Gestão de Políticas Públicas no Paraná
O PRINCÍPIO DA EFICIÊNCIA NA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA:
PROPOSTAS PARA A OTIMIZAÇÃO DA COBRANÇA JUDICIAL DA
DÍVIDA ATIVA
Marcos André da Cunha - PGE
Ivan Aparecido Ruiz - UEM
1 Introdução
O princípio da eficiência foi introduzido
de modo explícito na Constituição Federal
por intermédio da Emenda Constitucional nº
19/1998, posicionando-se ao lado dos demais
princípios da Administração Pública (legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade - art. 37,
caput, CF).
Muito embora haja alguma discussão
doutrinária no sentido de que a eficiência já
estava implícita na Carta Maior de 1988 como
dever de todo agente público, referida questão não
se apresenta relevante para o presente trabalho,
uma vez que o mencionado princípio é hoje parte
integrante da Constituição Federal, devendo
como tal ser tratado. Logo, cabe analisar o seu
significado, sua extensão e o que pode ser feito para
que seja aplicado pelos gestores públicos.
O presente texto tem por finalidade demonstrar
a importância do princípio da eficiência para a
Administração Pública, bem como a necessidade
de que seus agentes comprometam-se em buscar
maiores resultados dentro dos recursos disponíveis,
sempre tendo como parâmetro o indeclinável
atendimento ao interesse público, fim último do
Estado.
No vertente caso, porém, o tema será
direcionado para a busca da eficiência na cobrança
judicial da dívida ativa da Fazenda Pública do
Estado do Paraná, aproveitando-se dos problemas
vivenciados e dos conhecimentos acumulados em
alguns anos de atuação na ação executiva fiscal.
Oportuno destacar que a cobrança judicial
da dívida ativa, cuja atribuição foi incumbida à
Procuradoria Geral do Estado, nos termos do que
preconiza o art. 124, inc. III, da Constituição do
Estado do Paraná, que por seu turno encontra
fundamento no art. 132 da Constituição Federal,
enfrenta problemas de efetividade decorrentes,
sobretudo, do extraordinário número de ações
executivas atualmente em andamento, sendo
que novos ajuizamentos são realizados todos os
meses em volume maior do que os Procuradores
de Estado podem fazer frente.
Assim, além de tentar demonstrar o que
representa, qual o alcance e o objetivo do princípio
da eficiência, ainda se buscará estabelecer sua
relação com a missão institucional da cobrança
judicial da dívida ativa, sugerindo a adoção de
algumas medidas visando cumprir da maneira mais
otimizada e eficaz possível a referida obrigação.
Não se trata de propostas revolucionárias ou
suficientes por si mesmas a uma efetiva conquista
de resultados expressivos, o que seria muita
pretensão. O intuito principal é expor a importância
de estar sempre revendo os métodos existentes,
com a implementação de novas alternativas e a
difusão de idéias e experiências, sem perder de
vista a necessidade de uma prévia organização
e planejamento direcionados à consecução de
objetivos definidos, com o estabelecimento
de prioridades tendentes a cuidar com mais
especificidade daquilo que se revela de maior
importância sob a ótica do interesse público. Caso
surjam críticas ou reflexões dentro da Instituição,
a missão do trabalho estará alcançada.
2 O Significado da Eficiência como
Princípio Constitucional
A Emenda Constitucional nº 19/1998
introduziu no caput do art. 37 da Constituição
Federal o princípio da eficiência, passando o
referido dispositivo a ter a seguinte redação:
Capítulo 8 - Administração e Previdência
475
Gestão de Políticas Públicas no Paraná
Art. 37. A administração pública direta e indireta
de qualquer dos Poderes da União, dos Estados,
do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá
aos princípios da legalidade, impessoalidade,
moralidade, publicidade, eficiência e, também,
ao seguinte...
No entanto, faz-se necessário estabelecer, desde
logo, o que deve ser entendido por eficiência como
princípio da Administração Pública.
Aurélio Buarque de Holanda Ferreira (2002, p.
251) descreve a eficiência como sendo a “ação ou
virtude de produzir um efeito; eficácia”. Já o dicionário
HOUAISS (2001, p. 1102) define-a como “poder,
capacidade de uma causa produzir um efeito real”.
Para os léxicos, portanto, eficiência e eficácia são
sinônimos que representam a capacidade de se
produzir determinado efeito.
Todavia, é curial salientar que a ciência da
administração estabelece uma nítida distinção
entre os termos eficiência e eficácia.
Sobre o tema, ensina Idalberto CHIAVENATO
(1998, p. 47):
Assim, a eficiência está voltada para a melhor
maneira (the best way) pela qual as coisas
devem ser feitas ou executadas (métodos), a fim
de que os recursos (pessoas, máquinas, matériasprimas) sejam aplicados da forma mais racional
possível. A eficiência preocupa-se com os meios,
com os métodos e procedimentos mais indicados
que precisam ser devidamente planejados e
organizados a fim de assegurar a otimização da
utilização dos recursos disponíveis. A eficiência
não se preocupa com os fins, mas simplesmente
com os meios. O alcance dos objetivos visados não
entra na esfera de competência da eficiência; é
um assunto ligado à eficácia. À medida que o
administrador se preocupa em fazer corretamente
as coisas, ele está se voltando para a eficiência
(melhor utilização dos recursos disponíveis).
Porém, quando ele utiliza estes instrumentos
fornecidos por aqueles que executam para avaliar
o alcance dos resultados, isto é, para verificar
se as coisas bem feitas são as que realmente
deveriam ser feitas, então ele está se voltando
para a eficácia (alcance dos objetivos através
dos recursos disponíveis).
Em atenção à divisão de conceitos sob
comento, poderia surgir a indagação se a eficiência
alçada à norma constitucional estaria a impor uma
476
conduta desvinculada de resultados, tendo em
conta que estes estão ligados à noção de eficácia.
Isto porque, na primeira hipótese, bastaria aos
agentes públicos apenas cumprir corretamente
suas tarefas e obrigações para que os objetivos da
Administração Pública fossem satisfeitos, ao passo
que na segunda haveria ainda a exigência de se
buscar o alcance de resultados.
Outra resposta não pode ser admitida senão
a de que o aludido comando constitucional está
a exigir as duas coisas, obrigando uma atuação
estatal apoiada na otimização dos meios e na luta
constante por melhores resultados institucionais.
Ocorre que eficiência e eficácia são fatores
indissociáveis, sendo que a diferenciação
estabelecida pela ciência da administração tem
cunho nitidamente didático. Não há como
visualizar a organização sem a apreciação de ambos
os critérios em conjunto, como bem esclarece o
próprio Idalberto CHIAVENATO (1998), que
na mesma página da obra acima citada destaca
que “cada organização deve ser considerada sob o
ponto de vista de eficácia e eficiência, simultaneamente”
(destaque nosso).
Compartilha do mesmo entendimento Alvacir
Correa dos SANTOS (2003, p. 189), para quem,
“seja no âmbito da administração privada, seja no da
administração pública, eficiência e eficácia têm de andar
juntas, significando que, em qualquer empreendimento ou
organização, deve-se sempre buscar o melhor resultado,
com o menor esforço e custos possíveis”.
Dessa forma, a individualização dos termos
efetivada pela ciência da administração visa uma
análise teórica mais aprofundada do tema, ante
a importância de toda e qualquer organização
maximizar a utilização dos recursos disponíveis e
alcançar os objetivos pretendidos.
Não é por outra razão que os vocábulos eficácia
e eficiência têm sido tratados comumente como
sinônimos, inclusive pelos dicionários.
Sem adentrar no tema, o que será objeto de
melhor aprofundamento no tópico seguinte, cabe
aqui apenas ressaltar que a inserção no texto
constitucional do princípio da eficiência decorre
do fato da Reforma Administrativa de 1998 ter se
orientado pelo modelo da administração pública
gerencial, caracterizada basicamente pela busca de
resultados e atendimento dos anseios do cidadãousuário.
O Princípio da Eficiência na Administração Pública: Propostas para a Otimização da Cobrança...
Gestão de Políticas Públicas no Paraná
Outrossim, é a própria sociedade que está a
impor uma atuação estatal ditada pela melhor
e mais racional utilização dos meios, mas que
também esteja comprometida com resultados, em
observância ao interesse público.
Ao elevar a eficiência à categoria de preceito
constitucional, procurou-se deixar clara a
necessidade de que a Administração Pública se
conduza de modo a produzir serviços adequados,
com maior qualidade e tendentes a cumprir
satisfatoriamente seus fins legais.
Também a doutrina tem deliberadamente se
guiado no sentido de se conferir ao princípio da
eficiência uma conotação de realização apropriada
dos meios disponíveis com busca de resultados:
O princípio apresenta, na realidade, dois
aspectos, pode ser considerado em relação ao modo
de atuação do agente público, do qual se espera o
melhor desempenho possível de suas atribuições,
para lograr os melhores resultados; e em relação
ao modo de organizar, estruturar, disciplinar a
Administração Pública, também com o mesmo
objetivo de alcançar os melhores resultados na
prestação do serviço público (DI PIETRO,
2001, p. 83, destaques do autor).
O princípio da eficiência, certamente, é um
daqueles que já, antes da Emenda Constitucional
nº 19/98, poderia ser extraído do sistema de
princípios que regem a Administração Pública.
Isso mostra-se um tanto óbvio, pois não seria
razoável pensar em atividades da Administração
Pública desempenhadas com ineficiência e sem o
atingimento de resultados dentro do seu objetivo
maior, qual seja, a realização do bem comum
(BASTOS, 2002, p. 79).
O saudoso Hely Lopes MEIRELLES (1997,
p. 90), por sua vez, há muito tempo tratava a
eficiência como um dever do agente público:
Dever de eficiência é o que se impõe a todo agente
público de realizar suas atribuições com presteza,
perfeição e rendimento funcional. É o mais
moderno princípio da função administrativa,
que já não se contenta em ser desempenhada
apenas com legalidade, exigindo resultados
positivos para o serviço público e satisfatório
atendimento das necessidades da comunidade e
de seus membros.
A Administração Pública deve, indubitavelmente, otimizar os meios de que dispõe para
a consecução de seus objetivos. Todavia, também
se apresenta certo que é seu dever, na medida do
possível, procurar o alcance de resultados.
Não se trata de agir nos mesmos moldes e
dirigida a mesma finalidade a que se presta a
iniciativa privada, tendo em conta que a atuação
estatal é pautada não só pela eficiência, mas também
pela legalidade, moralidade, impessoalidade,
publicidade e demais princípios implícitos no
texto constitucional, sempre tendo em mira o
atingimento do interesse da coletividade.
Impõe anotar que os agentes públicos nem
sempre conseguirão atingir os objetivos pretendidos.
Todavia, estão obrigados a se conduzir buscando
alcançá-los, revendo procedimentos e métodos
que se mostrem inadequados ou aptos ao alcance
dos fins visados.
A propósito, veja-se a feliz lição de Marilene
Talarico M. RODRIGUES (2006, p. 105):
A eficiência da administração representa
a aplicação de procedimentos a partir da
lei, que possam ter o máximo de resultados
e encontra íntima relação com o princípio
da proporcionalidade, representando um
instrumento de controle e adequação dos meios
aos fins. A eficiência, assim, revela-se pela
razoabilidade do método, pela proibição do
excesso e pela proporcionalidade no agir da
administração.
O Princípio da Eficiência, assim, apresenta-se
como elemento normativo que impõe ao agente
público uma atuação voltada à utilização mais
racional dos recursos disponíveis, precedida
de planejamento e organização, objetivando o
alcance de melhores resultados institucionais,
sem se descurar da finalidade essencial da
Administração Pública, que é o atendimento ao
interesse público.
3 A Administração Pública Gerencial e o
Princípio da Eficiência
Na metade do século XX surgiu a idéia da
administração pública gerencial ou por resultados,
que adota várias inovações operacionais e
organizacionais provenientes da iniciativa privada,
como a diminuição de níveis hierárquicos, a adoção
do sistema de custos e a difusão de sistemas de
informações gerenciais.
Capítulo 8 - Administração e Previdência
477
Gestão de Políticas Públicas no Paraná
Tal modelo surge como uma reação ao
conceito da administração pública burocrática,
sob o fundamento de que esta seria ineficiente
por apresentar um formalismo exagerado, forte
e maléfica estrutura hierárquica e concentração
do poder.
Obtempere-se que o novel modelo, segundo
seus defensores, apresenta-se como uma forma
moderna de administração pública, com ênfase
para o aumento da qualidade e da eficiência
dos serviços ofertados pelo Estado aos cidadãos
(cidadão-cliente), descentralização de poder,
concentração de objetivos nos resultados, redução
de custos e deslocamento da preponderância dos
procedimentos internos (meios) para os externos
(fins).
Neste momento, já é possível inferir que a
adoção da eficiência como princípio constitucional
decorre da influência do aludido padrão de
administração pública no Estado brasileiro, como,
aliás, pode ser constatado da apresentação do
Plano Diretor da Reforma do Estado realizado
no Governo Fernando Henrique CARDOSO (online, 2006):
É preciso, agora, dar um salto adiante, no
sentido de uma administração pública que
chamaria de ‘gerencial’, baseada em conceitos
atuais de administração e eficiência, voltada
para o controle dos resultados e descentralizada
para poder chegar ao cidadão, que, numa
sociedade democrática, é quem dá legitimidade
às instituições e que, portanto, se torna ‘cliente
privilegiado’ dos serviços prestados pelo Estado.
Comentando o assunto, assinala Otávio
Campos FISCHER (2006, p. 262):
puramente privados. É bem verdade que estes
não podem ser ignorados pelos administradores
públicos, mas é sempre prudente advertir que o
Estado possui finalidades essencialmente diversas
das organizações privadas.
Como dito, a Administração Pública se
sujeita não somente ao princípio da eficiência,
mas também aos princípios da legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade etc.
Oportuno relembrar que toda atuação estatal
deve ter por objetivo o atendimento ao interesse
público e o alcance do bem comum, representado
pela necessidade de proporcionar uma melhor
qualidade de vida aos cidadãos, com a realização
de serviços adequados.
Dessa forma, cabe advertir dizer que nem
sempre a economicidade deverá prevalecer, pois
em muitos casos o interesse público se sobrepõe à
relação custo/benefício no atendimento ao interesse
da coletividade (saúde, educação, segurança
pública etc.). A análise acerca da necessidade de
contratação de médicos para um posto de saúde,
por exemplo, não pode, sob hipótese alguma, estar
atrelada à questão puramente econômica.
Isto não significa que a tendência de uma
administração pública gerencial, sob os auspícios
da qual o constituinte derivado da Reforma
Administrativa de 1998 se inspirou, possa ser
desprezada ou vista com indiferença.
Sobre o tema, interessante se faz novamente
destacar o pensamento de Otávio Campos
FISCHER (2006, p. 263):
Entretanto, a eficiência pública não pode ser
reduzida, confundida, nem lida a partir da – ou
como se fosse um espelho da – eficiência privada.
É dizer, eficiência pública não é eficiência
privada e vice-versa, porque seus pressupostos
são diversos. Não significa que não possam
influenciar e moldar (em variados graus) um ao
outro, mas o fundamento de cada qual é oposto e
é assim que devem ser lidos (destaque nosso).
Devemos lembrar que a explicitação normativa do
princípio da eficiência na Constituição de 1988,
por meio da EC 19/1998, realizou-se em um
momento que se pretendeu impor uma profunda
transformação na estrutura e no funcionamento
da Administração Pública brasileira. Estamos às
voltas com uma nova (e, para muitos, brilhante)
idéia, a de Administração Pública gerencial,
na qual o papel do princípio da eficiência seria
central, na medida em que ‘teria o condão de
voltar-se contra a burocracia estatal, atenuando
o formalismo exacerbado da Administração
Pública brasileira’.
Portanto, tem-se cristalino que os conceitos
advindos da administração pública gerencial
podem, na medida do legal e possível, serem
aplicados à Administração Pública brasileira, desde
que respeitados os demais princípios e normas
constitucionais.
No entanto, seria pouco sensato pensar que a
Administração Pública pode ser guiada por conceitos
Sem adentrar na questão de qual modelo de
administração deve ou irá prevalecer, assunto que
478
O Princípio da Eficiência na Administração Pública: Propostas para a Otimização da Cobrança...
Gestão de Políticas Públicas no Paraná
extravasa o objeto do presente trabalho, o fato é
que a idéia de uma administração pública gerencial
está presente no cenário nacional.
4 Extensão e Aplicabilidade do Princípio
da Eficiência
Podem ser citados como exemplo de acolhimento
dos aludidos conceitos pela Constituição Federal,
entre outros, as disposições contidas nos seguintes
dispositivos: § 3.º, art. 37 (reclamações relativas
à prestação de serviços públicos); § 8.º, art. 37
(ampliação mediante contrato da autonomia
gerencial); § 2.º do art. 39 (escolas de governo); § 1.º
do art. 41 (avaliação periódica de desempenho).
O princípio da eficiência é de observância
obrigatória por toda a estrutura administrativa
brasileira, abrangendo os Poderes Executivo,
Legislativo e Judiciário (art. 37, caput, CF).
É certo, outrossim, que não há como se falar
em rompimento entre o modelo burocrático e o
gerencial, devendo este se caracterizar como um
aperfeiçoamento daquele. O modelo burocrático,
frise-se, demonstrou um avanço fantástico na
história da Administração Pública mundial,
tendo surgido como uma contraposição ao
Estado Patrimonial, que era caracterizado pela
corrupção, empreguismo, nepotismo, confusão
entre o patrimônio público e o do soberano, além
de utilização do Estado para manutenção de
oligarquias (clero, nobreza).
Aliás, é o próprio Plano Diretor da Reforma do
Aparelho do Estado que observa (on-line, 2006):
Isto não significa, entretanto, que negue todos os
seus princípios. Pelo contrário, a administração
pública gerencial está apoiada na anterior, da
qual conserva, embora flexibilizando, alguns dos
seus princípios fundamentais, como a admissão
segundo rígidos critérios de mérito, a existência
de um sistema estruturado e universal de
remuneração, as carreiras, a avaliação constante
de desempenho, o treinamento sistemático. A
diferença fundamental está na forma de controle,
que deixa de basear-se nos processos para
concentrar-se nos resultados, e não na rigorosa
profissionalização da administração pública, que
continua um princípio fundamental.
Diante disso, resta indubitável que o
princípio da eficiência foi introduzido no texto
constitucional brasileiro por força da nova onda
de uma administração pública dita gerencial, que
tem como marca principal a concentração nos
resultados. Referido princípio, entretanto, deve
ser visto em conjunto com os demais princípios e
normas constitucionais, a fim de se resguardar o
objeto maior da Administração Pública, consistente
na concretização do bem comum.
Oswaldo Othon de Pontes SARAIVA FILHO
(2006, p. 291-292) explicita:
Tal princípio obriga a todos os Poderes da
República, quando atuarem como administradores
na prática de atos administrativos. [...] Em
relação ao Poder Judiciário, a EC 45/2004
trouxe normas com o escopo de promover
uma maior produtividade e eficiência aos
magistrados.
De outro lado, ainda que exista em sede
doutrinária alguma discussão no sentido de que
a eficiência já se fazia implícita entre os demais
princípios da Administração Pública, sendo sua
inserção desnecessária, resta indubitável que ao
ser conduzido a princípio básico da atividade
administrativa, pretendeu o constituinte derivado
deixar inconteste sua relevância, tornando-se de
observância indeclinável e imediata.
Airton Rocha da NÓBREGA (on-line, 2006)
expõe a respeito:
Pode-se concluir, portanto, que ao alçar-se a
eficiência no plano constitucional, à condição
de princípio básico da atividade administrativa
buscou-se dar destaque ao desejo de maximizaremse sempre os resultados em toda e qualquer
atuação do Serviço Público, impondo-se uma
atuação dentro dos padrões aceitáveis de presteza,
perfeição e rendimento.
Outro não é o entendimento de Marilene
Talarico M. RODRIGUES (2006, p. 104):
Penso, contudo, que, apesar de opiniões
contrárias, é de ser entendido como de utilidade
a inserção do princípio da eficiência no caput do
art. 37 da Constituição, que reside na valorização
da persecução da eficiência do administrador
público, a fim de que possa responder às crescentes
demandas do Estado. A ação administrativa deve
ser a melhor possível, na forma estabelecida
pela lei. Há que procurar a eficiência dentro da
legalidade, com responsabilidade.
No entanto, não se desconhece que poucas
mudanças foram sentidas na prática administrativa,
Capítulo 8 - Administração e Previdência
479
Gestão de Políticas Públicas no Paraná
o que, talvez, possam ser explicadas pela falta de
uma maior firmeza de atuação e cobrança de
resultados por parte dos gestores públicos, pela
ausência de comprometimento de parcela dos
servidores, por uma ainda tímida participação
da população, pela carência de um melhor
controle interno, falta de uma efetiva e constante
preparação e valorização dos servidores etc.
Demais disso, não se olvida que é imprescindível
uma mudança cultural para que se torne efetiva
a adoção no Brasil do aludido princípio. Dentro
deste enfoque, cabe a cada agente público, no
desempenho de seu mister, esforçar-se para colocálo em prática.
A assunção do comprometimento com a
eficiência administrativa deve ser imediata, sendo
a Escola de Governo a que se refere o art. 39,
§ 2.º, da Constituição Federal um importante
instrumento para incutir nos administradores e
agentes públicos a necessidade de se atender tal
missão.
Odete MEDAUAR (2002, p. 30) destaca um
rol de medidas que considera relevantes para o
processo contínuo de reforma administrativa,
tais como:
Modelos organizacionais com menos graus
hierárquicos, menos chefias, mas cada qual com
mais poder de decisão, aplicação rigorosa da
exigência de concurso público para investidura
em cargo, função e emprego público, treinamento
e reciclagem constante dos servidores públicos,
instituição de carreiras, em todas as funções, com
avaliação verdadeira de mérito, redução drástica
da exigência de papéis e documentos inúteis,
implantação de controle de resultado e gestão.
Destarte, cumpre advertir que a aplicação do
princípio da eficiência deve partir não somente
dos gestores, na medida em que cada agente
público tem igualmente a obrigação de assumir sua
responsabilidade por uma Administração Pública
mais eficiente, que reconhece sua função de prestar
serviços adequados e com qualidade, almejando
o alcance de resultados e, na medida do possível,
com economia de gastos.
As dificuldades existentes não podem servir
de escusa para que o aparelho estatal coloque
em prática medidas tendentes a uma maior
eficiência. A Constituição Federal determina
480
que a Administração Pública seja eficiente, com
melhor utilização dos meios e recursos disponíveis
na obtenção de resultados, devendo ser fielmente
atendida sua expressa determinação.
Acerca do tema, são de grande valia as
ponderações de Emerson GABARDO (2002,
p. 86):
Situando a reforma imposta pela Emenda nº
19/98 a partir desta perspectiva de conformação
constitucional, não há como se aceitar a tese
de que o princípio da eficiência é meramente
decorativo, não possuindo força normativa. [...]
Sua natureza se altera a partir da vontade da
Constituição, quando foi ascendida à categoria
de princípio jurídico expresso, ainda que seja
difícil sua observação prática. A interpretação
constitucional deve submeter-se ao “princípio
da ótima concretização da norma”, que não
deve se prender à mera subsunção lógica ou
conceitual. Ou seja, a concretização do princípio
da eficiência deve levar em conta a realidade na
qual se aplica e as outras proposições normativas
da Constituição.
E mais adiante, arremata (p. 92):
Como afirma Odete Medauar, a ‘a eficiência
é princípio que norteia toda a atuação da
Administração Pública, impondo, entre outras
exigências, a de rapidez e precisão, contrapondose à lentidão, ao descaso, à negligência, à
omissão’. Estas imposições, todavia, não são
meros aconselhamentos ao agente administrativo,
possuindo clara natureza jurídica. [...] Não
se discorda de Celso A. Bandeira de Mello, de
que a eficiência é de ‘difícil controle ao lume do
direito’. Todavia, a dificuldade de controle não
implica ausência de juridicidade. Seu caráter
jurídico já podia ser identificado antes mesmo de
sua expressão na Constituição Federal de 1988;
em constando de forma explícita, reforça-se sua
característica de norma jurídica [...].
Portanto, infere-se que o princípio da eficiência
apresenta-se como norma constitucional de
atendimento obrigatório, tal qual os demais
princípios administrativos e constitucionais.
Trata-se, na expressão utilizada por Hely Lopes
MEIRELLES (1997, p. 90), do “dever de uma boa
administração”, da qual os agentes públicos não
podem se afastar.
O Princípio da Eficiência na Administração Pública: Propostas para a Otimização da Cobrança...
Gestão de Políticas Públicas no Paraná
5 A Dívida Ativa do Estado do Paraná e o
Princípio da Eficiência
É de conhecimento geral que o volume da
dívida ativa tem aumentado de forma significativa
em todas as esferas estatais.
A inadimplência do crédito público é uma
conseqüência inevitável de problemas que assolam
o setor econômico. O empresário em dificuldade
privilegia o pagamento de credores e funcionários,
deixando a quitação de suas dívidas fiscais para
um segundo momento, que nem sempre se mostra
possível. Além disso, existem, infelizmente,
alguns contribuintes que, de modo intencional,
buscam obter acréscimos patrimoniais à custa do
erário público, praticando inescrupulosamente a
malsinada sonegação fiscal.
Existem hoje em andamento, somente na área
abrangida pela Procuradoria Regional do Estado
em Maringá, conforme dados colhidos junto ao
Sistema de Controle de Processos Judiciais (SPJ),
cerca de 16.500 ações executivas fiscais (afora as
que se encontram em arquivo provisório), que
estão sob o cuidado de 5 Procuradores do Estado,
correspondendo a aproximadamente 3.300 ações
para cada Procurador.
A imensa maioria das dívidas representa valores
não muito expressivos. No entanto, cada uma delas
gera uma ação executiva fiscal, tornando difícil a
missão do Procurador de realizar o seu célere e
detido acompanhamento.
Assim, a inscrição de créditos em dívida ativa é
crescente, bem como o ajuizamento respectivo de
ações, assoberbando sobremaneira os Procuradores
de Estado e o Poder Judiciário. Em contrapartida,
verifica-se a incapacidade (de ordem legal,
inclusive, já que há limites impostos pela Lei de
Responsabilidade Fiscal para gastos com pessoal
etc.) do poder público em aumentar na mesma
proporção o número de agentes públicos com
atuação neste setor, além de inexistir atualmente
uma política estratégica organizada e direcionada
a uma melhor eficiência no recebimento de tais
valores.
Neste ponto, parece oportuno recordar que a
análise da eficiência focaliza a correta e adequada
utilização dos recursos disponíveis, estando, assim,
voltada para a forma mais racional de execução das
tarefas, visando à obtenção de maiores e melhores
resultados.
Em vista disso, não será objeto de análise
a questão relativa à necessidade de ampliação
de recursos humanos (apesar de sua patente
existência), restringindo-se o presente trabalho a
comentar a situação atual e apresentar propostas
tidas como viáveis para o alcance do objetivo
constitucional da eficiência na matéria pertinente
à cobrança da dívida ativa do Estado do Paraná.
Não se pode deixar de reconhecer que várias
têm sido as iniciativas dentro da Procuradoria
Geral do Estado do Paraná tendentes a obter
maior sucesso no desempenho das atribuições
institucionais. O que se pretende, portanto,
humildemente, é ampliar a discussão e oferecer
outras alternativas.
Nos termos do que já se discorreu nos tópicos
anteriores, todos os órgãos da Administração
Pública estão vinculados ao princípio da eficiência,
o que enseja uma análise para o interior da
instituição, visando verificar o que pode ser feito
para a conquista de maiores resultados.
Neste contexto, surge como indispensável
à necessidade de uma melhor organização e
planejamento dos trabalhos, visando a um
incremento na cobrança da dívida ativa no Paraná,
a qual deve ser pautada pelo direcionamento
das ações a serem tomadas e pela priorização de
processos que mereçam cuidado especial, com
estabelecimento de métodos e procedimentos
uniformes para os casos mais corriqueiros e menos
relevantes.
O foco principal, frise-se, concentra-se na
priorização dos casos em que se vislumbra
maior perigo de lesão aos cofres públicos e/ou
possibilidade de êxito na recuperação de valores,
nos quais deverá existir um acompanhamento
mais de perto por parte do Procurador do
Estado. De outro lado, e tendo em vista que o
elevado número de processos judiciais em trâmite
atualmente impede uma atuação nestes moldes,
há que se adotar providências no sentido de que
possa ser remetido ao arquivo provisório boa
parcela daquelas ações, a partir de critérios e
normas expressas, contemplando as hipóteses em
que isso poderá ocorrer, com a determinação de
que um mínimo de diligências seja previamente
realizado.
As alterações no modelo atual passam
basicamente pelas seguintes providências: (i)
não ajuizamento de ações inviáveis em razão de
Capítulo 8 - Administração e Previdência
481
Gestão de Políticas Públicas no Paraná
sua onerosidade; (ii) arquivamento imediato de
processos com baixo valor e que, após algumas
diligências básicas, não foram localizados bens para
penhora; (iii) concentração de atos e padronização
de procedimentos para garantir maior agilidade no
iter processual, o que representa, ainda, controle
da realização de atos mínimos e segurança ao
Procurador em sua atuação; (iv) a priorização de
ações com maior potencial de risco ao erário e
com mais probabilidade de êxito na recuperação
dos valores; (v) criação de um grupo formado por
integrantes de alguns órgãos do Estado vinculados
com o crédito público e a repressão à sonegação
fiscal, (vi) ações preventivas.
Resta indubitável que uma ação, independente
do valor em cobrança, traduz um certo e
determinado custo operacional, tanto de elementos
materiais como humanos.
É interessante registrar que a União e alguns
Estados-Membros há algum tempo vêm adotando
medidas como as aqui tratadas, inclusive com
grande êxito.
Vale advertir que o custo do processo não está
atrelado apenas aos materiais utilizados, mas
principalmente ao elemento profissional humano
que nele atua, seja no âmbito administrativo
(Procurador e demais Agentes Públicos) ou judicial
(Juiz, Serventuários da Justiça).
De outra banda, impende esclarecer que as
referidas sugestões têm em mira, neste momento,
apenas as dívidas ativas relacionadas com o
Imposto sobre Circulação de Mercadorias e
Serviços (ICMS), que é o grande sustentáculo
do Estado e o maior responsável pelas cobranças
judiciais, muitas delas com envolvimento de
expressivas quantias.
Portanto, o que se espera é que o planejamento
mais direcionado venha a otimizar a utilização
dos recursos humanos e materiais existentes,
a fim de que o Estado do Paraná possa obter
mais e melhores resultados em sua tarefa legal e
institucional de recuperar os valores a si devidos
pelos contribuintes.
Com vistas a tal fim, passa-se a discorrer sobre
as medidas consideradas importantes.
5.1 Não Ajuizamento de Dívidas Ativas de Pequeno Valor
O ajuizamento de processos demanda o
dispêndio de numerário e tempo, representados
por atos relativos à inscrição em dívida ativa,
alimentação de dados no cadastro respectivo,
impressão de extratos do valor da dívida e dados
do contribuinte, petição inicial, impressão de
capa de autuação, conferência de documentos,
assinatura de petição, alimentação do Sistema de
Controle de Processos Judiciais (SPJ), distribuição
de ações, atos dos Juízes e Serventuários da
Justiça, acompanhamento e manifestação dos
Procuradores do Estado etc.
482
Isto significa que a Administração Pública
deve aferir a viabilidade do ajuizamento de ações
até determinado valor, promovendo em seguida
as medidas necessárias visando obter autorização
legal para deixar de propô-las em tais casos.
A União Federal, por exemplo, não ajuíza ações
de valor igual ou inferior a R$ 10.000,00, nos
termos do que lhe autoriza a Lei n.o 11.033/2004
(DOU de 22.12.2004).
Desse modo, faz-se necessário que se determine
um minucioso estudo acerca de qual valor
apresenta-se viável economicamente para o
ajuizamento das ações executivas fiscais.
Saliente-se que tal providência não denota
renúncia de receitas, pelo simples fato de que
as despesas do processo superam o eventual
e incerto recebimento dos valores devidos ao
fisco. Assim, não há qualquer infração à Lei de
Responsabilidade Fiscal.
Acerca do tema, aduz Carlos Henrique ABRÃO
(2006, p. 83):
Volta-se para o consagrado exemplo da cobrança
de dívida ativa de valores irrisórios, quando o
gasto é maior do que a colocação em prática da
função da máquina, eis que o custo-benefício
nada representa, quando então as Fazendas
Públicas, nos âmbitos de suas competências,
resolveram estabelecer um teto mínimo para
ensejar a execução fiscal.
Po r o p o r t u n o, c a b e e s c l a re c e r q u e o
procedimento hoje existente de suspensão do
ajuizamento de ações não atende aos fins sob
análise, haja vista que no quinto ano do prazo
prescricional acabam as certidões de dívida ativa
desaguando no Poder Judiciário, ainda que não
tenha alcançado determinada quantia. Outrossim,
há que se fazer um levantamento mais detalhado
acerca dos valores gastos para a inscrição em dívida
ativa e o ajuizamento respectivo.
O Princípio da Eficiência na Administração Pública: Propostas para a Otimização da Cobrança...
Gestão de Políticas Públicas no Paraná
O estudo ora proposto deverá levar em
consideração que impostos como o IPVA – Imposto
sobre a Propriedade de Veículos Automotores devem ter um tratamento diferenciado, pois quase
sempre se cuidam de valores baixos.
Estabelecidas as particularidades de
deter minados impostos e dívidas (IPVA ,
ITCMD, multas penais etc.), resta indubitável
que o estabelecimento de um valor mínimo para
o ajuizamento das ações é estritamente necessário,
pois além de economizar recursos públicos ainda
diminui o volume de trabalho dos Procuradores
e dos Juízes, com aumento de tempo para o
acompanhamento de outras ações de maior
importância.
5.2 Cuidados e Providências na Elaboração da Petição Inicial
No Estado do Paraná as petições iniciais das
ações executivas fiscais e as certidões de dívida
ativa correlatas são confeccionadas e emitidas pela
Secretaria de Estado da Fazenda, que em seguida
as remete à Procuradoria Geral do Estado para o
respectivo ajuizamento.
Conquanto o referido órgão fazendário tenha
em seus cadastros o(s) nome(s) e o(s) endereço(s)
do(s) o representante(s) legal(is) da sociedade que
será executada, na peça que dá início ao processo
executivo é mencionado apenas o endereço desta
última.
Ocorre que quando do ajuizamento das ações
a imensa maioria dos contribuintes já promoveu
o encerramento de suas atividades empresariais.
Referida situação tem provocado a prática
desnecessária de atos processuais e considerável
atraso no andamento dos feitos executivos,
especialmente quando a ação tramita em cidades
maiores (Curitiba, Londrina, Maringá etc.).
Na quase totalidade dos casos o mandado de
citação é devolvido sem o devido cumprimento
pelo Oficial de Justiça, sob o argumento de que
o executado encerrou suas atividades no local
e seu representante legal encontra-se em local
ignorado.
Diante deste quadro, revela-se necessário
promover a alteração no programa da Secretaria
de Estado da Fazenda/Setor de Dívida Ativa,
no intuito de que na petição inicial passe a
constar não somente o endereço da pessoa (física
ou jurídica) executada, mas também o de seu
representante legal.
Além disso, parece salutar que nos casos em que
já se tenha a notícia de que o contribuinte encerrou
irregularmente suas atividades (hipótese comum
quando há várias ações ajuizadas contra o mesmo
contribuinte), os Procuradores proponham desde
já a ação contra os responsáveis tributários, ainda
que tal providência demande um pouco mais de
tempo para o seu ajuizamento.
A experiência tem demonstrado que na
imensa maioria das ações em face de pessoas
jurídicas há a inclusão de sócios no iter processual,
principalmente em decorrência da dissolução
irregular da sociedade sem o pagamento dos
tributos devidos.
No nosso sentir, nada obsta que já estando
comprovada a dissolução irregular da sociedade
(dissolução de fato, sem as providências legais),
ou a prática de atos com infração à lei (ex.:
infração fiscal), a ação seja proposta em face do
contribuinte e do(s) responsável (is) tributário(s),
consoante autoriza os arts. 4.º, inc. IV, da Lei n.o
6.830/1980, 135, inc. III, do Código Tributário
Nacional e 582, inc. V, do Código de Processo
Civil, devendo em tais casos haver a devida
fundamentação na petição inicial.
Para o sucesso desta empreitada, faz-se
imprescindível um trabalho de convencimento
junto ao Poder Judiciário, demonstrando a
legalidade e a economicidade de assim se
proceder.
5.3 Arquivamento Provisório de Processos
Os Procuradores do Estado possuem sob
sua responsabilidade um número de processos
executivos fiscais muito superior ao que se poderia
chamar de recomendável ou aceitável, consoante
já mencionado nas linhas antecedentes.
Vale lembrar que a atuação do Procurador
lotado no interior do Estado, por exemplo,
não se limita aos processos executivos fiscais
(cobrança da dívida ativa), tendo, ainda, como
incumbência, manifestar-se nas mais diversas
modalidades de ações (inventário, arrolamento,
separação judicial, divórcio, usucapião), além
de promover o ajuizamento de determinadas
Capítulo 8 - Administração e Previdência
483
Gestão de Políticas Públicas no Paraná
ações (indenizatórias, reintegração de posse,
cautelar fiscal etc.), a apresentação de defesa
nos casos em que o Estado do Paraná figura no
pólo passivo da demanda (ações de indenização,
embargos à execução fiscal etc.), a prestação de
informações em Mandados de Segurança, bem
como a elaboração de pareceres e informações em
processos administrativos.
Diante de tantos processos e atribuições, resta
impraticável o acompanhamento mais acurado e
específico dos processos executivos fiscais.
No entanto, a prática tem demonstrado que em
parcela considerável das ações executivas o Estado
não logra sucesso no recebimento de seu crédito,
ante a ausência de localização de bens suscetíveis
de penhora ou dos próprios executados.
Neste contexto, não há dúvidas de que
o arquivamento de muitos desses processos
apresenta-se como uma solução urgente e
necessária, já que com menos ações será possível
um acompanhamento mais próximo, adotando-se
providências extras e peculiares a cada caso.
Para que isto possa ocorrer, deve ser baixado um
ato normativo pelo Procurador Geral do Estado,
devidamente homologado pelo Governador do
Estado (art. 5º, inc. XV, da Lei Complementar
Estadual n.o 40/1987), autorizando que os
Procuradores requeiram o arquivamento provisório
dos processos em que já foram tomadas algumas
providências mínimas sem a obtenção de êxito
plausível, tais como a citação dos Executados (em
alguns casos, frise-se, tal providência bastaria para
que o processo pudesse ser arquivado. Ex: ações até
determinado valor) e diligências negativas junto
ao DETRAN, Cartórios de Registro de Imóveis
e Receita Federal. Tal medida, entretanto, não
deve abranger ações de valor elevado, nas quais
outras diligências terão que ser realizadas, nem
aquelas cujos executados estão em plena atividade
empresarial.
A normatização e regulamentação de tais
providências pelo Procurador Geral visa uniformizar
os procedimentos e dar maior transparência ao ato,
além de tornar claro os objetivos e a justificativa
das medidas adotadas.
Com um número menor de processos na mesa,
o Procurador terá mais tempo para cuidar das
ações executivas fiscais prioritárias, atribuindo
maior qualificação ao seu trabalho. Logo, melhores
resultados advirão.
484
5.4 Priorização de Processos com Acompanhamento Permanente e Adoção de Providências Específicas
O estabelecimento de prioridades é medida
que visa dar ênfase à importância diferenciada de
determinados processos, sobretudo pelo elevado
número de demandas do Estado em andamento
no Poder Judiciário.
Neste esteio, dois elementos se apresentam
como critérios norteadores para a definição e
estabelecimento do que deve ser priorizado: (i) o
valor em cobrança na ação e (ii) a possibilidade de
êxito quanto ao seu efetivo recebimento.
Algumas medidas já foram adotadas no seio
da Procuradoria objetivando o aludido fim, as
quais precisam apenas sofrer algumas pequenas
alterações e aperfeiçoamento.
Em princípio, entendemos necessário que
haja um planejamento e acompanhamento mais
específico dos ditos “grandes devedores com
capacidade de pagamento”.
Mostra-se imprescindível a criação de uma
Procuradoria Especializada em Grandes Devedores,
com atribuições de realizar a coordenação, o
assessoramento e o controle das ações a serem
desenvolvidas, além de distribuir funções, delinear
objetivos, centralizar informações, métodos
e linhas de procedimentos, repassando-as aos
servidores a si vinculados.
Não obstante, impende a realização de esforços
no intuito de que os responsáveis em cada unidade
pelo acompanhamento das causas comuniquemse periodicamente, no propósito de trocar idéias
e experiências vivenciadas por cada qual. Tal
providência é indispensável para o sucesso do
objetivo proposto, haja vista que poderão ser
compartilhadas as ações que estejam se mostrando
positivas ou negativas na prática.
Outrossim, a cada período deve haver uma
prestação de contas acerca das medidas adotadas.
No mesmo prazo há que se proceder a uma
nova avaliação quanto aos objetivos traçados e
contribuintes escolhidos, e se não é o caso de
alterar estratégias e/ou acrescentar, diminuir ou
substituir os nomes constantes da lista. A prática
tem demonstrado que sem um prazo definido
para a conclusão dos trabalhos não há uma
seqüência eficiente para a produção de resultados
O Princípio da Eficiência na Administração Pública: Propostas para a Otimização da Cobrança...
Gestão de Políticas Públicas no Paraná
almejados, notadamente pelo expressivo volume de
atribuições de responsabilidade do Procurador.
Por outro lado, quando na unidade não
houver distribuição do acompanhamento das
referidas ações entre todos os Procuradores, há
que se diminuir as atribuições dos que forem
designados para o desempenho desta missão.
Ressalte-se que dentro de cada unidade a tarefa
pelo acompanhamento de referidas ações deve ser
delegada para aqueles que apresentem um perfil
mais dinâmico e investigativo para o trato das
ações executivas fiscais.
Em alguns casos é essencial que os mandados
de citação e penhora sejam acompanhados pelo
Procurador, no intuito de que este possa oferecer
subsídios ao serventuário da justiça.
É importante que as ações empreendidas e os
resultados obtidos, positivos ou negativos, sejam
catalogados e repassados a todos os interessados.
A prioridade como forma de atuação é
conseqüência inevitável do grande número de
tarefas de competência dos Procuradores, sendo
oportuno relembrar que outro não tem sido o
comportamento dos gestores públicos, que, diante
da insuficiência de recursos frente às necessidades
da coletividade, elege prioridade na formalização
e implementação de políticas públicas.
Excluídas as ações prioritárias, cabe fazer um
planejamento direcionado aos demais processos,
que, frise-se, ainda são muitos e precisam de um
delineamento objetivo.
Parece prudente que seja estabelecida uma
nova prioridade para aqueles processos que
representam grandes cifras (mas não se enquadrem
como prioritários), bem como para aqueles em
que os executados estejam em plena atividade ou
que, por alguma outra razão mereçam um cuidado
especial. Vale observar que as ações tidas como
menos importantes devem ter um procedimento
padrão com diligências mínimas e objetivas
(citação dos executados), objetivando que sobre
mais tempo para o acompanhamento das ações de
relevância média ou máxima.
fiscais não enquadrados como prioritários, pois
estabelece de modo geral e objetivo quais as
providências que devem ser buscadas em dadas
situações.
É evidente que o pré-estabelecimento de atos
e diligências a cargo do Procurador não significa
tolher sua liberdade de conduzir a ação na forma
que melhor lhe aprouver, pois o que se tem em mira
é fixar as providências essenciais e mínimas para
que o processo com pouca - ou quase nenhuma
- possibilidade de êxito possa ser remetido mais
rapidamente ao arquivo provisório. Não há
dúvidas de que em determinadas circunstâncias
o Procurador pode e deve agir de maneira
diferente ao procedimento comum, a fim de que
o interesse público seja resguardado. Lembrese, aqui, que o princípio da eficiência deve ser
analisado em conjunto com os demais princípios
da Administração Pública (legalidade, moralidade,
impessoalidade e publicidade).
A padronização também não será cabível nos
casos tidos como prioritários e de maior relevância,
pois nestes a criatividade e a incessante luta por
resultados deve prevalecer, especialmente em
atenção à especificidade do caso concreto sob
análise.
A uniformização dos procedimentos facilita o
trabalho dos Procuradores e de seus colaboradores,
definindo diligências simples e com maior
probabilidade de sucesso na localização dos
Executados e de bens a si pertencentes.
Além disso, ter-se-á um controle administrativo
geral de atos mínimos que a prudência recomenda
que sejam praticados no feito executivo. Na outra
ponta, infere-se que os Procuradores estarão
resguardados por critérios objetivos que pautarão
seu modo de atuar em determinadas situações.
Portanto, a padronização de procedimentos,
que inclusive tem sido reconhecida como
importante pela doutrina administrativa em
tarefas de natureza repetitiva, constitui-se em um
instrumento capaz de atribuir maior transparência
e agilidade às ações a serem executadas.
5.5 Padronização de Procedimentos e de Petições
Também é interessante a padronização de
manifestações e de petições para casos mais
corriqueiros e repetitivos, no intuito de se
conquistar maior agilidade.
A padronização de procedimentos visa permitir
maior celeridade na análise dos processos executivos
Somente para anotar, é oportuno registrar que
a Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional e a
Capítulo 8 - Administração e Previdência
485
Gestão de Políticas Públicas no Paraná
Justiça Federal acabam de lançar um sistema que
permitirá que todo o trâmite do processo executivo
fiscal se faça por meio digitalizado, numa tentativa
de conferir maior agilidade e economia no
procedimento de recebimento de débitos federais
(sistema de execução fiscal e defesa virtual).
A priorização, assim, apresenta-se importante
em razão do elevado número de ações em
andamento e da necessidade de se dar mais atenção
aos processos que exijam um cuidado maior.
5.6 Sedimentação de Entendimento Interno – Súmulas Administrativas
No cotidiano, com o Direito em constante
evolução, verifica-se que alguns temas jurídicos
acabam sendo sedimentados pelo Poder Judiciário
na contramão da posição do Estado, mas, por falta
de uma normatização interna expressa, acabam
sendo repisados pelos Procuradores do Estado, que
se sentem na obrigação de continuar defendendo
a tese favorável ao erário.
Um exemplo dessa situação está na inclusão
de sócio cotista no pólo passivo da ação, cuja
questão encontra entendimentos diferentes entre
os Procuradores lotados nas diversas unidades
administrativas, conquanto o Superior Tribunal
de Justiça tenha firmado posicionamento pela
possibilidade de inclusão apenas do sóciogerente. Referido tema, como tantos outros,
deveria ser definido por meio da jurisprudência
administrativa, o que tornaria mais segura a
manifestação dos Procuradores e evitaria a perda
de tempo e o risco de eventual sucumbência.
A edição de súmulas administrativas oferece
ainda um norte de atuação, sedimentando o
entendimento na esfera administrativa, seja
no âmbito interno da PGE, seja com relação às
demais Secretarias e órgãos do Estado. Além
disso, representam uma maior segurança jurídica
aos cidadãos, na medida em que estes passam
a conhecer o pensamento do Estado sobre
determinado tema.
Cabe relembrar que é competência da
Procuradoria Geral do Estado propor medidas
visando à uniformização da jurisprudência
administrativa (art. 5º, XXI, da Lei Complementar
n.º 40/1987).
486
5.7 Celebração de Convênios
Para que a análise dos processos ganhe
agilidade sem perder tecnicidade e segurança,
é imprescindível que, de modo urgente, sejam
firmados convênios com alguns órgãos visando à
prestação de informações interessantes ao objeto
do feito executivo, especialmente com a Receita
Federal, o Instituto Nacional de Colonização e
Reforma Agrária, Cartórios de Registro de Imóveis
e de Títulos e Documentos e Juntas Comerciais
dos Estados.
Também se mostra salutar que as informações
sejam solicitadas e respondidas por meio eletrônico,
providência que redunda em uma maior agilidade
no alcance dos objetivos, além de evitar perda de
tempo e redundar em economia de materiais.
Portanto, a celebração de convênios representa
agilidade na análise dos processos e considerável
economia de papel e dinheiro.
5.8 Formação de Grupo de Atuação
Em algumas regiões deve ser criado um grupo
de atuação formado por Agentes Públicos de
diferentes setores da Administração Pública
Estadual, com o propósito de promover a troca
de informações e experiências para o melhor
acompanhamento de ações relativas a grandes
devedores, seja no âmbito criminal ou civil.
Esse grupo deve ser composto por representantes
da Procuradoria Geral do Estado, Ministério
Público Estadual (promotoria especializada em
questões fiscais), Delegacia Especializada em
Crimes de Sonegação Fiscal – NURCE -, Polícia
Militar e Secretaria de Estado da Fazenda.
Tal equipe teria a incumbência de discutir
assuntos importantes e comuns, no intuito de
estabelecer diretrizes próprias de atuação.
Saliente-se, por exemplo, que a Polícia Militar
poderia prestar serviços na área investigativa, já
que possui um corpo de militares preparados para
esta função (setor de inteligência).
O que se tem visto, muitas vezes, na prática,
é que o Ministério Público possui informações de
interesse para a Procuradoria do Estado, que, por
sua vez, conhece fatos dos quais aquela instituição
não tem ciência.
O Princípio da Eficiência na Administração Pública: Propostas para a Otimização da Cobrança...
Gestão de Políticas Públicas no Paraná
Essa constante troca de informações e ações,
em um trabalho mútuo e ordenado, pode trazer
grandes resultados para a cobrança da dívida
ativa. Tal experiência, aliás, já foi realizada de
modo incipiente na cidade de Maringá, tendo sido
possível perceber sua viabilidade e importância.
5.9 Atuação Preventiva
Apresenta-se muito importante que
a Procuradoria Geral do Estado passe a ser
cientificada pela Secretaria de Estado da Fazenda
quando seus agentes promoverem a lavratura
de processos administrativos fiscais de valores
elevados ou em que haja discussões relevantes sob
o ponto de vista jurídico, principalmente quando
o contribuinte estiver em pleno exercício de suas
atividades.
Aludida providência propiciará o
acompanhamento do processo pela Procuradoria,
que poderá, em determinadas situações, ajuizar
ação cautelar fiscal (Lei nº 8397/92) com o
propósito de evitar a atitude perniciosa de alguns
contribuintes que tentam dissipar ou ocultar seu
patrimônio antes do ajuizamento da ação executiva
fiscal, ou, ainda, em sendo o caso, emitir parecer
contrário à autuação, cuja providência evitaria o
ajuizamento de ações inúteis que acabam apenas
gerando gastos ao Estado, além de zelar para que
não ocorram falhas no processo administrativo
fiscal suscetível de ocasionar sua anulação futura.
Saliente-se, por oportuno, que é nesta fase que
com maior freqüência alguns contribuintes tentam
dilapidar seu patrimônio.
É evidente que tal medida deve ser utilizada
para casos especiais estabelecidos de maneira
criteriosa e objetiva, sob pena de não ser possível
realizar um trabalho eficiente.
6 Considerações Finais
A eficiência foi erigida a princípio constitucional
pela Emenda Constitucional n.º 19/1998,
passando a figurar ao lado dos demais princípios
da Administração Pública que já faziam parte do
caput do art. 37 da Constituição Federal.
Não se discorda que a atuação eficiente
consistia em uma obrigação dos gestores públicos
antes mesmo da Emenda sob comento, tanto que o
Professor Hely Lopes Meirelles há muito já citava
a eficiência como um dever do administrador
público.
Todavia, ao ser inserida expressamente no
texto constitucional, a eficiência ganhou maior
relevância, não podendo ser desprestigiada pelos
administrados ou pelos agentes públicos. Vale
ressaltar que, a estes, compete zelar para que sua
atuação pessoal seja direcionada a uma prestação
de serviço com qualidade, mais economicidade e
voltada a resultados melhores para a Administração
Pública.
Não se cuida, porém, de uma atuação no
sentido puramente privatístico da palavra, tendo
em vista que o objetivo primeiro do Estado é
a busca do interesse público. Desse modo, o
princípio da eficiência há que ser sempre analisado
em conjunto com os demais princípios norteadores
da Administração Pública.
Ser eficiente é uma obrigação a que todos os
Poderes estão submetidos, além de se mostrar uma
exigência da coletividade que cada vez mais clama
por serviços públicos adequados e de qualidade.
Portanto, cabe a cada agente público esforçar-se
para uma melhor eficiência de atuação.
Aos Administradores Públicos, por sua vez,
incumbe a responsabilidade maior de liderar
seus servidores para o cumprimento do referido
propósito, o que deve ser concretizado após prévia
organização e planejamento da secretaria ou setor
de trabalho, com clara descrição dos objetivos que
se pretende alcançar.
A revisão de métodos e procedimentos de
trabalho constitui-se numa forma de buscar
alternativas para a conquista de resultados.
Com base em tais ponderações, foram
apresentadas neste trabalho algumas pequenas
sugestões de medidas para implementação na
cobrança judicial da dívida ativa do Estado do
Paraná, no propósito único de tentar contribuir
para o alcance de uma maior efetividade em tão
difícil missão.
A idéia principal é repensar o sistema como
um todo, com a certeza de que novas e melhores
sugestões advirão, contribuindo para uma atuação
cada vez mais racional em relação aos meios
disponíveis, com resultados progressivamente
maiores. O que não se pode admitir é que
procedimentos e métodos de trabalho sejam
perenes por conta do receio do novo, da mudança,
bem como que os objetivos não sejam alterados
ou ajustados à realidade que constantemente se
modifica.
Capítulo 8 - Administração e Previdência
487
Gestão de Políticas Públicas no Paraná
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