UNIVERSIDADE SALVADOR – UNIFACS
Pós-Graduação em Economia Baiana
A EVOLUÇÃO DO PLANEJAMENTO REGIONAL NO
BRASIL
Artigo apresentado como requisito para obtenção do
grau de Especialista em Economia Baiana pela
Universidade Salvador.
Orientador: Prof. Dr. Sylvio Bandeira de Mello.
Aluna: TEREZA GUEDES MEHL
Maio/2002
EVOLUÇÃO DO PLANEJAMENTO REGIONAL NO BRASIL
Tereza Guedes Mehl
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO................................................................................................................. 4
1. PLANEJAMENTO NO BRASIL NO PERÍODO DE 1950-1980.................................. 5
1.2. O DESENVOLVIMENTO DO NORDESTE E O CRESCIMENTO ECONÔMICO
DA BAHIA........................................................................................................................ 6
1.3. A DINÂMICA DO CRESCIMENTO REGIONAL..................................................... 8
2. A DESCONCENTRAÇÃO E A FRAGMENTAÇÃO DA ECONOMIA NACIONAL. 11
3. AS PERSPECTIVAS DO PLANEJAMENTO REGIONAL PARA OS ANOS 80........ 11
4. OS PLANOS PLURIANUAIS E O PROGRAMA “BRASIL EM AÇÃO”. ................ 13
5. OS PROGRAMAS “AVANÇA BRASIL” E OS EIXOS DE INTEGRAÇÃO
NACIONAL .................................................................................................................... 14
6. AS TENDÊNCIAS DE RECONCENTRAÇÃO E FRAGMENTAÇÃO...................... 16
7. CONSIDERAÇÕES FINAIS....................................................................................... 17
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS:............................................................................ 19
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EVOLUÇÃO DO PLANEJAMENTO REGIONAL NO BRASIL
Tereza Guedes Mehl
RESUMO
Este artigo discute os “Problemas de desenvolvimento
regional” quanto aos aspectos históricos de
integração nacional da produtividade através das
Políticas de Planejamento Regional para o Nordeste e
Bahia. Analisa também, as mudanças e as
transformações atuais na dinâmica internacional a
partir da globalização e a nova articulação nacional
através dos estudos dos eixos de desenvolvimento.
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EVOLUÇÃO DO PLANEJAMENTO REGIONAL NO BRASIL
Tereza Guedes Mehl
INTRODUÇÃO
Planejamento Regional pode ser definido como uma ação conjunta, articulada
por governos federais e governos estaduais, usado como um instrumento de política
econômica numa perspectiva de integração do território nacional.
A partir de 1956, o Plano de Metas representava uma política inovadora de
desenvolvimento industrial, que objetivava a substituição das importações. Posterior ao
Plano de Metas, os PND’s (Planos Nacionais de Desenvolvimento Econômico) ganham
grande expressão na política inovadora de desenvolvimento industrial regional, com o
objetivo de promoverem a integração produtiva da economia nacional. A proposta era a
de inserir o país entre as grandes potências em troca do capital financeiro internacional
para que as grandes empresas estrangeiras pudessem instalar suas filiais aqui.
Por outro lado, o governo brasileiro realizou grandes investimentos públicos em
direção às áreas mais pobres e menos dinâmicas do país. O Estado brasileiro liderou tal
iniciativa, articulando e responsabilizando-se também pela implementação de políticas
que pudessem integrar as regiões periféricas - Norte, Nordeste e Centro-Oeste – ao
ritmo acelerado de crescimento do Centro-Sul. O resultado mostrou-se satisfatório sob o
aspecto da redução constante da participação de São Paulo e da região Sudeste, a mais
desenvolvida no PIB nacional, e aumento da participação dos estados periféricos, uma
crescente convergência de renda entre 1970 e 1985. Entretanto, a história mostrou que a
política de integração nacional não foi suficiente para extinguir ou pelo menos atenuar
as disparidades socioeconômicas inter-regionais.
Os anos 80 marcam o início do esgotamento do modelo de industrialização por
substituição de importações e o processo de inserção da economia brasileira no cenário
do comércio internacional nas suas duas vertentes principais: globalização e formação
de blocos de países.
O processo de globalização acentua o destaque dado às economias regionais na
medida em que os países passam a ser considerados regiões dentro de um mesmo bloco.
No Brasil o destaque é ainda maior devido à necessidade de resolver os problemas de
desigualdade regional. Neste sentido, o planejamento regional caracteriza uma nova
estratégia de divisão espacial do território nacional para a identificação dos “focos
dinâmicos” do país, numa perspectiva de articular as economias regionais ao mercado
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EVOLUÇÃO DO PLANEJAMENTO REGIONAL NO BRASIL
Tereza Guedes Mehl
internacional. Onde os principais projetos de investimentos são direcionados para
infraestrutura, privilegiando as regiões mais ricas.
Este artigo trata da evolução históric a das teorias e práticas de planejamento no
Brasil
adotadas nos últimos 40 anos, contextualizando-as quanto as estratégias de
desconcentração da economia e integração nacional da produtividade, e quanto as
tendências de investimentos regionais para a articulação econômica através dos eixos
de desenvolvimento, diante das transformações atuais na dinâmica global- local.
1. PLANEJAMENTO NO BRASIL NO PERÍODO DE 1950-1980
O Plano de Metas, devido à complexidade de suas formulações e pela
profundidade do impacto pode ser considerado a primeira experiência plenamente posta
em prática de Planejamento Governamental no Brasil.
Os Planos de Desenvolvimento datam de meados da década de 50, período em
que os estados nordestinos e a Bahia viviam o ápice da crise econômica. Estes estados,
que já haviam exercido uma significativa parcela de hegemonia econômica e política no
país, assistiam então à estagnação da economia açucareira, devido à concorrência de
novos produtores no mercado internacional.
Enquanto isto, a indústria paulista passava por uma acumulação acelerada do
capital, primeiro com a cultura do café e seguida por uma rápida e crescente
industrialização. Os estudos para o desenvolvimento regional surgem neste contexto,
tendo como finalidade minimizar as disparidades entre o Centro-Sul e as demais regiões
do País.
O Plano de Metas de Juscelino Kubitschek, (1956-1961), tinha como diretriz
expandir a indústria de base, estimulando os investimentos privados nacionais e
estrangeiros, e a abolição dos pontos de estrangulamento da economia por meio de
investimentos estatais em infra-estrutura: transportes, ferrovias, rodovias, energia
nuclear, energia elétrica, carvão mineral, petróleo. Contudo, propicia a entrada das
transnacionais, à procura de matéria-prima, insumos e mão-de-obra baratas. Desta
forma, o mercado e uma economia de escala que se encontravam entre o eixo Rio de
Janeiro, São Paulo e Sul de Minas, contribuíam para um retorno mais rápido dos
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EVOLUÇÃO DO PLANEJAMENTO REGIONAL NO BRASIL
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investimentos naquela região, processo este que reforçou a tendência de concentração
espacial do desenvolvimento industrial em São Paulo.
A partir do Plano de Metas foram criados alguns organismos institucionais que
tinham por objetivo formular, exercer, e controlar os planos de governo a níveis
regionais. Destacamos aqui a SUDENE, criada em 1959, com seu foco de ação voltado
para a região Nordeste do Brasil. Neste período é criado também o GEIA- Grupo
Executivo da Indústria Automobilística em São Paulo, que proporcionou o incremento
dos bens de capital atravé s da indústria automotiva do Sudeste.
1.2. O DESENVOLVIMENTO DO NORDESTE E O CRESCIMENTO
ECONÔMICO DA BAHIA
No período de 1959 a 1963, dois estudos foram desenvolvidos no sentido de
viabilizar o processo de desenvolvimento do Nordeste. O primeiro, com o GTDN
(Grupo de Trabalho para o Desenvolvimento do Nordeste) - chefiado por Celso Furtado.
Um outro estudo, foi o Plano de Desenvolvimento para a Bahia – PLANDEB (Plano de
Desenvolvimento da Bahia), coordenado por Rômulo Almeida. Estes estudos
objetivava m o desenvolvimento Industrial, numa estratégia de desconcentração regional
de renda em prol das regiões mais vazias ou estagnadas. No entanto, os dois Planos,
apesar de oferecer propostas diferentes, ameaçavam as estruturas oligárquicas das elites,
e a estrutura agrária latifundiária. O PLANDEB visava a criação de grandes indústrias
na produção de bens intermediários para atender o Centro-Sul, isto é, descentralizar para
centralizar. O GTDN propunha uma ação de caráter transformador das tradicionais e
consolidadas estruturas sócio-econômicas dominantes na região nordestina, além de
propor a mudança na estrutura agrária da região.
É interessante observar que o PLANDEB e o GTDN foram desenvolvidos quase
na mesma época, no entanto, são fundamentalmente diferentes nas essências de suas
estratégias industriais. O GTDN propunha um “modelo autônomo”, visando repetir no
Nordeste o desenvolvimento capitalista do Centro-Sul. A natureza nos desdobramentos
de cada plano, eram também diferentes. Enquanto o GTDN objetivava o apoio à
pequena e média empresa voltada para o mercado local, o PLANDEB, defendia a
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EVOLUÇÃO DO PLANEJAMENTO REGIONAL NO BRASIL
Tereza Guedes Mehl
produção de bens intermediários, visando os mercados do Centro-Sul. (SUAREZ, p. 21,
1990)
O processo de desconcentração industrial, para o próprio interior de São Paulo e
para quase todos os demais estados brasileiros, terminou por “estimular uma rápida e
violenta oligopolização de nossa economia, acelerou a consolidação do mercado
interno, (apesar de integrar apenas uma pequena parte da população do país).
As
regiões todas são atingidas, embora traços específicos possam ser registrados na suas
estruturas produtivas e papéis específicos tenham sido atribuídos a cada uma”.
(ARAUJO, 2000,p.18).
Assim, as políticas de planejamento regional foram se ajustando, em lugar de
uma indústria colada à base de recursos regionais e voltada para atender o mercado
regional, como propusera Celso Furtado no GTDN, a indústria incentivada pela
SUDENE, passa a integrar o Nordeste de forma mais geral o processo de
industrialização no país.
As agências regionais a exemplo da SUDENE, SUDAM, SUFRAMA,
SUDECO, no Norte e Nordeste, e da SUDESUL, na região Sul, juntamente com os
bancos regionais como o BNB, e o BASA, tiveram papéis importantes na condução
destes processos.
Especialmente na Bahia, pode-se considerar que, a partir dos anos 50, iniciou-se
um processo de transformação da economia, sendo possível a delimitação de três
grandes conjunturas: nos anos 50, o efeito Petrobrás, com a implantação da RELAMRefinaria Landulfo Alves em Mataripe e a construção da Hidrelétrica de Paulo Afonso;
nos anos 60, o efeito CIA-Centro Industrial de Aratu e nos anos 70, o efeito COPECComplexo Petroquímico de Camaçari.
A malha rodoviária de transportes interligando a Bahia, o Nordeste e o Centro
Sul permitia o escoamento dos bens intermediários e a entrada de bens finais de
consumo, produzidos no Centro Sul. (SUAREZ, p. 23, 1990)
O processo industrial baiano é implantado e desenvolvido em função
da
indústria paulista, que tenta uma ampliação e articulação comercial na busca incessante
por mercados dentro do próprio país. Então os planejamentos Regionais se apresentam
numa visão apenas econômica e industrial para que o Centro Sul possa continuar
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EVOLUÇÃO DO PLANEJAMENTO REGIONAL NO BRASIL
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usufruindo das transformações e exercendo o processo de acumulação e concentração
do capital.
Dessa forma, a Região Metropolitana de Salvador, onde se instalaram o CIA e o
COPEC, em Candeias, Simões Filho e Camaçari, ao contrário do que se previa, não foi
capaz de criar cidades de médio porte, diferente das cidades do entorno de São Paulo.
Não geraram a mão de obra empregada nas indústrias, e Salvador se torna a “cidade
dormitório” da região industrial.
Ao tempo em que houve o incremento da industrialização, o aquecimento do
setor terciário, processar-se-á também toda uma transformação urbana espacial, através
da construção das avenidas de vale, proporcionando o desenvolvimento da construção
civil, rede hoteleira, que foi também um reflexo da industrialização.
1.3 A DINÂMICA DO CRESCIMENTO REGIONAL
Durante a década de 70, em cumprimento às metas do II PND, o Governo
Federal
proporcionou
uma avalanche de investimentos industriais às empresas
controladas pelo estado (aço, petróleo, fosfato, potássio, papel, petroquímica, carvão,
mineração, titânio, cobre, cloroquímica entre outros) visava a integração produtiva com
base na regionalização da grande indústria oligopólica. Nesse contexto, o PIB nacional
dos estados e/ou regiões no período de 1970 e 1990 verifica-se a seguinte participação:
•
Nordeste, aumentou sua participação industrial do país de 5,7 para 8,4%, entre 1970
e 1990. No entanto a Bahia se destaca com sua participação de 1,5 para 4% da
produção industrial do país, correspondente a quase 50% da região Nordeste em
1990, proporcionado pela implantação do Pólo Petroquímico de Camaçari.;
•
O Norte e a Zona Franca de Manaus,
proporcionados pela
beneficiada pelos incentivos fiscais
SUDAM (Superintendência para o Desenvolvimento da
Amazônia) e SUFRAMA (Superintendência da Zo na Franca de Manaus), permitiu a
implantação industrial de bens eletrônicos de consumo, ampliando sua participação
de 0,8 para 3,1% da produção no período de 1970 a 1985; (DINIZ, 2000, p.8)
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EVOLUÇÃO DO PLANEJAMENTO REGIONAL NO BRASIL
Tereza Guedes Mehl
•
Sul, crescia sua participação da produção industrial de 12 para 17% entre 1970 e
1985 dentre
os aspectos que mais se destacaram para esse crescimento está a
modernização da agricultura favorecido pelos avanços tecnológicos para produção
agrícola, a produção de grãos, insumos e seus efeitos multiplicadores sobre as
agroindústrias processadoras de produtos agrícolas, sobretudo máquinas e
equipamentos, além da indústria de bens de capital e de consumo duráveis (DINIZ,
2000, p.9).
A transferência da capital federal para Brasília foi decisiva para a expansão
agrícola do Centro-Oeste e cerrados em geral. A existência de terras planas e mais
baratas, potencializada pela infra-estrutura, especialmente transportes, propiciou a
dinamização da Região Oeste da Bahia, que é rapidamente ocupada pelos capitalistas
do Centro-Sul plantando soja ou melão, para a exportação, consolidando a grande
propriedade.
Os cerrados baianos guardam uma relação com a intensa concentração dos meios
de produção, onde terra e capital estão sob o controle
dos grandes proprietários
fundiários, cooperativas e empresas agroindustriais. Predomina o cultivo de grãos,
como o arroz, feijão, milho e soja, sendo este último o que mais sobressai. Em sua
maioria, os agricultores praticam uma agricultura irrigada, com modernos padrões
tecnológicos e organizacionais, com baixa utilização da mão de obra sazonal, na medida
em que avança na mecanização, estabelecendo uma rede de comercialização a nível
nacional de produtos, insumos e bens de capital. Os pequenos produtores rurais, que
ainda dispõem de terra, são descapitalizados, não percebem salários e desenvolvem
suas atividades com base nos recursos naturais e força de trabalho familiar.
A concentração fundiária determinou a expulsão de pequenos proprietários de
terra contribuindo para um intenso crescimento urbano da região, expulsando os
arrendatários, parceiros e sertanejos, com sua agricultura mercantil para o mercado
interno.
No Oeste da Bahia, enquanto o crescimento da população rural no período de
1970-1991 foi de apenas 18%, a população urbana alcançou 206%.
No universo de 38 municípios, as cidades de Barreiras, Santa Maria da Vitória
e Bom Jesus da Lapa concentram 40% da população urbana da região, com destaque
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EVOLUÇÃO DO PLANEJAMENTO REGIONAL NO BRASIL
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para Barreiras que apresenta maior crescimento econômico nos setores de comércio e
serviços. Um reflexo da chegada dos produtores rurais.
Apesar de modificado a estrutura econômica de toda a região, o surto de
crescimento econômico não se fez acompanhar de políticas públicas correspondente a
oferta de serviços sociais básicos, nas áreas urbanas e rurais, relativos a saneamento
básico, moradia, saúde pública, educação, etc. O baixo nível de renda e a falta de
saneamento aliados às péssimas condições de moradia contribui para alta incidência de
doenças endêmicas, como o “mal de chagas”, leishmaniose, verminoses, etc., ampliando
o quadro de indigência em toda a região.
Fora dos cerrados a concentração fundiária na região segue o mesmo padrão
conhecido de outras áreas do Nordeste brasileiro. Isto é, a grande propriedade
subtilizada, com pecuária extensiva e de baixo rendimento, ao lado de minifúndios
absolutamente incapazes de garantir o sustento da família.
A falta de perspectiva de trabalho e renda na zona rural do Nordeste e Estado da
Bahia contribui também para o inchamento das grandes cidades. Que por sua vez não
foram organizadas para abrigar a
população
que chegava em ritmo acelerado em
busca de trabalho. E a relativa diversificação da estrutura ocupacional e de renda não foi
suficiente para absorver a maior parte da população, multiplicando-se o extrato de baixa
renda, incrementada pela migração e sub-emprego, levando a extrema pobreza,
ocupação desordenada do solo urbano, sub-habitações, construção de favelas, denotando
a queda desenfreada do nível de qualidade de vida e do acesso de bens e serviços por
parte da maioria da população.
Salvador é um exemplo da ocupação desordenada do solo; observar
Salvador, no sentido pleno, é ver o espaço geográfico urbano com todas suas
contradições políticas, onde revela um drama de uma metrópole dividida em classes de
muita pobreza tão concretamente distribuídas.
Neste sentido, no estudo sobre o desenvolvimento desigual da economia no
território brasileiro nas três últimas décadas, realizado pelo Departamento de Economia
da FUNDAJ, e coordenado por Leonardo Guimarães, ficou visível que a história
econômica recente de cada região do Brasil reflete o projeto de industrialização
implementado naquele local.
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EVOLUÇÃO DO PLANEJAMENTO REGIONAL NO BRASIL
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2. A DESCONCENTRAÇÃO E A FRAGMENTAÇÃO DA ECONOMIA
NACIONAL
O processo de desconcentração nos legou o desenvolvimento da agricultura e da
indústria periférica, modificando a dimensão dos fluxos do comércio e transformando
as estruturas produtivas das diversas regiões, resultando numa heterogeneidade interna
às regiões. No entanto, o processo de integração comandado por São Paulo negava a
possibilidade de industrializações autônomas, capazes de resultar em estruturas
produtivas
à
imagem
da
indústria
paulista.
Reforçando,
dessa
forma,
a
complementaridade inter-regional. Se as indústrias periféricas fossem ancoradas nos
produtos de bens
e serviços, voltados para a própria região, poderia concorrer
igualmente ao espaço da produção de manufaturas ou produtos agrícolas voltados para
o mercado nacional. Dessa forma à medida que diminui a desigualdade, o menor
crescimento do PIB dos estados mais industrializados e uma convergência de renda per
capita, aumentaram ao mesmo tempo as medidas de desigualdade na distribuição de
renda intra-regional. A desconcentração implementada através do
I e II PND’s
manifesta-se muito mais sob a forma de fragmentação da economia nacional, do que no
crescimento solidário das regiões, com acréscimo de capacidade produtiva nos
principais espaços econômicos da Nação. Conseqüentemente, a trajetória da economia
brasileira subdeterminou as possibilidades regionais de continuidade dos planejamentos
nos anos 80 e 90.
3. AS PERSPECTIVAS DO PLANEJAMENTO REGIONAL PARA OS ANOS 80
A estrutura organizacional de planejamento estratégico-público de caráter
normativo economicista se revela insuficiente com o aumento da complexidade social e
política econômica que se evidencia a partir dos anos 80. (GARCIA, 1999)
Neste sentido, a institucionalidade do planejamento nacional público estava em
visível deterioração, frente ao acelerado esgotamento do modelo de financiamento
externo e interno, do investimento público e privado à conclusão do processo de
substituição de importações.
Na década de 80, a situação internacional se modifica com redução brusca de
oferta de recursos financeiros aos países em desenvolvimento, a
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matéria prima
EVOLUÇÃO DO PLANEJAMENTO REGIONAL NO BRASIL
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“petróleo” abre espaço para o “conhecimento” baseado na automação e na tecnologia
científica. Os países centrais buscam novas estratégias de acumulação, em substituição
ao paradigma fordista que caracterizou a expansão pós guerra. A nova tecnologia se
traduz em flexibilização, um “mix flexível de produtos sem perdas de produtividade”
fundada na diferenciação de produtos e não nos preços, configurando às empresas que
adotam, maior velocidade de resposta às mudanças de mercado e de seus concorrentes.
(BAPTISTA, 1993, p.223)
O Brasil não acompanha esta “locomotiva” e a trajetória da desconcentração em
curso desde os anos 70 ver-se bloqueada. sem que se afirmasse um outro padrão de
acumulação sob a vigência da chamada revolução tecnológica em curso nos países
desenvolvidos, e passa a década de 80 se debatendo com a crise, sob ameaça de
hiperinflação, a qual o governo tenta combater com diversos planos de estabilização.
Os grupos que se instalaram no governo de 1985-1992 sob forte crise econômica
não tinham projeto claro, a “Reforma Administrativa” foi desorganizadora e paralizante.
A equipe de economistas acadêmicos que integravam o governo a partir de 1985, era
formada por pessoas com id éias convictas do poder do mercado e minimizadores da
relevância do Estado. (GARCIA, 1999)
A abertura comercial implementada pelo Governo Collor marca uma nova
estratégia de modernização na economia brasileira, a entrada de produtos importados
culmina numa quebra generalizada de nossas empresas, que não conseguem competir
devido à qualidade e aos preços dos produtos internacionais, desestruturando a Zona
Franca de Manaus, e afetando todos os estados pela política de importação. Nossas
indústrias ainda operavam nos moldes da II Revolução Industrial, sem contudo,
implementar o avanço tecnológico e a automação dos países centrais.
O governo aproveita o cenário internacional mais favorável ao retorno dos
ingressos financeiros para abrir a economia e procurar conter o processo
hiperinflacionário, sem interromper a instabilidade macroeconômica.
As ações do governo Fernando Henrique Cardoso continuam com as políticas de
curto prazo, primeiro com a estabilização da economia através do Plano Real, depois
com o desmonte do estado e as privatizações atingindo substancialmente o “aparato de
produção de ciência e tecnologia essencialmente público no Brasil, construído a duras
penas ao longo do anos”, com a finalidade de otimizar a entrada de capitais estrangeiros
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EVOLUÇÃO DO PLANEJAMENTO REGIONAL NO BRASIL
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para pagamento dos juros da dívida externa. Isto é, diferente dos países do mundo
moderno que levaram quase meio século investindo firme em educação e tecnologia, e
buscaram construir suas estratégias de planejamento de modernização através do
conhecimento e da matéria-prima. (ARAÚJO, 2000, p.23)
4. OS PLANOS PLURIANUAIS E O PROGRAMA “BRASIL EM AÇÃO”.
O primeiro PPA (1988- 1992), foi elaborado em cumprimento à Constituição
de 88,
Lei Diretrizes Orçamentárias (art. 165) que determina a elaboração e a
organização do orçamento por um período de 4 anos, um plano econômico de caráter
normativo de médio prazo. Nesse sentido, permanece o “viés economicista”, considera
planejamento público apenas uma técnica para racionalizar a aplicação exclusiva dos
recursos econômicos. (GARCIA, 1999).
O segundo PPA (1995-1999) apesar de acompanhar um discurso mais
ambicioso, não consegue ultrapassar a natureza do caráter orçamentário do primeiro.
A nova dinâmica termina impactando o ritmo de crescimento das décadas
anteriores devido a ausência de uma política de continuidade de integração regional na
economia nacional. Acirrando a “guerra fiscal” entre estados e municípios, que buscam
atrair empresas, através da liberação de incentivos fiscais a fim de gerar emprego e
renda, e propiciar algum dinamismo inter-regional.
A inércia do Governo em elaborar projetos de Planejamento, parece estar na
dificuldade de entendimento do Planejamento público, que compreende a elaboração de
diagnóstico da situação existente, identificando e selecionando os problemas para o
enfrentamento prioritário, que obedecerá a princípios técnicos tendo em vista o
desenvolvimento econômico e social e a contínua melhoria das condições de vida da
população. (GARCIA, 1999, p.20)
O Programa “Brasil em Ação” foi criado basicamente para melhorar a qualidade
de gestão dos projetos com a participação do setor público e selecionar os projetos
prioritários, onde os pontos principais são os de infraestrutura, uma tendência neoliberal
de viabilizar a comunicação e baratear o sistema de transporte.
Em outubro de 1997, o governo constituiu um grupo de trabalho integrado por
representantes dos Ministérios do Planejamento e Orçamento, (IPEA, IBGE), Fazenda,
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EVOLUÇÃO DO PLANEJAMENTO REGIONAL NO BRASIL
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Tribunal de Contas da União, da Associação dos Profissionais em Finanças Públicas,
entre outros, com a missão de elaborar o projeto de lei complementar de que trata o
artigo 165, inciso 2o da Constituição Federal.
O programa Brasil em Ação adota uma política não eletiva às regiões menos
competitivas, descarta uma visão articulada de planejamento regional, reforça e amplia
o dinamismo de regiões com potencial de competição internacional. São os chamados
“focos dinâmicos”, agrícolas, agro- industriais, agropecuários ou industriais. Reafirma a
continuação das disparidades regionais, além disso, o modelo reducionista do estado,
dificulta ainda mais o desenvolvimento das regiões pobres, onde mais precisam de
investimentos com o apoio do estado.
As obras principais de investimento do “Brasil em Ação” são a duplicação da
Rodovia Fernão Dias e a Ferrovia Unaí-Pirapora, beneficiando o Sul e Sudeste.
A
integração através dos “Eixos de Desenvolvimento” aprofunda ainda mais a
heterogeneidade dos Estados.
5. OS PROGRAMAS “AVANÇA BRASIL” E OS EIXOS DE INTEGRAÇÃO
NACIONAL
O Programa “Avança Brasil” é o destaque principal da elaboração do terceiro
PPA
para 2000-2003, com o propósito de dar continuidade aos
investimentos
econômicos de infra-estrutura para o escoamento da produção de regiões privilegiadas
com o “foco do dinamismo”. Dessa forma, as regiões são classificadas por Eixos de
Desenvolvimento, com o objetivo de integrar as diversas economias regionais e melhor
articulá- las aos mercados internacionais. (NASSER,2000)
Nesse contexto o Governo Federal estabelece um contrato com consultorias
internacionais: Consórcio Brasilian, formado pelas consultorias Booz Allen & Hamilton
do Brasil Consultores, Bechtel Internacional Incorporation e Banco ABN Amro, sob a
supervisão do BNDES (Banco de Desenvolvimento Econômico e Social), e Ministério
do Planejamento, Orçamento e Gestão. O objetivo é o de realizar um estudo para a
divisão espacial do território brasileiro a fim de identificar os “focos dinâmicos” para
integração através dos Eixos Nacionais de Desenvolvimento.
“O estudo dos eixos constitui no “corte espacial composto por unidades
territoriais contíguas, cuja lógica está relacionada às perspectivas de integração e
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EVOLUÇÃO DO PLANEJAMENTO REGIONAL NO BRASIL
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desenvolvimento consideradas em termos espaciais. Onde dois critérios são levados
em conta: a definição e delimitação de um transporte de carga, efetiva. Permitindo a
acessibilidade aos diversos pontos situados na área de influência do eixo, que
possibilite uma estrutura produtiva interna, que definem a inserção do eixo em um
espaço mais amplo (nacional ou internacional)”. (NASSER,
2000, p.166).
O recorte do território nacional foi dividido em quatro grandes espaços
distribuídos em nove eixos da seguinte forma:
•
Primeiro, é representado pelo eixo Sudeste- Sudoeste e Sul – visa á ampliação
do centro dinâmico constituído pela região no entorno das principais metrópoles
(Rio de Janeiro, São Paulo e Belo Horizonte) sendo o Sudeste, especialmente
São Paulo, o mais relevante eixo por sediar a indústria majoritária.
•
Segundo eixo, Oeste-Araguaia-Tocantins : Região predominantemente agrícola –
constituirá num papel complementar ao da Rede Sudeste e da periferia dinâmica
do Sul;
•
Terceiro,
representado
pelos
eixos
do
Nordeste
(São
Francisco
e
Transnordestino).
•
Quarto eixo da Amazônia (Arco-Norte e Madeira-Amazonas): regiões com
características
próprias
em
relação
à
conservação
ambiental
e
na
possibilidades em termos de integração com os eixos Oeste e AraguaiaTocantins e com o exterior através do transporte hidroviário; e as
potencialidades ligadas do me io ambiente (biodiversidade e turismo ecológico
(NASSER, 2000).
Os eixos de desenvolvimento incluem as cidades bem localizadas para o
escoamento da produção, e isola micro regiões e cidades que não estão no perímetros
dos eixos ou
que não incluem nos parâmetros e critérios
estabelecidos pela
globalização. São apoiados e adotados por vários estados que definem a distribuição
geográfica concentradas nas regiões mais dinâmicas.
Se é verdade que a lógica dos negócios sempre influenciou a lógica do governo,
nunca como hoje, ambas se confundem tão completamente. O contrato de consultorias
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EVOLUÇÃO DO PLANEJAMENTO REGIONAL NO BRASIL
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internacionais com o apoio do BNDES para estudar o território brasileiro, demonstra o
comportamento dos economistas do governo como emissários estrangeiros. O núcleo
decisório do governo não consegue fixar-se no ponto de vista da nação e está
diretamente a serviço das grandes empresas.
Nesse sistema, o Governo Federal orienta os estados para redistribuição
geográfica baseada nos eixos nacionais para a integração inter-regional. No caso da
Bahia, define-se uma distribuição geográfica concentrada em oito eixos de
desenvolvimento: Região Metropolitana, Grande Recôncavo, Extremo Sul, Mata
Atlântica, Planalto, Nordeste, São Francisco, e Chapada Diamantina. De acordo com o
projeto são previstos gastos expressivos para os investimentos em infra-estrutura
industrial e urbana. No caso dos eixos Mata Atlântica e Chapada Diamantina os
investimentos tem um foco maior de aproveitamento do potencial turístico dessas
regiões.
6. AS TENDÊNCIAS DE RECONCENTRAÇÃO E FRAGMENTAÇÃO
Os investimentos propostos nos Eixos aprofundam a heterogeneidade estrutural
dos Estados, fragmenta ao invés de integrar. O setor privado e o governo federal
concentram esforços nas áreas mais dinâmicas e vão deixando de lado os espaços não
competitivos.
As regiões industrializadas com maior competitividade tendem à
reconcentração. Se, por um lado, o sistema de comunicação proporciona uma
articulação local- global de algumas regiões brasileiras sem a necessidade de
interferência nacional, por outro lado, há tendência de concentração de investimentos
nas áreas mais dinâmicas, principalmente por possuir capital humano qualificado, por
terem centros mais avançados em tecnologia, além da proximidade do consumidor de
maior renda. Como diz Milton Santos: “Rapidez, fluidez virtual e potencial aparece no
imaginário e na ideologia como se fosse um bem comum, mas apenas alguns agentes
são os detentores dessa velocidade” (SANTOS, 2001,p.83)
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EVOLUÇÃO DO PLANEJAMENTO REGIONAL NO BRASIL
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7. CONSIDERAÇÕES FINAIS
O projeto nacional que conduziu a industrialização no Brasil, a partir dos anos
50, resultou em mudanças significativas das estruturas produtivas do país, onde todas
as regiões tiveram algum impacto na participação do PIB nacional, no entanto o modelo
de desenvolvimento concentrador, proporcionou a formação de uma sociedade com um
dos maiores índices mundiais de desigualdades regionais e de renda.
No período de 1985-1997 o Brasil alcançou uma das maiores taxas de
crescimento médio do PIB em todo o mundo, com destaque para o Sudeste,
especialmente São Paulo que concentrou uma média de 58% do PIB nacional e os 10%
mais ricos do país, controlavam cerca de 45% da renda nacional.
A questão regional, quando observada com mais precisão, aponta para nuances
relacionadas às desigualdades. Apesar das regiões Norte e Nordeste terem apresentado
relativo crescimento econômico nas três últimas décadas os índices de desenvolvimento
humano (IDH) se apresentam em 1996 (12,39% e 26,23%) inferiores ao IDH nacional.
Já na região Centro Oeste apesar de possuir um PIB equivalente a 6,7% do total do PIB
nacional, apresentava um IDH 2,24% acima da média nacional. (SIQUEIRA e
SIFFERT, 2001)
Os estudos para uma divisão espacial são úteis para um conhecimento macro da
economia regional. Mas, está longe de alcançar a implantação de projetos que
viabilizem um planejamento público pleno, que tenha superado o economicismo e seja
apropriado à complexidade da sociedade brasileira.
É visível a necessidade de realizar uma divisão regional com base no
conhecimento dos problemas específicos de cada região a fim de efetivar políticas
públicas voltadas para o desenvolvimento regional e a redução das disparidades
regionais. Deve–se levar em consideração as áreas economicamente deprimidas, mas,
mesmo, nas regiões mais ricas há situações de pobreza como a periferia das regiões
metropolitanas das grandes cidades.
Uma nova divisão regional implica em conhecer as médias e micro regiões das
áreas menos dinâmicas, mas,
também das áreas
mais desenvolvidas e que se
apresentam estagnadas, para a identificação de suas potencialidades, das tendências para
o desenvolvimento de cada região.
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EVOLUÇÃO DO PLANEJAMENTO REGIONAL NO BRASIL
Tereza Guedes Mehl
A região Nordeste, constituída pelos Estados Alagoas, Bahia, Ceará,
Pernambuco, Maranhão Paraíba, Piauí, Rio Grande do Norte e Sergipe, apresentam
55% da área total e nos sub-espaços que são o Semi- Árido, que cobre uma ampla área
de nove estados, e a Zona da Mata que se estende do Rio Grande do Norte até a Bahia,
originalmente coberta pela Mata Atlântica. A política de planejamento e
consequentemente de desenvolvimento regional não pode deixar de ter entre seus
objetivos fundamentais a preservação dos ecossistemas, a melhoria da gestão dos
recursos hídricos, a ampliação das reservas estratégias de água e o acompanhamento
sistemático dos processos de expansão urbana, que é outra característica da região, a
concentração populacional em áreas urbanas.
A construção de desenvolvimento de regiões subdesenvolvidas especialmente
nas áreas rurais evidencia a necessidade de políticas públicas voltadas para a pequena
agricultura familiar, que contribuem para a geração de renda no campo, ao mesmo
tempo que contribuem para a redução do fluxo migratório para os centros urbanos.
A redução sistemática das desigualdades regionais, e das disparidades de renda,
é fundamental para o crescimento do país, que, no fundo, diz respeito ao enfrentamento
das diferenças espaciais quanto aos níveis de vida das populações que residem em
distintas partes do território nacional e no que se refere às diferentes oportunidades de
emprego produtivo, a partir do qual a força de trabalho regional tenha garantia a sua
subsistência.
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EVOLUÇÃO DO PLANEJAMENTO REGIONAL NO BRASIL
Tereza Guedes Mehl
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