lo e retirar sua cooperação quando o
desejar;
4. não tem o procedimento licitatório, como antecedente necessário;
5. não adquire personalidade jurídica;
6. é instrumento precário;
7. não estabelece obrigações recíprocas;
8. inexistem sanções para inadimplência.
Os parâmetros para celebração de convênios, na sua maior parte,
encontram-se estabelecidos no art. 116 da Lei n° 8.666/93.
Merecem, também, especial citação as determinações expressas no Decreto n°
16.098/94, que instituiu as Normas de Execução Orçamentária, Financeira e
Contábil do Distrito Federal, a saber:
1. o art. 11 estabelece as exigências para formalização;
2. o art. 12 indica os casos de vedações à assinatura;
3. o art. 18 regula os procedimentos relacionados com a prestação de contas.
Com referência à prestação de contas, temos a apresentar os tópicos a seguir,
de cumprimento, em face das disposições do art. 18, citado no parágrafo anterior, a
saber:
a. a periodicidade é mensal;
b. os elementos necessários estão previstos nos incisos I a XIII, do § 1°, de
conformidade com o item 6 - Condições Obrigatórias do Decreto n° 7.398/83;
c. o § 7° define o prazo para encaminhamento à Divisão de Tomada de Contas
do Departamento Geral de Contabilidade da SEPF;
d. o § 8° dispõe sobre a competência da Divisão de Tomada de Contas quando
do exame da prestação de contas, que tem o prazo de 30 (trinta) dias para efetuá-lo,
conforme o disposto no 9°.
e. o § 10 prevê o arquivamento da prestação de contas em caso de aprovação;
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
f. O § 11 estabelece competência para adoção de providências no caso do não
envio da prestação de contas;
g. e o § 12 fixa o alcance da prestação de contas.
Embora as Instruções Normativas de n°s 2 e 3/93 da Secretaria do Tesouro
Nacional não tenham aplicação no âmbito da administração distrital, entendemos
que os órgãos jurisdicionados podem utilizá-las como subsídio à formalização, à
execução físico-financeira e à prestação de contas de convênios, uma vez que as
referidas instruções apresentam, de forma clara e objetiva, os requisitos necessários
ao bom andamento dos convênios.
Registre-se, ainda, que os recursos do convênio são vinculados, ou seja,
somente podem ser utilizados de conformidade com o objeto preestabelecido,
devendo ser aberta conta específica no Banco de Brasília, nos termos do item 3 das
Condições Obrigatórias do Decreto n° 7.398/83, ou no Banco do Brasil, se os
recursos forem oriundos da área federal.
Há também a necessidade de, mediante termo aditivo, ser reformulado o plano
de trabalho inicialmente concebido sempre que houver alterações de ordem
financeira ou no próprio objeto do Convênio, a fim do plano de trabalho continuar
expressando a realidade.
VII - Tomada de Contas Especial
Quanto à Tomada de Contas Especial, deixaremos de comentar a respeito, em
virtude de que este tema será objeto de palestra específica, prevista para a próxima
sexta-feira.
Todavia, é importante registrar que a sua instauração independe de iniciativa
deste Tribunal. Por determinação do art. 9° da Lei Orgânica do Tribunal de Contas
do Distrito Federal, cabe aos administradores a adoção de todas as providências
cabíveis, à vista de indícios de prejuízos ou desvios da atividade administrativa.
Ao Tribunal compete, sim, avaliar o resultado da Tomada de Contas Especial, a
tempestividade das ações do administrador e o julgamento do seu conteúdo.
VIII -Procedimentos de Fiscalização
Trataremos agora dos procedimentos de fiscalização adotados pela Terceira
Inspetoria de Controle Externo na atuação junto às jurisdicionadas.
Como já foi dito anteriormente, a fiscalização de projetos, de obras e de
serviços de engenharia insere-se no objetivo de auxiliar a Câmara Legislativa no seu
exercício do controle externo, avaliando se a gestão de recursos financeiros
empregados atende o interesse público, que é o fim último da administração pública.
As formas utilizadas para o exercício externo da fiscalização são a inspeção e
a auditoria, podendo ser esta última programada ou especial, dependendo do fator
urgência ou de situações específicas envolvendo a matéria.
Esses instrumentos de fiscalização têm por finalidade verificações abrangentes
dos atos e fatos administrativos e operacionais, especialmente quanto à legalidade,
legitimidade e economicidade, bem como a avaliação da organização sobre os
aspectos de eficácia, efetividade e eficiência do controle.
Nas inspeções busca-se verificar o cumprimento de decisões do Tribunal, obter
dados ou informações preliminares sobre a procedência de fatos, relacionados a
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
denúncia ou representações, e suprir omissões ou esclarecer pontos duvidosos em
documentos ou processos.
As auditorias e as inspeções são realizadas por Analistas de Finanças e
Controle Externo das Inspetorias ou, excepcional e subsidiariamente, mediante
contrato, por empresas ou profissionais especializados, sob a coordenação dos
referidos servidores.
Aos servidores incumbidos das auditorias e inspeções são assegurados livre
ingresso nas jurisdicionadas, acesso a todos os documentos e informações
necessários à realização de seu trabalho, como também competência para requerer
aos responsáveis pelos órgãos e entidades, sob auditoria ou inspeção, informações
e documentos necessários.
As principais fontes legais que orientam os trabalhos de fiscalização de obras e
serviços de engenharia são as seguintes:
a) a Lei n° 8.666/93, e alterações posteriores;
b) os Decretos n° 10.996/88 e n° 16.098/94;
c) e a jurisprudência, em especial, a Súmula de Jurisprudência do TCDF.
Programação das etapas para a fiscalização
Quanto à programação das etapas de fiscalização, a nossa intenção é,
preferencialmente, iniciar a fiscalização de projetos, de obras e de serviços de
engenharia por ocasião da publicação do edital correspondente, estendendo-se os
trabalhos até a sua conclusão.
A equipe que iniciar a auditoria fará a programação das etapas posteriores de
fiscalização, segundo a importância das fases de execução e a magnitude dos
pagamentos a serem efetuados. Dessa forma, buscamos atuar preventivamente .
Pretendemos, com essa forma de atuação, alcançar os seguintes resultados:
a) maior interação com as jurisdicionadas;
b) maior eficiência na atuação do Tribunal;
c) coibir a ocorrência de irregularidades nas licitações.
Andamento da obra
Um dos aspectos que reputamos de singular relevância é o acompanhamento
do andamento da obra ou do serviço. Este acompanhamento deve ser realizado
concomitantemente à sua evolução, ou seja, conforme estabelecido no cronograma
físico-financeiro e a na programação de fiscalização elaborada pela equipe de
auditoria
A equipe de auditoria, despenderá especial atenção aos seguintes aspectos:
a) existência de pagamentos antecipados, que são vedados pelo comando do
art. 59 do Decreto n° 16.089/94, salvos as exceções nele previstas;
b) a confiabilidade dos procedimentos de medição;
c) o cumprimento das cláusulas contratuais;
d) o cumprimento, pelo executor da obra/serviço, de seus deveres,
estabelecidos no art. 13 do Decreto n° 16.098/94;
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
e) além de outros procedimentos constantes do roteiro padrão do Tribunal.
Executor da obra ou serviço
Neste ponto, permitimo-nos lembrar da atuação do executor do contrato. Ele
deve ser um representante da Administração, expressamente designado, permitida a
contratação de terceiros para assisti-lo e subsidiá-lo de informações pertinentes à
sua atribuição.
As competências e responsabilidades do executor da obra ou serviço estão
elencadas no § 1° do art. 67 da Lei n° 8.666/93 e no art. 13 do Decreto n° 16.098/94.
São as seguintes:
a) anotarem registro próprio (normalmente, Diário de Ocorrência) todas as
ocorrências relacionadas com a execução de contrato, determinado o que for
necessário à regularização das faltas ou defeitos observados;
b) verificar se o custo e o andamento das obras e dos serviços ou a aquisição
de materiais se desenvolve de acordo com a respectiva Ordem de Serviço e de
Notas de Empenho;
c) prestará unidade setorial de Orçamento e Finanças, ou órgão equivalente,
informações necessárias ao cálculo do reajustamento de preço, quando previsto em
normas próprias;
d) dar ciência, ao órgão e entidade contratante, sobre:
1. ocorrências que possam ensejar aplicação de penalidades
ao contratado;
2. alterações necessárias ao projeto e suas conseqüências no
custo previsto;
e) atestar a conclusão de etapas ajustadas;
f) verificar a articulação entre etapas de modo que os serviços não sejam
prejudicados;
g) remeter , até o quinto dia do bimestre subseqüente, relatório de
acompanhamento das obras ou serviços contratados ao órgão ou entidade
contratante e ao órgão responsável pela supervisão técnica;
h) receber os serviços, ouvido o órgão responsável pela supervisão técnica.
Ressaltamos que outra incumbência do executor, é acompanhar a equipe de
auditoria, quando solicitada sua presença na obra para observação in loco da
execução do contrato. Isso decorre da necessidade de serem fornecidas
informações e documentos para instrução do processo e elaboração de relatórios.
Vale também comentar sobre a indispensabilidade do preenchimento, pelo
executor do contrato, do Diário de Ocorrências, pois este documento, por
constituir-se no histórico da obra, serve para fundamentar a necessidade de
celebração de termo aditivo, rescisão contratual, aplicação de penalidades,
confirmação do andamento normal ou não da obra, entre outros procedimentos.
Recebimento da obra ou serviço
Especial atenção temos conferido ao recebimento da obra ou serviço. Ele é
disciplinado pelo art. 73 da Lei n° 8.666/93 e ocorre em duas etapas (recebimento
provisório e recebimento definitivo).
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
O recebimento provisório é realizado pelo executor da obra ou serviço,
mediante termo circunstanciado, assinado pelas partes, em até 15 (quinze) dias da
comunicação escrita do contratado. Portanto, depende da iniciativa do contratado e
representa um retrato da prestação no momento em que o contratado considerou a
obra satisfeita.
O recebimento definitivo é efetuado por servidor ou comissão designada pela
autoridade competente, mediante termo circunstanciado, assinado pelas partes.
O período entre o recebimento provisório e o definitivo destina-se à observação
e vistoria. Neste período, o contratado é obrigado a reparar, corrigir, remover,
reconstruir ou substituir, a suas expensas, no total ou em parte, o objeto do contrato
em que se verificarem vícios, defeitos ou incorreções resultantes da execução ou de
materiais empregados.
Dessa forma, o recebimento definitivo deve ocorrer após terem sido sanados
todos os problemas. Todavia, o recebimento definitivo não exclui a responsabilidade
civil, pela solidez e segurança da obra ou serviço, nem a responsabilidade
ético-profissional pela perfeita execução do contrato, dentro dos limites
estabelecidos pela lei ou pelo contrato.
Comunicação de auditoria
Falaremos agora sobre um procedimento extremamente útil
desenvolvimento das auditorias e das inspeções: comunicação de auditoria.
no
É um documento utilizado pelas equipes de auditoria com o objetivo de obter
informações e esclarecimentos necessários, durante a realização dos trabalhos de
auditoria e de inspeções.
Dessa forma, é de fundamental importância a colaboração da jurisdicionada. A
adoção desse procedimento valoriza os trabalhos de fiscalização, uma vez que a
equipe designada disporá de mais dados para a instrução de processos.
No caso de não atendimento, as equipes de fiscalização devem registrar o fato
no relatório para apreciação do Plenário do Tribunal.
Procedimentos das jurisdicionadas
Cabe neste momento fazer algumas observações sobre os procedimentos
formais adotados pelas jurisdicionadas. Esses procedimentos, padronizados e
instituídos por instruções internas, devem ser conhecidos por todos os seus
servidores, com a finalidade de garantir uniformidade na execução de suas
atividades.
Exige-se que esses procedimentos tenham, prioritariamente, caráter
preventivo; estejam, permanentemente, voltados para a correção de eventuais
desvios em relação aos parâmetros estabelecidos; prevaleçam como instrumentos
auxiliares de gestão; e estejam direcionados a todos os níveis da organização.
A equipe de fiscalização avaliará esses procedimentos com a finalidade de
observar se estão sendo seguidos por todos os servidores das jurisdicionadas e de
avaliar sua confiabilidade. No caso de fiscalização de obra ou serviço, a equipe
verificará, especialmente, os procedimentos utilizados, com vistas a estimar seu
orçamento e assegurar o cumprimento das normas legais, que regem as licitações e
contratos, bem como, avaliar os métodos de medição usados para atestar a
conclusão das etapas ajustadas.
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
Consulta
Falaremos agora sobre um valioso instrumento colocado à disposição das
jurisdicionadas: a Consulta.
As consultas formuladas ao Tribunal devem visar esclarecer dúvidas relativas à
aplicação de dispositivos legais ou regulamentares em matéria de sua competência,
a fim de evitar sua utilização inadequada. Essas consultas devem versar sobre
direito em tese, indicar com precisão seu objeto e ser acompanhadas de parecer
técnico-jurídico da Administração.
São competentes para formular consulta a este Tribunal:
a) o Governador do Distrito Federal;
b) o Secretário de Governo ou autoridade equivalente;
c) o dirigente de órgão relativamente autônomo ou de entidade da
administração indireta, incluídas as fundações.
A resposta à consulta terá caráter normativo e constituirá prejulgamento da
tese, mas, não de fato ou caso concreto.
Os prazos de tramitação dos processos de consulta são curtos com a
finalidade de permitir que o interessado possa utilizar a informação desejada, em
tempo hábil. A tramitação dos processos de consulta verifica-se em caráter de
urgência, sendo que o prazo máximo, em nível da Inspetoria, para exame desse
processo, segundo Portaria n° 292, de 28.12.95, é de 15 (quinze) dias.
Diligência
Como vimos até agora, não são poucas as impropriedades relacionadas com a
aplicação prática das leis e dos regulamentos. Tais impropriedades vêm gerando
aumento das atividades do Tribunal voltadas para o saneamento dos processos e,
como conseqüência, um número cada vez maior de diligências.
Em face dessas evidências, o bom senso indica que tanto o Tribunal como os
órgãos e entidades do Distrito Federal devem realizar decidido esforço no sentido de
serem eliminadas todas as pendências possíveis, durante a aplicação dos
procedimentos de fiscalização.
Retomando o assunto em termos mais específicos, registre-se que as
diligências, de acordo com o art. 197 do Regimento Interno do TCDF, destinam-se
ao saneamento dos autos, visando solucionar pendências existentes ao término de
auditorias e inspeções.
Para o seu cumprimento o Tribunal assina um prazo que é fixado com base no
grau de dificuldade de cada assunto.
As jurisdicionadas que constatarem a impossibilidade de dar cumprimento às
determinações dentro do prazo estipulado poderão solicitar prorrogação
mediante pedido, por escrito, devidamente fundamentado, que deverá ingressar no
Tribunal antes do vencimento do prazo fixado na correspondente decisão.
Na falta de decisão tempestiva sobre o pedido, o prazo será considerado
prorrogado na forma solicitada ou por período igual ao antecipadamente assinado,
se menor.
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
Em princípio, o Tribunal não examina pedidos de prorrogação fundamentados
em motivo já considerado em decisão anterior.
Os prazos começam a fluir a partir do recebimento pela jurisdicionada do
expediente que ordenar a diligência e, quando não houver fixação expressa, será de
30 (trinta) dias o prazo para o seu cumprimento.
O Tribunal realiza rigoroso acompanhamento dos prazos fixados para
cumprimento de diligências, considerando que há uma dupla responsabilidade a do
órgão/entidade e a do Tribunal, em razão do interesse comum envolvido.
As Divisões Técnicas estão autorizadas, também, a esclarecer pontos
duvidosos, seja por contato pessoal ou até mesmo por via telefônica. Cópias de
peças do processo poderão ser fornecidas aos interessados, mediante solicitação
escrita do dirigente do órgão ou da entidade.
O Tribunal considera que, até a solução final da pendência, o processo
mantém-se ativo e, mesmo estando distribuído a um Conselheiro-Relator quando
chegar a informação da jurisdicionada, ele é requisitado e instruído novamente,
retomando em seguida ao fluxo normal da tramitação, até à Decisão final do
Plenário.
Na hipótese de a diligência não ser solucionada dentro dos prazos
estabelecidos, esta Inspetoria tem solicitado ao Plenário do Tribunal a sua
transformação em inspeção. Tal atividade fiscalizadora, por proporcionar contato
direto entre a equipe de analistas e a direção da entidade ou órgão, terá melhores
condições para solucionar definitivamente as pendências, bem como, quando for o
caso, identificar os responsáveis pelo descumprimento das determinações desta
Corte de Contas.
Cumpre destacar que o art. 57 da Lei Complementar n° 1/94 - que é a Lei
Orgânica do Tribunal de Contas do Distrito Federal -no caso de descumprimento de
determinações do Tribunal ou de sonegação de processos, documentos ou
informações, durante a realização de auditorias ou inspeções, prevê a aplicação de
penalidades.
Conclusão
Finalmente, gostaríamos de acrescentar que todo esforço desenvolvido pela
Terceira Inspetoria de Controle Externo busca os seguintes resultados:
a) diminuição do tempo de tramitação dos processos;
b) maior integração do TCDF com as jurisdicionadas, em razão do aumento do
nível de inter-relacionamento;
c) melhor entendimento das informações solicitadas pelo Tribunal;
d) melhoria da atuação das jurisdicionadas.
Certos de termos contribuído para esclarecer pontos relevantes pertinentes à
fiscalização de projetos, de obras e de serviços de engenharia, colocamo-nos à
disposição de nossas jurisdicionadas para prestar informações.
Muito obrigado a todos.
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
CONTROLE EXTERNO: EVOLUÇÃO E
TENDÊNCIAS
Renato Carreri Palomba
Assessor
Introdução
Minhas primeiras palavras devem ser de agradecimento ao eminente
Conselheiro Ronaldo Costa Couto, Presidente do Tribunal de Contas do Distrito
Federal, pelo honroso convite a mim dirigido para pronunciar a presente palestra,
acolhendo ousada sugestão dos organizadores deste seminário. É meu desejo que
a avaliação do desempenho desta palestra a ser realizada posteriormente por esta
ilustre platéia, possa demonstrar o acerto da escolha. A responsabilidade é grande.
Este seminário, já em sua segunda versão, decorre do mandamento constante
do art. 98 da Lei Complementar n° 1, de 9 de maio de 1994 - Lei Orgânica do
Tribunal de Contas do Distrito Federal - editada às vésperas do primeiro aniversário
da Lei Orgânica do Distrito Federal, verbis:
"Art. 98. O Tribunal de Contas, durante o primeiro semestre de cada ano,
promoverá, através de seus órgãos auxiliares, seminários de atualização de
normas e procedimentos, abertos a servidores representantes de órgãos e
entidades sob a sua jurisdição, visando aperfeiçoar a instrução e tramitação
dos processos, com redução de custo e tempo. " (Os grifos não são do
original.)
Com essa iniciativa pioneira, no sentido de fazer constar tal mandamento, da
sua própria Lei Orgânica, o Tribunal de Contas do Distrito Federal, ao buscar difundir
a atualização de suas normas e procedimentos, de forma integrada entre seus
servidores e os de seus órgãos e entidades jurisdicionados, objetivando redução de
custo e tempo, dá o exemplo no sentido de conferir mais economicidade e eficiência
às suas atividades e, com isso, alcançar maior eficácia e efetividade como órgão de
auxílio ao exercício da função de controle externo atribuída ao Poder Legislativo
Distrital.
Creio, porém, que o objetivo dessa ação não se esgota nos órgãos e entidades
envolvidos, mas, sim, alcança o cidadão, enquanto contribuinte e, principalmente,
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
cliente dos bens e serviços públicos oferecidos pelo Estado, de forma que esse
cidadão possa saber, com segurança e transparência, onde e como são alocados os
recursos que dele são recolhidos e, sobretudo, ter a convicção de que eles lhe são
retornados na forma de serviços com mais qualidade, oportunidade e economia.
Da leitura que fiz da avaliação do primeiro seminário, realizado no ano
passado, senti que a preocupação maior de seus participantes foi com a
operacionalidade dos conhecimentos e experiência trocados, enquanto instrumentos
que lhes permitissem melhor desempenho de suas atividades.
Acolhendo como válida tal preocupação, conquanto o tema que me foi proposto
seja extremamente teórico, busquei, no que me foi possível no tempo de que dispus
para prepará-lo, emprestar-lhe tal enfoque, centrando-o, após breves considerações
sobre a evolução do controle externo e suas características atuais, na importante
questão relacionada à avaliação.
Por fim, para encerrar esta pequena introdução, gostaria que a presente
palestra fosse vista mais como um roteiro para futuras leituras, do que um
pronunciamento conclusivo e aprofundado sobre tema tão abrangente e complexo.
II - Evolução do Controle Externo
A existência de um órgão de controle da gestão - orçamentária, financeira,
operacional e patrimonial -, realizada pelos órgãos e entidades componentes da
Administração Pública é uma característica do estado moderno.
Como menciona Citadini 7, "No Estado Democrático, entendendo-se como tal a
organização do país com poderes limitados, com dirigentes eleitos periodicamente,
em eleições livres, por sufrágio universal e voto direto e secreto e garantindo as
liberdades fundamentais da pessoa humana, torna-se imprescindível que os atos de
índole financeira da Administração sejam controlados por um órgão externo à própria
Administração e dotado de autonomia e de garantias, para o desempenho de suas
funções".
Instituições de controle, como nos conta Mário Pacini 14, "surgiram como uma
necessidade histórica ditada pela evolução material do homem civilizado". Menciona,
ainda, que "... na Grécia Antiga, há mais de dois mil anos, já se elegiam anualmente
dez Tesoureiros da Deusa Atenas - os hellenotomiai - perante os quais todos
quantos exerciam parcela da administração deveriam não só justificar os atos de sua
gestão, mas prestar contas dos dinheiros recebidos. A publicidade dessas contas
era garantida pela gravação em pedra, de forma a permitir perene exame dos
cidadãos".
Também Citadini menciona que nas antigas Roma e Grécia existiam alguns
tipos de controle financeiro, ainda que de forma não institucionalizada ou como
organização destinada a esse fim específico.
Modernamente, os órgãos encarregados do controle das finanças públicas,
apareceram ainda na fase embrionária da organização do Estado Liberal do Século
XIX, mais precisamente com a criação da Corte de Contas (Cour des Comptes), em
1807, instituída pelo Imperador Napoleão, que viria a servir de modelo para vários
países da Europa e da América.
A criação de um órgão com tal função fundamentava-se, como lembra o
Ministro Luciano Brandão Alves de Souza 20 , no princípio segundo o qual o povo,
financiador compulsório do Erário, tem o direito de saber, através do Parlamento,
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
como foram utilizados os recursos arrecadados, pois conforme dizia Frederick
Bastiat, "O Estado não tem um só centavo para gastar com ninguém que não seja
tirado de alguém".
Citadini leciona que a Itália instituiu a Corte dei Conti em 14 de abril de 1864,
conferindo-lhe a revisão das operações orçamentárias de receitas e despesas,
enquanto que na Alemanha, o Tribunal de Contas teve sua origem na alta Câmara
Prussiana e o Tribunal de Contas de Portugal, na sua versão atual data de 1930,
embora as atividades de fiscalização nesse país tenham se iniciado em 1389, com a
Casa dos Contos e outros órgãos posteriores.
No Brasil, fizeram-se, durante o Império, duas tentativas para a instalação de
um órgão de controle externo. O primeiro projeto data de 1826 e é de autoria de
Felisberto Caldeira Brant, que tramitou no Senado do Império, sem lograr êxito, pois
seus opositores não se convenceram da eficácia de um órgão que se propunha tãosomente à verificação a posteriori do que se fazia no Tesouro, sem que se
realizasse qualquer exame prévio das despesas a serem efetuadas. O segundo,
datado de 1845, de autoria de Manuel Alves Branco, previa a criação de um Tribunal
de Contas que, além de exercer a fiscalização financeira, apuraria a
responsabilidade dos exatores da Fazenda Pública, atuando, portanto, do lado das
receitas e das despesas. Deteria, ainda, o poder de ordenar a prisão dos
desobedientes e contumazes e julgar à revelia as contas que tivessem que prestar.
O Ministro Luciano Alves Brandão de Souza registra, ainda, duas outras
iniciativas, também no Império. Lembra que o primeiro vestígio dessa idéia de
criação de um órgão fiscalizador deu-se com a criação do Conselho da Fazenda, por
Alvará do Príncipe Regente de 28 de junho de 1808 e com a criação do Tribunal do
Tesouro, pelo Decreto n° 234, de 20 de novembro de 1850, no âmbito da Reforma
Itaboraí.
Foi somente com o advento da República que colheu impulso a idéia de se
constituir um Tribunal de Contas, fruto da eloqüência e do saber de Ruy Barbosa,
enquanto Ministro da Fazenda do Governo Provisório, que assim se expressou, na
justificativa do Decreto n° 966-A, de 7 de novembro de 1890, quando finalmente se
materializou um órgão de controle no Brasil:
"É o sistema de contabilidade defeituoso no seu mecanismo e fraco na
sua execução. O Governo Provisório reconheceu a urgência inevitável de
reorganizá-lo; e acredita haver lançado os fundamentos para essa reforma
radical com a criação de um Tribunal de Contas, corpo de magistratura
intermediária à administração e à legislatura, que, colocado em posição
autônoma, com atribuição de revisão e julgamento, cercado de garantias
contra quaisquer ameaças, possa exercer as suas funções vitais ao
organismo constitucional sem risco de converter-se em instituição de ornato
aparatoso e inútil."
Na Constituição de 1891 é que o Tribunal de Contas da União ganha presença
constitucional. Inserido nas Disposições Gerais, fora portanto dos capítulos
dedicados à disciplina de organização e funcionamento dos poderes, o seu art. 89,
assim estabeleceu:
"Art. 89. É instituído um Tribunal de Contas para liquidar as contas da
receita e despesa e verificar a sua legalidade, antes de serem prestadas ao
Congresso."
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
Os membros desse Tribunal seriam nomeados pelo Presidente da República,
com aprovação do Senado, e somente perderiam seus lugares por sentença.
Vale lembrar que o art. 34 estabelecia que era competência prioritária do
Congresso Nacional orçar a receita, fixar a despesa federal anualmente e tomar as
contas das receita e despesa de cada exercício financeiro.
Em seguida, na Constituição de 1934, o Tribunal de Contas vem incluído no
capítulo denominado "Dos órgãos de Cooperação nas Atividades Governamentais",
fora, ainda desta vez, do disciplinamento dos três Poderes. Tinha por competências,
exercidas diretamente ou por delegações organizadas, o acompanhamento da
execução orçamentária e o julgamento das contas dos responsáveis por dinheiros
ou bens públicos.
Foi introduzida a obrigatoriedade do registro prévio dos contratos e outros atos
de administração pública de que resultassem obrigação de pagamento pelo Tesouro
Nacional ou por conta deste. O registro prévio caracterizará a ação do Tribunal de
Contas até 1967, quando deixou de existir.
Além dessas competências, a Constituição de 1934 previu que o Tribunal daria
um parecer prévio sobre as contas que o Presidente da República apresentaria
anualmente à Câmara dos Deputados, que detinha, entre suas competências
privativas, a de julgar essas contas.
Ademais, a fiscalização financeira do Tribunal alcançaria os serviços
autônomos, na forma da lei.
Já na Constituição de 1937, o Tribunal de Contas foi alocado na parte dedicada
ao Poder Judiciário, tendo suas competências limitadas ao julgamento das contas
dos responsáveis por dinheiros ou bens públicos e da legalidade dos contratos
celebrados pela União, situação que perdurou até a edição da Lei Constitucional n°
9, de 28 de fevereiro de 1945, quando foi reintroduzido o acompanhamento da
execução orçamentária.
É interessante observar que por essa Constituição foi criado junto à
Presidência da República um Departamento Administrativo que tinha entre suas
atribuições a de fiscalizar a execução orçamentária. Os Estados e Municípios
também contavam com esse tipo de órgão, criado por força do Decreto-Lei n° 1.202,
de 8 de abril de 1939. Parece-me estar aí o embrião do controle interno do Poder
Executivo.
Foi na Constituição de 1946 que o Tribunal de Contas recebeu, pela primeira
vez, tratamento no capítulo referente ao Poder Legislativo e na seção destinada ao
Orçamento, tendo as seguintes competências:
"I - acompanhar e fiscalizar diretamente, ou por delegações criadas em
lei, a execução do orçamento;
II - julgar as contas dos responsáveis por dinheiros e outros bens
públicos, e as dos administradores das entidades autárquicas; e
III - julgar da legalidade dos contratos e das aposentadorias, reformas e
pensões."
Nessa oportunidade, foi reintroduzido o registro dos atos da Administração
Pública que resultassem em obrigação de pagamento, podendo, entretanto, tal
registro ser prévio ou posterior.
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
Além disso, o Tribunal voltou a deter a competência para a emissão do parecer
prévio sobre as contas que o Presidente da República anualmente deveria prestar,
agora, ao Congresso Nacional.
É importante ressaltar que pelo mandamento contido no seu art. 22, a
fiscalização da administração financeira e, em especial, da execução orçamentária,
foi alocada explicitamente, quanto à União, ao Congresso Nacional, com o auxílio do
Tribunal de Contas, e, quanto aos Estados e Municípios, pela forma que viesse a ser
estabelecida nas Constituições estaduais.
Vale, aqui, lembrar o que nos ensina a ex-servidora Zely Pinheiro Dias
Pereira16, competente e notável Inspetora-Geral de Finanças e, mais tarde,
Secretária de Controle Interno de diversos Ministérios do Governo Federal: "Com o
advento do Regulamento Geral de Contabilidade Pública de 1922, o controle era
dividido em duas etapas e exercido por dois importantes órgãos distintos: a
Contadoria-Geral da República (CGR) e o Tribunal de Contas da União (TCU). A
Contadoria-Geral da República escriturava os atos e fatos contábeis, elaborando as
Contas Anuais do Governo, no sentido amplo, de um lado, e, do outro, o Tribunal de
Contas da União, com a atribuição precípua de registrar, previamente, os
pagamentos decorrentes de contratos e outros acordos, bem como, de emitir
parecer sobre as referidas contas, para a devida remessa ao Congresso Nacional,
na forma da Constituição Federal."
Essa concepção ganhou realce na Constituição de 1967 e na Emenda
Constitucional n° 1, de 1969, com a criação, no capítulo destinado ao Poder
Legislativo, de uma seção específica para tratar da fiscalização financeira e
orçamentária, forma essa obedecida, também, na Constituição de 1988.
Nos textos constitucionais de 1967 e de 1969 já ficava bastante claro que o
controle externo seria exercido pelo Congresso Nacional, com o auxílio do Tribunal
de Contas e compreenderia:
I - a apreciação das Contas do Presidente da República, sobre as quais o
Tribunal daria parecer prévio;
II - o desempenho das funções de auditoria financeira e orçamentária, que
seria exercida sobre as contas que as unidades administrativas dos três Poderes da
União deveriam remeter ao Tribunal, que faria as inspeções necessárias; e
III - o julgamento das contas dos administradores e demais responsáveis por
bens e valores públicos, que seria baseado em levantamentos contábeis,
certificados de auditoria e pronunciamentos das autoridades administrativas, sem
prejuízo das inspeções levadas a efeito pelo Tribunal.
Essa fiscalização abrangeria, inclusive, as autarquias.
Ao Tribunal competiria, ainda, apreciar, para fins de registro, a legalidade das
concessões iniciais de aposentadorias, pensões e reformas, independendo de sua
apreciação as melhorias posteriores.
Ademais, ao extinguir a obrigatoriedade de registro prévio de atos de
administração pública, atribuiu ao Tribunal a faculdade de argüir, de imediato, no
sentido de coibir a ilegalidade de quaisquer despesas, quer atuando junto ao órgão
responsável, inclusive sustando a execução do ato impugnado, quer solicitando, no
caso de contrato, ao Congresso Nacional a sustação do ato ou a indicação de outras
medidas necessárias ao resguardo da lei.
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
Por outro lado, outra importante inovação foi a elevação do controle interno,
que seria mantido pelo Poder Executivo, que fora criado pela Lei n° 4.320, de 17 de
março de 1964, à categoria de mandamento constitucional, como componente,
juntamente com o controle externo, do controle político exercido pelo Congresso
Nacional, com as seguintes atribuições:
"I - criar condições indispensáveis para assegurar eficácia ao controle
externo e regularidade à realização da receita e da despesa;
II - acompanhar a execução dos programas de trabalho e a do
orçamento; e
III - avaliar os resultados alcançados pelos administradores e verificar a
execução dos contratos."
Por fim, a Constituição de 1988, que além de sedimentar, em nível de
mandamento constitucional, um perfil que veio se desenhando desde a promulgação
da Carta de 1967, via legislação infraconstitucional, e de manter, como já disse, o
mesmo tratamento quanto à alocação do controle externo e do Tribunal de Contas
no contexto do Poder Legislativo, introduziu importantíssimas inovações, a saber:
I - ampliou a fiscalização a ser exercida, mediante controle externo, pelo
Congresso Nacional, alcançando os aspectos operacionais (resultados) da
gestão;
II - fixou os princípios para a realização dessa fiscalização, que além
daquele, já consagrado, da legalidade, passou a considerar os da efetividade,
eficácia, eficiência e economicidade;
III - definiu que os três Poderes passariam a ter, de forma integrada,
sistema de controle interno;
IV - estendeu o campo de incidência de sua fiscalização, alcançando,
inclusive, a renúncia de receitas, atos de admissão de pessoal, Fundos
Constitucionais, órgãos e entidades de toda a Administração Pública e
empresas supranacionais de cujo capital a União participa;
V - introduziu a faculdade de realizar auditorias operacionais nas
unidades administrativas dos três Poderes e demais entidades sujeitas à sua
jurisdição;
VI - criou a obrigatoriedade de os responsáveis pelo controle interno
darem ciência ao Tribunal de Contas da União das irregularidades de que
tomarem conhecimento, sob pena de responsabilidade solidária; e
VII - estabeleceu que qualquer cidadão, partido político, associação ou
sindicato é parte legítima para, na forma da lei, denunciar irregularidades ou
ilegalidades ao Tribunal de Contas.
No âmbito do Distrito Federal, o Tribunal de Contas foi criado pela Lei n° 3.751,
de 13 de abril de 1960, que fixou a estrutura organizacional da administração da
nova Capital da República.
Quanto à sua forma de atuação seguiu, basicamente, o modelo federal, sendo
que a fiscalização financeira e orçamentária do Governo do Distrito Federal era
exercida pelo Senado Federal, até que, com a autonomia política, essa competência
passou para a Câmara Legislativa.
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
O Tribunal de Contas do Distrito Federal - conforme registra o Auditor Osvaldo
Rodrigues de Souza em trecho de sua pesquisa histórica transcrito na Edição
Comemorativa do 34° Aniversário deste Tribunal - sempre foi considerado instituição
modelar no conjunto dos Tribunais de Contas do Brasil, sendo pioneiro em alguns
aspectos, por exemplo, a extensão de sua fiscalização às entidades da
Administração indireta que vem desde 1962, com o advento do Decreto n° 196 e,
posteriormente, da Lei n° 5.568, de 22 de novembro de 1968, ao passo que, no
âmbito federal, só em 1975 foram tais entidades incluídas na jurisdição do TCU.
Outro exemplo foi a implantação da fiscalização e acompanhamento dos projetos
incluídos no Orçamento do Distrito Federal.
Com a promulgação da Constituição de 1988, foi editada a Lei n° 91, de 30 de
março de 1990, que conformou a organização do Tribunal de Contas do Distrito
Federal ao modelo ali estabelecido.
Posteriormente, com a promulgação da Lei Orgânica do Distrito Federal, em 8
de junho de 1993, fixando os contornos do controle externo distrital, foi editada a Lei
Complementar n° 1, de 09 de maio de 1994, a Lei Orgânica do Tribunal de Contas
do Distrito Federal, que seguem o modelo federal já anteriormente exposto.
Essa extensa, porém necessária, apresentação de como evoluiu, em especial
no Brasil e no Distrito Federal, o controle externo teve por escopo demonstrar como
o aprofundamento do processo de democratização do País teve forte influência na
sua concepção, organização e abrangência. Confirma-se, assim, que o controle
externo é característica somente dos Estados modernos democráticos. A
fiscalização do emprego dos dinheiros e bens públicos decorre da demanda cada
vez maior, por parte do cidadão, de informações sobre o correto uso dos recursos
que eles compulsoriamente transferem para o Estado e de serviços públicos de
melhor qualidade que, de fato, atendam às suas necessidades.
O desenvolvimento de um modelo de controle externo é, assim, fruto de um
demorado e difícil processo político, condicionado fortemente pelo grau de
amadurecimento democrático, onde se busca, a cada dia, o aperfeiçoamento dos
instrumentos de controle, de modo a, de um lado, evitar o desperdício, o desvio e o
mal uso dos recursos públicos e, de outro, garantir uma gestão governamental
efetiva, eficaz, eficiente e econômica.
O esquema apresentado no Anexo I tem por finalidade retratar esse
entendimento.
No que pertine à realidade do controle externo no mundo, volto a socorrer-me
das excelentes obras de Citadini e Medauar12, para destacar alguns dos aspectos
que me pareceram relevantes trazer para esta apresentação.
O primeiro deles diz respeito ao tipo do órgão encarregado de realizar o
controle externo, se colegiado, como os Tribunais de Contas ou singular, como as
Controladorias.
Com base nos ensinamentos de Citadini, verifica-se que os dois sistemas
Sistema de Tribunais de Contas ou Controladorias como ele os denomina -, nascem
na Europa, sendo que o primeiro tipo é predominante na Europa Continental, nos
países de influência francesa e portuguesa, e o segundo predomina nos países de
tradição inglesa.
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
Os países que adotam o sistema de Tribunal de Contas, dentre outros, são os
seguintes: Argentina, Alemanha, Áustria, Bélgica, Brasil, República da China, Coréia
do Sul, Espanha, França, Grécia, Itália, Portugal, União Européia e Uruguai.
Os países que adotam o Sistema de Controladoria, dentre outros, temos os
seguintes: África do Sul, Austrália, Bolívia, Chile, Colômbia, Costa Rica, Dinamarca,
Estados Unidos, índia, Irlanda, Israel, México, Inglaterra e Venezuela.
Na América Latina observa-se uma tendência à adoção do modelo de
Controladorias por influência dos Estados Unidos, através das ações de organismos
financeiros internacionais, de que são exemplos o Banco Mundial e o FMI, que
financiam e monitoram programas nacionais de estabilização econômica e de
reforma do Estado.
Em particular, no MERCOSUL (Mercado Comum do Sul), adotam o modelo de
Tribunal de Contas o Brasil e o Uruguai, enquanto que o Paraguai segue o modelo
de Controladoria e a Argentina, sistema misto: no âmbito federal, uma Controladoria,
e nas Províncias, Tribunais de Contas.
O segundo aspecto diz respeito às missões do controle externo. Enquanto os
Tribunais de Contas surgiram com a preocupação do controle da legalidade dos atos
de administração pública, especialmente os de índole orçamentária, financeira e
patrimonial, revelando a forte influência da cultura jurídica dos países que o
adotaram, as Controladorias ou Auditorias-Gerais apareceram como órgãos de apoio
aos Parlamentos, com a finalidade de fornecer informações sobre o mérito da gestão
dos recursos públicos.
Atualmente, o que se verifica é a evolução dessas Controladorias no sentido de
se tornarem órgãos autônomos e com competências mais amplas, se ocupando,
também, dos controles legais e formais da gestão. Estados Unidos, Inglaterra,
Canadá, Suécia e Austrália são exemplos de países em que o controle visa
principalmente ao exame dos resultados do ato de gestão.
Enquanto isso, caminho inverso se observa nos países que adotaram o modelo
de Tribunais de Contas. A cada dia enfronham-se mais e mais no exame do mérito
dos atos de gestão, adotando métodos e técnicas desenvolvidos e empregados
pelas Controladorias. Exemplos: Alemanha, França, Portugal e Brasil.
No caso brasileiro, conforme já vimos, é a partir da Constituição de 1967 que
surge a preocupação de o Tribunal de Contas da União e o Controle Interno se
ocuparem da avaliação dos resultados da gestão. Foi, entretanto, na Constituição de
1988 e na Lei Orgânica do Distrito Federal de 1993 que tal missão ficou registrada
com maior nitidez, ao se fixarem os princípios que deveriam nortear tal avaliação de
desempenho.
Assim, pode-se dizer que tanto as Controladorias como os Tribunais de
Contas, têm, na atualidade, por missão o exercício do controle externo, em apoio ao
Poder Legislativo, dos atos de gestão praticados pelos agentes e organizações
públicas, assegurando a obediência aos princípios da legalidade, efetividade,
eficácia, eficiência e economicidade.
Um terceiro aspecto importante é quanto à abrangência de atuação dos
organismos de controle. Via de regra eles atuam sobre todos os órgãos e entidades
que compõem a Administração Pública. Na Alemanha, por exemplo, o Tribunal de
Contas fiscaliza inclusive os organismos de seguridade social dependentes ou
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
subvencionados pelo Estado, bem como as empresas das quais o Estado participa
acionariamente.
No Brasil, o controle externo ainda não alcançou plenamente as entidades de
previdência privada das estatais, que está dependendo de decisão de mérito do
Supremo Tribunal Federal, conquanto o Tribunal continue a fiscalizá-las.
Na minha visão, onde quer que esteja colocado um centavo de recurso público,
aí devem estar o controle externo e o interno para verificar sua boa e regular
aplicação.
Um quarto aspecto é quanto ao posicionamento dos órgãos de controle. No
caso brasileiro, vimos que o Tribunal de Contas teve diversas localizações em
relação aos Poderes do Estado: ora como órgão de apoio às atividades
governamentais, ora como órgão do Judiciário e, por fim, como órgão que auxilia o
Poder Legislativo no exercício da função de controle externo.
Em termos internacionais, são poucos os países onde o órgão de controle, via
de regra um Departamento de Auditoria, se subordina integralmente ao Parlamento
ou, então, ao próprio Poder Executivo. Como exemplos deste último caso, podemos
citar os países africanos e alguns países do Leste Europeu, ainda em fase de
reestruturação institucional.
Atualmente, a regra geral é a de que, tanto no caso dos Tribunais de Contas
quanto no das Controladorias, o órgão responsável pelo exercício do controle
externo tenha total independência funcional e administrativa dos Poderes.
Um quinto aspecto refere-se às formas de fiscalização adotadas, ou seja, o
controle prévio, o controle concomitante e o controle posterior.
O controle prévio, onde o ato de gestão é submetido previamente ao crivo do
órgão de controle externo - que o aprovará ou não -, encontra-se na origem dos
trabalhos de tais órgãos. Dada a natureza formal e legal do controle então exercido
e à pouca complexidade das atividades do Estado, que no geral resumiam-se às da
Administração direta, tal controle era viável. Entretanto, com a complexidade que
passaram a revestir as atividades do Estado, em decorrência de sua crescente
intervenção no domínio econômico, esse tipo de controle deixou de ser viável.
Poucos países ainda adotam o sistema de registro prévio, ainda que de forma
atenuada, podendo-se citar como exemplos: Bélgica, Portugal, Itália e Grécia.
Entretanto, atualmente, o controle prévio pode ter uma conotação bastante
diferente, com a introdução do exame do mérito. É o controle prévio do projeto ou
programa que se deseja introduzir no Orçamento. É a questão de avaliação prévia,
segundo os princípios dos quatro "e", de uma política pública, um programa ou
projeto, ou uma atividade em relação a qual o Poder Legislativo tenha que decidir se
mantém os recursos que já estão sendo gastos ou, então, aloca novos recursos. É o
controle prévio do mérito. Este tipo de controle está mais ligado aos países que
adotaram o modelo de Controladorias, como exemplos os Estados Unidos da
América, Canadá, Suécia e Inglaterra, embora alguns que adotaram o modelo de
Tribunais de Contas já o executem também. Exemplo: Alemanha, França e, em
escala ainda incipiente, o Brasil. No caso brasileiro, cito o exemplo da Comissão do
Congresso Nacional encarregada do exame do projeto de alteração do sistema
tributário brasileiro que solicitou ao TCU - que inclusive se valeu, para bem cumprir a
missão outorgada, de alguns Tribunais de Contas estaduais, inclusive o do Distrito
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
Federal -, um levantamento sobre a carga tributária do Brasil, uma vez que os dados
disponíveis eram pouco confiáveis.
O controle concomitante se constitui na verificação do ato da Administração
enquanto ele está ocorrendo. Ocorre conjuntamente com a ação do gestor público.
De oficio, a pedido do Poder Legislativo, ou, ainda, motivado por uma denúncia, é o
controle que atualmente caracteriza a fiscalização dos atos de gestão da
Administração Pública. E realizado, de forma indireta, mediante o exame dos
documentos relativos à execução orçamentária, financeira e patrimonial, dos
contratos, demonstrações financeiras pelo acompanhamento interno exercido por
seus órgãos técnicos ou de forma direta, pélas auditorias ou inspeções.
Adotado por praticamente todos os países, seja no modelo de Tribunais de
Contas ou de Controladorias, ele tem o mérito de evitar a imobilização do gestor, no
controle prévio, e do controlador, no controle posterior.
No âmbito do Distrito Federal, creio que o melhor exemplo de controle
concomitante exercido pelo Tribunal de Contas distrital foi o acompanhamento,
mediante Comissão de Auditoria especialmente designada, das obras do Metrô-DF.
O controle posterior caracteriza-se, por sua vez, pela apreciação dos atos de
gestão da Administração após sua consumação. Exemplo típico é o julgamento das
contas dos gestores públicos. A crítica maior ao exercício desse controle vem do fato
de que ele possui pouca utilidade para o processo decisório, servindo, tão-somente,
para a verificação do bom e regular emprego dos recursos públicos.
Segundo afirma Citadini é um tipo de controle que, em quase todos os países
do mundo, está caindo em desuso como única forma de controle.
Creio, entretanto, que, com o advento da avaliação dos resultados da gestão,
seu uso deverá ser melhor explorado no sentido de demonstrar se um programa ou
projeto de governo ou, ainda, se um órgão ou uma entidade, estão sendo eficazes
no cumprimento de suas metas, eficientes no uso de seus recursos e adotando a
alternativa mais econômica e, sobretudo, sendo efetivos, se estão cumprindo seus
objetivos para com a sociedade.
Um sexto aspecto está relacionado com as decisões do órgão de controle
externo, que conforme leciona Citadini, independentemente do modelo adotado, de
Tribunal de Contas ou Controladoria, em geral, tais decisões podem ser assim
tituladas:
a) Parecer ou Relatório sobre as Contas do Governo;
b) Julgamento, Relatório ou Parecer sobre as Contas dos Gestores;
c) Julgamento dos Atos e Contratos;
d) Prestação de Contas de Aplicação de Auxílios e Subvenções;
e) Vistos e Registros;
f) Relatório ou Parecer sobre Programas Governamentais;
g) Relatório ou Parecer sobre a Execução Orçamentária;
h) Decisões Normativas; e
i) Decisões Consultivas.
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
Um sétimo e último aspecto refere-se à natureza das decisões dos órgãos de
controle externo. Este, segundo Citadini, não é uma questão pacífica entre
doutrinadores e apresenta diferenças entre os modelos de fiscalização e controle
adotados. Do exame por ele realizado, verifica-se que "perante a Administração seu
cumprimento tem caráter obrigatório em todos os países, variando os tipos de
decisão, inclusive quanto àquelas que impõem regras a serem obedecidas por
órgãos de controle interno da Administração (fato muito comum nos Sistemas de
Controladorias) ou em julgados que suspendem ou vetam contratos do governo
(como ocorre freqüentemente no sistema de Tribunais). Perante o Parlamento,
predomina, no sistema de Controladoria, a influência do conjunto de argumentos
técnicos que leva o governo e o Legislativo a reverem suas políticas e programas,
enquanto que, no sistema de Tribunais, além da persuasão de seus pareceres sobre
as contas anuais, uma faixa grande de julgados não sofre qualquer manifestação por
parte do corpo legislativo. Quanto ao Poder Judiciário ... as decisões dos Tribunais
ou Controladorias gozam de situação que ultrapassa a de um mero parecer
opinativo, fazendo coisa julgada administrativa, exceto quando marcada por
irregularidade formal ou ilegalidade grave nos países de jurisdição exclusiva do
Poder Judiciário ...".
III - Novos Enfoques do Controle Externo e seus Reflexos sobre a
Administração Pública
Conforme se verificou no item precedente, a evolução do controle externo
ampliou significativamente suas competências e áreas de atuação, o que sem
dúvida trouxe, traz e trará profundos reflexos sobre a Administração Pública.
Sobre tais reflexos gostaria de delimitar seu exame, tão-somente, aos três
pontos que me parecem ser os mais relevantes:
a) Controle e avaliação de desempenho da gestão governamental, segundo os
quatro "e";
b) Controle prévio e concomitante; e c) Relação entre controle externo e
controle interno.
Conforme já mencionei, a grande revolução ocorrida no controle externo com a
Constituição de 1988 foi a de serem ali insculpidos os princípios de controle e
avaliação, que são os seguintes:
Legalidade - ao administrador público só é permitido fazer o que consta da lei.
Efetividade - é o princípio segundo o qual se avalia se o órgão, a entidade, o
programa, o projeto ou a atividade, cumpriu a missão (objetivos) para a qual foi
instituído ou aprovado, ou seja, se o cidadão está sendo atendido nas suas
demandas por bens ou serviços públicos ou semipúblicos. Não adianta, ao paciente,
ter hospital público construído se, quando o procura, não é atendido por falta de
recursos humanos, materiais ou tecnológicos. Só se pode falarem efetividade, se o
cliente estiver satisfeito nas suas necessidades. No caso do governo, o agente das
demandas sociais é o cidadão - seja ele contribuinte ou não - e, portanto, o cliente a
ser satisfatoriamente atendido.
Eficácia - é o princípio que permite avaliar se determinado órgão, entidade,
programa, projeto ou atividade cumpriu as metas previstas. É o exame do produto
alcançado com o emprego dos recursos humanos, tecnológicos e materiais
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
disponíveis. A eficácia é definida pela relação entre os resultados pretendidos e os
obtidos.
Eficiência - trata-se do princípio que norteia a avaliação no sentido de verificar
se, dos recursos empregados, se obteve a melhor produção. Relaciona-se com a
produtividade dos fatores empregados.
Economicidade - com base neste princípio, busca-se avaliar se a alternativa
escolhida foi a melhorem termos de gastos com os recursos empregados. Trata-se,
aqui, de se saber se o produto obtido, o foi com o mínimo dispêndio de recursos, ou
seja, o que apresentou a melhor relação custo-benefício.
A aplicação desses princípios, implica vencer dificuldades em termos de
recursos humanos, técnicos, materiais e financeiros e, sobretudo, de informações e
de oportunidade da avaliação.
Entendo que esses conceitos podem ser assim relacionados:
Assim sendo, na verdade, o que se deve fazer é desmembrar o conceito de
efetividade do conceito de eficácia e o de economicidade do de eficiência. É, a meu
ver, uma forma mais completa e didática de compreender a organização para fins de
planejamento, operação, controle e avaliação.
Os esquemas apresentados nos Anexos lI e III oferecem uma visão, a partir da
concepção de uma organização como sistema aberto, do modelo dos quatro "e".
Dessa forma, a avaliação pode ser entendida como um conjunto de ações que
se destinam a evidenciar a responsabilidade pelo uso dos recursos públicos, a
contribuir para a melhoria da efetividade, eficácia, eficiência e economicidade da
ação governamental, em termos de políticas públicas, programas, projetos ou
atividades, e dos órgãos e entidades públicas delas encarregadas.
Realimentar o processo decisório, influenciar a relação de estratégias e
políticas públicas e revisar técnicas e procedimentos constituem-se nos objetivos
principais da avaliação.
Esse modelo de avaliação reorienta as ações de governo de forma a:
a) atender o que o cliente necessita;
b) reforçar a prevenção do que a prestação do serviço; e
c) enfocar mais os resultados do que suplementar os recursos.
Entretanto, para um completo êxito na aplicação desse modelo, são
necessárias, entre outras, duas medidas básicas:
a) integração da avaliação aos processos de planejamento, orçamentação,
execução, contabilização, acompanhamento e controle;
b) existência de um conjunto de indicadores para cada um dos quatro "e", de
modo que eles, de fato, reflitam o desempenho, seja dos programas, projetos ou
atividades, seja das organizações que os administram.
O Anexo IV oferece uma boa pista na utilização de indicadores para tal
finalidade.
No que pertine à avaliação da execução dos programas, ações e metas do
planejamento governamental, da leitura dos Relatórios relativos às Contas do
Governo da República e do Governo do Distrito Federal, referentes a 1995,
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
elaborados, respectivamente, pelo Tribunal de Contas da União e pelo Tribunal de
Contas do Distrito Federal, verifica-se um avanço na atuação dos Sistemas de
Controle Interno Federal e Distrital, quanto à avaliação segundo o princípio da
eficácia, ou seja, na verificação do cumprimento das metas fixadas por programas.
Entretanto, diversas deficiências e inconsistências foram encontradas, além da
ausência, no caso do Distrito Federal, ainda, da validação, das informações
oferecidas.
Vale transcrever aqui, como exemplo da aplicação desses conceitos, dois
trechos desses Relatórios, sendo o primeiro do TCU e o segundo do TCDF, que dão,
ainda, testemunho da complexidade da atividade de avaliação.
(TCU) "...
Quanto à fragilidade institucional ou estrutural do sistema de controle
interno de cada Poder e mais especialmente do Poder Executivo, bem como
ao seu precário funcionamento, como razões para a baixa efetividade do
Plano Plurianual, é possível vislumbrar a importância desse sistema pela
compreensão de duas de suas funções principais: a fiscalização da legalidade
da execução da despesa pública e, principalmente, o acompanhamento e
avaliação da execução dos programas, ações e metas do planejamento
governamental, de modo a realimentar o próprio sistema de planejamento,
permitindo, assim a correção ou adequação das diretrizes, estratégias, ações,
objetivos e metas estabelecidas em função de novas circunstâncias, novos
diagnósticos de problemas e de novas propostas de solução.
Os sinais do funcionamento ainda inadequado do sistema de controle
interno residem no fato de que atualmente ele desempenha apenas a primeira
dessas funções e muito superficialmente a segunda delas, bem como o quase
completo distanciamento entre o sistema de controle e o de planejamento. O
feed-back mencionado inexiste. O sistema de planejamento parece incapaz de
evitar a fixação de ações cujas metas não se fundamentam no mundo real,
como por exemplo, a meta de produção de petróleo para o ano de 1994 que,
fixada na LDO para 1994, já havia sido alcançada em 1993.
O sistema de controle interno fez uma tentativa de avaliar a eficácia das
ações públicas tomando como base o Balanço Geral da União. Contudo, essa
avaliação ainda é incipiente, pois não faz menção às prioridades e às metas
do longo prazo do PPA, nem às da LDO. Faltam também avaliações ainda
mais importantes como a da eficiência das ações, que procuraria cotejar as
informações da execução física (metas físicas) do PPA com os dados sobre a
execução financeira (custos unitários das ações), permitindo o confronto com
outras soluções alternativas.
Outro tipo essencial de avaliação, ainda ausente no sistema de controle
brasileiro, mas que tem atenção primordial nos sistemas de controle dos
Estados Unidos e da Comunidade Européia, é o da efetividade da atuação do
Estado, cujo objetivo é verificar se as ações implementadas e suas metas
realmente resolvem o problema ou ajudam a minorá-lo, ou ainda se as
mesmas não produzem efeitos não pretendidos para a sociedade ou para uma
parcela desta.
Esses dois últimos tipos de avaliação, amplamente utilizados e
priorizados nos países com uma função de controle mais desenvolvida, têm o
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
mérito de não ficarem restritos à análise dos números relativos às avaliações
financeiras dos planos. A avaliação da eficiência consegue adentrar nos
custos das ações e julgá-las sob o ponto de vista da economicidade. Já a
avaliação da efetividade tem o escopo de discernir o alcance ou não dos
objetivos das ações do Estado e os seus prováveis efeitos negativos não
intencionais. Essas duas últimas constituem análises qualitativas dos planos e
programas de governo."
(TCDF) "...
Ademais, grande parte dos problemas existentes nos Relatórios de
Desempenho Físico-Financeiro são conseqüentes de falhas ocorridas na
elaboração dos Planos Plurianuais, das Leis de Diretrizes Orçamentárias e
das Leis Orçamentárias Anuais. Esses, como instrumentos de planejamento
que são, devem conter todas as metas previstas, correlacionadas aos
respectivos objetivos a serem alcançados e claramente quantificadas, física e
financeiramente, de forma a balizar o acompanhamento e a avaliação do
desempenho das ações do governo, bem como a elaboração dos respectivos
relatórios. A quantificação física contida na Lei Orçamentária apresenta
unidades de medida, por vezes, de difícil aferição, ou até não as apresenta.
Espera-se que a aguardada regulamentação e implementação do
controle interno propicie maior agilidade na solução das diversas deficiências
existentes, principalmente no que concerne ao levantamento de parâmetros
para avaliação da gestão governamental sob os aspectos de eficiência,
eficácia e economicidade."
Nessa linha de tratamento, revela-se de suma importância dar-se maior
relevância ao controle prévio e concomitante, no sentido de melhorar a alocação de
recursos nos planos e orçamentos e de corrigir prontamente as falhas que possam
ser observadas na sua execução. O mesmo vale para o controle e a avaliação dos
órgãos e entidades públicas.
A reorientação da ação do controle externo nessa linha de pensamento levaria
a uma necessária mudança de rumos da ação governamental, de modo a evitar
fatos como os que estamos assistindo no momento, sobretudo quanto à falta de
efetividade na ação dos órgãos de fiscalização governamental em todas as esferas
de governo no Brasil.
No que pertine à cooperação que deve existir entre o controle externo e o
controle interno, os elevados encargos a eles atribuídos pela Constituição de 1988,
no plano federal e pela Lei Orgânica do Distrito Federal no plano distrital, estão a
requerer uma ação mais integrada e cooperativa entre ambos, de modo a evitar
sobreposição de atividades, com a conseqüente elevação de gastos.
Como componentes do controle político que é exercido pelo Poder Legislativo,
não devem ser vistos de forma isolada e desenvolvendo ações desconectadas, sob
pena de inviabilizar a função fiscalizadora das ações governamentais.
Eles próprios, mais do que outros órgãos e entidades, no âmbito do Estado
devem ter domínio e aplicação exemplar do modelo dos quatro "e".
Em seu nível de atuação, o controle interno deve estar mais voltado para a
orientação ao gestor - derivada das constatações observadas no exercício do
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
controle prévio e concomitante -, já que ele se encontra mais próximo daqueles que
são os responsáveis pela execução das atividades governamentais.
Além disso, é importante o seu papel na avaliação da gestão. Avaliação da
eficácia e eficiência da gestão, quer a nível das contas prestadas anualmente pelo
titular do Poder Executivo, quer a nível das contas, também anuais, prestadas pelos
gestores de recursos públicos.
Entretanto, para que se obtenha êxito nessas empreitadas, urge que lhe sejam
dadas as necessárias condições institucionais, humanas, materiais e financeiras.
IV - Tendências de Atuação do Controle Externo
Apesar do que já foi dito até aqui, em termos do desenvolvimento e
aprofundamento das funções do controle externo, creio que ainda há muito por
fazer. Contrasteando esse restrito balanço ora apresentado com a realidade atual e
o que se descortina como perspectivas para a ação do controle externo, entendo
como relevantes para exame os aspectos a seguir abordados:
Consolidação da autonomia dos órgãos responsáveis pelo exercício do
controle externo e do controle interno.
Sobre este aspecto é urgente a consolidação da autonomia dos órgão
responsáveis pelos controles externo e interno.
Citadini ao avaliar a evolução e o posicionamento dos órgãos de controle
externo entre os Poderes, menciona que:
"Embora seja grande o número de países onde os órgãos de controle
(Tribunal ou Controladoria) têm vínculos com o Legislativo, são poucos
aqueles em que o vínculo é de subordinação e a fiscalização dos atos da
Administração é realizada por um Departamento do Parlamento. Mesmo em
países onde vigora o sistema de Controladoria, que nasceu como órgão do
Parlamento, esta situação evoluiu para um modelo no qual o trabalho de
verificação dos atos administrativos é executado por órgãos com autonomia,
ainda que mantenham forte vínculo com o Parlamento. Não parece difícil
demonstrar que ao próprio Legislativo interessa uma fiscalização técnica feita
sem a paixão das maiorias parlamentares, por si mesmas mutáveis e voltadas
para o combate político partidário, o que torna qualquer trabalho de auditoria
inevitavelmente suspeito, deixando de lado o equilíbrio e a imparcialidade que
deve ter o órgão para apreciar a regularidade da ação governamental. A
fiscalização exercida pelo Parlamento, que nasce da soberania do voto, será
sempre política e não dispensa o trabalho de auditoria que deve suportá-la
sem, no entanto, obrigá-la ou dirigi-Ia. A maior parte dos órgãos de controle e
fiscalização nasceu no Parlamento e com o tempo ganhou autonomia de
ação, servindo melhor ao próprio Parlamento".
Cita, ainda, o referido autor, importante decisão tomada pela Organização
Internacional das Instituições Superiores de Controle das Finanças Públicas INTOSAI, entidade internacional reconhecida pela ONU, no Congresso realizado em
1977, em
Lima, Peru:
"... 1. Uma instituição superior de controle pode desenvolver as próprias
competências eficazmente e com objetividade somente se se encontra em
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
situação de independência em relação ao órgão submetido a controle e esteja
protegida em relação a influências externas. 2. Embora seja impossível
absoluta independência dos órgãos do Estado, em vista de sua inclusão no
contexto estatal, a instituição superior de controle deve gozar de
independência funcional e organizativa para o desempenho das próprias
competências. 3. A existência da instituição de controle e seu grau de
necessária independência devem encontrar fundamento na Constituição;
ulterior regulamentação pode ser deixada às leis ordinárias (Declaração de
Lima sobre os Princípios de Controle da Finança Pública, citado por Eduardo
Gualazzi, em Regime Jurídico dos Tribunais de Contas, p. 43)."
Tais pronunciamentos vão ao encontro daquele oferecido por Ruy Barbosa, na
justificativa ao Decreto n° 966-A, já anteriormente transcrito.
O nobre Conselheiro Jorge Caetano ao abordar este fundamental aspecto no
seu VOTO sobre as Contas do Governo do Distrito Federal no exercício de 1995,
além de lembrar esses ensinamentos de Citadini, assim conclui:
"Tal concepção de autonomia e independência representa requisito
essencial para o pleno exercício da fiscalização da Administração Pública. A
existência de um órgão de controle externo dotado de tais características
determina o grau de amadurecimento democrático de uma nação, implicando
sua extinção o irremediável retomo ao estágio das sociedades rudimentares
ou totalitárias."
No que se refere ao controle interno, tal necessidade de autonomia e
independência não se faz menos sentida. Essa questão mereceu profunda análise
do Plenário do Tribunal de Contas da União, na sua Sessão de 15.5.96,
oportunidade em que, ao apreciar moção apresentada pelo Ministro Bento José
Bugarin, na qual ressalta as constantes e já duradouras dificuldades por que vêm
passando, o Sistema de Controle Interno Federal adotou a seguinte decisão:
"8.1. aprovar a moção apresentada, nesta data, pelo Ministro Bento José
Bugarin, para manifestar aos Senhores Membros do Congresso Nacional, por
intermédio dos Exmos. Srs. Presidentes do Senado Federal e da Câmara dos
Deputados, seu forte empenho, no sentido de que seja aprovada e convertida
em lei, com os ajustes considerados pertinentes, a Medida Provisória n°
1.451, de 10.5.96, de modo a oferecer ao sistema de controle interno as
condições indispensáveis para que possa desenvolver as suas altas
atribuições com maior eficiência e eficácia, e propiciando-lhe a efetiva
capacidade de `apoiar o controle externo no exercício de sua missão
institucional', em perfeita consonância com o que determina o artigo 74, inciso
IV, da Constituição Federal.
8.2. enviar cópia desta Decisão e da moção que a originou, aos Exmos
Srs. Presidentes do Senado Federal e da Câmara dos Deputados; e
8.3. enviar, igualmente, cópia das mesmas peças indicadas no item
anterior ao Excelentíssimo Senhor Presidente da República, aos Exmos. Srs.
Presidentes do Supremo Tribunal Federal e aos demais Tribunais Superiores
do Poder Judiciário, assim como aos Exmos. Ministros de Estado da Fazenda,
da Administração Federal e Reforma do Estado e do Planejamento e
Orçamento, como forma de fazer chegar ao conhecimento de todos esses
eminentes homens públicos a preocupação e a importância que este Tribunal
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
dedica a essa matéria, a qual reflete o superior interesse público no
fortalecimento dos meios institucionais de defesa do tesouro e do patrimônio
da União."
Em relação ao Distrito Federal, já se manifestava preocupado o Conselheiro
Jorge Caetano, quando Relator das Contas do Governo do Distrito Federal relativas
ao exercício de 1992, quanto à inclusão, num mesmo sistema de controle interno,
das funções de planejamento, orçamento, administração financeira, contabilidade,
auditoria e patrimônio. Desconsiderou-se, portanto, o princípio da Segregação de
Funções, impedindo a autonomia e a independência do órgão responsável pelas
áreas de auditoria, fiscalização e avaliação de gestão.
Internacionalização do Controle Externo
Quanto a este aspecto, este se dá em dois planos: o primeiro, o da cooperação
técnica e funcional e, o segundo, o da criação de organismos supranacionais de
controle, como conseqüência da tendência mundial à integração que se observa
atualmente.
Conforme já vimos, na União Européia já existe um Tribunal de Contas
supranacional. No MERCOSUL já se observa movimento no sentido da constituição
de um Tribunal de Contas MERCOSUL, com características supranacionais.
Tais iniciativas não prescindem da existência dos Tribunais de Contas federal,
estaduais e distrital, vez que, com a descentralização de recursos para atender
programas comunitários, em níveis internacional ou nacional, haverá sempre a
necessidade de interveniência desses órgãos.
No plano de cooperação técnica, esta se dá com a participação dos órgãos de
controle externo em organizações multilaterais, tais como a INTOSAI e a OLACEFS,
além da celebração de Acordos de Cooperação, que permitem, sobretudo, o
intercâmbio de servidores para participarem de programas de treinamento e
aperfeiçoamento.
Adoção do planejamento estratégico, da organização formatada segundo suas
missões e da reengenharia de seus processos de trabalho
Relativamente a este ponto, a reorientação das atividades de controle externo
e de controle interno, no sentido da avaliação de resultados, exige desses mesmos
órgãos um enorme esforço de reestruturação organizacional. Em primeiro lugar,
torna-se imperiosa a adoção do planejamento estratégico, a fim de que essas
organizações tenham plena consciência de sua missão institucional no Estado
Moderno.
Segundo Osborne e Gaebler13 o planejamento estratégico é importante
instrumento no processo de tomada de decisões baseadas na previsão do que vai
acontecer, pois permite:
"...
*análise da situação interna e externa;
*diagnóstico ou identificação das questões mais importantes à frente da
organização;
*definição da sua missão fundamental;
*articulação dos seus objetivos básicos;
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
*criação de uma visão do sucesso almejado;
*desenvolvimento de uma estratégia para realizar a visão e os objetivos
definidos;
*elaboração de um calendário para executar a estratégia; e
*mensuração e avaliação dos resultados alcançados.
..."
Além disso, é importante que os órgãos de controle externo passem a se
estruturar organizacionalmente segundo a concepção do planejamento estratégico,
ou seja, a partir de sua missão básica e objetivos organizacionais permanentes e
não a partir da setorização de suas atividades ou de seus objetos de controle.
Organizações orientadas por missões são mais racionais, efetivas, inovadoras,
flexíveis e têm moral mais elevado que o daquelas orientadas por normas.
Parece-me, também, importante que se adote um programa de reengenharia
das Cortes de Contas e dos órgãos de controle interno, no sentido de se alterar seus
procedimentos de trabalho, a fim de se adaptarem melhor às necessidades de
avaliação de resultados da gestão governamental, sobretudo quanto à efetividade
desta. Refiro-me, aqui, mais especificamente, à necessidade de se deslocar do
conservador processo de controle formal e legal do ato de gestão para um processo
de avaliação de políticas públicas, programas, projetos e atividades, e até mesmo,
dos órgãos e entidades encarregados de sua execução. Avaliação inclusive prévia à
alocação de recursos orçamentários por parte do Poder Legislativo, a fim de aferir a
real necessidade de tal e qual projeto ou atividade para a sociedade.
Instrumentação e aperfeiçoamento de seus recursos humanos, tecnológicos e
materiais
No que pertine a este ponto, há urgência na adoção de melhor instrumentação
no desempenho de suas atividades, no sentido de serem implementados, mais
intensivamente, a auditoria operacional e outras formas de avaliação de
desempenho, hoje já disponíveis em nível internacional, que permitirão dar
cumprimento à fiscalização operacional das ações governamentais.
Para tanto, cumpre adotar um rigoroso programa de captação e de capacitação
de recursos humanos de alto nível, que possam suportar o desempenho dessas
novas e mais complexas atividades.
Aliado a esse programa, cabe informatizar cada vez mais seus procedimentos
rotineiros, para aumentar a eficiência e eficácia de suas ações no controle e
avaliação da gestão governamental.
Desempenho de um papel ativo nas ações de controle
Relativamente a este aspecto, ao contrário do que sucede nos Tribunais que
compõem o Poder Judiciário, o Tribunal de Contas não precisa ser provocado para
agir. Ele pode e deve agir por conta de sua exclusiva vontade, no sentido de bem
cumprir sua missão institucional. Essa sua característica essencial de órgão do
controle externo, foi muito bem captada pelo insigne Conselheiro Heráclio Salles, no
seu notável VOTO de reiteração do Parecer Prévio, oferecido ao Senado, sobre as
Contas do Governo do Distrito Federal relativos ao exercício de 1973, verbis:
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
"Os objetivos do controle externo das finanças, assim indicados com
tanta precisão e largueza, não poderiam ser alcançados pelo Congresso
Nacional, se o Poder Legislativo agisse com mão própria ou os confiasse ao
Poder Judiciário que, além da carência de conhecimento especializado da
matéria, só se move por iniciativa de parte. Sua atribuição constitucional,
neste particular, necessita de uma extensão adequada, que leve sua mão aparelhada e ágil - à fonte de cada ato da Administração, de modo contínuo e
não intermitente, com liberdade para atuar por vontade e iniciativa própria, no
mesmo ritmo em que se exerce a ação governamental, necessariamente
pronta, fluente e ininterrupta. Precisa de uma espécie de jurisdição, não inerte
e de olhos vendados, mas atuante e lúcida na missão de dizer
incessantemente o direito, para confrontá-lo com os fatos que acaso o hajam
ferido, assim como para verificar e atestar a sua observância nos diferentes
níveis do aparelho administrativo: tal é a tarefa de fiscalizar, em princípio a ele
confiada pela Constituição." (Os grifos não são do original.)
Assim, as ações do controle externo e interno devem ser automotivadas,
adotadas em decorrência do constante acompanhamento da gestão governamental
e do que se passa no seu ambiente de atuação.
Agir e não simplesmente reagir!
Aproximação entre controle externo e controle social
Por fim, este aspecto relaciona-se com a necessária aproximação que os
Tribunais de Contas devem buscar com a sociedade que é a caudatária última dos
resultados de seus trabalhos.
Embora auxilie o Poder Legislativo, que é o Poder que diretamente recebe a
delegação do povo para a alocação dos recursos que este destina para o Estado e
para a fiscalização de sua aplicação, é importante, a meu ver, que o Tribunal de
Contas tenha um programa destinado a informar à sociedade os resultados
alcançados no desempenho de suas funções. Sobretudo daqueles obtidos nas
avaliações de desempenho das políticas públicas, programas, projetos e atividades
governamentais.
À guisa de conclusão, não sem antes aproveitar para parabenizar os
organizadores deste evento e agradecer a paciência dos senhores participantes em
ouvir durante tanto tempo este palestrante, e para partir com a consciência de ter
contribuído com efetividade para este encontro, reproduzo trecho de
pronunciamento da então Procuradora-Geral deste Tribunal, hoje Ministra
aposentada do Tribunal de Contas da União, Dra. Élvia Lordello Castello BranC06:
"Não trago, em verdade, coisas novas a aduzir em relação ao tema e só
consenti em voltar a ele por acreditar na sabedoria de André Gide, ao falar sobre o
mito de Narciso, no 'Le retour de Pefant prodigue': Toutes choses sont dites dejà;
mais comme persone n'écoute, il faut toujours récommencer.
Obrigado!
Referências Bibliográficas
1. BASTOS, Frederico Augusto. Relatório Analítico e Parecer Prévio sobre as
Contas do Governador do Distrito Federal - exercício de 1995. Brasília: Tribunal de
Contas do Distrito Federal, 1996.
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
2. BUGARIN, Bento José. Moção constante do Anexo II da Ata n° 18, de
15.5.96. DOU, n° 107, 4 jun. 1996, pp. 9863 a 9864.
3. CAETANO, Jorge. VOTO. In: Relatório Analítico e Parecer Prévio sobre as
Contas do Governador do Distrito Federal - exercício de 1995. Brasília: Tribunal de
Contas do Distrito Federal, 1996.
4. CAETANO, Jorge. Relatório e Parecer Prévio sobre as Contas do Governo
do Distrito Federal -exercício de 1992. Brasília: Tribunal de Contas do Distrito
Federal, 1994.
5. CAMPANHOLE, Adriano e CAMPANHOLE, Hilton Lobo. Todas as
Constituições do Brasil. São Paulo: Atlas, 1978.
6. CASTELLO Branco, Élvia Lordello. Ministério Público e Procuradoria nos
Tribunais de Contas. Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal, n° 12, 1982.
pp. 37 a 48.
7. CITADINI, Antônio Roque. O Controle Externo da Administração Pública.
São Paulo: Max Limonad, 1995.
8. Constituição do Brasil e Constituições Estrangeiras. Brasília, Senado
Federal, 1987.
9. FERREIRA, Joel. Relatório e Parecer Prévio sobre as Contas do Governo do
Distrito Federal - exercício de 1993. Brasília: Tribunal de Contas do Distrito Federal,
1995.
10. FERREIRA, José Milton. Relatório Analítico e Parecer Prévio sobre as
Contas do Governador do Distrito Federal - exercício de 1994. Brasília: Tribunal de
Contas do Distrito Federal, 1995.
11. GONÇALVES, Fernando. Controle Externo - Perspectivas Constitucionais.
Revista do Tribunal de Contas da União, v. 7, n° 36, jun. 1987. pp. 3 a 9.
12. MEDAUAR, Odete. Controle da Administração Pública. São Paulo:
Revistados Tribunais, 1993.
13. OSBORNE, David e GAEBLER, Ted. Reinventando o Governo. Brasília:
ENAP, 1994.
14. PACINI, Mário. Aspectos Históricos do Desenvolvimento e Aperfeiçoamento
do Controle Externo das Finanças Públicas. Revista do Tribunal de Contas do
Estado do Rio de Janeiro, v. 7, n° 12, nov. 1981. pp. 47 a 53.
15. PALOMBA, Renato Carreri. Fiscalização Contábil, Financeira,
Orçamentária, Patrimonial e Operacional: Conceitos de economicidade, eficiência e
efetividade. Sistemas de controle externo e interno: integração com os demais
sistemas: planejamento, orçamento, programação financeira e execução. Brasília:
ESAF, 1989.
16. PEREIRA, Zely Pinheiro Dias. O Controle Interno: Um breve relato de
origem e sua evolução através dos tempos, bem como de seu campo de atuação, na
Administração Federal.
17. PINHEIRO, Ewald Sizenando. O Tribunal de Contas e o Aperfeiçoamento
do controle externo. Revista do Tribunal de Contas da União, v. 2, n° 26, jun. 1982.
pp. 19 a 46.
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
18. SELBACH, Josef. Sistema e Objetivo do Controle Interno e Externo na
República Federal da Alemanha. Revista do Tribunal de Contas do Município de São
Paulo, v. 12, n° 39, 1983. pp. 6 a 7.
19. SILVA, Glauco Lessa de Abreu e. A Evolução Histórica do Tribunal de
Contas e o Moderno Conceito de Sistema de Controle Externo. Revista do Tribunal
de Contas da União, ano IX, n° 17, jun. 1978. pp. 3 a 20.
20. SOUZA, Luciano Brandão Alves de. O Tribunal de Contas como órgão de
Fiscalização e Controle. Revista do Tribunal de Contas da União, v. 12, n° 27, dez.
1982. pp. 3 a 23.
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
PLANEJAMENTO ESTRATÉGICO NO SETOR
PÚBLICO (*)
Oscar Henrique Carvalho de Velloso Vianna, José Lino de
Almeida, José Wilson Gurgel, Raimundo Milton Vale da Rocha
Analistas de Finanças e Controle Externo do TCDF
"Se perdermos de vista os objetivos estratégicos, as etapas
planejadas para esse fim se transformarão em obstáculos e esses objetivos
jamais serão alcançados "
Lair Ribeiro adaptado por Oslov
"Se és incapaz de sonhar, nasceste velho. Se teu sonho te impede
de agir segundo a realidade, nasceste inútil. Se porém, sabes transformar
sonhos em realidade, e tocar a realidade com a luz de teus sonhos, então,
serás grande em tua pátria e tua pátria será grande em ti. "
Plínio Salgado
1. Apresentação. 2. Introdução. 3. Conceituação. 4. Planejamento
Governamental. 5. Planejamento Estratégico: Modelo Teórico. 6. Gestão
Organizacional Estratégica. 7. Dificuldades e Desafios. 8. Diretrizes
Estratégicas Governamentais e Tendências Mundiais em Auditoria. 9. Fontes
de Consulta. 10. Glossário. 11. Leitura Orientada do Glossário.
1. Apresentação
(*)
Trabalho apresentado no 2° Seminário de Atualização de Normas e Procedimentos de Controle Externo. Brasília, 1996.
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
O Estado tem sido questionado no sentido de apresentar resultados
compatíveis com as aspirações da sociedade, mesmo diante da escassez de
recursos que, em quase a totalidade dos países, determinou maior uso do
planejamento, especialmente o estratégico, como forma de vencer desafios e buscar
a satisfação daquelas necessidades.
Ao Estado brasileiro, neste contexto, cabe estruturar-se para cumprir sua
missão, por intermédio de cada um de seus órgãos ou entidades.
Sob esse enfoque, a utilização de técnicas que garantam eficiência, eficácia e
efetividade na alocação alternativa dos recursos torna-se imperiosa. O planejamento
estratégico constitui em um dos principais instrumentos que o setor público deve se
valer.
Com o objetivo de apresentar os aspectos relevantes do desenvolvimento do
planejamento estratégico é que este trabalho foi preparado para o II Seminário de
Atualização de Normas e Procedimentos do Controle Externo, realizado pelo
Tribunal de Contas do Distrito Federal - TCDF, no período de 17 a 21 de junho de
1996.
2. Introdução
São inúmeras as maneiras disponíveis para se abordar o assunto planejamento
estratégico. Em vista dos objetivos do Seminário e dos de seus participantes, a
ênfase da apresentação será dada à gestão organizacional estratégica:
conceituação, perfil das organizações modernas, perfil dos gestores
contemporâneos, implementação, dificuldades e desafios.
As organizações passaram de uma forma de atuação mecanística, que operam
em condições relativamente estáveis, para uma forma orgânica, que operam em
condições ambientais em permanente transformação.
Impraticável no mundo moderno manter organizações isoladas, enclausuradas
em suas posturas místicas, poderosas, imunes à contaminação do vírus da
modernidade. Modernidade representada pelo desenvolvimento tecnológico rápido,
pela globalização da economia e pela internacionalização do capital financeiro.
Como podemos ver, não são fáceis, nem poucos ou pequenos os problemas
de conduzir organizações públicas no Brasil. Somos uma sociedade com problemas
herdados de sua fase colonial e escravocrata, associados a dificuldades de um
parque industrial que luta por inserir-se de modo competitivo na nova economia
mundial.
Assim, não há lugar para improvisações. Temos de encontrar um meio termo
entre a paralisia pela análise e a extinção pelo instinto.
Somente um amadurecimento, pela experimentação responsável da atividade
de planejamento estratégico, onde todos participam, se envolvem e se
comprometem com os resultados advindos dessa técnica de absorver incertezas,
permitindo, desta forma, consistência no desenvolvimento das organizações.
Consoante o exposto, a apresentação está estruturada nos seguintes tópicos:
Conceituação: expõem, em relação ao tema abordado, os conceitos básicos,
objetivos, princípios, características, definição, fases de desenvolvimento, evolução.
Planejamento governamental: mostra os esquemas básicos do processo de
planejamento do setor público em suas interfaces com a sociedade, as estruturas
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
dos poderes de governo e controles da execução das ações administrativas na
gestão dos recursos públicos.
Planejamento estratégico - Modelo teórico -: apresentam aspectos técnicos
relevantes para a compreensão do modelo adotado, apresentando a descrição e o
fluxo das atividades componentes do seu processo.
Gestão organizacional estratégica: salienta a importância da gestão estratégica
e mostra os perfis das organizações modernas e dos gestores contemporâneos.
Dificuldades e desafios: relaciona-se, dos autores das teorias administrativas,
principalmente da contingencial, as razões que dificultam o desenvolvimento do
planejamento e da administração estratégicos e os desafios à implementação da
gestão estratégica.
Diretrizes estratégicas governamentais e tendências mundiais em auditoria:
explicita, a partir de posicionamentos políticos e tendências apresentadas em
seminários, os principais aspectos norteadores do planejamento estratégico das
organizações públicas, que deveriam ser considerados em uma análise ambiental
para determinação de cenários.
Fontes de consulta: publicações e documentos que serviram de subsídios para
a apresentação.
Glossário: termos e conceitos utilizados.
Leitura orientada do glossário: seqüência de leitura de termos do glossário para
entendimento geral do processo de desenvolvimento do planejamento estratégico.
Equipe de elaboração do trabalho: participantes diretos na elaboração e
revisão desse material de apoio à apresentação.
a) Conceituação
b) Considerações iniciais
O planejamento estratégico aqui preconizado procura incorporar a visão
estratégica que enfatiza a necessidade de mudança de comportamento, de sistema
integrado de ação, de conjunto de pessoas motivadas e de mudanças rápidas da
organização, os quais representam requisitos essenciais para determinação do
comportamento estratégico. Supera-se, deste modo, a visão clássica que enfatiza
tão-somente o plano e o sistema de planejamento, em vez de priorizar fatos, idéias,
probabilidades e postura em relação ao ambiente.
A essência da visão estratégica está em construir uma postura que abranja
toda a organização, suficientemente forte para indicar com clareza o caminho futuro
e suficientemente flexível para ser alterado segundo as novas condições ambientais.
Busca-se, assim, formar uma cultura estratégica que, a um só tempo, enfatiza
o potencial para mudanças futuras e não a eficácia de curto prazo e elege os
aspectos psicossociais e culturais da organização como os mais importantes, visto
que aí estão os geradores do próprio comportamento proativo que determina as
inovações de relevância para a organização.
A cultura estratégica compreende diversos elementos de grande significância,
cabendo realçar os seguintes:
consciência da mudança como estado normal e não como estado
patológico;
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
capacidade de administrar conflitos de modo a minimizar os custos da
mudança;
maior interesse na acumulação de potencialidades do que no resultado
imediato;
capacidade de reelaboração dos métodos de trabalho de modo que os
componentes do sistema sóciotécnico das organizações (administrativo, social
e técnico) se reforcem mutuamente e contribuam para a difusão e a
aprendizagem cumulativa da linguagem estratégica.
É fundamental que a visão e o comportamento estratégicos permeiem todos os
níveis de organização, o que é viabilizado, precipuamente, por intermédio da
gerência estratégica.
Essa moderna forma de administração recupera, restitui e reforça a idéia de
globalidade na perspectiva organizacional. Amplia o pensamento estratégico para as
áreas funcionais, ajudando assim a eliminar ou diminuir os seguintes fatores de
distorções: a visão segmentada e setorial na criação do futuro organizacional;
a perspectiva inadequada de se ordenar níveis de estratégias por níveis
hierárquicos administrativos; a ênfase burocrática no sistema de planejamento.
Nestas condições, as considerações aqui expendidas expressam a essência da
contribuição da cultura estratégica no processo de planejamento, a qual se resume
em três principais etapas, v.g.: formulação de uma visão estratégica; identificação do
potencial da organização;
gerência estratégica do processo de implementação de estratégias e
potencialidades.
3.2. Conceitos básicos
O planejamento é a primeira e a que maior influência exerce sobre as demais
funções do processo administrativo. Surgiu, como as demais funções, nos
primórdios da teoria clássica, e que, até hoje, são consagradas como a essência da
administração: Planejar, Organizar, Dirigir e Controlar.
É a função administrativa que determina antecipadamente o que se deve fazer
e quais os objetivos que devem ser atingidos. É modelo teórico para ação futura;
técnica para eliminar incertezas e permitir coerência no desenvolvimento das
organizações. Visa dar condições racionais para que se organizem e dirijam
organizações a partir de hipóteses acerca da realidade atual e futura.
A fixação de objetivos de curto prazo deve levarem consideração uma
orientação mais ampla, é dada por objetivos a longo prazo que a organização
pretende alcançar. Esta orientação, que em sua origem, da área militar, era
denominada de estratégia, correspondia à aplicação de forças em larga escala
contra o inimigo, e consiste hoje, em relação às organizações, da mobilização de
todos os recursos visando atingir objetivos a longo prazo.
As dimensões do planejamento (abrangência, temporalidade, objeto e fatores
de influência), os componentes primários da estratégia (oportunidade; capacidade,
competência e recursos disponíveis; valores e aspirações pessoais dos dirigentes, e
responsabilidade social da organização) e as condições ambientais, dos dias de
hoje, dão ao planejamento estratégico características de globalidade, longo prazo,
futuro incerto e risco elevado em sua implementação.
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
(a) Objetivos do planejamento estratégico
Os objetivos mais importantes do planejamento estratégico podem ser assim
expressos: promover a integração entre a organização e o ambiente externo;
orientar a formulação de planos em diferentes níveis;
coordenar e orientar os esforços de tomada de decisões da organização
como um todo;
agilizar o processo decisório, inclusive por intermédio do mecanismo de
descentralização; estimular a busca da eficiência, eficácia, economicidade e
efetividade;
desenvolver a capacidade gerencial por meio do envolvimento e
comprometimento dos dirigentes no processo de planejamento; estimular a
visão e o comportamento estratégicos;
facilitar e tornar mais próximo da realidade o planejamento orçamentário
e financeiro.
(a) Princípios do planejamento estratégico
O alcance desses objetivos requer a observância dos princípios, gerais e
metodológicos, norteadores do planejamento estratégico, importando destacar os
seguintes:
Princípio da abertura: interação como meio ambiente; determina a importância
do acompanhamento e controle da evolução das condições ambientais da
organização, conferindo ao planejamento caráter estratégico;
Princípio da abrangência: maior nível hierárquico; fornece diretrizes para o
detalhamento dos níveis hierárquicos inferiores;
Princípio da continuidade: o processo de planejamento deve ser contínuo e
permanente, não se restringindo apenas à fase de elaboração do plano;
Princípio da descentralização: forma que permita aos responsáveis pela
execução dos planos participação na sua elaboração;
Princípio do dinamismo: caráter evolutivo, flexível e com realimentação,
indicando a necessidade das atividades de avaliação, acompanhamento e controle
como parte integrante do processo de planejamento;
Princípio da economicidade: indicação da melhor alternativa de emprego de
recursos para obtenção de melhor resultado ou, em outras palavras, melhor relação
custo/beneficio, sem descuidar da qualidade;
Princípio da efetividade: mensuração do grau de correspondência da instituição
aos anseios da sociedade;
Princípio da eficácia: medida do grau de realização dos objetivos
organizacionais;
Princípio do equilíbrio: equivalência entre recursos e seus usos alternativos;
Princípio da estabilidade: independência de pessoas e situações, garantindo
que o processo esteja integrado aos valores gerenciais;
Princípio da especificidade: feito sob medida, adaptado às características e
cultura de cada organização;
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
Princípio da exeqüibilidade: condução de idéias práticas para transformar
planos em realidades;
Princípio da integração: interação do planejamento com as demais funções
administrativas;
Princípio da oportunidade: escolha do momento certo para agir.
Princípio da participação: necessidade do envolvimento de todos no processo
de planejamento;
Princípio da pesquisa: conhecimento objetivo dos fatos;
Princípio da previsão: discernimento do comportamento futuro dos fenômenos
com vistas a eliminar incertezas e identificar ações para o alcance dos objetivos.
Principio da universalidade: inclusão da totalidade das atividades e dos
componentes da organização;
(a) Características do planejamento
processo cíclico, permanente e contínuo; voltado para o futuro; visa a
racionalidade da tomada de decisão; seleciona entre várias alternativas um curso de
ação; técnica de alocação de recursos, sistêmica e interativa; técnica de mudança e
inovação; técnica de coordenação.
(a) Definição de planejamento estratégico
Podemos, assim, definir planejamento estratégico:
Planejamento estratégico - Metodologia gerencial que permite estabelecer a
direção a ser seguida pela organização, em interação com o ambiente, com a
participação de toda a estrutura organizacional e voltada para o atendimento efetivo
dos resultados programados
(a) Fases do planejamento
As fases de desenvolvimento do planejamento estratégico são: análise
ambiental interna: forças e limitações; análise ambiental externa: oportunidades e
ameaças; elaboração de cenários; definição da Missão, estabelecimento de
objetivos e diretrizes gerais; avaliação de cursos de ação e determinação das
estratégias; preparo do plano estratégico.
(á) Evolução do planejamento corporativo(21)
Pesquisa realizada constatou a existência de quatro etapas do planejamento
corporativo, seqüência seguida pelas organizações até atingir a etapa final, que é o
gerenciamento estratégico
Etapa I - Planejamento financeiro básico: Controle das Operações; Orçamento
Anual; Enfoque Funcional.
Cumprir as Metas Organizacionais
Etapa II - Planejamento Baseado em Previsões e Projeções Crescer com mais
eficiência; Análise Ambiental (cenários); Projeções Plurianuais; Alocação Estática de
Recursos;
Prever o Futuro
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
Etapa III - Planejamento Orientado para o Ambiente Externo Eficácia nas
respostas aos desafios ambientais; Análise aprofundada da conjuntura e influencia
dos atores; Avaliação de alternativas estratégicas; Alocação dinâmica de recursos;
Pensar Estrategicamente
Etapa IV - Gerenciamento Estratégico Combinação de reservas para criar
vantagens competitivas; Enfase nos fatores estratégicos; Flexibilidade processual
favorável à criatividade gerencial; Expectativa e clima criado em estímulo ao
sistema;
Criar o Futuro
4. Planejamento governamental
O interesse e o bem comum da sociedade é fator primordial do planejamento
governamental.
A vinculação dos interesses da sociedade tem origem quando o povo elege
seus representantes que, em assembléia constituinte, estabelecem a Lei Maior Constituição, para regulamentar a ação do Estado e disciplinar posturas políticas em
proteção à liberdade e direitos elementares do cidadão.
A atuação do Estado resulta das determinações governamentais emanadas
dos poderes constituídos (executivo, legislativo e judiciário) e implementadas pelo
apareIhamento administrativo ou administração pública, por intermédio de atos e
contratos administrativos, gerenciados e controlados pelos sistemas financeiro,
orçamentário, contábil, patrimonial e operacional.
O Presidente da República remete ao Congresso Nacional o Plano Plurianual
-PPA, instituído pela Constituição Federal de 1988 (art.165, I e § 1°), que
estabelece, por regiões, as diretrizes, objetivos e metas da administração pública.
As diretrizes são orientações ou princípios que nortearão a captação, gestão e
gastos de recursos durante o período, com vistas a alcançar os objetivos de
Governo no período do plano.
Já os objetivos consistem na discriminação dos resultados que se pretende
alcançar com a execução das ações governamentais, que permitirão a superação
das dificuldades diagnosticadas.
As metas são expressões quantitativas dos objetivos.
Os planos e programas nacionais, regionais e setoriais devem ser elaborados
em consonância com o Plano Plurianual. Estes instrumentos, planos e programas,
não foram, ainda, utilizados pelo governo.
Assim, o planejamento do governo se concretiza pela aprovação e execução
das propostas orçamentárias aprovadas por meio da lei de diretrizes orçamentárias
e da lei orçamentária anual.
As metas e prioridades da administração pública são estabelecidas pela lei de
diretrizes orçamentárias que orientará a elaboração da lei orçamentária anual.
O orçamento anual compreende:
o orçamento fiscal, referentes aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e
entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e
mantidas pelo poder público;
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou
indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;
o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e órgãos a
ela vinculados, da administração direta e indireta, bem como os fundos e fundações
instituídos e mantidos pelo poder público.
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
5. Planejamento estratégico: modelo teórico
O documento final, que sintetiza o resultado do processo de planejamento
estratégico, é constituído por um conjunto de planos, derivados de etapas distintas,
as quais visam basicamente a avaliação da conjuntura, dentro de visão prospectiva
(cenários), no sentido de estabelecer objetivos, diretrizes, estratégias, táticas,
projetos e atividades para o pleno cumprimento da missão institucional de uma
organização.
A avaliação da conjuntura é o processo de conhecimento atual da organização
em relação ao seu ambiente externo e às suas condições internas, inclusive com
visão prospectiva, com vistas a estabelecer as estratégias destinadas à manutenção
ou conquista de objetivos gerais.
Ela compreende duas fases: análise e síntese. A fase da análise é o momento
de inteligência de livre curso que enfoca de plano o diagnóstico estratégico, visando
qualificar o potencial presente e futuro, as oportunidades e as ameaças do ambiente
que cercam a organização e, internamente, seu potencial e vulnerabilidades.
A fase da síntese atribui valor aos dados obtidos pela análise. Sintetiza as
necessidades básicas ou carências atuais e potenciais da organização, e aprecia os
cenários com seus traços, agentes (facilitadores e restritivos), impactos e outras
cogitações relevantes.
A visão prospectiva é obtida a partir da concepção de cenários para antever
determinados fatos, delimitar suas conseqüências e viabilizar ações no sentido de
aproveitar as potencialidades e evitar as vulnerabilidades para usufruir das
oportunidades identificadas rumo aos objetivos definidos.
Todo cenário é baseado em premissas de comportamento dos fatores
ambientais. Assim, o acompanhamento, o controle e a avaliação destes fatores é
decisivo para a correção de rumos, no caso de não se comportarem conforme as
premissas consideradas. Tendo os cenários como base, definem-se os planos que
compõem, nos seus diversos níveis, o plano estratégico.
O diagrama da folha seguinte procura dar visão geral do modelo teórico de
planejamento estratégico.
Consoante se verifica, o plano estratégico é estruturado em três níveis
distintos, porém inter-relacionados: estratégico, tático e operacional.
No nível estratégico, ele é composto pelo plano estratégico propriamente dito,
que explicita a missão institucional e, a partir da análise ambiental, fixa os objetivos
gerais e estabelece as diretrizes gerais e as estratégias para atingi-los.
Esse encadeamento prossegue no nível tático, constituído dos planos
diretores, em que cada estratégia da etapa anterior gera um ou mais objetivos
funcionais -objetivos de cada unidade administrativa - cujo alcance é viabilizado
mediante diretrizes funcionais e táticas.
Completando a cadeia, no nível operacional, das táticas derivam-se os planos
de ação que compreendem as ações estruturadas na forma de projetos e atividades,
agrupados em programas para efeito de orçamento.
Formulado o plano estratégico, o passo subseqüente é a sua implementação,
acompanhada da avaliação e realimentação que permeiam todo o plano. Essa etapa
derradeira, com base na análise das distorções em relação ao previsto, permite
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
evidenciar as necessidades de correções dos desvios porventura detectados ao
longo de todo o processo.
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
6. Gestão Organizacional Estratégica(3)
(i) Introdução: considerações históricas, teóricas e políticas.
A história da humanidade tem comprovado, desde o início de seus registros,
que, para a execução das ações memoráveis relatadas, se fez necessário planejar,
organizar, dirigir e controlar.
Impossível esses feitos sem um apoio gerencial que fornecesse a seus feitores
plano bem dimensionado, informações precisas, estrutura adequada e mecanismos
eficientes de articulação e controle que lhes permitissem ação eficaz.
Inúmeras as referências que mostram a preocupação com a provisão de meios
necessários à consecução dos fins, prescrevendo regras, fórmulas, procedimentos,
receitas, enfim, para uma gestão ou administração eficaz.
Se não há nada de novo em matéria de administração, por que, então, falar-se
em gestão organizacional estratégica?
A diferença está na variável contextual.
Era fácil no passado seguir a sua rotina racional fundamentada em autoridade
bem constituída e procedimentos eficientes; exigir e obter obediência dos
empregados; deter e rechaçar reivindicações, tudo favorecia as organizações e lhes
garantia a estabilidade.
À estabilidade de outrora, contrapõe-se a turbulência de hoje. Vivemos num
mundo de perplexidade, aliada à complexidade das relações sociais prevalecentes.
Hoje ao invés do operário dócil, o trabalhador é sindicalizado, consciente de seus
direitos e disposto a tudo, da barganha à sublevação; ao invés do patrão inflexível, o
empresário cauteloso, porque submetido a intenso controle social; ao invés de
governos das elites e para as elites, democracias conscientes, preocupadas com as
minorias e tendentes a coibir privilégios. Em suma, uma nova configuração que não
aceita mas promove a dialética e que ao promovê-la, permite o confronto de iguais,
em defesa dos direitos de todos e de obrigações conjuntas na construção de uma
sociedade mais justa e harmônica.
Sendo o ambiente a chave da incerteza, a teoria contingencial veio para nos
orientar, pois sua ênfase é colocada no ambiente e nas demandas ambientais sobre
a dinâmica organizacional. Para ela, o ambiente condiciona a organização e não há
uma única melhor maneira de se organizar; tudo depende das características
ambientais relevantes para a organização. Além do mais, as organizações de hoje
são orgânicas e em sua maioria complexas.
Contingência significa algo incerto ou eventual, que pode suceder ou não.
Refere-se a uma proposição cuja verdade ou falsidade somente pode ser conhecida
pela experiência e pela evidência e não apenas pela razão. As contingências são
formulações específicas de interação entre um comportamento operante de um
organismo e seu ambiente.(4)
Importante ressaltar a diferença entre situacional e contingencial. A maior
diferença é que a abordagem contingencial implica relação funcional entre
(3)
adaptado de: OLIVEIRA, Evaldo Macedo de. Gestão organizacional estratégica. Cadernos de administração Ano II, n° 3,
1996.
(4)
B.F. Skinner. Contingences of Reinjorcemen. Nova York, Appleton-Century-Crofts, 1969. pág. 7 (O comportamento pode ser
respondente-reativo e se baseia nas conexões estímulo-resposta ou operante - que atua sobre o ambiente para produzir uma
conseqüência determinada).
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
determinadas condições ambientais e os conceitos e técnicas administrativas
apropriados para alcance eficaz dos objetivos. O reconhecimento, diagnóstico e
adaptação à situação são certamente importantes para a abordagem contingencial.
Porém eles não são suficientes. As relações funcionais entre as condições
ambientais e as práticas administrativas devem ser identificadas e especificadas.
A natureza multivariada das organizações e sua operação sob condições
variáveis e em circunstâncias específicas, promoveu uma visão contingencial dirigida
para desenhos organizacionais e sistemas gerenciais mais apropriados para
situações específicas.
Os estudos atuais sobre as organizações complexas levaram a uma nova
perspectiva teórica: a estrutura de uma organização e seus processos gerenciais
são dependentes da interface com o ambiente externo. As variáveis de maior
impacto sobre o desenho organizacional são o tamanho, a tecnologia e a natureza
do ambiente. Diferentes ambientes requerem diferentes relações organizacionais
para maximizar a eficácia. É necessário modelo adequado para cada situação dada.
Diferentes tecnologias conduzem, também, a diferentes desenhos organizacionais.
Pesquisas e estudos comprovaram, cada qual a seu tempo e a sua maneira,
que os pressupostos das diversas teorias mostravam-se adequados em algumas
situações e em outras não, como se cada uma dessas teorias tivesse sido
desenvolvida para uma específica situação e somente para ela. Dai ser a
Contingencial uma teoria eclética: representa uma síntese de todas as teorias
administrativas.
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
(a) Contribuição das diversas teorias da organização à teoria da contingência(*)
Já vimos que a incerteza é o problema fundamental das organizações e a luta
contra a incerteza caracteriza o processo administrativo nos dias de hoje. Ainda que
sua proveniência é da generalização da incerteza, do aspecto contingencial e da
interdependência dos componentes do sistema.
A função gerencial é de mediação, por intermédio do processo decisório, entre
a incerteza do nível institucional e a racionalidade limitada existente no nível técnico.
(*)
Adaptado de: Hicks, Hebert G., Gullet, C. Ray. Organizations: Theory and Behavior. Tokio, MeGraw -Hill Kogakusha, 1975.
pág. 426.
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
Níveis Organizacionais: Institucional, Gerencial, Técnico(46)
(i) Visão contemporânea da gestão
Hoje, diante de tanta instabilidade política, econômica e social, o que deve
prevalecer é a busca incessante de novas formas de agir, a coragem de assumir
riscos e a responsabilidade conseqüente.
Esta nova atitude constitui o cerne da gestão organizacional. Implica estar-se
atento aos sinais de alerta emitido pelo ambiente circundante, mediante órgãos
sensores capazes de monitorar direções e tendências e formular propostas
alternativas para a ação organizacional que permitam à organização reformular suas
estruturas, orgânica e funcional, reestruturar seus sistemas gerenciais de
informações e redesenhar a sua arquitetura social para atender às exigências do
contexto.
Logo, tudo se resume na maneira de ver as coisas, o que está em jogo é a
visão que se tenha do quê e como administrar.
Um novo parâmetro se une aos conceitos de eficiência, eficácia e efetividade
para dar sentido ao contexto atual e sua respectiva visão: o da globalidade.
A globalização da organização é função da importância dada a ela pela alta
administração; da capacidade técnica de acompanhar as tendências do ambiente
(incluindo mercados globais e respectivos grupos líderes), bem como da habilidade
política e econômica de integrar-se, com organizações ou grupos lideres, em
parcerias. Está relacionada aos problemas estratégicos globais (nível internacional e
mundial). É alcançada pela integração ao mercado global, por intermédio de
associações com grupos lideres de determinados mercados (MERCOSUL, NAFTA,
etc.). Conseqüentemente, está ligada a:
integrar-se a grupo líder de determinado mercado, através da escolha de
alternativas de parceria, oferecidas ou conquistadas;
acompanhar as tendências e o desenvolvimento tecnológico em nível
internacional;
decidir conjuntamente com os demais parceiros as responsabilidades
específicas frente aos interesses e objetivos do grupo;
alcançar a liderança tecnológica no mercado global.
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
Estes quatro aspectos ou parâmetros de medida têm que estar integrados e
coerentemente harmonizados para que a organização sobreviva em
desenvolvimento.
A visão integrada sob o prisma desses parâmetros é o que chamamos hoje de
estratégia e que deve nortear a função do gestor.
Sem o conhecimento do contexto - visão situacional - impossível acertar nas
parcerias, que garante a sobrevivência da organização - valorização da globalidade
-, sem se saber para onde se quer ir - visão finalística - difícil fixar objetivos e metas
que permitem a determinação da eficácia, e de nada serve organizar os meios visão logística - necessários ao alcance dos objetivos e metas -a ênfase na
eficiência. Não se tendo como levar em conta o benefício a resultar de toda ação visão técnica e ao mesmo tempo a preocupação com a efetividade - nenhum gestor
estará cumprindo fielmente o seu papel.
Estas visões devidamente correlacionadas constituem o que hoje se denomina
de visão organizacional estratégica.
No plano da gestão organizacional, a estratégia é a formulação de diretrizes e
especificação de mecanismos racionais e científicos que permitam aos gestores
conduzirem a organização ao cumprimento de seus fins.
Porque uma idéia tão simples e transparente contém tanto mistério a ponto de
ter sido transformada em algo mágico e estar empolgando teóricos e profissionais da
administração?
Simplesmente porque os gestores parecem ter perdido a visão situacional e
finalística e, ao tentar resgatá-la, têm buscado novas lentes para melhor focalizar o
objeto de sua atenção primordial.
Gestão organizacional estratégica nada mais é do que a condução da
organização ao seu encontro de sua missão institucional de forma técnica e
consciente, mediante a otimização dos recursos disponíveis. Chegar ao destino
preconcebido implica saber aonde se quer chegar e otimizar recursos pressupõe
visão clara de prioridade, que reflita a preocupação básica com a máxima satisfação
do cliente ou o crescente bem-estar do cidadão.
Ao examinarmos a gestão no setor público no Brasil, saltam aos olhos dois
aspectos essenciais. Primeiro, a falta de vontade política para definir e resolver as
prioridades nacionais. Segundo, por via de conseqüência, a alocação de recursos é
difusa, imprevisível e insuficiente.
Se não temos prioridades bem definidas (os critérios parecem não obedecer a
nenhum parâmetro técnico) e os recursos disponíveis são irrisórios diante da ação
necessária a ser realizada, como geri-Ia de maneira eficiente, eficaz, efetiva e
globalizada? Este é o nosso desafio.
(i) Papel do gestor no contexto da globalização
Em vista da nova realidade os gestores terão de adotar forçosamente novas
atitudes e assumir novos papéis e responsabilidades. O importante é saber o que
mudar e como mudar, e antecipar-se à mudança, para não ser atropelado pelas
circunstâncias.
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
É a chamada visão estratégica que move o gestor na busca de novas
habilidades gerenciais específicas para decidir e agir em um contexto de grandes
transformações e incertezas acentuadas.
A experiência a ser adquirida no embate diário dentro da própria organização e
no confronto com outras organizações mais eficazes por terem desenvolvido novas
formas de gestão organizacional é que complementa a formação acadêmica e o
treinamento formal.
Cabe aos gestores descobrir e implementar novas alternativas de ação. Para
isso eles precisam de descortino, visão de longo prazo, desejo de assumir riscos,
mente aberta para aceitar inovações, tenacidade para enfrentar e vencer
dificuldades, atitude alerta para captar sinais reveladores de transformações
iminentes e, sobretudo, ética e responsabilidade social no exercício de suas
atividades.
A avaliação e reavaliação permanente e prescrições coerentes com a realidade
observada fazem parte da estratégia, pois nela é que se encontra a grande diferença
entre o papel do gestor contemporâneo e o do seu correspondente no passado.
É pelo estímulo à criatividade, desregulamentação para agilizar processos,
eliminação de controles contraproducentes e liberação do indivíduo para que possa
desenvolver melhor o seu potencial, que o gestor executa corretamente o seu papel
na atualidade.
7. Dificuldades e Desafios
O planejamento estratégico é um meio de desenvolver um trabalho ordenado e
consciente para conhecer com razoável probabilidade o resultado futuro das
decisões e permitir o acompanhamento e controle da sua implementação,
possibilitando fazer os ajustes necessários conforme as alterações ou distorções da
realidade com o previsto.
Envolve processo eminentemente político e gerencial. Sua implementação
sempre vem acompanhada de dificuldades, incluindo barreiras, resistências e erros.
Dorodame Moura Leitão(24) (1995, pág. 21) descreve que pesquisas
desenvolvidas mostram que em processos de planejamento, em especial do
planejamento estratégico, indicam que a grande maioria dos erros cometidos, e que
acarretam falhas no alcance dos objetivos, advém da participação inadequada do
dirigente máximo da organização no desenvolvimento do processo. Afirma, desta
forma, que a participação decisiva do gestor de topo da instituição é questão crucial,
conforme identificam, também, outros autores.
Todavia, outras questões podem ser causas das dificuldades para o processo.
As principais são, independentemente de sua importância relativa: aplicação por
partes e não de forma global; condução do processo por técnicos de nível inferior;
concentração nos problemas dos indivíduos em detrimento dos problemas de
grupos; desconsideração dos problemas das pessoas e concentração exclusiva nos
da instituição; falta de acompanhamento e avaliação dos resultados; falta de
interesse dos gerentes; conflitos entre a atividade de planejamento e outras
atividades; falta de dados relevantes; incerteza do ambiente externo; burocracia;
falta de divulgação e apoio logístico; pouco tempo de dedicação dos gerentes;
delegação de responsabilidades indelegáveis inerentes ao processo; tomada de
decisões intuitivas, conflitando com os planos formais; desconsideração do plano
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
estratégico como instrumento de avaliação do desempenho gerencial; constatação:
contemporiza, estimula e faz uso de processo manipulativo ou autocrático na
atividade de planejamento; falta de integração do planejamento com a administração
da instituição;
atribuição de mais valor ao plano do que a sua execução;
uso de metodologias inadequadas e não adaptadas à realidade organizacional;
definição de objetivos incoerentes com a realidade da organização; insistência
na fixação de objetivos apenas quantitativos;
falta de treinamento em análise estratégica;
muita formalidade, prejudicando a criatividade; simplificação extrema de
procedimentos;
consideração do planejamento estratégico como solução para todos os
problemas;
implantação de forma acelerada.
Evaldo Macedo de Oliveira(32) (1996, p. 91) descreve sobre os desafios à
implementação da gestão estratégica destacando quatro desafios essenciais.
Apresentaremos a seguir estes desafios, retirando pequenas partes para simplificar
e adaptar o texto aos objetivos do Seminário.
O primeiro desafio é romper a resistência do próprio gestor, que se habituou a
agir conforme determinado padrão e custa a assimilar a necessidade de mudá-lo. A
tradição, o costume arraigado, todos sabemos, são opositores da inovação.
O segundo desafio está na alta direção, que reluta em redefinir missão,
objetivos e políticas, mesmo quando confrontada com ameaças evidentes à
sobrevivência da organização.
O terceiro desafio, especialmente no caso dos serviços públicos, está na
alocação e utilização eficiente dos recursos disponíveis para realizá-los.
O quarto, e último, desafio está na própria organização dos serviços e na
formação e treinamento dos gestores da área de atuação organizacional.
A solução apresentada por Oliveira, nesse mesmo trabalho, é romper a
resistência lançando mão de persuasão e convencimento para levar ao
comprometimento com a ação inovadora. Fazer diagnóstico correto da situação, sem
retoques ou camuflagens, acompanhado de elenco de indicações sobre as
disfunções e distorções observadas, acompanhado das estratégias necessárias à
superação da crise. Essas estratégias devem estabelecer alvos ou metas que
apontem os caminhos e gerem compromissos. Os dirigentes devem ser advertidos
dos perigos que a organização está exposta e chamados a assumir suas
responsabilidades para evitar a derrocada institucional iminente. Como os recursos,
no caso brasileiro, são escassos, é preciso que se estabeleçam prioridades e
definam critérios sob a ótica da eficiência, eficácia, efetividade e globalidade.
Para avaliarmos a magnitude do último desafio precisamos compreender o que
se passa no interior das organizações e as forças externas a que estão sujeitas no
seu processo cotidiano. A teoria nos oferece parâmetros e modelos alternativos para
explicação da complexidade das organizações, cada uma delas tendo
características, formas de funcionamento, problemáticas e estratégias específicas. A
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
evolução da cultura, com o aporte de novos valores, o desenvolvimento da
sociedade, com a introdução de novas formas de interação e o avanço da educação,
abrindo a mente das pessoas, têm feito com que as organizações passem por
processos distintos de transformação. Há várias maneiras de caracterizar essas
diversas etapas, ora examinando as organizações, ora enfatizando as pessoas, ora
atribuindo à tecnologia o maior impacto sobre elas, ora considerando o ambiente
externo como o principal parâmetro a ser adotado para orientar o processo de
desenvolvimento organizacional.
Quanto maior a compreensão do problema, mais fácil será a transformação
necessária para resolvê-lo. Como se diz rotineiramente, melhor prevenir que
remediar. Antecipar-se à crise é melhor do que ter de enfrentá-la e correr o risco de
não conseguir superá-la.
Tudo isso implica, necessariamente, que os gestores organizacionais pautem
seu comportamento por princípios éticos e tenham sempre presente a
responsabilidade social inerente à sua função.
Como dito anteriormente, postos os desafios, cumpre-nos encontrar a solução.
Para isto, é preciso estar atento aos sinais de advertência, introduzir os mecanismos
adaptativos necessários às transformações exigidas e estabelecer um ambiente
organizacional que privilegie a iniciativa e a criatividade, permita o diálogo, estimule
a cooperação e dê a cada profissional a medida da sua participação em beneficio do
bem-estar da comunidade.
No caso de organismos públicos, acresce a necessidade de empenho
redobrado com vistas à defesa intransigente do interesse público e um sério
compromisso com a promoção do bem-estar do cidadão.
Concluindo, a gestão organizacional moderna deve estar impregnada da noção
de contingência e alicerçada na visão estratégica de definição adequada das
prioridades e alocação de recursos sob a ótica da eficiência e efetividade.
8. Diretrizes Estratégicas Governamentais e Tendências em Auditoria
8.1. Diretrizes estratégicas governamentais
As organizações do setor público ao iniciarem seu processo de planejamento,
em especial o estratégico, têm de levar em consideração, na análise ambiental, as
diretrizes estratégicas emanadas por autoridades governamentais e de coordenação
institucionais, no caso dos organismos internacionais.
A título de exemplo, extraímos do texto do atual ministro do planejamento(23)
alguns tópicos, que nos pareceram relevantes, para serem discutidos em uma
análise ambiental externa para organizações do setor público.
(1) Transformação do Estado
(a) Problemas:
Estado com capacidade de resposta muito aquém das exigências colocadas
por uma sociedade e uma economia em veloz e complexa transformação; não
consegue acompanhar o ritmo de mudança das transformações em geral.
Sociedade desenvolveu: novas formas de representação da sociedade; novas
demandas; novas formas de comunicar-se, identificar problemas e resolvê-los;
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
Economia iniciou seu processo estrutural de Transformação: abertura para o
mercado internacional; pressão da concorrência internacional; ampliação do
universo de comparação e escolha; nova cultura de produtores e consumidores;
multiplicaram-se os pólos de desenvolvimento; surgiram novos segmentos
empresariais; novo sindicalismo de trabalhadores;
(a) Objetivos Gerais: (Desafios)
inserir-se de modo competitivo na economia mundial; incorporar milhões de
brasileiros ao mercado e à sociedade brasileira;
(a) Objetivos Específicos:
consolidar a estabilidade econômica; por seus efeitos redistributivos imediatos;
permite ao pais recuperar a capacidade de agir com vistas a objetivos de longo
prazo. promover o crescimento sustentável; melhorar radicalmente a qualidade das
políticas sociais para que se produzam os efeitos realmente redistributivos;
universalizar educação de boa qualidade como fator chave da competitividade;
(a) Soluções (Estratégias):
percepção tão exata quanto possível de nossa inserção no cenário mundial;
dos efeitos das tendências contraditórias sobre a nossa realidade: oportunidades
inéditas ao desenvolvimento e ao bem-estar; ameaças que apontam justamente no
sentido da regressão social; identificar as oportunidades e ameaças que nos
defrontam, de modo a maximizar as primeiras e minimizar as segundas e assim abrir
o caminho de uma inserção positiva na nova dinâmica mundial; promover as
reformas do Estado para fortalecimento do poder público.
(i) Justificativas (Diretrizes/Prioridades)
A reestruturação dos serviços básicos providos pelo Estado não são apenas
imperativo de natureza moral, em um pais marcado pelas desigualdades sociais,
mas também um dos eixos centrais de uma política ampla de desenvolvimento. Para
dar condições à expansão de investimentos: recuperar a capacidade de
planejamento e regulação do Estado para viabilizar e estimular o investimento
privado; Estado eficiente, que faça bem aquilo que lhe incumbe fazer, é garantia
indispensável de previsibilidade e segurança quanto às condições de concorrência,
entendidas em sentido amplo, implicando justiça atuante; atuação agressiva do
Estado no campo da política externa é fundamental para ampliar oportunidades e
minimizar ameaças num mundo em que os fluxos de comércio e investimento e
tecnologia obedecem cada vez mais a acordos preferenciais; o provimento de
caráter público de bens coletivos básicos, como saúde, educação, saneamento,
habitação, etc. de modo amplo e com qualidade elevada, é variável-chave para a
geração de investimentos. fornecer a competência técnica necessária; equipar
materialmente; estabelecer mecanismos que permitam controlar suas atividades e
resguardá-lo do clientelismo político; reduzir radicalmente sua presença na esfera
produtiva;
dar vida a instituições que não sejam estatais, mas públicas, incumbidas de
regular o funcionamento de mercados e a prestação de serviços antes
monopolizados pelo Estado;
transformar instituições estatais em instituições públicas, na área de prestação
de serviços não exclusivos do Estado (hospitais, escolas, etc);
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
estabelecer vínculos com instituições da sociedade civil para fins de
implementação e controle de políticas públicas, notadamente na área social;
institucionalizar formas públicas de regulação, com base em experiências de
outros países;
criar nova capacidade de intervenção e regulação, consubstanciada em órgãos
regulatórios que sejam independentes de ministérios e secretarias, ocupados por
profissionais competentes e comandados por diretorias com mandatos fixos;
investimento por muitos anos no setor educacional.
(i) Justificativas(Diretrizes/Prioridades)
A modernização do Estado tem aí um enorme potencial transformador. No
plano econômico, melhora as condições de competição da economia brasileira. No
plano social, cria as condições para elevação continuada dos padrões de vida da
grande massa da população brasileira. No plano político, cria as condições para a
melhoria da qualidade da representação.
reorganização institucional de papéis e funções, das agências públicas
envolvidas no processo educacional, desde o ministério até a escola, passando
pelas secretarias estaduais e outros órgãos intermediários; valorização salarial e da
competência técnica dos profissionais;
eliminação da malha de interesses políticos que se implantou na educação
pública, com enorme grau de desperdício de recursos públicos; promover reforma
política
(i) Justificativas(Diretrizes/Prioridades)
A construção dos instrumentos necessários para termos um Estado realmente
eficiente e público não produzirá todos os seus efeitos se os mecanismos de
representação continuarem a favorecer barganhas políticas em bases patrimoniais e
fisiológicas. As características da representação política no Brasil têm raízes
históricas e culturais profundas. Sabemos que não se pode superá-las apenas por
meio de modificações na legislação. A superação dessas características implica
mudanças na cultura política que só processos sociais mais amplos poderão
produzir.
reformular a legislação partidária e eleitoral: aperfeiçoar o processo de escolha
eleitoral; melhorar o processo decisório no eixo Executivo-Congresso;
adequar o funcionamento parlamentar, tornando-o obje tivo e eficaz e efetivo
em suas articulações;
promover alianças políticas para dar sustentação às reformas.
8.2. Tendências Mundiais em Auditoria(1)
A agenda das Entidades Fiscalizadoras Superiores em todo o mundo foi
bastante ampliada, novos temas surgiram, exigindo da parte dessas instituições
redirecionamento de suas atividades e a redefinição de prioridades.
A cooperação internacional passou a ser uma poderosa ferramenta para a
preparação dos auditores e para implementação de novas técnicas de auditoria e
avaliação.
Modernizar o controle externo é uma necessidade e, nesse caminho, não há
retorno.
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
Com base nas informações adquiridas em foros internacionais, especialmente
no XV INCOSAI e na V Sessão Ordinária da Assembléia Geral das OLACEFS,
Almeida (1996, 29.3.96-13p.) apresenta considerações importantes mais atuais
sobre temas que em perspectiva representam as tendências da área de auditoria.
Estes temas são:
auditoria de meio ambiente;
auditoria de privatização;
avaliação de programas;
auditoria de obras;
auditoria de sistemas;
auditoria no âmbito do Mercosul.
9. Fontes de Consulta
1. ALMEIDA, Sérgio Freitas de. Tendências Mundiais em Auditoria. in:
Seminário: Novos Rumos em Auditoria. Brasília: Tribunal de Contas da União, 1996.
2. ANSOFF, H. Igor e McDONNELL, Edward J. Implementando a administração
estratégica. São Paulo: Atlas, 1993.
3. ANSOFF, H. Igor , DECLERK, Roger P. e HAYES, Robert L. Do
planejamento estratégico à administração estratégica. São Paulo: Atlas, 1990.
4. ANSOFF, H. Igor. Estratégia empresarial. São Paulo: McGregor, 1977.
5. Associação Brasileira de Normas Técnicas. NBR 6023 AGO/1989 :
Referências bibliográficas. Brasil: ABNT,1986.
6. BONI, Orlando e CARNEIRO, José Benoni. Planejamento estratégico. in:
Engenharia organizacional. Brasília: UnB, 1990
7. BRASIL. Congresso Nacional. Constituição Federal. Brasília, 1988.
8. DISTRITO FEDERAL. Câmara Legislativa. Lei Orgânica do Distrito Federal.
1993.
9. DISTRITO FEDERAL. Câmara Legislativa. Plano plurianual: 1966-1999.
Diário do Distrito Federal, 21.6.95, suplemento, 1995.
10. CANHIM, Romildo. Redesenho do Estado. Brasília: Secretaria da
Administração Federal, 1992. (RSP - Ensaio).
11. CASTOR, Belmiro Valverde Jobim. Fundamentos para um novo modelo do
setor público no Brasil. in: A Reengenharia do Estado brasileiro. São Paulo: Revista
dos Tribunais, 1995. pp. 146-156.
12. CASTRO, Róbison Gonçalves de. Administração financeira e orçamentária.
Brasília: Vestcon,1995.
13. __________. Administração financeira e orçamentária & legislação
específica para o TCDF. Brasília: Vestcon, 1995.
14. CHIAVENATO, Idalberto. Teoria geral da administração. São Paulo:
McGraw-Hill do Brasil, 1979. 2v.
15. CURY, Almeida. Organização e métodos: uma visão holística. São Paulo:
Atlas, 1995.
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
16. DRUCKER, Peter F. Uma era de descontinuidade: Orientação para uma
sociedade em mudança. São Paulo: Circulo do Livro, 1969.
17. ESCOLA SUPERIOR DE GUERRA. Manual básico. Rio de Janeiro, 1993.
18. FISCHMANN, Adalberto A. e ALMEIDA, Martinho Isnard R. de.
Planejamento estratégico na prática. São Paulo: Atlas, 1995.
19. FUNDAÇÃO PARA O PRÊMIO NACIONAL DA QUALIDADE. Critérios de
excelência: O estado da arte da gestão da qualidade total. São Paulo, 1995.
20. GAJ, Luiz. Tornando a administração estratégica possível. São Paulo:
McGrawHill,1990.
21. GRACIOSO, Francisco. Planejamento estratégico orientado para o
mercado. São Paulo: Atlas, 1990.
22. KANDIR, Antônio. Os desafios da modernização. Folha de S. Paulo, 28,
abr. 1996, Mais! pp. 5-3.
23. LEITÃO, Dorodame Moura. Administração estratégica: abordagem
conceitual e atitudinal. Rio de Janeiro, SENA/IDN, PETROBRÁS, 1995.
24. MAXIMIANO, Antônio Cesar Amaru. Introdução à administração. São Paulo
Atlas, 1995.
25. MINISTÉRIO DA EDUCAÇÃO. Sistemática de planejamento do MEC:
diretrizes para implantação. Brasília: MEC, 1981.
26. __________. CETREMEC. Em busca da qualidade. Brasília, 1990.
27. MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO E ORÇAMENTO. Plano plurianual
1996 - 1999 : sumário executivo. Brasília, 1995.
28. __________. Plano plurianual 1996-1999 : mensagem ao Congresso
Nacional. Brasília, 1995.
29. MOREIRA NETO, Diogo de Figueiredo. O Estado e o futuro: prospectiva
sobre aspectos da instituição estatal. in: A Reengenharia do Estado brasileiro. São
Paulo: Revista dos Tribunais, 1995. pp. 30-47.
30. OLIVEIRA, Djalma de Pinho Rebouças de. Planejamento estratégico. São
Paulo: Atlas, 1994.
31. OLIVEIRA, Evaldo Macedo de. Gestão Organizacional Estratégica. in:
Cadernos de Administração. Brasília: Departamento de Administração - UnB, 1996.
32. ORTER, Michael E. Vantagem competitiva. Rio de Janeiro: Ed. Campos,
1989.
33. OSBORNE, David. Reinventando o governo. Brasília, MH Comunicação,
1994.
34. PEREIRA, Luiz Carlos Bresser. A emergência de uma reforma. Folha de S.
Paulo, 28, jan. 1996, livros p. 5-9.
35. PLANO estratégico do Tribunal de Contas da União -triênio: 1994/ 1996.
Boletim do Tribunal de Contas da União n° 42, 1994. ed. especial.
36. PLANO estratégico do Tribunal de Contas da União -triênio: 1996/1998.
Boletim do Tribunal de Contas da União, 1995.
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
37. PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA. Manual de redação da Presidência da
República. Brasília, 1991.
38. PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA. Política industrial, tecnológica e de
comércio exterior: Reestruturação e expansão competitivas do sistema industrial
brasileiro. Brasília, 1995.
39. SERASA - Centralização dos Serviços dos Bancos. Qualidade SERASA.
São Paulo, 1995.
40. SILVA, Roberto Pereira da. O preparo da mobilização e o desenvolvimento
nacional. Brasília: CEE - Centro de Estudos Estratégicos, 1995.
41. SISTEMA TELEBRÁS. Planejamento e controle empresarial: 1996-2005.
Brasília: TELEBRÁS, 1995.
42. STEINER, George A. e MINER, John B. Política e estratégia administrativa.
São Paulo: Ed. da USP, 1981.
43. STONER, James A. F. Administração. Rio de Janeiro : Prentice Hall do
Brasil, 1985.
44. TRIBUNAL DE CONTAS DO DISTRITO FEDERAL. Planejamento
estratégico do controle externo. Brasília, 1995.
45. TRIGOE, Benjamin B. e ZIMMERMAN, John W. A estratégia da alta
gerência. Rio de Janeiro: ZAHAR, 1982.
46. VASCONCELOS FILHO, Paulo de., MACHADO, Antônio de Matos Vieira.
Planejamento estratégico: formulação, implantação e controle. Rio de Janeiro: LTC Livros Técnicos e Científicos, 1982.
47. VIANNA, Oscar Henrique Carvalho de Velloso. Teoria administrativa 4-D.
Brasília, SUCESU,1982.
48. VIVACQUA, Guilherme Antônio. Planejamento estratégico: curso instrumentos básicos. Brasília: UnB, 1995.
10. Glossário
Ação - mobilização de recursos humanos, materiais, financeiros ou
tecnológicos, dirigidos para a obtenção dos resultados.
Acompanhamento - verificação constante do desenvolvimento e execução de
uma ação quanto aos aspectos de eficiência e eficácia.
Administração estratégica - conjunto estruturado e interativo do planejamento
estratégico, organização estratégica, direção estratégica, controle estratégico e
desenvolvimento organizacional estratégico.
Alocação de recursos - destinação de recursos a um fim específico ou a uma
entidade.
Ambiente - conjunto de todos os fatores que, dentro de um limite específico, se
possa conceber como tendo alguma influência sobre a operação do sistema
considerado. Também chamado meio ambiente, meio externo, meio ou entorno.
Ameaças - forças ambientais, incontroláveis pela empresa, que criam
obstáculos à sua estratégia, mas que poderão ou não ser evitadas, desde que
reconhecidas em tempo hábil.
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
Análise ambiental - o mesmo que análise da conjuntura.
Analise ambiental interna - visa o conhecimento do ambiente interno da
organização por intermédio de estudo das condições e situações internas, para
identificar pontos fortes e pontos fracos com relação à missão ou à determinado
objetivo ou estratégia organizacional, resultantes das oportunidades ou ameaças
identificadas
Análise da conjuntura - processo de conhecimento atual da organização em
relação ao seu ambiente externo e às suas condições internas, inclusive com visão
prospectiva, com vistas a estabelecer as estratégias destinadas à manutenção ou
conquista de objetivos gerais.
Diretriz geral - princípio geral (toda a organização) balizador das decisões
gerenciais relacionadas à missão institucional.
Economicidade - principio que busca avaliar se a alternativa escolhida foi a
melhor em termos de gastos com os recursos empregados. Trata-se, aqui, de saber
se o produto foi obtido com o mínimo dispêndio de recursos, ou seja, se apresentou
a melhor relação custo-benefício, sem descuidar da qualidade.
Efetividade - é a conjugação dos parâmetros de eficiência e eficácia no
cumprimento da finalidade que a sociedade espera do empreendimento. 'traduz um
conceito de satisfação do consumidor dos bens ou do usuário dos serviços da
organização. Refere-se à aceitação da entidade por seu ambiente operacional.
Serve para mensurar o grau de correspondência da instituição aos anseios da
sociedade. É medida de avaliação de natureza política, de interesse interno e é
indicador de sobrevivência institucional.
Eficácia - pleno atingimento dos resultados planejados. Ser eficaz é cumprir o
que foi prometido, atingindo os fins almejados. Grau com que os objetivos são
alcançados. Relação entre os resultados pretendidos e os resultados reais de
determinada atividade. É medida pelo grau de realização dos objetivos
organizacionais. Pressupõe definição clara de objetivos e metas. Quanto maior a
quantidade de objetivos e metas atingidas, mais eficaz é a instituição. A
preocupação é com os resultados, qualquer que seja o custo. É uma medida de
desempenho de natureza técnica e de interesse do ambiente operacional interno e
externo da organização.
Eficiência - relação entre produto, em termos de bens, serviços e outros
resultados e os recursos utilizados para produzi-los. Mede a capacidade da
organização em utilizar, com o máximo rendimento, todos os insumos necessários
ao cumprimento de seus objetivos e metas. A eficiência preocupa-se com os meios,
métodos e procedimentos planejados e organizados, a fim de assegurar otimização
dos recursos disponíveis.
Estratégia - forma utilizada para atingimento dos objetivos. Representa a
definição do caminho ou trajetória mais adequada para se alcançar uma situação
desejada.
Estrutura organizacional - arcabouço da responsabilidade, autoridade,
comunicações e decisões de indivíduos em cada unidade organizacional, da tarefa
mais simples à divisão mais importante, suas funções e a relação de cada parte para
com as demais e para com a empresa toda.
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
Ferramentas - recursos empregados para se alcançar um objetivo ou conseguir
um resultado. Determina o Com Que Fazer, em relação à aplicação da metodologia.
Função - conjunto de ações desenvolvidas pelo Governo, direta ou
indiretamente, reunida em seus grupos maiores, por meio das quais o Governo
procura alcançar os objetivos nacionais. Conjunto de atividades convergentes e
afins, que caracterizam as atribuições das unidades organizacionais e dos cargos,
servindo como critério para departamentalização da empresa.
Implementação - é a busca, formalização e incorporação de recursos humanos,
físicos, financeiros e institucionais, bem como a instrumentalização
jurídico-administrativa do planejamento.
Informação - dado trabalhado que permite ao administrador tomar uma
decisão.
Instrumentos - ver ferramentas.
Meta - produto quantificado a ser obtido durante a execução do
projeto/atividade, programa e subprograma. Dimensiona a ação, ou seja, é o objetivo
quantificado em termos de produto e resultados a alcançar.
Método - representa o processo que define o fluxo das atividades necessárias
à aplicação da metodologia, ou seja, determina O Que Fazer.
Metodologia - forma sistematizada de realização de um trabalho, visando a
racionalidade e uniformidade de procedimentos em sua execução. Na concepção
técnica atual, abrange quatro conceitos: método, técnicas, instrumentos e produtos.
Missão institucional - razão de ser da empresa. Conceituação do "horizonte",
dentro do qual a empresa atua ou poderá atuar no futuro.
Modelo - descrição simplificada de um sistema que explica o seu
funcionamento. É uma representação abstrata e simplificada de uma realidade em
seu todo ou em partes.
Objetivo - fim a ser perseguido pela instituição ou por suas unidades. Alvo ou
situação que se pretende atingir.
Objetivo funcional - objetivo específico da área de atuação de cada unidade
administrativa. Objetivo intermediário, relacionado às áreas funcionais e que deve
ser alcançado com a finalidade de se concretizarem os objetivos gerais da empresa.
Objetivo geral - fim a ser perseguido no cumprimento da missão institucional.
Oportunidades - forças ambientais, incontroláveis pela empresa, que podem
favorecer a sua ação estratégica, desde que reconhecidas e aproveitadas
satisfatoriamente enquanto perduram.
Planejamento - é a racionalização do processo de tomada de decisões e de
sua execução. Pressupõe a coerência, ou seja, a adequação entre meios e fins, a
compatibilidade entre os diversos meios como entre os variados fins. Busca a
otimização, isto é, o emprego racional de meios escassos para obtenção dos fins
estabelecidos. Identificação, análise, estruturação e coordenação de missões,
propósitos, objetivos, desafios, metas, estratégias, políticas, programas, projetos e
atividades, bem como de expectativas, crenças, comportamentos e atitudes, a fim de
se alcançar de modo mais eficiente, eficaz e efetivo o máximo do desenvolvimento
possível, com a melhor concentração de esforços e recursos pela empresa.
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
Planejamento estratégico - metodologia gerencial que permite estabelecer a
direção a ser seguida pela instituição, em interação com o ambiente, com a
participação de toda a estrutura organizacional e voltada ao atingimento efetivo de
resultados programados.
Plano - formulação do produto final da utilização de determinada metodologia.
Documento formal que consolida as informações, atividades e decisões
desenvolvidas no processo. Delineia as decisões de caráter geral de um sistema,
suas grandes linhas políticas, estratégicas, diretrizes e responsabilidades. Tem o
sentido específico de sistematizar e compatibilizar objetivos e metas, procurando
otimizar o uso dos recursos do sistema, fornecer referencial que permita continuar
estudos setoriais e/ou regionais, com vistas a elaborar programas e projetos
específicos. Cobre um período de tempo limitado, realiza-se em áreas delimitadas
espacialmente e visa resultados concretos e mensuráveis.
Plano de ação - conjunto de ações pertinentes a uma unidade executora,
decorrentes dos programas afetos às suas atividades.
Plano diretor - consolidação dos objetivos funcionais e táticas emanadas do
nível tático (gerencial), incluindo o agrupamento dos programas ou planos de ação
das unidades executoras ligadas a uma mesma unidade gerenciadora.
Plano estratégico - produto final da aplicação do processo de planejamento
estratégico, abrangendo a explicitação da missão institucional, a definição dos
objetivos e diretrizes gerais e das estratégias orientadoras dos cursos de ação no
alcance dos objetivos gerais.
Pontos fortes - vantagens estruturais controláveis pela empresa as quais a
favorecem perante as oportunidades e ameaças do ambiente.
Pontos fracos - desvantagens estruturais controláveis pela empresa as quais a
desfavorecem perante as oportunidades e ameaças do ambiente.
Programa - agrupamento de ações (projetos e atividades) comuns, decorrentes
dos objetivos funcionais e táticas. Conjunto de meios e instrumentos de ações,
organicamente articulados, para o cumprimento das funções, permitindo que por
meio dele, se faça a ligação entre os planos de longo e médio prazos e os
orçamentos anuais.
Projeto - instrumento de programação para alcançar os objetivos de um
programa, envolvendo um conjunto de operações limitadas no tempo, das quais
resulta um produto final que concorre para a expansão ou o aperfeiçoamento da
ação de Governo. Trabalho a ser executado, com responsabilidade de execução,
resultado esperado e prazo de execução preestabelecidos, considerando os
recursos humanos, financeiros, materiais e de equipamento, bem como as áreas
envolvidas necessárias ao seu desenvolvimento.
Realimentação (retroalimentação ou feedback) do sistema - procedimento de
controle que permite incorporar a um sistema ou processo, dados e informações
decorrentes de resultados obtidos, alterando seu comportamento subseqüente.
Sistema - conjunto de partes interrelacionadas, que a partir de determinadas
entradas, executando funções pré-estabelecidas segundo plano, atinge os
resultados desejados.
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
Sistema de avaliação - processo por meio do qual se permite a formulação de
avaliação de projeto, programa, ou plano relacionado a objetivo pré-estabelecido.
Sistema de informação gerencial - processo de transformação de dados em
informações, que são utilizadas no processo decisório da empresa.
Sistema de planejamento - instrumento básico de formulação, coordenação,
acompanhamento e avaliação das políticas, planos, programas e projetos
governamentais, tendo como pressuposto fundamental a participação da sociedade
nos processos de definição de prioridades e na avaliação dos resultados da gestão
pública.
Tática - forma de viabilização dos objetivos funcionais. Ação relacionada com
metas de curto prazo e com meios de alcançá-las que geralmente afetam somente
parte da empresa. Indicação dos instrumentos que a empresa irá utilizar para
perseguir a orientação das estratégias.
Técnicas - representam, por meio de especificações, as formas de Como Fazer
determinada tarefa, em relação às ações do processo definido pela metodologia.
Tipos de planos - plano estratégico; planos diretores e planos de ação.
Unidade administrativa - umidade técnica, de assessoramento, ou de apoio
administrativo do Tribunal, que gerencia um plano diretor.
Unidades técnicas - unidades que desenvolvem ações especificamente
voltadas ao controle externo, ou seja, as unidades de direção e execução e as de
assessoramento e apoio às atividades do Controle Externo.
Visão - identifica os limites que os principais responsáveis pela empresa
conseguem enxergar dentro de um período de tempo mais longo e uma abordagem
mais ampla. Proporciona o grande delineamento do planejamento estratégico a ser
desenvolvido e implementado pela empresa.
11. Leitura Orientada do Glossário
Seqüência de leitura de termos do glossário para um entendimento geral do
processo de desenvolvimento do planejamento estratégico
Planejamento
Estratégia
Planejamento estratégico
Plano
Missão institucional
Ambiente
Análise ambiental
Análise ambiental externa
Oportunidades
Ameaças
Análise ambiental interna
Pontos fortes
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
Pontos fracos
Cenário
Objetivo
Objetivo geral
Objetivo funcional
Diretriz
Diretriz geral
Diretriz funcional
Estratégia (revisão)
Tática
Tipos de planos
Plano estratégico
Plano diretor
Plano de ação
Ação
Programa Projeto Atividade
Avaliação
Sistema de avaliação
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
AUDITORIA NO CONTROLE EXTERNO CONCEITOS BÁSICOS E CLASSIFICAÇÃO(*)
Raimundo Milton Vale da Rocha, Heloisa Garcia Pinto Vidal, Amador
Eustáquio Magela José Lino de Almeida José Wilson Gurgel, Oscar H. C. de
Velloso Vianna Analistas de Finanças e Controle Externo
I - Introdução. II - Missão do Tribuna! de Contas. IR - Histórico da
Auditoria Governamental. IV - Classificação das Auditorias no Controle
Externo. 1. Classificação Segundo a Forma de Realização. 2. Classificação
Segundo o Tipo. 3. Classificação Segundo a Natureza ou Objeto. V
-Conclusão. VI - Referências Bibliográficas. VII - Glossário.
I - Introdução
Este trabalho tem como objetivo subsidiar a criação de melhores condições
para o planejamento das atividades de auditoria no Tribunal de Contas do Distrito
Federal, a partir de exame mais aprofundado do perfil funcional do controle externo,
conforme as responsabilidades a ele atribuídas pela Lei Orgãnica do Distrito Federal
de 1993 e pela Lei Complementar n° 1 de 1994, as quais ampliaram o alcance da
fiscalização e a diversidade de entidades e agentes públicos sob a jurisdição deste
Tribunal, conjuntamente à redefinição das atividades dos órgãos de controle interno.
II - Missão do Tribunal de Contas
As atribuições do controle externo, assim como do controle interno de cada
poder, são definidas pelo art. 77 da Lei Orgânica do DF, onde fica estabelecida a
competência de fiscalização governamental nas áreas contábil, financeira,
orçamentária, operacional e patrimonial, quanto à legalidade, legitimidade e
economicidade, aplicação de subvenções e renúncia de receitas. Adicionalmente, no
art. 78, inciso V, atribui-se ao TCDF a competência de realizar inspeções e
auditorias nas ações governamentais concernentes às áreas de atuação acima
citadas, por iniciativa própria, da Câmara Legislativa ou de suas comissões técnicas
ou de inquérito.
(*)
Trabalho apresentado no 2º Seminário de Atualização de Normas e Procedimentos de Controle Externo. Brasília, 1996.
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
Tais atribuições são também definidas, com maior detalhamento, na Lei
Orgânica do TCDF, arts. 3°, 38, 39 e 44, e também nos arts 3°, 111 e 117 do seu
Regimento Interno, aprovado pela Resolução n° 38/90. Neste último artigo,
enfatiza-se a obrigatoriedade da fiscalização em todos os níveis, inclusive pelo
acompanhamento da execução dos projetos e atividades e da movimentação de
recursos de fundos especiais ou contábeis, com a finalidade de avaliar os resultados
quanto à eficiência e eficácia da gestão financeira, orçamentária e patrimonial dos
órgãos e entidades jurisdicionados, bem como dos princípios da economicidade.
Da essência do disposto nos citados dispositivos legais, infere-se a missão do
Tribunal, que pode ser assim enunciada:
Exercer o Controle Externo da administração e dos recursos do Distrito
Federal, em auxílio à Câmara Legislativa, zelando pela legalidade, legitimidade,
eficiência, eficácia, economicidade e efetividade na gestão destes recursos.
III - Histórico da Auditoria Governamental
Para possibilitar melhor compreensão dessas atribuições, convém fazer breve
retrospectiva da sua evolução histórica. As expressões Controle Interno e Controle
Externo surgiram na administração pública brasileira somente a partir da Lei n°
4.320/64. É de se notar que, na sistemática constitucional então vigente (CF de
1946), o controle das atividades financeiras e orçamentárias limitava-se a um tipo de
fiscalização de cunho meramente formal e legal, executada exclusivamente à
distância e com base em documentos, prestações de contas, etc., em que pese as
referências da citada Lei n° 4.320/64 à verificação físico-financeira do cumprimento
dos programas de trabalho. Editada a Constituição de 1967, eis que se operou
significativa e relevante inovação com o estabelecimento de competência aos
Tribunais de Contas para realizar Inspeções se julgadas necessárias,
introduzindo-se assim um processo de auditoria in loco, em complemento à auditoria
realizada pelo Controle Interno para fins de supervisão e certificação das contas.
Adicionalmente, surgiu também, com a Lei n° 4.320/64, o conceito de
orçamento-programa e, com ele, uma mudança na concepção de fiscalização, da
simples verificação de legalidade para aferição do bom desempenho na execução
dos programas de governo e da qualidade e efetividade dos resultados alcançados
na aplicação dos recursos públicos. Essa atribuição, inicialmente explicitada apenas
para o controle interno, formalizou-se para o controle externo a partir da Constituição
de 1988, estendendo-se ao DF através da Lei Orgânica de 1993, a qual, em adição
aos aspectos financeiro, orçamentário, patrimonial e contábil, introduziu a
competência da fiscalização operacional ou de desempenho.
IV - Classificações das Auditorias no Controle Externo
1 - Classificação segundo a forma de realização
A regulamentação do processo de execução de auditorias encontra-se definida
no art. 120 do Regimento Interno do TCDF, onde estas atividades são classificadas
segundo o que leva o Tribunal a decidir pela sua execução, a saber:
Auditorias Programadas: Serão anualmente aprovadas pelo Tribunal, em
programa geral consolidado, e terão por finalidade verificações abrangentes dos
atos e fatos administrativos e operacionais, especialmente quanto à legalidade,
legitimidade e economicidade, bem como para avaliar a organização, eficiência e
eficácia do Controle Interno. Não possuem fato causador específico, obedecendo a
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
programação feita pelas Inspetorias para fiscalização periódica das jurisdicionadas,
e constam sempre no Plano Anual de Auditorias (MA).
Auditorias Especiais: Serão realizadas quando situações específicas as
exigirem, mediante autorização ou determinação do Tribunal. Neste caso, existe um
fato causador que leva o Tribunal a determinar a sua realização, como por exemplo
denúncias recebidas ou apontadas pela Imprensa, irregularidades levantadas
mediante instrução interna de processos, etc. Podem constar no PGA, bem como
serem posteriormente incluídas nos planos trimestrais de trabalho das Inspetorias.
O Regimento Interno estabelece ainda, no artigo 121, que, além das auditorias,
possam ser realizadas inspeções determinadas pelo Tribunal, Presidente ou Relator,
para verificação de algumas situações ali especificamente definidas, a saber:
a) verificar o cumprimento de decisões do Tribunal;
b) obter dados ou informações preliminares sobre a procedência de fatos
relacionados a denúncias ou representações; ou
c) suprir omissões ou esclarecer pontos duvidosos em documentos ou
processos.
As inspeções são, em geral, verificações simples, enquanto as auditorias são
mais complexas, mormente as programadas, devido à sua definição como
verificação abrangente, o que ocasiona dificuldades na definição dos setores a
serem auditados e na escolha do enfoque do trabalho, conforme as características
das jurisdicionadas e os requerimentos de cada ocasião. Adicionalmente, certas
características inerentes às auditorias governamentais, como a sua natureza
extremamente diversificada, a falta de melhor interação entre os órgãos
governamentais e a carência de bons padrões para definição das múltiplas
atividades e para uniformização da terminologia adotada, aumentam ainda mais a
complexidade dessas tarefas e dificultam o seu planejamento. A seguir discutiremos
as outras classificações que cada uma das auditorias acima poderá receber,
conforme a característica do trabalho a realizar.
2 - Classificação segundo o tipo
A fim de uniformizar a linguagem utilizada e facilitar o entendimento do que é
realizado em termos de auditoria, tem-se procurado classificá-las de acordo com as
tendências atuais e com as características próprias à área governamental.
Subdividem-se elas hoje em dois grandes tipos: a auditoria de regularidade e a
auditoria de desempenho.
No primeiro tipo, incluem-se todos os procedimentos que visam verificar a
legalidade e legitimidade dos atos, bem como a observância das normas e critérios
pertinentes; enquanto no segundo tipo são classificados aqueles que investigam a
eficácia da gestão, assim como a economicidade e a eficiência da ação
administrativa, ou seja, se os recursos disponíveis estão sendo bem utilizados.
Destarte, quando se usam tais denominações, está-se indicando qual dos enfoques
acima norteará o trabalho de fiscalização, sem, no entanto, determinar ou restringir o
segmento de atividade a ser fiscalizado.
Outras denominações existem para designar essas auditorias e não devem ser
consideradas como tipos diferentes. Assim, auditorias de cumprimento, de
conformidade, legal, formal, de exatidão, contábil e financeira são sinônimos usuais
da auditoria de regularidade. De outra parte, auditoria operacional, de gestão, de
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
performance, de mérito e de avaliação, dentre outros, são sinônimos da auditoria de
desempenho. Devido a essa grande diversidade de nomes, certos termos são
freqüentemente utilizados de maneira incorreta ou incompatível com esta
conceituação, devendo o auditor atentar para as diferenças de significado
porventura existentes, e, sempre que possível, recomendar ou sugerir o uso da
terminologia adequada.
As normas editadas por entidades internacionais como, por exemplo, a
INTOSAI (Organização Internacional de Entidades de Fiscalização Superiores), a
qual visa exclusivamente o setor público, constituem-se em excelentes fontes de
consulta, em cujas definições baseiam-se a maioria das informações aqui contidas.
Para uma descrição mais detalhada dos diversos termos aqui citados, dentre outros,
consta, anexo, um glossário de auditoria, desenvolvido pela servidora Heloisa Garcia
Pinto Vidal, participante do Programa Avançado de Auditoria Governamental, a partir
de todos os glossários distribuídos e das definições transmitidas durante o curso.
Dentre os diversos sinônimos existentes para designar uma atividade, alguns
adequam-se melhor às peculiaridades do ambiente governamental. O emprego da
expressão auditoria de regularidade, por exemplo, é quase sempre preferível em
relação ao uso de auditoria financeira ou auditoria contábil, devido à característica
diversificada das fiscalizações governamentais, que freqüentemente ultrapassam os
campos financeiro e contábil. A par disso, há o fato de que as palavras financeira e
contábil podem também ser usadas, como veremos adiante, para designar a
natureza da auditoria, ou seja, exatamente para restringir o campo de atividade a ser
auditado.
Como antes explanado, é importante tomar cuidado ao se interpretar alguns
termos empregados de forma não atualizada ou não compatibilizada com os
conceitos aqui expostos. Um exemplo corriqueiro é o emprego da expressão
auditoria de gestão para designar auditorias de regularidade, quando seu significado
correto é precisamente o outro, ou seja, auditoria de desempenho.
Controvérsia também ocorre em relação ao uso do termo operacional em vez
da expressão de desempenho na designação de auditorias governamentais, o que
não é recomendável, visto ser operacional um termo relacionado à atividade
empresarial, não aplicável, portanto, a todos os setores do governo. Dai a
recomendação de se utilizar preferencialmente a expressão de desempenho em vez
de operacional para designar as verificações governamentais de eficácia, eficiência
e economicidade.
Por fim, é importante destacar que os dois tipos de auditoria (de desempenho e
de regularidade) são, na verdade, complementares e não prescindem um do outro,
sendo comum a ocorrência de verificações mistas. Modernamente, alguns governos,
como o do Canadá, têm dado ênfase a um modelo de auditoria que verifica ao
mesmo tempo a regularidade e o desempenho da gestão, denominada de auditoria
integrada.
3 - Classificação segundo a natureza ou objeto
A classificação das auditorias em relação à sua natureza, tanto para o tipo de
regularidade como de desempenho, recebe denominação conforme o segmento ou
segmentos de atividade aos quais esteja relacionada. Como exemplos, temos:
Auditoria Contábil ou Financeira: relativa à orientação, controle e registro de
atos e fatos contábeis/financeiros da administração.
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
Auditoria Orçamentária: relativa ao orçamento ou à receita que se deve
arrecadar e às despesas a serem efetuadas.
Auditoria Patrimonial: Relativa aos bens e aos demais pertences suscetíveis de
apreciação econômica.
Auditoria de Sistema: relativa à adequação, privacidade dos dados e
informações oriundas dos sistemas de processamento eletrônico de dados (PED).
Auditoria de Programa: relativa aos programas estabelecidos pelo governo.
Auditoria de Projeto: relativa à origem e aplicação de recursos e ao
cumprimento de acordos pactuados para a execução de projetos.
É comum também a designação da auditoria de maneira mais especifica, pelo
nome do objeto auditado como, por exemplo: de almoxarifado, de veículos, de
suprimento de fundos, de admissão de pessoal, de licitações, de convênios, de
obras e serviços de engenharia, de bens, de ativos permanentes, de patrimônio
líquido, de estoques, de contas a receber, de contratos administrativos, etc., o que
permite compreensão mais clara da atividade executada.
V - Conclusão
A partir da conceituação aqui estabelecida e acreditando que possibilitamos,
com isso, melhor compreensão do universo das atividades de auditoria, esperamos
estar prestando ajuda aos profissionais no planejamento e execução de sua
atividade e no entendimento e interpretação de outros trabalhos com que venha a se
defrontar, com vistas ao bom cumprimento da missão institucional atribuída ao
Tribunal de Contas do Distrito Federal.
VI - Referências Bibliográficas
1. BRASIL. Constituição(1988). Constituição da República Federativa do Brasil
- 1988. Brasília, Senado Federal, 1988.
2. DISTRITO FEDERAL. Lei Orgânica (1993). Lei Orgânica do Distrito Federal.
Brasília, Câmara Legislativa do Distrito Federal, 1993.
3. DISTRITO FEDERAL. Lei Complementar n° 1, de 9 de maio de 1994. Lei
Orgânica do Distrito Federal. Diário Oficial do Distrito Federal, 10 maio. 1994. supl.
4. DISTRITO FEDERAL. Tribunal de Contas. Resolução n° 38, de 30 de
outubro de 1990. Diário Oficial do Distrito Federal, 6 nov. 1990. supl.
5. Revista do TCU, Brasília, 22 (49), jul/set. 1991.
6. Revista do TCU, Brasília, 21 (44), abr/jun. 1990.
7. ORGANIZAÇÃO INTERNACIONAL DAS INSTITUIÇÕES SUPERIORES
(INTOSAI). Normas de Auditoria da INTOSAI (Revista do TCU n° 49).
8. ORGANIZAÇÃO INTERNACIONAL DAS INSTITUIÇÕES SUPERIORES
(INTOSAI). Guia para Normas de Controle Interno. Revista do Tribunal de Contas do
Distrito Federal 19 pp. 65 a 83. 1993.
9. Guia de Orientação sobre Auditoria Internacional. I FAC - Federação
Internacional de Contadores, set. de 1980.
10. Curso de Introdução à Auditoria Governamental TCU - Tribunal de Contas
da
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
União.
11. ROCHA, Dagmar Anjos de Oliveira. Curso sobre Auditoria do Serviço
Público.
VII - Glossário(*)
Achados - São as evidências específicas obtidas pelo auditor, a fim de
satisfazer os objetivos da auditoria.
Ambiente Geral de Controle - Os fatores ambientais que podem influenciar na
eficácia dos controles internos sobre programas e funções administrativas são:
atitude gerencial, estrutura organizacional, recursos humanos, delegação e
comunicação de autoridade e responsabilidade, políticas e procedimentos, práticas
orçamentárias e de informação, equilíbrio organizacional e sistema de
processamento eletrônico de dados.
Ambiente livre de contaminação - É aquele onde os elementos vivos ou
vegetais, a energia ou a combinação entre eles, como produto da atividade humana,
estão presentes em concentrações ou durações dentro dos padrões estabelecidos
pela legislação ambiental.
Atenção adequada - O elemento apropriado de cautela/atenção e habilidade
que seria esperado de um auditor, considerando a complexidade das tarefas de
auditoria. Trata-se da atenção cuidadosa ao planejamento, coleta e avaliação de
evidências, formação de opiniões, conclusões e elaboração de recomendações.
Atitude gerencial - Reconhecimento, por parte da direção, da importância dos
controles internos e compromisso, por parte da mesma, em estabelecer e manter um
sistema sólido de controles internos, de maneira que seja transmitido aos
funcionários mediante palavras e fatos.
Atividades - O processo pelo qual uma organização converte seus recursos inputs - em resultados ou produtos - outputs.
Auditoria - Estudo e avaliação das transações, procedimentos, operações e
demonstrações contábeis deles resultantes, com vistas à emissão de
opinião/parecer.
Auditoria de amplo escopo - Execução combinada de auditoria de regularidade
e de desempenho. E um exame que fornece uma estimativa independente, objetiva
e construtiva da extensão em que os recursos financeiros, humanos e físicos são
gerenciados, no tocante à regularidade, economia, eficiência e eficácia.
Auditoria de desempenho - Auditoria do "valor pelo dinheiro", ou economia,
eficiência e eficácia pela qual a entidade auditada utiliza seus recursos, no
desempenho de suas atribuições. Utiliza-se, ainda, a expressão auditoria de gestão,
para o caso do setor público, e auditoria operacional, para o caso de uma
atribuição/atividade específica.
Auditoria de eficiência (effciency audit) - Exame da gestão e das operações
realizadas, com o objetivo de formar opinião quanto à eficiência de suas realizações.
Exame dos procedimentos utilizados para a revisão das operações realizadas e
avaliação da adequação desses procedimentos, possibilitando a análise de quão
eficientes são as operações.
(*)
Organizado por Heloisa Garcia Pinto Vida], AFCE do TCDF, a partir de definições obtidas no Programa Avançado de
Auditoria Governamental (BIRD/TCEs/ESAF/1993).
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
Auditoria externa - É a realizada por profissional liberal ou empresa sem
vínculo empregatício com o auditado, com o objetivo de informar a terceiros
(acionistas, bancos, fornecedores, governo, etc.) sobre a fidedignidade das
demonstrações financeiras.
Auditoria financeira - É um enfoque da responsabilidade financeira das
entidades sujeitas à prestação de contas, fornecido por um exame independente,
expresso através de uma opinião sobre as demonstrações financeiras ou outras
informações financeiras da entidade auditada. É realizada de acordo com as
disposições estatutárias pertinentes, por um auditor designado ou contratado.
Auditoria de gestão (v. Auditoria de Desempenho)
Auditoria independente (v. Auditoria Externa)
Auditoria integrada (v. Auditoria de Amplo Escopo)
Auditoria Interna - É a sistemática de avaliação interna, contínua e autônoma
estabelecida dentro de uma organização, como uma assistência à própria
organização. O objetivo da auditoria interna é auxiliar os membros da organização
no desempenho eficiente das atividades pelas quais são responsáveis. Para este
fim, a auditoria interna fornece-lhes análises, avaliações, recomendações, conselhos
e informações concernentes às operações, programas, projetos, atividades e
funções auditadas. Auditoria operacional (v. Auditoria de Desempenho)
Auditoria de regularidade - É o exame independente de um conjunto de
demonstrações financeiras ou outras informações financeiras relacionadas e do
cumprimento, pela entidade auditada, das leis e regulamentos aplicáveis.
Auditoria de resultados (efectiveness audft) - Avaliação da extensão na qual os
objetivos de qualquer órgão ou entidade governamental estão compatíveis com as
metas da Alta Administração e do Governo, questionando se os resultados
alcançados dos programas satisfazem as necessidades públicas. A auditoria de
resultados cobre três aspectos básicos:
análise dos objetivos - a habilidade das unidades operacionais em
interpretar as intenções da Administração, do Legislativo e do Governo, no
tocante às metas operacionais;
auditoria de sistemas - verificar se a unidade planeja, realiza e avalia
suas várias operações, bem como implanta as mudanças recomendadas;
auditoria das operações - examinar se os resultados correspondem às
necessidades e se os recursos foram utilizados do modo mais favorável.
Avaliação do grau de vulnerabilidade - É a revisão da susceptibilidade de uma
unidade econômica ou agência à penda ou utilização não autorizada de recursos,
erros nos relatórios e informações, atos ilegais ou antiéticos e a uma opinião pública
adversa ou desfavorável. Revisão das susceptibilidades de um programa ou função
à ocorrência de desperdícios, perdas , utilização não autorizada ou apropriação
indevida. Processo pelo qual a unidade econômica pode determinar o potencial
relativo de perda nos programas e funções, após considerar fatores relevantes como
prioridades da direção e limitações de recursos, programando as revisões de
controles internos e as ações correspondentes. A avaliação da vulnerabilidade está
dirigida para a determinação da probabilidade de que existam situações nas quais:
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
a) obrigações e responsabilidades financeiras não estão sendo cumpridas de
acordo com as leis e regulamentos a elas aplicáveis;
b) fundos, propriedades e outros ativos não estão adequadamente
salvaguardados contra o desperdício, perda, uso não autorizado ou apropriação
indevida;
c) receitas e despesas, aplicáveis à operação da unidade, não estão
corretamente apropriadas nem definidas as respectivas responsabilidades. Tais
situações, por conseqüência, não permitem a preparação das contas e de relatórios
financeiros e estatísticos dignos de confiança nem a manutenção da
responsabilidade financeira sobre os bens.
Avaliação de impacto ambiental - A obrigação de empreiteiros ou de unidades
governamentais fazerem avaliação de impacto ambiental está presente em leis e
regulamentos de vários países. A seguir, listam-se alguns exemplos de projetos ou
atividades que devem ser avaliados.
a) Represas, açudes e reservatórios com superfície maior que um determinado
tamanho especificado em lei.
b) Trabalhos de irrigação, como:
- projetos de canais de grande alcance;
- amplo trabalho de melhoramento em irrigação;
- vertedouro de água corrente;
- concessões de uso de grandes represas. c) Linhas e subestações de
transmissão de alta voltagem:
- hidrelétricas e termoelétricas.
d) Projetos em áreas de transportes:
- aeroportos;
- terminais de trens e de ônibus;
- construção e expansão de estradas e rodovias;
- estradas vicinais e rurais;
- construção e melhoramento de estradas em áreas de preservação ambiental;
- portos;
- canais;
-terminais marítimos e estaleiros. e) Desenvolvimento urbano-industrial e
turístico:
- localização de novos assentamentos urbanos;
- expansão de áreas urbanas;
- localização de complexos turísticos;
- localização de complexos industriais;
- localização de arranha-céus;
- localização de centros esportivos;
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
- construção de pistas de alta velocidade.
j) Minas:
- lavagem de carvão e minério;
- petróleo e gás, incluindo trabalhos de prospecção, exploração e
processamento;
- oleodutos, gasodutos e aquedutos;
g) Parques industriais:
- metalúrgicas;
- fábricas de tecidos e de produtos químicos;
- fábricas de materiais de construção, equipamentos e produtos metálicos;
- agroindústrias: curtumes, matadouros, criação e engorda de gado.
h) Desenvolvimento florestal:
- plantações de espécies arbóreas e arbustos exóticos;
- exploração de florestas nativas;
- indústrias de celulose;
- pasta de papel;
- corte de madeiras, processamento e serrarias;
- projetos relacionados à água;
- cultura aquática e cultura marinha, especialmente exploração intensiva e
cultivo de recursos aquáticos.
i) Manufatura, transporte, armazenamento e resíduo ou reutilização de
perigosas substâncias tóxicas, inflamáveis ou recicladas. j) Atividades de
saneamento básico:
- rede de esgotos e bueiros;
- estações de tratamento de água e de lixo sólido;
- aterros sanitários e emissários submarinos.
Certificado de auditoria (v. Parecer de Auditoria)
Ciclo dos eventos - Processos utilizados para dar inicio e executar atividades
inter-relacionadas, criar a documentação necessária e reunir e informar os
respectivos dados.
Ciclo dos fatos (v. Ciclo dos Eventos)
Ciclo das transações (v. Ciclo dos Eventos)
Componentes ambientais básicos - Elementos do ambiente natural cuja
deterioração atual e futura representa um risco para o equilíbrio e o funcionamento
adequado do ecossistema.
Componente de uma unidade econômico-Administrativa (Agency Component) Uma organização ou programa ou uma subdivisão funcional de importância de uma
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
unidade econômica ou agência que tem um ou mais sistemas separados de
controles internos.
Conclusões - São as afirmações, deduzidas pelo auditor, decorrentes dos
achados.
Constitucional - Prática prevista na lei fundamental de um pais.
Controle - Processo pelo qual é verificado se as atividades de uma organização
estão de acordo com um plano de ação desejado, e se o plano está conforme as
finalidades da organização. Processo estabelecido que viabiliza o gerenciamento e
monitora suas atividades, abarcando:
a) a estrutura de controle, a qual inclui o seu componente ambiental, os
sistemas financeiro-operacionais, as políticas, objetivos, planos, padrões e
procedimentos;
b) a delegação de autoridade para execução;
c) o monitoramento e avaliação contínuos, a fim de identificar desvios do
quadro traçado; e
d) a ação corretiva, para que as operações voltem a estar de acordo com a
estrutura prescrita, quando necessário.
Controle econômico - Tipo de controle que objetiva assegurar que o dispêndio
total em necessidades, presentes e futuras, não exceda os recursos disponíveis.
Controle da eficiência - Tipo de controle que objetiva assegurar que, na
implementação das políticas previamente acordadas/acertadas, os recursos sejam
utilizados da forma mais eficiente possível.
Controle gerencial - Processo pelo qual os gerentes asseguram que os
recursos são obtidos e utilizados e que a organização conduz a sua estratégia eficaz
e eficientemente na realização de seus objetivos. Um bom sistema de controle
gerencial inclui:
a) relação dos objetivos da entidade;
b) plano da entidade para concretizar os objetivos;
c) pessoal em qualidade e quantidade correspondentes às atribuições,
adequadamente segregado por funções;
d) um sistema estabelecido de políticas e procedimentos adequados, para cada
unidade ou programa; e
e) um eficiente sistema de revisão em todos os níveis de atividade, a fim de
certificar se o sistema de políticas e procedimentos implantado está sendo cumprido.
Controles internos - Constituem-se do plano de organização e de todos os
métodos e medidas adotados dentro de uma unidade para salvaguardar seus
recursos, assegurar a exatidão e confiabilidade das informações, bem como o
cumprimento das leis, regulamentos e políticas , além de promover maior eficiência e
economia nas operações. Os controles internos se relacionam somente com os
aspectos operacionais de um programa ou função, não abrangendo matérias como:
desenvolvimento ou interpretações de estatutos, determinação das necessidades de
um programa, alocação de recursos financeiros, emissão de regulamentos e outros
processos discricionários relativos à elaboração de políticas da organização. "Todo o
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
sistema de controles financeiros e de qualquer outra natureza da entidade auditada,
incluindo a estrutura organizacional, os métodos, os procedimentos e a auditoria
interna, estabelecidos pelos administradores segundo os objetivos da entidade, que
contribuem para que ela seja regularmente administrada de forma econômica,
eficiente e eficaz, garantindo, assim, a observância das políticas determinadas pela
administração, salvaguardando bens e recursos, assegurando a fidedignidade e
integridade dos registros contábeis e produzindo informações financeiras e
gerenciais confiáveis e tempestivas." (INTOSAI)
Controle interno essencial (específico) - Exercido para salvaguardar uma
atividade mais vulnerável contra perdas potenciais derivadas de fraudes,
desperdícios ou abusos administrativos.
Crimes ecológicos - Aqueles que violam as leis e regulamentos de
conservação, defesa e melhorias do meio ambiente. Os crimes ecológicos podem
ser assim classificados:
a) Crimes contra as águas:
- derramamento ilegal de entulho;
- alteração ou mutação térmica;
- mudanças de correntes e sedimentações;
- extração ilegal;
- contaminação de lençol freático;
- danos a diques;
- permissões ou autorizações ilegais.
b) Crimes contra a margem costeira:
- escoamento contaminado;
- construção de fábricas poluidoras;
- degradação das praias;
- contaminação por vazamento ou escoamento;
- derramamento de hidrocarbono;
- pesca ilegal;
- negligência.
c) Crimes contra o solo, a topografia e o relevo:
- atividades e objetos degradantes;
- degradação do solo, topografia e relevo.
d) Crimes contra a atmosfera:
- emissão de gases;
- radiações;
- meios de transporte poluentes;
- degradação da camada de ozônio.
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
e) Crimes contra a flora e a fauna:
- queima de plantações;
- queima de pastos e capinzais;
- queima de vegetação natural;
- recusa à cooperação;
- destruição da vegetação de parques ecológicos;
- proliferação de germes;
- proliferação de doenças;
- uso ilegal de adubos;
- atividades ilegais em áreas e ecossistemas especiais;
- caça ou destruição em áreas de preservação ambiental;
- omissão em mencionar em relatórios.
Custos - Medida dos recursos aplicados durante um período de tempo, sem
consideração com a data em que foram ordenados, remetidos ou pagos.
Deficiências consideráveis - Próprias de uma situação na qual os
procedimentos estabelecidos, ou o grau de cumprimento operacional, não
proporcionam segurança razoável de que os objetivos do controle interno,
especificados na lei, estão sendo cumpridos.
Deficiências relevantes ( v. Deficiências Consideráveis )
Delegação e comunicação de autoridade e responsabilidade - Delegação ou
limitação apropriada de autoridade, de maneira que propicie segurança de que as
responsabilidades possam ser efetivamente cumpridas/observadas.
Ecoantropologia - Conceito que trata da "relação homem-natureza" como um
todo que interage e interproduz. Nesta totalidade, o meio ambiente deve ter sua
própria legislação, semelhantemente ao que existe para os vários crimes contra os
seres humanos. O homem depende basicamente do meio ambiente e qualquer dano
que ele possa causar à natureza será prejudicial a ele mesmo e a seus
descendentes. O grande desafio é superar o antropocentrismo com um conceito
ecoantropológico.
Economia - É a extensão pela qual uma organização, programa, projeto,
atividade ou função minimiza os custos dos recursos humanos, financeiros e físicos,
adquiridos ou utilizados, considerando-se a quantidade e a qualidade apropriadas.
Obtenção de quantidade e qualidade apropriadas de bens e serviços no momento
oportuno e pelos melhores preços. (Canadian Comprehensive Auditing Foundation
-CCAF).Uma forma comum de mensurar economia está ligada à comparação de
preços de recursos adquiridos com custos esperados. Por exemplo, comparar com
custos e planos de anos anteriores ou com os de atividades similares. (National
Audit Office - NAO) (CCAF)
Economicidade (v. Economia)
EEE - Iniciais de Economia e Eficiência (das operações) e Eficácia ou chegar
aos resultados (nos programas e projetos).
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
Efeitos - São os subgrupos de resultados pretendidos de um programa, projeto
ou atividade. Difere do conceito em si de resultados, por tratar este do conjunto de
eventos que incluem tanto as conseqüências pretendidas como as não pretendidas
do programa, projeto ou atividade.
Efetividade - A efetividade relaciona-se com a extensão em que um programa
alcança suas metas e, ao mesmo tempo, obtém o resultado social pretendido pela
comunidade beneficiada. Por exemplo, para aumentar a renda em uma certa área,
um programa se constituiu em projetos de criação de empregos. Os empregos
criados seriam o output (produto) dos projetos. Isso contribuiu para o efeito almejado
do programa, do qual resultou a elevação da renda, e, portanto, a efetividade do
programa. Outro exemplo seria a elaboração de um manual de serviço. O produto
esperado seria o manual. Após sua impressão, pode-se afirmar que houve eficácia.
Entretanto, a conclusão sobre a efetividade só virá quando da real utilização deste
manual de serviço por aqueles aos quais se destina. É claro que nem todos os
programas são igualmente objeto de valor, de metas físicas quantificáveis. Ademais,
os procedimentos gerenciais para mensuração e os relatórios de efetividade sofrerão
variação entre os diversos tipos de programa.
Eficácia - É a extensão em que uma organização, programa, projeto, atividade
ou função alcança os seus objetivos, as metas operacionais estabelecidas e outros
"produtos" ou efeitos pretendidos.
Vincula o relacionamento entre os resultados esperados (impacto pretendido) e
os produtos reais (impacto alcançado) em bens, informações ou outros resultados.
Eficiência - É a relação entre o resultado em bens e serviços produzidos ou
outros resultados alcançados por uma entidade ou unidade e os recursos utilizados
para produzi-los ou alcançá-los.
Pode referir-se a uma entidade inteira ou apenas a uma parte dela, a um
programa, projeto ou atividade. Uma operação eficiente produz o máximo de
resultados por conjunto de recursos (inputs) dados; ou tem o mínimo de inputs em
relação à quantidade e qualidade de serviço obtido. É a extensão pela qual os
resultados -outputs - e os recursos utilizados para produzi-los se encontram de
acordo com reconhecidos critérios ou padrões de desempenho (em resumo, "gastar
bem"). As medidas de eficiência tomam a forma de coeficientes output/input
(produtividade) e custo total/quantidade de unidades produzidas ou serviços
prestados (custo unitário). Trata-se de alcançar o melhor e mais produtivo uso
possível de bens, pessoas e dinheiro (CCAF).
Entidade fiscalizadora superior (EFS) - O órgão público de um Estado que,
independentemente da sua designação, constituição ou organização, desempenhe,
por força de lei, a mais alta função de fiscalização no setor público.
Equilíbrio organizacional - É o nível apropriado estabelecido entre os controles
financeiro, administrativo e operacional, assim como a função de auditoria interna.
Escopo de auditoria - A delimitação ou os limites de matérias/assuntos objeto
de uma auditoria.
Estrutura organizacional - São as unidades organizacionais devidamente
identificadas para a execução das funções necessárias com o estabelecimento das
relações apropriadas de informação.
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
Evidência - É constituída pelos dados e informações que um auditor obtém
durante os trabalhos de campo, para documentar os achados de auditoria e
respaldar suas opiniões e conclusões. A evidência em auditoria desempenha uma
parte importante na decisão do auditor quanto à seleção dos assuntos e áreas
abrangidos e à natureza, extensão, profundidade e oportunidade dos testes e
procedimentos de auditoria. Pode ser classificada em três categorias:
pertinente: constituída de informações que estão relacionadas aos objetivos da
auditoria;
adequada: constituída de informações quantitativamente suficientes e
apropriadas para que sejam alcançados os resultados da auditoria e,
qualitativamente imparciais, para que inspirem confiança e credibilidade;
razoável: constituída de informações que são econômicas, no sentido de que o
custo para obtê-las deve ser proporcional aos resultados que o auditor ou o órgão de
Fiscalização deseja alcançar (relação custo-benefício satisfatória).
Exposição ao risco - É a probabilidade da organização experimentar uma
utilização indevida dos recursos ou um fracasso no atingimento dos objetivos do
programa, bem como o descumprimento das leis, disposições oficiais e políticas
gerenciais.
Fraude - Forma de irregularidade envolvendo o uso de logro criminal para obter
vantagem injusta ou ilegal. Refere-se a atos cometidos com o intento de enganar,
envolvendo malversação de ativos ou embustes intencionais de informações
financeiras, tanto para ocultar apropriação indébita de ativos quanto para outros
propósitos, por formas tais como: manipulações, falsificações ou alterações de
registros e documentos; supressão de informações, de arquivos e documentos;
registro de transações sem substância; emprego indevido dos critérios contábeis.
Fundamental - Um assunto torna-se fundamental, mais que material, quando o
seu impacto nas demonstrações financeiras ou em outras informações financeiras
que estejam sendo auditadas é tão grande, que representa uma total alteração nos
procedimentos de auditoria então utilizados.
IAPC - Comitê Internacional de Práticas de Auditoria
IASC - Comitê Internacional de Normas Contábeis
IFAC - Federação Internacional de Contadores
Entidades internacionais que contam com o apoio de entidades representativas
da profissão contábil de vários países e emitem pronunciamentos normativos
voltados para o desenvolvimento e a harmonização de práticas nas áreas contábil e
de auditoria.
ILACIF -Instituto Latino-americano e do Caribe de Ciências Fiscalizadoras
(Filial da INTOSAI)
Impacto - O efeito foral dos produtos/resultados não apenas na obtenção direta
dos objetivos, mas também no efeito mais amplo em relação a outras metas.
Impacto refere-se, portanto, também ao subgrupo de produtos/resultados que não os
pretendidos pelo programa, projeto ou atividade.
Impacto ambiental - Alteração positiva ou negativa dos componentes
ambientais, produzida pela atividade humana, direta ou indiretamente. Modificação
do meio ambiente devido a ações irresponsáveis.
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
Independência - Liberdade que possui o órgão de Fiscalização Superior, em
questões de auditoria, para agir de acordo com sua competência legal, sem
direcionamentos ou interferências externas de qualquer tipo. É a característica da
relação entre o auditor e o auditado, que assegura que as conclusões e relatórios do
auditor serão influenciados apenas pelas evidências obtidas, de acordo com as
regras e princípios de disciplina profissional.
Informações probatórias (v. Evidências)
"Inputs" - São os recursos financeiros, humanos e físicos que uma organização
utiliza ou consome.
INTOSAI - Organização Internacional de Entidades de Fiscalização Superiores.
Organização representante, em nível internacional, dos organismos oficiais de
controle externo de cada pais. É um organismo internacional independente cujo
objetivo é promover a troca de idéias e experiências entre as diversas Entidades
Fiscalizadoras Superiores, na esfera das finanças públicas e do controle e avaliação
de desempenho.
Mandato de auditoria - Responsabilidades da Auditoria, poderes, discrições e
tarefas delegadas a uma Entidade de Fiscalização (seja do sistema de controle
interno ou externo) com base na Constituição ou outras disposições legais de um
pais.
Materialidade - Em termos gerais, um assunto pode ser considerado "material"
se o conhecimento que se tenha dele puder influenciar os usuários das
demonstrações financeiras ou de outras informações financeiras e o relatório de
auditoria. A materialidade é freqüentemente estimada em termos de valor, mas a sua
natureza ou características inerentes de um item ou grupo de itens podem também
resultar em assunto material. É o caso, por exemplo, em que a lei ou algum outro
regulamento requeira divulgação em separado, sem consideração ao montante
envolvido. Em adição à materialidade pelo valor e pela natureza, um assunto pode
ser material em função do contexto em que ocorre. É o caso, por exemplo, em que
se considera um item em relação ao somatório do grupo do qual ele faz parte, a
elementos correlacionados, a montantes correspondentes a anos anteriores etc.
Meio ambiente - Tudo o que naturalmente nos circunda e permite o
desenvolvimento da vida. A totalidade dos elementos naturais e artificiais interagindo
num dado espaço e tempo. Um todo interdependente que permite o
desenvolvimento da vida.
Exemplos:
- os recursos naturais renováveis e não renováveis;
- as diferentes espécies animais e vegetais que habitam o planeta, inclusive o
homem e todo o sistema ecológico.
Meio ambiente ideal - É aquele no qual os elementos vivos e vegetais, a
energia ou a combinação entre eles - como produto da atividade humana - estão
presentes em concentrações ou durações aquém daquelas estabelecidas pela
legislação ambiental.
Meta - Nível projetado de resultado, para um prazo especifico, numa área de
responsabilidade definida. Uma meta envolve a conversão de objetivos em tarefas
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
com raios de ação menores, que têm prazos definidos, possivelmente quantificáveis
e alcançáveis.
Normas de auditoria - São relativas à pessoa do auditor, à execução do
trabalho e ao relatório. Proporcionam ao auditor uma orientação básica, que o ajuda
a determinar a natureza, extensão, profundidade e oportunidade das medidas e dos
procedimentos de auditoria a serem empregados para atingir seu objetivo.
Constituem os critérios ou padrões de referência para avaliar a qualidade dos
resultados da auditoria. (INTOSAI)
Normas de controle interno - Segundo a INTOSAI, as normas de controle
interno estão divididas em gerais e detalhadas.
Normas gerais
Segurança razoável: as estruturas de controle interno devem oferecer
segurança razoável de que os objetivos gerais mencionados serão cumpridos.
Atitude cooperativa: os gerentes e empregados devem manter e demonstrar
atitude positiva e de cooperação para com os controles internos, todo o tempo.
Integridade e competência: os gerentes e empregados devem ter integridade
pessoal e profissional, e manter um nível de competência que lhes permita entender
a importância de desenvolver, implementar e manter bons controles internos, de
modo a alcançar os objetivos gerais de tais controles.
Objetivos de controle: os objetivos de controle específicos devem ser
identificados e desenvolvidos para cada uma das atividades dos ministérios,
departamentos, unidades administrativas e organizações, ao mesmo tempo que
devem ser apropriados, abrangentes, razoáveis e integrados com os objetivos gerais
da organização.
Acompanhamento dos controles: a suposição é a de que administradores
exerçam uma supervisão contínua de suas operações e adotem medidas imediatas
e adequadas, baseadas em todos os achados de operações irregulares,
antieconômicas, ineficientes e ineficazes.
Normas detalhadas
Documentação: a estrutura de controle interno, assim como todas as
documentadas, e a documentação devem estar sempre disponíveis para exame.
Autorização e execução das transações e fatos: as transações e fatos
relevantes devem ser autorizados e executados somente por pessoas que atuem
dentro dos limites de sua autoridade.
Segregação de funções: devem existir deveres e responsabilidades-chave para
autorizar, processar, registrar e revisar as transações, as quais deverão ser
atribuídas separadamente aos funcionários envolvidos nas respectivas funções.
Supervisão: deve ser providenciada uma adequada supervisão, para assegurar
que os objetivos do controle interno estão sendo atingidos.
Acesso aos recursos e registros e responsabilidade financeira pelos mesmos: o
acesso aos recursos e registros deve estar restrito a indivíduos autorizados, que
sejam responsáveis pela custódia e utilização ou operação dos mesmos. Para
assegurar-se de que existe a responsabilidade financeira, os recursos devem ser
periodicamente confrontados com os montantes registrados, para determinar se
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
coincidem. O montante e a vulnerabilidade dos valores é que determinam a
freqüência desta comparação.
Objetivo - Definição dos impactos e efeitos que um programa deve alcançar.
Objetivo da auditoria - Consiste na declaração precisa do que a auditoria
pretende alcançar e/ou a questão que a auditoria deverá esclarecer. Podem ser
incluídos assuntos relativos a situações financeiras, de regularidade ou de
desempenho.
Objetivos de controle - De acordo com a Organização Internacional de
Entidades de Fiscalização Superiores, os objetivos de controle são assim descritos:
a) promover operações ordenadas, econômicas, eficientes e eficazes, produtos
de qualidade e serviços em consonância com os objetivos da organização;
b) salvaguardar os recursos contra perdas provenientes de desperdício, abuso
administrativo, desordem administrativa, erros, fraudes e outras irregularidades;
c) assegurar aderência às leis, regulamentações e diretrizes da administração
superior; e
d) garantir o desenvolvimento e a manutenção de dados financeiros e
gerenciais confiáveis, revelando razoavelmente tais dados em relatórios oportunos.
Opinião (v. Parecer)
Orçamento programa - A especificação e comunicação dos objetivos e metas
institucionais, seus respectivos recursos e o grau em que eles deverão ser atingidos.
Organização - Configuração estrutural ou a meta/aspiração de um grupo de
indivíduos, ou mesmo uma Unidade Econômica do Estado, designada para ajudar a
atingir objetivos e propósitos administrativos e/ou governamentais.
"Outputs" - O produto de atividades em termos de bens, serviços ou outros
resultados.
Padrões de auditoria (v. Normas de auditoria)
Parecer de auditoria - As opiniões/conclusões do auditor, por escrito, sobre o
conjunto de demonstrações financeiras, formuladas com base nos trabalhos de
auditoria financeira ou de regularidade. É também chamado relatório curto. Existem
quatro tipos: Parecer sem Ressalva, Parecer com Ressalva, Parecer Adverso e
Parecer com Negativa de Opinião (IFAC). De acordo com a legislação brasileira,
citam-se: Parecer sem Ressalva, Parecer com Ressalva, Parecer Adverso, Parecer
com Abstenção de Opinião. (NBC-T-11-Normas de Auditoria Independente das
Demonstrações Contábeis - Resolução CFC n° 700, de 24.4.91). Para o caso de
auditoria das contas dos responsáveis por recursos públicos, os tipos de Parecer de
Auditoria, segundo a IN 16, da STN, de 20.12.91, são: Parecer Pleno, Parecer
Restritivo e Parecer de Irregularidade.
Planejamento - É a definição de objetivos, o estabelecimento de políticas e a
determinação da natureza, extensão, profundidade e oportunidade dos
procedimentos e testes necessários à realização da auditoria.
Postulados - Hipóteses básicas, premissas consistentes, princípios lógicos e
requisitos que representam o conjunto de orientações para o desenvolvimento das
normas de auditoria.
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
Procedimentos - Procedimentos são mais específicos que políticas e definem a
forma de execução do trabalho. Essencialmente, eles discriminam a seqüência
cronológica (racional ou lógica) dos passos a serem dados, com o fim de atingir-se
tanto um objetivo global como um objetivo limitado.
Procedimentos de auditoria - Aplicação de técnicas e utilização de instrumentos
incluídos no programa de auditoria a serem empreendidas sistemática e
adequadamente. Providências adotadas pelo auditor para obtenção de evidências
que lhe permitam fundamentar suas conclusões e atingir os objetivos de auditoria.
Procedimentos de controle - Rotinas específicas, que uma administração tenha
estabelecido, para proporcionar segurança razoável de que serão alcançados os
objetivos de controle.
Processamento eletrônico de dados - Processo de obtenção, tratamento,
armazenamento e recuperação de dados, mediante o uso de computadores. Nos
casos em que é utilizado esse processo, deve-se ter consciência da solidez e dos
riscos inerentes ao sistema e certificar-se da existência de controles apropriados.
Processo de elaboração orçamentária (v. Orçamento-programa)
Produtividade - É a relação/proporção entre a quantidade de mercadorias e
serviços produzidos e a quantidade de (ou custo de ) recursos de produção
consumidos.
Programa - Um programa é o conjunto relacionado de atividades
departamentais, ou conjunto separado de inputs e outputs, direcionados para o
alcance de um objetivo comum ou objetivos específicos, autorizados pelo Legislativo
ou Executivo, no caso do setor público.
É também um objetivo maior ou um grupo de atividades delineadas para atingir
os objetivos de longo prazo de uma organização. Um programa pode existir de
várias formas e com vários nomes no Governo. O fato de uma atividade ter ou não
ter a palavra "programa" no seu título não indica necessariamente que se trata ou
não de um programa. Em linguagem orçamentária, é o desdobramento de uma
função e um conjunto de atividades/projetos.
Programa de auditoria - É um documento escrito, estabelecendo os
procedimentos necessários à execução do plano de auditoria. Pode conter os
objetivos de auditoria para cada setor a ser auditado e deve conter detalhes
suficientes, que sirvam como um conjunto de instruções para os assistentes
envolvidos na auditoria e, ao mesmo tempo, como meio para controlar a execução
adequada do trabalho (IFAC).
Recomendações - São cursos de ação sugeridos pelo auditor, relativos aos
objetivos da auditoria.
Relatório - É a opinião escrita do auditor, as suas observações sobre um
conjunto de demonstrações financeiras ou outras demonstrações financeiras e
achados, como resultado de uma auditoria de regularidade, ou o relato dos achados
do auditor, quando da conclusão de uma auditoria de desempenho. Pode ser breve,
reportando-se às demonstrações financeiras básicas, apresentadas de forma
comparativa. O mesmo que Parecer ou Certificado de Auditoria. Também pode ser
amplo, incluindo a opinião do auditor sobre informação financeira relevante, por
grupos representativos das demonstrações financeiras comparativas, preparadas
pela entidade auditada.
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
Responsabilidade pública (accountability) - É a obrigação de pessoas ou
entidades, públicas ou privadas, que lidam com recursos públicos, de serem
questionadas pelo Fisco, gerencialmente, e pelas responsabilidades dos programas
que lhes tenham sido atribuídos, e de fazer relato àqueles que lhes tenham
designado estas responsabilidades. É a obrigação de "prestar contas", decorrente de
uma responsabilidade que tenha sido delegada. Presume a existência de pelo
menos duas partes: uma, que delega a responsabilidade, e a outra, que a aceita,
com o entendimento de efetuar o relato da forma pela qual tenha sido cumprida. O
controle da responsabilidade (Accountability Control) pretende assegurar que o
dinheiro alocado a um propósito específico não seja repassado a outro propósito, e
que os responsáveis pelas respectivas despesas não realizem gastos em
duplicidade. Alguns estudiosos vêm tentando utilizar um neologismo, na forma de
"responsabilidade", que corresponde às noções de "responsabilidade" assumida e
obrigatoriedade de "responder", de prestar contas. A tendência atual é ampliar a
liberdade dos administradores públicos para realizarem suas operações, mas em
correspondência com suas responsabilidades em relação aos objetivos e metas. Há
também uma tentativa de ligar a preocupação com eficiência à performance das
nações em implementar os objetivos das políticas governamentais.
Revisão dos controles internos - Exame
internos de um órgão/entidade. Sua finalidade
controle, se são colocadas em prática e se as
suficientes, isto é, se possibilitam prevenir ou
uma maneira cujo custo seja razoável.
detalhado do sistema de controles
é determinar se existem normas de
práticas adotadas são adequadas e
detectar a ocorrência de riscos, de
Risco inerente - Possibilidade de perda decorrente de fraude, desperdício ou
abuso administrativo, devido à natureza especifica de uma atividade. Possibilidade
de desperdício, perda, uso não autorizado ou apropriação indevida, devido à
natureza da própria atividade.
Significância (v. Materialidade)
Sistema contábil - Métodos e registros estabelecidos para identificar, captar,
classificar, registrar, analisar e informar as transações de uma organização ou
unidade econômica, e para manter a designação de responsabilidades sobre bens,
direitos e obrigações, receitas, custos e despesas.
Sistema de controle administrativo - Conjunto de ações consideradas parte de
um sistema global de controles internos. Estas ações estão relacionadas com a
estrutura organizacional e com todos os procedimentos e registros concernentes à
autorização das transações. Tal autorização é uma função administrativa
diretamente associada à responsabilidade de alcançar os objetivos da organização.
É o ponto de partida para o estabelecimento do controle contábil das transações, de
forma a gerar informação gerencial confiável com base nos resultados e efeitos
alcançados.
Sistema de controle financeiro - Conjunto de ações consideradas parte de um
sistema global de controle interno. Estas ações estão relacionadas com a estrutura
organizacional e com todos os métodos e procedimentos coordenados, adotados
pela gerência de uma organização, com o propósito de:
- salvaguardar seus ativos e seus recursos humanos, financeiros e físicos;
- assegurar a exatidão, confiabilidade, integridade e tempestividade dos dados
contábeis;
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
- prevenir e detectar fraudes e erros, atos de desperdício ou antieconômicos,
práticas de corrupção ou outros atos ilegais;
- elaborar em tempo hábil informações financeiras confiáveis;
- cumprir as leis e regulamentos.
Sistema de controle operacional - Conjunto de ações consideradas parte de um
sistema global de controles internos. Estas ações estão relacionadas com a
estrutura organizacional e com todos os métodos e procedimentos coordenados
adotados pela gerência de uma organização, com o propósito de:
- conduzir e realizar seus negócios, programas, projetos, atividades e funções
de uma forma regular, produtiva, econômica, eficiente e eficaz;
- assegurar aderência às políticas prescritas e aos planos e procedimentos da
organização.
Sistema de controles internos - É o sistema completo de controles gerenciais:
financeiro, administrativo e operacional, incluindo: (1) a estrutura organizacional; e
(2) todos os métodos e procedimentos coordenados, estabelecidos pela gerência da
organização, dentro dos seus objetivos institucionais. Consideram-se componentes e
critérios de sustentação de um sistema de controles internos no setor público,
qualificáveis para mensurar a sua eficácia:
- a existência de um "ambiente de controle", inspirado pela direção e pessoal
da unidade, e que se reflete na integridade, valores éticos, competência e
cumprimento cabal dos objetivos institucionais;
- uma correta avaliação dos fatores de risco que poderiam afetar a unidade,
incluindo, quando aplicável, até a administração de situações de mudança
institucional;
- a existência de procedimentos de controle e um sistema idôneo de
informação e comunicação dentro da unidade (em relação às autoridades nacionais,
com respeito aos cidadãos em geral e ao órgão de controle externo do Estado);
- um sistema eficaz de seguimento e supervisão da gestão da unidade.
Sistema de supervisão - Conjunto de métodos e instrumentos utilizados pela
direção, para acompanhar e verificar a gestão (performance), com o objetivo de
assegurar que as diretrizes contábeis estão sendo observadas e o controle está
sendo exercido. O modelo ideal de sistema de supervisão inclui a função e o sistema
de auditoria interna, para recomendar as medidas corretivas necessárias.
Supervisão da auditoria - Requisito essencial na auditoria, que implica em uma
liderança adequada, assim como direção e controle em todos os níveis, para que se
estabeleça um vínculo eficaz e adequado entre as atividades, os procedimentos e os
exames a serem realizados, e os objetivos e metas a serem atingidos.
Susceptibilidade (v. Exposição ao risco)
Técnicas de auditoria - Formas de execução de um trabalho destinadas a
alcançar com eficiência e eficácia os objetivos de auditoria. Exemplos: testes
substantivos, aplicação de questionários, circularizações, indagações etc.
Técnicas de controle interno - Formas de execução de um trabalho destinadas
a alcançar com eficiência e eficácia os objetivos de controle, em conseqüência
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
ajudando a salvaguardar uma organização do desperdício, perdas, utilizações não
autorizadas e apropriação indevida.
Vulnerabilidade (v. Exposição ao Risco)
Zelo Profissional ( v. Atenção Adequada )
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
TOMADA DE CONTAS ESPECIAL
Caio César Alves Tibúrcio Silva e Márcio de Almeida Saraiva
Analistas de Finanças e Controle Externo
O tema "Tomada de Contas Especial" está, em nossas mentes, intimamente
ligado ao controle. Tal constatação é ainda mais presente neste Seminário, cujo
objetivo é aperfeiçoar o controle.
É preciso ressaltar que a Tomada de Contas Especial, a par de ser incômoda,
é um processo com elementos polêmicos, assunto que possuiu tópicos com opiniões
divergentes, normas conflitantes, e bibliografia escassa. Por isso, para este trabalho,
foram essenciais as conversas que tivemos com o Dr. Jorge Ulisses Jacoby
Fernandes, ilustre membro do Ministério Público junto ao Tribunal e com o nobre
Auditor, Dr. Osvaldo Rodrigues de Souza. Agradecemos, também, as contribuições
valiosas dos Analistas Hélio Pinto Carvalho Júnior, Wander Maurício Costa e Luiz
Genédio Mendes Jorge.
Elencamos, inicialmente, conhecidas classificações do controle que têm
alguma relação com a Tomada de Contas Especial. Mencionamos as modalidades
de contas previstas nas normas. Em seguida, os motivos de um procedimento
adjetivado de Tomada de Contas Especial, os fundamentos legais que permitem
indicar os responsáveis por prejuízos ao patrimônio e algumas peculiaridades
relativas ao processo. Por último, considerações acerca dos procedimentos a serem
adotados, à luz da doutrina e das normas vigentes.
A palavra controle, de origem gálica, indica a contração de dois termos do
idioma francês: contre e rôle, isto é, estar defronte a papéis desempenhados por
agentes, significa refazer o movimento ou acompanhá-lo com exatidão.
Em Administração Pública, controle é a faculdade de vigilância, fiscalização,
orientação e correção que um Poder, órgão ou Autoridade exerce sobre a conduta
funcional de outro, à luz dos ensinamentos do saudoso mestre administrativista Hely
Lopes Meirelles, in Direito Administrativo Brasileiro.
Não devemos nos esquecer, também, que o controle deve ser integrado à
permanente atividade de planejamento, à avaliação do cumprimento dos objetivos e
metas definidos pelas organizações.
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
Em face da Constituição vigente, o controle pode ser especificado quanto ao
momento em que é realizado, à localização dos órgãos que o realiza, ao seu
fundamento ou razão de existir e aos aspectos a verificar.
a) Quanto ao momento de seu exercício:
a.1) prévio ou preventivo (a priori) é o que antecede à realização do ato
administrativo, em alguns casos é requisito indispensável para sua eficácia;
exemplo: aprovação do Plano Plurianual - PPA , da Lei de Diretrizes Orçamentárias
e da Lei Orçamentária Anual pelo Congresso Nacional (art. 165);
a.2) concomitante ou contemporâneo é aquele que acompanha a realização do
ato para verificar a regularidade de sua formação, podendo ser exercido por
intermédio de inspeções e auditorias (art. 71, IV), pelas comissões competentes
(arts. 58 e 72, caput), por meio de informações ao Tribunal oriundas dos
responsáveis pelo controle interno ou de denúncias (art. 74, §§ 1° e 2º outro
exemplo, as tomadas de contas especiais de contratos ainda vigentes;
a.3) subseqüente ou a posteriori é o que se efetiva após a conclusão do ato
fiscalizado, objetivando corrigir eventuais falhas ou declarar sua nulidade; são
exemplos a apreciação das contas dos Chefes do Poder Executivo, o julgamento
das Tomadas de Contas e das Prestações de Contas Anuais e das Tomadas de
Contas Especiais (art. 71,IeII).
b) Quanto à localização dos órgãos que o realiza:
b.1) interno é todo aquele que se dá no âmbito da própria Administração
controlada; assim, o Sistema de Controle Interno distrital, na sua missão
constitucional de apoiar o controle externo, emite relatório e certificado de auditoria
sobre tomadas de contas especiais (arts. 70, caput, e 74, IV);
b.2) externo é efetuado por órgão autônomo, estranho à estrutura
administrativa sob análise; ex. julgamento das contas dos administradores pelo
Tribunal de Contas (art. 71).
c) Quanto ao seu fundamento:
c.1) hierárquico é resultante do escalonamento vertical dos órgãos, como
ocorre no Executivo; tendo os órgãos de cúpula sempre o controle pleno dos
subalternos, independentemente de norma que o estabeleça, pressupondo as
faculdades de supervisão, coordenação, orientação, fiscalização, aprovação, dentre
outras; ex. Tomada de Contas Anual (arts. 84, II e VI; 87, I e III);
c.2) finalístico ou teleológico, estabelecido legalmente para as entidades
autônomas; é um controle limitado e externo; não é hierárquico, visto que não há
subordinação entre a entidade controlada e o controlador; tem por objetivo verificar e
acompanhar a conformação dos atos com os programas governamentais; ex.
Prestação de Contas Anual (art. 174, caput).
d) quanto aos aspectos a verificar (art. 70):
d.1) legalidade, destina-se a verificar a conformação do ato, contrato ou
procedimento administrativo com as normas legais que os regem, pertinente aos
aspectos contábeis, financeiros, orçamentários, operacionais e patrimoniais;
d.2) legitimidade é o exame de mérito tendente a verificar se determinado ato
fora legítimo, a sua qualidade ou o caráter, tal como atender a ordem de prioridade
estabelecida no PPA;
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
d.3) economicidade, envolve também exame de mérito, se o órgão procedeu
de modo mais econômico, ou seja, se houve uma adequada relação custo-benefício.
Em um Estado Democrático de Direito, tal como a República Federativa do
Brasil, torna-se imprescindível que os atos de índole financeira, patrimonial,
operacional, orçamentária e contábil da Administração Pública sejam fiscalizados e
controlados por um órgão externo, dotado de autonomia e de garantias
constitucionais. Em nosso ordenamento constitucional (art. 71, caput), as atribuições
de controle externo são exercidas pelo Poder Legislativo, com o auxilio dos Tribunais
de Contas.
No exercício da atividade de auxílio ao controle externo, a Corte de Contas,
nos termos do art. 71, incisos I e II, aprecia e emite parecer prévio sobre as contas
anuais dos Chefes do Executivo e julga as contas dos administradores e demais
responsáveis por dinheiros, bens e valores da Administração Pública (lato sensu),
bem como daqueles que derem causa a perda, extravio, ou outra irregularidade de
que resulte prejuízo ao Erário.
Em conseqüência, podemos distinguir as contas em anual e especial.
A anual classifica-se em: contas do Chefe do Executivo, Tomada de Contas
Anual e Prestação de Contas Anual dos administradores e responsáveis por
dinheiros, bens e valores públicos. Essa periodicidade decorre do fato de que o
ato-condição para obter receitas e efetuar despesas, a lei orçamentária, é anual.
A especial, também chamada de Tomada de Contas Especial -TCE, será
tratada no decorrer desta palestra. O Tribunal de Contas da União adota, ainda, a
Conta Extraordinária, que se aplica aos casos de extinção, fusão e incorporação de
um ente estatal.
A Tomada de Contas Anual - TCA difere da Prestação de Contas Anual -PCA,
pelos aspectos em seguida delineados.
Na primeira, o controle interno das Unidades da Administração Direta toma as
contas dos seus administradores e demais responsáveis, pois o controle a que
esses agentes públicos estão sujeitos é sobretudo hierárquico. Outro aspecto
importante é a ausência de personalidade jurídica e de contabilidade própria dos
órgãos dessa estrutura.
No que pertine às entidades da Administração Indireta, por sua autonomia legal
e personalidade jurídica, estão sujeitas ao controle teleológico ou finalístico, tendo
seus dirigentes o dever de prestar contas de seus atos à autoridade controladora,
supervisora.
Quanto ao processo de Tomada de Contas Especial - TCE, é importante
destacar que é aplicável para apurar os fatos, indicar responsáveis e quantificar
prejuízos ocorridos, tanto em órgãos (Administração direta) como em entidades
(Administração indireta). Portanto, não se trata especificamente de contas de
determinado cidadão, mas sim de desvendar os fatos, mensurar os prejuízos e fazer
fluir do procedimento formal de apuração o responsável ou responsáveis pelo evento
danoso.
A Tomada de Contas Especial difere, ainda, da Tomada e da Prestação de
Contas Anual, uma vez que nestas é posteriormente analisada a gestão
orçamentária, financeira, patrimonial e operacional de dirigentes de órgãos e
entidades, enquanto que aquela tem inicio em ato ou fato administrativo lesivo aos
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
cofres públicos ou quando caracterizada omissão no dever de prestar contas. Em
verdade, a Tomada de Contas Especial é uma ação que objetiva tomar, recuperar a
coisa para o Estado.
Pode-se indagar sobre a adjetivação que se dá á tomada de contas quando se
lhe atribui a condição de especial. O que qualifica esse processo é a situação
excepcional, ou seja, a omissão no dever de prestar contas ou o prejuízo causado
ao Erário, requerendo um imediato e especial procedimento para a reparação do
dano. Assim, a Tomada de Contas Especial não está vinculada a uma época
especifica, instaurando-se sempre que ocorrer fato que a justifique, conforme as
hipóteses previstas na legislação.
A instauração do processo de TCE não fica ao alvedrio do administrador, é
obrigatória e imediata (art. 9° da Lei Orgânica do TCDF - LOTCDF, Lei
Complementar n° 1/94), iniciando-se quando a autoridade administrativa, no âmbito
de sua competência, tomar conhecimento da existência de prejuízo ao Erário ou da
omissão no dever de prestar contas.
Podem responder à Tomada de Contas Especial os agentes públicos, assim
catalogados:
a) as agentes políticos (governadores, secretários, deputados, juízes,
conselheiros), quando, por erro grosseiro, abuso de poder ou má-fé, causarem
prejuízo aos cofres públicos, desvio que pode ser catalogado dentre as hipóteses
previstas pelo art. 159 do Código Civil, in verbis:
"Art. 159. Aquele que, por ação ou omissão voluntária, negligência, ou
imprudência, violar direito, ou causar prejuízo a outrem, fica obrigado a
reparar o dano. "
b) as servidores públicos militares e os civis, quando forem responsáveis por
danos causados ao Erário; para os servidores militares, por exemplo, aplica-se o
disposto nos §§ 2° e 3°, art. 55, do Regulamento de Administração do Exército (R-3),
aprovado pelo Decreto n° 3.251, de 9/11/38; para os civis, a questão está assinalada
no art. 122, caput, da Lei 8.112/90:
"Art. 122. A responsabilidade civil decorre de ato omissivo ou comissivo,
doloso ou culposo, que resulte em prejuízo ao erário ou a terceiros. "
c) os celetistas, em caso de dano causado, com fulcro no art. 462, § 1°, da
CLT, ipsis litteris:
"Art. 462. omisso
§ 1° Em caso de dano causado pelo empregado, o desconto será lícito, desde
que esta possibilidade tenha sido acordada ou na ocorrência de dolo do
empregado."
d) os particulares, quando em colaboração com o Estado, como é caso
daqueles que gerenciam, guardam ou administram bens e valores públicos, em
decorrência de subvenções ou ajustes, tais como os convênios; eles devem prestar
contas, nos termos do parágrafo único, art. 70, da Lei Fundamental e, se não o
fizerem, ou causarem prejuízos, estão sujeitos à tomada de contas especial, também
com base no transcrito art. 159 do Código Civil.
No que concerne a terceiros, sem vínculos com a Administração Pública, estes
deverão ser nominados no relatório foral da comissão de TCE. Entendemos que o
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
processo deve ser encaminhado ao Tribunal, para verificar a correção dos
procedimentos. A tomada de contas especial servirá de suporte para o procedimento
de reparação civil, neste caso distinto, cuja cena será a forense, se não logrado o
adimplemento integral do débito. A Administração, sob pena de responsabilidade
solidária, deve recorrer a todos os dispositivos legais a seu alcance para recompor
seu patrimônio.
Desta forma, sob pena de responsabilidade solidária, a autoridade competente,
no prazo de 10 (dez) dias do conhecimento do fato, deverá constituir, mediante
portaria ou documento equivalente, Comissão de TCE composta por servidores
estranhos ao setor em que ocorreu o fato, conforme estabelecem o art. 9° da
LOTCDF e os arts. 152 e 153 do Regimento Interno da Corte de Contas distrital,
sendo recomendável que pelo menos um dos integrantes tenha conhecimento sobre
a ciência jurídica.
Destaque-se que, na apuração dos fatos, a comissão de TCE não ficará
adstrita à sindicância ou ao processo administrativo disciplinar. Estes, quando
existentes, integrarão o processo, sendo considerados como elementos probatórios
e de convicção para a elaboração do relatório final, se a comissão assim entender.
Podem ocorrer situações em que a TCE é encerrada, em qualquer das suas
fases, casos em que se dá o ressarcimento do dano, ou a reposição, recuperação
do bem danificado ou mesmo o seu reaparecimento. Os documentos comprobatórios
da nova situação devem, evidentemente, integrar o processo.
Do relatório final devem fazer parte o histórico do ocorrido, a análise e a
conclusão da douta comissão, com a apuração dos fatos, a indicação dos
responsáveis e a quantificação dos prejuízos. Concluído o relatório final, o dirigente
do órgão ou entidade emite pronunciamento sobre as contas e assinala as
providências adotadas para resguardo do patrimônio público e correção das falhas
apontadas.
Em seguida, os autos devem ser encaminhados para exame pela Secretaria de
Fazenda e Planejamento. Em se tratando da Administração Indireta, o registro
contábil de responsabilidade é realizado no âmbito da entidade, ao passo que
quanto aos órgãos da Administração Direta, tal registro é praticado pela Secretaria
de Fazenda, vez que os mesmos não dispõem de setor próprio de contabilidade.
Após essa fase, o Processo será remetido ao Tribunal de Contas para julgamento.
No Tribunal, o processo é distribuído à Inspetoria de Controle Externo
competente para análise. Dos trabalhos técnicos, conforme proposto pelo Relator à
Corte de Contas, pode resultar diligência à Unidade Jurisdicionada ou à Secretaria
de Fazenda e Planejamento, órgão central do Sistema de Controle Interno, ou
inclusão dos autos em roteiro de inspeção, todos estes procedimentos objetivando a
solução de pendências observadas, se for o caso.
Dirimidas as dúvidas e/ou complementado o ciclo pertinente ao controle
interno, segue a citação do responsável ou responsáveis, autorizada pelo Plenário
do Tribunal. A citação é processada pelo Inspetor de Controle Externo, oportunidade
em que o cidadão cujo nome aflorou do procedimento apuratório é noticiado - ou por
oficio ou por meio de edital publicado pela imprensa oficial, quando em lugar incerto
e não sabido - para apresentar defesa ou, se entender melhor, recolher o valor do
débito indicado.
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
É importante ressaltar que a Corte de Contas é o local onde o cidadão amolado
no processo tem os seguintes direitos: do contraditório, de ver os argumentos dele
considerados, e à ampla defesa. A fase que se dá no âmbito do Tribunal é distinta
dos trabalhos da comissão de tomada de contas especial. Na Comissão, a finalidade
investigatória já submeteu o nominado no processo a depoimentos; se for
apresentada defesa, a Comissão poderá (ou não) considerá-la como elemento de
convicção para a elaboração do relatório final.
No recinto do Tribunal, para a defesa, é facultada a ampla consulta aos autos,
e a obtenção de cópias gratuitas.
Alçado o processo à Corte de Contas, dá-se a decisão definitiva e o Tribunal,
enfim, julga a conta regular, regular com ressalva ou irregular; ou, excepcionalmente,
a decisão é terminativa, caso em que a conta é considerada iliqüidável.
Como se sabe, a conta é julgada: regular, quando os fatos trazidos à baila
indicam legalidade, legitimidade e economicidade dos atos; regular com ressalva,
decorrente da omissão, impropriedade ou erro formal que não resulte prejuízo
patrimonial, cabendo ao administrador a correção das falhas; irregular, se existir
omissão no dever primário e universal de prestar contas, grave infração a norma
legal ou regulamentar, dano causado por gestão ilegítima ou antieconômica e por
alcance ou desvio de bens, valores e dinheiros públicos; e iliqüidável, na hipótese de
caso fortuito ou força maior, situação independente da vontade do gestor, que
impossibilita o julgamento do mérito, trazendo, como conseqüência, o trancamento
das contas.
Na hipótese de o Tribunal julgar a conta irregular, o cidadão será notificado
para recolher o valor do débito que lhe foi imputado e/ou a multa aplicada.
Toda decisão do Tribunal é passível de recurso ao Plenário, cabendo,
conforme o caso, o pedido de reconsideração, o embargo de declaração e a revisão.
Transitada em julgado, a decisão da Corte de Contas, imputando ou não débito
ao responsável, será soberana, não cabendo a apreciação do mérito pelo Poder
Judiciário. Isto porque o julgamento do mérito da TCE é competência constitucional
privativa dos Tribunais de Contas (arts. 71, II, e 75). Cabe enfatizar, ainda, que as
decisões dos Tribunais de Contas de que resulte imputação de débito ou cominação
de multa têm eficácia de titulo executivo (art. 71, § 3°).
Neste sentido, decidiu o Tribunal Regional Federal da 1ª Região, cujo relato
coube ao hoje eminente Ministro do Superior Tribunal de Justiça, Dr. Adhemar
Maciel:
"Administrativo e processual civil. Apelação, decisão do Tribunal de
Contas da União que julgou irregular e em débito servidores de Agência da
ECT Trânsito em julgado. Prejudicial de mérito.
Prescrição bienal do crédito (CLT, art. 11). Inexistência. Sentença
mantida. Apelos improvidos.
1 - Os apelantes, ambos servidores de Agência da ECT, tiveram suas
contas como irregulares pelo TCU em decisão transitada em julgado. O TCU
só formalmente não é órgão do Poder Judiciário. Suas decisões transitam em
julgado e têm, portanto, natureza prejudicial para o juízo não especializado.
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
2 - Não se pode in casu (apropriação indébita) invocar a prescrição
bienal da CLT (art. 11). Não se trata de débito proveniente de relação
empregatícia.
3 - Sentença confirmada. Apelações improvidas." (Processo AC n°
0123993/89, publicação no Diário de Justiça em 14.9.92, pág. 28119)
Por fim, cabe observar que, com espeque na Carta Magna, é imprescritível a
reparação do dano causado ao Erário. Conseqüentemente, a TCE - como um
procedimento e processo administrativo de formação da ação executiva judicial pode ser instaurada a qualquer tempo e não é alcançada pela prescrição,
considerado o sentido lato que o Constituinte quis imprimir no § 5° do art. 37, verbis:
"Art. 37. ...omisso ....
§ 5° A lei estabelecerá os prazos de prescrição para ilícitos praticados
por qualquer agente, servidor ou não, que causem prejuízos ao erário,
ressalvadas as respectivas ações de ressarcimento" (grifamos).
Bibliografia
1) BRASIL. Constituição da República Federativa do Brasil de 1988. Senado
Federal.
2) BRASIL. Código Civil. 36ª ed. São Paulo, Saraiva, 1986.
3) BRASIL. Consolidação das Leis do Trabalho -CLT (Decreto n° 5.452, de
1°/5/43). Diário Oficial da União de 9.5.43.
4) BRASIL. Regime Jurídico único (Lei n° 8.112, de 11.12.90). Diário Oficial da
União 12.12.90.
5) CITADINI, Antônio Roque. O Controle Externo da Administração Pública.
São Paulo, Ed. Max Limonard, 1995.
6) DISTRITO FEDERAL. Lei Orgânica do Tribunal de Contas do Distrito
Federal (Lei Complementar n° 1, de 9.5.94). Diário Oficial do Distrito Federal de
10.5.94
7) TRIBUNAL DE CONTAS DO DISTRITO FEDERAL. Regimento Interno do
Tribunal de Contas do Distrito Federal (Resolução n° 38, de 30-10-90). Diário Oficial
do Distrito Federal, suplemento, de 6.11.90.
8) TRIBUNAL REGIONAL FEDERAL da 1ª Região. Decisão n° 19-8-92
(Processo AC n° 123993/89). Diário da Justiça de 14.9.92, pág. 28119.
9) FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. Parecer n°24/92 (Processo TCDF n°
2.516/88).
10) FERNANDES, Jorge Ulisses Jacoby. Tomada de Contas Especial. Brasília,
Brasília Jurídica, 1996.
11) MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 16° ed. São
Paulo, Revista dos Tribunais, 1995.
12) MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 6ª ed.
São Paulo, Malheiros, 1994.
13) SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 8ª ed. São
Paulo, Malheiros, 1992.
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
AS EMPRESAS PÚBLICAS
João Henrique Pederiva
Analista de Finanças e Controle Externo do TCDF
Introdução
No Relatório de Atividades de 1995 do Instituto Brasileiro de Administração
Municipal - IBAM (Rio de Janeiro, 1996) consta o texto de autoria de Heliana
Marinho: Privatização e terceirização: novos dilemas ou velhos desafios da gestão
do setor público?. A autora, ao explanar o pano de fundo para a situação atual das
empresas estatais, apresentou a seguinte frase: "Apesar da baixa produtividade
apresentada pela maioria das estatais brasileiras, financeiramente não pairava sobre
elas a ameaça de falência pois o setor público, em tese, poderia cobrir todos os seus
custos, mesmo pagando o preço do crescimento do déficit público e do aumento da
inflação" (negrito acrescido). Entendemos diferentemente, à luz do direito positivo
vigente 1.
Evidenciaremos a ausência de qualquer empecilho de ordem estritamente legal
- numa visão restrita das normas legislativas - para a decretação de concordata ou
falência no tocante às empresas públicas.
Da caracterização do objeto
Pela definição legal, "Considera se falido o comerciante que, sem relevante
razão de direito, não paga no vencimento obrigação líquida, constante de título que
legitime a ação executiva" (caput do art. 1° do Decreto-Lei n° 7.661, de 21 de junho
de 19452). O Estado, presente na economia sob o manto das empresas públicas e
sociedades de economia mista, assume o papel de comerciante. No caso das
últimas, a legislação veda expressamente a falência3. Quanto às empresas públicas,
1
Leon Frejda Szklarowsky, no artigo Lei de Falências vai inovar -Gazeta Mercantil, de 3 de março de 1997, pág. A-3, ao
comentar sobre o projeto de lei de falências e concordatas: "O projeto do Executivo apresentou numerosas novidades,
destacando-se o instituto da recuperação da empresa, visando reorganizá-la, em vez de destruí-Ia, para a manutenção dos
empregados e a preservação da produção e circulação da riqueza, tendo em vista o desenvolvimento e o bem-estar sociais;
extensão às empresas estatais dos beneficias da concordata e da recuperação, expressa submissão dessas empresas
-sociedades de economia mista, empresas públicas e outras entidades estatais - à falência (à lei especial), desde que explorem
atividade econômica, em consonância com o art.173 da Constituição da República".
2
O art. 139 do Decreto-lei n° 7.661/45 - Lei das Falências e Concordatas - fixa que "A concordata é preventiva ou suspensiva,
conforme for pedida em juízo ou depois da declaração da falência".
3
Conforme a Lei n° 6.404/76 - Lei das Sociedades por Ações: "Falência e Responsabilidade Subsidiária:
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
entretanto, nenhuma legislação especifica existe com óbice à consecução do
processo falimentar.
A situação de insolvência - incapacidade de liquidar as obrigações - de
algumas empresas públicas, notadamente nos âmbitos estadual e municipal,
representa um interessante desafio para o ordenamento jurídico pátrio. A
Constituição Federal de 5 de outubro de 1988 determinou que tais entidades
deixassem de gozar dos privilégios não extensíveis aos demais entes sob a égide do
Direito Privado4. Interessa saber se a empresa pública falida transfere suas
obrigações para o Estado, detentor do seu capital.
Das empresas públicas
As sociedades por ações distinguem-se das sociedades de economia mista,
embora regidas pela mesma Lei n° 6.404/76. Entre os atributos peculiares a estas,
importa aquele do art. 242 da Lei Societária. Pelo dispositivo, a sociedade de
economia mista não será objeto de falência. No entanto, o principal acionista
responderá solidariamente pelas obrigações da entidade. Dessarte, o legislador
distinguiu claramente entre as sociedades de economia mista das demais
sociedades por ações.
O conceito fundamental das empresas públicas repousa no Decreto-lei n° 200,
de 25 de fevereiro de 1967 (arts. 4° e 5°5). Como parte do projeto tendente à
"242. As companhias de economia mista não estão sujeitas a falência, mas os seus bens são penhoráveis e executáveis, e a
pessoa jurídica que a controla responde subsidiariamente pelas suas obrigações".
4
Nos termos da Constituição Federal de 5 de outubro de 1988, art. 173: "Ressalvados os casos previstos nesta Constituição, a
exploração direta de atividade econômica pelo Estado só será permitida quando necessária aos imperativos da segurança
nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei.
§ 1 ° A empresa pública, a sociedade de economia mista e outras entidades que explorem atividade econômica sujeitam-se ao
regime jurídico próprio das empresas privadas, inclusive quanto às obrigações trabalhistas e tributárias.
§ 2°A s empresas públicas e as sociedades de economia mista não poderão gozar de privilégios fiscais não extensivos às do
setor privado.
§ 3°A lei regulamentará as relações da empresa pública com o Estado e a sociedade.
§ 4°A lei reprimirá o abuso do poder econômico que vise à dominação dos mercados, à eliminação da concorrência e ao
aumento arbitrário dos lucros.
§ 5°A lei, sem prejuízo da responsabilidade individual dos dirigentes da pessoa jurídica, estabelecerá a responsabilidade desta,
sujeitando-a às punições compatíveis com sua natureza, nos atos praticados contra a ordem econômica e financeira e contra a
economia popular".
5
Segundo o Decreto-lei n° 200, art. 4°: "A administração federal compreende:
I - a administração direta, que se constitui dos serviços integrados na estrutura administrativa da Presidência da República e
dos ministérios;
II - a administração indireta que compreende as seguintes categorias de entidades, dotadas de personalidade jurídica própria:
a) autarquias;
b) empresas públicas;
c) sociedades de economia mista;
d) fundações públicas.
Parágrafo único. As entidades compreendidas na administração indireta vinculam-se ao ministério em cuja área de
competência estiver enquadrada sua principal atividade.
Art. 5° Para os fins desta lei, considera-se:
I - autarquia - o serviço autônomo, criado por lei, com personalidade jurídica, patrimônio e receita próprios, para executar
atividades típicas da administração pública, que requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e financeira
descentralizada;
II - empresa pública - a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, com patrimônio próprio e capital exclusivo
da Unido, criada por lei para a exploração de atividade econômica que o Governo sela levado a exercer por força de
contingência ou de conveniência administrativa podendo revestir-se de qualquer das formas admitidas em direito;
III - sociedade de economiarnista-aentidadedotadadepersonalidadejurídicadedireitoprirvado, criada por lei para a exploração de
atividade econômica sob a forma de sociedade anônima, cujas ações com direito a voto pertençam, em sua maioria, à União
ou a entidade da administração indireta;
IV - fundação pública - a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, sem fins lucrativos, criada em virtude de
autorização legislativa, para o desenvolvimento de atividades que não exerçam execução por órgãos ou entidades de direito
público, com autonomia administrativa patrimônio próprio gerido pelos respectivos órgãos de direção, e funcionamento
custeado por recursos da União e de outras fontes.
§ 1º No caso do inciso lll, quando a atividade for submetida a regime de monopólio estatal, a maioria acionária caberá apenas à
União, em caráter permanente.
§ 2° O Poder Executivo enquadrará as entidades da administração indireta existentes ruis categorias constantes deste artigo.
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
descentralização - erigida a princípio fundamental da administração pública pelo
mesmo Decreto (art. 7°) -, a existência de entes de direito privado no papel de
executores das políticas públicas justificou-se pelo pouco interesse da iniciativa
privada em assumir projetos considerados relevantes para o interesse nacional,
além da doutrina de segurança então vigente. Combinada a tais fatores, houve a
alegação de pouca flexibilidade propiciada pelas normas de direito público para a
gestão dos projetos sociais. Por conseguinte, prosperou o entendimento de que os
serviços públicos essenciais seriam mais bem atendidos por entes de direito privado,
cuja gestão cabe a representantes escolhidos pelo Poder Executivo.
Assim, a atuação das empresas cujo capital pertence direta ou indiretamente
às entidades de direito público interno interessa às políticas públicas. Por isso,
consta a obrigatoriedade da apresentação do orçamento de investimento das
estatais na lei orçamentária anual (art. 165 da Constituição Federal). Ademais, tal
orçamento deve evidenciar a redução das desigualdades inter-regionais, segundo
critério populacional.
A forma de constituir as empresas públicas repousa nas sociedades por ações
-regidas pela Lei n° 6.404, de 15 de dezembro de 1976 - e nas sociedades por cotas
de responsabilidade limitada - reguladas pelo Decreto n° 3.708, de 10 de janeiro de
1919. O Decreto fixa a utilização das normas pertinentes às sociedades por ações,
quando compatíveis com as daquele Decreto 6.
Da solidariedade entre patrimônios
A solidariedade não se presume (Código Civil, art. 896 7). Há necessidade da
menção expressa da existência de vínculo entre as obrigações da entidade e o
patrimônio do detentor do seu capital para que o credor possa exigir o adimplemento
pelo terceiro à relação obrigacional. No caso de falência, a lei pertinente determina a
solidariedade tão-só nos casos de fraude.
Vale destacar, nesse momento, o Princípio Fundamental da Contabilidade
denominado Princípio da Entidade. Tal Princípio constituiu objeto das Resoluções n°
750, de 29 de dezembro de 1993, e n° 774, de 16 de dezembro de 1994, ambas do
Conselho Federal de Contabilidade. Tal Princípio é conhecido de larga data no meio
da Contabilidade, porquanto sem a adequada determinação do objeto da Ciência
Contábil - o Patrimônio -, inexiste a possibilidade de revelar as mutações
patrimoniais ocorridas.
Ainda na esfera contábil, a existência de obrigações potenciais deveria constar
reconhecida, mormente nas contas de compensação. A ausência do
reconhecimento referido implicaria ou na falta de vínculo entre os patrimônios ou na
irregularidade das contas do ente controlador, porquanto ausente importante
informação das suas demonstrações contábeis. Inferimos razoável propugnar pela
primeira alternativa.
§ 3° As entidades de que trata o inciso IV deste artigo adquirem personalidade jurídica com a inscrição da escritura pública de
sua constituição no Registro Civil de Pessoas Jurídicas, não se lhes aplicando as demais disposições do Código Civil
concernentes às fundações".
6
Conforme o Decreto n° 3.708/19, art. 18: "Serão observadas quanto às sociedades por quotas, de responsabilidade limitada,
no que não for regulado no estatuto social, e na parte aplicável, as disposições da lei das sociedades anônimas".
7
Prescreve o Código Civil de 1916: "Art. 896. A solidariedade não se presume; resulta da lei ou da vontade das partes. Paro
único. Há solidariedade quando na mesma obrigação concorre mais de um credor, ou mais de um devedor, cada um com
direito, ou obrigado à dívida toda".
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
Em face da carência de norma legislativa expressa sobre a obrigatoriedade de
o Estado solver as obrigações das empresas públicas, entendemos que não há
como compeli-lo a tanto.
Do entendimento contrário
Todavia, resta possível a construção jurisprudencial8, determinando em sentido
contrário. Tal entendimento poderia buscar sustentação no art. 37 da Lei Maior 9.
Ademais, a Lei n° 8.666, de 21.6.93, alterada pela Lei n° 8.883, de 8 de junho
de 1994, estaria a corroborar tal intelecção10. A respeito, cumpre esclarecer que "Os
serviços públicos, quando privativos do Estado, devem ser executados diretamente
pelo poder público, através dos seus órgãos de administração direta, ou mediante
delegação, concessão ou permissão para entidades governamentais ou privadas.
Cabe ressaltar que nem todos os serviços públicos são privativos do Estado. Alguns,
como educação, saúde e previdência participam do campo de atuação particular,
submetendo-se, para tal, à fiscalização da Administração Pública"11.
8
No sentido de dizer o direito.
A Constituição Federal, de 5 de outubro de 1988, fixou, por intermédio do art. 37: "A administração pública direta, indireta ou
fundacional, de qualquer dos Poderes da União, dos Estadas, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de
legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e, também, ao seguinte:
...
XIX -somente por lei específica poderão ser criadas empresa pública, sociedade de economia mista, autarquia ou fundação
pública;
XX - depende de autorização legislativa, em cada caso, a criação de subsidiárias das entidades mencionadas no inciso
anterior, assim como a participação de qualquer delas em empresa privada;
XXI - ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante
processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam
obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá as
exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações.
§ .3° As reclamações relativas à prestação de serviços públicos serão disciplinadas em lei.
§ 4° Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticas, a perda da função pública, a
indisponibilidade das bens e o ressarcimento ao erário, na forma e gradação prevista em lei, sem prejuízo da ação penal
cabível.
§ 5° A lei estabelecerá as prazo de prescrição para ilícitos praticados por qualquer agente, servidor ou não, que causem
prejuízos ao erário, ressalvadas as respectivas ações de ressarcimento.
§ 6° As pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danas
que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de
dolo ou culpa".
Márcio Cammarosano, in Direito Administrativo na Constituição de 1988, pág. 191: "exceção à regra consagradora de
princípios cardeais do nosso ordenamento jurídico, como o democrático, o da isonomia, da impessoalidade, do moralidade
administrativa, não se presume. Na dúvida, quando plausível, deve-se preferir a interpretação que as prestigie; não a que as
amesquinhe ".
10
A Lei n° 8.666/93 - Lei das Licitações: "Art. 6°. Para os fins desta Lei, considera-se:
"I - Obra: toda construção, reforma, fabricação, recuperação ou ampliação realizada por execução direta ou indireta;
II - Serviço: toda atividade destinada a obter determinada utilidade de interesse para a Administração, tais como: demolição,
conserto, instalação, montagem, operação, conservação, reparação, adaptação, manutenção, transporte, locação de bens,
publicidade, seguro ou trabalhos técnico-profissionais;
III - Compra: toda aquisição remunerada de bens para fornecimento de uma só vez ou parceladamente;
IV - Alienação: toda transferência de domínio de bens a terceiros;
...
Vll - Execução direta: a que é feita pelas órgãos e entidades da Administração, pelas próprias meias;
VIII - Execução indireta: a que o órgão ou entidade contrata com terceiros, sob qualquer dos seguintes regimes:
(Inciso VII com redação da Lei n° 8.883/94.)
a) empreitada por preço global: quando se contrata a execução da obra ou do serviço por preço certo e total;
b) empreitada por preço unitário: quando se contrata a execução da obra ou do serviço por preço certo de unidades
determinadas;
c) VETADO (letra c com redação da Lei n° 8.883/94.);
d) tarefa: quando se ajusta mão-de-obra para pequenos trabalhos por preço certo, com ou sem fornecimento de materiais;
e) empreitada integral: quando se contrata um empreendimento em sua integralidade, compreendendo todas as etapas das
obras, serviços e instalações necessárias, sob inteira responsabilidade da contratada até a sua entrega ao contratante em
condições de entrada em operação, atendidos as requisitos técnicos e legais para sua utilização em condições de segurança
estrutural e operacional e com as características adequadas às finalidades para que foi contratada".
11
Extrato do texto elaborado por Heliana Marinho, com o título Privatização e terceirização: novas dilemas ou velhos desafios
da gestão do setor público?, contido no Relatório de Atividade de 1995 do Instituto Brasileiro de Administração Municipal, Rio
de Janeiro, 1996.
9
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
A obrigatoriedade da reparação do dano pelo Estado é objetiva. Mas só quanto
ele se encontra no papel de agente do interesse público. Entendemos que as
obrigações comerciais não se incluem nessa condição. Por isso, na aquisição dos
insuetos, em que pese a existência de normas extraordinárias, a relação é
meramente contratual. A eleição de terceira pessoa - empresa pública - para o
cumprimento da prestação de serviços públicos não pode determinar despesas sem
cobertura legal (recordando que a solidariedade não se presume). O compromisso
do Estado é com a prestação adequada do serviço, não com a aquisição de
material, a contração de pessoas naturais ou jurídicas ou a realização de
empréstimos. Se a Constituição assegurou que a intervenção estatal - na forma da
prestação de serviços públicos - seria garantida pela recomposição dos danos
eventualmente ocasionados pelos entes no exercício dos interesses estatais, fixou
também o direito de regresso contra quem lhe deu culpa. Dessarte, o administrador
poderia ser responsabilizado solidariamente pelas obrigações remanescentes de
uma gestão prejudicial aos interesses da entidade.
Contra tais argumentações, além daquelas já expostas, pondera-se que o
eventual prejuízo assumido por alguns já teria revertido à sociedade, na forma de
bens e serviços. O Estado estaria pagando duas vezes pelo mesmo beneficio social,
situação pouco razoável. Outrossim, exsurge a responsabilidade do administrador da
coisa pública, porquanto sobre si recairiam as conseqüências da eventual falência
da empresa pública gerida.
Conclusão
Em suma, quando a empresa pública adquire bens, a relação é contratual.
Inexistindo lei expressa, a obrigação derivada do negócio não se estende ao terceiro
detentor do capital. Pela insolvência da entidade, razão para a decretação de
falência, responde o administrador, desde que evidenciado nexo causal entre a sua
ação ou omissão e o resultado indesejado. A conseqüência necessária da forma
eleita pelo Erário para se fazer presente no meio econômico resulta, no caso das
empresas públicas, no tratamento igualitário - inclusive quanto a possibilidade de
falência.
Por outro lado, a conjuntura de endividamento do setor público, aliada à
ausência de perspectivas quanto a capacidade dos gestores da coisa pública
manterem incólume o patrimônio que lhes foi conferido, apontam para a revisão dos
conceitos norteadores das ações do Estado na ordem econômica. Tal revisão
precisa alcançar, entre outros elementos, a legislação utilizada como parâmetro nas
três esferas governamentais: a federal, a estadual e a municipal. Em que pese haver
revisões legislativas já em andamento, a assimilação dos novos conceitos poderá
demandar algum tempo.
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
SOBRE A POSSIBILIDADE JURÍDICA DE
APOSIÇÃO DE RESSALVAS EXPRESSAS EM
PROVISÕES DE QUITAÇÃO
Mauro Antônio Órrego da Costa e Silva
Analista de Finanças e Controle Externo do TCDF
1. lntrodução - 2. Os Tribunais de Contas no Brasil: Função
Judicante e Natureza Jurídica - 2.1. Breve Histórico - 2.2. Função Judicante 2.3. Natureza Jurídica - 2.4. Conclusões - 3. As Decisões em Processos de
Tomada ou Prestação de Contas Anual e o Princípio da Legalidade - 3.1.
Espécies de Decisão - 3.2. Decisões Vinculadas - 3.3. Decisões
Discricionárias - .3.4. Conclusões - .4. As Decisões Definitivas em Processos
de Tomada ou Prestação de Contas Anual e a Segurança Jurídica - 4.1.
Coisa Julgada Administrativa - 4.2. Revisão de Oficio das Decisões
Definitivas - 4.3. Conclusões - 5. Conclusões Finais - Bibliografia
1. Introdução
O presente estudo objetiva elaborar análise conclusiva, no âmbito do Tribunal
de Contas do Distrito Federal, sobre o seguinte tema:
"... cabimento da aposição de ressalva expressa nas provisões de
quitação decorrentes do julgamento de contas anuais regulares, esclarecendo
que a declaração de regularidade não alcança eventual tomada de contas
especial instaurada em face de dano patrimonial especifico".
Divide-se em três partes. A primeira, item 2, tem por objetivo expor a exata
posição em que se situam os Tribunais de Contas no ordenamento jurídico vigente,
ressaltando os traços informadores de sua natureza jurídica, com especial ênfase
para a função de julgamento que exercem nos processos de tomada ou prestação
de contas anual daqueles sujeitos à sua jurisdição. Na segunda, item 3, exploram-se
as decisões do Tribunal de Contas do Distrito Federal sob o prisma do princípio da
legalidade, destacando-se os pressupostos legais que vinculam as decisões
definitivas que julgam regulares as contas naqueles processos. Na última, item 4, as
decisões de mérito desta Corte são analisadas em face do imperativo de segurança
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
jurídica, trazendo a relevo a necessidade de definitividade nas decisões de mérito
naqueles mesmos processos.
Ao final, no item 5, são apresentadas as conclusões do estudo pertinentes à
questão acima formulada. Acompanha, ainda, a bibliografia utilizada nesse estudo,
cuja numeração é utilizada no texto para referências.
2. Os Tribunais de Contas no Brasil: Função Judicante e Natureza Jurídica
A análise das decisões dos Tribunais de Contas, em processos de tomada e
prestação de contas, impõe que se definam os exatos contornos dessas Cortes no
ordenamento jurídico atual, traçando-lhes, dentre as suas atribuições e
prerrogativas, aquelas que se apresentam de maior relevo para o presente estudo.
Esse é o objetivo desta sessão.
2 .1. Breve Histórico
O Tribunal de Contas da União é contemporâneo ao regime republicano; tendo
sido instituído inicialmente para liquidar as contas da receita e da despesa e verificar
sua legalidade, antes de serem submetidas ao Congresso, experimentou, ao longo
de sua existência, sensíveis alterações em suas atribuições, alcançando, atualmente
mais do que em qualquer outra época, papel singular na fiscalização das receitas
públicas.
As tentativas de criação de um Tribunal de Contas no Brasil iniciaram-se ainda
no período imperial. Themístocles Brandão Cavalcanti (5) noticia que:
"O primeiro vestígio, o embrião, como diria Agenor de Roure, dos nossos
Tribunais de Contas, está no Conselho da Fazenda criado pelo Príncipe
Regente em seu Alvará de 28 de junho de 1808".
Tal Conselho, ainda segundo o autor citado, não tinha características de
controle mas via-se nele a preocupação de criar um órgão de controle para
acompanhar a execução das despesas públicas. Teria sido apenas o marco inicial
do processo da luta em torno à fiscalização das nossas finanças que o país
atravessa desde a sua independência até hoje. Ainda durante o período imperial,
alguns Ministros do Império tais como Marquês de Abrantes e Manuel Alves Branco
e outros tantos juristas daquela época como Pimenta Bueno, José de Alencar e
Silveira Martins tentaram, sem êxito, instituir um Tribunal de Contas no Brasil.
Foi somente após a proclamação da República, por meio do Decreto n° 966-A,
de 7 de novembro de 1890, de autoria de Ruy Barbosa, que o governo provisório
instituiu um Tribunal de Contas no país. Defensor árduo das Cortes de Contas e
profundo conhecedor do tema, ao escrever a exposição de motivos do referido
decreto, assim as definiu:
"Um Tribunal de Contas, corpo de magistratura, intermediária à
Administração e à Legislatura que colocado em posição autônoma, com
atribuições de revisão e julgamento, cercado de garantias contra quaisquer
ameaças possa exercer as suas funções vitais no organismo constitucional.
Convém levantar entre o poder que autoriza periodicamente a despesa e
o poder que quotidianamente a executa um mediador independente, auxiliar
de um e de outro, que, comunicando com a Legislatura e, intervindo na
Administração, seja não só o vigia, como a mão forte da primeira sobre a
segunda, obstando a perpetração das infrações orçamentárias por um veto
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
oportuno aos atos do Executivo, que direta ou indireta, próxima ou
remotamente, discrepem da linha rigorosa das leis de finanças".
Posteriormente, com o advento da primeira Constituição Republicana, de 24 de
fevereiro de 1891, o Tribunal de Contas ingressou na vida constitucional do pais,
dela não mais se afastando.
2.2. Função Judicante
A Constituição Federal de 1988 elencou, em seu artigo 71, as competências do
Tribunal de Contas da União que, por força do artigo 75, são também atribuídas aos
Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito Federal, bem como aos Tribunais e
Conselhos de Contas dos Municípios.
No exercício de suas competências constitucionalmente atribuídas, os
Tribunais de Contas exercem diversas funções. Esse tema foi percucientemente
analisado pelo eminente Ministro Bento José Bugarin, integrante do Tribunal de
Contas da União(3), que classificou as funções básicas do Tribunal de Contas da
União, e em conseqüência dos demais Tribunais, em oito categorias: fiscalizadora,
consultiva, informativa, judicante, sancionadora, corretiva, normativa e de ouvidoria.
Dentre essas funções, interessa-nos, no presente trabalho, a função judicante,
eis que é aquela exercida pelos Tribunais quando julgam as contas dos
administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos.
Longos foram os debates sobre a natureza jurídica e a eficácia das decisões
proferidas no exercício dessa função que, para alguns, é típica de um órgão do
Poder Judiciário, para outros, apenas função administrativa.
Seabra Fagundes manifestava entendimento de que as Cortes de Contas, no
âmbito de suas atribuições, proferiam decisões ora jurisdicionais, ora
administrativas; as primeiras quando julgava as contas dos administradores e
demais responsáveis por bens e valores públicos e as segundas nos demais casos.
Dizia o precitado jurista (9) que:
"No julgamento das contas dos administradores e demais responsáveis
por bens e valores públicos" (Emenda Constitucional n° 1, art. 70, §§ 1° e 4°;
Lei n° 6.223, art. 2, inciso III), os Tribunais de Contas exercem função
jurisdicional. Fazem-no enquanto fixam irretratavelmente situações contábeis,
para quitar ou debitar os administradores.
O teor jurisdicional das decisões, nesses casos, se depreende da própria
substância delas; não do emprego da palavra julgamento pelos textos do
direito positivo. Resulta do sentido definitivo da manifestação da Corte, pois se
a regularidade das contas pudesse dar lugar a nova apreciação (pelo Poder
Judiciário), o seu pronunciamento seria mero e inútil formalismo, restando
inexplicável a mobilização para fazê-lo, de um órgão altamente qualificado
pelos requisitos de investidura e garantia de seus membros (Emenda n° 1, art.
72, § 3)".
Outro não era o entendimento de Themístocles Brandão Cavalcanti (4), que
afirmava que:
"...e não vejo motivos para recusar ao Tribunal de Contas função
jurisdicional, em certos casos, porque a unidade de jurisdição não existe entre
nós depois que as Constituições e as leis ordinárias criaram as jurisdições
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
administrativa, judiciária, do Trabalho, Militar, cada qual com o seu sentido
especifico e sofrendo as restrições admitidas na Constituição e nas leis".
Estes e outros juristas de renome entendiam, deste modo, que as decisões dos
Tribunais de Contas sobre a regularidade das contas dos administradores faziam
coisa julgada em relação ao Poder Judiciário.
Contrariando esse entendimento afamava J. Cretella Júnior(6) que a
terminologia utilizada pelo legislador, na sua opinião inadequada e dúbia, contribuía
para que os defensores da natureza jurisdicional do Tribunal de Contas assim se
posicionassem. E concluía seu pensamento afirmando que:
"Em síntese, toda uma série de traços externos, de `aparência',
epidérmicos é que tem levado os estudiosos a outorgar aos Tribunais de
Contas a função jurisdicional quando esta, no Brasil, em que não há o
contencioso administrativo, mas onde impera o principio da una lex, una
jurisdictio, é privativa do Poder Judiciário, cuja missão é a de aplicar
contenciosamente a lei ao caso concreto, dirimindo controvérsias entre partes,
dando, a foral, a razão a quem a tem, ou seja, entregando ao vencedor a
prestação jurisdicional requerida".
No mesmo sentido o entendimento de Oswaldo Aranha Bandeira de Mello(2>
que, após tecer considerações sobre o tema, assim escreve:
"Conseqüência última a se tirar é a anteriormente preconizada, qual seja,
a de que a expressão "julgar" as contas conferida ao Tribunal de Contas, aliás
impropriamente, se restringe à órbita administrativa, com o objetivo de poder
dar quitação ou mandar apurar responsabilidade das contas dos responsáveis
por dinheiros ou bens públicos".
Realmente, esse último entendimento, de que as decisões proferidas pelos
Tribunais de Contas quando julgam as contas daqueles sujeitos à sua jurisdição não
têm natureza judicial, é o que melhor se coaduna com o nosso ordenamento jurídico,
em face da unicidade de jurisdição consagrada pela Lei Maior.
Porém, para que se possa entender o exato alcance dessas decisões é preciso
que se interprete harmonicamente dois dispositivos constitucionais, quais sejam, o
art. 5, inciso XXXV, e o art. 71, inciso II, verbis:
"Art. 5° - Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer
natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País
a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à segurança e à propriedade,
nos termos seguintes:
XXXV - a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou
ameaça a direito";
"Art. 71. - O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será
exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:
II - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por
dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas
as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal,
e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra
irregularidade de que resulte prejuízo ao Erário Público".
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
É possível, a partir da leitura dos supratranscritos artigos e incisos, concluir que
a competência para julgar as contas dos administradores públicos é atribuída
exclusivamente aos Tribunais de Contas. Por outro lado, verifica-se que lesões ou
ameaças a direitos sempre poderão ser apreciados pelo Poder Judiciário.
Conclui-se, deste modo, que o Poder Judiciário somente poderá rever as decisões
proferidas pelos Tribunais de Contas no exercício de sua função judicante para
verificar a ocorrência de lesão a direito individual, nunca para reapreciar-lhes o
mérito.
Tal entendimento encontra respaldo, inclusive, na jurisprudência do Pretório
Excelso, que assim deliberou:
"Salvo nulidade decorrente de irregularidade formal grave ou de
manifesta ilegalidade, é do Tribunal de Contas a competência exclusiva para
julgamento das contas dos responsáveis por haveres públicos"(RF 226/81).
Em consonância com o exposto acima, e ainda com o princípio constitucional
da ampla defesa (art. 5, inciso LV), o legislador, ao elaborar as leis orgânicas
daquelas Cortes, atribuiu especial relevância ao julgamento das contas dos
administradores públicos. A lei estabelece, em minúcias, todo um rito processual que
vai desde a citação ou audiência prévia dos responsáveis até a possibilidade de
interposição de recursos, concedendo-se, em todas as suas fases, amplo direito de
defesa. Esses procedimentos, que tanto se assemelham àqueles existentes na
instância judicial, denotam a importância dessas decisões que, não podendo ser
revistas pelo Poder Judiciário, exceto nos casos restritos acima mencionados,
devem obedecer a um rigoroso critério de julgamento.
É, assim, inquestionável que a competência dos Tribunais de Contas para o
julgamento das contas anuais daqueles sob sua jurisdição é exclusiva, de modo que
as suas decisões, embora não tenham a eficácia de coisa julgada stricto sensu, não
podem ser revistas pelo Poder Judiciário que está apenas autorizado a apreciar
eventuais lesões a direitos individuais.
2. 3. Natureza Jurídica
Atualmente, a previsão do Tribunal de Contas no âmbito federal está inserida
na Constituição Federal, no capítulo destinado ao Poder Legislativo, na Seção IX,
que trata da Fiscalização Contábil, Financeira e Orçamentária.
As normas estabelecidas naquela seção, por força do art. 75 da Carta,
aplicam-se igualmente ao demais Tribunais de Contas dos Estados e do Distrito
Federal, bem como aos Tribunais e Conselhos de Contas Municipais.
Apesar dos longos debates travados sobre a natureza jurídica dos Tribunais de
Contas, hoje vigora o entendimento de que estas Cortes são de natureza
administrativa. E nem poderia deixar de ser uma vez que falece a esses Tribunais a
competência de dizer o direito com força de coisa julgada stricto sensu, competência
essa atribuída unicamente ao Poder Judiciário.
Porém, dizer que a sua natureza é administrativa não explica claramente a sua
verdadeira índole. Os Tribunais de Contas, posto receberem suas competências
diretamente da Constituição, competências essas exclusivas, poderiam ser
considerados pelo menos órgãos autônomos, no entanto, são mais do que isso, são
órgãos independentes, como bem colocado pelo saudoso jurista Hely Lopes
Meirelles(7) pp. 66-67, de quem colhemos a seguinte lição:
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
"Órgãos independentes são os originários da Constituição e
representativos dos poderes do Estado - Legislativo, Executivo e Judiciário colocados no ápice da pirâmide governamental, sem qualquer subordinação
hierárquica ou funcional, e só sujeitos aos controles constitucionais de um
Poder pelo outro. Por isso, são também chamados órgãos primários do
Estado. Esses órgãos detêm e exercem precipuamente as funções políticas,
judiciais e quase judiciais outorgadas diretamente pela Constituição, para
serem desempenhadas pessoalmente por seus membros (agentes políticos,
distintos de seus servidores, que são agentes administrativos), segundo
normas especiais e regimentais.
Nessa categoria encontram-se as Corporações Legislativas (Congresso
Nacional, Câmara dos Deputados, Senado Federal, Assembléias Legislativas,
Câmaras de Vereadores), as Chefias de Executivo (Presidência da República,
Governadoria dos Estados e do Distrito Federal, Prefeituras Municipais), os
Tribunais Judiciários e os Juízes singulares (Supremo Tribunal Federal, Tribunais
Superiores Federais, Tribunais Regionais Federais, Tribunais de Justiça e de Alçada
dos Estados-membros, Tribunais do Júri e Varas das Justiças Comum e Especial).
De se incluir, ainda, nesta classe o Ministério Público federal e estadual e os
Tribunais de Contas da União, dos Estados membros e Municípios, os quais são
órgãos funcionalmente independentes e seus membros integram a categoria dos
agentes políticos, inconfundíveis com os servidores das respectivas
instituições"(grifos nossos).
Sobre este assunto achamos oportuno transcrever trecho do voto do eminente
ex-Conselheiro do Tribunal de Contas do Distrito Federal Heráclio Salles(8), que por
sua clareza e precisão, não pode deixar de ser mencionado. Diz o insigne jurista
que:
"O primeiro papel desempenhado pelo Tribunal de Contas é exatamente
este: auxiliar o Legislativo, ministrando-lhe subsídios técnicos (Relatório e
Parecer Prévio) para que os representantes da soberania popular exerçam
essa função de "fórum e intermediário político" no julgamento das contas
gerais do Governo, isto é, na apreciação política da gestão financeira, em
cada exercício.
Mas há um segundo papel que as cortes de contas desempenham por
via própria - ou em palco próprio, para dar conseqüência à metáfora independentemente do poder que lhes cabe auxiliar ou assistir e que vem a
ser, no fundo e afinal, a contribuição mais importante oferecida a esse poder
na missão de fiscalizar o Orçamento, com severidade e eficácia que não
variam, por isso, com as flutuações a que se submetem no Estado moderno
as antigas prerrogativas parlamentares na formulação das leis financeiras.
Refiro-me ao papel jurisdicional, à competência que lhes confere a
Constituição, definida por lei específica, para acompanhar a execução
orçamentária no dia-a-dia da administração financeira e velar pela
observância estrita do principio da legalidade, na apreciação de todos os atos
da Administração que possam repercutir no comportamento da despesa e da
receita, como na posição dos bens, móveis, imóveis, postos sob a guarda dos
agentes administrativos".
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
Realmente, o fato de aos Tribunais de Contas ter sido atribuída a função de
auxiliar o Poder Legislativo não os conduz à situação de órgãos meramente
auxiliares.
Inicialmente porque a condição de auxiliar não significa sujeição total ao órgão
auxiliado. Pelo contrário, no caso dos Tribunais de Contas a condição de auxiliar
implica que estes, nos casos expressamente previstos nas Constituições federal ou
estadual (elaboração de parecer prévio sobre as contas do governo) ou naqueles
que dependam de solicitação do Congresso Nacional ou Assembléias Legislativas
(inspeções, auditorias, informações), têm o dever de fornecer o auxilio demandado.
No entanto, no exercício dessas atribuições atuam como órgãos independentes,
imunes a quaisquer ingerências externas.
Além do mais, os Tribunais de Contas não atuam apenas como auxiliares do
Legislativo. Receberam eles, das respectivas Constituições, inúmeras outras
competências exclusivas, cuja relevância prescinde de maiores considerações.
Tomemos, entretanto, apenas por pertinente, a competência atribuída a estas
Cortes para julgar as contas dos administradores por dinheiros, bens e valores
públicos.
Já vimos anteriormente que as decisões dessas Cortes no exercício de suas
funções judicantes são imodificáveis pelo Poder Judiciário, no sentido de que este
não pode reapreciar-lhes o mérito, cabendo apenas a verificação de eventuais
lesões a direitos individuais.
A posição jurisprudencial há muito aponta nesse sentido, o da independência e
competência exclusiva desses Tribunais para o julgamento das contas dos
administradores públicos:
"Ação Popular - Decisão do Tribunal de Contas - Desvio de Finalidade Ação popular - Litisconsortes passivos necessários - Donatários -Integrantes
do Tribunal de Contas -Ato aprovado pelo Tribunal de Contas -Possibilidade
de desconstituição - Desvio de finalidade - Restrição contida em norma
posterior ao ato impugnado - Indenização feita sem o devido procedimento
-Nulidade processual.
......................................................................
É logicamente impossível desconstituir ato administrativo aprovado pelo
Tribunal de Contas, sem rescindir a decisão do colegiado que o aprovou; e
para rescindi-Ia, é necessário que nela se constatem irregularidades formais
ou ilegalidades manifestas"(REsp n° 8.970, STJ, Min. Gomes de Barros - RDA
vol. 188, 172-3) (grifos nossos);
"- Pode o Poder Legislativo estabelecerem lei a obrigação de o Tribunal
de Contas prestar contas à Assembléia Legislativa.
O Tribunal de Contas, embora autônomo, integra no sistema constitucional o
Poder Legislativo, sem ser, contudo, órgão preposto.
Ação direta julgada procedente em parte, para declarar inconstitucional a
expressão `órgão preposto do Legislativo', inserida no art. 2 da Lei n° 3.564, de 8 de
junho de 1983 "(STF, RDA vol. 158, 196-7, Representação n° 1.179 -Relator Min.
Alfredo Buzaid. Procurador-Geral da República versus Assembléia Legislativa do
Estado do Espírito Santo) (grifos nossos).
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
Assim, a análise da Constituição Federal, da doutrina, bem como da
jurisprudência denota a independência destes Tribunais em relação aos demais
Poderes, bem como a exclusividade da competência que a Carta Constitucional lhes
conferiu em seu art. 71 c/c o art. 75.
Ressalte-se, ainda, que as decisões proferidas por estas Cortes, conquanto
não façam coisa julgada stricto sensu, fazem coisa julgada administrativa, ou seja,
obrigam toda a Administração Pública, não podendo ser questionadas nessa esfera.
Hely Lopes Meirelles(7), pp. 159-160, ao comentar o ato de jurisdição ou
jurisdicional, manifesta esse entendimento afamando que:
"...no âmbito da Administração, resulta, normalmente, da revisão de ato
inferior pelo superior hierárquico ou tribunal administrativo, mediante
provocação do interessado ou de oficio. O ato administrativo de jurisdição,
embora decisório não se confunde com o ato judicial ou judiciário
propriamente dito (despacho, sentença, acórdão em ação ou recurso), nem
produz coisa julgada no sentido processual da expressão, mas quando
proferido em instância final torna-se imodificável pela Administração"(grifos
nossos).
Corrobora essa assertiva, o art. 178, do Regimento Interno do Tribunal de
Contas do Distrito Federal, aprovado pela Resolução n° 38, de 30 de outubro de
1990, cujos termos são os seguintes:
"Art. 178. As decisões do tribunal, em matéria de sua competência, têm
força declaratória ou constitutiva, ficando a Administração obrigada a
cumpri-Ias, sob pena de responsabilidade".
2.4. Conclusões
Conclui-se, desta forma, que os Tribunais de Contas são órgãos
administrativos, dotados de independência e aos quais foram atribuídas, pela própria
Constituição Federal, competências exclusivas, dentre as quais insere-se aquela de
julgar as contas dos administradores públicos sob as respectivas jurisdições, sendo
as suas decisões obrigatórias para a Administração Pública e só passíveis de
questionamento na esfera judicial quanto ao seu aspecto formal ou em caso de
ilegalidade manifesta.
3. As Decisões em Processos de Tomada ou Prestação de Contas Anual e o
Princípio da Legalidade
O principio da legalidade, configura-se, em sua acepção mais ampla, como
garantia constitucional de direitos individuais, juntamente com outras que lhe
conferem efetividade, nos termos do art. 5, inciso II, da Constituição Federal de
1988. Principio basilar do Estado Democrático de Direito, traduz-se para a
Administração Pública em um de seus princípios fundamentais, ao lado dos
princípios da impessoalidade, da moralidade e da publicidade, previstos
explicitamente no artigo 37, caput, da Constituição Federal.
Este principio estabelece, para a Administração Pública, que a validade, e
portanto a eficácia, de seus atos está condicionada à estrita observância da lei.
Tutelando interesses públicos, assim como individuais dos administrados e dos
agentes públicos, o principio da legalidade reputa inválidos os atos administrativos
praticados com exorbitância das normas legais que os regem. Por igual, havendo
norma legal ensejando a realização de ato administrativo específico, esse princípio
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
impõe a obrigatoriedade de sua prática de ofício dentro dos limites legais, não sendo
licito à Administração Pública abster-se de exercer o poder-dever que lhe é conferido
pela lei.
Já havíamos concluído que os Tribunais de Contas, em que pesem sua
independência e suas competências exclusivas, são órgãos administrativos;
indubitável, portanto, é a aplicação do princípio da legalidade, em sentido estrito, ao
exercício de suas funções institucionais. Especificamente com relação á função
judicante, esse principio assume relevância peculiar decorrente da prescrição, pela
lei, de rito específico para o julgamento de contas anuais, à semelhança dos
procedimentos especiais do processo civil, envolvendo aspectos tanto processais
quanto materiais relativos à regularidade daquelas contas.
Sob o prisma do principio da legalidade, analisamos, nesta parte do trabalho,
as várias espécies de decisão em processos de tomada ou prestação de contas
anual, previstas na Lei Orgânica do Tribunal de Contas do Distrito Federal (Lei
Complementar n° 1, de 9 de maio de 1994), para, ao final, colhermos conclusões
pertinentes à questão que ensejou o presente estudo.
3.1. Espécies de Decisão
A Lei Orgânica enumera taxativamente, em seu artigo 11, as espécies de
decisão que faculta ao Tribunal de Contas prolatar em processos de tomada ou
prestação de contas anual: essas ou determinam providências necessárias ao
saneamento do processo (decisões preliminares), ou ordenam o arquivamento do
processo por impossibilidade material para o julgamento de mérito (decisões
terminativas), ou julgam as contas como regulares, regulares com ressalva, ou
irregulares (decisões definitivas).
Estando adstrito, pelo principio da legalidade, ao que lhes permite a lei e tendo
a Lei Orgânica regulado inteiramente a matéria, deve o Tribunal de Contas limitar-se
a apenas essas espécies de decisão ao deliberar em processos que tenham como
objeto a tomada ou a prestação de contas anual. Evidente, pois, é a impossibilidade
jurídica de deliberar o Tribunal de Contas, nesses processos, segundo espécie nova
de decisão não prevista em lei, sob pena de invalidade do ato deliberatório. A rigor,
não se trataria de espécie nova de decisão, mas espécie inexistente, pois que não
contemplada pela Lei Orgânica, que as preceitua literalmente.
A enumeração constante do artigo 11 da Lei Orgânica é taxativa, não
autorizando criação infralegal de outras espécies deliberatórias para proferimento
em processos de tomada ou prestação de contas anual. Por conseguinte,
igualmente impraticável, em vista do mesmo principio da legalidade, é a deliberação
do Tribunal de Contas que vise regulamentar espécie de decisão não autorizada
expressamente pela lei, para proferimento nesses processos. Assim, resta-nos
perquirir apenas as espécies decisórias existentes, acima perfiladas, a que
exclusivamente nos deteremos daqui por diante, evitando discussões de lege
ferenda.
As decisões proferidas pelo Tribunal de Contas em processos de tomada ou
prestação de contas anual, como atos administrativos que são, podem ser
caracterizadas pelos requisitos de seu aperfeiçoamento, nos termos do artigo 2, da
Lei n° 4.717/65, que regula a ação popular: competência, forma, finalidade, objeto e
motivo. É assente na doutrina a necessidade de prescrição legal dos três primeiros
requisitos, inclusive por um imperativo de controle mínimo indispensável das
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
atividades estatais. Na existência de prescrição legal dos dois últimos requisitos
reside a caracterização do grau de liberdade conferido pela lei ao administrador para
a prática do ato administrativo: se o objeto e o motivo do ato deliberatório estiverem
expressamente especificados na lei, estaremos diante de uma decisão vinculada;
caso contrário, tratar-se-á de decisão discricionária.
3.2. Decisões Vinculadas
A Lei Orgânica estabelece, para as decisões definitivas e terminativas em
processos de tomada ou prestação de contas anual, os pressupostos que as
vinculam: verificadas as hipóteses legais que ensejam uma dada decisão definitiva
ou terminativa, o Tribunal de Contas tem o poder-dever de proferi-Ia, ao deliberar
sobre o processo, sob pena de invalidade do ato deliberatório. Esses pressupostos
constituem o motivo expresso na lei que enseja a prática daquele ato, cujo objeto a
lei prescreve na forma de uma decisão que julga ou tranca as contas. Estas
decisões são, portanto, atos administrativos plenamente vinculados aos seus
pressupostos legais.
Estando vinculadas às expressas hipóteses legais que lhe conferem validade,
fica evidente a impossibilidade jurídica de decisão definitiva ou terminativa proferida
pelo Tribunal de Contas em processo de tomada ou prestação de contas anual sem
que se verifiquem concretamente seus pressupostos legais. Reciprocamente, é
juridicamente impossível deliberar o Tribunal de Contas, nesses processos,
diversamente de decisão definitiva ou terminativa prevista em sua Lei Orgânica,
quando se verificarem concretamente seus pressupostos legais, pois que estes
vinculam a decisão a ser proferida.
As decisões definitivas ou terminativas se revestem de uma característica
intrínseca, manifestada nos termos empregados pelo legislador ao estabelecer os
pressupostos legais que as vinculam: a característica de certeza. Ressalte-se,
porém, que essa certeza é a dos julgadores do feito, que a adquirem com base nas
provas produzidas pelo responsável ou por determinação do Conselheiro Relator, de
oficio ou provocada. Neste sentido, a deliberação do Tribunal de Contas que, por
exemplo, julgue regulares as contas deve refletir sua convicção sobre a exatidão dos
demonstrativos contábeis e sobre a legalidade, a legitimidade e a economicidade
dos atos de gestão do responsável.
Em especial, portanto, reputa-se juridicamente impossível a deliberação que
julgue regulares as contas, ainda que com ressalva, na ausência de certeza do
Tribunal de Contas sobre a comprovação de seus requisitos legais de regularidade.
Reciprocamente, afigura-se juridicamente impossível o proferimento pelo Tribunal de
Contas de decisão diversa da que julga regular as contas, com ou sem ressalva, nos
casos em que estiver convicto da presença nessas contas dos requisitos legais de
regularidade. A lei excetua desta vinculação apenas os casos previstos no § 1°, do
art. 17, que possui caráter sancionador e natureza discricionária, estando a sua
aplicação condicionada, no entanto, à estrita verificação da reincidência que retrata.
A vinculação das decisões definitivas, à semelhança do que ocorre no âmbito
do Poder Judiciário, não dispensa, jamais, o livre convencimento do julgador na
verificação dos pressupostos legais de regularidade que conduzem a estas
decisões, nos casos concretos. Ao revés, no âmbito do Tribunal de Contas, essa
liberdade assume relevância própria, evidenciada nos dispositivos que regulam as
decisões preliminares em processos de tomada e prestação de contas anual.
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
A faculdade, conferida pelo legislador ao Conselheiro Relator do processo, de
proferir decisão preliminar, determinando providências que reputem possam
contribuir para a formação da livre convicção do Tribunal de Contas relativamente à
regularidade das contas, visa atender precisamente a necessidade que tem aquela
Corte de, ao proferir decisão definitiva ou terminativa, estar convicta de que as
correspondentes condições vinculantes, abstratamente previstas na lei, estão
presentes no caso concreto.
Esta prerrogativa, inerente ao Tribunal de Contas, de livremente formar seu
convencimento a respeito da verificação dos pressupostos legais das decisões
definitivas e terminativas, encerra vários desdobramentos. No contexto deste estudo,
interessa analisar especificamente seu reflexo sobre a decisão definitiva que julga
regulares as contas em processo de tomada ou prestação de contas anual.
Observamos, inicialmente, que os pressupostos que a vinculam se referem aos atos
de gestão praticados pelo responsável no exercício financeiro a que se referem as
contas, nos termos do artigo 17 da Lei Orgânica, verbis:
"Art. 17. As contas serão julgadas:
I - Regulares, quando expressarem, de forma clara e objetiva, a exatidão
dos demonstrativos contábeis, a legalidade, a legitimidade e a economicidade
dos atos de gestão do responsável "(grifos nossos).
Em vista justamente da liberdade, conferida ao Tribunal de Contas, em formar
sua convicção sobre a satisfação dos pressupostos de regularidade das contas,
convicção essa exigida pela lei, cada ato de gestão está contemplado na fase de
julgamento, independentemente de sua efetiva apreciação na fase cognitiva do
processo. Portanto, impossível juridicamente é a decisão de mérito que não abranja
todos os atos de gestão praticados pelo responsável no período a que se refiram as
contas julgadas regulares, em virtude da certeza, livremente formada, de que deve
se revestir a verificação dos pressupostos que vinculam tal decisão.
Reforça esse entendimento a observação de que, por imposição do mesmo
princípio da legalidade que vincula a decisão que julga as contas regulares aos seus
pressupostos legais de regularidade, deve o Tribunal de Contas dar quitação plena
ao responsável, como efeito necessário do seu proferimento, previsto
expressamente pela Lei Orgânica do Tribunal de Contas, em seu artigo 18. Isto
importa em que todos os atos de gestão praticados pelo responsável estão
abrangidos pela quitação decorrente da decisão de mérito que julga suas contas
regulares.
3.3. Decisões Discricionárias
Ao regular as decisões preliminares, a lei confere ao Conselheiro Relator
processo a aptidão para livremente determinar a produção de novos elementos
prova que repute necessários à sua perquirição da verdade material, em lugar
mera verdade formal típica dos processos judiciais. Isto está evidente nos termos
artigo 12, que regula as decisões preliminares:
do
de
da
do
"Art. 12. O Conselheiro Relator presidirá a instrução do processo,
determinando, mediante despacho singular, de ofício ou por provocação do
órgão de instrução, o sobrestamento do julgamento, a citação ou a audiência
dos responsáveis, ou outras providências necessárias ao saneamento dos
autos, fixando prazo na forma estabelecida no Regimento Interno, para o
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
atendimento das diligências, após o que submeterá o feito ao Plenário ou à
Câmara respectiva, para decisão de mérito"(grifos nossos).
Assim, o Conselheiro Relator poderá determinar as providências que entender
indispensáveis ao saneamento dos autos, inclusive sobrestando o julgamento das
contas, se julgar necessário à plena revelação da verdade material.
A Lei Orgânica, ao prever a decisão preliminar que determina o sobrestamento
do julgamento em processo de tomada ou prestação de contas anual, não prescreve
expressamente seu requisito de motivação, conferindo ao Conselheiro Relator do
processo a faculdade discricionária de proferi-Ia. Note-se, no entanto, que a lei
qualifica o sobrestramento como medida necessária ao saneamento dos autos,
razão pela qual devem ser apresentados os motivos da decisão: apesar de livre para
determinar que se sobreste o julgamento das contas, o Conselheiro Relator do
processo deve fundamentar sua resolução apresentando, em seu despacho
singular, os motivos pelos quais entende o sobrestamento necessário ao
saneamento dos autos. Esses motivos vinculam o ato de sobrestamento, de modo
que a cessação deles enseja decisão determinando o prosseguimento do processo.
A decisão de sobrestar o julgamento das contas tem efeito sobre o prazo para
julgamento de tomada ou prestação de contas anual submetida ao Tribunal de
Contas: o art. 15, que estabelece como termo foral para ultimação do julgamento o
término do exercício seguinte àquele em que as contas lhe tiverem sido
apresentadas, ressalva que se observe o disposto no § 1°, do art. 11. Essa ressalva
atribui eficácia suspensiva ao ato de sobrestamento, ficando o Tribunal de Contas
desobrigado do cumprimento do prazo legal para julgamento das contas, mas
devendo dar prosseguimento ao processo assim que cessem os motivos que
fundamentaram o ato sustatório.
A motivação para a decisão de sobrestamento do julgamento pode,
eventualmente, ser presumida das próprias circunstâncias que cercam o seu
proferimento. É o caso do processo de tomada ou prestação de contas anual relativo
a órgão onde haja ocorrido, no mesmo exercício financeiro ao qual se referem as
contas, dano patrimonial específico relativo ao qual esteja tramitando tomada de
contas especial. Por visar esta a apuração de responsabilidades pelo dano
patrimonial específico verificado, apenas seu julgamento proverá de certeza a mera
expectativa de sua não influência sobre a regularidade das contas do exercício.
Portanto, a simples existência de tomada de contas especial ainda em tramitação
referente ao mesmo órgão já constitui, objetivamente, fundamento bastante para
motivar o ato de sobrestamento do julgamento no processo de tomada ou prestação
de contas anual, se necessário para o saneamento dos autos considerá-lo o
Conselheiro Relator do processo.
3.4. Conclusões
Concluímos, da análise efetuada nesta parte do estudo, que, em atendimento
ao princípio da legalidade, o Tribunal de Contas é dotado, em processos de tomada
ou prestação de contas anual, de poderes de decisão tanto vinculados, como nas
decisões de mérito, quanto discricionários, como nas decisões preliminares de
sobrestamento do julgamento. Nas primeiras, tem sua atuação vinculada aos
expressos pressupostos legais de regularidade, enquanto que, nas últimas,
cumpre-lhe meramente motivá-la.
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
Com relação à questão ensejadora deste estudo, podemos afirmar que
impossível juridicamente é a aposição de ressalva expressa nas provisões de
quitação decorrentes do julgamento de contas anuais regulares, esclarecendo que a
declaração de regularidade não alcança eventual tomada de contas especial
instaurada em face de dano patrimonial específico.
Por um lado, o proferimento da decisão que julga regulares as contas está
vinculada à convicção do Tribunal de Contas, livremente formada, de que se
verificam as hipóteses legais de regularidade das contas, cuja abrangência é ampla,
incluindo todos os atos de gestão praticados pelo responsável.
Por outro, a lei prescreve, como efeito necessário da decisão que julga
regulares as contas, a quitação plena do responsável perante o Erário, sendo esta
conseqüência vinculada, não admitindo resultado diverso, como decorrência direta
do princípio da legalidade no âmbito administrativo.
4. As Decisões Definitivas em Processos de Tomada ou Prestação de Contas
Anual e a Segurança Jurídica
A segurança jurídica, que se atinge com a estabilidade das relações individuais
tuteladas pelo direito, decorre da necessidade de paz social e se alcança, no âmbito
do direito processual civil, com a existência de um momento em que as decisões
proferidas pelos órgãos judiciais se tornam imutáveis, ou seja, adquirem a condição
de coisa julgada.
Humberto Theodoro Júnior(10), p. 524, comentando a teoria de Liebman, assim
se manifesta:
"Para o grande processualista, as qualidades que cercam os efeitos da
sentença, configurando a coisa julgada, revelam a inegável necessidade
social, reconhecida pelo Estado, de evitar a perpetuação dos litígios, em prol
da segurança que os negócios jurídicos reclamam da ordem jurídica.
É, em última análise, a própria lei que quer que haja um fim à controvérsia da
parte. A paz social o exige. Por isso também é a lei que confere à sentença a
autoridade de coisa julgada, reconhecendo-lhe, igualmente, a força de lei para as
partes do processo".
Ao comentar o tema, Moacyr Amaral dos Santos(1), p. 45, traduz o mesmo
entendimento, afirmando que:
"Para obviar a possibilidade de injustiças, as sentenças são impugnáveis por
via de recursos, que permitem o reexame do litígio e reforma da decisão. A procura
da justiça, entretanto, não pode ser indefinida, mas deve ter um limite, por uma
exigência de ordem pública, qual seja a estabilidade dos direitos, que inexistiria se
não houvesse um termo além do qual a sentença se tornasse imutável. Não
houvesse esse limite, além do qual não se possa argüir a injustiça da sentença,
jamais se chegaria à certeza do direito e à segurança no gozo dos bens da vida".
Do exposto acima, infere-se que a principal preocupação do legislador, ao
estabelecer um momento a partir do qual opera-se a coisa julgada, consiste na
necessidade de segurança nas relações jurídicas e de paz na convivência social.
O raciocínio acima, referente às relações jurídicas em geral, aplica-se
integralmente ao âmbito administrativo, onde se desenvolvem também uma série de
relações disciplinadas por legislação específica. Essas relações, a exemplo das
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
ocorrentes na esfera privada, demandam estabilidade para que se alcance a
segurança necessária ao bom desempenho na gestão da coisa pública. É
justamente essa estabilidade das relações jurídico-administrativas que proporciona
aos administradores públicos a segurança jurídica necessária ao pleno exercício de
suas atribuições legais, mormente daquelas em que atua valendo-se do poder
discricionário que lhes confere a lei.
Nesta parte do trabalho, enfocaremos o aspecto da segurança jurídica nas
decisões definitivas em processos de tomada ou prestação de contas anual,
previstas na Lei Orgânica do Tribunal de Contas do Distrito Federal, colhendo, ao
final, as conclusões atinentes ao tema que originou o presente estudo.
4.1. Coisa Julgada Administrativa
O Tribunal de Contas julga as contas dos agentes públicos sujeitos à sua
jurisdição e, ao julgar, gera efeitos jurídicos que variam conforme a qualificação dada
a essas contas: o julgamento pela regularidade enseja que se dê ao gestor quitação
plena; o julgamento pela regularidade com ressalva, a par de ensejar também a
quitação, impõe ao gestor a obrigação de acatar as determinações do Tribunal no
sentido da adoção de medidas com vistas a sanar as irregularidades formais
constatadas; note-se que a reincidência no descumprimento de determinação pode
acarretar o julgamento pela irregularidade (§ 1°, art. 17, LO/TCDF); finalmente, o
julgamento pela irregularidade pode ensejar, além da imputação de débito e da
aplicação de multa, a inelegibilidade, bem como outras sanções tais como a
inabilitação para o exercício de cargo em comissão ou função de confiança no
âmbito da administração pública (art. 60, LO/TCDF). Urge, pois, que estas decisões,
pelas conseqüências jurídicas que acarretam, adquiram caráter de definitividade, de
modo a conferir estabilidade às relações jurídicas no âmbito da Administração
Pública.
Convém ainda ressaltar que, como já vimos anteriormente, o Tribunal de
Contas tem competência exclusiva para julgar as contas dos administradores e
demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos. Essa exclusividade
implica que nenhum outro órgão pode substitui-lo nesse mister. Assim, não pode
essa Corte de Contas, sem risco de instabilidade no âmbito administrativo, deixar de
se manifestar de forma conclusiva sobre as contas postas à sua apreciação e
julgamento.
É necessário, pois, que haja um limite, um momento a partir do qual as
deliberações do Tribunal de Contas sobre a regularidade da gestão dos
responsáveis sob sua jurisdição tornem-se imutáveis. A paz social assim o exige.
Destacada a necessidade de que o Tribunal de Contas, no exercício de sua
função judicante, delibere de forma definitiva, cumpre-nos verificar se isso realmente
ocorre, em face da legislação aplicável, e em que momento.
A Lei Orgânica do Tribunal de Contas, como já mencionamos, estabelece um
procedimento semelhante àquele existente no âmbito judicial, proporcionando amplo
direito de defesa, consagrado, inclusive, pela possibilidade de interposição de
recursos. Encerrada a fase probatória, que no âmbito administrativo é bastante
ampliada em relação ao judicial, profere o Colegiado decisão de mérito, ocasião em
que julga as contas regulares, com ou sem ressalva, ou irregulares.
Porém, tal sentença ainda é passível de modificação por meio dos recursos
previstos na lei. O sistema recursal previsto na legislação que rege o julgamento das
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
contas pelo Tribunal de Contas tem, basicamente, os mesmos fundamentos daquele
previsto na legislação processual civil. Os recursos são em primeiro lugar uma
exigência humana, em razão da dificuldade de alguém se conformar com uma única
decisão que lhe seja desfavorável. Em segundo lugar visam minorar a possibilidade
de decisões injustas ou ilegais.
No caso dos processos de julgamento de contas, a lei prevê a possibilidade de
interposição de recursos de embargos de declaração e de reconsideração, que
podem ser interpostos pelo responsável ou seus sucessores e interessados, ou pelo
Ministério Público. Depois de decorrido o prazo legal sem a interposição de recursos
ou, se interpostos, depois de decididos, a decisão de mérito proferida toma-se
imutável, operando-se, nesse momento, a coisa julgada administrativa. Assim, a lei
contempla um momento, um marco, a partir do qual a decisão se torna imutável,
devendo qualquer interpretação em sentido diverso ser afastada, em face do
imperativo de estabilidade nas relações jurídicas no âmbito administrativo.
Não se pode olvidar, porém, que há casos em que se deve abdicar da
imutabilidade da coisa julgada. Isso acontece quando o seu grau de imperfeição é
de tal grandeza que supera a necessidade da segurança jurídica tutelada pela res
iudicata.
Para contemplar esses casos a lei estabelece, a exemplo da ação rescisória
existente no âmbito do direito processual civil, o chamado recurso de revisão, cuja
interposição é conferida ao interessado, seus herdeiros, sucessores e ao Ministério
Público. Tamanha é a preocupação do legislador em preservar a segurança jurídica
que, ao prever o recurso de revisão como meio de rescisão da coisa julgada
administrativa, condicionou sua admissibilidade a requisitos extremamente
restritivos. Com efeito, a segurança jurídica, nesses casos, cede em razão da
prevalência de aperfeiçoamento da decisão, que se afigura como sendo de maior
relevância.
4.2. Revisão de Oficio das Decisões Definitivas
Do exposto acima infere-se conclusão de suma importância para o presente
estudo: o Colegiado, após proferir decisão de mérito e antes mesmo de que ela
transite em julgado, carece de poder de revisão ex oficio. Somente se provocado por
meio dos recursos de embargos de declaração ou de reconsideração e revisão,
pode este modificar a sua decisão para esclarecê-la ou para alterar-lhe o mérito.
Essa impossibilidade de revisão de oficio, seja antes do trânsito em julgado,
seja depois dele, se coaduna com a necessidade de certeza sobre a decisão
proferida. No primeiro caso, por um imperativo de ampla defesa, pois, para que os
eventuais recorrentes possam interpor recurso, hão de saber exatamente o que
deliberou o órgão julgador; no segundo caso, por imposição da coisa julgada
administrativa.
Assim, o Tribunal de Contas, após formar livremente a sua convicção a
respeito da regularidade das contas apreciadas, decide, e, assim fazendo, cumpre a
sua missão constitucional, somente voltando a apreciar as mesmas contas por
vontade daqueles a quem a lei conferiu a faculdade de recorrer.
Nesse ponto, cumpre salientar que não se considera alteração da decisão as
meras correções de inexatidões materiais ou erros de cálculo, podendo, deste modo,
ser efetuadas de ofício pelo Colegiado (Cod. Proc. Civil, art. 463, inc. I).
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
4.3. Conclusões
A exposição por nós realizada nesta parte do estudo nos conduz à seguinte
conclusão: as decisões proferidas pelo Tribunal de Contas sobre a regularidade das
contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores
públicos, por um imperativo de segurança jurídica, fazem coisa julgada
administrativa, que somente pode ser atacada por meio de recurso de revisão
interposto pelo interessado, seus sucessores ou pelo Ministério Público; ao órgão
julgador falece competência para, de oficio, rever suas decisões de mérito a partir do
momento em que as profere.
Analisemos, então, o caso especifico da possibilidade de aposição de ressalva
expressa nas provisões de quitação decorrente do julgamento de contas anuais
regulares, esclarecendo que a declaração de regularidade não alcança eventual
tomada de contas especial instaurada em face de dano patrimonial especifico.
Partindo do fato que as contas anuais abrangem todos os atos de gestão
praticados pelo responsável durante um determinado período, tem-se que o
Tribunal; ao julgar essas contas regulares, atesta a regularidade de todos aqueles
atos, operando-se em relação a eles a coisa julgada admi nistrativa. E nem poderia
deixar de ser dessa forma, pois como vimos, a segurança jurídica assim o impõe.
A ressalva mencionada acima, por permitir que se destaque dentre todos
aqueles atos, um ou mais, equivaleria a não decidir o Tribunal de Contas de forma
definitiva sobre todos os atos de gestão praticados pelo responsável, com clara
ofensa à coisa julgada administrativa. Note-se que deixaria de haver certeza nas
relações jurídicas no âmbito administrativo, uma vez que o interessado ficaria
indefinidamente sujeito à reapreciação dos seus atos.
Além do mais, a aposição daquela ressalva equivaleria a permitir ao Tribunal
rever de ofício seu ato deliberatório, pois que, já tendo se manifestado sobre todos
os atos de gestão do responsável, poderia de oficio rever quaisquer deles.
Assim, analisada a questão sob o prisma da necessidade de segurança
jurídica, afigura-se incabível a aposição da referida ressalva, pois que, como
demonstrado, essa equivaleria a tornar a decisão que julga as contas regulares não
definitiva, contrariando a necessidade da existência da coisa julgada administrativa.
5. Conclusões Finais
Com fundamento no principio da legalidade, ao qual se submetem, e no
imperativo de segurança jurídica, conferido pela coisa julgada administrativa,
reputamos juridicamente impossível a aposição de ressalva expressa nas provisões
de quitação decorrentes do julgamento de contas anuais regulares, esclarecendo
que a declaração de regularidade não alcança eventual tomada de contas especial
instaurada em face de dano patrimonial específico.
Ao ensejo da questão que deu origem ao presente estudo, apresentamos
nosso entendimento sobre o mecanismo presente na lei para o seu deslinde.
Trata-se das decisões do Tribunal de Contas em processo de tomada ou prestação
de contas anual relativo a órgão onde haja ocorrido, no mesmo exercício financeiro
ao qual se referem as contas, dano patrimonial específico para cuja apuração de
responsabilidades esteja tramitando tomada de contas especial.
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
Caso entenda necessário para a formação de seu juízo de mérito, a Corte
determina o sobrestamento do julgamento das contas anuais até que se ultime o
julgamento da tomada de contas especial.
Caso contrário, profere decisão de mérito, dando ao responsável sua plena
quitação para com o Erário, sendo prerrogativa do Ministério Público, se entender
pertinente, interpor, após o trânsito em julgado da decisão, recurso de revisão,
considerando o decidido nos autos da tomada de conta especial.
Por derradeiro, entendemos que os pressupostos de admissibilidade do
recurso de revisão (art. 36, LO/TCDF) estariam presentes no caso de tomada de
contas especial julgada posteriormente ao julgamento de contas anuais regulares do
mesmo órgão, se ficasse evidenciado, na apuração de responsabilidades levada a
efeito na TCE, o envolvimento do gestor principal. Com efeito, essa evidência
necessariamente derivar-se-ia de novos documentos trazidos aos autos da TCE,
posteriormente ao julgamento das contas anuais, caracterizando-se, conforme as
circunstâncias do caso concreto, como documentos novos com eficácia sobre a
prova produzida (inciso III) ou como documentos ausentes embora necessários à
avaliação da gestão, denotando a insuficiência de documentos em que se teria
fundamentado a decisão proferida no julgamento das contas anuais (inciso II).
Bibliografia
1 - SANTOS, Moacyr Amaral. Primeira Linhas de Direito Processual Civil. 10ª
ed. São Paulo, Saraiva, 1989. v. 3.,
2 - MELLO, Oswaldo Aranha Bandeira de. Tribunais de Contas - Natureza,
Alcance e Efeitos de suas Funções. Revista de Direito Público n° 73, pp.
181-192,1985.
3 - BUGARIN, Bento José. O Tribunal de Contas da União e o Controle da
Administração Pública. Revista Tribunal de Contas da União n° 60, pp. 11-25,1994.
4 - CAVALCANTI, Themístocles Brandão. O Tribunal de Contas - Órgão
Constitucional - Funções Próprias e Funções Delegadas. Revista Tribunal de Contas
da União n° 4, pp.37-46, 1973.
5 - __________.O Tribunal de Contas e sua Competência Constitucional.
Revista de Direito Administrativo n° 3, pp. 19, 1946.
6 - CRETELLA JÚNIOR, José. Natureza das Decisões do Tribunal de Contas.
Revista Direito Administrativo n° 166, pp. 1-16, 1986.
7 - MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 20ª ed., São
Paulo, Malheiros, 1995.
8 - SALLES, Heráclio. Natureza, Autonomia e Duplicidade da Função dos
Tribunais de Contas. Revista Tribunal de Contas da União n° 14, pp. 2-22, 1976.
9 - FAGUNDES, Miguel Seabra. Os Tribunais de Contas na Estrutura
Constitucional Brasileira. Revista do Tribunal de Contas da União n° 20, pp. 80-88,
1979.
10 - THEODORO JÚNIOR, Humberto. Curso de Direito Processual Civil. 8ª ed.
São Paulo, Forense, 1989. v. 1.
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
PLANEJAMENTO E AVALIAÇÃO NO GOVERNO
DO DISTRITO FEDERAL (*)
Lavínia de Lima
Galvão Diretora do Departamento-Geral de Planejamento e
Avaliação da Secretaria de Fazenda e Planejamento do DF
Agradecimento
Inicialmente agradeço, em nome do governo do Distrito Federal, o convite
dessa Egrégia Corte de Contas para participação neste importante II Seminário de
Atualização de Normas e Procedimentos de Controle Externo - 1996, oportunidade
para que se exponha o atual processo de planejamento e avaliação deste governo,
tema imprescindível àqueles que são responsáveis pelo controle, seja ele externo ou
interno.
2. Planejamento e Controle: Alterações Constitucionais
O planejamento e o controle fazem parte dos princípios fundamentais da
administração pública, segundo o Decreto-Lei 200/67, e, não se pode falarem
controle sem se falar em planejamento e vice-versa, porque o processo de
administração é um ciclo contínuo do qual fazem parte o planejamento, a execução,
o controle e a avaliação.
É por meio do planejamento que são estabelecidos os objetivos, diretrizes e
metas a serem atingidos pela administração pública, visando o desenvolvimento
econômico e social da coletividade.
Em decorrência da Constituição Federal de 1988, o controle teve sua ação
ampliada, não se restringindo somente ao exame da legalidade dos atos de gestão,
mas alcançando o mérito dos mesmos, com sua avaliação segundo os princípios da
efetividade, eficácia, eficiência e economicidade.
3. A Crise do Planejamento e sua Recuperação
(*)
Trabalho apresentado no 2° Seminário de Atualização de Normas e Procedimentos de Controle Externo. Brasília, 1996.
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
A eclosão da crise do Estado, na década de 80, repercutiu sobre o conjunto do
aparato governamental. A profunda crise de financiamento e o elevado grau de
endividamento público soterraram a função de planejamento e as ações de governo
passaram a ser conduzidas ao sabor das conjunturas, com predominância de uma
perspectiva de curto prazo. As conseqüências desse processo foram a ineficiência, a
ausência na definição de prioridades e na direção da ação governamental, com
profundas repercussões sobre a qualidade da gestão pública, dificultando as ações
de controle.
Mais recentemente, reconheceu-se a necessidade de recuperação da função
planejamento em sua acepção mais ampla, ou seja, um processo que envolve, de
maneira integral e articulada, as atribuições de formulação de políticas,
programação, orçamentação, acompanhamento da implementação e avaliação de
desempenho e de resultados da ação governamental, incorporando-se o conjunto de
atores em amplo processo de negociação e articulação.
O Governo local também passou por esse processo, buscando, desde o início
da atual gestão, resgatar o planejamento como suporte necessário ao processo
decisório.
4. Desafios
4.1. Desenvolvimento Econômico e Social do DF
A promoção do bem estar social é o grande desafio a ser vencido pelo
planejamento do governo do Distrito Federal, mas, para isso, é preciso conhecer as
peculiaridades locais, analisando-se os riscos e as oportunidades.
Destaca-se a enorme dependência financeira para com o Tesouro Nacional.
Cerca de dois terços do orçamento do Distrito Federal é proveniente de
transferências federais e destinam-se a custear a segurança pública e o pagamento
de pessoal das áreas de saúde e educação. Essa característica, no entanto, faz com
que o GDF não comprometa suas receitas próprias com despesas salariais para a
maioria dos servidores.
Com relação à natureza da economia, mais de 90% do PIB do Distrito Federal
é devido ao setor de serviços, com destaque para a atividade de administração
pública. Possui uma indústria e agricultura incipientes e a construção civil não se
destaca mais como grande empregadora. Sediando atividades que favorecem o
crescimento e a diversificação do setor de serviços, o Distrito Federal, situando-se
no centro do País, encontra-se em condições de ingressar com sucesso na nova
onda tecnológica e econômica, baseada na informação.
O Distrito Federal está geograficamente localizado em uma região com baixos
índices de provimento de infra-estrutura e serviços públicos, tornando-o polarizador
de intenso fluxo migratório de uma extensa área que comporta desde a porção sul
da Região Norte até o noroeste de Minas Gerais, a demandar assistência social,
educação, habitação e empregos. Este fluxo pressiona a estrutura de serviços
existente no DF, eleva a taxa de desemprego e torna extremamente difícil a oferta e
manutenção de serviços públicos de qualidade para todos.
Se por um lado este processo traz para o DF problemas de difícil solução, por
outro, demanda um estilo de desenvolvimento sustentado e eqüitativo que requer a
articulação com governos municipais, estaduais e federal, na busca de esforços
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
associativos considerando-se, prioritariamente, o meio ambiente e a integração
regional.
4.2. Planejamento Democrático Participativo
O Governo Democrático e Popular, desde sua implantação, vem contando
sobremaneira com o apoio popular nas suas decisões, assim comprovado pelo
envolvimento da sociedade no processo do Orçamento Participativo, que prioriza os
investimentos necessários em infra-estrutura e equipamentos comunitários nas
áreas mais carentes. O Planejamento Democrático e Participativo representa os
anseios da sociedade, uma vez que apresenta conteúdo aberto, negociado,
democrático e descentralizado.
Desta forma, busca-se a construção de um futuro para o Distrito Federal com
melhor alocação do recurso público e justiça social.
4.3. Equilíbrio Fiscal
O terceiro desafio a ser vencido é a busca do equilíbrio fiscal. O término da
receita inflacionária, a estabilização da moeda, o crescimento da folha de pessoal e
o pagamento dos serviços da divida, comprometem os investimentos do governo.
Para alcançar o equilíbrio de suas contas, o governo vem desenvolvendo estudos
para racionalização da máquina e envidando esforços para aumentar suas receitas
próprias.
Enquanto em todo pais a tendência da arrecadação é declinante, o Distrito
Federal conseguiu aumentar a receita tributária no 1° semestre de 1996. Esse
aumento é resultante da implementação de um conjunto de ações voltadas à
intensificação da fiscalização, campanhas educativas e melhoria no relacionamento
entre o contribuinte e o Fisco.
4.4. Reestruturação do Sistema de Planejamento no GDF
Ao assumir, o Governo Cristóvam deparou-se com a necessidade de
reestruturar e revitalizar o Sistema de Controle Interno, do qual o planejamento é um
subsistema.
Para enfrentar este desafio elaborou o projeto de lei propondo a implantação
do "Sistema de Planejamento Solidário" que define articulações, competências,
fluxos e produtos do processo de planejamento.
A política de recursos humanos voltou-se para recomposição do quadro de
pessoal, com a realização de concurso público e a nomeação de 130 Analistas de
Orçamento e 135 Analistas de Finanças e Controle. O governo vem promovendo,
paulatinamente, a capacitação desses servidores.
A formulação de políticas com a elaboração de planos, programação
orçamentária, execução, acompanhamento e avaliação, fases do ciclo de
planejamento internacionalmente adotadas, materializam-se nos instrumentos
estabelecidos na Lei Orgânica, que vêm sendo elaborados tempestivamente pelo
governo, sempre procurando seu aperfeiçoamento.
5. Operacionalização do Sistema
5.1. Sistema de Controle Interno - SICON.
A Lei Orgânica estabeleceu que as funções de planejamento estão
contempladas entre as atribuições do Sistema de Controle Interno - SICON.
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
O Sistema de Controle Interno foi criado pela Lei n° 830 de 27 de dezembro de
1994, compreendendo as funções de planejamento, orçamento, administração
financeira, contabilidade, auditoria e patrimônio. A Subsecretaria de Planejamento
representa os subsistemas de planejamento e orçamento.
5.2 Sistema de Planejamento Solidário
Prevê o desenvolvimento integrado das políticas públicas setoriais de forma a
atingir a efetividade dos anseios sociais. Sua concretização consiste na formulação e
definição de políticas, programação anual e alocação de recursos, bem como no
acompanhamento e na avaliação. Em todas essas fases promove o envolvimento da
sociedade, conforme demonstrado no esquema a seguir.
5.3. Instrumentos do Planejamento
A Lei Orgânica, ao tratar da função planejamento, estabeleceu instrumentos,
integrados entre si, hierarquizados conforme o período de duração: longo, médio e
curto prazos. Para aperfeiçoamento do processo de planejamento é necessária uma
atenção especial aos pontos destacados no quadro a seguir.
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
5.4. Acompanhamento
Compõe-se por um conjunto de ações que tem por objetivo fornecer, a partir do
monitoramento da execução, informações que propiciem: a análise do grau de
eficiência da programação e da execução físico-financeira, a realimentação do
processo de planejamento e o apoio à tomada de decisão.
Para maior eficiência do processo de acompanhamento, o Governo
desenvolveu e implantou o Sistema de Acompanhamento Governamental - SAG,
que vem proporcionando agilidade, racionalização dos meios e resgata o caráter
gerencial do acompanhamento, contribuindo, desta forma, para melhorias na
execução orçamentária e financeira dos programas de trabalho do governo.
5.5. Avaliação
Instrumento que, a partir dos dados coletados no processo de
acompanhamento e outros indicadores sobre os impactos da ação governamental,
visa eleger as informações necessárias e adequadas a um juízo sobre o mérito e o
valor das ações públicas, antes, durante e após sua implementação.
Permite evidenciar a responsabilidade pelo uso dos recursos públicos, bem
como contribuir para a melhoria da ação governamental, além de orientar as
estratégias e políticas públicas, com o aperfeiçoamento de seus procedimentos e a
realimentação do processo decisório.
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
Os aspectos factíveis e relevantes usualmente considerados para mensuração
do desempenho da ação governamental, traduzem-se nos conceitos de
economicidade, eficiência, eficácia e efetividade.
Este Governo, para a sua prestação de contas anual ao Legislativo,
desenvolveu o "Relatório de Avaliação de Cumprimento das Metas", que trata da
eficácia da gestão governamental.
Há necessidade de proceder melhorias nesse instrumento, pendentes, no
entanto, de supressão de deficiências no existente sistema de informações, de forma
a permitir a elaboração de indicadores quantitativos e qualitativos capazes de medir
os resultados obtidos.
Para isso, o Governo, definidas suas prioridades, vem-se utilizando da
metodologia do enfoque lógico para a gestão de projetos, no que se refere aos
denominados Projetos Estratégicos. Esta metodologia proporciona um desenho claro
e integral dos projetos complexos, é facilitadora da execução e propicia uma base de
comparação adequada para a avaliação dos mesmos.
Quanto à eficiência e efetividade, o Governo vem desenvolvendo estudos para
elaboração de critérios técnicos com vistas à aferição de desempenho sob esses
enfoques, uma vez que compreende que um amplo processo de avaliação conduzirá
ao aperfeiçoamento de todos os mecanismos que compõem as fases do
planejamento.
Sem dúvida, o caminho ainda a ser percorrido pelo GDF rumo ao
aperfeiçoamento de suas funções demandará muito esforço, trabalho constante,
persistência, aprendizagem e estreita cooperação entre os órgãos componentes dos
controles interno e externo, na busca da complementaridade das suas relações
operacionais. O GDF reconhece na função controle um investimento, contributivo
para a eficácia da ação governamental, para a transparência por ele desejada e,
sem dúvida, benéfico no aprimoramento da gestão dos recursos públicos.
Muito Obrigada.
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
176
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
177
II - VOTOS
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
178
ALCANCE DO DISPOSTO NO ART. 40, III, ALÍNEA
"B", DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL
Frederico Augusto Bastos
Conselheiro
Alcance do disposto no art. 40, III, alínea b, da Constituição Federal. Reexame
da deliberação da Corte tomada no Processo n° 5.019/92 que reconheceu maior
abrangência para a expressão "funções de magistério", inserta na Lei Maior,
considerando as mais recentes decisões do Supremo Tribunal Federal. Proposta do
Corpo Instrutivo de manutenção do entendimento predominante neste Tribunal, até
que o STF se posicione de forma definitiva sobre a questão. Manifestação do
Ministério Público junto à Corte contrária ao pronunciamento da instrução,
entendendo ser definitiva a decisão da Magna Corte de computar para os efeitos do
art. 40, III, alínea b, da CF, exclusivamente tempo de serviço prestado pelo professor
em sala de aula. Decisão n° 6.085/96, Sessão Ordinária de 11.7.96, suspendendo a
observância da orientação objeto da decisão tomada no Processo n° 5.019/92, na
parte referente ao aproveitamento do tempo de serviço prestado por professor que
não seja em regência de classe, até segunda ordem. Entendimento da Suprema
Corte que deve prevalecer, restrito à regência de classe, ficando afastado o tempo
de serviço prestado nas demais atividades elencadas no Processo n° 5.019/92 (III,
da Proposta de Decisão), como de "funções de magistério." Em respeito à
estabilidade jurídica e considerando tratar-se de mudança de interpretação,
resguardar as situações constituídas até 11.7.96, data da Decisão n° 6.085/96, que
suspendeu, ad cautelam, a orientação objeto do Processo n° 5.019/92.
O processo tem início com a Representação n° 1 /96, de 12.4.96, do ilustre
Auditor Osvaldo Rodrigues de Souza, com duas propostas de decisões:
"a) o reexame da orientação adotada no Processo n° 5.019/92, no tocante ao
alcance do disposto no art. 40, III, b, da Constituição Federal, ouvido o douto
Ministério Público;
b) que, de acordo com o art. 198 do Regimento Interno, ad cautelam, determine
à Fundação Educacional e Secretaria de Administração que suspendam a
observância da orientação objeto da decisão tomada no Processo n° 5.019/92, na
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
179
parte referente ao aproveitamento do tempo de serviço prestado pelo professor que
não seja em regência de classe, até segunda ordem."
A necessidade da referida representação nasceu de declaração feita por ilustre
Ministro da Suprema Corte, na imprensa escrita, no sentido de que "a aposentadoria
especial só vale para os professores que estão dentro da sala de aula", estreitando o
entendimento sobre o assunto, deste Tribunal. Embora a natural preocupação fosse
de todos os Membros desta Corte, coube ao ilustre Auditor Osvaldo Rodrigues de
Souza levantar a questão, para reexame, considerando que a deliberação no
Processo n° 5.019/92 decorreu de proposta de decisão de sua iniciativa.
Recebido o processo em meu Gabinete, o mesmo foi submetido ao Corpo
Técnico, em natural tramitação.
A seguir, ouviu-se o Ministério Público junto à Corte, não só em cumprimento a
exigência de ordem regimental, mas também pelo próprio teor da representação que
era pela sua prévia audiência.
Por motivo de afastamento deste Relator, em gozo de férias regulamentares, o
feito foi redistribuído ao ilustre Conselheiro Jorge Caetano, para imediata
deliberação quanto à proposta de suspensão da observância da decisão tomada no
Processo n° 5.019/92, ad cautelam, até a conclusão dos estudos desenvolvidos
neste processo.
Em Sessão de 11.7.96, o Egrégio Plenário, através da Decisão n° 6.085/96,
determinou a adoção da medida ad cautelam de que trata o item anterior (fl. 109).
Aqui o processo para apreciação do mérito referente ao reexame da orientação
adotada no Processo n° 5.019/92 (letra a da proposta de decisão).
Meu entendimento sobre o assunto é semelhante ao esposado pelo ilustre
Auditor Osvaldo Rodrigues de Souza no Processo n° 5.019/92. Função de
magistério parece abranger não só as atividades de regência de classe mas
atribuições voltadas diretamente para o ensino, como a de Diretor de Escola, que
exerce uma função de confiança, com atribuição própria do magistério.
Adotar entendimento contrário, significa afamar que o professor, na condição
do art. 40, III, b, da CF, está impossibilitado de exercer cargo comissionado, privado
de incorporar "quintos" e/ou "décimos", embora regido pela Lei n° 8.112/90.
Por outro lado, a própria Administração ficará tolhida em sua ação, impedida de
nomear professores, muitos, renomados especialistas, para cargos de direção de
estabelecimento de ensino, inclusive, para o de Secretário de Educação, inibida, até,
de utilizar poder coercitivo para as referidas nomeações, pelos prejuízos advindos
para esses servidores.
O entendimento da Suprema Corte evoluiu, no entanto, passando de um
posicionamento liberal para outro mais rígido: a aposentadoria especial é de ser
concedida exclusivamente a professor e apenas àquele que ministra aulas (ADIn
152-MG).
Na citada ADIn, o STF apreciou e decidiu pela impossibilidade de ser
considerado, para efeitos do art. 40, III, alínea b, da CF, o tempo de serviço prestado
pelo professor no exercício de cargo em comissão de Diretor de Escola e em outras
atividades pedagógicas, ao declarar a inconstitucionalidade do art. 286 da
Constituição do Estado de Minas Gerais.
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
180
A Assembléia Legislativa de Minas Gerais, ao prestar informações ao STF,
alegou, em defesa de seus constituintes:
"
.............................................................................................................................
.........
Seria odioso que o mestre após muitos anos de carreira, quando fosse
chamado a dirigir uma escola, tivesse o tratamento de sua aposentadoria
piorado em relação àquele do exercício das aulas. Não haveria interessados
pelas diretorias das escolas e estas ficariam à mercê dos que fossem
impostos pelo governo ou procurados em outras atividades, possivelmente os
despreparados para tal missão 0 estado teria maus diretores e péssimas
escolas."
Descartou-se, na referida ADIn, a argumentação:
"
.............................................................................................................................
.........
O cargo em comissão de Diretor de Escola nem sempre é ocupado por
professores em atividade, sendo facultado o seu exercício por aposentados e
por especialistas de educação (Orientador Educacional, Supervisor
Pedagógico, Inspetor Escolar e Administrador Educacional), conforme dispõe
o art. 153, combinado com os artigos 155 e 21 da citada Lei Estadual n°
7.109, de 1977. Consoante foi ressalvado, a Constituição Federal concede
aposentadoria especial apenas ao professor ou professora no efetivo exercício
do magistério, ou seja, ao ocupante do cargo de provimento efetivo de
professor, e que estava ministrando aulas."
E não pára por aí. No Recurso Extraordinário n° 131.736-SP, o STF voltou a
decidir que professor, no exercício do cargo comissionado de estabelecimento de
ensino, não faz jus à contagem desse tempo para efeitos do art. 40,III, alínea b, da
CF (Decisão de 24.8.93).
Depreende-se do exposto que o STF quis premiar com aposentadoria precoce
aquele servidor que efetivamente sofreu mais desgaste ao enfrentar diuturnamente a
regência de classe com todas as conseqüências que ela proporciona.
Comprovado que a Suprema Corte passou a adotar interpretação restritiva,
abolindo a extensiva (afirmação de seu próprio Membro), penso que este Tribunal
terá que rever a decisão tomada no Processo n° 5.019/92 para admitir
aposentadoria especial, com fulcro no art. 40,III, letra b, da CF (41,III, b, da LODF),
exclusivamente para ocupante de cargo de provimento efetivo de professor, em
exercício em sala de aula, como propõe o Ministério Público junto à Corte.
Sugiro, todavia, que a decisão assegure o direito de todos os professores que
preencheram os requisitos exigidos na interpretação extensiva, então vigorante
neste Tribunal e que predominava, em certa época, na Suprema Corte, conforme
entendimento sumulado: a modificação de orientação "não alcança aquelas
situações constituídas à luz de critério interpretativo anterior."
O marco temporal seria 11.7.96, data da Decisão n° 6.085/96 que suspendeu,
ad cautelam, a orientação objeto da decisão no Processo n° 5.019/92, na parte
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
181
referente ao aproveitamento do tempo de serviço prestado por professor que não
seja em regência de classe.
Esta proposta de assegurar os direitos daqueles que preencheram os
requisitos, na interpretação anterior, para a aposentadoria especial, parece contar,
desde já, com a anuência do ilustre Relator Jorge Caetano que, no pedido de vista
do Processo n° 1.198/92, com parecer do Ministério Público pela ilegalidade da
concessão porque a interessada contou tempo de diretora de escola, defendeu S.
Exa a sua legalidade, firmado em idêntica argumentação. É o relatório.
VOTO
Diante do exposto, evidenciada a nova interpretação restritiva da Suprema
Corte, no tocante à aposentadoria especial prevista no art. 40, III, alínea b, da CF,
Voto por que o Egrégio Plenário:
a) reveja a decisão tomada no Processo n° 5.019/92 e, perfilando-se à
interpretação do STF, firme o entendimento de que a aposentadoria especial do art.
40, III, alínea b, da CF, é restrita a professor, ocupante de cargo de provimento
efetivo, e com a exclusiva contagem de tempo de exercício em sala de aula;
b) resguarde as situações constituídas até 11.7.96, data da Decisão n°
6.085/96 que suspendeu, ad cautelam, a orientação tomada no Processo n°
5.019/92, em se tratando de mudança de critério interpretativo (Súmula n°
105-TCU);
c) dê ciência desta decisão (letras a e b) à Fundação Educacional do Distrito
Federal e à Secretaria de Administração do Distrito Federal, complementando-se,
assim, a Decisão n° 6.085/95; e
e) determine àquelas jurisdicionadas que façam constar, nos processos de
aposentadoria de professor, no regime especial, esclarecimento sobre o tempo de
serviço a elas prestado, se em regência de classe ou com desvio dessa função.
_______________________
Processo (B) n° 3.069/96
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
182
AUDITORIA ESPECIAL
Frederico Augusto Bastos
Conselheiro
Auditoria Especial determinada pela Presidência da Corte, objetivando apurar
fatos veiculados na imprensa que, em principio, constituem lesão ao patrimônio
público.
Conhecimento do resultado da Auditoria Especial em exame. Representação
ao Exmo. Sr. Governador do Distrito Federal, para os fins indicados neste Voto.
Determinação ao Sr. Eurípedes Camargo, atual Secretário-Adjunto de
Desenvolvimento Social e Ação Comunitária, nos termos contidos neste Voto.
Determinação à Secretaria de Obras e à Secretaria de Turismo, no sentido da
imediata instauração de Tomada de Contas Especial.
Citação dos servidores Orlando Carielo Filho, Diretor-Presidente da NOVACAP,
e Geraldo Lima Bentes, Diretor do Departamento de Captação e Geração de
Eventos/SETUR para, no prazo de 30 (trinta) dias, apresentarem defesa, por
estarem incursos no artigo 57, inciso II, da Lei Complementar n° 1194;
Recomendação à Secretaria de Turismo sobre a necessidade de se fumar
Termo de Cessão, em se tratando de espaço público.
Alerta à Polícia Militar do Distrito Federal, sobre a observância da legislação
referente à utilização dos gêneros alimentícios adquiridos pela Corporação.
Comunicação das providências até aqui adotadas pelo Tribunal, ao deputado
distrital subscritor do oficio n° 18/95, de 27.3.95, (visto à fl. 20) dos autos e à cidadã
mencionada nos autos, subscritora do pedido de informações feito via fax, de
29.3.95 (fl. 137).
Encaminhamento de cópia dos autos ao Tribunal de Contas da União, para o
exame de sua competência, face a realização de despesas por parte de Autarquia
Federal.
Trata o presente processo de Auditoria Especial determinada pela ilustrada
Presidência da Corte, a se realizar em diversas unidades jurisdicionadas, com vistas
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
183
à apuração de fatos veiculados na imprensa que, em principio, caracterizam lesão
aos cofres públicos.
Registre-se, por oportuno, que o assunto em questão também mereceu a
preocupação da ilustre Procuradora-Geral da Casa e do digno Deputado Distrital
Luiz Estevão, consoante se infere, respectivamente, da Representação n° 1/95-MF
(fls. 9/10) e do Oficio n° 18195 (fl. 20).
A equipe designada para a consecução do aludido trabalho produziu o
minucioso relatório de fls. 118/130, dos quais extrairemos os seguintes excertos:
3. Conforme se verifica no panfleto distribuído à população, emitido no dia
17.1.95, constante na fl. 113, durante o Congresso da fundação da Central de
Movimentos Populares - CMP, em outubro de 1993, na cidade de Belo
Horizonte/MG, foi definido que seria realizado em Brasília, nos dias 21 e 22 de
março de 1995, ato público denominado Caravana Nacional dos Movimentos
Populares, com intuito de apresentar aos novos representantes eleitos dos poderes
Executivo e Legislativo Federal, em audiências públicas, as soluções da entidade
para os problemas do pais.
4. Para receber condignamente, nesta Capital, os integrantes da retrocitada
Caravana, os líderes da CMP contataram o Sr. Governador do Distrito Federal
Cristovam Buarque que comprometeu-se atender, na medida do possível, os pleitos
daquela organização, tendo sido designado informalmente para exercer o papel de
interlocutor do GDF junto a CMP, o Sr. Eurípedes Camargo, atual Secretário-Adjunto
de Desenvolvimento Social e Ação Comunitária.
5. No dia 21 de março do corrente ano chegaram em Brasília aproximadamente
4.000 (quatro mil) integrantes da CMP para o retrocitado ato público que seria
realizado um dia após - 22.3.95, sendo alojados no Pavilhão de Feiras e Exposições
do Parque da Cidade. Para a manifestação estavam programadas passeata pela
Esplanada dos Ministérios e entrega de documento com reivindicações, em
audiência pública, ao Presidente da República e outras autoridades federais.
6. No dia 22.3.95, outros movimentos populares foram promovidos nesta
cidade pelas entidades: Central única dos Trabalhadores - CUT e Sindicato dos
Servidores Públicos - SINDSER.
7. Os custos financeiros divulgados pela imprensa que estariam a cargo do
GDF, para acolher os participantes da CMP em Brasília, são da ordem de R$
48.775,03 (quarenta e oito mil, setecentos e setenta e cinco reais e três centavos,
assim discriminados:
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
184
Segundo informações colhidas pela equipe de auditoria, a Secretaria Especial
de Participação Popular e Inclusão Social - SEPPIS consta da proposta contida no
Projeto de Reforma Administrativa elaborado pelo atual Governo do Distrito Federal.
A esse respeito, ainda, registra a instrução que o Sr. Eurípedes Camargo,
ex-Deputado Distrital e atual Secretário-Adjunto de Desenvolvimento Social e Ação
Comunitária, foi - antecipadamente à efetiva criação da SEPPIS - convidado para o
cargo de Secretário da aludida Pasta, cujos trabalhos vêm sendo desenvolvidos por
"uma pequena equipe informal" no Gabinete da Vice-Governadora, no Edifício
Brasília (Edifício-Sede do BRB).
Apurou-se, também, que:
"12. Como Secretário Especial de Participação Popular e Inclusão Social
(Secretaria em estruturação), o Sr. Secretário Adjunto de Desenvolvimento
Social e Ação Comunitária tomou algumas providências com vistas a acolher,
no Distrito Federal, a Caravana Nacional dos Movimentos Populares, nas
datas de 21 e 22.3.95.
13. Conforme nos informou aquela autoridade, tais providências foram
motivadas pela incumbência dada pelo Sr. Governador, verbalmente, no
sentido de atender-se, na medida do possível, os pedidos advindos da Central
dos Movimentos Populares (CMP), relativos ao evento marcado para ocorrer
no Distrito Federal.
14. Nesse sentido tomou providência relacionada com o espaço para
abrigar os 5000 (cinco mil) possíveis componentes da Caravana, advindos de
todos os estados brasileiros. Foi então encaminhado, via 0.1. n°
89/95-SEPPIS(fls. 58), de 26.1.95, à Secretaria de Turismo, solicitação de
ocupação do Pavilhão de Exposições do Parque da Cidade, para alojamento.
15. De pronto, a resposta da Sra. Secretária de Turismo deu-se de forma
negativa, devido a não disponibilidade do espaço, já que estaria sendo
utilizado pela XI FEIMOV - Feira da Indústria Moveleira (O1. n°
143/95SETUR/DCGE/DCE - fl. 59).
16. Segunda tentativa ocorre quando o Sr. Secretário Adjunto Eurípedes
Camargo convida o Sr. Geraldo Lima Bentes, Diretor do Departamento de
Geração e Capacitação de Eventos / SETÜR, responsável pelas ocupações
do Centro de Convenções Ulisses Guimarães e Pavilhão de Exposições do
Parque da Cidade, para uma reunião sobre a deliberação do acolhimento aos
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
185
5.000 (cinco mil) componentes da Caravana Nacional dos Movimentos
Populares (0.1. n° 105/95-SPPIS - fl. 64).
17. Para a mesma reunião foram convidados também: Sra. Chefe de Gabinete
do Secretário Adjunto da Secretaria de Saúde, Sr. Secretário Adjunto da Secretaria
de Administração, Sr. Assessor da presidência da NOVACAP e Cel. Chefe da Casa
Militar (fls. 60 a 64).
18. Nesta reunião foram definidas, verbalmente, as participações dos órgãos
ligados à saúde, à segurança, através das suas atribuições normais, bem como da
NOVACAP, que executaria alguns serviços no Pavilhão de Exposições do Parque da
Cidade, e da SETUR, originando a solicitação contida no 01 n° 119/95-SEPPIS (fl.
65), respondida via 0.1. n° 342/95 (fl. 66).
19. Sobre a ocupação do Pavilhão de Exposições e a execução dos serviços
pela NOVACAP discorreremos mais adiante.
20. Outra providência levada a efeito pelo Sr. Secretário Adjunto Eurípedes
Camargo, sempre em nome da SEPPIS (em estruturação), diz respeito à
alimentação dos 5.000 (cinco mil) caravaneiros. Para tanto, houve contatos,
primeiramente, de maneira verbal com a PMDF, respondendo esta não haver
possibilidades e, em seguida, com o SESI (Serviço Social da Indústria) e UnB
(Universidade de Brasília), através de Fax (fl. 68) e do O.E. n° 5/95 (fl. 71).
21. Atendendo às solicitações contidas nesses expedientes, a UnB e o SESI
encaminharam as propostas presentes nestes autos, através de fotocópias, às fls.
69/70/72/73. Os valores orçados totalizam, respectivamente, R$18.000,00 (dezoito
mil reais), por 4.500 refeições e R$ 27.300,00 (vinte e sete mil e trezentos reais), por
10.500 refeições, distribuídas entre 2 almoços e 1 jantar.
22. Mediante o 01 n° 126/95-SEPPIS (fl. 67) houve um pedido à Secretaria de
Fazenda e Planejamento visando destinação de empenhos, em favor do SESI, UnB
e NOVACAP, para cobrir as despesas que seriam efetuadas com fornecimento de
refeições (SESI e UnB) e com serviços de montagem e desmontagem de cercas e
chuveiros (NOVACAP).
23. A Secretaria de Fazenda e Planejamento (SEFP) pronunciou-se através do
Oficio n° 286/95-GAB/SEFP datado de 20.3.95 e publicado no Correio Braziliense de
25.3.95 (fl. 12), informando ao já nominado Secretário Adjunto que, conforme
estabelecido na Lei n° 8.666/93, seria necessária a licitação para realização de
despesas e que não haveriam recursos orçamentários na atividade 2010 Funcionamento da SEFP.
24. Entretanto, antes do conhecimento do expediente mencionado no parágrafo
anterior, o Sr. Secretário Adjunto Eurípedes Camargo, ainda em nome da SEPPIS
em estruturação, assumiu compromissos implicando em comprometimento de
recursos públicos, sem os devidos empenhos, em desacordo, portanto, ao artigo 42
das Normas de Execução Orçamentária e Financeira do DF (fls. 77/78).
25. Afirmou-nos o Sr. Secretário Adjunto que tal situação decorreu do curto
espaço de tempo para a chegada dos caravaneiros.
26. As consultas ao SIAFEM (fls. 29 a 55), efetuadas em 24.3.95, 30.3.95 e
3.4.95 comprovam que, até a presente data, realmente não houve empenho ou
pagamento ao SESI e à UnB, para aquisições de refeições, por parte dos órgãos e
entidades integrantes daquele sistema.
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
186
27. Outro fato notado, especificamente no fax enviado à UnB (fl. 78), é a
citação do Gabinete do Governador e do Banco de Brasília S/A como unidades
responsáveis pelos montantes a serem desembolsados para pagamentos das
refeições, R$ 11.700,00 (onze mil e setecentos reais) e de serviços como cessão de
espaço físico, iluminação e instalações, R$ 28.000,00 (vinte e oito mil reais).
28. A informação obtida junto ao Sr. Secretário Adjunto Eurípedes Camargo é a
de que a ocupação de espaço na UnB não ocorreu.
29. Faz-se necessário esclarecer que o Gabinete do Governador não poderia
empenhar despesas pois não se trata de unidade orçamentária, mas apenas de
unidade administrativa, estando a execução das suas despesas a cargo da
Secretaria de Governo.
30. O ponto mais importante, no que tange à SEPPIS, é o fato dela não existir
legalmente. Dessa forma, os atos em seu nome realizados não têm qualquer
validade administrativa. Não estão dentro dos limites definidos para o ato
administrativo, ou seja, o poder para o desempenho de tais atos não foi outorgado
por lei ao agente público que os efetuou. Não resultaram do exercício das
atribuições de um agente competente, posto que nem as atribuições da SEPPIS
estão definidas legalmente e nem ao nominado servidor foi dada posse oficial ao
cargo de Secretário da mesma."
Constatou-se, outrossim, que a Secretaria de Turismo, através de "autorização"
do Sr. Diretor do Departamento de Captação e Geração de Eventos -DOGE (fls.
94/95), cedeu, gratuitamente, espaço no Pavilhão de Feiras e Exposições do Parque
da Cidade a órgão inexistente, juridicamente falando, o que resultou na
contrariedade do Decreto n° 15.395/93, eis que da utilização dos 9.OOOm2 (fl. 94)
resultaria uma receita aos cofres públicos distritais da ordem de R$ 2.160,00 (dois
mil cento e sessenta reais):
Afora os aspectos acima alinhados, a SETUR não formalizou, devidamente, a
cessão de que se trata, mediante o termo próprio.
Restou, também, violado o disposto no Decreto n° 15.059, de 24.9.93
(Regimento Interno da SETUR), tuna vez que a competência legal para autorizar a
ocupação de espaços e/ou instalações dos próprios da SETUR é exclusiva do
respectivo Secretário e não, como foi feito, do Diretor da DCGE.
Além desses fatos constatou-se que a NOVACAP e a PMDF contribuíram para
a recepção da chamada Caravana da Cidadania, vindo a primeira fornecer materiais
a serem utilizados na obras (fls. 97/111) e a respectiva mão-de-obra, e a segunda
fornecendo 50Kg de açúcar e Nescafé. Com relação à PMDF, a instrução informa ter
havido a reposição dos materiais no Centro de Manutenção e Suprimento, conforme
comprovamos documentos de fls. 115/117.
No que concerne às despesas efetuadas pela NOVACAP, configurado restou
terem sido feitas sem respaldo legal, inobservando as regras inscritas no Regimento
Interno daquela Empresa, notadamente, artigo 1°, II e 140 (transcritas à fl. 126).
Já em relação à PMDF, desatendido foi o disposto no artigo 67 da Lei n°
619/70, conforme consigna o corpo técnico da Casa (item 56 de fl. 127).
Outro ponto que mereceu destaque no Relatório de Auditoria n° 3/95 em
exame foi o relacionado com a divulgação, na imprensa, de noticias vinculando o
Banco de Brasília - BRB como o responsável pelo pagamento de R$ 28.000,00
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
187
(vinte e oito mil reais) para atender despesas a serem prestadas pela UnB, com
espaço físico, iluminação e instalações, fatos esses que não foram comprovados
pela equipe de auditagem.
Concluindo o Relatório, enfatiza-se que:
a) o SESI e a UnB têm direito de receber pelos serviços prestados
(fornecimento de alimentação), uma vez que agiram de boa-fé, desconhecendo a
esdrúxula situação jurídico-funcional do "Secretário Especial de Participação Popular
e Inclusão Social", ficando claro, entretanto, que os respectivos pagamentos "não
deverão ocorrer com recursos dos cofres do Governo do Distrito Federal";
b) à NOVACAP e à SETUR, por integrarem a esfera administrativa do GDF,
não cabe "direito à indenização das conseqüências advindas";
c) inexistiu vinculação entre o movimento promovido pela Caravana Nacional
dos Movimentos Populares com a manifestação contrária à Reforma Previdenciária
promovida pela Central única dos Trabalhadores - CUT, juntamente com os
Sindicatos dos Servidores Públicos do DF e dos Aposentados, eis que pelas
informações sobre a pauta do evento em questão (fls. 113/114) resta claro que o
mesmo estava agendado pela CMP "muito antes do atual Governo assumir, bem
como muito antes da divulgação da data da votação, pelas Comissões do
Congresso Nacional, das emendas previdenciárias à Constituição Federal...";
d) com relação à SETUR, houve falhas graves no processo de ocupação do
espaço público "Pavilhão de Exposições", sendo que "considera legitima a ocupação
do espaço público sob sua responsabilidade, bem como dos containers/sanitários,
fica somente o descumprimento das normas legais quanto à formalização da
ocupação, sujeito a multa, conforme prevê o art. 57, inciso II, da Lei Complementar
n° 1/94, já que a cessão gratuita está prevista no art. 3° do Decreto n° 15.395/93";
e) no que concerne à NOVACAP, caracterizou-se "prejuízo, o fato do custo dos
serviços prestados no Parque da Cidade, para a ocupação dos caravaneiros da
CMP, não poder ser cobrado, devido a solicitação dos mesmos ser transformada em
ato inválido".
Sintetizando a conclusão do Relatório em exame, a equipe sugere ao e.
Plenário:
"I) tomar conhecimento dos resultados desta Auditoria Especial,
autorizada pela Presidente desta Corte em despacho exado na fl. 1;
II) representar ao Governador do Distrito Federal sobre a necessidade
de:
a) promover a invalidação dos atos praticados em nome da Secretaria
Especial de Participação Popular e Inclusão Social;
b) comprovar que as despesas efetuadas junto ao SESI e à UnB,
refeições servidas aos participantes da Caravana não ficaram sob pendência
de pagamento por parte do Governo do Distrito Federal;
III) determinar à Companhia Urbanizadora da Nova Capital do
Brasil(NOVACAP) a imediata instauração de Tomada de Contas Especial,
visando a apuração de responsabilidade por prejuízos causados àquela
Empresa, quando foram descumpridos os arts. 1°, inciso II e 140 de seu
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
188
Regimento Interno na prestação de serviços de que trata o 01 n°
176/95-PRES/NOVACAP;
IV) citar o servidor Geraldo Lima Bentes, Diretor do Departamento de
Captação e Geração de Eventos, para apresentar, no prazo de 30 (trinta) dias,
suas razões de defesa quanto a multa prevista no artigo 57, inciso II da Lei
Complementar n° 1/94, por descumprir o inciso V, art. 28 do Regimento
Interno - SETUR e por atender a solicitação de órgão sem existência legal;
V) recomendar à Secretaria de Turismo que doravante, ao ceder espaço
público, mesmo para órgãos e/ou entidades da esfera do GDF, seja assinado
um Termo de Cessão de forma simplificada, sem necessidade de publicação,
visando facilitar o controle e apuração de responsabilidade em caso de danos;
VI) alertar à Policia Militar do DF que observe, sob pena de aplicação da
multa prevista no art. 57, II, da Lei Complementar n° 1-DF, a legislação
pertinente à utilização dos gêneros alimentícios adquiridos pela Corporação."
Os autos após serem distribuídos à minha pessoa, para relato, foram
encaminhados ao douto Ministério Público junto à Corte, em face do voto que proferi
às fls. 132/133.
Foram juntados aos autos pela Presidência da Corte os documentos de fls.
135/137, relacionados com pedido de esclarecimento sobre a matéria objeto da
Auditoria Especial em questão, formulado pela cidadã citada (fl. 137), pleito esse
que recebeu da ilustrada Presidência da Corte a informação de que o referido
pedido (via fax) teria sido juntado ao "processo de apuração dos fatos" (fl. 135).
A ilustre Procuradora-Geral do Ministério Público junto a este Tribunal, Dra.
Márcia Ferreira Cunha Farias, produziu o laudo jurídico de fls. 138/148, onde apesar
de reconhecer, expressamente, as irregularidades apuradas na Auditoria Especial
realizada, defende posição no sentido de que o Tribunal sopese as condições
expostas nos itens III e IV do parecer, os quais, em síntese, registram a existência
de decisões por esta Corte em dois casos idênticos, onde o Tribunal decidiu, no
primeiro caso citado (Processo n° 948/87, Rei. Cons. José Eduardo), aplicar apenas
multa, e no segundo caso (Processo n° 5.433/94, Rel. Cons. Jorge Caetano)
determinar o arquivamento do feito, não obstante a gravidade das irregularidades
apuradas.
Consigna a ilustre parecerista, ainda (item IV), que "em 1992, o GDF
"promoveu" festa de comemoração de dois anos de mandato do então Presidente da
República, dispensando servidores de suas repartições, com condução e
alimentação pagas (V. cópias de periódicos anexas)", situação essa, entretanto,
segundo a digna Procuradora, que não foi ainda apurada por esta Corte de Contas.
Com base nos precedentes invocados, defende a digna parecerista ser
indevido o ressarcimento aos cofres públicos das despesas relacionadas com a
construção dos banheiros e, via de conseqüência, da instauração de Tomada de
Contas Especial. Sustenta, ainda, a inaplicabilidade de multa, em face do último
precedente colacionado (Processo n°5.433/94).
Ao mesmo tempo em que registra tal posicionamento, a digna
Procuradora-Geral manifesta ser "contrária a esse raciocínio - penso ferir o direito
positivo em vigor e os princípios constitucionais aplicáveis à Administração Pública,
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
189
parece-me imperiosa realização de TCE, embora, ressalto, decisão da C. Corte
nesse sentido seria contrária à proferida recentemente no processo n° 948/87."
Finalizando o Parecer n° 653/95, O MP junto à Corte opina no sentido de que o
Tribunal:
a) adote as sugestões da zelosa 1ª. ICE, itens II, IV, V e VI da proposta de fls.
129 e 130;
b) determine à NOVACAP imediata instauração de Tomada de Contas Especial
para apuração de prejuízos relativos a material e mão-de-obra empregados em
serviços prestados no Pavilhão de Feiras do Parque da Cidade; e
c) remeta cópia deste processo ao Tribunal de Contas da União, para exame
de sua competência, tendo em conta o exposto no parágrafo décimo-primeiro desta
peça.
Por fim, devem ser sopesadas pelo E. Tribunal as considerações expendidas
nos itens III e IV deste parecer.
Brasília, 3 de maio de 1995 Márcia Ferreira Cunha Farias - Procuradoria-Geral
do Ministério Público"
VOTO
Consoante se infere do substancioso Relatório de Auditoria n° 3/95 (fls.
118/130), foram apurados diversos fatos irregulares, relacionados, em parte, com as
noticias veiculadas pela imprensa de um modo geral.
Assim como o citado Relatório detalha, separadamente, os fatos detectados
perante os órgãos envolvidos na auditoria em foco, procurei externar o meu
posicionamento a respeito da matéria em exame de semelhante forma, ou seja,
tecendo as considerações por cada tópico a ser apreciado por esse e. Plenário.
Assim, vejamos.
I - Apoio logístico e financeiro do GDF ao ato público intitulado "Caravana
Nacional dos Movimentos Populares'
Conforme restou apurado e comprovado na auditoria em questão, o evento
mencionado havia sido agendado pela Central de Movimentos Populares - CMP em
17.1.95 (vide panfleto à fl. 113), tendo como objetivo, segundo registra o Relatório,
"apresentar aos novos representantes eleitos dos poderes Executivo e Legislativo
Federal, em audiências públicas, as soluções da entidade para os problemas do
pais."
Tendo como marco a referida data, impõe-se afastar, em principio, a vinculação
do mencionado evento com a manifestação contrária à Reforma Previdenciária,
promovida pela Central única dos Trabalhadores - CUT e Sindicatos dos Servidores
Públicos, eis que em 17.1.95 não seria provável ter-se noticia a respeito das
propostas efetivas do Governo Federal com vistas às emendas constitucionais
relacionadas com a Previdência.
O que acabou acontecendo foi a provável coincidência de datas e fatos, sendo
que a imprensa vinculou a ajuda dada pelo Governo Distrital como se fosse em
apoio ao protesto feito pela CUT e Sindicatos, contrários à reforma previdenciária.
Após aclarado esse aspecto, forçoso torna-se reconhecer, em face das provas
coligidas nos autos, que o Governo do Distrito Federal, através do atual
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
190
Secretário-Adjunto de Desenvolvimento Social e Ação Comunitária, mas não nessa
função, e sim na de "Secretário Especial de Participação Popular e Inclusão Social SEPPIS", cargo e Secretaria esses que inexistiam e continuam inexistindo
juridicamente, segundo informação colhida perante a 1ª. Inspetoria de Controle
Externo, assumiu obrigações perante terceiros, sem estar devida e legalmente
representado.
Aspecto que merece a pronta atuação do e. Plenário é o de que o citado
"Secretário", em expedientes variados (fls. 67, 71 e 80), endereçado em nome da
"Secretaria Especial de Participação Popular e Inclusão Social - SEPPIS", afirma
que o Exmo Sr. Governador do Distrito Federal incumbi-o "de recepcionar a
Caravana Nacional de Movimentos Populares...".
Em razão dessas incumbências, o já mencionado Secretário-Adjunto, firmou
compromissos em nome do Governo do Distrito Federal para recepcionar a citada
Caravana, conforme comprovam os documentos de fls. 58, 60/65, 67/68, 71, 77/78,
80, 83 e 98, valendo destacar, entretanto, os de fls. 58, 65, 67/68, 71 e 77/78, que se
relacionam com as obrigações financeiras assumidas pelo aludido senhor, em nome
do Governo do Distrito Federal, perante terceiros.
Com efeito, causa espécie a prática de procedimentos adotada no caso em
exame, pelo referido Secretário-Adjunto, que sem possuir competência legal para
tanto, firmou compromissos e expediu documentos em nome do Governo do Distrito
Federal.
Despiciendo lembrar que o procedimento do referido senhor em subscrever
documento oficial em nome do GDF, sem reunir os respectivos requisitos legais,
caracteriza, em tese, delito tipificado na Lei Substantiva Penal, qual seja, falsidade
ideológica (CP, art. 299).
II - Espaço público cedido pela SETUR.
Com relação à cessão de área pela Secretaria de Turismo, sem a cobrança da
taxa prevista no Decreto n° 15.395/93, permito-me divergir parcialmente da
instrução, que propõe, apenas, a cobrança de multa ao Sr. Diretor do Departamento
de Geração e Capacitação de Eventos/SETUR, "responsável pelas ocupações do
Centro de Convenções Ulisses Guimarães e Pavilhão de Exposições do Parque da
Cidade" que autorizou referida cessão (fl. 94) sem ter competência legal para a
prática de tal ato, eis que o Regimento Interno da SETUR, aprovado pelo Decreto n°
15.059, de 24/09/93, expressamente indica que autorizações como as que ora se
examina são de competência exclusiva da titular da Pasta, no caso, a senhora
Secretária de Turismo.
Além da ausência de competência legal para que o aludido servidor praticasse
o ato autorizativo em questão, constatou-se, também, que a forma da cessão se deu
através de mero despacho na `Ficha do Evento " (fl. 94), sem se ter lavrado o
competente "Termo de Cessão ".
A referida `Ficha" indica que a área ocupada por ocasião do citado evento
totalizou 9.000 m2, o que representaria uma taxa de R$ 2.160,00 (dois mil, cento e
sessenta reais), caso houvessem sido observadas as disposições do Decreto n°
15.395/93, eis que a cessão se deu a "órgão" inexistente, nos termos da lei.
Nesse particular, pois, entendo devido aos cofres públicos a referida quantia,
razão pela qual deve ser determinada a instauração de Tomada de Contas Especial
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
191
pela SETUR, com vistas à reparação ao erário público (art. 9°, da LC n° 1/94-TCDF),
independente da incursão do, Diretor do Departamento de Geração e Captação de
Eventos/SETUR, no disposto no art. 57, inciso II, da Lei Complementar n° 1/94, por
não ter observado o disposto no inciso V, art. 28, do Regimento Interno da referida
Secretaria, e em face de ter atendido solicitação de "órgão" juridicamente
inexistente.
III - Despesas efetuadas pela NOVA CAP
No que pertine à participação da Companhia Urbanizadora da Nova Capital do
Brasil - NOVACAP no evento de que se trata, ficou comprovado que a referida
Entidade efetuou as despesas discriminadas às fls. 97 e 100/111, totalizando a
quantia de R$ 3.976,38 (três mil, novecentos e setenta e seis reais, trinta e oito
centavos), sem observar as Normas de Execução Financeira e Orçamentária, uma
vez que não houve o devido empenhamento da despesa. Colheu-se informação
junto à Chefia de Gabinete da Presidência da NOVACAP, que os gastos dispendidos
pela Empresa não haviam sido restituídos.
Aqui, a exemplo do que ocorreu em relação à SETUR, também fez-se tábula
rasa as normas legais inscritas no Regimento Interno da Entidade, especificamente,
art. 1°, inciso II e art. 140 (transcritas à fl. 126).
Pelos documentos acostados às fls. 62, 74/75 e 98, também fica claro, de um
lado, a efetiva participação do Sr. Secretário-Adjunto de Desenvolvimento Social e
Ação Comunitária, na obtenção das providências a serem tomadas pela NOVACAP,
e de outro lado, a aceitação por parte da direção da Empresa em prestar os serviços
à "Secretaria" sem existência legal e ao arrepio das referidas Normas de Execução
Financeira e Orçamentária.
Assim sendo, há que se determinar a instauração de Tomada de Contas
Especial, pela Secretaria de Obras, ex vi do disposto no art. 153 do RI/TCDF,
objetivando apurar a responsabilidade pelos prejuízos causados à NOVACAP, em
face do descumprimento das normas legais atrás mencionadas, independentemente
da incursão do Sr. Diretor-Presidente da NOVACAP, do disposto no art. 57, inciso II,
da Lei Complementar n° 1/94, Diretor-Presidente da NOVACAP, por não ter
cumprido o ordenamento legal vigente e por atender solicitação de "órgão" sem
existência legal.
Releva assinalar, por outro lado, que a prestação dos serviços feitos pela
NOVACAP, o foram após o Sr. Eurípedes Camargo ter conhecimento expresso do
Ofício n° 286/95-GABSEFP, de 20.03.95, do Sr. Chefe de Gabinete da Secretaria de
Fazenda e Planejamento (reproduzido à fl. 12) que, em resposta ao 0.1. n° 126/95,
de 13.3.95 (fl. 67), informa a necessidade de se abrir processo licitatório para
atender às despesas relacionadas não só com o fornecimento de refeições às
pessoas que participariam da aludida - Caravana -, bem como em relação às
despesas relacionadas com as modificações no Pavilhão do Parque da Cidade.
IV - Empréstimos efetuados pela PMDF
Conforme foi apurado pela Auditoria realizada, a Policia Militar do Distrito
Federal, através da sua Chefia do Estado Maior, autorizou o empréstimo de 2(duas)
cozinhas de campanha, de 50kg de açúcar cristal e a liberação de 10 policiais e de
uma caminhonete, exclusivamente, para a manipulação e o transporte das cozinhas,
atendendo solicitação verbal do Sr. Assessor de Assuntos Comunitários, em nome
da Sra. Vice-Governadora.
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
192
A falha apurada relaciona-se, principalmente, com o empréstimo de gêneros
alimentícios, pois a Lei n° 619/70 autoriza o empréstimo desses gêneros, apenas
nas hipóteses previstas no art. 67.
Constata-se, porém, que o Cel. Jair Tedeschi efetuou, às suas próprias
expensas, a reposição dos respectivos gêneros alimentícios, conforme comprovam o
cheque n° 000592 (fl. 115), a Nota Fiscal n° 2.117 (fl. 116) e a Requisição de
Material (fl. 117).
Em razão da referida reposição, deixo de propor a aplicação da multa prevista
no art. 57, inciso II, da Lei Complementar n° 1/94, embora sugerindo seja a PMDF
alertada para a necessidade da fiel observância da legislação pertinente à utilização
de gêneros alimentícios adquiridos pela Corporação, sob pena de incidir na
aplicação da multa aqui mencionada.
V - As noticias da participação do BRB no evento
Referentemente à vinculação do nome do Banco de Brasília S/A com o evento
em questão, restou apurado que o BRB foi citado no FAX de fl. 78, onde o Sr.
Secretário-Adjunto de Desenvolvimento e Ação Comunitária, afama perante o
Decano de Assuntos Comunitários da UnB, que o Banco, "por decisão da sua
Diretoria, assumirá o montante de R$ 28.000,00 (vinte e oito mil reais), para
despesas relativas a serviços prestados por essa Universidade, ao referido
Congresso, com espaço físico, iluminação e instalações."
Na realidade, entretanto, ficou constatado que não houve a participação do
BRB, conforme apurou-se junto ao Sr. Ari Alves Moreira, Chefe de Gabinete daquele
Banco (fl. 112).
VI - A Participação do SESI e da UnB
Conforme documentação integrante dos autos (fls. 68/73 e 76/78), foram
acertados pelo Sr. Secretário-Adjunto de Desenvolvimento e Ação Comunitária, e
representantes do Serviço Social da Indústria - SESI e da Fundação Universidade de
Brasília FUB - UnB, o fornecimento de 15.000 (quinze mil) refeições, sendo 10.500
(dez mil e quinhentas) a serem fornecidas pelo SESI (fls. 68/70) e 4.500 (quatro mil e
quinhentas) pela UnB (fls. 72/73), que vieram a ser efetivamente prestadas.
O custo financeiro dessas operações totalizaram, respectivamente, R$
18.000,00 (dezoito mil reais) por 4.500 refeições (UnB) e R$ 27.300,00 (vinte e sete
mil e trezentos reais), por 10.500 refeições (SESI).
É oportuno relembrar que a própria Secretaria de Fazenda e Planejamento SEPF manifestou a necessidade de se observar os ditames da Lei n° 8.666/93,
realizando o devido processo licitatório (fl. 12).
Consultando o SIAFEM (fls. 29 a 55), em 24.3.95, 30.3.95 e 3.4.95 e 10.5.95,
comprovou-se que não houve emissão de empenho ou pagamento ao SESI e à
UnB, relacionados com a aquisição das referidas refeições, por parte dos órgãos e
entidades integrantes do aludido sistema.
A propósito, faço ajuntada das consultas feitas ao SIAFEM na data de 10.5.95,
bem como da publicação do Correio Braziliense, da mesma data, noticiando o não
pagamento das refeições pelo Governo do Distrito Federal ao SESI e à UnB.
Registre-se, outrossim, a imprecisão do noticiário em relação aos motivos das
encomendas das refeições, os valores citados e respectivas quantidades, valendo
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
193
destacar, no entanto, que o pagamento em foco vem sendo efetuado com recursos
próprios do "primeiro escalão do GDF".
VII - O Parecer do Ministério Público junto à Corte
Conforme já consignado no relatório deste voto, o MP junto à Corte, apesar de
propor ao Tribunal o acolhimento das medidas referidas pela equipe da auditoria,
enfatiza a necessidade da Corte sopesar as considerações expendidas no itens III e
IV do referido parecer, quais sejam:
a) - o fato do Tribunal, no Processo n° 948/87, ter decidido aplicar,
simplesmente, a pena de multa à responsável pela "distribuição ilegal de refeições a
pessoal do SLU", e no Processo n° 7.344/93, ter determinado o arquivamento do
feito;
b) - em face do episódio em exame não ser inédito, ou seja, já ter o GDF,
anteriormente (1992), promovido "festa de comemoração de dois anos de mandato
do então Presidente da República, dispensando servidores de suas repartições, com
condução e alimentação pagos (v. cópias de periódicos anexos)."
Digna de registro a preocupação exteriorizada pela ilustre Procuradora-Geral
da Casa, Dra. Márcia Ferreira Cunha Farias, em proceder profunda pesquisa de
julgados deste Tribunal, não para apenar os responsáveis pelas irregularidades de
que noticiam os autos, mas, sim, para mitigar-lhes as penas que esta. Corte
porventura venha aplicar-lhes.
Após compulsar os autos mencionados, chego à conclusão que os precedentes
invocados pela digna Procuradora-Geral não se apresentam suficientes para que
esta Casa, de pronto, apenas aplique multa aos respectivos responsáveis ou, até
mesmo, determine o arquivamento destes autos.
Com efeito, no Processo n° 948/87, relatado pelo Conselheiro José Eduardo
Barbosa, a questão central que foi alvo da Tomada de Contas Especial diz respeito
ao fornecimento de refeições aos servidores do SLU, estranhos à categoria funcional
de GARI, em desacordo com a decisão do Conselho de Política de Pessoal - CPP,
valendo ressaltar, entretanto, que o próprio CPP, no mesmo ato que autorizou a
concessão do referido beneficio exclusivamente aos integrantes da Categoria
Funcional de GARI, admitiu a possibilidade de examinar a extensão do citado
beneficio aos servidores do SLU que desempenhassem atividades correlatas (fl. 564
- Processo 948/87).
Embora, é claro, essa hipótese não justificasse o procedimento adotado pelos
responsáveis, à época, pelo SLU, trazemos esse dado apenas para tentar
demonstrar que a situação comparada com a ora examinada não se assemelha a
ponto de vir respaldar proposta de simples aplicação de multa.
Já em relação ao Processo n° 7.344/93, relatado pelo Conselheiro Jorge
Caetano, em que o Tribunal acolheu proposta de arquivamento da TCE, em face do
ressarcimento havido em favor do erário público, a decisão da Corte não merece
reparo, eis que fundada nas disposições do art. 157, inciso I, do Regimento Interno
deste Tribunal, in verbis:
"Art. 157. Não se dará prosseguimento à tomada de contas especial, se em
qualquer de suas fases, houver:
I - o ressarcimento do dano ou a reposição do bem pelo responsável".
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
194
Quanto ao invocado precedente de ter o GDF "promovido" festa de
comemoração de dois anos de mandato do então Presidente da República,
permito-me inacolhê-lo, uma vez que a matéria, conforme a própria parecerista
informa às fls. 147/148, ainda não foi alvo de decisão deste Tribunal.
VII - Considerações Finais
Antes de concluir impõe-se, ainda, fazer os seguintes registros:
a) - em diversos o8cios o Sr. Secretário-Adjunto de Desenvolvimento Social e
Ação Comunitária, na condição de "Secretário Especial de Participação Popular e da
Inclusão Social" firmou compromissos perante terceiros, em nome do GDF, dizendo
que o fazia por incumbência do Exmo. Sr. Governador do Distrito Federal. Assim
sendo, forçoso torna-se saber se o Sr. Chefe do Poder Executivo local realmente
assim agiu, a fim de que esta Corte, no exercício de sua competência constitucional
e legal, possa definir, com maior precisão, as responsabilidades advindas das
irregularidades de que noticiam os autos;
b) a "Secretaria Especial de Participação Popular e Inclusão Social - SEPPIS ",
até a presente data, ainda não foi criada, juridicamente;
c) entre o que foi fartamente divulgado pela imprensa e o que efetiva e
realmente sucedeu, encontra-se uma razoável diferença, aspecto esse que reforça a
nossa posição de sempre termos a máxima cautela ao apurar situações como os da
natureza dos autos, uma vez que nem sempre o noticiário registra fidedignamente a
realidade dos fatos;
d) a expedição de mais de 100 (cem) ofícios pelo Sr. Secretário-Adjunto de
Desenvolvimento Social e Ação Comunitária, em nome de Secretaria inexistente,
deve ser alvo de preocupação deste Tribunal, em face da situação que ora se
examina.
Isto posto, acolhendo parcialmente as propostas formuladas pelo corpo técnico
às fls. 129/130 e as sugeridas pelo douto órgão do Ministério Público junto à Corte,
voto no sentido que o Tribunal:
I) tome conhecimento dos resultados desta Auditoria Especial;
II) represente ao Governador do Distrito Federal sobre a necessidade de:
a) promover a invalidação de todos os atos praticados em nome da `Secretaria
Especial de Participação Popular e Inclusão Social - SEPPIS' ;
b) comprovar que os compromissos assumidos perante o SESI e a UnB,
relacionados com as refeições servidas aos participantes da citada 'Caravana' ; não
ficaram sob pendência de pagamento por parte do Governo do Distrito Federal;
III) determine à Secretaria de Obras e à Secretaria de Turismo, a imediata
instauração de Tomada de Contas Especial, visando a apuração de
responsabilidades, por prejuízos causados, respectivamente, à NOVACAP e à
SETUR, consoante o constante neste Voto;
IV) cite o Diretor-Presidente da NOVACAP, e o Diretor do Departamento de
Captação e Geração de Eventos, para apresentarem, no prazo de 30 (trinta) dias,
suas razões de defesa, por estarem incursos no artigo 57, inciso II, da Lei
Complementar n° 1/94, ou seja, por descumprirem normas legais e regimentais e por
atenderem solicitação de órgão sem existência legal;
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
195
V) recomende à SETUR sobre a necessidade de se firmar "Termo de Cessão ",
em se tratando de espaço público;
VI) alerte à PMDF sobre a necessidade de se observar, sob pena de aplicação
da multa prevista no art. 57, inciso II, da Lei Complementar n° 1/94-DF, a legislação
pertinente à utilização dos gêneros alimentícios adquiridos pela Corporação;
VII) oficie ao atual Sr. Secretário Adjunto de Desenvolvimento Social e Ação
Comunitária, no sentido de que o mesmo comprove ou confirme, no prazo de 30
(trinta) dias, as "incumbências" determinadas pelo Exmo. Sr. Governador do Distrito
Federal, a que se referem os ofícios expedidos em nome da "Secretaria Especial de
Participação Popular e da Inclusão Social - SEPPIS", com vistas à recepção da
"Caravana Nacional dos Movimentos Populares " e, ao mesmo tempo, se abstenha
de praticar atos em nome de órgão inexistente.
VIII) comunique a adoção das providências até aqui tomadas pelo Tribunal, ao
Deputado Distrital Luiz Estevão e à cidadã a que se faz referência nos autos;
IX) encaminhe cópia dos autos no egrégio Tribunal de Contas da União, para o
exame de sua competência, tendo em vista as realizações de despesas por parte de
autarquia federal;
_______________________
Processo n ° 1.443/95
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
196
DO INCISO II, DO ART. 57 DA LEI N° 8.666/93
Frederico Augusto Bastos
Conselheiro
Representação n° 1/96, da ilustre Conselheira Marli Vinhadeli, a respeito da
evolução da redação do inciso II, do art. 57 da Lei n° 8.666/93. Rever a Decisão n°
7.032/94. Conhecimento pelas jurisdicionadas da nova decisão da Corte.
Teve origem o processo na Representação n° 1/96 (fls.1 /4), da ilustre
Conselheira Marli Vinhadeli, onde descreve a evolução do art. 57, inciso II, da Lei n°
8.666/93, desde sua redação original até a última conferida pela Medida Provisória
n° 1.500, de 7.6.96.
Na referenciada Representação, a nobre Conselheira tece considerações sobre
as diversas Medidas Provisórias que regulamentaram o citado art. 57, inciso II, das
quais destaco:
I - conjugando-se a atual redação do inciso II do art. 57 com o disposto
no § 4° do mesmo artigo da Lei n° 8.666/93, conclui-se que ditos contratos,
obedecidos os critérios e exigências estabelecidos nos citados dispositivos,
poderão ser prorrogados em até setenta e dois meses;
II - o Administrador terá que motivar e justificar a prorrogação,
demonstrando que os preços praticados no mercado, para os mesmos
serviços, são superiores aos estabelecidos no contrato que pretende
prorrogar, caso em que a realização de nova licitação importaria, fatalmente,
em obtenção de custos mais elevados para a Administração;
III - quanto mais longo o prazo da vigência contratual, maiores serão os
riscos do setor privado de obter os insumos e custos majorados e, em
conseqüência, tenderá sempre a apresentar preços mais elevados para o
fornecimento de serviços, em prejuízo do Setor Público;
IV - este Tribunal, mediante interpretação das disposições do multicitado
inciso II do art. 57 da Lei n° 8.666/93, vem, até a presente data, considerando
ilegais as prorrogações de contratos administrativos de prestação de serviço
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
197
de forma continua, em razão da Decisão n° 7.032/94, tomada na Sessão
Ordinária n° 3.046, de 1.12.94, relativamente ao Processo n° 1.417/94.
Nas suas conclusões, a ilustre Conselheira Marli Vinhadeli propõe ao Plenário,
à vista da nova redação do inciso II do art. 57, dada pela Medida Provisória n° 1.500,
de 7.6.96, que reveja a referida Decisão (7.032/94), a fim de estabelecer que:
I - os contratos administrativos de prestação de serviço de forma contínua, em
face do preceituado na Medida Provisória n° 1.500, de 7.6.96, somente poderão ser
prorrogados com fundamento no inciso II do art. 57 da Lei n° 8.666/93, desde que
tais prorrogações sejam devidamente motivadas e justificadas, a fim de que fique
comprovada a obtenção de preços e condições mais vantajosas para a
Administração;
II - as prorrogações amparadas pelo § 4° do art. 57, além da condição
especificada no inciso II do mesmo artigo, deverão ter caráter excepcional, também
devidamente justificado, bem como celebrados mediante autorização de autoridade
superior.
O processo foi examinado em conjunto pelas 1ª e 2ª Inspetorias de Controle
Externo que, na sua análise, levantaram a preliminar de que não seria adequado, "in
caso", ao Tribunal rever, conforme proposto nesta Representação, as suas Decisões
proferidas anteriormente à edição da Medida Provisória n° 1.500/96, visto que foram
amparadas no ordenamento jurídico vigente à época.
Prosseguindo na apreciação da Representação, o Corpo Técnico (1ª e 2ª
ICE's) faz um histórico do art. 57 da Lei das Licitações, desde a sua redação original
até a atual, fazendo judiciosos comentários sobre cada alteração realizada no citado
dispositivo legal.
Em razão da análise realizada nos elementos constantes da representação, o
corpo instrutivo chegou às seguintes conclusões:
"a) o texto original do inciso II do caput do art. 57 da Lei n° 8.666/93, permite
mais de uma interpretação, em decorrência da expressão "igual período";
b) a interpretação correta do citado dispositivo deve respeitar vedação
constitucional (art. 167, II), segundo a qual a Administração não pode realizar
despesas ou assumir obrigações que excedam a vigência dos respectivos créditos
orçamentários, expressão do princípio da anualidade do orçamento;
c) o dimensionamento do prazo de duração do contrato estabelecido no inciso
II do caput do art. 57, alterado pela Lei n° 8.883/94, viola o preceito constitucional
citado na alínea precedente e os dispositivos constantes no art. 7°, § 2°, III e do art.
55, V, ambos da Lei n° 8.666/93. Teria amparo legal, neste caso, somente a vigência
e execução do contrato no exercício financeiro em que foi celebrado;
d) a redação atual do art. 57, caput, inciso II, introduzida pela Medida Provisória
n° 1.500/96 guarda consistência com o ordenamento jurídico que rege a matéria,
sendo aplicado seu dispositivo, por força do art. 121 da Lei n° 8.666/93, aos
contratos vigentes em 10.6.96, data de publicação da referida medida provisória;
e) deve ser cautelosa a aplicação do § 4° do art. 57 inserido pela Medida
Provisória n° 1.081/95 e mantido pela Medida Provisória n° 1.500/96, a fim de não
comprometer recursos orçamentários de exercícios financeiros posteriores ao da
vigência do contrato."
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
198
Louvo a iniciativa da nobre Conselheira Marli Vinhadeli pois a matéria de sua
Representação, prorrogação de contratos, de natureza continua, é controvertida e
precisa de um juízo atualizado por parte deste Tribunal, o que está sendo tentado no
presente processo.
Perfilho-me com o entendimento da Conselheira, que a decisão deste Tribunal
sobre o assunto deve ser revista, com o objetivo de melhor orientar às
jurisdicionadas e, em especial, os órgãos de controle interno e externo.
A decisão desta Corte, até a edição da Medida Provisória n° 1.500/96, decorreu
de interpretações da legislação da época, no sentido de que as prorrogações para
os contratos previstos no inciso II do art. 57 da Lei n° 8.666/93 não eram permitidas.
Com a edição da referida Medida Provisória, as dúvidas foram espancadas,
considerando a permissão, dela constante, de se prorrogar por iguais e sucessivos
períodos os contratos de prestação de serviços, a serem executados de forma
contínua.
A maior prova de que a questão versada no processo está diretamente ligada à
interpretação de texto legal - e não à legislação vigente à época - é o Parecer n°
237/96, exarado no Processo n° 4.986/95, da lavra da ilustre Procuradora-Geral, DIA
Cláudia Fernanda de Oliveira Pereira, em 28.3.96, antes da edição da Medida
Provisória n° 1.500/96, com as seguintes passagens:
15. Referida Medida Provisória foi reeditada duas vezes até o presente
momento (Medidas Provisórias n°s 1.108/95 e 1.279/96);
" ..............................................................................................................
16. A tormentosa questão encontra adeptos em um e noutro sentido;
" ..............................................................................................................
20. A opinião do Ministério Público é idêntica a do egrégio TCU. Ora, se
a lei posterior permitiu a retroatividade expressa, nesta parte, é porque quis
admitir também a prorrogação contratual em período de até 60 meses, pois se
assim não fosse, o dispositivo editado teria pouco alcance prático, permitindo
que os contratos tivessem maior prazo de duração, inclusive retroativamente,
sem que pudessem ser prorrogados. A prorrogação contratual está
umbilicalmente contida na locução "em até 60 meses"; é lógico que qualquer
burla ao principio da moralidade e da razoabilidade não pode ser aceita. A
prorrogação do inciso II, do art. 57, portanto, é possível desde que justificada
com vistas a obtenção de preços e condições mais vantajosas para a
Administração ".
A ilustre Procuradora-Geral conclui, no referido parecer, com entendimento que
veio mais tarde a ser consagrado pela Medida Provisória n° 1.500/96:
" a decisão nestes autos implicará mudança de orientação (Decisão n°
7.032/94) e que urge ser comunicada imediatamente a toda Administração
Distrital".
Comungo com o entendimento de ser viável a prorrogação de prazo dos
contratos de prestação de serviços, de natureza contínua, desde a edição da
primeira medida provisória que dispôs, confusamente, sobre o assunto e que veio a
ser pacificada com a Medida Provisória n° 1.500/96. Assim, aquela decisão deve ser
expressamente revista, como deixei claro ao relatar o Processo n° 4.361/94,
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
199
afirmando que "a Decisão n° 7.032/94 desta Corte, que veda a prorrogação de
contratos, não serve mais de parâmetro, considerando a atual legislação sobre a
matéria."
Infere-se, dessa forma, que a Decisão n° 7.032/94, que vedou as prorrogações
desses contratos (II, 57, Lei n° 8.666/93), está totalmente revogada por não retratar
mais a atual interpretação da legislação que rege o assunto.
É o relatório.
VOTO
Nesse passo, entendo que o melhor caminho a ser seguido por esta Corte
seria o de firmar entendimento no sentido de que os processos referentes à
prorrogação de contratos previstos no inciso II do art. 57 da Lei n° 8.666/93 sejam
instruídos e julgados com base na Medida Provisória n° 1.500, de 7.6.96, e que veio
finalmente a ser por esta explicitada.
Dessa forma, estaria sendo atendida a necessidade de ser revista a decisão
desta Corte, contrária à prorrogação de contrato de serviços de execução
continuada e, ainda, evitando-se a penalização do administrador que, em razão de
interpretação diversa, tenha prorrogado seu contrato, embora divergindo do
entendimento do TCDF à época, mas obedecendo a prática estabelecida pela
Medida Provisória n° 1.500/96.
Ressalte-se por oportuno que a Decisão desta Corte, ora com proposta de
revisão, foi adotada em razão do entendimento da época, no sentido de que o inciso
II do art. 57 não admitia prorrogação, o que só veio a ser esclarecido com a edição
da Medida Provisória n° 1.500/96. Não poderia ser outra a deliberação do Tribunal
que elegeu a alternativa mais rígida, dentre as suscitadas pelos estudiosos da
matéria.
Enaltecendo mais uma vez a Conselheira Marli Vinhadeli pela iniciativa da
Representação, visando a pacificação do assunto controvertido, bem como o Corpo
Técnico pela pesquisa realizada sobre a matéria, voto no sentido de que o egrégio
Plenário:
I - á vista da redação do inciso II do art. 57 da Lei n° 8.666/93, dada pela
Medida Provisória n° 1.500, de 7.6.96, reveja a Decisão n° 7.032/94, tomada
na Sessão Ordinária n° 3.046, de 1.12.94, relativamente ao Processo n°
1.417/94;
II - firme entendimento no sentido de que:
a) os contratos de prestação de serviços a serem executados de forma
contínua, em virtude da nova redação do inciso II do art. 57 da Lei n°
8.666/93, introduzida pela Medida Provisória n° 1.500, de 7.6.96, admitem que
seu prazo de vigência seja prorrogado por iguais e sucessivos períodos,
limitado a 60 meses, desde que comprovada, nos autos, a obtenção de preços
e condições mais vantajosas para a Administração, em tais dilações;
b) a acepção legal da expressão "iguais e sucessivos períodos" prevista
no texto da Medida Provisória n° 1.500/96, deve ser interpretada como
períodos orçamentários, em atenção à vedação constante do art. 167, inciso
Il, da Constituição da República e dos requisitos exigidos pelos arts. 7°, § 2°,
inciso III, e 55, inciso V, ambos da Lei n° 8.666/93;
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
200
c) a prorrogação prevista no art. 57, § 4°, do diploma supramencionado,
inserida pela Medida Provisória n° 1.081/95 e mantida pela Medida Provisória
n° 1.500/96, quando concedida, seja de forma cautelosa, observando:
c.1 - o caráter excepcional que enseja a dilação; e
c.2 - a vigência do respectivo crédito orçamentário;
d) por força do art. 121 da Lei n° 8.666/93, poderão ser prorrogados os
contratos de prestação de serviços contínuos vigentes quando da publicação
da Medida Provisória n° 1.500/96, desde que preenchidos os requisitos nela
exigidos, inclusive o de previsão no ato convocatório;
e) as prorrogações dos contratos previstos no inciso II do art. 57 da Lei
n° 8.666/93 serão instruídas e julgadas com base na Medida Provisória n°
1.500, de 7.6.96, tendo em vista que a atual redação conferida ao citado
dispositivo legal veio explicitar e, em conseqüência, convalidar as
prorrogações constantes das medidas provisórias anteriores, nas condições
exigidas na letra d; e
f) dê ciência às jurisdicionadas dessa decisão.
Obs: Voto parcialmente alterado por proposição da Conselheira Marli Vinhadeli
(Decisão n° 10.299/96, Sessão de 21.11.96).
__________________
Processo (A) n° 4.981/96
Decisão n° 10.299/96
O Tribunal, acolhendo o voto do Relator, com as alterações apresentadas pela
Revisora, Conselheira Marli Vinhadeli, decidiu:
I) de conformidade coma redação do inciso II do art. 57 da Lei n° 8.666/93,
dada pela Medida Provisória n° 1.500, fumar entendimento no sentido de que:
a) os contratos de prestação de serviços a serem executados de forma
contínua, em virtude da nova redação do inciso II do art. 57 da Lei n°
8.666/93, introduzida pela Medida Provisória n° 1.500, de 7.6.96, admitem que
seu prazo de vigência seja prorrogado por iguais e sucessivos períodos,
limitado a 60 meses, desde que comprovada, nos autos, a obtenção de preços
e condições mais vantajosas para a Administração, em tais dilações;
b) a acepção legal da expressão "iguais e sucessivos períodos", prevista
no texto da Medida Provisória n° 1.500, de 7.6.96 (in DOU de 10.6.96), deve
ser interpretada como períodos de duração contratual, em conformidade com
a redação do caput do art. 57 da Lei n° 8.666/93 e, enquanto exceção legal,
com o disposto no parágrafo 1° do art. 165 da Constituição da República
Federativa do Brasil, observados os requisitos exigidos pelos arts. 7°,
parágrafo 2°, inciso III - nos procedimentos licitatórios - e 55, inciso V- nos
instrumentos contratuais -, ambos da Lei n° 8.666/93;
c) a prorrogação prevista no art. 57, parágrafo 4°, do diploma
supramencionado, inserida pela Medida Provisória n° 1.081/95 e mantida pela
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
201
Medida Provisória n° 1.500/96, quando efetivada, seja de forma cautelosa,
observando o caráter excepcional que enseja a dilação;
d) por força do art. 121 da Lei n° 8.666/93, poderão ser prorrogados os
contratos de prestação de serviços contínuos vigentes quando da publicação
da Medida Provisória n° 1.500/96, desde que preenchidos os requisitos nela
exigidos, inclusive o de previsão no ato convocatório;
e) as prorrogações dos contratos previstos no inciso II do art. 57 da Lei
n° 8.666/93 serão instruídas e julgadas com base na Medida Provisória n°
1.500, de 7.6.96, tendo em vista que a atual redação conferida ao citado
dispositivo legal veio explicitar e, em conseqüência, convalidar as
prorrogações constantes das medidas provisórias anteriores, nas condições
exigidas na letra d;
II) dar ciência às jurisdicionadas desta decisão.
Decidiu, ainda, mandar publicar, em anexo à presente ata, a Representação n°
1/96, fls. 1/4, os votos do Relator de fls. 29/37 e 46/52 e o voto da Revisora de fls.
39/44.
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
III - PARECERES
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
CONTRATAÇÃO TEMPORÁRIA EXCEPCIONAL
Cláudia Fernanda de Oliveira Pereira
Procuradora-Geral do Ministério Público junto ao TCDF
Contratação Temporária Excepcional. Interesse Público. Endemia.
FHDF. Combate do Dengue.
Tratem os autos de Representação da lavra do Sr. Presidente da Secretaria de
Saúde do DF (e Fundação Hospitalar), dando conta de que estaria fora de controle o
combate da dengue, principalmente nas Cidades Satélites do DF que elenca, o que
caracterizaria o aparecimento de um surto endêmico, haja vista haver sido detectado
o surgimento de focos em diversas localidades, com até 30'/o dos prédios com a
presença de larvas do mosquito vetor da doença. Alinha o Sr. Secretário que são
considerados tecnicamente aceitáveis os indícios de infestação predial de até 3%.
Para tanto, propõe a contratação de 300 (trezentos) profissionais, que juntamente
com os servidores da Fundação Nacional de Saúde, desenvolveriam e
operacionalizariam ações no combate ao quadro epidemiológico descrito, buscando
também orientação quanto a uma forma jurídica que permitisse a agilização dessas
contratações "de vez que um certame público como prescreve a lei, demandaria um
tempo que não convém perder, além do risco de gerar intranqüilidade à população
pela divulgação extemporânea e alarmista do risco de uma epidemia (27 de março
de 1996)".
2. Foi juntado aos autos Termo de Convênio que seria celebrado entre a
Fundação Nacional de Saúde e a Fundação Hospitalar do DF, visando a realização
de ações de controle e vigilância do Dengue e da Febre Amarela. Por ele, cabe ao
concedente - FNS - garantir recursos financeiros, dentre outros, e ao convenente - a
FHDF - a execução das ações necessárias à consecução do objeto deste Convênio.
3. Após, à fl. 24, consta documento em que a SEA e a FHDF, com o objetivo de
discutir a operacionalizaçáo dos procedimentos necessários à seleção e contratação
temporária de funcionários para atuar no combate ao surto epidemiológico de
dengue no DF, esclarece a existência no Cadastro Geral de Concursados de 1.366
(hum mil e trezentos e sessenta e seis) candidatos aprovados e classificados no
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
concurso público para Inspetor Sanitário, "pessoal este amplamente qualificado no
processo seletivo", uma vez que foram selecionados para atuar na área de saúde
pública, daí a sugestão para que se aproveitasse o processo seletivo já realizado,
"adotando todos os procedimentos necessários para que se evite a caracterização
do vinculo efetivo, ficando a cargo da FHDF os procedimentos de contratação e
treinamento do pessoal solicitado". Ficou acertada uma nova reunião para dar
seguimento às ações necessárias para operacionalizar a assinatura do Convênio
com a Fundação Nacional de Saúde e a edição de decreto autorizativo de
contratação.
4. A Instrução falou nos autos (fls. 31/35), nos seguintes termos:
"(...)
12. Entendemos, s.m.j., que tanto a Lei n° 8.745/93, como o Decreto n°
15.472/94 não podem ser aplicados no Distrito Federal. O decreto porque não
é lei; a lei porque, conforme decisão do Supremo Tribunal Federal nos autos
de Suspensão de Segurança n° 768-8 (fl.: 30), 'pode uma unidade federal
autônoma - como é hoje o Distrito Federal adotar, por lei, a legislação federal
preexistente; nunca, porém, a legislação futura, sob pena de demitir-se da sua
autonomia constitucional.'
13. Assim sendo, conforme a atual situação, os arts. 232 a 235 da Lei n°
8.112/90 continuam sendo aplicados no Distrito Federal, sendo que o caso em
tela, à primeira vista, se enquadraria no inciso I do art. 232.
14. Deixamos, entretanto, de sugerir medida corretiva para a questão,
vez que já a fizemos quando da instrução do Processo n° 2.778/95, no sentido
de que se represente junto ao Exmo. Sr. Governador do Distrito Federal
acerca da necessidade e conveniência da obtenção de medida legislativa que
regule os casos de contratação por tempo determinado para atender a
necessidades temporárias de excepcional interesse público, no âmbito da
Administração Direta, Autárquica e Fundacional do Distrito Federal.
17. Entretanto, a legislação não dá guarida à prevenção de surtas
epidêmicas, mas, sim, ao combate a surtas epidêmicos, havendo necessidade
de que a Secretaria de Saúde comprove a real situação do quadro
epidemiológico existente hoje no Distrito Federal.
18. Da análise dos autos, tem-se a idéia de um surto endêmico, e não
epidêmico, que seria a agravação de uma endemia.
19. No nosso entendimento seria temerária autorização para contratação
de 300 profissionais por tempo determinado, ou mesmo indicação da
legislação a ser aplicada ao caso, por parte deste Tribunal de Contas, sem
que reste comprovada a efetiva instalação de um surto epidêmico de Dengue
no Distrito Federal.
20. Destarte, entendemos de todo conveniente seja determinada
diligência junto à Secretaria de Saúde a fim de que reste comprovada a este
Tribunal a real situação de casos de Dengue no Distrito Federal, com base em
estatísticas e estudos que caracterizam a instalação de surtos epidêmicos em
regiões limitadas. A falta destas informações impossibilita um posicionamento
legal por parte desta Corte, dentro de sua competência constitucional de
apreciar a legalidade dos atos de admissão de pessoal."
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
5. Distribuídos os autos ao Conselheiro Relator, Jorge Caetano, mandou ouvir
o Ministério Público.
6. Os autos chegaram a esta Procuradoria-Geral em 3.4.96, na quarta-feira,
data anterior ao feriado da Semana Santa que se iniciaria na quinta-feira, um dia
após. Equivocadamente, a Secretaria da Procuradoria-Geral distribuiu os autos à
Procuradora Márcia Ferreira Cunha Farias, àquela data em gozo de licença para
tratamento de saúde. Em face do equivoco cometido, e tendo em vista haver esta
Procuradoria-Geral se comunicado com o Gabinete daquela Procuradora, que se
mostrou assim de acordo, corrijo a Distribuição e recebo os autos, nesta data, para
prolação imediata de parecer.
I - A Contratação Temporária na Administração Direta Distrital
7. A questão da contratação temporária não é nova nesta Corte.
8. Como é sabido, apenas a contratação temporária para atender ao
excepcional interesse público prescinde do concurso público obrigatório e, não, toda
e qualquer contratação temporária. Decidiu, igualmente assim, o TCU:
"... mas há que se distinguir o interesse público de um modo amplo daquele
que pode ser clausulado como excepcional.
... a exigir a contratação é o excepcional interesse público. Neste caso, como já
tivemos oportunidade de registrar na Sessão Plenária de 16.5.90, (TC-006.
658/89-01), não está implícita a exigência e pela urgência que serão, por certo,
fatores a justificar a manifesta utilidade coletiva.
Já o contrato de trabalho por tempo determinado, previsto na CLT, é de
natureza comum, semelhante ao pacto de trabalho por prazo determinado. (...)
Neste, na grande maioria das vezes, não há que se falar em urgência, por ser
perfeitamente previsível, em qualquer esfera da administração pública ou privada, a
necessidade de contratação temporária de mão-de-obra. Não se caracteriza,
portanto, pelo excepcional interesse público, mas sim pela natureza ou trasitoriedade
das atividades a serem desenvolvidas ou, ainda, pelos contratos de experiência.
A partir de 5.10.88, todos os entes da Administração Pública, seja ela direta,
indireta, fundacional ou autárquica, estão obrigados à prévia seleção pública para
investidura em seus cargos ou empregos públicos, no termo do art. 37, II, da
Constituição Federal, ressalvadas as exceções que menciona.
IV
2) que qualquer novo ingresso nas diversas Tabelas de Pessoal dos órgãos do
Ministério da Marinha, seja em caráter temporário ou permanente, só é admissível
com a observância da regra posta no art. 37 - II da Constituição Federal, além dos
princípios arrolados no caput do mesmo artigo. (...)(Anexo IX da Ata n°48, de
19.9.90 -. Proc. n° 12.067/90-3 -Contratação de Pessoal Temporário - Consulta) "
9. De fato, por excepcional interesse público há que se entender o emergente,
que justifique aquela exceção:
Contratação com base no inciso XI dependerá, certamente, de circunstanciada
justificativa na qual se exponham os fatos objetivos e as razões que a fazem
indeclinável. A falta disto, será nula. A violação destes condicionamentos a que se
aludiu e que, parece-nos, são simples decorrências implícitas no rigor do dispositivo,
acarretará as conseqüências previstas no já aludido § 2° do art. 37, isto é: 'é
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
nulidade do ato e punição da autoridade responsável, nos termos da lei'. Sobremais,
como é natural, ensejará a qualquer cidadão a propositura de ação popular (art. 5°,
LXXIII), para fulminação do contrato e condenação da autoridade responsável a
ressarcir os cofres públicos pela despesa dele resultante.
Assim, entendemos que a contratação temporária é cabível perante situações
de emergência, é dizer, 'excepcionais', portanto, em que está em pauta um interesse
que 'excepciona' - de modo transitório - a admissão por concurso. Sendo esta a
índole do preceito, compreende-se também que a Administração fica posta no
indeclinável dever de instaurar de imediato o concurso, para o ulterior provimento
definitivo, salvo nos casos em que a demanda de pessoal é em si mesmo
temporária, por ser sazonal, ou porque não é previsível sua reprodução. " (Celso
Antônio Bandeira de Mello, Regime Constitucional dos Servidores da Administração
Direta e Indireta).
10. Dispõe a Constituição Federal que apenas lei estabelecerá referidos casos
de contratação excepcional, e a leia esse respeito só pode ser local. Socorre-nos,
também, o mestre citado:
97. Na verdade, as dúvidas que se podem propor ante o inciso IX do art. 37
concernem a três outros pontos.
O primeiro é o de saber se a lei em causa deverá ser federal ou de cada uma
das diversas esferas, conforme se trate de serviços da União, dos Estados, dos
Municípios ou do Distrito Federal. Estamos em que a segunda alternativa é a
correta, não só pelas respectivas autonomias na organização dos próprios serviços,
quanto pelo fato do dispositivo em causa não haver estabelecido a restrição óbvia se o desejasse -caso em que mencionaria lei federal. Como não o fez, há de
prevalecer a regra - não a exceção - ainda que se pudesse preferir solução diversa."
11. Foi por esse motivo que o Ministério Público representou à Corte contra a
edição do Decreto n° 15.472/94, que autorizava referidas contratações na
Administração Direta Distrital, a pretexto de regulamentar a Lei Federal n° 8.745/93.
12. Referida Representação (1/94-CF), no entanto, teve seu sobrestamento
autorizado, aguardando-se a decisão do STF nos autos da ADILA que questiona a
constitucionalidade da Lei n° 418.
13. Se é assim, de fato, a Lei n° 8.745/93 não se aplica diretamente ao DF.
Aliás, sobre isso, em despacho prolatado na SS n° 767-0/DF, assim foi tratado o
tema no STF:
9. Certo, há Lei Distrital, a de n° 197, que mandou aplicar a legislação federal
aos servidores da administração local.
10. Mas, como acentuamos, particularmente o Ministro Octávio Gallotti e eu
próprio, pode uma unidade federal autônoma - como é hoje o Distrito Federal adotar, por lei, a legislação federal preexistente; nunca, porém, a legislação futura,
sob pena de demitir-se de sua autonomia constitucional.
11. Desse modo, não vislumbrando viabilidade à tese da administração,
indefiro a suspensão da liminar" (in - DJU de 30.5.95)
14. No mesmo sentido, é a manifestação da Procuradoria-Geral do Distrito
Federal (Processo n° 020.000.586/95):
"0
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
7) E, nesta situação, encontra-se a pré-falada Lei n° 8.745/93, uma vez que
inexistia à época da Lei n° 197/91, e, muito menos, da Lei Federal n° 8.112, o que
lhe retira a possibilidade de ser aplicada diretamente no âmbito do Distrito Federal,
...
8) Resta concluir, portanto, que necessário se faz que se legisle sobre a
matéria, em face da lacuna ora existente.
(...)
12) Assim, somos levados a concluir que caberá ao Distrito Federal legislar
sobre a matéria, e que a iniciativa caberá ao Sr. Governador."
"(...)
Eventual contratação de servidores, no Distrito Federal, para o atendimento à
necessidade temporária de excepcional interesse público, deverá ser efetivada nos
termos dos arts. 232 a 235, não obstante tais dispositivos tenham sido totalmente
revogados com o advento da Lei n° 83.745/93. Registre-se que a revogação, no
caso, somente produz efeitos no que se refere aos servidores civis da União"
15. Ainda que assim não fosse, questão emergente e também já abordada por
este parquet, refere-se à possibilidade de contratação temporária, em face do
excepcional interesse público, na ausência do mencionado diploma. Sobre isso,
também deve ser citado o magistério do mestre Celso Antônio Bandeira de Mello:
102. A terceira questão despertada pelo inciso IX do art. 37 conceme à
possibilidade (ou não) de se efetuarem tais contratações por tempo determinado
antes de editada a lei pertinente. Cremos que a resposta deve ser afirmativa. É que
as necessidades que vêm suprir não aguardam o surgimento da lei em apreço para,
só então, disciplinadamente irromperem. Visto que a Constituição as considerou de
relevo suficiente para lhes dedicar uma atenção peculiar, seria incabível admitir que
a inércia legislativa paralisasse a operatividade imediata do preceito, inibindo se
extraísse dele tudo que fosse, desde logo, aproveitável."
16. Restaria, neste tópico, por abordar se seria possível aplicar os arts. 232 a
235 no Distrito Federal, não obstante tais dispositivos tenham sido totalmente
revogados com o advento da Lei n° 8.745/93. A Corte, afirmativamente, parece já
haver respondido esta questão, posto que ao analisar a aplicação da Lei n° 1.711/52
aos servidores do DF, quando esta fora totalmente revogada pela Lei n° 8.112/90,
entendeu que somente a partir da edição da Lei n° 197/91, a Lei do Regime Jurídico
único seria aqui aplicável, consagrando posicionamento favorável à aplicação da Lei
n° 1.711/52, revogada, ao DF durante aquele período.
II - Da Representação
17. A Representação de que se originaram estes autos traz noticia de fatos
graves e que devem merecer deste parquet a maior atenção.
18. Por isso, há que ser lembrada, por oportuna, a lúcida ponderação emitida
pelo Senhor Ministro do TCU Evald Pinheiro:
"Um controle tardio é sempre incompleto e imperfeito e seria antes uma
contrafação ou um controle simulado do que mais propriamente um controle.
Limitar-se-ia, por assim dizer, a uma simples e muitas vezes inútil ou
inconseqüente constatação de fatos perfeitamente evitáveis, se apuradas no
momento certo ou na hora exata
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
Em termos de fiscalização financeira e orçamentária, não há minicontrole, meio
controle ou semicontrole. Ele é ou não, existe ou não existe."
19. A Administração comunica à Corte a existência de caso grave, superado
que foi, segundo os entendimentos técnicos da área, em muito (de 3% para 30%) o
percentual admissível para conter situação tão aflitiva, que atinge, principalmente,
população já tão sofrida, que é a de baixa renda Esperar-se que a situação se
concretize para aí configurar epidemia, data venia do que entende a Instrução, não é
o mais acertado. Vigora, em Hermenêutica, princípio segundo o qual a exegese da
lei não deve conduzir a conclusões desproporcionais ou desarrazoadas; tanto
parece ser assim que a lei posterior veio corrigir aquela distorção para grafar
corretamente a palavra endemia.
20. Outro fato, contudo, é que, infelizmente, a Secretaria não logrou
demonstrar à Corte a existência real do perigo eminente e a necessidade de
contratação, porque a simples existência do mal não a autorizaria, se houvesse
pessoal suficiente para solucionar o problema. Chegou ao conhecimento do parquet
que a Secretaria poderia envidar esforços, sem gasto de dinheiro público, junto ao
Exército, Marinha, Aeronáutica, Corpo de Bombeiros e Policia Militar do DF, fato que
não causaria efeito jurídico como o do desvio de função, para a prestação dos
serviços aqui almejados. O treinamento, que é sugerido, poderia ser feito a esses
profissionais, repita-se, sem ônus. Nada disso constou nos autos.
21. A premência do tema, a seriedade dos Administradores, a gravidade da
situação e a presunção de legitimidade dos atos administrativos, fazem, este
Ministério Público, todavia, concluir pela possibilidade de contratação excepcional,
desde que haja realmente a provável existência do surto e a necessidade de
pessoal, visto não haver recursos humanos suficientes para solucionar o problema.
Eventuais abusos - se cometidos, ou ilegalidades, que extrapolem esta conclusão,
deverão ser coibidos por esta Corte. Dai o parecer do Ministério Público no sentido
de que, cientificada aquela Secretaria sobre o melhor entendimento da Corte, inclua
os autos imediatamente em auditoria para fiscalização e controle das admissões
havidas a este título.
22. O Convênio nominado induz a participação de Fundação de caráter federal,
a quem caberá a contrapartida de recursos financeiros, e à FEDF, apenas a
operacionalização, portanto, a admissão de pessoal. O ônus, como se vê, não recai
sobre o DF. Em que pese o controle efetuado por esta Corte, caberia ser cientificado
o TCU também a esse respeito.
23. O processo de seleção simplificada não pode afastar a publicidade dos atos
administrativos. A Administração há de fazer publicar edital, com 3 dias de
antecedência, no mínimo, como já decidiu este Tribunal. Em nome dos princípios da
moralidade e da igualdade deve, ainda, ser estabelecido, motivadamente, um critério
objetivo para a contratação.
24. O contrato há de ser regido pela CLT e, não, pela locação civil de serviços,
como determina a Lei do Regime Jurídico único, e há de prever prazo determinado,
que é igual ao tempo suficiente para enfrentar, em caráter transitório, a alegada
excepcionalidade. Também aqui merecem ser transcritos os ensinamentos do
Professor Celso Antônio Bandeira de Melo:
"(...)
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
104. A lei do regime único na esfera federal, Lei n° 8.112, bastas vezes
referida, nos arts. 232 a 235, regulou a matéria para a União, da seguinte
maneira.
Estabeleceu que a forma de contratação é a locação civil de serviços
(erroneamente, conforme já se viu) por tempo determinado (art. 232), restrito
aos prazos legalmente indicados (art. 233, § 1°) e improrrogáveis (§ 2°),
vedado o desvio de função e a recontratação, sob pena de nulidade do
contrato e responsabilização civil e administrativa da autoridade contratante
(art. 234). Efetua-se após recrutamento feito por processo simplificado
mediante divulgação ampla em órgão de grande circulação, ressalvados disto
os casos de urgência e a hipótese de execução de serviço por profissional de
notória especialização, inclusive estrangeiro, nas áreas de pesquisa científica
ou tecnológica (art. 233, § 3°). A remuneração atribuída ao contratado terá de
observar os padrões de vencimentos dos planos de carreira do órgão
contratante, exceto em relação aos profissionais supra-aludidos, caso em que
serão atendidos os valores do mercado de trabalho (art. 235).
(...)
105. Cabem alguns reparos à disciplina dada pela Lei n° 8.112 à matéria
em apreço. Desde logo, incidiu no equívoco de estabelecer que o contrato
seria uma locação civil de serviços - o que não pode ser em face do
desiderato constitucional, pois não corresponde ao sentido do dispositivo que
pretendeu regulamentar. Além disto, em vista das considerações dantes
feitas, parece-nos que houve excessiva limitação das hipóteses em que
caberia tal contratação. Cumpre, ainda observar que teria sido preferível, ao
invés de fixar um prazo certo para cada hipótese, estabelecer prazos
máximos, prorrogáveis dentro do limite estabelecido, para evitar o risco de
admissão de pessoal além do tempo indispensável. Mesmo que se diga ser
possível, por interpretação, entender que os prazos ficados apenas delimitam
o máximo, o certo é que, em sendo improrrogáveis, a tendência será utilizá-los
em sua inteireza, para prevenir o risco de que se revelem insuficientes."
25. Ainda neste tópico, quanto à sugestão de se representar ao Sr.
Governador, envidando medidas legislativas neste sentido, seria conveniente
proceder àquelas ressalvas, sem as quais a lei, acaso editada, padeceria de
inconstitucionalidade. Referida providência melhor seria tomada, nos autos da
Representação n° 1/94-CF que aborda esta questão.
Ill - Da Proposta de Aproveitamento de Concursados Aprovados para o Cargo
de Inspetor Sanitário, Mediante Contratação Temporária, sem Efetividade
26. Citada proposição é absolutamente inconciliável com o Ordenamento.
Servidor concursado para citado cargo só o pode ser mediante provimento efetivo,
jamais transitório. E ainda que a Administração pretendesse admiti-los
precariamente, estaria ferindo o princípio da igualdade, segundo o qual todos são
iguais perante a lei. Todas, portanto, em iguais condições, tem o justo direito de
acorrer a citada contratação.
27. Se estes argumentos não bastassem, relembre-se que a lei já citada e não
aplicável ao DF dispunha algo semelhante, não idêntico, ao que ora se propôs:
"Art. 6° É proibida a contratação, nos termos desta lei, de servidores da
administração direta ou indireta da União, dos Estados, do Distrito Federal e
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
dos Municípios, bem como de empregados ou servidores de suas subsidiárias
e controladas.
Parágrafo único. Sem prejuízo da nulidade do contrato, a infração do
disposto neste artigo importará na responsabilidade administrativa da
autoridade contratante e do contratado, inclusive solidariedade quanto à
devolução dos valores pagos ao contratado."
28. Como se vê, estaria vedado à União Federal a contratação por tempo
determinado para atender à necessidade de excepcional interesse público de
pessoal que já integre o quadro de servidores da Administração, vindo, portanto, a
prestigiar a moralidade e a igualdade, além de conciliar-se com outro dispositivo
constitucional que proíbe a acumulação remunerada de cargos.
29. A hipótese não se iguala, porque os contratados, assim admitidos, não
possuem ainda vínculo com o Poder Público, mas, de qualquer modo, estaria ferida
a igualdade entre os concorrentes.
Nesse sentido, é o parecer.
___________________
Processo n° 2.460/96
Parecer n° 283/96
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
EXAME DE REGULARIDADE DE NOTAS DE
EMPENHO DO FASCAL
Cláudia Fernanda de Oliveira Pereira
Procuradora-Geral do Ministério Público junto ao TCDF
FASCAL. Fundos. Assistência Médico-Hospitalar. Pré-qualificação.
Credenciamento. Inexigibilidade de licitação.
Tratam os autos de examinar a regularidade de diversas Notas de Empenho,
todas relativas ao FASCAL, Fundo de Assistência da Câmara Legislativa/DF.
2. Aos autos foi juntado o Parecer n° 28/95 da lavra da Consultoria Jurídica da
Câmara Legislativa do DF, nos seguintes termos:
"(...)
2. De início, no tocante à nominação dos contratos de assistência
médica entende-se por bem denominá-los credenciamento, haja vista que o
termo 'convênio' - comumente empregado no âmbito da Administração Pública
-não tem a natureza de um contrato, não passando de mera cooperação
mútua entre entidades estatais.
(...)
7. É importante lembrar que o convênio não objetiva lucro, o que existe
amiúde é repasse de recursos financeiros para que outro órgão, entidade ou
empresa privada realize projeto de interesse público.
8. Aliás, quando caracterizado o convênio, este deverá subsumir-se às
exigências do art. 116, §1°, da Lei de Licitações e Contratos vigente (Lei n°
8.666/93).
9. Seguindo essa linha de raciocínio é que, em relação ao contrato
anexo, é de bom alvitre utilizar o termo credenciamento, haja vista suas
características intrínsecas de bilateralidade e onerosidade.
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
10. Ultrapassado este ponto, infere-se do citado memorando que os
contratos realizados pelo FASCAL têm vigência por 'prazo indeterminado', o
que fere frontalmente a legislação aplicável à espécie. A esse respeito, o art.
57, § 3°, da Lei n° 8.666/93 é taxativo:
'Art.
57.
........................................
.........................................................
Omissis
§ 3° É vedado o contrato com prazo de vigência indeterminado'.
11. Nesse momento, mister lembrar que não há como confundir
prorrogação com vigência indeterminada do contrato. Afinal, a prorrogação
depende sempre da conveniência da Administração, assim como de previsão
expressa no ato convocatório, conforme estabelece o art. 57, 1, do pré-falado
Estatuto das Licitações.
13. Faz-se crer que 'vigência indeterminada' é apenas uma
impropriedade conceitual, pois a natureza da prestação de serviço de
assistência médico-hospitalar é contínua, em face disso a Administração lança
mão da prorrogação visando a manutenção da prestação de serviços.
15. Prorrogação, repita-se, não é contrato novo, mas o antigo contrato
que se protai por um certo período de tempo, implementado seu termo final.
Via de conseqüência, é defeso na prorrogação, a alteração de qualquer
cláusula contratual.
(...)
18. O art. 57, § 3° dispõe que toda prorrogação de prazo deverá ser
justificada por escrito e previamente autorizada pela autoridade competente
para celebrar o contrato. (...)
19. Além disso, quanto à incidência da prorrogação, esta só pode se dar
no curso do contrato, e não após sua expiração, porque o objeto da
prorrogação é justamente evitar a ocorrência de solução de continuidade. Se o
prazo do contrato findou-se é necessário realização de nova licitação ou
realização de um novo contrato, na hipótese de inexigibilidade de licitação.
(...)"
3. A Instrução manifestou-se a fls. 36 e seguintes:
Impropriedades
4. Nota de empenho encaminhada a este Tribunal descumprindo prazo de 5
dias estabelecido no Regimento Interno. A Câmara Legislativa do Distrito Federal,
recebeu, em 7.3.96, o Ofício GP n° 133/96 comunicando a Decisão n° 449/96 deste
Tribunal, em Sessão Ordinária n° 3.137, realizada a 12.2.96, em que recomenda ao
Gestor do FASCAL que observe o prazo consignado no item II do Art. 112 do RI
deste Tribunal, aprovado pela Resolução n° 38/90, quando da remessa de cópias de
notas de empenho a esta Corte de Contas.
5. De acordo com o art. 80, parágrafo único do Decreto n° 16.098, de 29.11.94,
que aprova as Normas de Execução Orçamentária, Financeira e Contábil do DF, os
processos relativos às despesas de exercícios anteriores deverão conter
informações pormenorizadas sobre:
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
a) o direito adquirido pelo credor, de tal sorte que permitam o reconhecimento
da divida, no caso: Nota Fiscal acompanhada de Guia de Atendimento Médico Exames Laboratoriais e pedido, pelo médico, do exame;
b) o saldo, ao final do exercício, da dotação orçamentária pela qual deveria
correr a despesa.
6. Conforme o parágrafo único do art. 81 da Norma de Execução Orçamentária,
o campo 'especificações' das notas de empenho relativas a exercícios anteriores,
deverá conter a data da publicação no DODF (ou DCL) do ato de reconhecimento da
dívida. Cabe mencionar que cópia da referida publicação foi juntada aos autos dos
processos originais respectivos.
7. Para liquidação da despesa deve constar nos autos, Certidão de Débito com
a Fazenda do DF, de acordo com o art. 56, inciso VI, do Decreto n° 16.098, de
29.11.94.
8. Deve ser retido o ISS na fonte, de acordo com o Dec. n° 14.122, de 19.8.92
(juntamos cópia às fls. 34/35).
9. O número correto do processo originário da CLDF especificado na Nota de
Empenho n° 34/95 é 789/95 e não 798/95 como consta. Possivelmente ocorreu uma
falha de digitação.
4. Ademais, analisou, profundamente, o Corpo Instrutivo o pagamento das
despesas em relação ao denominado fundo:
"(...)
11. Os credores das notas de empenho encontram-se regularmente
credenciados no Fundo. O FASCAL utiliza o sistema de credenciamento,
estabelecendo critérios a serem atendidos e valores de tabela específica que
tem por base as das Associações Médica Brasileira e Brasileira de
Odontologia, Sindicato Brasiliense de Hospitais e Brasindice. A tabela é
revista trimestralmente."
5. E concluiu:
"(...)
13. Consideramos as impropriedades apontadas como formais, passíveis
de serem relevadas. Devem ser, contudo, objeto de recomendações
orientadoras pelo Plenário, para que sejam evitadas futuramente.
14. Com respeito aos procedimentos de credenciamento do Fundo,
cremos que não cumprem integralmente o principio da isonomia, por serem
considerados, como exposto anteriormente, caso a caso, devendo
apresentar-se,
portanto,
diferenciações,
inclusive
pela
enorme
discricionariedade existente, dada a falta de créditos documentados
formalmente. Neste sentido, implicitamente também fica prejudicado o
principio geral da publicidade. E nossa convicção que se deva,
preliminarmente: elaborar os critérios para credenciamento, publicá-los
periodicamente nos moldes do §1°, art. 34 da Lei n° 8.666/93, cancelar todos
os convênios existentes substituindo-os pelo termo de credenciamento, e
estudar criteriosamente a implantação de um sistema de seleção mediante
pré-qualificação de acordo com o art. 114 da Lei n° 8.666/93, já que não é
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
viável, segundo o gerente do Fundo, manter um número grande de
credenciados.
15. Considerando a existência de muitos Fundos de Saúde na
Administração Direta e Indireta que apresentam características idênticas às do
FASCAL parece-nos conveniente que o Plenário, após apreciar este processo,
participe, todos os Fundos jurisdicionados, sua decisão a respeito de gestão e
credencia mento, de modo a uniformizar os procedimentos no âmbito do
Distrito Federal."
6. O Senhor Diretor, diversamente, assim se manifestou:
"(...)
Em adição aos termos da instrução de fls. 36/40, temos a apresentar
duas considerações, a primeira no tocante à inexigibilidade de licitação que
enter demos existir na adoção do sistema de credenciamento de serviços
médicos a segunda a respeito da limitação a ser imposta ao uso do sistema
em questão
2. Justificando a primeira colocação, existência de inexigibilidade a licitação
quando da adoção do sistema de credenciamento de médicos/hospitalar parece-nos
inicialmente pertinente demonstrar o objetivo do Sistema de Credenciamento. A
nosso ver, o sistema de credenciamento, ou seja, a seleção, vista de critérios
estabelecidos, de um elenco de 'fornecedores' aptos a prestarem o serviço desejado
nas condições fixadas pelo estado inclusive preço, objetiva disponibilizar aos
usuários, um elenco de 'fornecedores', das mais variadas especialidades médicas,
de modo que o mesmo possa escolher livremente o que melhor lhe atenda, inclusive
o não cadastrado quando então lhe será ressarcido o valor fixado pelo sistema de
saúde, seja em razão proximidade, da capacidade técnica, ou qualquer outro motivo.
Visando cumprir tal objetivo, necessário se faz credenciar um número de
'fornecedores' forma a se constituir uma rede de assistência médica abrangente.
3. Com base no colocado acima, parece claro a inviabilidade de comi tição,
posto que não se pretende contratar um único fornecedor mais sim todos aqueles
que atendam aos critérios estabelecidos pela Administração.
4. Devemos ressaltar que, em razão da livre escolha dos usuários, um pequeno
número de 'fornecedores' poderão se sobressair em relação demais, prestando um
maior número de atendimento, logo, participando mais significativamente no valor
total da despesa.
5. Sobre a matéria, o eminente Procurador Jorge Ulisses Jacoby Fernandes em
seu livro 'Contratação Direta Sem Licitação', Brasília, Brasília Jurídica, 1ª ed., pág.
284, ao analisar a hipótese de inviabilidade de competição levantada por Carlos Ari
Sundfeld ('se a Administração pretende credenciar médicos e hospitais privados
para atendimento da população e se admite credenciar todos os que preencham os
requisitos indispensáveis, não se há de falar em licitação. É que o credenciamento
não pressupõe qualquer disputa, que é desnecessária, pois todos os interessados
aptos serão aproveitados', in 'licitações e Contratos Administrativos', São Paulo,
Malheiros Editores Ltda., pág. 42), se manifestou no sentido de que, por não haver a
contratação de todos com igual participação - fato possível, conforme levantado no
parágrafo anterior -, caberia a aplicação das disposições contidas no art. 114 da Lei
n° 8.666/93, ou seja, a pré-qualificação.
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
6. Na pré-qualificação, conforme determina o mencionado dispositivo legal, a
Administração deverá observar as exigências legais pertinentes à convocação dos
interessados, ao procedimento e à análise da documentação, cumprindo, desta feita,
os requisitos formulados na instrução em análise. Todavia, a nosso ver, o
estabelecido no dispositivo legal em comento, é uma fase anterior ao processo
licitatório na modalidade concorrência, e objetiva selecionar, preliminarmente, as
propostas que apresentem a qualificação técnica adequada. Os pré-selecionados
participarão da fase seguinte, onde sairá um único vencedor, ou seja, aquele que
apresentar a proposta mais vantajosa para Administração (art. 3° da Lei n°
8.666/93), não atendendo, assim, ao objetivo do sistema de credenciamento.
7. Em nosso entender, a Administração deverá, utilizar, na verdade, de um
sistema de qualificação similar (não igual, uma vez que trata-se, na verdade da
seleção - escolha - e não pré-qualificação - passo anterior) ao previsto no art. 114 da
Lei n° 8.666/93, onde, todos aqueles que se enquadrarem nos requisitos exigidos
estarão aptos a prestarem os serviços. No procedimento em causa, deverão ser
observados os princípios da legalidade, moralidade, impessoalidade, publicidade e
isonomia, na medida que a seleção se dará mediante o procedimento público e
aberto a todos os interessados, com a devida publicidade, cujo julgamento se
pautará em critérios objetivos.
8. Deverá, também, a Administração, dar efetivo cumprimento ao disposto no
art. 26 da Lei n° 8.666/93, sob pena de cometer ato irregular.
9. Em face do colocado nos parágrafos anteriores, nosso entendimento
apresenta uma pequena divergência em relação ao sugerido na Instrução,
especificamente no tocante a alínea d.4 de fl. 40, posto que a nosso ver a
Administração só poderá credenciar aqueles, todos, que obrigatoriamente tenham se
qualificado em procedimento formal de seleção.
10. Quanto ao segundo ponto, cumpre-nos observar que a utilização do
sistema de credenciamento de médicos/hospitais e congêneres deve, a nosso ver,
se restringir aos sistemas de saúde onde haja a participação do servidor em seu
custeio, devendo, nos demais casos ser exigido o procedimento licitatório, salvo os
casos expressamente previstos na legislação.
11. Concluindo, entendemos que a Administração Pública somente poderá
adotar o sistema de credenciamento de médicos/hospitais em seus sistemas de
saúde quando houver a participação pecuniária dos beneficiários, devendo a
seleção dos participantes ser promovida nos moldes do art. 114 da Lei n° 8.666/93,
ou seja, de conformidade com os princípios da publicidade, moralidade,
impessoalidade, isonomia, cabendo a todos os selecionados o direito de participar
do sistema de saúde, sob pena de nulidade do ato.
(...)"
7. E sugeriu:
"(...)
b) em substituição ao contido na alínea 'd.4', determine ao FASCAL que,
visando dar cumprimento aos princípios constitucionais da legalidade,
moralidade, impessoalidade, publicidade e isonomia, promova, regularmente,
processo público de credenciamento, nos moldes do estabelecido no art. 114
da Lei n° 8.666/93, com vistas a selecionar todos os interessados que
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
cumprirem os requisitos estabelecidos, devendo o procedimento observar,
ainda, o estabelecido no art. 26 do mencionado dispositivo legal, sob pena de
nulidade dos atos decorrentes.
c) determine, ainda, que a utilização do Sistema de Credenciamento de
Médicos/Hospitais, deverá se restringir aos casos em que haja a participação
pecuniária do beneficiário, devendo os demais casos, por exemplo, exames
de admissão, ser objeto de licitação, salvo as exceções previstas na
legislação em vigor."
8. Os autos foram distribuídos ao nobre Conselheiro, Jorge Caetano, que
opinou pelo seu encaminhamento ao Ministério Público.
9. Aqui o processo aguarda parecer.
I
10. A vexata quaestio dos autos guarda alguma semelhança com a
possibilidade de contratação de serviços advocatícios pelos entes públicos, sem
qualquer paga pelo Estado, merecendo o advogado "contratado", apenas, o custo da
sucumbência, quando pago pela parte perdedora.
11. O TCU assim se posicionou:
'EMENTA: E.M. Interministerial n° 11, de 20.1.92, foi revogada pela
EM/CGR n° 2, de 25.10.92, que propôs medidas de caráter provisório e
finalidade restrita.
A enumeração dos casos de inexigibilidade de licitação, por ser inviável a
competição, feita pelo art. 25, é exemplificativa e não taxativa.
Se o serviço é de natureza singular e o profissional a ser contratado, de
especialização tão notória que o seu trabalho se revele, indiscutivelmente, sem
sombra de dúvida, como o mais adequado à satisfação dos interesses em causa a
contratação pode ser feita nos termos dos arts. 25, II e § 1°, c/c 13, V, e § 3°,
observando-se, ainda, os arts. 25, § 2°, 26, 54 e 55.
Se, todavia, em situações excepcionais, o serviço não for de natureza singular
e puder ser realizado por vários profissionais especializados, em nome do principio
da igualdade, deve-se proceder à pré-qualificação (art. 114), com adjudicação
igualitária dos contratos aos advogados pré-selecionados. Observância, também,
dos arts. 25, §2°, 26, 54 e 55.
O exame da oportunidade e conveniência da contratação cabe ao
administrador que se deve orientar na defesa do interesse público, que lhes compete
resguardar.
16. A regra geral, inclusive para contratação de serviços, é a licitação pública,
'procedimento geral e impessoal empregado pela Administração para selecionar
entre várias propostas apresentadas por particulares que pretendem contratar com o
Estado obras, serviços, compras ou alienações, a que mais atende ao interesse
público' (José Cretella Júnior. Comentários à Constituição Brasileira de 1988. Rio de
Janeiro, Forense Universitária, 1991, v. 4, p. 2247). O princípio da licitação,
decorrente dos princípios da moralidade, da igualdade e da legalidade, e aliado ao
principio da publicidade, visa, em última análise, a atender ao principio democrático,
também, dentre outras finalidades, para permitir a todos o controle da atividade
administrativa.
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
(...)
19. E, devidamente autorizado pela Constituição, o legislador ordinário previu
hipóteses em que a licitação é dispensada (alíneas dos incisos I e II e § 2° do art.
17), dispensável (art. 24) e inexigível (art. 25). É dispensada quando, pela sua
própria natureza, o negócio tem destinatário certo ou quando é inviável a competição
que se busca com a licitação como, por exemplo, a permuta de um imóvel por outro.
Mas, a distinção essencial que se deve fazer é entre dispensa e inexigibilidade de
licitação. 'Na primeira, há, em tese, possibilidade de competição, que, contudo, a lei
não torna obrigatória, mas facultativa à discrição do Poder Público. Já na
inexigibilidade não há essa possibilidade. Não é a lei que a torna inexigível; é a
própria natureza do objeto que impõe tal solução também reservada para os casos
em que uma única pessoa possa atender às necessidades da Administração' (Celso
R. Bastos, ob. cit., p. 152).
(...)
22. E exige mais a lei: a especialização deve ser notória, ou seja, deve haver o
reconhecimento público da alta capacidade do profissional, do seu valor indiscutível.
A própria lei fornece os elementos objetivos, por meio dos quais se pode aferir a
notoriedade da especialização do profissional: 'desempenho anterior, estudos,
experiências, publicações, organização, aparelhamento, equipe técnica ou (...)
outros requisitos relacionados com suas atividades' que permitam 'inferir que o seu
trabalho é essencial e indiscutivelmente o mais adequado à plena satisfação do
objeto do contrato' (§1° do art. 25).
(...)
26. Em resumo, pois, a contratação de serviços técnicos profissionais
especializados, como o patrocínio de causas judiciais ou administrativas (art. 13, V),
só pode, em princípio (ver item 27, seguinte), realizar-se diretamente, sem licitação
(art. 25, II, e § 1°), 'quando o profissional for de notória especialização e o objeto do
contrato revelar-se de tal singularidade que não dê condições a que se proceda a
qualquer competição entre os profissionais existentes no ramo' (Betty E. M. Dantas
Pereira, Advogado - Serviços Técnicos Profissionais Especializados - Contratação Aplicação do Decreto-lei n° 2.300/86, in Boletim de Licitações e Contratos, dez./92,
p. 474).
(...)
30.1. A Instituição, nas informações prestadas, afirmou ter optado pela
contratação de serviços de terceiros - e não pela realização de concurso para
recrutamento de novos profissionais - não só porque é cíclica a natureza das ações
movidas (o que tornaria, mais tarde, ociosa grande parte dos que viessem a ser
recrutados), mas, também, porque, era mais vantajosa tal contratação para o Banco,
uma vez que os honorários seriam pagos somente ad exitum e, nesse caso,
incumbiriam sempre aos devedores e não ao Banco. Como a licitação constitui
procedimento preliminar para efetuar despesa pública, tendo em vista a proposta
que melhor atenda aos interesses da Administração, não havendo despesa, não era
necessária a licitação.
30.2. O Ministro José Bento Bugarin, relator, em longo, minucioso e exaustivo
voto, analisou a questão. Salientou serem, à primeira vista, irrefutáveis os
argumentos do Banco. Depois, então, invocando o principio da isonomia, afastou a
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
alegada desnecessidade de processo licitatório, quando haja ausência de despesa:
...
30.3. E sobre a inviabilidade de competição para permitir a inexigibilidade de
competição, distinguiu:
'22. Quanto aos motivos apresentados para sustentar a inviabilidade de
competição, é procedente, apenas aos contratos em questão, que possuem as
peculiaridades acima descritas, o argumento da impossibilidade de realização de
licitação do tipo menor preço. O mesmo não valeria se houvesse qualquer outro tipo
de pagamento aos advogados que não honorários ad exitum, hipótese em que seria
obrigatório o certame.
23. Também com respeito ao argumento da impossibilidade de adoção do tipo
melhor técnica não há como discordar, já que a forma e as condições gerais de
execução dos serviços são dadas pelo Banco. Inviabiliza-se, assim, o certame
licitatório para cada contratação específica, pois não há condições objetivas para
julgamento das propostas.
24. Verifica-se, destarte, a inviabilidade jurídica de competição, que, consoante
Toshio Mukai, '... aparece em casos tais que o ordenamento jurídico impede a
competição; não se trata, portanto, de objeto singular, impossibilidade material ou
inconveniência administrativa. É o direito, ele próprio, que toma inviável a
competição. Daí serem inexigíveis licitações nesses casos'. (in Estatuto Jurídico das
Licitações e Contratos Administrativos - 2ª edição -São Paulo, Saraiva, 1990 - p. 43).
25. Tal restrição não impede, contudo, que o Banco, diante do grande número
de causas a serem patrocinadas, da necessidade de garantir a igualdade entre os
interessados em contratar e da necessidade de assegurar a qualificação técnica dos
advogados, avalie, deforma imparcial, a capacitação dos profissionais externos,
habilitando-os previamente para futuras contratações. Para tanto, aquela entidade
pode valer-se do instituto da pré-qualificação, previsto no Estatuto das Licitações.
26. Como destaca o saudoso Mestre Hely Lopes Meirelles, 'o procedimento
para a pré-qualificação é assemelhado ao da própria concorrência, iniciando-se com
a definição de seu objeto, edital com ampla publicidade e especificação dos
requisitos desejados pela Administração, abertura dos envelopes de documentação
em ato público e julgamento dos participantes por Comissão, com a subseqüente
homologação da decisão por autoridade competente. Na pré-qualificação não se
apresentam propostas, mas apenas a documentação comprobatória dos requisitos
de capacitação solicitados pela Administração' (in Direito Administrativo Brasileiro
-15ª edição - São Paulo, Revista dos Tribunais, 1990 - p.283).
27. A adoção deste tipo de procedimento, apesar de assegurar uma
qualificação mínima dos profissionais externos e, consequentemente, a expectativa
de um desempenho satisfatório, não garantiria, por si só, a igualdade entre os
interessados, já que poderia haver privilégios na distribuição de causas. Para que
isto fosse evitado, seria necessária a implantação de uma sistemática objetiva para a
adjudicação dos contratos aos advogados externos, o que poderia ser feito pelo
Banco em respeito à transparência que deve permear todos os atos da
Administração Pública.'
30.4. E, depois de transcrever dispositivos do então vigente Decreto-lei n°
2.300, cujo conteúdo não foi alterado pela Lei n° 8.666 e de concluir que os serviços
técnicos profissionais, tais como os tratados naquele processo, só podem ser,
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
validamente, ajustados sem prévia licitação, se o forem com profissional de notória
especialização e para causa de natureza singular, observou que este não era o caso
dos autos: os serviços eram de natureza comum e os profissionais contratados não
eram notoriamente especializados, fatos que o Banco admitiria. Lembrou, todavia, o
Ministro que o art. 23 do Estatuto das Licitações (semelhante ao artigo 25 da Lei n°
8.666, de 1993), estabelecia ser 'inexigível a licitação quando houver inviabilidade de
competição, em especial' nas hipóteses enumeradas em seus incisos. E arrematou:
'35. Verifica-se, desta forma, que o elenco de situações previstas nos incisos
do referido dispositivo não é exaustivo, mas apenas exemplificativo, sendo inexigível
a licitação também quando se configurar qualquer outra hipótese em que seja
inviável a competição, consoante estabelece o caput do artigo. E isto ocorre no caso
em questão, onde, conforme acima se demonstrou, não existe a possibilidade de
competição em virtude das características peculiares de que se revestiram as
contratações.'
30.5. Em conseqüência, o Tribunal, acolhendo voto do relator, proferiu a
Decisão n° 69/93 - de Plenário, em 2 de junho de 1993 (DO de 22 de junho
p.8321-8324), e da qual vale ressaltar:
'8.1 considerar improcedente a presente denúncia.
8.2 determinar ao Banco do Brasil que, dada a impossibilidade jurídica
de competição para contratação de serviços de advocacia nas condições
peculiares descritas nestes autos, faça realizar pré-qualificação dos
profissionais aptos a prestar serviços ao Banco nas referidas condições,
desenvolvendo, ainda, sistemática objetiva e imparcial de distribuição de
causas entre os interessados pré-qualificados, de forma a resguardar a
transparência da Administração e a assegurar o respeito ao princípio da
igualdade. (Não consta grifo no original)
12. A primeira Instrução, nos autos, entende que os procedimentos de
credenciamento do Fundo não cumprem integralmente o principio da isonomia,
prejudicado, ainda, o principio geral da publicidade, dai a proposta de serem
elaborados critérios objetivos para o credenciamento, publicados periodicamente,
implantando-se assim um sistema de pré-qualificação de acordo com o art. 114 da
Lei n° 8.666/93.
13. A segunda Instrução, a principio, afirma ser inexigível a licitação, porque é
ínsito ao sistema de credenciamento a contratação de não um único fornecedor, mas
de vários, à livre disposição dos beneficiários; cita o eminente Procurador Jorge
Ulisses, para quem, em ensinamentos doutrinários caberia, tal como sugerido antes,
as disposições do art. 114 da Lei de Licitações, ou seja, a pré-qualificação, e finaliza
não concordando com esta posição, pois a pré-qualificação seria uma fase anterior
ao processo licitatório; os pré-selecionados participaram da fase seguinte, onde
sairia um único vencedor. Daí, então, sugerir que a Administração adote um sistema
de qualificação similar (não igual) de escolha, onde todos aqueles que se
enquadrarem nos requisitos estarão aptos a prestarem os serviços. No procedimento
sugerido, os princípios constitucionais seriam observados. Assim, a Administração
só poderá credenciar aqueles, todos, que obrigatoriamente tenham se qualificado
em procedimento formal de seleção. E conclui, então, que a Administração Pública
somente poderá adotar o sistema de credenciamento quando houver a participação
pecuniária dos beneficiários, devendo, e aqui se distanciou do seu anterior
posicionamento, a seleção dos participantes ser promovida nos moldes do art. 114
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
da Lei n° 8.666/93, com vistas a selecionar todas os interessados; nos demais
casos, onde não haja a participação do servidor em seu custeio, é exigível o
procedimento licitatório.
14. Ambos, portanto, enquadram a hipótese do FASCAL, que está em
discussão, nos termos do art. 114 da Lei n° 8.666/93, inclusive a jurisprudência
transcrita do Eg. TCU e os ensinamentos doutrinários emitidos pelo nobre
representante do Ministério Público, em seu livro citado. O TCU, insista-se, também
não faz a distinção pretendida, pela segunda Instrução, tanto que na pré-seleção de
advogados entendeu aquela Corte não caber a invocada inexigibilidade, por notória
especialização, recomendado fosse promovida a pré-qualificação dos profissionais
aptos à prestação dos serviços que se deseja contratar, nas termos do art. 174 da
Lei n° 8.666/93, no caso de impossibilidade de competição, e adotada sistemática
objetiva e imparcial de distribuição das causas entre os interessados
pré-qualificados, de forma a resguardar o respeito aos princípios da publicidade e
igualdade. Aqui, então, mais de um pré-qualificado, portanto, mais de um
"vencedor".
II
15. Especificamente a respeito, no entanto, cumpre ressaltar o que decidiu o
TCU, nos autos da consulta TC-O 16.522/95-8. Destacou-se a questão da
inexigibilidade de licitação para a realização de credenciamento, na prestação de
serviços na área de saúde, inclusive quando da implantação do Regulamento de
Assistência Médica do próprio Tribunal. Aquela oportunidade, alguns tópicos foram
abordados:
"(...)
4.1 Consultoria-Geral -Entende que não há inconveniente jurídico-legal
para a adoção do sistema de credenciamento, acrescentando que tal sistema
é regularmente utilizado pela Previdência Social para atendimento dos segurados em geral.
4.2 Serviço de Controle de Afastamentos e Benefícios Médicos -SCABM
- Defende a adoção do sistema de credenciamento no TCU, 'com
inexigibilidade de processo licitatório, uma vez que a norma legal dá ensejo ao
abrigo de tal propositura, dada a impossibilidade prática de estabelecer-se o
confronto entre licitantes, no mesmo nível de igualdade'. Sustenta, ainda, que
o procedimento, 'embora não seja uma licitação formal, obedecerá, rigorosamente, os princípios do certame, resguardando, assim, a observância do principio constitucional da isonomia e a seleção da proposta mais vantajosa para
a Administração Pública, nos termos do art. 3° da Lei n° 8.666/93.'
4.3 Secretaria de Auditoria e Inspeções - SAUDI - Argumentando que, no
caso peculiar de prestação de assistência médica, 'é extremamente difícil, se
não impossível, definir-se critérios objetivos para o julgamento das licitações
eventualmente instauradas para esse fim', a Secretaria entende que 'o
racional, o prudente, e também o que melhor condiz com o espirito do Estatuto
das Licitações e Contratos é a Administração proceder ao credenciamento do
maior número de prestadores de serviços, pessoas físicas ou jurídicas, com
inexigibilidade de licitação (art. 25, caput, da Lei n° 8.666/93), e deixar ao
prudente arbítrio dos beneficiários diretos da assistência, a tarefa de eleger,
dentre os credenciados, o profissional ou instituição médica que melhor lhes
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
merecer a confiança'. Isso porque os objetivos perseguidos pela
Administração com a prestação de assistência médica complementar aos
seus servidores não são alcançados senão com a satisfação das
necessidades e expectativas, nessa área, dos próprios beneficiários, os quais
têm conceitos diferenciados em relação a padrões de qualidade, presteza e
graus de confiabilidade.
4.3.1 Em reforço à sua tese, a SAUDI argumenta, ainda, que o Legislador, ao
admitir, no art. 230 da Lei n° 8.112/90, que a assistência à saúde do servidor e de
seus familiares se desse mediante convênio - e, por conseqüência, com
inexigibilidade de licitação -, reconheceu, implicitamente, 'que a natureza dessa
prestação é de tal ordem que ressalta inviável a realização de procedimento formal
de licitação para sua obtenção junto à rede privada de saúde'.
4.3.2 Por fim, apresenta aquela Secretaria uma relação de aspectos que, a seu
ver, devem ser observados na implantação de um sistema de credenciamento, de
modo a preservar o tratamento isonômico dos potenciais interessados, a lisura, a
transparência e a economicidade do procedimento. Tais aspectos são:
a) acesso permanente a qualquer interessado que preencheras exigências
mínimas requeridas;
b) convocação por meio do Diário Oficial da União;
c) fixação criteriosa da tabela de preços que remunerará os serviços prestados;
d) regulamentação da sistemática abordada."
16. A polêmica passou, então, à questão da regulamentação do art. 230 do
Regime Jurídico único, da qual não se tem ciência até o presente momento, verbis:
"(...)
6.1 Nesse sentido, dentre as alternativas admitidas mais recentemente pelo
Tribunal, mencionamos, a titulo de exemplificação, além do próprio credenciamento,
a contratação (mediante licitação) de segurança (Decisões n° 203 e
349/95-TCU-Plenário, Atas n°s 21 e 31) e o sistema de livre-escolha (Decisão n°
369/94-TCU - Plenário, Ata n° 24/94).
7. Feitas tais considerações, resta-nos examinar a alternativa ao credenciamento apresentada pelo órgão jurídico do consulente: a pré-qualificação e o
julgamento das propostas pela técnica (já que, como reconhece aquela Consultoria
Jurídica, os preços seriam os 'fixados em tabela').
7.1 A nosso ver, inexistindo competição no tocante a preços, não há que se
falar, no caso, em licitação do tipo 'melhor técnica', uma vez que não será a
Administração a beneficiária direta dos serviços a serem prestados. Atendidas as
exigências mínimas de qualificação fixadas pelo órgão patrocinador do benefício
(estas, sim, legítimas, pois que estabelecidas no resguardo dos interesses da própria
Administração e de seus servidores), deve ficar a critério do beneficiário direto do
atendimento a escolha do profissional ou instituição que melhor atenda às suas
necessidades. Partindo tal definição do próprio patrocinador (ainda que em regular
processo licitatório do tipo melhor técnica) haveria notórios prejuízos para os
servidores (que teriam cerceada sua liberdade de opção) sem que, em contrapartida,
houvesse qualquer vantagem para a Administração.
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
7.1.1 Aqui trazemos, por oportuno, as palavras do Exmo Sr. Ministro Homero
Santos, relator do processo que aprovou o Regulamento de Assistência Médica
desta Corte, a respeito do tema:
(...) uma particularidade do credenciamento é que permite buscar em todas as
empresas e profissionais que preencham as condições exigidas e aceitem a
prestação do serviço desejado, fazendo com que, quanto mais conveniadas ou
credenciadas, mais adequadas à plena satisfação dos serviços desejados.
Por outro lado, nos demais conceitos de isonomia e moralidade administrativa,
tem-se o juízo de valor enumerado do grupo social de beneficiários da assistência a
que se destina o contrato, que dentre as empresas e profissionais prestadores dos
serviços médicos, escolhem aqueles de sua preferência, seja pelo desempenho,
experiência ou reputação, seja pela organização, aparelhamento, equipe técnica, ou
outros requisitos relacionados com suas atividades, expungindo-se dessa forma
qualquer indício de favoritismo ou imoralidade na contratação.
Outrossim, pela nossa Lei sobre Licitações Públicas, o critério predominante
será o preço. É que nesse particular, será ilógico pretender-se buscar o menor
preço, quando se sabe que para todos os profissionais e empresas credenciadas, o
TCU pagará o mesmo preço."
17. Votou, então, o eminente Ministro Homero Santos, após tecer elevadas
considerações sobre os estudos desenvolvidos pelo próprio TCU, além da definição
de requisitos que devem ser observados quando do credenciamento de empresas e
profissionais do ramo, entendendo:
"(...)
Especificamente sobre a questão da inexigibilidade de licitação, concluiu-se,
com base nos posicionamentos doutrinários a respeito desse tema, que o
credenciamento de serviços de assistência médico-hospitalar pode ser incluído entre
os que atendem às condições legais ensejadoras da exceção à regra de
observância prévia do procedimento licitatório, considerando-se, ainda, as
particularidades de que se reveste o procedimento, como a contratação irrestrita de
todos os prestadores de serviços médicos, pessoas físicas ou jurídicas, que
preencham as condições exigidas, a fixação, de forma antecipada, do preço dos
serviços; e a escolha, pelos próprios beneficiários, entre os credenciados, de
profissional ou instituição de sua preferência.
De outra parte, tenho a acrescentar, no tocante à ausência de regulamentação
do art. 230 da Lei n° 8.112/90, que se encontra tramitando na Câmara dos
Deputados o Projeto de Lei n° 4.379, de 1994, dispondo sobre a Seguridade Social
dos Servidores Públicos Civis Federais, ativos e inativos, de seus familiares e
pensionistas, no qual consta capítulo específico disciplinando a Assistência à Saúde.
A vista dessa ausência legislativa, e uma vez que o sistema de credenciamento
consagrou-se como uma das alternativas para a prestação de serviços de
assistência médica complementar ao servidor, desde que cercado de todas as
cautelas que garantam a observância dos princípios de legalidade, impessoalidade,
moralidade, publicidade, igualdade, economicidade e probidade administrativa, nada
impede que o mesmo seja adotado pelos órgãos/entidades integrantes dos Poderes
Executivo, Legislativo e Judiciário.
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
Nessas condições, e acolhendo, na essência, a conclusão do parecer da
Unidade Técnica, Voto porque o Tribunal adote a Decisão que ora submeto a este
Plenário."
III
18. Na Corte, tramita o Processo n° 4.244/93, que mereceu o brilhante parecer
da Procuradora Márcia Farias, enfocando convênios fumados entre a CEB e a
FACEB:
Data de 18.10.83 o inicio do exame da relação comercial e financeira, um tanto
nebulosa, entre a Companhia Energética de Brasília - CEB e a Fundação de
Assistência aos Empregados da CEB - FACEB. Já às fls. 106 a 114, em minudente
análise e pronunciamento realizado pela diligente 2 ° ICE, ficou evidenciada a
graciosidade de repasses de dinheiro público a instituição particular privativa de uma
privilegiada categoria de servidores do Estado, posteriormente reembolsados à CEB.
3. Nos termos do Parecer n.° 465/94, de nossa lavra, visto às fls. 601 a 608, já
pugnávamos pela declaração de ilegalidade da sobredita avença que, além de criar
para CEB a responsabilidade de arcar com a extorsiva taxa de administração de
60% (sessenta por cento), não poderia ter seqüência a partir da promulgação da Lei
Orgânica do Distrito Federal no dia 8.6.93, em razão da expressa vedação constante
do parágrafo 3°, art. 206, dessa norma, que proibia repasse de dinheiro público para
manutenção de serviços de assistência à saúde privativos de servidores.
- a mencionada auditoria veio apenas comprovar a tese, até então existente, de
que a taxa de administração de 39% ainda é elevada e que a anterior, de 60%,
proporcionou expressivo lucro à FACEB, em prejuízo dos cofres públicos;
12. O patrimônio público é indisponível. Não pode, portanto, o Administrador
Público dele dispor senão para fins específicos previstos em lei sob pena de cometer
ato inválido e sujeitar-se ao ônus do resultado produzido. O Convênio sub examem é
ilegal em seu objeto pois cria obrigação pecuniária indevida para os cofres públicos.
Essa situação recomenda adoção, pela Corte, da medida preconizada pelo art. 45
da Lei Complementar n° 1 do Distrito Federal.
14. Inicialmente o ajuste estava ilegal principalmente por afrontar a disposição
constante do art. 206, parágrafo 3°, da Lei Orgânica do Distrito Federal.
Recentemente, com a promulgação da Emenda à Lei Orgânica n.° 2/95, de 16 de
maio de 1995, foi alterada a redação do citado parágrafo 3°, dele retirando a
vedação de transferir recursos públicos para serviços de assistência à saúde
privativos de servidores. Como está comprovado, à saciedade, nos autos, essa
Emenda à Carta do Distrito Federal, todavia, não foi suficiente para sanear o
Convênio.
15. Acolhendo, em parte, as sugestões apresentadas pela instrução, o
Ministério Público opina por que o egrégio Tribunal:
a) considere ilegal o Convênio n° 3/92-PJU/CEB, assinando à jurisdicionada o
prazo de 30 (trinta) dias para o exato cumprimento da lei;
(...)
c) determinar à CEB que realize licitação pública para contratação de plano de
saúde para seus servidores, ou alternativamente, administre esse beneficio
mediante cadastramento prévio de pessoas físicas e jurídicas interessadas, nos
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
moldes do procedimento mencionado na decisão proferida pelo E. TCU nos autos do
Processo Administrativo n.º TC-016.522/95-8, publicada no DOU n.° 248 de
28.12.95, pp. 22555 a 22557 (cópia anexa)." (não consta grifo no original)
IV
19. Assim, como se vê, a alusão ao art. 114 da Lei de Licitações não se faz
mais, quando enfocada a questão especificamente em relação ao tema
credenciamento, na área de saúde.
20. De fato, a nominada pré-qualificação apenas é admissível em
concorrências onde se exija uma qualificação técnica especial e superior às
atividades normais, tanto que a Administração institui exigências "excepcionalmente
severas como requisito de participação em futura concorrência" (Prof. Marçal Justen
Filho). Instaura-se um procedimento seletivo preliminar, no entanto. Mas não é só.
Inadmissível é o sistema de pré-qualificação, quando a licitação não versar sobre
objeto que apresente peculiaridades - "Essas peculiaridades fazem presumir que
apenas particulares dotados de certos requisitos não ordinários poderiam executar
satisfatoriamente o objeto. A pré-qualificação envolve uma ampliação dos requisitos
e exigências para participar do procedimento seletivo. Verificam-se restrições
usualmente não praticadas" (do mesmo autor citado). Na hipótese, não estariam
presentes literalmente referidos pressupostos para a invocação do artigo em
comento.
21. É de argüir-se, então, que é a licitação, senão a busca, a seleção de
proposta mais vantajosa? No caso, alega-se não haver essa possibilidade de
competição e nem essa rigorosa necessidade, o que não deve afastar o
Administrador de agir com impessoalidade e igualdade. Nesse contexto, se
caracterizada a inviabilidade de competição, de licitação, resta-lhe exigir critérios
objetivos, para que todos, em igualdade de condições, possam estar habilitados a
prestar o mesmo serviço. E isso quer dizer obedecer a Constituição Federal, que
independe de obedecer um mandamento legal na espécie.
22. Insista-se, no entanto, é a própria lei de Licitações que veda a criação de
outras modalidades de licitações ou a combinação das que são referidas no seu art.
22, e quaisquer delas visa um único vencedor. De qualquer modo, no restrito rol dos
casos de dispensa de licitação a Administração deverá adotar procedimentos
simplificados, o que quer dizer que o Administrador está obrigado a seguir um
procedimento determinado destinado a assegurar (ainda nesses casos) a
prevalência de princípios jurídicos fundamentais. Permanecerá o dever de contratar
o melhor, obedecido o principio da igualdade. Tanto a inexigibilidade, quanto a
dispensa são exceções, mas não só apenas os serviços técnicos enumerados pelo
art. 13 admitem-na, desde que a Administração comprove a alegada inviabilidade de
competição. Esta foi a alternativa eleita de forma criteriosa pelo eg. TCU.
V
23. Ao ver deste parquet, a principio, a hipótese não afastaria de pronto, a
licitação, já que há muitas empresas que administram Planos de Saúde e
certamente poderiam competir senão com melhores preços, mas com maiores
benefícios e qualidades. Idêntico raciocínio far-se-ia para os profissionais
isoladamente, obedecendo também àquele principio, já que é irrenunciável a prática
de preços abaixos da tabela, atividade antiética. A meu ver, a inexigibilidade de
licitação ocorre em determinadas circunstâncias, que tenho dificuldades de
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
enquadrar na hipótese, e, em tese, quando não há possibilidade de competir porque
só um é que poderia prestar o serviço pretendido; no caso, é precisamente o inverso
que se visa, e a realidade demonstra a existência de não um, mas vários
profissionais que podem, sim, oferecer propostas vantajosas e qualitativamente
consideráveis à Administração.
24. Na ausência de pronunciamento neste sentido, a Corte poderá certamente
adotar a jurisprudência e parecer acostados, que igualmente privilegiam a
Constituição Federal e, principalmente, pugnam pela observância da objetividade,
igualdade e impessoalidade, para admitir a dispensa do procedimento licitatório,
desde que adotados critérios objetivos e públicos para o mencionado
credenciamento. É que a posição adotada pelo eg. TCU enaltece o principio da
unidade sistemática de regras básicas de hermenêutica, onde os casos
compreendidos na Constituição estão sujeitos à sua disposição e o que é conforme
o espírito da lei se compreende na sua disposição.
É o parecer.
___________________
Processo n° 4.767/95
Parecer n° 800/96
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
NORMAS DE EXECUÇÃO ORÇAMENTÁRIA,
FINANCEIRA E CONTÁBIL: APLICAÇÃO E
PROCEDIMENTOS ADMINISTRATIVOS DO TCDF
Sebastião Baptista Afonso
Consultor Jurídico do TCDF
As normas de execução orçamentária, financeira e contábil, objeto
do Decreto GDF n° 16.098/94, são de cumprimento forçoso, no âmbito
interno do Poder Executivo local, podendo ser adotadas pela Câmara
Legislativa e pelo TCDF, no que não ferir a sua independência funcional ou a
respectiva autonomia administrativa e financeira.
O Egrégio Plenário, deste Tribuna! de Contas do Distrito Federa/, na Sessão
Ordinária de 16.5.96, decidiu encaminhar o presente processo á Ilustre Presidência
da Casa, sugerindo-lhe submeter à apreciação desta Consultoria Jurídica a questão
interpretativa, suscitada nos autos, referente à aplicação do Decreto GDF n° 16.098,
de 29.11.94, aos procedimentos internos da sua Administração (fl. 383), dai
decorrendo o encaminhamento feito, para esta manifestação (fl. 384).
II
A equipe técnica da 3ª Inspetoria de Controle Externo deste Tribunal, no seu
Relatório de Auditoria, referente ao contrato para execução de obras no Edifício
Anexo à sede do próprio TCDF, sugeriu que se recomendasse à Administração da
Casa a elaboração do Atestado de Execução, no formulário padrão apropriado,
conforme exigido no art. 16, parágrafo único, do Decreto GDF n° 16.098/94 (fl. 354,
alínea c.2).
Tal Decreto, que aprova as normas de execução orçamentária, financeira e
contábil do DF, estabelece o seguinte, no referido art. 16:
"Art. 16. A execução de etapa de obra ou serviço, ou o recebimento de
equipamento, serão certificados pelo executor conforme modelo aprovado
pela Secretaria de Fazenda e Planejamento.
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
Parágrafo único. No Atestado de Execução, será especificado, detalhadamente, o equipamento recebido, o serviço ou a obra executada, o valor, sua
localização e o período de execução."
O eminente Conselheiro José Eduardo Barbosa, ao relatar o feito, na aludida
Sessão Plenária de 16.5.96, teceu as seguintes considerações (fls. 380/81):
"De tudo quanto foi objeto de prestação de esclarecimentos ou de
providências pelos órgãos da Diretoria Geral de Administração, restou não
abordada a elaboração de atestado de execução, nos moldes previstos pelas
Normas de Execução Orçamentária, Financeira e Contábil do Distrito Federal,
aprovadas pelo Decreto n° 16.098, de 29.11.94 (recomendação do subitem
c.2 do relatório de auditoria, fl. 354).
Trata-se de tema relevante, não só pela sua importância estratégica, no
controle das obras e serviços de engenharia, como pelo aspecto legal que
assume, à luz das peculiaridades do Tribunal de Contas, como órgão independente do Executivo e, portanto, não sujeito aos seus decretos, pelo menos em
principio.
Os tribunais, de um modo geral, se conduzem nessas funções, como se
fossem unidade orçamentária como as demais, aceitando as normas
burocráticas do Tesouro, até para ajustar-se aos sistemas e padrões de
controle das verbas.
Até que ponto, porém, aquilo que conste de um decreto deve ser
acatado pelo Tribunal de Contas? Poderia o órgão fazendário aplicar à
unidade orçamentária Tribunal de Contas a sanção do art. 122 das normas
aprovadas pelo Decreto n° 16.098/94 (suspensão de pagamentos, de
transferências e de abertura de créditos)?
Creio que a resposta, ainda que presente no descortino de muitos,
dependeria de um estudo mais detido, até porque está em jogo a criação de
procedimento interno no órgão administrativo desta Casa."
Estas observações conduziram o egrégio Plenário a adotar a sugestão de ser
ouvida a manifestação desta CJP.
III
O chamado poder regulamentar, que é conferido à Chefia do Executivo, tem
por finalidade propiciar a fiel execução de norma legal (Constituição, art. 84, inciso
IV; e Lei Orgânica do DF, art. 100, item VII).
À Chefia do Poder Executivo, tanto na área federal como aqui na distrital,
compete exercer a direção superior da administração, dispondo sobre a sua
organização e o seu funcionamento, na forma da lei (Constituição, art. 84, incisos II e
VI; e Lei Orgânica do DF, art. 100, itens IV e X).
Conquanto, pois, o ordenamento jurídico brasileiro não dê guarida ao tipo de
regulamento autônomo, diante do princípio da legalidade e da reserva legal
(Constituição, art. 37; LO/DF art. 19), tem-se admitido o regulamento interno,
inerente à "direção superior da administração", inclusive quanto à sua organização e
ao seu funcionamento, cujas disposições são de cumprimento forçoso, apenas, no
âmbito do Poder Executivo local, em decorrência do poder hierárquico, dessa forma
assim exercitado.
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
IV
O mencionado Decreto n° 16.098/94, ao dispor sobre a execução
orçamentária, financeira e contábil, não está regulamentando, propriamente,
nenhuma lei em concreto, até porque ela é de 1994 e a Lei do Orçamento se renova
a cada exercício financeiro.
Então, esse diploma regulamentar contém normas sobre direito financeiro e
orçamento, o que é de competência legislativa concorrente da União (Constituição,
art. 24, itens 1 e II), sobre o que caberia ao DF legislar, suplementarmente, às
normas gerais federais existentes (art. 24 citado, § 1°).
À falta dessa legislação suplementar, o Poder Executivo editou aquelas
"Normas de Execução", que constituem uma espécie de regulamento autônomo
interno.
V
Regulamento, na Enciclopédia SARAIVA do Direito, é conceituado como sendo
uma Norma Jurídica de caráter geral, editada pela autoridade administrativa em
matéria de sua competência, conferida pela lei formal, com o objetivo de facilitar-lhe
a aplicação. Os regulamentos assumem, no direito administrativo, importância maior
do que em todos os ramos do direito, complementando a faculdade legiferante do
Poder Legislativo, abstrata e generalizadamente.
Todo regulamento deve ser secundum legem, jamais contra legem ou praeter
legem. O regulamento executivo vale quase tanto como a lei regulamentada, e é
inválido, se jungido a outras leis de que não dependa. Dentro da realidade brasileira,
o regulamento autônomo inexiste, embora a doutrina estrangeira, em especial a
italiana, o admita. O regulamento existe em função de uma lei da qual é
complemento. Não se trata de delegação, no sentido técnico, mas de delegação
necessária, implícita e acolhivel indeclinavelmente, sob pena de desconhecer-se a
necessidade do regulamento. Nessas condições, sob certo aspecto, o poder
regulamentar é uma dissimulação da expressa proibição da legislação delegada.
Realmente, se determinada lei não é autoaplicável, mas necessita de regulamento,
cabe em seu conteúdo o preenchimento das lacunas para a integral aplicação da lei.
O que é vedado, porém, é que nesse preenchimento se inove, se crie direito, se vá
contra o texto da lei regulamentada. O regulamento não pode alterar a lei, nem criar
obrigações para os administrados, que somente estão sujeitos aos encargos
constantes da própria disposição legislativa. O regulamento pode, porém, criar
obrigações e encargos para a própria Administração, obrigando os agentes públicos,
porque em relação a estes ele vale como ordem solene, a cujo cumprimento se
acham vinculados pelo dever de obediência. Os regulamentos executivos, também
denominados de execução, têm por finalidade, como o próprio nome indica, a
aplicação da lei pura e simples, orientando-lhe a compreensão com pormenores
explicativos. (Cfr. Enciclopédia citada, volume 64, págs. 343/55).
O Emérito Administrativo Hely Lopes Meirelles, já de saudosa memória, na sua
monumental obra sobre o Direito Administrativo Brasileiro, preleciona (cfr. obra
citada, 18ª. Edição MALHEIROS de 1993, págs. 111/13):
"O poder regulamentar é a faculdade de que dispõem os Chefes de
Executivo (Presidente da República, Governadores e Prefeitos) de explicar a
lei para sua correta execução, ou de expedir decretos autônomos sobre
matéria de sua competência ainda não disciplinada por lei. É um poder
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
inerente e privativo do Chefe do Executivo (CF, art. 84, IV), e, por isso mesmo,
indelegável a qualquer subordinado.
No poder de chefiar a Administração está implícito o de regulamentar a
lei e suprir, com normas próprias, as omissões do Legislativo que estiverem
na alçada do Executivo. Os vazios da lei e a imprevisibilidade de certos fatos e
circunstâncias que surgem, a reclamar providências imediatas da Administração, impõem se reconheça ao Chefe do Executivo o poder de regulamentar,
através de decreto, as normas legislativas incompletas, ou de prover situações
não previstas pelo legislador, mas ocorrentes na prática administrativa. O
essencial é que o Executivo, ao expedir regulamento - autônomo ou de
execução da lei - não invada as chamadas "reservas da lei", ou seja, aquelas
matérias só disciplináveis por lei, e tais são, em princípio, as que afetam as
garantias e os direitos individuais assegurados pela Constituição (art. 5°).
A faculdade normativa, embora caiba predominantemente ao Legislativo,
nele não se exaure, remanescendo boa parte para o Executivo, que expede
regulamentos e outros atos de caráter geral e efeitos externos. Assim, o
regulamento é um complemento da lei naquilo que não é privativo da lei.
Entretanto, não se pode confundir lei e regulamento.
Regulamento é ato administrativo geral e normativo, expedido privativamente pelo Chefe do Executivo (federal, estadual ou municipal), através de
decreto, com o fim de explicar o modo e forma de execução da lei
(regulamento de execução) ou prover situações não disciplinadas em lei
(regulamento autônomo ou independente)".
Vê-se, então, que o aludido Decreto GDF n° 16.098/94, por não estar
regulando, propriamente, a execução de determinada lei específica, tem a função de
suprir uma lacuna existente no ordenamento jurídico do DF, provendo situações
ainda não disciplinadas em lei local, conquanto haja normas gerais editadas pela
União Federal, com as quais o referido regulamento deve estar em consonância.
Esse caráter de regulamento autônomo interno, das normas em comento,
excluem da sua incidência os órgãos administrativos da Câmara Legislativa e deste
Tribunal de Contas, em razão da independência dos poderes e da autonomia
asseguradas nos arts. 53, 60, 84 e 145 da Lei Orgânica do DF, o que não obsta a
sua adoção, porém, a seu exclusivo juízo de conveniência e oportunidade.
Restaria, outrossim, ponderar-se sobre a necessidade de ser editada a
respectiva legislação suplementar (Constituição, art. 24, itens I/II e seu § 2°).
VI
Diante de todo o exposto, em atenção à honrosa audiência com a qual foi
distinguida esta Consultoria Jurídica, somos de parecer:
I - que as normas de execução orçamentária, financeira e contábil,
consubstanciadas no Decreto GDF n° 16.098/94, são de cumprimento
forçoso, apenas, no âmbito interno do Poder Executivo local;
II - que da incidência dessas normas excluem-se os órgãos administrativos da Câmara Legislativa e deste Tribunal de Contas, sem prejuízo de as
poderem adotar, porém, a seu exclusivo juízo de conveniência e oportunidade,
naquilo onde não ferir a sua independência funcional ou autonomia administrativa e financeira, asseguradas nos artigos 53, 60, 84 e 145 da LO/DF; e
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22
III - que caberia ponderar-se ao Governo e ao Poder Legislativo locais,
quanto à necessidade de ser elaborada a legislação suplementar, prevista no
art. 24, itens I/II e § 2° da Constituição, para suprir a lacuna preenchida pelo
Decreto 16.098/94.
_____________________
Processo n° 5.047/95
Parecer n° 33/96-CJP
Revista do Tribunal de Contas do Distrito Federal - v. 22