Ministério Público de Contas
Estado do Amazonas
1a Procuradoria
Excelentíssima Senhora Conselheira vinculada ao controle externo da Secretaria Estadual
da Saúde do Amazonas (SUSAM) neste exercício de 2015.
Representação. Terceirização de atividades fins de serviços da
Saúde Pública Estadual. rnconstitucionatidade dos contratos.
Leading case em julgamento do Supremo Tribunal Federal.
Pedido de liminar ínaudÍta altera pørs para que o Estado do
Amazonas se abstenha de realtzar repactuações ou novos
contratos que permitam a continuidade da terceirização de
serviços que constituem atividades fins da saúde pública estadual.
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O Ministério Público de Contas do Estado do Amazonas, por seu Procurador de Contas
que a esta subscreve, vem propor REPRESENTAÇÃO contra o Secretário Estadual
da Saúde
do Amazonas, PEDRO ELIAS DE SOUZA, médico, servidor público estadual do Amazonas,
,:
com domicílio funcional na sede da Secretaria Estadual de Saúde do Estado do Amazonas
SUSAM, na Av' André Araújo, 701, Aleixo, CEP 69060-000, nesta Capital, pelos fatos e razões
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seguintes.
Em preliminar, fica o registro que à interposição da presente representação, de caráter
geral, serão adicionadas outras demandas, uma para cada contrato, na iminência de repactuação,
ou nos atos preparatórios, em caso de novos ajustes, mantido o status quo combatido.
DOS FATOS
O Estado do Amazonas tem sua política de cuidados da saúde pública sob o
direcionamento da SUSAM, instrumentalidade da administraçäo direta que tem o ora
representado como titular, tendo ele tomado posse no cargo no dia 0l/0712015, como Secretiá¡io
de Estado da Saúde do Amazonas.
A
análise da execução orçamentfuia da susAM no exercício de 2014 e
semestre de 2015, por essa procuradoria de contas, tem demonstrado que os serviços
de enfermagem e de auxiliares de enfermagem prestados às unidades hospitalares
realizados, em sua quase totalidade, por unidades econômicas particulares.
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Ministério Público de Gontas
Estado do Amazonas
1a Procuradoria
Aqui a oportunidade para esclarecer os incabíveis eufemismos utilizados na contratação
de terceirizados para execução de atividades fins da saúde pública: o termo cooperativas
médicas é inadequado para indicar as unidades econômicas terceirizadoras de serviços, pois
neste mister encontram-se sociedades civis e empresas mercantis, cujo objeto, por sua essência é
o lucro; técnicos de enfermagem,
pessoas com treinamento precario de poucos meses de
duração, verdadeiros auxiliares de enfermagem.
A
Administração Estadual da Saúde no Amazonas mesmo quando realiza concurso
público, como ocorre atualmente - há um certame já homologado - vem dando preferência a
manter contratos com empresas e outras organizações privadas, deixando os aprovados numa
espera indefinida, postura ofensiva à Constituição da República.
A contratação de particulares para cuidar da saúde estadual não tem sintonia com as
ferramentas de controle da administração pública, de assento constitucional, pois deixa de
promover concurso público para agentes da saúde, sejam médicos, enfermeiros e auxiliares,
dando empregos a pessoas que não passam por critérios isentos e públicos de seleção a que se
submetem os servidores públicos.
Há pessoas usurpando funções públicas há décadas, verdadeiros agentes públicos de
fato, sem que tais admissões tenham qualquer crivo do controle externo, num desvio da mens
legis, qu;e constitui o controle externo exercido pelo Tribunal de Contas nas admissões de
pessoal.
Não há controle disciplinar de tais agentes de saúde, porque os mesmos são regidos por
regras da Consolidação das Leis do Trabalho (CLT) ou associados de uma Ong. Em caso de ato
ilícito, a punição que recebem é o desligamento do emprego ou a remoção para outra unidade.
Tudo isso sem a mínima atenção ao $6o do art. 37 da CR-88 que determina responsabilidade
objetiva do Estado.
Tais agentes terceirizados estão extramuros do Código de Ética dos servidores públicos,
assim como não há controle de vedação ao nepotismo (Súmula vinculante n" 13 do STF),
tampouco há possibilidade de controle da proibição constitucional de acumulação indevida nas
funções públicas. Enfim, o escapismo a todas as regras que decorrem do regime jundico
administrativo.
Os contratos vão sendo repactuados automaticamente, há inumeros casos onde a
repactuação ocorre a seis anos, como se demonstrará. Soma-se a essa massa de irregularidades
novos ajustes com mais casos de terceirização, cantada por gestores da saúde estadual como a
fórmula máryica de gerir o setor: "aqui será totalmente operacionalizado pelas
cooperativas", disse uma gestora na inauguração recente de uma unidade da saúde.
Neste exercício este agente ministerial visitou, pela madrugada, o PAM DA CODAJÁS,
A POLICLÑICA GOVERNADOR GILBERTO MESTRINHO E O HOSPITAL FRANCISCA
MENDES, quando constatou o abjeto atendimento aos doentes e sequelados que procuram
àquelas unidades. No PAM da CODAJAS, a contar das 5:00 (cinco) da manhã as pe
podem ficar ao abrigo, a¡tes ficam em ordem de chegada, ao relento, expostas às
No Hospital Francisca Mendes o único alento daqueles que passam as noites sob as
a possibilidade de usar o banheiro da maternidade que alí funciona. Na Policlínica
Gilberto Mestrinho não há qualquer logística de apoio, as pessoas ficam atiradas
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1a
nas
calçadas.
Procuradoria
Tudo isso para AGENDAR ATENDIMENTO COM
MEDICOS
TERCEIRIZADOS.
Ainda, realizei visitas a outras 03 (tres) unidades de tratamento da saúde estadual afeitas
à lu procuradoria de contas e constatei que o atendimento realizado por médicos, enfermeiros e
auxiliares de enfermagem é por agentes terceirizados.
A Lei
Orgânica Nacional do Ministério Público prevê o uso da RECOMENDAçÃO
(Lei no 8.62911.995, art.27, [V) como ferramenta do agente ministerial, e neste diapasão foi
encaminhada ao Estado do Amazonas documentação tratando do presente tema (anexo).
A
pouco mais de uma semana (0110712015) o novel Secretário de Saúde, ora
no cargo e o teor de suas manifestações públicas nos meios de
comunicação é no sentido de ter encontrado um sistema elogiável (anexos), o que leva à
representado, tomou posse
presunção de que deverá manter o status quo ou, quiçá, aprimorá-lo dentro das mesmas balizas.
Os contratos existentes entre o Estado do Amazonas, por sua Secretaria de Saúde, e as
fornecedoras de mão de obra são, em sua maioria, centralizados na SUSAM, de forma que a
ação do controle externo sobre essa Secretaria Estadual refletirá de forma saneadora no sistema.
Alguns casos concretos de irregularidades:
I
-
Contratos de locação de mão de obra, originários do exercício de 2009, ainda em vigor
06 (seis) anos depois, demonstrando a continuidade de repactuações.
a)
Termo de contrato - TC no 166/2009: serviço em enfermagem intensiva (IETI);
b) TC no 16012009:
serviço médico em neurocirurgia (Clinica Neurocirúrgica do
Amazonas LTDA);
c)
TC no 157/2009: serviço médico em terapia intensiva (Instituto de Medicina IntensivarMr);
d)
TC no 147/2009: serviço médico em pediatria (Sociedade de Pediahia);
e)
TC
no 7312009: serviço de enfermagem (COOPENURE);
Ð
TC
no 70/2009: serviço médico em pediatria (COOPED);
g)
TC
no 67/2009: serviço médico em pediatria (Sociedade de Pediatria);
h)
TC no 6612009: serviço médico em pediatria (COOPED);
Ð
TC no 57/2009: serviço médico e odontológico em cirurgia
cabeça-pescoço
buco-maxilo-facial (Instituto Médico e Odontológico do Amazonas);
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j)
TC no 3712009: serviço médico em cirurgia geral (Instituto de Cirurgia do Estadc do
Amazonas- ICEA);
k)
TC
no 29/2009: Serviço Médico em Clínica Geral e Pediahia (Cooperativa Médica de
Clínicos e Pediatras-COOPERMED);
l)
TC no 18/2009: serviço médico de urgência e emergência em ortopedia (Ortopedistas
do Amazonas - COOPEROR);
m) TC n" 06/2009:
serviço médico de urgência e emergência em clínica geral (Cooperariva
de Clinica Médica do Amazonas -COOPERCLIM);
n) TC n'
05/2009: serviço médico em ginecologia
e
obstetrícia (Cooperativa de
Ginecologistas e Obstetras- COOPEGO);
o) TC no 04/2009:.
serviço médico em cirurgia pediátrica (Sociedade Amazonense de
Patologias Pediátricas- SAPP).
If -
X'avores tributários e procedimentais só cabíveis a microempresas (ME) e empresas de
pequeno poñe (EPP). Extrapolação dos limites impostos pela LC n' 12312006. Abaixo
alguns dos muitos exemplos, demonstrando a necessidade de análise da regularidade de
tais ajustes.
Diz a Lei:
3e Para o.ÿ efeitos desta Lei Complementar, consideram-se
microempresas ou empresas de pequeno porte, a sociedade empresária,
a sociedade simples, a empresa individual de responsabilidade limitada
Art.
e o empresario a que se refere o art. 966 da Lei n"10.406. de l0 de
ianeiro de 2002 (Código Civill. detidamente registrados no Registro de
Empresas Mercantis ou no Registro Civil de Pessoas Jurídicas,
conforme o caso, desde que:
I - no caso da microempresa, aufira, em cada ano-calendário, receita
bruta igual ou inferior a R8 360.000,00 (trezentos e sessenta mil reais);
II-no
caso da empresa de pequeno porte, aufira, em cada ailocalendário, receita bruta superior a R8 360.000,00 (trezentos e sessenta
mil reais) e igual ou inferior a R8 3.600.000,00 (três milhões
seiscentos mil reais).
a)
TC no 135/2014 - ajuste com cARDro
R$ 1.489.664,00 no prazo de 90 dias.
vAscuLAR LTDA-ME, valor totar
e
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ajuste com I.S. de Souza-lVIE, valor de R$ 5.652.390,00 em lZ
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- PáRAGRAFo QUINTo - A CoNTRATADA é a Ún¡ca e exclus¡va
Íesponsável por qualquer ac¡dente de que possâm ser vjt¡me
seus coopeEdos e
ptepostos em decorrência dos seruiços objeto desle @ntrato.
A
6te
CONTRATADA deverá fomecer a
ContEto, relaçáo contendo nome. RG.
lemagem e a correspondenle oscala de
dos na execuçáo dos seryiços.
No øso de qualquer prof¡ssional fattar ao
da a pÍovidenciar, de imed¡ato e sem quatquer
TE, a substitujçåo c,o mesmo po, proiÀiionat
seMço. a
ónus adlc
com igual
Av AndréAr¿úro, n¿ 70t -Are¡ro
GOVERNO OO
seryiçG, de acordo com os proc€dimentG constãnles
no projeto Básico deste
O valor
pac{uado
Em caso de
ou
¡l
_ . . PARÁGRAFO pRtMEtRO . As pênas acima releridas
aütoridade competent€ as€gu€do å coñrnÀrnóe
via adm¡n¡strat¡va
"-pìéi;;
multas:
c)
srão
infração
e cr¡minal,
¡ñpostas
leta
äi;ffiåi.iå ."
PARAGRAFO SEGUNDo: MULTAS _ Seråo apticadas
ss
segurnrs
TC no 38/2014 - ajuste com TorAL SAúDE SERVIÇOS nrnorcos LTDAEPP, valor de R$ 25.039.905,00, em 12 meses.
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Procuradoria
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GOVENNO DO ESTADO DO
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19--do mês vonc¡do. O
àCONTRAÌADAaIéoS.
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TC NO 29/2014 - AJUSTE COM TOTAL SAÚDE SERVIÇOS MÉDICOS
EPP, valor de R$ 1 1.059.500,00, em 12meses.
GOVENNO DO ESIÀDO DO AüAZONÂS
LTDA.
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ou em parte, os seNlços em desacotdo coh o conùato
a .ejeilar, no
PARÁGRAFo pRtMEtRo: Tratando-se de quantlativo estmado
de
æNiços dado à impossibilidade dè
demånda, o valor mensal
DO: O còmputo do prazo releddo no cêDut
dos drãs 20
a
19 do mes vencrdo
O
uar o pagamenb à CONTRATADA eté o S.
te âo vetct(to.
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quãlquer Inbrcorrència que
de aørdo com os
o
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Êm caso
DO DIREITO
Os contratos são elaborados tendo por fundamento leis que permitem a até coordenam a
transferência da execução dos serviços públicos de saúde para instituições privadas, mas tais
diplomas normativos são inconstitucionais porque afrontam a Constituição da República e a Lei
n" 8.080/1990 (Lei Orgânica da Saúde).
cR/88.
Art. 196. A satide é direito de todos e dever do Estado, garantido medi.ante
políticas sociais e econômicas que visem à reduçdo do risco de doença e de
outros agrøvos e ao acesso universal e igualitário às ações e serviços para sua
promoção, proteção
e
recuperação.
ArL 199. A assistência
à saúde é livre à iniciativa privada.
$ 1' As instituições privadas poderão participar
de
forma complementar
do sistema único de saúde, segundo diretrizes desre, mediante contrato de direito
público ou convênio, tendo preferência as entidades fitantrópicas e as sem fins
lucrativos
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1a Procuradoria
Lei 8080/1.990
Art. 24. Quando es suas disponibilidades forem insuficientes para gørøntir
a cobertura assistencial à população de uma determinøda área, o Sistema t;nico
de Saúde (SUS) poderá reconer aos sen¿iços ofertados pela iniciativa privacia.
Pardgrafo único. A participação complementar dos serviços privados será
formalizada mediante contrato ou convênio, observadas, a respeito, as normqs
de direito público.
O serviço público de saúde não pode e não deve, ser terceirizado, admitindo o art. 197
da Constituição Federal, apenas em caráter complementar, permitir a execução dos serviços de
saúde através de terceiros.
cÀ.88.
Art. 197. São de relevância pública as ações e serviços de saúde, cabencío ao
Poder Público dispor, nos termos dq lei, sobre suq regulamentrydo,
fiscalização e controle, devendo sua execução ser feita diretamente ou atrwés
de terceiros e, também, por pessoaJísica ou jurídica de direito privado.
O caráúer complementar não pode significar a transferência do serviço a essa pessoa
jurídica de direito privado.
O que está sendo praticado no Amazonas é que o Estado repassa dinheiro às entidades,
que por sua vez contratam profissionais da saúde para atuarem em unidades hospitalares. As
unidades econômicas pagam seus médicos, enfermeiros e auxiliares de enfermagem, mas é o
Estado quem continua responsável por serviços essenciais, com a responsabilidade objetiva de
ilícitos cometidos por tais agentes.
Nos contratos não há cláusula impondo aos contratados o SEGURO para pagamento de
eventuais danos por erro médico ou outros atos ilícitos. Embora haja nos ajustes uma cláusula
de isenção do contratante, tal dispositivo não pode superar o disposto no Art. 37, $6o da CF/88,
que determina a responsabilidade objetiva do Estado, e o contratado somente responderá em
ação regressiva.
CR.88. Art. 37, $ 6' As pessocts jurídicas de direito público e as de
direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos
danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem
a
terceiros,
assegurado o direito de regresso contra o responsúvel nos casos de
dolo ou culpa.
Situação idêntica ocorreu no Estado de São Paulo e foi banida pela Justiça do
que declatou nulos todos os contratos entre a Secretaria de Estado da Saúde do Estado
Paulo e Organizações Sociais, quando foram levadas àquela especializada
relações de trabalho.
nas
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1a Procuradoria
A
decisão envolveu 37 hospitais e quase meia centena de unidades de saúde sob a
influência dessas pessoas jurídicas. A ação foi ajuizada pelo Ministério Público do Trabalho, no
ano de 2010.
A regra constitucional violada mais em evidência é a obediência ao concurso público.
Admitem-se somente duas exceções, previstas constitucionalmente, as nomeações para cargo
em comissão e a contratação destinada ao atendimento de necessidade temporrária e excepcional.
No sistema de saúde do Amazonas, o que se vê é puro escapismo à exigência
constitucional do concurso público. Afronta ao artigo 3'7,II, da CF/88 pois as atividades
inerentes aos serviços de saúde, prestados dentro de órgãos públicos, por terem a característica
de permanência e serem de nainezaprevisível, devem ser atribuídos a servidores admitidos por
concurso público.
A
questão
já foi dirimida na Corte
Suprema, a Segunda Turma do STF (RE 445.167
-
Acórdão anexo) determinou a inconstitucionalidade da tercetrização dos serviços de saúde. Tal
decisão se constitui em regra, em torno da qual outras gravitam, e que cria o precedente com
força obrigatíriapara casos futuros, o chamado Leading case.
O Julgado do Supremo mostra a possibilidade de terceirização como alternativa em
emergências, desastres, mantendo sempre o perfil transitório. No Estado do Amazonas a
terceirizaçáo fazparte do projeto da saúde do Estado, o que é um effo crasso, deixando o Estado
refém de situações típicas das relações trabalhistas, caso de greves de trabalhadores e lockout da
classe patronal.
A
ousadia e segurança de suas posições se reflete na nota ALERTA A POPULAÇÃO
publicada no dia 27 de junho de 2015, onde unidades econômicas terceirizadoras de seniços
públicos da saúde estadual homologam
a
nota, admoestadora do Governo do Estado do
Amazonas (anexo).
Na terceirização como política de Estado o primeiro afetado é o usuiírio, que ao buscar o
serviço público espera ser atendido por um profissional qualificado e selecionado por meio de
concurso público, o que não acontece.
Há
desrespeito
às manifestações do Conselho Nacional de Saúde, que vem
se
manifestando contrariamente à terceirização dos serviços públicos de saúde, afirmando que:
"A precarizøção, resultønte do prccesso de terceirização, é an mal
pøro o serviço ptiblico, pot se constituir, na møioria, um canal de
corrupção, de clientelismo, de nepotßmo, de baìxa qualídade nos
semiços priblicos prestados à população;"
(Moção de repúdio
n" 13 de
2012,
Conselho Nacional de Saúde, em sua
Ordinária)
Reunião
Ministério Público de Contas
Estado do Amazonas
1a Procuradoria
DA NECESSIDADE DE CONCESSÃO DE LIMINAR INATIDITA ALTERA PARS.
Paru a concessão de medida liminar é necessário, e suficiente,
existência de dois requisitos, a fumaça do bom direito e o perigo na demora.
a demonstração da
Acima está demonstrado que a terceirizaçáo de serviços de natureza contínua e
previsível das atividades fins da saúde pública não pode ocorrer como regra, como vem sendo
praticado na gestão da Secretaria de Estado da Saúde do Amazonas SUSAM. A vedação a tal
postura vem da Constituiçao da República e da Lei Orgânica da Saúde e, no campo do direito
pretoriano, o Supremo Tribunal Federal já manifestou-se em repúdio a essa prática. No âmbito
do Conselho Nacional da saúde há reprovação a essa mecânica de trabalho. Esse conjunto deixa
presente a toda evidência a fumaça do bom direito.
A SUSAM gerencia dezenas de contratos de terceirização de mão de obra, de forma que
o iter processual ordinário que demanda a concessão de prazo para somente após a resposta, ou
não, o magistrado conhecer do pedido cautelar poderá ocasionar, neste interim, arepacttação de
antigos ajustes, bem como a formação de novos termos contratuais dentro dás condições
combatidas nesta peça, razão qlue bem demonstra o perigo na demora e a necessidade de uma
medida de naineza liminar, inaudita altera pars, determinando ao Secretario de Estado da
Saúde do Estado do Amazonas, ora representado, se abster de formalizar qualquer novo contrato
de terceirização de mão obra, ou repactuações de contratos existentes ou findos, até ulterior
determinação do Relator do feito.
DO PEDIDO.
Por todo o exposto, requer a Vossa Excelência, Conselheira Relatora vinculada ao
controle externo da SUSAM neste exercício, que se digne conceder a medida liminar acima
requerida, inaudita altera pars.
Determine abertura de prazo para que o representado possa oferecer razões de defesa
(segue uma via extra), no cumprimento do contraditório, da ampla defesa e das regras do devido
processo legal.
Por fim, mantenha a determinação para que o ora representado, ou quem o substitua a
qualquer título, se abstenha de formalizar novos contratos de terceirização de mão de obra de
médicos, enfermeiros e auxiliares de enfermagem, ou de realizar repactuações nos ajustes em
andamento ou findos.
Que assine prazo para que o representado apresente um plano de substituição da mão
das atividades fins, de naitreza contínua e previsível da saúde estadual, hoje exercida por
terceirizados, por servidores concursados, incluindo os aprovados no recente
.¡á
"onc*.o
homologado.
Pede deferimento
Car
de Contas
1,I