“A realização deste estudo foi apoiada pela Agência Norte
Americana para Desenvolvimento Internacional (USAID) através da
ARD – PROGOV. Porém, as conclusões deste estudo não reflectem
necessariamente quer a opinião da USAID, quer da ARD – PROGOV
ou de seus funcionários.”
CENTRO DE INTEGRIDADE PÚBLICA
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Boa Governação-Transparência-Integridade
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Relatório do Estudo sobre
Transparência,
Áreas de Riscos e
Oportunidades de Corrupção
em Seis Autarquias
Moçambicanas
Chibuto, Chimoio, Dondo, Gurue, Nacala e Vilanculos
Adriano Nuvunga
Marcelo Mosse
César Varela
Maputo, Março de 2007
Ficha Técnica:
Título: Relatório do Estudo sobre Transparência, Áreas de Riscos e
Oportunidades de Corrupção em Seis Autarquias
Moçambicanas
Chibuto, Chimoio, Dondo, Gurue, Nacala, e Vilanculos
Autor: Adriano Nuvunga, Marcelo Mosse e César Varela
Edição: Centro de Integridade Pública de Moçambique
Design e Layout: Élia Manjate
Impressão: CIEDIMA
Tiragem: 300 exemplares
Maputo, Março de 2007
ÍNDICE
1.Introdução
5
2. Objectivos do estudo 5
3. Considerações metodológicas do estudo 5
4. Constatações por Município 7
4.1. Município de Chibuto 7
4.1.1. Informação Básica sobre Chibuto 7
4.1.2. Breve Contexto Político de Chibuto 7
4.1.3. O que já se disse sobre o assunto em pesquisa relativo a Chibuto 7
4.1.4. Vereação de Construção e Urbanização 7
4.1.5. Sector de Estradas 8
4.1.6. Sector de Finanças e Mercados 9
4.1.7. Participação popular na planificação e orçamentação 10
4.1.8. Prestação de Contas 11
4.1.9. Sociedade Civil 11
4.2. Município de Dondo 11
4.2.1. Informação Básica sobre Dondo
11
4.2.2. Breve Contexto Político de Dondo 11
4.2.3. O que já se disse sobre o assunto em pesquisa relativo a Dondo
12
4.2.4. Vereação de Construção e Urbanização 12
4.2.5. Sector de Finanças e Mercados 12
4.2.6. Participação popular na planificação e orçamentação
13
4.2.7. Prestação de Contas 13
4.2.8. Sociedade Civil 14
4.3. Município de Nacala 14
4.3.1. Informação Básica sobre Nacala 14
4.3.2. Breve Contexto Político de Nacala 15
4.3.3. O que já se disse sobre o assunto em pesquisa relativo a Nacala 15
4.3.4. Vereação de Administração e Finanças (Mercados) 15
4.3.5. Gestão Financeira 16
4.3.6. Área de vereação de Urbanismo, Infra-Estruturas, Transportes e Comunicações
18
4.3.7. Participação popular na planificação e orçamentação 19
4.3.8. Prestação de Contas 19
4.3.9. Possibilidades de Controlo Social 20
4.4. Município de Vilankulo
20
4.4.1. Informação Básica sobre Vilankulo
20
4.4.2. Breve Contexto Político de Vilankulo 20
4.4.3. O que já se disse sobre o assunto em Vilankulo 20
4.4.4. Sector de Administração e Finanças
21
4.4.5. Gestão de Finanças
22
4.4.6. Sector de Compras e Recepção
23
4.4.7. Área de Urbanismo, Obras Públicas e Transportes
24
4.4.8. O Sector de Obras Públicas
24
Regras arbitrárias
25
4.4.9. O papel da Assembleia Municipal
26
4.4.10. Participação popular na planificação e orçamentação 26
4.4.11. Possibilidades de Controlo Social
27
4.5. Município de Gurué
28
4.5.1. Informação Básica sobre Gurué
28
4.5.2. Breve Contexto Político de Gurué 28
4.5.3. O que já se disse sobre o assunto em Gurué 28
4.5.4. Vereação de Planeamento, Actividades Económicas, Finanças e Abastecimento Público
28
4.5.5. A nível da vereação de Urbanização, Administração Territorial e Saneamento 29
4.5.6. A prestação de contas e a participação popular na planificação e orçamentação 30
4.5.7. Possibilidades de Controlo Social
30
4.6. Município de Chimoio 30
4.6.1. Informação Básica sobre Chimoio 30
4.6.2. Breve Contexto Político de Chimoio 30
4.6.3. O que já se disse sobre o assunto em pesquisa relativo a Chimoio 31
4.6.4. Contexto e constrangimentos sobre a pesquisa 31
4.6.5. Vereação de Indústria e Comércio (Secção de Mercados) 32
4.6.7. Vereação de Finanças (Direcção de Administração e Finanças) 33
4.6.8. Vereação de Construções e Urbanização
34
4.6.9. Participação popular na planificação e orçamentação 35
4.6.10. Prestação de Contas 36
5. Constatações gerais 36
6. Recomendações 37
7. Referências 38
LISTA DE SIGLAS E ABREVIATURAS
EP1: Ensino Primário do Iº Grau
$: Dólares Americanos
AM: Assembleia Municipal
CIP: Centro de Integridade Pública
CM: Conselho Municipal
CMV: Conselho Municipal de Vilankulo
DUAT: Direito de Uso e Aproveitamento da Terra
FE: Fundo de Estradas
GTZ: Germany Technical Cooperation
Mts: Meticais da Antiga Família
MTn: Meticais da Nova Família
PDM: Projecto de Desenvolvimento Municipal
PROGOV: Projecto de Governação Autárquica Democrática
TA: Tribunal Administrativo
ANAVIL: Associação dos Naturais de Vilankulo
Relatório do Estudo sobre Transparência, Áreas de Riscos e Oportunidades de Corrupção em Seis Autarquias Moçambicanas
1.Introdução
A comunicação social tem denunciado casos de gestão não transparente de finanças autárquicas. Estas denúncias
incluem casos de contratação de bens e serviços pelos governos locais sem a observância de regras públicas
de contratação de bens e serviços; degradação precoce de infraestruturais cuja reabilitação custará milhares de
MTn. Pelo seu interesse na melhoria da qualidade de governação nos municípios moçambicanos, o PROGOV
encomendou a realização de um estudo sobre transparência, áreas de risco e fragilidades institucionais para a
prática de corrupção em cinco municípios.
Longe de ser uma investigação criminal, uma inspecção administrativa ou financeira, o estudo pretendia
compreender as áreas de risco e oportunidades para a prática de corrupção, a partir da análise de procedimentos
e práticas administrativas dos Conselhos Municipais em conjugação com as percepções dos próprios agentes
(funcionários) municipais sobre a problemática da transparência na gestão do bem comum municipal. Na verdade,
este é um diagnóstico para acção, ou seja, um estudo que é feito para permitir uma melhor compreensão duma
problemática que se pretende abordar, numa fase seguinte. No caso vertente, é a compreensão de fragilidades
institucionais para a prática de corrupção para depois se estudar a melhor maneira de se introduzir anticorpos
institucionais que possam dificultar o seu aproveitamento para a prática daquele fenómeno. O estudo realizado
nos municípios de Chibuto, Vilanculos, Dondo, Nacala, Gurué e Chimoio, concluiu que há áreas de risco e
oportunidades para a prática tanto de grande como de pequena corrupção.
Em termos de áreas, o estudo concluiu que a contratação de empreitadas para a prestação de serviços e a
aquisição de bens e serviços são as áreas de maior risco para a prática de grande corrupção (avaliando pelos 1/
valores monetários envolvidos; e 2/ os volumes orçamentais dos municípios moçambicanos). Os mercados e os
vários serviços que requerem contacto entre agentes municipais e o público, sobretudo, tramitação de expediente
para a legalização de parcelas e concessão de licenças de construção e fiscalização, apresentam oportunidades e
riscos para a prática de pequena corrupção. O presente relatório tem 8 capítulos, designadamente: a introdução,
os objectivos, considerações metodológicas, constatações por município, constatações gerais, recomendações,
referências e a lista de entrevistados.
2. Objectivos do estudo
O estudo tem os seguintes objectivos:
•
Fazer um levantamento comparativo de opiniões e percepções sobre possíveis práticas de corrupção
no contexto da descentralização e gestão municipal e as várias vertentes que ela assume nas
autarquias locais, nomeadamente no que diz respeito:
o
o
o
à gestão dos mercados;
à alocação de terrenos e emissão de licenças de construção;
aos concursos públicos para a construção de infra-estruturas.
•
Mostrar as oportunidades e mecanismos conducentes a actos de corrupção nas autarquias, no
ciclo de planificação e orçamentação municipal, nos processos e procedimentos de arrecadação e
gestão de finanças públicas e na prestação das contas;
•
Compreender que tipo de instituições de prestação de contas, responsabilização e controle social
existem e funcionam no espaço das autarquias locais; e
•
Estimar e quantificar os danos e/ou custos directos causados pela corrupção, por exemplo, para a
provisão de serviços públicos, a redução de receitas etc.
3. Considerações metodológicas do estudo
Para o alcance dos objectivos acima indicados, o estudo foi dividido em duas partes complementares, designadamente
a (i) revisão da pouca literatura existente sobre corrupção em Moçambique, em geral, e sobre corrupção nos
municípios, em particular; e o (ii) trabalho de campo que foi realizado em seis municípios, designadamente
Chibuto, Vilanculos, Dondo, Nacala, Gurue e Chimoio.
Relatório do Estudo sobre Transparência, Áreas de Riscos e Oportunidades de Corrupção em Seis Autarquias Moçambicanas
Metodologicamente, havia duas formas diferentes para a execução do trabalho de campo, designadamente
(i) a pesquisa baseada em percepções dos munícipes sobre as áreas de risco para a prática de corrupção;
(ii) e o estudo focalizado na máquina municipal, ou seja, através de entrevistas com os autarcas e o pessoal
administrativo dos órgãos autárquicos, incluindo observações através de meios de verificação predeterminados.
Este estudo optou pela segunda abordagem, ou seja, teve particular destaque para as entrevistas com o pessoal
dos órgãos autárquicos e observações directas através de meios de verificação predeterminados. Porém, onde se
mostrou necessário e possível, se fez uma combinação das duas abordagens.
O trabalho de campo focalizou nas seguintes áreas: gestão financeira, gestão de mercados, gestão do
solo urbano, contratação de bens e serviços, planificação e orçamentação participativas, prestação de
contas e possibilidades de controlo social. Sendo uma pesquisa para acção, o trabalho de campo visava,
nas áreas acima indicadas, identificar as fragilidades institucionais ou estruturas de oportunidade que podem ser
aproveitadas para a prática de corrupção. As entrevistas de tipo semi-estruturadas, incluindo mesas redondas,
foram feitas aos autarcas (Conselho e Assembleia); funcionários municipais; organizações da sociedade civil,
vendedores e munícipes, sobretudo, na componente de talhões. Em cada uma das áreas acima indicadas, havia
meios de verificação previamente definidos e estes incluem:
Na área de gestão financeira, a aferição do cumprimento dos preceitos estabelecidos na lei 11/97 de 31 de
Maio sobre gestão financeira; os mecanismos de gestão da receita municipal (talhões e mercados);
Na área de procurement (contratação de bens e serviços), a aferição da existência de comissões de contratação
de bens e serviços (comissão de Compras e de Recepção); os seus termos de referência (normas de procurement); a
sua composição; as regras existentes em casos de conflitos de interesse; e a aferição da legalidade procedimental
dos processos em arquivo;
Na área de gestão de mercados, a aferição da organização dos mercados (existência de cadastros sobre a
capacidade dos mercados); mecanismos de controlo dos cobradores e fiscais pelo Conselho Municipal; tipo de
senha usada; opinião sobre a integridade dos cobradores e fiscais; a gestão da receita diária dos mercados;
Na área de gestão do solo urbano, a aferição dos prazos da tramitação dos processos de legalização de
parcelas para habitação e de licenças de construção, incluindo a aferição de quem efectivamente autoriza; os
mecanismos de pagamentos das taxas; mecanismos de fiscalização das construções clandestinas; e controle
sobre a actividade dos fiscais municipais;
Na área de prestação de contas, a aferição da utilização dos mecanismos de prestação vertical e horizontal
de contas previstos na lei 2/97 de 18 de Fevereiro e a lei 11/97 de 31 de Maio;
Na área de planificação e orçamentação participativas, a aferição dos mecanismos de envolvimento popular na
planificação e orçamentação anual; e na componente sobre possibilidades de controlo social, a avaliação das
potencialidades existentes nos municípios para um envolvimento popular na fiscalização da actividade governativa
(que organizações da sociedade civil existem e quais são as suas potencialidades).
Pelo que se pode ver, não se pretendia medir a corrupção em si mas, sim, as fragilidades institucionais ou
estruturas de oportunidade existentes nos municípios estudados que podem ser operacionalizadas para a
prática de corrupção. Para uma maior compreensão do tipo de fenómenos que possam ocorrer em caso de
operacionalização das fragilidades institucionais e áreas de risco, fez-se um brevíssimo enquadramento conceptual
do fenómeno da corrupção. Para os objectivos que se pretendem com estas linhas, vale a pena trazer a definição
de Klitgaard (1998) que considera a corrupção como uma forma de mau uso do cargo público para benefícios
privados ou para fins não oficiais. Ele desenvolveu uma fórmula através da qual se pode definir a corrupção. A
fórmula é a seguinte:
C = M + D -A
Onde: C = Corrupção; M=Monopólio; D=Discricionariedade; A =Accountability
Para Klitgaard, seja tratando-se duma actividade pública ou privada, seja de uma actividade não lucrativa,
aconteça em Bamako ou em Washington, pode-se encontrar práticas de corrupção quando uma organização
ou uma pessoa tem o monopólio de poder sobre um bem ou determinados serviços; tem a discricionariedade
de decidir quem vai recebê-lo e em que quantidades, mas não pesa sobre ela nenhuma regra ou prática de
accountability, ou seja, essa organização ou pessoa não tem a obrigação de prestar contas.
Relatório do Estudo sobre Transparência, Áreas de Riscos e Oportunidades de Corrupção em Seis Autarquias Moçambicanas
Para Klitgaard, num contexto semelhante, há mais espaço para a ocorrência de práticas de corrupção, as quais só
podem ser controladas se o monopólio for redzuzido, a discricionariedade clarificada e a transparência aumentada,
a par dum aumento dos desincentivos (custos) formais/legais. O trabalho desta equipa centrou-se, por um lado,
na letra D (por ser a fonte de muitas das fragilidades institucionais observáveis em muitas autarquias deste país) e,
por outro lado, na letra A (por ser onde devem estar os anticorpos do aproveitamento das fragilidades propiciadas
pela letra D.
4. Constatações por Município
4.1. Município de Chibuto
4.1.1. Informação Básica sobre Chibuto
Chibuto é uma cidade que fica situada na região central da província de Gaza, junto da bacia do Rio
Limpopo e ao norte da cidade de Xai-Xai. Com uma área de cerca de 117 km2 e uma população estimada
em 77 000 habitantes, a cidade de Chibuto está organizada em 20 bairros. Economicamente, Chibuto é
uma cidade agrícola; nos últimos anos, Chibuto assistiu ao desaparecimento dos seus principais pilares
económicos, designadamente a Sogaza (fabrica de descasque de arroz) e a Oliveiras Transportes e Turismo,
principal empresa de transportes na zona sul do país.
4.1.2. Breve Contexto Político de Chibuto
Desde a primeira experiência da governação local, Chibuto é governado pela Frelimo. O primeiro edil
foi Francisco Braz Mulhanga; perdeu a confiança do partido e em 2003, a Frelimo designou Francisco
Chichongue para candidato a edil, o qual viria a vencer as eleições, derrotando Pedro Pelembe, da
Renamo-UE. Portanto, Chibuto faz parte daquelas autarquias em que houve alternância do poder por
mecanismos intra-partidários; são publicamente desconhecidas as razões que ditaram o afastamento de
Francisco Mulhanga da edilidade. Com 17 assentos, a AM é composta por 16 membros da Frelimo e 1 da
Renamo-União Eleitoral. Surpreendeu a opinião pública que a Renamo-União Eleitoral tenha ganho um
assento em Chibuto, dado que Chibuto faz parte do chamado bastião da Frelimo, a província de Gaza. Na
verdade, Chibuto é um dos distritos que menos simpatia mostrou perante a Renamo nos últimos 16 anos
de vida democrática.
4.1.3. O que já se disse sobre o assunto em pesquisa relativo a Chibuto
Em Chibuto ainda não se fez um estudo sobre a problemática da transparência e corrupção. Porém, no
seu relatório sobre a assistência técnica aos 33 municípios de Moçambique, o Gabinete de Capacitação
Municipal apresenta algumas fragilidades detectadas em cada um dos 33 municípios. Para o caso de
Chibuto (trabalho realizado entre 14 e 25 de Agosto de 2006), este relatório apontou as seguintes
fragilidades:
•
•
•
•
•
•
•
•
•
•
Não fixação das receitas diárias;
Não elaboração da reconciliação bancária;
Funcionamento da facturação fora da contabilidade;
Falta de cadastro dos contribuintes;
Falta de cumprimento das normas de aquisição de bens;
Falta de observância das normas na criação das comissões de compra e de recepção;
Falta de pessoal no sector de finanças;
Existência de conflito de terras;
Falta de numeração de talhões na zona suburbana;
Falta de uso do livro de protocolo;
4.1.4. Vereação de Construção e Urbanização
Concessão de Licenças de Construção
O município tem uma zona de expansão, o bairro Chimundo; neste bairro, uma parcela ‘tipo’ para
habitação custa cerca de 5000 MTn, alegadamente, por causa dos custos das demarcações. Uma licença
de construção duma casa para habitação com três divisões custa entre 300 MTn a 400 MTn, sem incluir
os custos do projecto. Uma licença para a construção duma barraca no mercado central custa 500 MTn,
incluindo a planta que é feita pelos serviços técnicos do Conselho Municipal.
Relatório do Estudo sobre Transparência, Áreas de Riscos e Oportunidades de Corrupção em Seis Autarquias Moçambicanas
No respeitante à tramitação do expediente tanto para a concessão do direito de uso e aproveitamento do
solo urbano, como para a emissão de licenças de construção, sobretudo, para habitação no bairro de
expansão, os prazos variam entre 20 a 35 dias, mas a norma prevê 15 dias. Reconhecendo a demora,
o vereador da área, Jaime Muthemba, alegou escassez de meios de trabalho, sobretudo, técnicos. Esta
constitui uma área de risco, como vai-se mostrar mais adiante. Em termos de legalidade, os processos
são tramitados em conformidade com a lei, senão a falta de ‘adequada publicidade’. Na verdade, não
há evidência de que o Conselho Municipal faça uma publicidade sobre as concessões do direito de uso
e aproveitamento do solo: na vitrina não há publicitação dos pedidos e não há arquivo sobre casos
anteriores.
As percepções populares e, sobretudo, das organizações da sociedade civil, são de que os talhões, tanto
na parte urbana como no bairro de expansão, viraram um rentável negócio. O vereador Jaime Muthemba,
o arquitecto Luís Vilanculos e o técnico de planeamento físico Jaime Mavale rejeitam estas percepções,
afirmando que os pagamentos são feitos contra um recibo que indica, claramente, o montante pago; a
data do pagamento; os fins a que se destina, incluindo o agente municipal que instruiu o pagamento.
Efectivamente, existem vários canhotos de pagamentos; porém isto não constitui, em si, garantia de que as
percepções populares estejam desprovidas de veracidade.
Ficou-se com a percepção de que parte da demora na tramitação dos processos tanto de uso e aproveitamento
do solo, como de emissão de licenças de construção é propositada, com o objectivo de criar ‘aflição’ nos
requerentes. Parte significativa dos pedidos tanto de uso e aproveitamento do solo como de licença de
construção são feitos por pessoas que trabalham nas minas da África do Sul, portanto, mineiros que nunca
têm uma licença disciplinar para vir a Moçambique não superior a dois (2) meses. Para estas pessoas, o
tempo é escasso e um (1) mês de espera para obter uma licença de construção torna-se ‘insuportável’. Há,
então, duas saídas para estas pessoas, nomeadamente subornar a equipa dos técnicos de planeamento
físico para ‘agilizar’ o processo ou erguer a obra sem licença, as chamadas obras clandestinas.
Não se conseguiu evidências sobre a primeira hipótese, apesar de abundarem alegações populares, ou
seja, não se conseguiu falar com alguém que tenha ‘agilizado’ o seu processo através de suborno à equipa
de técnicos de planeamento físico ou doutros agentes municipais com poder de decisão. Falou-se com
várias pessoas que estão a erguer obras (casas para habitação) sem licença alegadamente por excessiva
demora dos serviços urbanos em conceder tais licenças. Porém, apenas uma das pessoas com que se
falou mostrou evidências de ter iniciado a construção clandestina por causa da demora na tramitação
do expediente (cópias de requerimentos dirigidos ao Conselho Municipal). Esta pessoa esperava pelo
despacho sobre o pedido de uso e aproveitamento do solo há mais de dez (10) meses.
Há indicações, pelo menos no bairro de expansão, duma inoperante cobertura de fiscalização das obras
clandestinas; visitou-se 8 casas cujas obras estão, já, na fase de ‘viga’ e os proprietários afirmaram que
nunca tiveram missões de fiscalização sobre a legalidade das construções. O vereador da área, Jaime
Muthemba, justificou-se alegando que o processo de fiscalização é feito em coordenação com os secretários
dos bairros, pelo que há uma complementaridade entre as equipas de fiscalização e as informações
prestadas pelos secretários dos bairros.
4.1.5. Sector de Estradas
O Conselho Municipal (CM) não realizou nenhuma obra na área de estradas com recurso a fundos próprios.
Todas as obras realizadas nesta área foram custeadas pelo Fundo de Estradas (FE), agora descentralizado
para a gestão municipal. Em 2005, o CM reabilitou as avenidas Ngungunhane (da rotunda até à avenida
20 de Maio); a avenida 20 de Maio; a rua 20 de Setembro; e, posteriormente, a avenida Eduardo
Mondlane.
Há informações contraditórias no que respeita à adjudicação das obras que culminaram com a reabilitação
do primeiro lote de três avenidas, designadamente a avenida Ngungunhane, 20 de Maio, e a rua 20 de
Setembro. O vereador do sector, Jaime Muthemba, diz que houve concurso público provincial, dirigido
e executado pelo Conselho Municipal. O vereador de Planificação, Serviços Sociais, Transportes e
Comunicações, Armando Sitoe, diz que houve concurso público mas executado pela Direcção Provincial
das Obras Publicas e Habitação, órgão gestor do Fundo de Estradas até 2005. O arquitecto municipal,
Luís Vilanculos, responsável pelo sector de estradas a partir de finais de 2005, diz que não houve concurso
público. O factual é que não há evidências (cópias do processo) de que tenha havido, efectivamente,
concurso público.
Relatório do Estudo sobre Transparência, Áreas de Riscos e Oportunidades de Corrupção em Seis Autarquias Moçambicanas
Igualmente factual é que cerca de um (1) ano depois da reabilitação do primeiro lote de vias, há mais
buracos que alcatrão firme para a circulação de viaturas e pessoas. Este primeiro lote de estradas custou
cerca de 3 milhões de MTn. O vereador da área, Jaime Muthemba, disse que “…isto foi uma ingenuidade,
falta de conhecimento sobre as regras dos concursos públicos (…) por isso, fomos burlados”. O técnico de
estradas do CM e presidente do Núcleo de Chibuto da Associação dos Transportadores de Gaza, António
Manjate, disse que “…isto, foi um trabalho mal feito (…) empresa não própria, não tem material”. Para
Felizardo Matsombe, coordenador da Associação para o Desenvolvimento Sustentável (ADS), as estradas
reabilitadas representaram simplesmente um dinheiro mal gasto “…valores fabulosos, milhões de MTn,
entregues a empresas que simplesmente desapareceram sem fazer nada (…) não há transparência nos
concursos públicos, aliás, nem sabemos se há ou não concurso público, apenas vemos a adjudicação
de obras”. No sector de estradas, alguém tirou beneficio, “…não há transparência”, disse Carlos Hofisso,
coordenador da ONG Ntwanano.
A fase seguinte da reabilitação está subdividida em duas sub fases, nomeadamente a reabilitação da
avenida Eduardo Mondlane, ainda em 2005, e a reabilitação da avenida Ngungunhane (da rotunda até
à avenida Eduardo Mondlane). A primeira sub fase, consiste da obra referente à reabilitação da avenida
Eduardo Mondlane, que não teve concurso público; apenas se convidou, alegadamente, o terceiro
classificado no concurso da reabilitação do lote das três avenidas a assumir esta obra; a reabilitação desta
avenida custou cerca de 1, 7 milhão MTn. Este tipo de adjudicação apresenta muitas fragilidades, alias,
riscos para a prática de corrupção. Para evidenciar, neste caso concreto, examinado o processo, não se
apanhou evidência documental da tramitação deste processo (documentos que evidenciassem o convite
do alegado terceiro classificado); em segundo lugar, como se afirmou acima, não há evidência de que tal
concurso tenha havido (em que o empreiteiro aquém se adjudicou a obra tenha ficado em terceiro lugar).
Em terceiro lugar, não há garantia de transparência no tal convite do suposto terceiro classificado num
concurso já encerrado para assumir uma outra obra que tenha sido prevista no plano de actividades e
tenha sido alocada orçamento. A questão que está sendo levantada é de que, tendo as duas fases sido
devidamente planeadas e orçamentadas, não se justifica que se tenha convidado um terceiro classificado
dum suposto concurso para assumir uma obra independente daquela, sobretudo, atendendo o valor
envolvido: cerca de 1, 7 milhão MTn. Isto é risco para grande corrupção. Ao que se apurou, esta obra está
num processo litigioso: por parecer técnico da COTOP, o CM se recusa a efectuar o último pagamento ao
empreiteiro por falta de acabamento e manifesta má qualidade da obra.
A segunda sub fase é referente à obra para a reabilitação da Av. Ngungunhane (da rotunda até à Av.
Eduardo Mondlane) que teve concurso público, publicado no jornal ‘Noticiais’ e na emissora provincial da
Rádio Moçambique (RM). As regras de ‘procurement’ foram fornecidas pela Direcção Provincial das Obras
Públicas de Gaza. Alegadamente por causa da experiência passada, procurou-se maior objectividade
possível e “…daí que houve muitos factores de ponderação na escolha final (…) muitos dos ponderadores
foram trazidos pelo próprio edil (…) pesou muito o facto de o Lalgy ser ‘local’ e ser conhecido, apesar de
estar baseado no Maputo”, considerou Luís Vilanculos, arquitecto municipal. O factual é que existe evidência
de concurso público e compulsada a documentação, desde os anúncios até à nota de adjudicação da obra,
ficou-se com a impressão de que o processo careceu de maior fundamentação na selecção, uma vez que
o vencedor não apresentou a melhor proposta financeira, ou seja, pelo menos houve uma proposta que
apresentou um valor inferior ao apresentado pela proposta vencedora. Isto não é em si ilegal, mas precisava
de fundamentação sobre os factores de ponderação, por escrito, como garantia de transparência.
4.1.6. Sector de Finanças e Mercados
Não se fixam os mapas diários de tesouraria na vitrina como instrui a lei 11/97 de 31 de Maio; apesar
de haver evidências de que são produzidos. Somente recentemente foi criada a Unidade de Compras (no
âmbito do decreto 54/2005 de 13 de Dezembro) que, no entanto, ainda não está funcional, alegadamente
porque espera homologação da sua composição pelo Tribunal Administrativo. O Decreto que previa a
criação das ‘Comissões de Compra’ e de ‘Recepção’ dos bens e serviços já foi revogado sem que, no
entanto, tenha sido posto em prática no município de Chibuto.
Afinal como se faz o procurement no município de Chibuto? Cada sector, por exemplo, Estradas vai ao
‘mercado’ e pede cotações dos materiais que precisa junto dos fornecedores. Junta as cotações (3) numa
requisição dirigida ao vereador de Administração e Finanças que, em conformidade com o cabimento
- Apesar de não fazer parte da Comissão de Avaliação do concurso (meu acréscimo).
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orçamental, autoriza e manda executar o pedido, em harmonia com a melhor oferta. Em princípio, o sector
de Administração e Finanças deve, dentre as propostas apresentadas, escolher a melhor oferta, ou seja,
deve fazer a escolha da melhor proposta sem nenhuma aferição prévia às cotações (como por exemplo ir
ao mesmo aferir a veracidade das cotações).
Isto apresenta um risco, primeiro, associado à produção das tais cotações; segundo, associado ao favoritismo
na escolha dos fornecedores para o pedido de cotações. Está-se a dizer que, se a lei exige um mínimo de
três cotações, isto pode não ser problema para um município que tenha igual número de fornecedores
dum determinado produto, por exemplo, cimento. Mas, se um determinado município tiver mais de três
(3) fornecedores, por exemplo, dez (10) fornecedores para um determinado material (por exemplo, brita),
pode levantar suspeição sobre a escolha de uns fornecedores para pedir cotações (o poder discricionário
que se oferece no pedido de cotações, abre espaço de penumbra em termos de transparência).
Nos vários processos de compras de bens e serviços, constatou-se cerca de quatro (4) processos com
valores entre 16 e 20 mil MTn que foram executados nos moldes do esquema acima referido. Os
sectores requisitantes recebiam o ‘OK’ da Administração e Finanças para irem levantar os materiais num
determinado fornecedor (escolhido a partir das três cotações), devendo trazer, no final da operação, o
recibo de levantamento dos referidos materiais para efeitos de pagamento (transferência bancária).
Sobre a gestão dos mercados, as atenções foram focalizadas para o mercado central, onde há evidências
de organização; os cobradores passam as senhas como comprovativo de pagamento; os cobradores
levam a receita para a tesouraria, faz-se a conferência do dinheiro e instrui-se uma guia para efeitos de
depósito bancário, no dia seguinte; Há talões de depósito. Porém, nos três dias de trabalho neste mercado,
haviam pessoas que até às 16 horas não tinham pago a senha, alegadamente porque acabavam de
chegar e não tinham vendido nada ainda. Coincidentemente, sobre essas pessoas não tinham passado os
fiscais exigindo a exibição da senha.
Os vendedores ambulantes são o grande problema do CM. Em princípio, os vendedores ambulantes
pagam a taxa de circulação no valor de 10 MTn, na tesouraria do CM e, em troca, recebem um recibo,
carimbado como prova de pagamento. Porém, o CM reconheceu que mais de metade dos vendedores
ambulantes não pagam a taxa de circulação, aparentemente porque se movimentam dum lado para
o outro e, por isso, escapam dos cobradores. Este dado é incontestável, mas ficou-se, da nossa parte,
com a impressão de que há, em certa medida, uma espécie de conluio entre os vendedores ambulantes,
cobradores e fiscais. Aparentemente, os 10 MTn são mais atractivos que os 5 MTn pagos pela ocupação de
bancas no mercado central “…os 10 MTn são mais atractivos para os cobradores e podem facilitar porque
os vendedores ambulantes não estão fixos num certo lugar mas, sim, estão em movimento”, afirma Loira
Sitoe, contabilista municipal. Isto revela uma outra fragilidade, fraco controlo sobre os cobradores e fiscais
que é exacerbado pela falta dum cadastro dos vendedores quer dos formais quer dos ambulantes.
4.1.7. Participação popular na planificação e orçamentação
Em 2003, o candidato vencedor a presidente do CM, teve como emblema da campanha eleitoral a
‘governação participativa’. Procurou-se apreender a proclamada governação participativa a partir de
(i) envolvimento dos munícipes no processo de planificação anual de actividades; (ii) prestação regular
de contas sobre a execução desse plano de actividades. Constatou-se que no município de Chibuto,
decorridos cerca de três anos do segundo mandato de governação municipal, há escassas evidências
sobre a operacionalização da tal ‘governação participativa’.
O CM mostrou apenas duas actas, respeitantes a dois encontros promovidos pelo edil em dois (2) bairros.
Porém, o CM alegou que a agenda do edil, nos meses de Setembro e Outubro, está reservada ao trabalho
nas comunidades. Apesar desta alegação, há poucas evidências, sobre governação participativa, aliás, como
já se fez referência. Por exemplo, a partir dos relatórios do CM, os empreendimentos a baixo discriminados
foram feitos a partir da priorização popular nos seus respectivos bairros: abertura de pequenas vias de
acesso e salas de aulas no bairro 2 da cidade, com material local e misto, respectivamente; construção
de salas de aulas no bairro 3 da cidade, com material misto; abertura de fontanários de água nos bairros
25 de Junho, Unidade 4, Mudada, bairro de cimento, etc. Porém, das actas a que se teve acesso não
há evidência de que os empreendimentos acima referidos tenham resultado duma priorização popular.
Haveria evidências se estes empreendimentos constassem das actas de reuniões populares, posteriormente
integradas nos planos anuais de actividades.
10
Relatório do Estudo sobre Transparência, Áreas de Riscos e Oportunidades de Corrupção em Seis Autarquias Moçambicanas
4.1.8. Prestação de Contas
Há dois mecanismos principais de prestação de contas, designadamente vertical e horizontal. A prestação
vertical de contas é feita para os munícipes. Neste acto, os autarcas prestam explicações aos munícipes
sobre as suas decisões e acções. Explicam, sobretudo, (i) o que fizeram; (ii) por que fizeram; (iii) como
fizeram; (iv) o custo; etc. A falta de evidência sobre planificação participativa é extensiva à orçamentação
participativa.
A prestação horizontal de contas é feita, principalmente, para a Assembleia Municipal (AM) e, em segundo
plano, para os órgãos de tutela, designadamente os ministérios de Administração Estatal e Finanças e para
a terceira secção do Tribunal Administrativo (TA). No contexto municipal, a AM age como ‘olhos’, ‘ouvidos’
e ‘boca’ dos munícipes. Porém, para o caso de Chibuto, a AM não apresentou evidências de tal exercício.
A AM alega fazer um debate criterioso do plano de actividades e orçamento apresentados pelo CM mas
não há evidência de qualquer rectificação orçamental; a Comissão de Administração e Finanças não tem
arquivos de pareceres sobre as propostas de plano e orçamento. Igualmente, não há arquivos sobre a
fiscalização realizada pela AM sobre a execução orçamental e do plano de actividades do CM.
Há um aspecto que, não sendo o determinante, pode desvigorar o poder fiscalizador da AM sobre o CM.
A lei exige que um determinado número de membros da AM seja, em regime de cumulação de funções,
cooptado para o CM. Os resultados no terreno podem ser bem adversos aos previstos pelo legislador:
por exemplo, o vereador do sector de Construção e Urbanização, Jaime Muthemba, é chefe da comissão
técnica na AM e a contabilista do CM; Loira Sitoe, é secretária da AM e, portanto, membro da mesa da AM.
Enquanto vereador, Jaime Muthemba, chefia o sector que reabilitou as avenidas que em menos de 1 (um)
ano já estão esburacadas, necessitando duma nova reabilitação, aliás, é o mesmo vereador que justificou
o prejuízo das estradas com recurso a ‘ingenuidade’. Enquanto chefe da Comissão Técnica na AM, devia
organizar um inquérito para apurar responsabilidades pelos prejuízos das estradas; aparentemente, por ser
a mesma pessoa nos dois lados, nada foi feito!
Enquanto contabilista do CM, Loira Sitoe, devia assegurar o cumprimento dos dispositivos sobre transparência
e prestação de contas previstos na lei 11/97, datada de 31 de Maio, mas como se fez referência, há
um cumprimento marginal destes preceitos. Enquanto membro da AM, a Sra. Loira Sitoe, devia exigir o
cumprimento integral destes dispositivos legais, a bem da transparência e legalidade. Por exemplo, a AM
não conhece a receita diária do CM, mesmo tendo a contabilista do CM como seu membro.
4.1.9. Sociedade Civil
Atendendo aos objectivos do estudo, falou-se com as organizações da sociedade civil não somente para
colher suas percepções sobre aspectos do estudo mas também e, sobretudo, para aferir a medida em que
estas organizações têm um potencial para participar em iniciativas de controle social. Trabalhou-se com
quatro (4) ONGs locais, nomeadamente a Associação dos Amigos e Naturais de Chibuto, a Associação
para o Desenvolvimento Sustentável, a ‘Ntwanano’ e a ‘Hanhane’. Apesar de estarem voltadas para a
problemática do HIV/SIDA e desenvolvimento sustentável, estas organizações têm, pela qualidade de
crítica e conhecimento sobre a dinâmica da governação municipal, um potencial para servir de embriões
de planificação e orçamentação participativas.
4.2. Município de Dondo
4.2.1. Informação Básica sobre Dondo
A cidade de Dondo, sede do distrito do mesmo nome, situa-se a 30 km da cidade da Beira, ao longo do
corredor da Beira. Com uma superfície de 382 km2, Dondo tem uma população estimada de 61.342
habitantes, distribuídos por 10 bairros administrativos. Dondo foi concebido como pólo de desenvolvimento
complementar da Beira; oferece boas condições em termos de infra-estruturas, com vantagem de possuir
condições físicas favoráveis para a localização e construção de indústrias. Ao nível regional, existem boas
perspectivas para que, no futuro, a cidade da Beira e Dondo venham a constituir uma única região urbana
de grande potencial económico.
4.2.2. Breve Contexto Político de Dondo
Dondo é governado pela Frelimo, desde a primeira experiência de governação local. O edil chama-se
Manuel Cambezo que em 2003, concorreu para a sua própria sucessão. Cambezo derrotou Joaquim Greva
(Renamo-EU) e Matias Traquino (IPADE). Com um total de cerca de 38.635 eleitores registados, apenas
11.417 eleitores votaram, o que representa uma abstenção activa de cerca de 70,45%. A Assembleia
11
Relatório do Estudo sobre Transparência, Áreas de Riscos e Oportunidades de Corrupção em Seis Autarquias Moçambicanas
Municipal consiste de 21 assentos, sendo 13 da Frelimo, 7 da Renamo e 1 do IPADE. O edil, pessoa
com muita experiência administrativa (foi presidente do Conselho Executivo da Beira nos anos 80) é visto
como estando em posição de dominar a Assembleia Municipal, o que segundo se diz, determina o actual
desempenho da AM que, de certa forma, é fraco quer em termos de análise das propostas de plano e
orçamento quer em termos de acompanhamento da execução orçamental e das actividades.
4.2.3. O que já se disse sobre o assunto em pesquisa relativo a Dondo
Em Dondo, à semelhança do que se constatou em Chibuto, ainda não se fez um estudo sobre a problemática
da transparência e corrupção. Porém, no seu relatório sobre a assistência técnica aos 33 municípios de
Moçambique, o Gabinete de Capacitação Municipal apresenta algumas fragilidades detectadas em cada
um dos 33 municípios. Para o caso de Dondo (trabalho realizado entre 17 e 29 de Julho de 2006), este
relatório apontou as seguintes fragilidades:
•
•
•
•
•
Falta de classificação económica de receita na secção de receitas;
Falta de assinatura por todos intervenientes nos documentos de despesas;
Má interpretação sobre o Fundo de maneio e seu uso;
Realização de despesas sem obediência a um plano;
Escrituração dos livros após a realização da despesa.
4.2.4. Vereação de Construção e Urbanização
Este sector apresenta uma relativa organização no tocante à tramitação do expediente para concessão
de licenças de construção e de direito de uso e aproveitamento do solo urbano. O CM tem o cadastro
organizado e tem uma zona de expansão no bairro Mafarinha. A concessão de licença para a construção
no bairro de expansão demora entre 20 a 25 dias, enquanto a norma prevê 15 dias. Ao que se apurou, esta
relativa demora não constitui problema; o problema reside na legalização de parcelas para a construção.
O facto é que há muita procura por terrenos para habitação, sobretudo, na parte urbana do município.
Com a elevada procura, os interessados que identificam parcelas ‘desocupadas’ na parte urbana do
município encetam contactos com pessoas ligadas aos serviços de Construção e Urbanização do município
de Dondo ao invés de fazer um contacto institucional para legalizar o espaço em causa “…o grande
problema que temos, está associado à legalização de parcelas para a construção; as pessoas não fazem
contacto institucionalizado, contactam algumas pessoas ligadas ao município e isso traz muitos problemas
para o sector”, Eng. Mateus Taremba, chefe dos Serviços de Construções e Urbanização. Isto torna-se
problema para o CM e área de risco para a prática de corrupção e conflito de interesse a partir do
momento em que estes agentes municipais dão seguimento aos processos de legalização dos terrenos
através de esquemas paralelos ao legalmente estabelecido nos Serviços de Construções e Urbanização.
4.2.5. Sector de Finanças e Mercados
No conjunto de receitas, o CM tem as receitas próprias; o Fundo de Compensação Autárquico (FCA); o
Fundo de Investimento de Iniciativa Local (FIIL) e os Fundos do Projecto de Desenvolvimento Municipal
(PDM) e da Cooperação Austríaca. Existem evidências claras duma gestão financeira transparente dos
fundos dos doadores, designadamente do PDM e da Cooperação Austríaca. A título de exemplo, as
normas de procurement do PDM foram estabelecidas em 2003 e há um núcleo do PDM, integrado por
pessoal do município e um engenheiro (assessor) do PDM. A Cooperação Austríaca faz uma administração
directa dos seus fundos e, por isso, há poucas fragilidades institucionais que possam oferecer riscos.
Todavia, não se pode dizer o mesmo em relação à gestão dos fundos próprios, ou seja, a clareza na
gestão dos fundos dos doadores não é extensiva à gestão dos fundos próprios. Isto é um risco, agravado
pela situação detectada pelo Gabinete de Capacitação Municipal que é de realização de despesas sem
obediência a nenhum plano. Mais grave ainda se torna quando se percebe que o Conselho Municipal
realizou uma despesa de cerca de 1,3 milhão de MTn em bens e serviços em 2004. Somente a partir de
2005, existe um mecanismo claro de gestão de fundos próprios, FCA e FIIL, o decreto 54/2005 de 13 de
Dezembro; contudo, na prática este dispositivo ainda não foi usado.
Os mercados são a principal fonte de receita: a receita diária municipal varia entre 4,5 a 5 000 MTn. A
senha de ocupação de banca nos mercados municipais varia entre 4 a 6 MTn; os vendedores ambulantes
pagam 15 MTn por dia. No fim do dia, os cobradores levam o dinheiro para casa e trazem-no dia
seguinte. As bancas e quiosques pagam directamente, numa base semestral, na tesouraria do município.
Os mercados e as praças de carga e descarga de passageiros são as principais áreas de risco, por
causa da permissividade de contacto entre cobradores/fiscais e vendedores. Em particular, os vendedores
ambulantes são o principal foco de risco.
12
Relatório do Estudo sobre Transparência, Áreas de Riscos e Oportunidades de Corrupção em Seis Autarquias Moçambicanas
Permitir que os cobradores dos mercados levem a receita para casa e tornem a trazê-la dia seguinte à
tesouraria constitui, em si, uma oportunidade flagrante para o desvio do dinheiro da própria receita. Os
cobradores, na melhor das hipóteses, andam de bicicleta; vivem nas zonas periféricas do município; e voltam
à casa depois do pôr-do-sol. Há evidências de organização nos mercados, sobretudo, o mercado central;
os cobradores estão devidamente identificados; passam as senhas como comprovativo de pagamento.
Porém, nos quatro dias em que se passou pelo mercado central, sempre à mesma hora (17h), pelo menos,
um (1) em cada cinco (5) vendedores, sobretudo de pão e peixe, não tinha pago a senha. Estranhamente,
sobre essas pessoas não tinham passado os fiscais.
O cenário descrito no parágrafo anterior leva a pensar que há uma relativa subutilização das potencialidades
de receita em Dondo (cenário que se assemelha ao de Estados que recebem os seus orçamentos de ajuda
externa). Tal cenário pode ser bem compreendido a partir da informação de que, por exemplo, dos cerca de
35 milhões de MTn de receita previstos para 2005, cerca de 19,5 milhões de MTn são donativos, incluindo
as transferências do Estado. Mais explícito ainda quando se afirma que no mesmo ano, do valor global do
orçamento, apenas 732 mil MTn constituem a receita fiscal; as restantes são receitas não fiscais.
Os vendedores ambulantes pagam 15 MTn por dia mas o município reconhece que este constitui o
sector mais problemático. Primeiro, porque, os 15 MTn são um ‘grande atractivo’ para os cobradores e
fiscais municipais que acabam entrando em conluio; segundo, porque, estando em constante movimento,
facilmente se escapulem dos vendedores e dos fiscais. Portanto, os vendedores ambulantes são um risco
em duas dimensões: Primeiro, em colaboração com os cobradores e fiscais e, segundo, escapando-se das
vistas dos cobradores e dos fiscais, incluindo da polícia municipal. Reconhecendo o prejuízo causado aos
cofres municipais pelos esquemas entre cobradores e vendedores, sobretudo vendedores ambulantes, o
chefe do sector de receitas, Alexandre Moutinho, diz que o prejuízo é “…inferior a meio por cento… na
verdade deve ser alguma coisa para comprar peixe e pão no fim do dia”.
4.2.6. Participação popular na planificação e orçamentação
O município de Dondo é falado pela planificação participativa. Existem dez (10) bairros no município
de Dondo e em cada bairro existe um núcleo de desenvolvimento. Estes núcleos de desenvolvimento de
bairro têm como função principal a agregação das preocupações e interesses populares e lhes canalizar
ao CM para sua inclusão no plano anual de actividades. As propostas dos núcleos de desenvolvimento
são apresentadas ao Gabinete de Estudos e Assessoria que, por sua vez, faz a triagem, projectando uma
proposta de plano e orçamento. Da filtragem sai um documento que é apresentado à população nos
bairros, uma espécie de informação daquilo que, dentre as propostas populares, o CM tem efectivamente
capacidade para realizar, em conformidade com as suas capacidades financeiras. Com as rectificações
possíveis, o documento é apresentado e discutido no Conselho Consultivo (órgão de consulta do edil
que congrega figuras influentes no município, independentemente da sua orientação política), por ele
convocado e presidido. Após conclusão, o documento é apresentado à AM para aprovação.
Os núcleos de desenvolvimento são um importante potencial para o controle social, sobretudo pela
demonstrada capacidade em apresentar as propostas daquilo que querem que seja feito, incluindo a
localização desses empreendimentos. O secretário de bairro e o presidente do núcleo de desenvolvimento
vão, perante o Fórum Consultivo, apresentar e defender as propostas de plano dos seus respectivos bairros.
Há, no entanto, dois aspectos a serem tomados em conta quanto ao potencial dos núcleos de desenvolvimento
em realizar o controle social, (i) nas discussões dos núcleos de desenvolvimento não entram questões
orçamentais, apenas o que querem que seja feito, por exemplo, reabilitação de rua, abertura de fontanário
de agua, etc; e (ii) os núcleos de desenvolvimento, pelo menos o núcleo de desenvolvimento do bairro
Mandruzi, não apresentou evidências de que as propostas tenham, efectivamente, vindo da população,
organizada pelas seis (6) unidades residenciais que compõem o bairro. Neste caso, as evidências seriam
actas/relatórios ou outro tipo de documento referente aos vários encontros havidos no seio do núcleo e
entre o núcleo e as seis (6) unidades residenciais que constituem o bairro Mandruzi.
4.2.7. Prestação de Contas
Dondo mostrou fraca actividade de prestação de contas. Ao que se viu, esta fraqueza se deve a fragilidades
de ambas as partes, designadamente CM e AM. Os núcleos de desenvolvimento dos bairros e o Conselho
Consultivo são usados como mecanismos de prestação vertical de contas. Mesmo assim, não se teve
evidências de que haja uma ampla prestação vertical de contas; ampla no sentido de incluir (i) a justificação
das escolhas feitas; (ii) a apresentação dos custos envolvidos nas várias realizações. Por exemplo, não foi
- Falou-se com um total de 20 vendedores nos quatro dias em que se passou pelo mercado
13
Relatório do Estudo sobre Transparência, Áreas de Riscos e Oportunidades de Corrupção em Seis Autarquias Moçambicanas
mostrado nenhum ‘informe’ do presidente aos núcleos de desenvolvimento e ao fórum consultivo que
incluísse os aspectos a que acima se fez referência.
A prestação horizontal de contas continua fraca para a AM mas aprazada para os doadores e para os
órgãos de tutela. Por exemplo, o regimento da AM estabelece que o CM deve enviar as propostas para
aprovação, incluindo os orçamentos e relatórios entre 12-15 dias antes do início da sessão, mas o CM só
envia estes documentos faltando 4-5 dias para a sessão, o que limita o tempo de análise. Pelo regimento,
a AM só tem um dia para discutir o orçamento e, nesse dia, apenas 3 horas para discussão plenária do
orçamento, o que é manifestamente insignificante. Isto mostra uma aparente subalternização da AM pelo
CM.
Por sua vez, a AM reconhece que tem falta de capacidade técnica para fazer uma fiscalização plausível. A
AM tem um limitado envolvimento na discussão orçamental, primeiro, por manifesta limitada capacidade
e, segundo, porque cerca de 50% do orçamento municipal vem de doadores, designadamente PDM e
Cooperação Austríaca e vai directamente para o CM, deixando de lado a AM. Este é o falado sindroma de
executivos fortes e assembleias fracas em contextos de dependência externa.
A AM diz não ter informação, por exemplo, sobre a receita diária do CM, alegadamente porque este órgão
não envia para a Assembleia. “…Não sabemos quanto dinheiro entra no CM; por isso, não temos como
fiscalizar a receita”, diz Jorge Bondo, chefe da bancada da Frelimo. Porém, dos escritórios donde funciona
a contabilidade municipal até à AM são apenas cinco (5) minutos de caminhada e, como dissemos, os
mapas diários de receita estão estampados na vitrina para o acesso público. A AM também se queixa
daquilo a que designou de actividades extra-plano anual de actividades, ou seja, aquelas actividades
que são realizadas pelo CM sem que tenham sido planificadas e aprovadas pela AM “…as actividades
extra-plano anual dificultam a fiscalização das actividades pela AM (…) pela minha experiência, essas
actividades fazem parte dos projectos financiados por doadores”, Maria White, secretaria da AM.
Pela frequência com que foi levantada, a capacidade para fazer fiscalização acabou dominando a mesa
redonda. Com efeito, António Branco, o presidente da AM, Ricardo Donco, vice-presidente e Joaquim
Greva, chefe da bancada da Renamo-União Eleitoral, disseram que os membros da AM precisam de
capacitação para fazer fiscalização “…não sabemos por onde começar com o nosso trabalho”. No geral,
ficou-se com a impressão de que o CM sente uma limitada pressão da AM para prestar contas sobre a
execução do plano e orçamento. Igualmente, a AM admitiu não explorar dinamicamente as relações com
a sociedade civil, aliás, não tem nenhuma evidência de que tenha contactos institucionalizados com as
inúmeras organizações da sociedade civil. Portanto, uma criação de capacidade para o controle social
deverá, necessariamente, passar pela capacitação da AM para razoavelmente desempenhar as suas
funções.
4.2.8. Sociedade Civil
Organizou-se uma mesa redonda com seis (6) associações locais, designadamente a rádio e televisão
comunitárias de Dondo, a associação ‘MAE’, associação Kupezana, associação dos Desmobilizados de
Guerra, associação dos médicos tradicionais independentes de Moçambique e a associação de promoção
da paz (AMODEC). Apesar de, na sua maior, estarem voltadas para a problemática do HIV/SIDA e ajuda
mútua, estas organizações têm uma grande capacidade de crítica e um elevado nível de sofisticação
política e opinião sobre a governação municipal no Dondo, pelo que em combinação com os Núcleos de
Desenvolvimento dos bairros oferecem condições para servirem de embriões de controle social, sobretudo,
na questão de participação e orçamentação participativas e pressão sobre os órgãos municipais para uma
maior prestação de contas.
4.3. Município de Nacala
4.3.1. Informação Básica sobre Nacala
A cidade de Nacala localiza-se na península do mesmo nome a nordeste da província de Nampula.
Centro urbano da 2ª classe, emergiu como centro portuário mais importante da região norte nos meados
do século xx. O porto serve a zona Norte e o Malawi através dos Caminhos-de-ferro de Moçambique.
Sendo o segundo maior centro urbano da província de Nampula, a cidade tem como principal factor
de desenvolvimento a baía Fernão Veloso, onde foi construído o maior porto natural do país. Com uma
superfície aproximada de 400 km2, Nacala tem uma população de cerca de 198.783 habitantes (censo
de 1997). A cidade está organizada em 23 bairros.
14
Relatório do Estudo sobre Transparência, Áreas de Riscos e Oportunidades de Corrupção em Seis Autarquias Moçambicanas
4.3.2. Breve Contexto Político de Nacala
No primeiro mandato, Nacala foi governada pela Frelimo. O edil era José Caetano; Caetano foi derrotado
nas segundas eleições autárquicas por Manuel dos Santos, candidato da Renamo. Portanto, Nacala é um
dos poucos municípios onde houve alternância do poder. Dos Santos é um funcionário reformado dos
Caminhos-de-ferro de Moçambique (norte); já em 2004, era prezado por várias sensibilidades por ter
continuado com o mesmo corpo técnico-administrativo que vinha trabalhando desde o primeiro mandato.
Na verdade, este é o normal procedimento em contextos democráticos mas, para o caso de Moçambique,
onde por exemplo Afonso Dlhakama (líder do partido através do qual dos Santos chegou ao poder) tinha
prometido, no mesmo ano, expulsar os machanganas do sul do país e os técnicos superiores do Aparelho
do Estado, caso ganhasse as eleições de 2004, não deixa de ser um acto louvável.
Houve, por isso, tensões entre dos Santos e a cúpula da Renamo ao nível de Nacala que queria que
afastasse os técnicos que vinham do primeiro mandato, para que abrisse vagas para a nova elite política
(vencedora). Dos Santos não fez isso, mas provavelmente por pressões da cúpula da Renamo, ‘aceitou’ que
se empregasse, sem concurso público e sem visto do TA, um exército de eventuais que, na maior parte das
vezes, tinham idades próximas ou superiores da reforma. Actualmente, Nacala tem um efectivo de cerca de
89 trabalhadores nas condições acima descritas. Por exemplo, o relatório da assistência técnica feita pelo
Gabinete de Capacitação Municipal fala em não observância de regras de recrutamento e selecção.
4.3.3. O que já se disse sobre o assunto em pesquisa relativo a Nacala
Em Nacala ainda não se fez igualmente um estudo sobre a problemática da transparência e corrupção.
Porém, no seu relatório sobre a assistência técnica aos 33 municípios de Moçambique, o Gabinete de
Capacitação Municipal apresenta algumas fragilidades detectadas em cada um dos 33 municípios. Para o
caso de Nacala (trabalho realizado entre 7 e 18 de Agosto de 2006), este relatório apontou as seguintes
fragilidades:
•
•
•
•
•
•
•
Necessidade de se concluir a elaboração do Cadastro dos Contribuintes;
Deficiente sistema de cobrança de receita;
Despesas acima dos duodécimos;
Alterações orçamentais acima do previsto na lei 11/97 e demais regulamentos;
Deficiente colaboração entre o sector de património e do sector de contabilidade;
Compras arbitrárias (as aquisições são feitas nos sectores requisitantes e não pela Comissão de
Compras);
Deficiente procedimento no processo de abate de bens; etc.
4.3.4. Vereação de Administração e Finanças (Mercados)
No sector de mercados, constatou-se problemas de organização nos mercados; na verdade, o mercado
convencional é o da cidade baixa; o mercado da cidade alta se assemelha a uma ocupação desordenada
dum espaço, por sinal, privado. Mesmo o mercado da cidade baixa, não está devidamente organizado.
Por exemplo, a Administração e Finanças não conhece a real capacidade deste mercado. Este cenário é
ele em si uma oportunidade flagrante nas mãos dos cobradores e fiscais para desenvolveram esquemas
de desvio de parte das taxas dos vendedores que, em princípio, deviam entrar nos cofres municipais.
Há vendedores que ocupam mais de 4 m2 mas pagam o mesmo valor – 5 MTn – que é o valor pago
por aqueles vendedores que ocupam o espaço convencional que é de 2 m2. Isto é subutilização das
potencialidades para o aumento da receita municipal. Sobre este facto, o edil, Manuel dos Santos, disse
que “…isso é preguiça do sector para fazer um cadastro actualizado sobre o potencial dos mercados, já
há instruções nesse sentido”.
A fiscalização não só não cobre todos os mercados como também é ineficaz naqueles mercados em que
marca presença diariamente. Por exemplo, cerca de dois (2) dos oito (8) vendedores com que se falou
diariamente, durante os cinco dias úteis da semana do trabalho de campo em Nacala, não tinham sido
fiscalizadas até as 17 horas, sobretudo os vendedores de peixe. Coincidentemente, nos cinco (5) dias úteis
em que se trabalhou no mercado da cidade alta, deparou-se com uma situação em que até 17 horas cerca
de três (3) vendedores de peixe não tinham pago a senha de ocupação de espaço, alegadamente, porque
ainda não tinham vendido nada e, como tal, não tinham dinheiro para pagar a senha “...sim, é verdade,
a capacidade de fiscalização é muito fraca”, reconhece Pedro Machado, director de Administração e
Finanças.
Há aqui duas situações: ii) deficiente sistema de fiscalização (verificação pelos fiscais do pagamento ou
não da taxa de mercado pelos vendedores) e ii) deficiente controlo sobre a actividade dos cobradores e
15
Relatório do Estudo sobre Transparência, Áreas de Riscos e Oportunidades de Corrupção em Seis Autarquias Moçambicanas
fiscais que, por exemplo, resulta em constantes variações da receita diária dos mercados. Facto curioso
é que em três (3) dos cinco (5) dias úteis que se passou pelo mercado cerca das 17 horas já não havia
nem cobrador nem fiscal “…os cobradores entram as 7:30 e despegam as 16:00 e muitos vendedores,
sobretudo, de peixe entram justamente a essa hora no mercado e não são cobrados (…) teremos que
criar dois turnos para poder abranger este grupo que até este momento escapa do pagamento da taxa
de mercado”, defende Pedro Machado, director de Administração e Finanças. Mais uma vez, esta é uma
fragilidade de tipo subutilização das potencialidades de incremento das receitas municipais. A subutilização
das potencialidades de receita parece ser sistemática e parece estar associada a financiamentos externos
(projectos) a que Nacala tem acesso.
O cenário acima apresentado pode ajudar, de certa forma, a explicar que em 2004, se tenha colectado
apenas 354 mil MTn, contra os 1.06 milhões de MTn previstos na receita sobre a taxa de actividade
económica). Igualmente, pode, de certa forma, ajudar a perceber que, no mesmo ano, se tenha colectado
apenas 8 mil MTn contra 36 mil MTn previstos, na receita sobre as licenças de vendedores ambulantes.
Pode ainda ajudar a compreender que em 2006, no primeiro semestre, se tenha colectado apenas cerca
de 216 mil MTn na receita sobre a taxa por actividade económica contra os 600 mil MTn previstos.
Os vendedores ambulantes não são cobertos pelos cobradores. Durante o tempo em que se permaneceu em
Nacala, não se viu vendedores ambulantes correndo dum lado para o outro, perseguidos por cobradores
ou fiscais. Aliás, o relevo acidentado da cidade não permite tais manobras, pelo que não se conseguiu
apurar se a falta de cobertura é devida à reduzida capacidade humana ou à conivência entre cobradores e
vendedores ambulantes; e/ou ambas. Reconhecendo o problema, o director de Administração e Finanças,
Pedro Machado, disse que os vendedores ambulantes eram o seu calcanhar de Aquiles “…vendedores
ambulantes: aqui está o nosso calcanhar de Aquiles; não conseguimos cobrar mais do que 50% do
potencial”. Isto se associa à subutilização das potencialidades municipais para o incremento da receita a
que se fez referência no parágrafo anterior.
O director de Administração e Finanças argumenta que a questão dos incentivos para os cobradores e
fiscais é fundamental para um funcionamento exemplar do sector da receita “…por mais esquemas bonitos
que possamos montar, sem incentivos para os cobradores e fiscais não iremos muito longe (…) os fiscais
também têm os seus problemas de fome e acabam entrando em esquemas com os cobradores”, Pedro
Machado. O argumento do director de Administração e Finanças pode, dalguma forma, ajudar a explicar
a variação constante da receita dos mercados, por exemplo, durante os dias úteis da semana em que se
esteve a fazer o trabalho de campo em Nacala, houve uma variação na receita de cerca de 200 MTn.
Todavia, apesar de se concordar com o argumento de baixos salários, pensa-se que a inoperância do
sector de Administração e Finanças em estabelecer anticorpos institucionais para limitar tais mecanismos
dá mais campo de manobra para que os cobradores/fiscais encontrem mecanismos de embolsar parte das
receitas.
No final da jornada de trabalho, portanto às 16 horas, como se indicou acima, os cobradores levam o
dinheiro da receita para casa e trazem-no dia seguinte para a tesouraria do CM. Sobre este facto o edil,
Manuel dos Santos, disse que “…levar dinheiro para casa pelos cobradores, isso é negligência dos caixas
(…) têm meios circulantes para evitar que isso aconteça”. Porém, o director de Administração e Finanças,
Pedro Machado, disputa a afirmação do edil, alegando que o sector da gestão dos mercados não tem
meios circulantes, de tipo viatura.
4.3.5. Gestão Financeira
“…querer combater a corrupção a partir de pequenas autarquias é escrever na água; gostaríamos de ver na
televisão e ouvir na rádio que ministro tal foi preso e julgado por causa de corrupção; aí vamos acreditar
que se está a fazer um trabalho sério”, Abdul Magid Nordine, vereador de Administração e Finanças, no
desabafo de boas-vindas à conversa que tivemos.
No âmbito do decreto 42/89 de 28 de Dezembro, o CM criou as seguintes comissões: a Comissão
de Compras, pelo despacho 03/GP/2004; a Comissão de Recepção, pelo despacho 02/GP/2004; e,
pelo despacho 04/GP/2004, a Comissão de Concursos sobre a Adjudicação de Obras, Fornecimento
de Materiais de Construção e Equipamento de Aluguer. Estas comissões eram integradas por diferentes
pessoas e há evidências de que, pelo menos, a Comissão de Concursos sobre a Adjudicação de Obras,
- Os cobradores e fiscais têm um salário mensal de 2.080 MTn; usam bicicletas numa cidade acidentada como Nacala; têm
que fazer cerca de três (3) kms de subida, sempre empurrando a bicicleta.
16
Relatório do Estudo sobre Transparência, Áreas de Riscos e Oportunidades de Corrupção em Seis Autarquias Moçambicanas
Fornecimento de Materiais de Construção e Equipamento de Aluguer tenha funcionado até finais de 2005.
Não há evidências de funcionamento sobre outras comissões.
A Comissão de Concursos sobre a Adjudicação de Obras, Fornecimento de Materiais de Construção e
Equipamento de Aluguer se desintegrou em finais de 2005. Sobre as razões da desintegração, há duas
versões diferentes: o engenheiro-técnico municipal de aquisições (membro da comissão), Adelino Cobre,
diz que a comissão se desintegrou porque houve descentralização do conhecimento e capacidade de
realização de concurso público para os sectores. Por isso, cada sector realiza o seu próprio concurso
público para a contratação de bens e serviços. Contrariamente, Gimo Mandede, director dos Serviços
Urbanos, argumenta que a comissão deixou de funcionar porque o presidente da comissão, Rafael António
Gusmão (ex-vereador para a área de Serviços Urbanos, Urbanização e Meio Ambiente) e o membro
Adelino Cobre deixavam à margem o terceiro membro da comissão, José Carlos da Silva, e pediam apenas
que este assinasse os documentos do concurso para efeitos de validação. Perante a recusa deste em assinar
documentos dum processo de que não tenha participado, houve paralisia decisória, o que ditou o fim da
comissão.
O facto é que a Comissão não funciona; igualmente factual é que a Direcção dos Serviços Urbanos
organiza seus próprios concursos. Há evidências de vários concursos públicos devidamente instruídos, pelo
menos, em termos de tramitação processual para fornecimento de pedra, alcatrão, cimento e aluguer de
equipamento para a reparação de estradas.
Para além de fundos do Estado (FCA; FIIL; Fundo de Estradas; e o fundo para a Reabilitação Ambiental), o
município de Nacala beneficia de fundos externos, como sejam os Fundos do PDM e os fundos do projecto
‘7 Cidades’. Comparativamente, a gestão dos fundos de Estradas, PDM e das 7 cidades é mais transparente
que a gestão dos chamados fundos próprios, particularmente os fundos resultantes da receita local. Aliás,
por aquilo que se apurou, os concursos públicos na apagada Comissão de Concursos sobre a Adjudicação
de Obras, Fornecimento de Materiais de Construção e Equipamento de Aluguer eram referentes aos fundos
do Fundo de Estradas, PDM e das 7 Cidades.
A comissão de compras que se devia encarregar da gestão dos fundos para a gestão corrente, designadamente
Receitas Locais e de Compensação Autárquica, como se fez referência, não há evidência de que tenha
alguma vez funcionado. A falta de funcionamento desta comissão constituiu uma oportunidade flagrante
para aquisição de bens e serviços de forma não transparente e ruinosa. Para que se compreenda a seriedade
do assunto, de Janeiro a Junho de 2006, o CM gastou em despesas correntes cerca de 9.8 milhões de
MTn.
Perante a inoperância da comissão de compras, coube à Direcção de Administração e Finanças a execução
do procurement. Afinal, como funciona o procurement em Nacala? Os vários sectores que têm necessidade
de material, por exemplo, brita para o sector de estradas, fazem requisição do material junto do sector
de Administração e Finanças, em conformidade com o estabelecido no plano de actividades e a verba
disponível no orçamento. Uma vez recebida a requisição, o sector de Administração e Finanças realiza o
procurement que consiste em solicitar cotações nos níveis distritais, provinciais e, até, nacional.
Muitas vezes, a Direcção de Administração e Finanças faz o procurement sem concurso público; por exemplo,
em 2005, esta direcção instalou um sistema de gestão documental on-line/in-line sem concurso público
que custou cerca de 900 000 MTn. Mais grave que a falta de transparência no processo, o sistema nunca
funcionou. O não funcionamento deste serviço confirma a regra de que um procurement não transparente
termina ou em obras de má qualidade ou de forma litigiosa; neste caso foi má qualidade. O contra
argumento do director de Administração e Finanças não altera a veracidade dos factos apresentados neste
parágrafo. Aliás, referem-se a períodos diferentes: o tal novo sistema de procurement foi montado em 2006
no âmbito do decreto 54/2005 de 13 de Dezembro que, na verdade, ainda não funciona enquanto os
factos apresentados neste parágrafo são referentes ao período que vai desde a tomada de posse do actual
mandato até finais de 2005.
- O director de Administração e Finanças, Pedro Machado, contra argumenta dizendo que este sector não faz procurement.
Pois, introduziu-se um novo sistema em que apenas este sector faz monitoria de contratos e de compras, em colaboração com
os sectores de património e de plano.
17
Relatório do Estudo sobre Transparência, Áreas de Riscos e Oportunidades de Corrupção em Seis Autarquias Moçambicanas
4.3.6. Área de vereação de Urbanismo, Infra-Estruturas, Transportes e Comunicações
Área de Talhões
Para melhor compreensão, dividiu-se a área de talhões em duas fases, nomeadamente de 2004 a 2005
e de 2006 a esta parte. Durante a primeira fase, que vai de 2004 a finais de 2005, havia uma autêntica
instrumentalização da desordem na legalização de terrenos e concessão de licenças para construção:
havia venda de talhões na parte urbana da cidade; demoras propositadas na concessão das licenças de
construção; havia uma proliferação de construções clandestinas; sector de fiscalização muito fraco; havia
muitas cedências de uso e aproveitamento do solo urbano e concessões de licenças para construção
nas sessões em o que edil não estivesse presente; coincidentemente, na sua ausência, o edil delegava
as responsabilidades ao vereador que superintendia a área de Urbanismo, Infra-Estruturas, Transportes e
Comunicações, responsável pelo sector de talhões. O cenário que se vivia em Nacala neste período não
era de risco mas, sim, de colapso institucional ou de captura institucional neste sector.
Compulsou-se o livro de tramitação interna do expediente e viu-se algumas coisas interessantes, por
exemplo, uma desordenação da numeração dos expedientes sobre pedidos de uso e aproveitamento do
solo urbano (por desordenação na numeração, refere-se, por exemplo, os casos em que um expediente,
datado de Maio de 2005, tem um número de registo municipal superior ao dum expediente que deu
entrada no CM em Julho de 2005); dos poucos casos a que se teve acesso, ficou a indicação de que, a
desordenação na numeração era referente aos terrenos da parte urbana e não aos terrenos do bairro de
expansão que, aliás, eram tramitados com relativa celeridade.
A segunda fase, de 2006 a esta parte, começou com o despedimento, aliás, transferência do vereador
de Urbanismo, Infra-Estruturas, Transportes e Comunicações para a área de vereação da Cultura. Com
a mudança do vereador, houve melhoria, pelo menos, da transparência na tramitação burocrática do
expediente: há um livro único de entrada de expediente; o processo interno de triagem canaliza os pedidos
de uso e aproveitamento do solo urbano e de licença de construção para a área de urbanismo, construção,
transportes e comunicações; neste sector, há um mecanismo interno de circulação de documentos e, em
cada fase, há prazos previamente estabelecidos; o responsável de cada unidade envolvida na tramitação
do expediente deve assinar e colocar a data da recepção e de saída do expediente. Há evidências de
que as coisas se processam desta maneira. Sobre este faseamento, o edil, Manuel dos Santos, disse que
“…de facto havia esses problemas até finais de 2005, por isso mudei de vereador e, como viu, a situação
melhorou bastante”.
No que toca às licenças de construção no bairro de expansão, há uma situação nova: há muitas licenças
não levantadas, “…alegadamente porque as pessoas pensam que uma vez expedido o requerimento
pedindo a concessão de licença de construção, está tudo acabado e, consequentemente, podem iniciar
a obra (…) outros não vem levantar as licenças por causa dos custos envolvidos”, Saquina Abdulremane,
directora da Construção e Urbanização; a licença de construção varia entre 900 a 2000 MTn. No entanto,
falou-se com 5 famílias no bairro de expansão que estão a erguer suas obras sem licenças; depois de
assumir que não tinham licenças de construção, alegaram demora do CM em emitir tais licenças como
motivo para iniciar as obras sem licença.
O actual vereador do sector, Serafim Ussene, refuta a tese de demora do CM como motivo para iniciar as
obras “…no passado, tivemos situações dessas mas, posso assegurar, que já não acontecem (…) temos
um prazo de 15 dias para despachar um documento e fazemos tudo para cumprir esse prazo (…) aquilo
que vejo nas pessoas é que muito antes de meter o pedido de licença, começam a comprar o cimento e
demais material de construção e só depois metem os pedidos de autorização (…) porque o cimento pode
secar, as pessoas acabam iniciando com as obras mesmo antes de ter a licença”.
Nas várias conversas com o pessoal dos serviços urbanos, sobretudo, com o vereador Serafim Ussene e
o engenheiro Adelino Cobre, ficou-se com a impressão de que há dois tipos de construtores clandestinos,
nomeadamente os chamados ‘folgados’, aqueles que, quando são descobertos, encarregam o próprio
fiscal de tratar da licença de construção, junto do Conselho Municipal, enquanto a obra continua; e os
chamados ‘vulgares’, aqueles que, não tendo licença de construção, não têm nada para oferecer aos
fiscais. Esta aparente ‘oficialização’ de construções clandestinas torna-se inquietante atendendo, sobretudo,
à atitude dos fiscais perante construções do género.
Os fiscais, deparando-se com obras clandestinas, não embargam as obras; não recebem nada em troca
e, simplesmente, deixam a obra continuar, alegadamente por medo de feitiço “…acontecem esse tipo de
18
Relatório do Estudo sobre Transparência, Áreas de Riscos e Oportunidades de Corrupção em Seis Autarquias Moçambicanas
situações mas, o mais frequente é, os fiscais não receberem nada em troca; também não multam; nem
embargam a obra, simplesmente, porque têm medo de feitiço e morrer, tal como supostamente aconteceu
com outros cinco (5) colegas do departamento que morreram alegadamente por feitiço”, disse Saquina
Abdulremane, directora dos Serviços de Construção e Urbanização. Deixando de lado este problema,
os serviços de fiscalização continuam muito fragilizados; na verdade, só há um fiscal e, apenas, uma
motorizada, o que acaba explicado a inoperância deste sector perante obras clandestinas.
4.3.7. Participação popular na planificação e orçamentação
Não há evidências de planificação e orçamentação participativas. Não há evidências de que até 2005, algum
plano anual de actividades tenha sido produzido com um envolvimento dos munícipes, quer organizados em
bairros ou organizados em associações. Toda a planificação era feita pelo CM, alegadamente a partir do
manifesto eleitoral. Somente em Junho de 2006 houve duas experiências, nomeadamente a execução pelo
sector de planificação, subordinado à Direcção de Administração e Finanças, dum inquérito à população
para a elaboração do plano anual de actividades para 2007; e a realização pelo PROGOV dum workshop
de consulta aos parceiros sobre o plano de 2007 no bairro piloto. O contra argumento do director de
Administração e Finanças mostra que escreveu o seu comentário sem que tenha lido todo o paragrafo. A
leitura completa do parágrafo dispensaria o contra argumento, apresentado em rodapé.
Como se indicou, estas iniciativas são para 2007, para além de que um inquérito tem as suas limitações
metodológicas e, sobretudo, limitações ao nível do ownership; portanto neste momento Nacala não tem
nenhuma experiência de envolvimento sistemático dos munícipes no processo de planificação. Mais longe
do alcance dos munícipes está o processo de orçamentação: não há nenhuma indicação sugerindo que
tenha havido, no passado, e haja, no presente, uma experiência de envolvimento popular no processo de
orçamentação, o chamado orçamento participativo.
4.3.8. Prestação de Contas
Não tivemos evidências de que haja uma ampla prestação vertical de contas; ampla no sentido de incluir
(i) a justificação das escolhas feitas; (ii) a apresentação dos custos envolvidos nas várias escolhas, apesar
de alegações do edil nesse sentido. A prestação horizontal de contas continua fraca para a AM mas
aprazada para os doadores e para os órgãos de tutela. Ficou a impressão de que o CM está mais voltado
para os seus doadores que para o seu público interno através da AM. Na verdade, nos pareceu que há
uma subalternização da AM pelo CM.
A própria Assembleia Municipal faz fiscalização à actividade do CM mas duma forma não sistemática
e, sobretudo, adocrática. O que faz com que exerça de forma limitada o seu poder orçamental. Aliás, a
AM reconhece isso e alega falta de capacidade técnica para fiscalizar as acções do CM “…fazemos uma
fiscalização deficiente; não temos uma mesma base sobre o assunto da fiscalização ou sobre o papel da
AM duma forma geral; precisamos de formação e meios de trabalho, Buane Aly, bancada da Frelimo. O
vice-presidente da AM, António Rufino, foi mais longe afirmando que “…a cegueira dos membros da
AM é propositada, alegadamente, porque todas as acções de formações vão para o CM (…) nós somos
esquecidos mas querem que façamos bom trabalho (…) queremos troca de experiência sobre orçamento
participativo”.
A AM não tem nenhumas evidências de que explore dinamicamente as relações com a sociedade civil, aliás,
não tem nenhuma evidência de que tenha contactos institucionalizados com as inúmeras organizações da
- O director de Administração e Finanças, Pedro Machado, contesta dizendo que: “Isso foi apenas nos anos anteriores. Em
2006, o PROGOV introduziu uma abordagem participativa na planificação no bairro Muanona, incluindo a formação de
líderes locais, membros da AM e do CM. As prioridades foram devidamente identificadas. Um projecto de um mini sistema
de água está em curso, e vai ser “on plan and on Budget” para 2007. ver PROGOV: histórias autárquicas Nº 4. Ver também:
Nacala Hoje: Boletim Informativo Municipal, Nº 2, Junho de 2006. Pág. 3. Esta metodologia vai ser replicada em outros
bairros periféricos.
- O director de Administração e Finanças, Pedro Machado, contesta esta afirmação. Fez acompanhar dos seus comentários
vários documentos de informes trimestrais do PCM à AM, que são informativos e incluem números sobre a execução orçamental
mapas que mostram a arrecadação de receitas etc. Nota: os documentos até são produzidos mas, isso, não significa que são
enviados à AM. Por exemplo, o CM não envia os mapas diários de receita à AM; não envia atempadamente os relatórios para
a AM. Como já se disse, a produção destes documentos está mais voltada para a prestação externa do que para a prestação
interna de contas.
19
Relatório do Estudo sobre Transparência, Áreas de Riscos e Oportunidades de Corrupção em Seis Autarquias Moçambicanas
sociedade civil. O presidente da AM, Celestino Xavier, reconheceu que “…não há veículo de comunicação
entre a sociedade civil e a AM (…) não temos nada institucionalizado, aliás, a população não confia em
nós”.
4.3.9. Possibilidades de Controlo Social
Existem duas rádios comunitárias, designadamente a Rádio Wátana e a Rádio e Televisão de Nacala, do
Instituto de Comunicação Social. Para além destas duas rádios, trabalhou-se com três (3) grupos culturais
de Tufu, designadamente a Associação de Mucuahipa; Núcleo de Muziwane 1; e Núcleo da Mulher de
Mpangue 2. Trabalhou-se ainda com o grupo dos agricultores de Mpagu; este é um grupo de ajuda mútua
que produção de hortícolas na baixa de Mpagu. Nenhuma das associações culturais mostrou interesse por
assuntos ligados à governação local, para além de que se ficou com a impressão de que estes grupos estão,
até certa medida, politizados: há grupos inclinados para a Frelimo e grupos inclinados para a Renamo. Os
agricultores de Mpagu estão sob ‘orientação’ do vereador da Agricultura, Pesca e Assuntos Comunitários,
Zeca Amade, por isso podem não ter a necessária autonomia para fazer um controle social; mas deixando
de lado este elemento, os agricultores de Mpagu mostraram interesse por assuntos da governação local.
Das duas rádios comunitárias, a Rádio Wátana pareceu a que tem mais potencial mobilizador e, sobretudo,
mais ‘neutralidade’.
4.4. Município de Vilankulo
4.4.1. Informação Básica sobre Vilankulo
A vila de Vilankulo situa-se na estrada nacional número 1 (EN1). Com um número de habitantes na ordem
das 20.000 pessoas, a vila está distribuída por 8 bairros. A vila depende fundamentalmente de turismo,
pesca e comércio, produção de sal, corte de madeira, moagem de cereais. A reparação de embarcações
também é uma actividade económica a ter em conta, em virtude da forte actividade pesqueira. A maioria
dos turistas é proveniente do Zimbabwe e da África do Sul, sendo igualmente dessa origem os maiores
investidores nos complexos turísticos. Dados oficiais mostram que existem cerca de 520 pescadores locais
e 80 pequenas empresas de diferentes tipos. Vilankulo possui um aeroporto internacional, electricidade e
é coberto pela rede das telecomunicações.
4.4.2. Breve Contexto Político de Vilankulo
Vilankulo é uma autarquia governada pela Frelimo. Tanto na primeira legislatura municipal como na segunda,
a Frelimo é o partido maioritário, detendo 12 dos 13 assentos da AM e a Presidência do Conselho. O edil
chama-se Sulemani Amuji, um cidadão natural da região. Amuji ganhou as eleições tanto em 1998 como
em 2003. Uma das particularidades de Amuji – que interessa realçar para que se compreenda devidamente
este relatório – é que ele é um homem de negócios, principal fornecedor de bens e serviços em toda a vila.
Amuji é conhecido em Vilankulo como “o dono” da vila. O maior armazém distribuidor em Vilankulo é seu.
Até bem pouco tempo, Vilankulo tinha apenas uma bomba de gasolina, a dele. Em termos de comércio,
Vilankulo depende de Amuji e, nesse sentido, os fornecimentos ao Conselho Municipal também dependem
da capacidade do seu armazém, denominado SEA (Suleman Esep Amuji).
Este relatório identifica situações de conflito de interesse que decorrem deste contexto. Em condições
normais, o CM devia abster-se de fazer aquisições nas lojas de Amuji, em nome da transparência. Mas
em Vilankulo, enquanto não aparecerem outros operadores económicos da mesma envergadura e que
possam fornecer bens e serviços a preços iguais ou inferiores aos do SEA, isso dificilmente acontecerá. Por
outras palavras, as situações de conflito de interesse são claras e evidentes, e delas não se pode fazer vista
grossa. Mas é preciso compreender donde essas situações emergem e, em função disso, avaliar se é uma
questão de puro desvio ou de uma questão involuntária.
4.4.3. O que já se disse sobre o assunto em Vilankulo
A autarquia de Vilankulo já foi alvo de dois levantamentos sobre corrupção. No geral, os mesmos
identificaram as fragilidades institucionais que podem levar à corrupção nas áreas igualmente identificadas
pelo nosso estudo. O levantamento de Berger (2002) apresentou o seguinte retrato, em termos de áreas
de risco:
•
A urbanização e a distribuição de terreno para a construção foi apontada como área de alto
risco;
20
- O primeiro estudo é da autoria do Ministério da Administração Estatal e Germany Technical Cooperation (GTZ), realizado
por Nadja Berger em 2002; O segundo estudo tinha como objectivo analisar o clima de investimentos na província de
Inhambane e foi financiado pelo GTZ.
Relatório do Estudo sobre Transparência, Áreas de Riscos e Oportunidades de Corrupção em Seis Autarquias Moçambicanas
•
•
•
O mau uso do tempo dos funcionários públicos foi também apontado como área de maior risco...
foi referido que era frequente ver funcionários empenhados em assuntos pessoais em pleno tempo
de serviço;
Emissão e colecta de multas e taxas;
A urbanização também foi vista como área de alto risco, particularmente a alocação de terrenos
ao longo da costa;
Por sua vez, o levantamento da GTZ mostrou que a vila de Vilankulo era a pior região para fazer negócios
em Inhambane, sobretudo por causa da corrupção. O estudo envolveu 100 firmas, incluindo empresas
comerciais, industriais e do sector do turismo nas cidades de Inhambane, Maxixe e Vilankulo. Tratandose de identificar obstáculos para o negócio, foram traçadas 4 categorias hipotéticas, nomeadamente a
corrupção, a burocracia excessiva, a inadequação do clima de investimentos e a criminalidade. A corrupção
foi o principal obstáculo referido. Das firmas inquiridas, 63.8% referiram que tinham sido sujeitas a práticas
de corrupção no seu contacto com oficiais públicos. A situação era mais grave em Vilankulo (82,1%) que
nas restantes regiões estudadas. As práticas de corrupção referidas tinham a ver com os procedimentos da
administração fiscal, a polícia de trânsito e as alfândegas.
No seu relatório sobre a Assistência Técnica aos 33 municípios de Moçambique, o Gabinete de Capacitação
Municipal, num trabalho realizado entre 14 a 25 de Agosto de 2006, concluiu que em Vilankulo:
•
Há deficiente aplicação da legislação sobre contratação de pessoal;
•
Falta de inscrição de fornecedores locais;
•
Aquisição de bens sem observação de normas;
•
Falta de realização de concursos para fornecimento de bens e Obras;
4.4.4. Sector de Administração e Finanças
Mercados e Feiras
Na cobrança de receitas, a corrupção pode acontecer em função da fraca capacidade de organização
e eficiência por parte do sector de Finanças. A supervisão aos 5 cobradores que têm a missão de fazer
a cobrança nos 11 mercados não é feita; o único fiscal contratado não tem meios para fiscalizar se os
vendedores estão, de facto, a fazer os pagamentos; o Município não tem condições para verificar se os
cobradores não fazem cobranças para os seus bolsos. Pode-se assumir que existem riscos de corrupção
nestas áreas pelas seguintes razões:
•
•
•
O controlo da actividade dos cobradores é mínimo, não se sabendo se eles estão de facto a cobrar
cabalmente as taxas; ou seja, parte das cobranças pode ir para os seus bolsos;
O controlo do sector financeiro sobre a fiscalização também é mínimo, não se sabendo se o
único fiscal existente para mais de 1500 vendedores e cerca de 470 bancas consegue fiscalizar a
actividade de 5 cobradores distribuídos por 11 mercados, quando a fiscalização consiste justamente
é percorrer cada um dos vendedores e exigir a apresentação da senha de pagamento;
Não há cadastro sobre os vendedores. Um cadastro permitiria saber quem de facto usa as bancas
e quantos, de facto, estão a pagar. Um cadastro permitiria igualmente que o município previsse as
suas receitas provenientes dessa fonte.
A utilização de locais reservados a banca e mercados é uma das principais fontes de financiamento da
autarquia de Vilankulo. Observando a Conta de Gerência de 2005, conclui-se que a área de Mercados
e Feiras é uma das principais fontes de receitas não fiscais da autarquia. Estas receitas não fiscais provem
da colecta de taxas por Licenças Concedidas. Em 2005, a autarquia arrecadou 1.812 mil Mtn em receitas
não fiscais. Deste valor, 533 mil Mtn vieram das taxas por Ocupação e Utilizaçãao de Locais Reservados
a Mercados e Feiras, o que significa que, tendo em conta os problemas idenficados na área, existe um
grande potencial para um crescimento de receitas.
Segundo os dados facultados pelo CMV, a receita mensal média arrecadada nos mercados é de 55 mil Mtn.
A maior parte da receita (98%) provém das bancas. O CMV cobra uma taxa diária de utilização de uma
banca no valor de 5 MTn. A fixação desta taxa não tem em conta o tamanho da banca ou a área que o
- Aliás, a receita proveniente de Mercados e Feiras esteve abaixo do orçamentado. O CMV havia previsto cobrar 590.000.
Mtn, mas cobrou menos.
21
Relatório do Estudo sobre Transparência, Áreas de Riscos e Oportunidades de Corrupção em Seis Autarquias Moçambicanas
vendedor ocupa. De acordo com o edil, intervindo na discussão de um estudo sobre a Gestão de Mercados
em Vilankulo, o Município deve estar a receber entre 40 a 50% do que podia cobrar se houvesse maior
eficiência e controlo. Esta declaração de Amuji é uma sugestão de que alguns funcionários envolvidos
neste sector podem estar a pôr no bolso parte das cobranças. Mas os fiscais alegam que existe, em muitos
casos, resistência por parte de alguns vendedores, os quais se recusam a pagar as taxas. Também foram
reportados casos de vendedores que simplesmente se escondem, fugindo da presença dos cobradores.
Alguns funcionários do CM disseram que uma das razões das baixas cobranças tinha a ver com o facto de
alguns vendedores não comparecem todos os dias nas suas bancas. Isto quer dizer que as cobranças são
feitas pela presença do vendedor e não pela ocupação da banca. O que levanta outro problema: alguns
vendedores podem optar por não comparecer no mercado na altura em que supõem que o cobrar está no
local; ou que o fiscal vai passar; dado que existe apenas um fiscal para todos os onze mercados.
A ineficiência na cobrança de receitas pode também ficar a dever-se à exiguidade de recursos humanos
que trabalham neste sector. Toda a autarquia de Vilankulo tem 5 cobradores, 1 fiscal, 2 guardas e 11
serventes. São cinco cobradores para 11 mercados e 1555 bancas, as quais têm de percorrer todos os dias.
Os cobradores trabalham mediante uma escala semanal e no sistema de rotatividade entre os mercados.
Se X está hoje num mercado 1, amanha ele terá de estar no mercado 2 ou 3 e não no 1.
Trata-se de um mecanismo que pretende evitar o aprofundamento de relações amigáveis (contacto pessoal)
entre X e os vendedores. Como mecanismo de prevenção de corrupção, o conceito é aplicado em diferentes
contextos mas, no caso de Vilankulo, a autarquia é muito pequena e a prática só é aplicada em 5 dos 11
mercados. É, portanto, uma prática que não tem efeitos concretos. Os cobradores cobram as taxas usando
cadernetas. Até há uns meses atrás as cadernetas não tinham canhoto, o que dificultava o controlo por
parte do sector de finanças. Hoje já trazem canhotos.
Estes funcionários não têm algumas das condições básicas para realizarem o seu trabalho: uniformes
e transportes. No caso dos transportes, num dado momento a autarquia comprou bicicletas para os
cobradores mas não incluiu no seu orçamento uma verba para manutenção. Isso levou a que alguns
cobradores passassem a custear por si próprios as despesas de manutenção. Mas como não existe controlo,
pode haver o risco de os funcionários usarem parte das receitas para custearem a manutenção das bicicletas,
beneficiando-se a si próprios como cidadãos.
Os onze mercados de Vilanculos têm na totalidade 1555 bancas (para cerca de 1500 vendedores) mas
a sua atribuição não tem critérios estabelecidos, sobretudo quando se inaugurou este ano o Mercado
Novo. Na altura dessa inauguração, as bancas do mercado estiveram totalmente preenchidas, mas meses
mais tarde dezenas de bancas estavam às moscas. A explicação para isso é esta: como se tratasse de
um mercado novo, alguns populares ocuparam as bancas para mais tarde sub-alugarem-nas e houve
cobradores e funcionários que atribuíram bancas a familiares. Esta é, aliás, uma das práticas suspeitas de
estar a acontecer nalguns mercados de Vilankulo. É uma prática atribuída aos cobradores, que podem
estar a subalugar as bancas para benefício próprio, prejudicando os cofres municipais. Existem alegações
de que alguns cobradores possuem dezenas de bancas as quais não são tributadas.
Este é um risco de corrupção que resulta de não haver um cadastro das bancas e dos vendedores. Essa falta
de registo abre oportunidades para que cobradores usem as bancas em seu proveito, i) sub-alugando-as;
ii) não pagando as taxas devidas. Sobre esta última alegação, Suleimane Amuji disse no seminário que não
conhecia nenhum caso de algum cobrador a quem tenha sido adjudicada uma banca.
A situação de descontrolo não tem apenas a ver com aos vendedores baseados nos mercados. Também
os vendedores informais vivem uma situação de descontrolo que pode abrir espaços para a corrupção.
Os vendedores informais pagam uma taxa anual (Imposto Autárquico de Comércio e Indústria) e uma
taxa diária de 10 MTn. De acordo com Mário Chivava, Chefe da Secção de Finanças, Vilanculos tem 300
vendedores ambulantes, mas nem todos pagam as taxas diárias devidas à autarquia. A cobrança é feita
através de senhas de mercado, mas o controlo é mínimo, havendo o risco de cobranças ilegais. O pessoal
da área alega que também não tem condições para trabalhar.
4.4.5. Gestão de Finanças
A gestão financeira do Município apresenta várias lacunas tanto em termos organizacionais como
humanos. Problemas organizacionais impedem que o CMV tenha hoje um cadastro sobre o número de
vendedores tanto dentro dos mercados como no que diz respeito aos vendedores ambulantes. Problemas
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Relatório do Estudo sobre Transparência, Áreas de Riscos e Oportunidades de Corrupção em Seis Autarquias Moçambicanas
organizacionais não permitem que o Município aumente os seus níveis de receitas próprias. Por exemplo,
o CMV apenas consegue cobrar o Imposto Predial Autárquico a 22 pessoas, de acordo com informações
prestadas por Mário Chichava, da Secção de Finanças.
Uma das grandes zonas de penumbra assenta também no controlo sobre os cobradores. Aos vendedores
formais e informais são cobradas taxas com base no mesmo tipo de senhas; depois, o departamento
relevante do CMV não faz a devida separação de receitas, dificultando ainda mais o controlo. Nos últimos
meses, o CMV deu, no entanto, alguns avanços nesta matéria de cadernetas, acabando com as antigas
cadernetas sem canhotos. Sem canhotos não se sabia a que cobrador correspondia cada receita e quanto
realmente se cobrava aos vendedores informais e aos vendedores formais. Por outro lado, havendo um
único fiscal dificilmente haverá capacidade de controlo. Há que referir também que, no que diz respeito à
transparência, as receitas não são afixadas diariamente, como mandam as boas práticas e a lei.
4.4.6. Sector de Compras e Recepção
A CMV tem uma Comissão de Compras e uma Comissão de Recepção. Ambas funcionam de forma
irregular. As comissões foram criadas em Julho de 2005, mas só se envolveram até hoje em pouco mais
de 20 processos de aquisição (pouco mais de 20 actas existentes). Observando minuciosamente essas
actas, vê-se que elas se referem apenas a compras de pequena envergadura. Não há evidências de que a
tradicional regra de três facturas seja aplicada nos vários processos de aquisição.
Em muitas situações de aquisições e contratos, o CM não toma em consideração o papel da Comissão de
Compras pois considera-se que esta não se entende com a Comissão de Recepção. Até o ano passado,
o sistema de abastecimento de água à Vilankulo era gerido pelo Município. Nesse sentido, uma das
principais despesas da autarquia era com combustíveis. Em 2005, por exemplo, a autarquia de Vilankulo
gastou com combustíveis e lubrificantes 1. 021.940 MTn. O problema não é que a autarquia não devia
gastar em combustíveis. O problema é que a autarquia sempre comprou e compra todos os combustíveis
nas bombas de Sulemane Esep Amuni, o mesmo que é o edil. E essa tem sido a rúbrica mais onerosa da
autarquia depois da rúbrica relativa ao vencimento base. Esta é uma situação evidente, que resulta do facto
de que até bem pouco tempo Amuji ser o único fornecedor de combustíveis na vila. Esta situação poderá
mudar com a abertura recente de mais uma bomba gasolineira na vila.
Seja como for, o próprio processo de aquisição de combustíveis nas bombas do SEA é bastante elementar.
Segundo nos descreveram vários funcionários do Município, todas as segundas feiras, o chefe dos transportes
dirige-se às bombas da SEA acompanhado de 4 tractores e 3 viaturas, que são abastecidas até encherem
os respectivos tanques. As requisições para estas operações são emitidas mais tarde.
O facto de Sulemani Amuji ser o maior comerciante de Vilankulo e principal fornecedor de produtos a
melhor preço leva a que mais de 70% das compras sejam feitas nos seus armazéns. Desde materiais
de construção a simples resmas de papel, passando por combustíveis. Nalguns casos, os funcionários
levantam os produtos e o CMV paga no final do mês. Isto quer dizer que boa parte dos fundos e receitas
da autarquia são gastos nas lojas do próprio edil, levantando-se, aqui, grandes problemas de conflito de
interesse, favoritismo e falta de transparência.
Este tipo de situações é delicado quando as rubricas de Combústiveis e Lubrificantes e a de Manutenção e
Reparação de Equipamento assim como a de Material Não Duradoiro de Escritório são as que mais valores
movimentam na categoria de Bens e Serviços. Por exemplo, em 2005 o CMV gastou em Combústiveis e
Lubrificantes 1.021 mil Mtn, em Manutenção e Reparação de Equipamento 112 mil Mtn e em Material
Não Duradoiro de Escritório 162 mil Mtn.
Sulemani Amuji não reconhece que, por esta via, ele esteja a tirar vantagens obscuras. Este relatório
também não conclui isso. Amuji tem referido que ele apenas leva da autarquia um magro salário e abdicou
doutras regalias a que tinha direito. Por outro lado, tem usado os seus camiões para transportarem produtos
comprados pelo Conselho Municipal em Maputo. E fé-lo a título gratuíto. No entanto, essa justificação
não elimina o problema objectivo de conflito de interesses que se verifica dado a sua condição de maior
comerciante de Vilankulo. Por outro lado, sem mesmo fazer contas, parece claro que a quantidade de
aquisições que o cliente CMV faz nas lojas e bombas da SEA supera de longe a quantidade das regalias que
Sulemane Amuji abdicou no CMV, assim como a quantidade de “favores” que ele diz prestar à autarquia.
- Temos de chamar atenção para o facto de que até 2005 era o CMV quem garantia o fornecimento de água à autarquia e
para tal tinha de suportar altos encargos com combustíveis.
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Relatório do Estudo sobre Transparência, Áreas de Riscos e Oportunidades de Corrupção em Seis Autarquias Moçambicanas
4.4.7. Área de Urbanismo, Obras Públicas e Transportes
O sector da urbanização
Vilankulo é uma autarquia onde confluem muitos interesses ligados ao turismo e, de facto, um dos maiores
negócios é a terra. Embora a Lei de Terra estabelece que a terra seja do Estado, ela está a ser vendida a
gentes com posses, incluindo estrangeiros. Existe, de facto, um ritmo vertiginoso de concessão de DUATs.
Só em 2005, o CM arrecadou 660 mil Mtn nos processos de Uso e Aproveitamento de Solo Urbano. Isto
quer dizer que existe hoje uma grande actividade de atribuição de terras em Vilankulo (ver Relatório de
Contas de Gerência 2005)10.
Outro facto objectivo é que a terra que está a ser vendida está na posse dos cidadãos locais, através do
direito de posse consuetudinário. Isto quer dizer que os funcionários municipais não têm muitas chances de
fazerem a venda directa da terra, o que não quer dizer que não haja riscos para a corrupção.
Na verdade, a corrupção pode ocorrer por duas vias principais. Em primeiro lugar, os funcionários
municipais detêm a informação sobre os terrenos que, dado a sua boa localização, podem ser vendidos
aos interessados (os populares vendem a terra a pretexto de venderem as benfeitorias). O papel dos agentes
municipais é de servir de intermediários entre quem queira um terreno e os cidadãos locais que estejam na
posse de um terreno por via de ocupação. O facto de funcionários municipais poderem participar como
intermediários numa operação de venda de terra é um acto de corrupção, pois está-se perante do uso da
sua função num organismo público para benefício próprio.
Uma segunda vertente de risco na área de Urbanização envolve uma forma de conflito de interesses.
Funcionários municipais podem desenhar projectos de construção para cidadãos que, numa vila como
Vilankulo, não tem muitas ofertas de arquitectos ou desenhadores e não tem poder para pagar arquitectos
e desenhadores. Como o Conselho Municipal emprega técnicos médios de construção civil, topógrafos e
desenhadores, estes podem trabalhar, nos tempos livres e com os seus meios, em projectos de construção
de cidadãos singulares.
À primeira vista, esta situação parece pacífica, mas na verdade não é. Como os mesmos funcionários vão
mais tarde tomar palavra nos processos de autorização dos pedidos de construção, eles estarão a avaliar
os projectos que eles próprios construíram. O risco é que, mesmo que encontrem projectos problemáticos
do ponto de vista urbanístico, eles podem não se opor a isso. Trata-se aqui de uma questão de conflito
de interesses. Esta situação de conflito de interesses ao nível das actividades de funcionários juniores do
Conselho Municipal é regulada pelo Estatuto Geral do Funcionário Público e pela Lei Anti-corrupção.
A fraca capacidade da autarquia para a fiscalização e controlo das construções clandestinas é um risco
institucional para a corrupção. Se os cidadãos constroem sem obedecerem às posturas camarárias, está-se
perante o risco de os funcionários ligados à fiscalização extraírem alguns subornos dos construtores ilegais.
Em suma, o cenário nesta área remete para a ideia de que a venda de terrenos é feita pela população e
que funcionários municipais podem estar a ganhar dinheiro através da mediação de negócio entre aquela
e os interessados.
4.4.8. O Sector de Obras Públicas
Uma das áreas de risco para a grande corrupção no CM é a que diz respeito à contratação de empreitadas
de construção e prestação de serviços. Em Vilankulo poucas obras públicas de vulto foram realizadas nos
últimos anos, nomeadamente a construção do chamado Mercado Novo (com financiamento da Embaixada
da Irlanda), a reabilitação em curso de 5 kms de estradas (também com financiamento da Embaixada
da Irlanda). Outras obras realizadas e em curso são a construção de alguns sanitários e alpendres, a
reabilitação de alguns troços de ruas dentro da vila (Fundo de Estradas) e construção de um anexo à sede
do CM, etc. No momento em que se fez a pesquisa no terreno, algumas artérias da autarquia estavam a
ser reabilitadas, mas ouviu-se várias críticas segundo as quais uma das prioridades é uma rua que passa
pela residência do edil, pelo seu gabinete e termina na sua estação de serviço.
A corrupção pode acontecer se as regras de procurement (Decreto 54/2005, Regulamento de Contratação
de Empreitadas de Obras Públicas, Fornecimento de Bens e Prestação de Serviços ao Estado), não forem
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10 - O CMV tem a consciência de que a terra é uma importante fonte de receitas e por isso havia orçamentado para 2005
uma receita indicativa de 906 mil Mtn.
Relatório do Estudo sobre Transparência, Áreas de Riscos e Oportunidades de Corrupção em Seis Autarquias Moçambicanas
aplicadas; ou se forem aplicadas mas de forma não cabal, nomeadamente através da realização de
concursos públicos que não obedecem a todos os passos estabelecidos na Lei. Em Vilankulo esta é uma
situação patente em alguns processos de contratação de obras públicas. Em 2002, o Conselho Municipal
iniciou a construção do Mercado Novo, uma obra orçada em cerca de $ 400 000 (tendo $ 300 000, sido
financiados pela Embaixada da Irlanda). A construção do Mercado Novo viria a terminar em 2006 (foi
inaugurado em Junho deste ano).
O processo de adjudicação desta obra não foi transparente; não houve concurso público. A obra foi
adjudicada em 10 de Julho de 2002 (Vide contrato de adjudicação) a uma firma sedeada em Maputo
de nome HM-Construções, Limitada, representada por Mahomed Essak. A documentação relativa à
adjudicação desta obra é composta apenas pelo contrato com o empreiteiro e pelo projecto de construção
e engenharia. De acordo com informações recolhidas no CM, a HM-Construções recebeu $ 100 000 nos
primeiros meses do contrato, sem no entanto ter feito um “trabalho visível”.11
O facto de não terem sido aplicadas, na construção do Mercado Novo, regras de procurement é uma
fraqueza institucional que abre portas para a ocorrência de corrupção. Uma consequência da manipulação
ou da simples não aplicação das regras de procurement tem a ver com a qualidade final das obras. No
caso de Vilankulo, este aspecto é patente, bastando comparar o projecto inicial da construção do mercado
e a obra final.
A pesquisa apurou que os acabamentos do Mercado não são dos melhores, já se podem ver paredes tortas
e com rachas, o pavimento não ficou como vinha projectado, a argamassa no tampo das bancas não
foi queimada de modo a permitir a sua lavagem e nenhuma das bancas tem gavetas gradeadas para o
armazenamento da mercadoria. Outro inacabamento do mercado é o tanque de água. Estava previsto um
tanque construído em betão armado, mas no fim ergueu-se um tanque de plástico. Por outro lado, há que
referir que o mercado não foi oficialmente entregue pelo empreiteiro ao município, não havendo qualquer
documentação sobre o assunto. Realce-se que contrato com Mahomed Essak não faz referência a cláusula
anti-corrupção nem a disposições sobre conflito de interesses.
Regras arbitrárias
Na única vez que a autarquia de Vilankulo lançou um concurso para uma obra pública, esse concurso
foi feito de forma inconsequente, sem se respeitarem todos os passos estabelecidos na Lei. Tratou-se da
adjudicação duma obra de reabilitação de 5 kms de estrada ligando o centro da vila à zona norte onde
se encontram algumas das mais caras estâncias turísticas de Vilankulo. Trata-se duma reabilitação ainda
em curso, orçada em $ 300 000 (financiados pela Embaixada da Irlanda). A obra foi adjudicada a uma
empresa Chinesa de nome Sino Hydro.
De acordo com o edil, a Sino Hydro ganhou o concurso porque apresentou um preço baixo. Embora se
tivesse tratado dum financiamento externo, para esta obra, o CMV convidou a Direcção Provincial de Obras
Públicas e Habitação para dirigir o concurso. Foi, pois, a DPOPH que desenhou os cadernos de encargos.
Mas estes cadernos de encargos foram desenhados com a colaboração directa não da Comissão de
Compras mas da secção de Urbanização, ou seja, as entidades autárquicas que por lei devem participar
nestes processos, mesmo que não estejam capacitadas, ficaram relegadas a um plano secundário.
Administração directa
Práticas de corrupção podem acontecer quando a edilidade, ao invés de adjudicar as obras tendo em conta
as regras de procurement estabelecidas ignora-as optando por fazer aquilo a que chama de administração
directa. Administração directa quer dizer que a autarquia, ao invés de recrutar uma empresa que faz toda
a execução e supervisão da obra, faz ela própria a administração da obra.
Essa abordagem de execução de obras públicas está coberta pela Lei 11/97 (Lei de Finanças Autárquicas).
A principal justificação da autarquia para avançar com esta prática é a de que a realização de concursos
públicos é muito cara. O problema é que o recurso à administração directa não isenta a autarquia
da realização de concursos públicos na contratação de empreitadas e aquisição de materiais. Não há
evidências de que a tradicional regra de três facturas seja aplicada nos processos de aquisição de materiais
11 - O contrato entre a CMV e a HM-Construções estabelecia que a segunda empresa receberia 25.000 USD pela
aprovação do projecto de arquitectura, 25.000 USD no acto da adjudicação e assinatura do contrato e 50.000 no acto
da conclusão das fundações.
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Relatório do Estudo sobre Transparência, Áreas de Riscos e Oportunidades de Corrupção em Seis Autarquias Moçambicanas
de construção. Neste momento, a autarquia encontra-se a construir um edifício nas suas instalações, mas
a contratação dos empreiteiros no caso vertente não foi precedida da realização de qualquer concurso. Os
pedreiros foram escolhidos de forma desregrada.
Dois empreiteiros entrevistados disseram que nesta área de obras públicas de administração directa também
não existem práticas de transparência. Um dos empreiteiros deu como exemplo a construção dos anexos
do CM. Por outro, a administração directa não tem permitido práticas de transparência uma vez que a
aquisição dos materiais de construção é feita nas lojas do Presidente do CM, Sulemane Amuji.
Esta situação é delicada, atendendo que o CMV gasta boa parte das suas receitas neste tipo de actividades.
Com efeito, o Relatório de Contas de Gerência de 2005 mostra que a categoria de Despesas de Capital é
maioritariamente consumida por Edifícios (2.259,00 Mtn) e por Outras Construções (1.858,00 Mtn).
4.4.9. O papel da Assembleia Municipal
A AM de Vilankulo tem 13 membros e apenas 1 é da Renamo. Os restantes 12 são da Frelimo. O facto
de haver uma esmagadora maioria de um partido sobre o outro limita o debate na AM. Por outro lado, a
disciplina partidária tem sido uma característica fundamental para se compreender a falta de acção dos
membros da AM. Este facto perturba a acção da AM pois trata-se aqui duma acção de fiscalização dum
governo liderado pelo mesmo partido que detém a maioria na AM. De acordo com o seu presidente, Facílio
Timóteo, a AM é irrelevante e nem sequer consegue exercer uma fiscalização adequada às actividades
do CM. Facílio Timóteo tem a consciência de que a AM poderia reforçar o seu papel de fiscalização no
referente à área de mercados, entre outros assuntos etc.
De acordo com Timóteo, a AM é irrelevante e nem sequer consegue exercer uma fiscalização adequada
às actividades do CM. A AM não participa de forma pro-activa na reorganização da área de mercados
e nunca tentou introduzir práticas de transparência nos vários sectores da CMV. Os seus membros sabem
dalguns riscos de corrupção mas nunca tentaram discuti-los de forma aberta. Os seus membros sabem que
o CMV adquire muitas das suas necessidades nos armazéns do edil mas nunca tentaram impedir que isso
acontecesse. E também nunca fizeram pronunciamentos desaconselhando essas práticas.
Os seus membros dizem que não tem nenhuma voz sobre os Planos e Orçamentos do Município. Facílio
alega que o edil dicide e escolhe as prioridades sozinho “a Assembleia é apenas informada”. Um dos
exemplos apontados é a recente reabilitação de estradas. Facílio disse que a AM apenas foi informada pelo
edil de que haveria uma reabilitação de estradas, mas este não deu espaço à AM para se discutir sobre as
prioridades.
A AM é irrelevante enquanto espaço de fiscalização. Aliás, é frequente em Vilankulo ouvir-se a alegação
de que a bancada da Frelimo é toda ela controlada por Sulemane Amuji, que coarctou a possibilidade de
os membros terem um palavra a dizer relativamente às prioridades e decisões da autarquia. A fraqueza da
AM é, pois, atribuída ao próprio edil.
4.4.10. Participação popular na planificação e orçamentação
Ficou-se com a percepção de que a participação popular na planificação e orçamentação não existe
em Vilankulo pois a sociedade civil e a comunidade empresarial está ausente da gestão do Município. A
planificação e orçamentação participativa dependem de dois aspectos: em primeiro lugar, terá de haver
vontade dos dirigentes da autarquia em envolver as vozes da sociedade civil nos processos decisórios;
em segundo lugar, terá de haver capacidade da sociedade civil em participar nesses processos. Em
Vilankulo não se encontrou evidências de isso acontecer. Não se viu sinais de que a população participa
na orçamentação das despesas e no controlo das receitas nem na definição de prioridades. Não há
indicações de que o Conselho Municipal faça sistematicamente uma gestão participativa.
Por exemplo, processos recentes de definição de estradas para reabilitar não tiveram o envolvimento nem
da AM nem da sociedade civil. Ficou-se com a percepção de que a sociedade civil desconhece as suas
possibilidades de participar activamente na vida do município. Agentes do sector privado nacionais e
estrangeiros dizem que têm muito pouco espaço de participação na vida do município porque o edil
não lhes abre as portas. Um dos fóruns que podia ser usado para aproximar os processos de decisão da
autarquia é a AM. As sessões da AM são, por lei, abertas à participação dos munícipes. Mas em Vilankulo,
há indicações de que os munícipes não participam. Ricardo Vilankulo, um munícipe entrevistado, diz que
os cidadãos não se aproximam pois não são convidados, por um lado e, por outro, os cidadãos não
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Relatório do Estudo sobre Transparência, Áreas de Riscos e Oportunidades de Corrupção em Seis Autarquias Moçambicanas
concordam muito com a ideia de presenciarem as reuniões da AM sem sequer terem a possibilidade de
intervir.
Também há indicações de que a organizações são fracas. Em 2004, fruto da vontade das pessoas em
participar, foi criado um Forum Comunitário para participar mais activamente na gestão do município, mas
o fórum mostrou-se sem força e completamente irrelevante. A participação social em Vilankulo é afectada
também pelos níveis de formação e informação ao dispor dos cidadãos; os jovens não têm emprego e
alhearam-se completamente da vida da autarquia.
Ricardo Vilankulo é natural e residente em Vilankulo. Empregado numa empresa pública, Vilankulo não
vê qualquer benefício com o presente processo de municipalização. Ele descreve não necessariamente
práticas de corrupção mas um cenário onde ressalta a ideia de que os recursos da autarquia não estão
a ser usados para beneficiar a maioria. De acordo com Ricardo Vilankulo, muitas das decisões tomadas
pela edilidade não são feitas em consulta com os munícipes e, nesse sentido, não se verifica a chamada
governação aberta ou participativa.
4.4.11. Possibilidades de Controlo Social
Existem poucas organizações cívicas como a ANAVIL e o Fórum para o Desenvolvimento Municipal, mas
estas estão quase que inoperacionais. Algumas organizações sabem que podem participar nas sessões da
AM, mas dizem que não são convidados e acham que deviam ter direito à palavra.
O Relatório de Contas da Gerência referente a 2005 refere que, ao longo de todo o ano, o CMV encontrouse apenas uma vez com os membros do Fórum para o Desenvolvimento Municipal, mas não explica que
assuntos foram debatidos nesse evento. Contudo, adianta que também realizou “consulta à Comunidade
Municipal através de auscultação pública e visita inter-domiciliária”, sem igualmente, em relação a esta
actividade, especificar o conteúdo e os objectivos da auscultação.
A ANAVIL é uma organização cívica criada em 1996 tendo como objectivo participar nas decisões sobre
Vilankulo. Badrudine Dulá, um comerciante há muito radicado em Vilankulo, membro fundador da ANAVIL,
diz que, desde que o processo de descentralização democrática foi estabelecido em Moçambique, aquela
associação nunca foi convidada a participar em processos ligados ao Município.
A ANAVIL tem cerca de 400 membros, maioritariamente naturais e amigos de Vilankulo, mas não tem
recursos para desenvolver as suas actividades, sendo quase inexistente. Também existe a AMAV – Associação
de Mulheres e Amigas de Vilankulo, que se encontra virada para a promoção do desenvolvimento e apoio
aos sectores sócio-económicos. Estas associações não funcionam também porque os seus membros não
têm capacidade para angariação de fundos e desenho de projecto de desenvolvimento e de advocacia,
continuando a depender das poucas parceirias que estabelecem com alguns ONGs estrangeiras.
Existem comissões de vendedores mas o seu papel é completamente nulo quando se trata de restabelecer
padrões mínimos de integridade. As comissões participam apenas em actividades que têm como objectivo
questões de segurança e higiene; não têm actividades anti-corrupção como por exemplo a denúncia dos
vendedores que não pagam as taxas ou a denúncia de funcionários que, por exemplo, têm bancas e usamnas em benefício próprio.
Das entrevistas realizadas com os vários stakeholders da sociedade civil em Vilankulo, ficou a ideia de que
existe um conhecimento acumulado na sociedade sobre os problemas da Vila, que existe um entendimento
de que poderia haver uma melhor participação entre os cidadãos e os órgãos autárquicos, mas que isso
não acontece alegadamente porque a gestão de Vilankulo não é feita no interesse das suas populações
mas sim em função de interesses alheios.
Vilankulo tem igualmente uma Rádio Comunitária criada pelo Instituto de Comunicação Social (ICS), com
uma programação que destaca programas educativos, recreativos e informativos. Contudo, a emissora
nunca trabalhou com o CMV nem tem uma atitude proactiva que contemple a discussão de matérias
ligadas à gestão do Munícipio.
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Relatório do Estudo sobre Transparência, Áreas de Riscos e Oportunidades de Corrupção em Seis Autarquias Moçambicanas
4.5. Município de Gurué
4.5.1. Informação Básica sobre Gurué
Situado a norte da província da Zambézia, com uma área 107 km², o município de Gúruè está dividido
em três localidades municipais, com um total de 23 bairros municipais. O censo populacional de 1997
indica que o município tem uma população de 99 325 habitantes. A cidade de Gurué, a terceira cidade
da província da Zambézia, possui excelentes condições climatéricas e geológicas para a produção das
culturas de chá, algodão e milho.
4.5.2. Breve Contexto Político de Gurué
Gurué é governada pela Frelimo, desde 1998. O edil é João Bernardo e nas segundas eleições autárquicas,
realizadas em 2003, concorreu para a sua própria sucessão. Nestas eleições, João Bernardo derrotou Luís
Silva (Renamo) e Baptista Julião (União pela Mudança). Dos cerca de 23.451 eleitores registados, apenas
4.431 votaram, representando uma abstenção activa de cerca de 81,11%. A Assembleia Municipal é
composta por 17 membros, sendo 12 da Frelimo, 4 Renamo e 1 da União Pela Mudança. Vários documentos
a que se teve acesso falam em défice de iniciativa da liderança municipal para reverter a situação em que
o município se encontra. Os mesmos documentos falam igualmente em limitado funcionamento da AM,
funcionando como uma espécie de ‘aprovador’ das propostas do CM.
4.5.3. O que já se disse sobre o assunto em Gurué
Em Gurué também ainda não se fez um estudo sobre a problemática da transparência e corrupção. Porém,
no seu relatório sobre a Assistência Técnica aos 33 municípios de Moçambique, o Gabinete de Capacitação
Municipal, num trabalho realizado entre 14 a 25 de Agosto de 2006, concluiu que em Gurué há:
•
Falta de cultura de programação orçamental;
•
Falta de arquivo;
•
As comissões de compra e de recepção não funcionam por falta de iniciativa e falta de conhecimento
de procedimentos sobre legislação aplicável;
•
Falta de lista aprovada de fornecedores;
•
Aquisições arbitrarias;
•
Falta de colaboração entre o sector de património e contabilidade;
4.5.4. Vereação de Planeamento, Actividades Económicas, Finanças e Abastecimento Público
Gestão de Mercados
O Município possui um único mercado municipal e pequenos mercados que, na verdade, são pequenos
aglomerados de vendedores que vão surgindo um pouco por todo o município, mas representam uma
importante fonte de receita para o município. Este sector apresenta riscos de prática de corrupção. Uma
das fragilidades institucionais que pode ser conducente à prática de corrupção nos mercados relaciona-se
com a falta de capacidade para um controlo efectivo da receita diária dos mercados. Pelo que se observou,
apesar das melhorias havidas no sistema de controlo das receitas resultantes da capacitação institucional
realizada pelo PROVOG, ainda há fragilidades institucionais, o que faz com que parte das receitas não
entre para os cofres municipais.
A gestão da receita dos mercados é baseada num registo informático diário que tem guias de saída e
entrada; logo pela manhã, os cobradores recebem as senhas e, no final do dia, se apresentam à tesouraria
para efeitos de conferência contabilística. Uma das fragilidades, tem a ver, por exemplo, com o tipo de
senhas usado pelos cobradores que não possui o número de série, não tem carimbo, nem canhotos. Soubese, por exemplo, que um cobrador fazia cobranças através de cópias de senhas reproduzidas no vizinho
Malawi. Além da fragilidade acima mencionada, verificou-se nos cinco dias de trabalho em Gúruè que
existem cobradores que recebem os valores das taxas de ocupação de mercado mas não passam as senhas
aos vendedores; a situação se agrava por causa da fragilidade do sistema de fiscalização dos mercados.
Sector de Finanças
O sector de Contratação de Bens e Serviços apresenta fragilidades institucionais que são, na verdade,
oportunidades para a prática de corrupção. O município de Gúruè teve uma Comissão ah-doc de Compras
mas nunca realizou concursos públicos para aquisição de bens e serviços, ou seja, o Conselho Municipal
nunca delegou à Comissão de Compras a realização dum concurso público para a aquisição de bens e
serviços. A Comissão fazia apenas pequenas compras de escritório como, por exemplo, canetas, papel
e pastas. Esta Comissão adocrática já foi extinta no âmbito do Decreto nº 54/2005, de 13 de Setembro
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Relatório do Estudo sobre Transparência, Áreas de Riscos e Oportunidades de Corrupção em Seis Autarquias Moçambicanas
(Novo Regulamento de Contratação de Empreitadas de Obras Públicas, Fornecimento de Bens e Prestação
de Serviços do Estado); no seu lugar foi criada uma Unidade de Compras, cuja proposta de composição
foi enviada ao Tribunal Administrativo para homologação.
Afinal como funciona o procurement em Gurue? Em princípio, as aquisições de bens e serviços são feitas
na base do sistema de 3 cotações mas, na prática, não funciona porque o mercado local não oferece
condições. Então, como funciona? O esquema abaixo ajuda a compreender o mecanismo:
•
•
•
•
•
Arrolamento das necessidades por sectores e entrada na secretaria;
Parecer do chefe da contabilidade que informa da disponibilidade orçamental;
Parecer do vereador de finanças sobre a razoabilidade da despesa;
Despacho do Presidente;
Efectivação da compra, em caso de despacho presidencial favorável.
O chefe da contabilidade Afonso Rui Mucova disse que devido à pequena dimensão das compras e
falta de alternativas para a requisição de três cotações, acaba-se por realizar as compras num único
estabelecimento comercial “…nunca efectuamos compras de grande dimensão, apenas se fazem pequenas
compras de escritório (canetas, papel, pastas, etc.) e como no município existe apenas uma única livraria:
ou compramos nesta única livraria ou mandamos alguém para Quelimane, o que seria oneroso”. Ao
que se apurou, não há qualquer ligação entre os proprietários da livraria e o edil/vereadores. Portanto, o
cenário que se vive em Gurue deriva das insuficiências do mercado e não duma atitude premeditada, em
termos de risco para a prática de corrupção, dos agentes municipais. Em segundo lugar, concorre para
que o cenário que se vive em Gurue não seja qualificado de falta de transparência pelo facto de que,
oficialmente, não existe qualquer ligação entre os proprietários da cantina e o edil/vereadores, o que
elimina situações de conflito de interesse.
4.5.5. A nível da vereação de Urbanização, Administração Territorial e Saneamento
Sector de Estradas
O cenário que se vive em relação à aquisição de bens e serviços também se verifica no sector de infraestruturas, de tipo estradas. O município lançou em Quelimane dois (2) concursos públicos para a
reabilitação de algumas artérias municipais. Neste concurso participaram três (3) empresas, nomeadamente
a CETA, TÂMEGA, CMC. Apesar de ter havido participação, este processo não chegou ao fim, porque as
propostas apresentadas pelas três (3) empresas eram muito superiores às verbas a locadas para as obras.
O município tinha cerca de 560 mil MTn; as empresas apresentaram propostas com valores que variavam
entre 19 a 26 milhões de MTn. Porque a oferta do município era irreconciliável com as propostas das
empresas, o município desistiu do concurso e, porque queria realizar as obras, optou por fazer pequenas
melhorias através de brigadas próprias, a chamada a administração directa.
Para a administração directa, o CM alugou equipamentos e adquiriu material de construção como, por
exemplo, cimento; pedra; brita; etc. Aqui é onde começa o problema de falta de transparência e presença
de oportunidades flagrantes para a prática de corrupção: estes equipamentos e material de construção são
adquiridos sem concurso público. A mais recente avenida reabilitada nestes moldes foi a Av. da República.
Pelos valores despendidos quer na compra de material quer no aluguer de equipamento, a administração
directa de obras oferece oportunidades para a grande corrupção que pode ser por via de super facturação;
pagamento de comissões; favoritismos, etc.
Emissão de licenças de construções e concessão de talhões
Em termos gerais, a emissão das licenças para construção é bastante demorada; a norma prevê um limite
máximo de 30 dias mas vários munícipes com as casas já erguidas e alguns já a morar nelas disseram que
não tinham recebido as licenças de construção, embora tivessem solicitado desde o início. Muitas pessoas
alegaram lentidão na emissão de licenças como razão de base para as várias construções clandestinas
que abundam em Gúruè. A lentidão na emissão de licenças para construção, oferece oportunidades para
a prática de corrupção, primeiro, em termos de suborno aos agentes que passam as licenças, porque
muitas pessoas estão cientes dos riscos de construções clandestinas e, segundo, oferece oportunidades
para a prática de corrupção aos fiscais de obras clandestinas que, na realidade, tem oportunidade para
passar de casa em casa ‘recolher’ alguma gratificação para não embargar a obra. Porém, reconhece-se
que esta segunda oportunidade para a prática de corrupção pode ter pouca expressão porque Gurué não
tem fiscais de obras clandestinas.
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Relatório do Estudo sobre Transparência, Áreas de Riscos e Oportunidades de Corrupção em Seis Autarquias Moçambicanas
A legalização de parcelas para habitação envolve os secretários de bairros; este envolvimento acaba
criando alguma desordem porque os secretários de bairro interpretam o seu envolvimento no processo de
legalização como um poder de facto para também legalizarem parcelas. Este cenário abre espaço para a
existência dum, de facto, sistema paralelo de atribuição e legalização de parcelas. aliás, como o próprio
vereador disse, estes também costumam conceder autorizações “....o município não tem fiscais de obras
e o processo envolve os secretários que, na verdade, funcionam também como fiscais (…) mesmo estes,
costumam conceder autorizações”. Quem é o vereador! Em consequência deste de facto sistema paralelo
de concessão/legalização de parcelas constatou-se uma total desordem na urbanização, especialmente,
na área de expansão; a desordem inclui obstruções de algumas vias de acesso.
4.5.6. A prestação de contas e a participação popular na planificação e orçamentação
Embora existam no município muitas organizações comunitárias, o seu papel é bastante limitado em
termos de participação na planificação e orçamentação. Se há pouco envolvimento dos munícipes e das
organizações comunitárias na planificação e orçamentação, também é verdade que da parte do Conselho
Municipal há pouco esforço no sentido de envolver os munícipes no processo de planificação. Na verdade,
não se apuraram evidências duma planificação e orçamentação participativas no município de Gúruè
“…pelo facto de a sociedade civil ser fraca não participa nos processos de elaboração dos planos e
orçamentos”, segundo corrobora o edil, João Bernardo.
No entanto, contrariando a percepção do edil que fala em fraqueza da sociedade civil, constatou-se
uma generalizada insatisfação dos munícipes sobre o desempenho do actual executivo. Os munícipes e,
sobretudo, organizações da sociedade civil apontam o dedo acusador ao próprio edil e seu elenco de não
estarem a fazer nada, daí o estado de estagnação e improvisação a que Gúruè está votado. Constatou-se
igualmente que o sistema de prestação de contas é bastante fraco. Não há evidências de prestação vertical
de contas, e há uma limitada prestação horizontal de contas tanto para o Tribunal Administrativo (TA) como
para com a AM.
Ficou-se com a impressão de que na prática a AM serve para aprovar as propostas e legitimar as acções do
CM. Não há evidências de que a AM debata as propostas de planos de actividades e orçamentos. Sérgio
Campos, Presidente da Assembleia Municipal e Luís Dalvez, membro da banca da Renamo, apontaram o
enviou tardio dos documentos à AM pelo CM como um dos principais constrangimentos que prejudica o
normal funcionamento da AM. Apontaram também a falta de instalações e mobiliário como factores que
dificultam o seu trabalho. Por exemplo, por diversas vezes, as secções da AM são adiadas por falta de
envio dos documentos. Até à data da realização deste trabalho, não tinham sido enviados os relatórios de
gerência de 2004 e 2005, ao Tribunal Administrativo e à Assembleia municipal.
4.5.7. Possibilidades de Controlo Social
Existem no município muitas organizações comunitárias locais, por exemplo, a ANAGUR; Associação
Pastoral da Criança; Associação 4 de Outubro; Associação dos Amigos e Naturais do Ile; AMUZA;
AMUTRA; Ovilela; entre outras. Estas organizações mostraram um espírito crítico, empreendedor e relativo
envolvimento em assuntos da governação municipal por isso podem servir de ponto de partida para a
promoção de controlo social.
4.6. Município de Chimoio
4.6.1. Informação Básica sobre Chimoio
Capital da província de Manica, Chimoio situa-se ao longo do corredor da Beira. Com uma área de cerca
de 174 km2 e uma população de cerca de 172. 000 Habitantes, Chimoio está inserido numa zona muito
rica em recursos agro-pecuários, constituindo o centro industrial, comercial e administrativo do eixo BeiraZimbabwe. A sua economia é dependente das indústrias transformadoras de produtos agrícolas como
tabaco, citrinos, cereais, etc. Administrativamente, Chimoio está organizado em 3 localidades urbanas,
designadas por Administrações Urbanas e 33 bairros.
4.6.2. Breve Contexto Político de Chimoio
Chimoio é governada pela Frelimo. Foi assim desde a introdução das autarquias locais em 1998. No
primeiro mandato, Chimoio foi governado por Dário Jane, docente de Filosofia na Universidade Pedagógica
e antigo Director provincial de Educação de Manica. Em 2003, a Frelimo designou Alberto Manuel Sarande
para candidato a edil. No acto eleitoral, Sarande derrotou Pedro Siavaca, candidato da Renamo12. Do total
30
12 - Num comício popular por ocasião da campanha eleitoral (2003), Siavaca, por engano, disse ‘viva a Frelimo’.
Relatório do Estudo sobre Transparência, Áreas de Riscos e Oportunidades de Corrupção em Seis Autarquias Moçambicanas
de 104.170 eleitores inscritos, apenas 23.593 votaram, o que representa uma abstenção activa de cerca
de 77,35%. Do total de 39 membros que compõem a Assembleia Municipal, 24 são da Frelimo e 15 são
da Renamo. O edil, Alberto Manuel Sarande, é político de carreira e já exerceu vários cargos, dentre os
quais o de deputado da Assembleia da República. Aliás, interrompeu o mandato de deputado para se
candidatar a edil. No Chimoio, é conhecido pela sua vocação política, o que no dizer dalgumas pessoas
tem dominado a sua agenda em detrimento da gestão municipal. A partir da análise das deliberações
da Assembleia Municipal (AM) sobre as várias propostas do Conselho Municipal, sobretudo, a proposta
de plano/orçamento e relatório de execução orçamental e de actividades, fica-se com a impressão de
que a AM de Chimoio é um órgão criteriosamente actuante, burocraticamente organizado e, sobretudo,
conhecedor da legislação autárquica.
4.6.3. O que já se disse sobre o assunto em pesquisa relativo a Chimoio
No seu relatório sobre a Assistência Técnica aos 33 municípios de Moçambique, o Gabinete de Capacitação
Municipal, num trabalho realizado entre 12 a 23 de Junho de 2006, concluiu que em Chimoio:
•
Não há fixação do diário das despesas;
•
Não há elaboração da reconciliação bancária;
•
Há inconsistência de documentos nos processos de conta de 200-2005;
•
Há aquisições com fraca observância das normas e fraco domínio da legislação sobre a gestão
patrimonial autárquico;
•
Há bens adquiridos sem processos;
•
Há aquisição de bens sem segunda mão;
•
Há um deficiente processo de implementação do plano parcial do bairro Trangapasso;
•
Deficiente fiscalização;
4.6.4. Contexto e constrangimentos sobre a pesquisa
Inicialmente, este município não estava contemplado no estudo mas, no dia da apresentação dos resultados
preliminares do estudo realizado nos 5 municípios acima apresentados, o edil, juntamente com o presidente
da AM, solicitaram que um estudo similar fosse realizado no município de Chimoio. Os dois parceiros, CIP
e PROGOV, compreenderam que a solicitação era genuína e única, por isso, decidiram atender. Mas
também contribuiu grandemente para o acolhimento favorável da solicitação o facto de que Chimoio será
abrangido na segunda fase da iniciativa (aquela que vai procurar estabelecer anticorpos institucionais para
a melhoria do ambiente de transparência na gestão pública municipal).
A partir do encontro de apresentação que tivemos com o edil e das questões que, na altura, apresentou e de
algumas constatações apresentadas neste documento, ficámos com a percepção de que, ao solicitar que
um estudo similar fosse realizado no município de Chimoio, o edil estava a agir inteligentemente, porque
ao que nos parece ele já tinha alguns dados sobre grande parte das nossas constatações e, provavelmente,
doutras que não conseguimos detectar, mas não se sentia confortável para os abordar. Daí que queria uma
espécie de voz independente para apresentar os problemas. Como CIP, gostaríamos que houvesse mais
gestores públicos com a coragem demonstrada pelo edil de Chimoio.
Porque a equipa tinha sido convidada pelo edil, pensou-se que o mesmo ‘convite’ também viesse dos demais
colaboradores, por exemplo, vereadores. Aqui, se cometeu um erro! Por este erro, revelou-se a agenda
de trabalhos, sobretudo, indicando com quem se ia falar e, inclusive, aceitou-se que fosse um vereador a
organizar os encontros. No dia seguinte ao da sessão de apresentação preliminar dos resultados do estudo
(onde participaram 9 membros da Comissão Permanente da AM; 2 vereadores e o inspector do Conselho
Municipal) houve uma espécie de ‘interrogatório’ e acusações baseadas em deturpação dos resultados
preliminares do nosso diagnóstico, a duas das pessoas com que falámos ao longo do trabalho.
O ‘interrogatório’ a que se faz referência foi feito por uma das três pessoas que participaram no encontro
de apresentação preliminar dos resultados em representação do Conselho Municipal, designadamente os
dois vereadores e o inspector. Aliás, já se tem informação da pessoa que fez isso mas não se vai revelar
porque o objectivo que se pretende neste parágrafo é de apresentar o ambiente que esta pessoa criou à
volta do trabalho da equipa em Chimoio. É importante lembrar que se deixou claro para todas as pessoas
em todos os municípios por onde a equipa passou que este trabalho não era policial, de inspecção seja de
que tipo for mas, sim, um diagnóstico para aprofundar o entendimento sobre como se pode ajudar estes
municípios a melhorar os índices de transparência na gestão municipal que, como já se disse, é o trabalho
da segunda fase.
31
Relatório do Estudo sobre Transparência, Áreas de Riscos e Oportunidades de Corrupção em Seis Autarquias Moçambicanas
4.6.5. Vereação de Indústria e Comércio (Secção de Mercados)
Os mercados, incluindo as praças de transportes semi-colectivos, constituem a segunda maior fonte de
receita do Município. Opera nos mercados municipais um total de 35 cobradores, incluindo os cobradores
da praça de transportes semi-colectivos, e um total de 10 fiscais, para um total de 1006 vendedores que
operam nos 4 mercados e feiras municipais; 2000 vendedores que operam nos 6 mercados informais; e
994 que operam nos 33 mercadozinhos informais13. Os cobradores dos mercados iniciam as actividades
entre 7:00 e 9:00 da manhã e despegam entre 16:00 e 17:00. Alegadamente (alegação feita por Lúcio
Juanete, chefe dos mercados), fica um cobrador por cada mercado para cobrir os vendedores que iniciam
as suas actividades comerciais no período da tarde, sobretudo, a partir das 16:00. Porém, esta alegação
não foi confirmada nem pelos próprios cobradores nem pela equipa de pesquisa, pelo menos no mercado
Josina Machel, durante os três dias em que a equipa passou pelo mercado. Aliás, os cobradores disseram
que abandonam os mercados a partir das 16:00, por temer pela sua própria segurança, uma vez que
transportam elevadas somas de dinheiro.
A receita dos mercados varia entre 7 000 MTn a 8 000 MTn. Pelos livros de entrada a que se teve acesso,
nos últimos três meses, isto é, de Setembro, Outubro e Novembro, houve uma variação diária de cerca
de 1000 MTn. Mas, o chefe dos mercados estimou em 80 MTn o prejuízo diário causado pelos possíveis
‘esquemas’ dos cobradores. Na verdade, pelos objectivos deste trabalho, o sector de mercados apresenta
um misto de fragilidades (áreas de risco) causadas por défice de capacidade e, sobretudo, esquemas
montados por pessoas de topo da hierarquia municipal para desviar parte da receita diária cobrada nos
mercados. Sobre as fragilidades causadas por défice de capacidade, está em primeiro lugar o registo
manual da receita. Por exemplo, na segunda-feira (11 de Dezembro), toda a receita da semana anterior
ainda não tinha sido registada a computador. Associado a esta fragilidade, está o facto de o mapa de
registo da receita (o tal que fica cerca duma semana sem que os dados nele contidos sejam registados a
computador) não requerer uma verificação dum supervisor externo ao sector.
Em terceiro lugar, está o tipo de senha que se utiliza. As senhas consistem de duas partes: a senha em si
e o canhoto. Normalmente, o elemento de segurança nas senhas é, entre outros, o número de série que,
em princípio, deve estar estampado nas duas partes que compõem a senha, para efeitos de fiscalização.
Mas, as senhas que se usam no município de Chimoio apenas apresentam o número de série na parte que
se entrega ao vendedor como comprovativo de pagamento da taxa de mercado, o que significa que os
canhotos não apresentam o número de série. Isto resulta em que, objectivamente, não se pode identificar
de que caderneta se retirou uma determinada senha. Porém, os fiscais com que se falou e o chefe dos
mercados disseram que isto não constituiu risco mas, a equipa tem uma opinião diferente. Para a equipa,
a actual disposição das senhas pode perturbar a aferição da actualidade das senhas apresentadas pelos
vendedores aos fiscais, apesar de que os cobradores escrevem a data do dia em que a senha foi passada.
Primeiro, a data é apenas escrita na senha em si e não no canhoto; segundo, os cobradores não escrevem
legivelmente as datas. Por exemplo, no dia 12 de Dezembro, no mercado Josina Machel, a equipa teve
dificuldades para descortinar os números (indicando a data) que estavam escritos na senha de cerca de 4
vendedores.
Sobre os esquemas montados por pessoas para desviar parte da receita diária cobrada nos mercados, não
se tem uma opinião acabada mas, sim, percepções de que no município de Chimoio há um esquema (s)
bastante enraizado para roubar dinheiro do município. Este esquema funciona sob protecção de/ou foi
montado por um vereador ou por alguém que tenha exercido esta função mas que ainda permanece no
Conselho Municipal. Aparentemente, para evitar que haja muito contacto e, possivelmente, amizades entre
vendedores e cobradores, o município de Chimoio desenvolveu um esquema de rotatividade dos cobradores.
Trimestralmente, os cobradores são rodados entre os vários mercados. Pelo mapa de rotatividade de 2006,
observou-se que parte dos cobradores afectos a grandes mercados, tais como Josina Machel, não foram
abrangidos pelo esquema de rotatividade. As percepções que existem são de que este grupo de vendedores
‘fixos’ são chamados de cobradores ‘facilitadores’ e trabalham sob ordens desse tal vereador ou ex-vereador.
Pelo tempo de permanência e pelo medo com que as pessoas falam (alguns verificavam sempre se a porta
estava bem fechada), não se conseguiu formar uma opinião acabada sobre o esquema, mas a equipa tem
duas linhas possíveis de operacionalização do esquema.
Por um lado, pensa-se que a pessoa em causa (que pelas suas funções está ligada à produção das senhas)
tem ‘senhas paralelas’ que são vendidas pelo grupo de cobradores ‘fixos’ nos grandes mercados, como por
exemplo, Josina Machel. Por outro lado, o grupo de cobradores ‘fixos’ opera em colaboração com alguns
13- Estes dados foram extraídos no relatório de actividades de 2004, baseados num censo realizado no mesmo ano
32
Relatório do Estudo sobre Transparência, Áreas de Riscos e Oportunidades de Corrupção em Seis Autarquias Moçambicanas
fiscais afectos aos grandes mercados que facilitam o esquema. Esta segunda linha acontece da seguinte
maneira: os cobradores vão aos mercados para cobrar a taxa de mercado que varia entre 2,5 MTn
(hortícola) a 5 MTn (manufacturados) e, em troca, passar uma senha como confirmativo de pagamento.
Mas, estes cobradores, ao invés de cobrar a taxa estipulada, cobram por exemplo metade da taxa e não
passam nenhuma senha troca.
Porque os vendedores são molestados quando encontrados pelos fiscais sem senha, estes exigem a senha
mas os cobradores asseguram que nada vai lhes acontecer porque os fiscais não vão passar por aquela
zona. Pela gravidade do assunto, o próprio Conselho Municipal realizou uma ‘visita’ de surpresa em
alguns mercados e os resultados são surpreendentes. Por exemplo, na visita surpresa realizada no dia 7
de Dezembro de 2006, os resultados são os seguintes (não se vai apresentar os nomes dos cobradores
implicados):
•
•
•
•
•
•
•
•
Mercado Mupulanga, ao fim do dia, na área do cobrador 1, foram encontrados 8 vendedores sem
senha, o que equivale a um prejuízo de 40 MTn;
No mesmo mercado, na área do cobrador 2, foram encontrados 7 vendedores sem senha, o que
equivale a um prejuízo de 35 MTn;
No Mercado do Parque de Matsinhe foram encontrados 27 vendedores sem senha, o que equivale
a um prejuízo de 35 MTn;
Mercado 25 de Junho, na área do cobrador 3, foram encontrados 50 vendedores sem senha, o
que equivale a um prejuízo de 250 MTn;
No mesmo mercado, na área do cobrador 4, foram encontrados 20 vendedores sem senha, o que
equivale a um prejuízo de 100 MTn;
No mercado Francisco Manyanga, na área do cobrador 5, foram encontrados 10 vendedores sem
senha, o que equivale a um prejuízo de 50 MTn;
No mesmo mercado na área do cobrador 6, foram encontrados 15 vendedores sem senha, o que
equivale a um prejuízo de 75 MTn;
No mesmo mercado na área do cobrador 7, foram encontrados 15 vendedores sem senha, o que
equivale a um prejuízo de 75 MTn.
Estes dados, extraídos dum documento confidencial (por isso não se vai citar a fonte), mostram por um
lado a gravidade dos prejuízos aos cofres municipais imputados pelos agentes municipais afectos à área
de cobrança da receita dos mercados. Por outro lado, mostram que tamanho prejuízo só é possível num
contexto em que os cobradores fazem o trabalho para ou em conivência com alguém que têm poder para
os proteger. Como se afirmou logo de início, não se tem dados acabados sobre este esquema, aliás, cavouse até onde foi possível. Mas, o mais importante para os objectivos deste trabalho é a percepção de que a
segunda mais importante fonte de receita no município de Chimoio, os mercados, foi capturada por alguma
(s) pessoa (s) de topo do Conselho Municipal. Provavelmente, esta percepção pode ajudar a perceber que
em 2004, duma previsão de cerca de 715 mil MTn em receita fiscal se tenha apenas realizado cerca de
223 mil MTn. Em 2006, dum total de cerca de 1.8 milhões de MTn previstos, tenha apenas realizado até
o mês de Agosto, cerca de 736 mil MTn.
4.6.7. Vereação de Finanças (Direcção de Administração e Finanças)
O sector de finanças mostrou dados de que cumpre com os dispositivos da actual lei das finanças
autárquicas, a lei 11/97 de 31 de Maio. Mas não há fixação do diário das despesas. Nesta área, o maior
interesse era o Procurement. As duas comissões previstas pela lei para o procurement, designadamente, a
comissão de Compras e de Recepção, existem; têm composições diferentes e são funcionais. A Comissão
de Compras tem termos de referência (que especificam as modalidades de procurement de acordo com os
montantes orçamentados) e já realizou compras que envolvessem elevadas somas de dinheiro. Por exemplo,
fez o procurement para a compra dum camião basculante; duas viaturas com tracção a 4 rodas; e três
motorizadas.
Para a aquisição do camião basculante e as três motorizadas, houve um concurso público publicado no
jornal e na Rádio local. Enquanto, para a compra das duas (2) viaturas com tracção a 4 rodas, realizouse apenas um curso dirigido, o que pelo montante gasto; pelos valores praticados pelas empresas; e,
sobretudo, por não haver uma lista de fornecedores aprovada pelo Conselho Municipal, devia-se ter
realizado um concurso público. Isto é uma fragilidade. Os concursos, até aqui, realizados foram avaliados
em conformidade com os critérios estabelecidos nos termos de referência. Porém, nas compras que
envolvem valores iguais ou inferiores a 6000 MTn, não há a mesma transparência que se observa nas
chamadas ‘grandes’ compras.
33
Relatório do Estudo sobre Transparência, Áreas de Riscos e Oportunidades de Corrupção em Seis Autarquias Moçambicanas
Há, por exemplo, bens adquiridos sem processos de suporte e muitos deles em estado de segunda mão. Isto
é grave se se tomar em consideração os montantes gastos nas rúbricas de despesas com bens e serviços14.
Este aspecto é mais grave nas oficinas que compram peças sem processo e em segunda mão. A Comissão
de Recepção apresenta fragilidades na sua forma de funcionamento. Por exemplo, para receber as várias
obras/bens/serviços, esta Comissão procura uma ‘opinião técnica’ sobre o estado da obra/bem/serviço
que estão a receber. Por exemplo, na compra dos bens acima referidos, solicitou-se a opinião do chefe das
oficinas, motoristas, etc. Porém, não há relatório de recepção, onde por exemplo, se especificasse o estado
do bem/obra que se está a receber. Os membros desta comissão assinam por trás das guias de entrega do
bem/serviço. Isto é uma grande fragilidade, sobretudo, num contexto em que alguns sectores, como por
exemplo, as Oficinas, compram peças em segunda-mão.
4.6.8. Vereação de Construções e Urbanização
Sector de Talhões
Durante o primeiro mandato (1998-2003), Chimoio foi conhecido pelo problema de dupla atribuição e,
sobretudo, por venda de talhões, aliás, este último é causa do primeiro. A imprensa local e alguma nacional
publicaram, entre outros, vários materiais sobre esse problema. Pelas percepções populares e, sobretudo,
de alguns jornalistas locais, a venda de talhões e dupla atribuição são um problema, já, controlado. Porém,
há outros problemas, cuja expressão mais alta é Trangapasso, o bairro de expansão. Os problemas deste
bairro são, na verdade, causados pelo próprio Conselho Municipal (CM). Senão vejamos:
O CM atribui talhões sem abrir ruas que servissem de demarcações factuais dos talhões pertencentes a
vários e diferentes cidadãos. Na verdade, existem marcos de demarcação dos talhões mas, por se tratar
dum bairro de expansão (com muito capim), a ocupação efectiva dos talhões é diferenciada. Por exemplo,
num total de 10 talhões distribuídos pode-se apenas encontrar cerca de 5 que, de facto, ocupam as
suas parcelas, o que faz com que existam um pouco por todo o bairro parcelas não ocupadas. Como
resultado, há litígios de delimitação de parcelas, uma vez que não há ruas que, claramente, indicassem
onde inicia e termina uma determinada parcela. Para que se perceba a seriedade do assunto, nos dias
em que permanecemos no Município de Chimoio, presenciamos cerca de, pelo menos, 3 casos de litígios
de delimitação de talhões, por dia, apresentados à Direcção de Construção e Urbanização do Conselho
Municipal.
Neste bairro, um terreno que mede 50/50 m custa 25000 MTn; um terreno que mede 20/40 m custa 12
000 MTn; e um terreno que mede 20/30 m custa 6000 MTn. Um outro dado que interessa ressaltar neste
ponto é o facto de que os agentes municipais podem ter até 3 talhões. Ninguém se mostrou interessado em
falar sobre as medidas dos tais talhões e do mecanismo de fiscalização sobre esses três (3) talhões a que os
agentes municipais têm direito por norma. A questão do fundo é: quem atribui; quem fiscaliza; e para que
fins tais terrenos podem ser usados. Mais grave, é o facto de que o plano de Trangapasso como bairro de
expansão é totalmente desconhecido pela AM; portanto este projecto não foi submetido à AM para debate,
por isso, ainda não foi aprovado pela AM.
Olhando pelos preços das parcelas em Trangapasso; pela facilidade que se dá aos agentes municipais
para ter até 3 talhões e, agora, pelo facto de que este projecto de Trangapasso não foi aprovado pela
AM, fica a ideia de que o CM só quer ‘vender’ talhões para encaixar dinheiro sem se preocupar com os
problemas que surgem pela falta de infra-estruturas. Seria interessante ver a gestão da receita dos talhões,
afinal, são a principal fonte de receita do Conselho Municipal. Não se tem material que leve a pensar
que o cenário verificado nos mercados também se possa estar a passar na receita dos terrenos, mas seria
interessante que se fizesse uma aferição nesse sentido.
Sector de Estradas
Até ao período em que estivemos a trabalhar em Chimoio, no sector de estradas se tinha realizado um
concurso público e se estava em processo do segundo concurso público. No âmbito do primeiro concurso
público, adjudicado através do contrato 03/MEU/CMC/2005 (Concurso dirigido pelas Obras Públicas),
foi reabilitada a rua da Sussundenga (recelagem de 1200 m) e Tambara 2 (formação, compactação e
14 - A título de exemplo, na despesa de 2004, o Conselho Municipal gastou 4.5 milhões de MTn na rúbrica sobre ‘Bens’;
1.9 milhões de MTn na rúbrica sobre ‘Serviços’; e 3.5 milhões de MTn na rúbrica sobre ‘Bens de Capital’. Em 2005, gastou 5
milhões de MTn na rúbrica sobre ‘Bens’; e cerca de 2.4 milhões de MTn na rúbrica sobre ‘Serviços’.
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Relatório do Estudo sobre Transparência, Áreas de Riscos e Oportunidades de Corrupção em Seis Autarquias Moçambicanas
asfaltagem de 200 m), no valor de 2.899.009 MTn. Sobre o concurso em si há muito pouco por se dizer,
porque este foi realizado pelas Obras Públicas. Mas, sobre o trabalho realizado há muito por dizer e resumese no seguinte: as duas faixas têm níveis diferentes; o asfalto tem ondulações; em dias de chuva, como por
exemplo a que nos apanhou no dia 11 de Dezembro, a água escorre para as casas ribeirinhas porque a
asfaltagem tapou os esgotos. A justificação para estes problemas é a de que o dinheiro disponibilizado era
insuficiente.
Com a descentralização do Fundo de Estradas para os municípios, este ano, o Conselho Municipal está a
organizar o segundo concurso para a adjudicação de obras públicas no sector de Estradas. Do Fundo de
Estradas, o CM recebeu para 2006, cerca de 4 milhões MTn. Consultou-se o processo, e até este momento
está em conformidade com os termos de referência para a contratação de bens e serviços do Estado. Mas
no geral, nem tudo está tão claro, senão vejamos: apesar de que nunca houve administração directa de
obras, o CM tem parcerias com agentes económicos com interesse na área de construção civil. Algumas
empresas emprestam equipamento ao município sem cobrar nada em troca, apenas o CM abastece em
combustível os camiões e equipamento desses agentes económicos para fazerem o trabalho.
A equipa encoraja o espírito de busca de parcerias com o sector privado mas, deve haver transparência e
prestação de contas sobre os termos das parcerias. No caso de Chimoio não fica claro o que os agentes
económicos ganham pelo desgaste físico dos seus equipamentos/camiões para a recolha de lixo, incluindo
o trabalho dos motoristas, e operadores de máquinas, etc. Só para citar alguns, há dois casos que podem
ser tomadas como exemplo: no caso do Jardim Municipal (recorde-se que este projecto também não
foi aprovado pela AM), houve uma parceria entre o CM e a PAF, Construções que até hoje não ficou
esclarecida em termos do ganho que esta empresa teve com o fornecimento de pedra que, pelo que se
diz, foi gratuita.
O segundo exemplo está relacionado com o bairro Trangapasso: um agente económico se ofereceu para
abrir algumas ruas. Como se disse, esta é uma necessidade urgente mas, tem que haver transparência na
sua solução. Ao que se ficou a saber, o tal agente económico tem interesse num terreno no mesmo bairro
e que o CM se mostrou ‘aberto’ a atribui-lo sem que este pague o valor do mesmo, desde que abrisse as
ruas. Até pode ser que o CM saia a ganhar com esta parceria mas, o mesmo não deve ser conseguido em
prejuízo da transparência e da violação das normas de gestão das finanças públicas, neste caso o princípio
da não consignação. Estes dados apresentados neste parágrafo ganham contornos de gravidade quando,
por exemplo, se constata que o CM gastou em maquinaria e aluguer de equipamento cerca de 3,9 milhões
de MTn em 2004.
4.6.9. Participação popular na planificação e orçamentação
Em 2003, o candidato vencedor a presidente do CM, teve como emblema da campanha eleitoral a
‘governação participativa’. Procurou-se apreender a proclamada governação participativa a partir de (i)
envolvimento dos munícipes no processo de planificação e orçamentação anual; (ii) prestação regular de
contas sobre a execução orçamental e do plano de actividades. Ficou-se com a percepção de que o CM
ou, melhor, o edil estabeleceu um mecanismo de consulta popular, o chamado, Fórum de Consulta, mais
para preencher um requisito formal no âmbito da chamada governação participativa do que, propriamente,
para estabelecer um mecanismo instrumental de participação popular.
O CM tem, entre outros, os seguintes mecanismos de participação popular:
•
•
•
O Fórum de consulta do presidente (presidido pelo próprio presidente);
Os encontros com a comunidade (promovidos pelo presidente do CM);
Os Comités de água e ambiente.
A equipa prestou particular atenção na operacionalidade do Fórum de Consulta do edil e constatou que,
pelas actas a que se teve acesso, este Fórum só funcionou em 2005, sobretudo, na euforia do momento
inicial. Inicialmente, estava estabelecido que este Fórum iria ter reuniões com uma periodicidade bimensal.
A equipa constatou também que não há critérios estabelecidos para a designação dos membros do Fórum;
não há evidências que mostram que este Fórum seja um instrumento de participação popular na governação
municipal. Por exemplo, houve dificuldades por parte da vereação de Administração Territorial para mostrar
em que medida e momento o Fórum de Consulta do edil interveio na elaboração do plano de actividades
de 2006. Aliás, o défice de capacidade na componente de planificação anual extravasa a simples falta de
evidências de participação popular no processo através do chamado Fórum de Consulta: o próprio CM,
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Relatório do Estudo sobre Transparência, Áreas de Riscos e Oportunidades de Corrupção em Seis Autarquias Moçambicanas
em termos técnicos, enfrenta dificuldades para elaborar um plano anual de actividades. Por exemplo, até
hoje (20 de Dezembro), o CM ainda não depositou a proposta de plano e orçamento para 2007 na AM
porque, segundo se soube, ainda está em ‘elaboração’. Por norma, a aprovação do plano de actividades
e orçamento deve acontecer entre Outubro e Novembro do ano em curso.
4.6.10. Prestação de Contas
Chimoio aparece como um caso atípico: tem uma AM bastante actuante e, por isso, este órgão se afirma
como um pilar sólido de exigência para uma prestação regular de contas. O primeiro aspecto positivo
da AM é a organização e, sobretudo, documentação de todas as actividades (pareceres/recomendações/
actas) feitas no âmbito da aprovação do plano de actividades/orçamento e sua fiscalização. Em termos
de poder orçamental, a AM de Chimoio já recomendou uma série de rectificações orçamentais, o que por
exemplo ditou que a sessão para aprovação do orçamento de 2006 durasse cerca de dois meses, contra
os cerca de 7 dias previstos por lei. Presumivelmente, pela pressão da AM, o CM apresenta relatórios
trimestrais à AM, o que em última instância, faz com que o próprio CM tenha uma nota positiva neste
aspecto de prestação horizontal de contas.
O actual desfecho da questão salarial do edil teve também um grande impulso da AM que não só pressionou
para que se interrompesse a prática daquele salário como também e, sobretudo, que se ressarcisse os cofres
municipais pelo prejuízo. A AM também teve um papel preponderante no embargo do projecto do ‘jardim
municipal’. Na verdade, a AM deixou claro, desde o início, que não concordava com a transformação
do jardim municipal em praça de pedra; aliás, chumbou o projecto submetido pelo CM. E, agora, cerca
de dois anos depois, o CM recuou e, paulatinamente, vai devolvendo o jardim ao seu anterior aspecto.
Sobre o bairro de Expansão, Trangapasso, a AM disse que se tratava dum ‘projecto desconhecido’ para os
membros da AM. Disseram, no entanto, que sabiam do que acontecia naquele bairro, mas não queriam
discutir o assunto porque ‘desconheciam’ o projecto. Portanto, o município de Chimoio e, em particular, os
seus munícipes, têm na AM um instrumento que, efectivamente, serve de ‘boca’; ‘ouvido’ e ‘olhos’ perante
a gestão do bem comum municipal.
Em termos de possibilidades para um controle social, centrado na sociedade civil, ficou-se com a
percepção de que o município de Chimoio tem mais possibilidades numa provável ligação entre os órgãos
de comunicação locais e a AM e, talvez, menos nas chamadas ONGs ainda que locais. Durante o tempo
de trabalho no município, não se conseguiu contactar nenhuma das ONGs que tinham sido sugeridas,
designadamente a UCAMA (sector agrícola), Kubatsirana (HIV/SIDA), Cubatana (HIV/SIDA); Rudo
Kubatana (HIV/SIDA); e Jossual (Jovens/HIV/SIDA) mas trabalhou-se intensamente com jornalistas, quer
correspondentes de órgãos de comunicação social baseados em Maputo, quer jornalistas trabalhando
para a rádio comunitária (ICS-TVC) e GESSOM.
Destas conversas ficou-se com um entendimento comum sobre os problemas que afectam o município e
os munícipes: lixo e, alegadamente, falta de cometimento dos vereadores, sobretudo, a percepção de que
os vereadores só se envolvem em algo de que tiram algum benefício pessoal. Estas percepções sugerem
que estes jornalistas têm interesse e capacidade para fazer um acompanhamento do que se passa com a
gestão do bem comum no CM, pelo que, podem servir de embriões para acções sistemáticas de controlo
social. Porém, pensa-se que estes órgãos de comunicação social teriam muito mais força e, sobretudo,
legitimidade se se articulassem com a AM que, como se disse, também constitui um grande pilar na luta
por mais transparência e legalidade na gestão do bem comum municipal.
5. Constatações gerais
O estudo concluiu que há áreas de risco e oportunidades para a prática tanto de grande como de pequena
corrupção nos seis municípios estudados. Os conceitos de grande corrupção variam de acordo com o nível de
desenvolvimento municipal. Por exemplo, o município de Chibuto tem um orçamento anual de cerca de 5 milhões
de MTn contra os cerca de 32 milhões MTn de Dondo. Em termos gerais, o estudo concluiu que:
Os municípios com doadores tem mecanismos transparentes para a gestão dos fundos doados mas a mesma
transparência não se encontra na gestão dos fundos próprios; ou seja, pode até falar-se em mecanismos paralelos
de gestão financeira: transparência na gestão de fundos externos (de doadores) e relativa falta de transparência
na gestão dos fundos próprios, sobretudo, as receitas locais. Porém há excepções a esta regra: há municípios em
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que a relativa falta de transparência se aplica também aos fundos dos doadores. O estudo também concluiu que
as regras de procurement não são aplicadas, sobretudo, para os fundos próprios, abrindo espaço para o risco da
chamada ‘grande corrupção’, tendo em conta os valores monetários movimentados.
Igualmente, o estudo concluiu que a existência (legal) de Comissões de Compra, de Recepção e de Contratação
de Bens e Serviços não representou um salto qualitativo em termos de transparência na gestão de bens públicos,
porque (i) em alguns casos não foram criadas, (ii) apesar de terem sido criadas, em certos municípios não
funcionaram, (iii) foram criadas e funcionaram mas não observaram as regras de procurement; e (iv) foram
marginalizadas pelos líderes municipais, em alguns casos, pelo próprio edil. Os mercados, como uma das
principais fontes de receita municipal, não estão sendo devidamente aproveitados e abundam oportunidades
para a prática de ‘pequena corrupção’.
O trabalho de campo sugere que os mercados são subaproveitados, primeiro, porque o Conselho Municipal
tem fontes alternativas de receita (em muitos casos donativos externos que vêem por via de projectos), por isso,
os líderes financeiros municipais preocupam-se pouco em melhorar os níveis de controlo de colecta da receita;
segundo, porque algumas pessoas ligadas à máquina do Conselho Municipal se beneficiam da situação da falta
de ordem; quando por exemplo, não se conhece a real capacidade dos mercados (falta de cadastros) e alegações
sistemáticas de falta de incentivos por parte dos cobradores, alegadamente porque têm baixos salários. Terceiro,
por falta de iniciativa para melhorar as fontes de receita. Os elementos desta última tendência são mais facilmente
encontrados em municípios pequenos, sobretudo, os que estão mais afastados das capitais provinciais.
O estudo encontrou também um cenário de fragilidades nos mecanismos de fiscalização sobre a actividade
dos Conselhos Municipais. Com a excepção duma Assembleia Municipal, as AMs (que deviam ser os pilares de
prestação de contas para criar constrangimentos no aproveitamento das fragilidades institucionais) apresentaram,
elas próprias, muitas fragilidades que dificultam o seu próprio trabalho. As Assembleias Municipais apresentam
um défice de capacidade técnica e um défice institucional. O défice técnico é referente aos recursos humanos
que compõem as Assembleias Municipais enquanto o défice institucional é referente ao contexto em que as
Assembleias Municipais operam. Por exemplo, a correlação de forças entre os membros; o posicionamento dos
membros perante as propostas e relatórios do CM; etc.
Por estas razões, as Assembleias Municipais acabam, por exemplo, tendo um envolvimento marginal na aprovação
e fiscalização da execução orçamental pelo Conselho Municipal. Na verdade, provavelmente pelo défice técnico e
institucional, os pesquisadores ficaram com a impressão de que há uma relativa subalternização das Assembleias
Municipais pelos Conselhos Municipais. O resultado é que os CM sentem uma limitada pressão/fiscalização pelas
Assembleias Municipais, o que minimiza o antídoto do aproveitamento das oportunidades para a corrupção que
vêem com a discricionariedade, segundo a fórmula de Klitgaard.
No tocante à planificação e orçamentação participativas, não há evidências de envolvimento dos munícipes na
planificação e orçamentação das actividades pelos Conselho Municipais; não há evidências de que a prestação
vertical de contas seja uma prática comum, em termos de (i) justificação das escolhas feitas pela Conselho
Municipal perante aos munícipes; (ii) a apresentação dos custos envolvidos nas várias escolhas. O trabalho de
campo permitiu também observar que as Assembleias Municipais não exploram de forma dinâmica as relações
com a sociedade civil, aliás, muitas das Assembleias Municipais não têm ligação institucional com a sociedade
civil, o que exacerba a falta de planificação e orçamentação participativas.
6. Recomendações
O estudo teve duas grandes conclusões: por um lado, a de que há área de riscos nos municípios estudados e, por
outro lado, a de que há uma grande fragilidade em termos de estruturas de prestação de contas. Nesta conformidade,
a recomendação geral é de que tem que se fazer um trabalho duplo, designadamente uma intervenção que limite
o poder discricionário dos agentes municipais no desempenho das suas actividades que se faz activando o quadro
regulatório da área onde abundam mais riscos, por exemplo, a área de procurement; e, à jusante, estabelecer
mais anticorpos de corrupção para limitar o aproveitamento das estruturas de oportunidade que se faz por via da
operacionalização e capacitação das estruturas e mecanismos de prestação de contas. Em resumo, por um lado,
se reforça os Conselhos Municipais com instrumentos que permitem uma actuação transparente e legal e, por
outro lado, se capacitam os órgãos de fiscalização e controle sobre o Conselho Municipal.
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Em detalhe, este trabalho implica uma intervenção para (i) sensibilizar os autarcas sobre os riscos de corrupção na
capacidade dos governos locais em alcançar os seus objectivos; (ii) estabelecimento de anticorpos de corrupção
através de formação dirigida às unidades de compras sobre a Lei e Estratégia Nacional Anti-corrupção; o Decreto
54/2005, de 13 de Dezembro (Novo Regulamento de Empreitadas de Obras Públicas, Fornecimento de Bens e
Prestação de Serviços do Estado); (iii) disseminação/operacionalização dos mecanismos previstos nas leis 2/97 de
18 de Fevereiro e 11/97 de 31 de Maio sobre participação, transparência e prestação de contas15; (iv) capacitação
sobre experiências de Planificação e Orçamentação Participativas (envolvendo a sociedade civil); e (v) através de
mobilização da sociedade civil para o estabelecimento de mecanismos de controlo social.
7. Referências
___ (2003) Dossier da III Reunião Nacional dos Municípios, Maputo, Imprensa Nacional
AWEPA (2003) As Primeiras Autarquias em Moçambique: Realidades, Conquistas, Constrangimentos e Perspectivas;
Maputo, Mil Graphics, Lda.
Berger, N. (2002) Áreas de Risco de Corrupção nos Municípios: Catandica, Manica e Vilankulo. Ministério da
Administração Estatal (MAE). Cooperação Alemã para o Desenvolvimento (GTZ) Maputo.
Direcção Nacional de Desenvolvimento Autárquico (2000) II Reunião Nacional dos Municípios, Maputo,
EloGráfico
Gabinete de Capacitação Municipal (2006) Relatório Geral de Assistência Técnica aos 33 municípios de
Moçambique
GTZ (2004): A Survey on the Investment Climate in the Province of Inhambane. Maputo.
Klitgaard, R. (1998) Instrumental Cooperation against Corruption. In Finance and Development. Washington.
Mosse, M. (2006) Breve Análise à Estratégia Anti-corrupção: do Dilema salarial, dos Códigos de Conduta e da
urgência de planos sectoriais; documento de discussão n. 1, Maputo
Nuvunga, A. (2004) Cartografia do Poder Local, 2003-2008, Maputo, Mil Grafics
15 - Vai se usar a nova lei das finanças autárquicas.
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