INTERNET E TRANSPARÊNCIA POLÍTICA1
POLITICAL TRANSPARENCY ON THE INTERNET
Francisco Paulo Jamil Almeida Marques2
Resumo: Ao reforçar a necessidade de se consolidar o princípio da transparência
como objeto da agenda de estudos em Democracia Digital no Brasil, a intenção do
trabalho é examinar, com base na revisão de literatura, conceitos, oportunidades e
obstáculos associados às experiências de e-Transparency. A primeira parte do texto
discute o conceito de transparência. O segundo tópico examina os modos pelos
quais recursos de comunicação digital podem facilitar o aperfeiçoamento de tal
princípio. Na sequência, reflete-se acerca das dificuldades e dos desafios para se
incrementar a transparência por meio dos recursos de internet.
Palavras-Chave: Comunicação Digital. Representação Política. Transparência.
Abstract: The main objective of the paper is to examine, based on the literature
review, concepts, opportunities and burdens faced by e-Transparency projects. One
believes that this issue needs to be addressed more carefully by the e-democracy
research agenda in Brazil. The first part of the text discusses the concept of
transparency. The second topic examines how digital communication can facilitate
the development of such a principle. Last, one reflects on the difficulties and
challenges to enhance transparency through the use of internet resources.
Keywords: Digital Communication. Political Representation. Transparency.
1. INTRODUÇÃO
Possibilidade de escolher os representantes por meio de eleições diretas e que
assegurem uma concorrência justa entre os candidatos; garantia de liberdades e direitos
individuais; oportunidades de participação em diferentes instâncias e fases do processo de
produção da decisão política; acesso a informações de interesse público, a fim de se avaliar o
desempenho de agentes e de instituições do Estado. Uma vez reunidas, todas essas questões
envolvem o que tem sido denominado de "ideia de democracia" (Gomes, 2010).
1
Trabalho apresentado ao Grupo de Trabalho Comunicação e Política do XXIII Encontro Anual da Compós, na
Universidade Federal do Pará, Belém, de 27 a 30 de maio de 2014.
2
Doutor em Comunicação (UFBA). Professor e da UFC. O autor é grato a Camila Mont’Alverne pela revisão
do texto e a Maria Paula Almada pela indicação de várias das referências aqui utilizadas.
1
Não obstante o modelo teórico pelo qual um ou outro estudioso de Teoria Política
Contemporânea tenha simpatia, existe a compreensão de que se deve reconhecer o espaço de
cada um desses princípios na configuração de um Estado efetivamente democrático. Eleições,
direitos, liberdades, participação e transparência, assim, traduzem o conceito de soberania
popular no qual se fundamenta a própria noção de democracia – ainda que determinadas
vertentes insistam em enfatizar um desses pontos em específico (Marques, 2009).
Ao tratar da questão da transparência, o argumento aqui delineado reconhece, de
antemão, que ela constitui apenas uma das dimensões da vida democrática. O fato, todavia, é
que praticamente todos os modelos de democracia sublinham a importância desse valor
(Held, 1987). Autores filiados aos modelos liberais, por exemplo, consideram a transparência
algo primordial, mesmo que boa parte deles se mostre contrária à participação contínua e
diligente da esfera da cidadania na tomada de todas as decisões que envolvem a res publica.
É a posição de Pippa Norris (2001, p. 102):
Multiple sources of information should be available in civic society so that citizens
can understand the alternative electoral choices, can evaluate the performance of
those in authority, and can predict the consequences of casting their ballot. [...]
Transparency in government decision-making, where it is clear who is responsible
for what, promotes accountability via the ballot box. [...] If these conditions are met
then citizens can exercise an informed choice, hold governments, parties and
representatives accountable for their actions and, if necessary, ‘kick the rascals out’.
Assim, a transparência permite a um público bem informado escolher seus líderes e
julgar as ações dos governos nos períodos destinados à accountability eleitoral (Fairbanks et
al., 2007; Manin et al., 2006).
Uma olhar mais atento sobre a questão revela, contudo, que o princípio da
transparência tem uma finalidade maior nas democracias representativas, relacionando-se à
capacidade da esfera da cidadania e de demais órgãos da sociedade (como a imprensa) de
fiscalizar e denunciar os excessos que, porventura, sejam cometidos por agentes do Estado,
impedindo os mandatários de “fazer[em] o que não deve[m] fazer” (Przeworski, 2001, p. 39).
Sendo ela tão essencial, a questão que se coloca, de imediato, é: à transparência tem
sido conferida a devida atenção por parte dos estudiosos dedicados às teorias da democracia?
De que maneira os desenhos institucionais têm respondido às crescentes demandas por maior
abertura no que se refere ao trato da coisa pública?
2
Da mesma forma que acontece com outros valores concernentes à ideia de
democracia, há expectativas de que as ferramentas de comunicação contemporâneas possam
colaborar no aperfeiçoamento da transparência. Projetos voltados para o combate à corrupção
e para o encaminhamento de denúncias seriam facilitados por conta da disponibilidade, por
exemplo, de portais que expõem receitas e gastos governamentais, oferecendo ao cidadão e a
jornalistas a oportunidade de acompanhar a aplicação de recursos públicos (Ostermann e
Staudinger, 2008).
Partindo-se do pressuposto de que “[q]uanto maior for a assimetria de informação
entre o principal e o agent, maiores serão os custos da delegação e menor a qualidade da
democracia” (Filgueiras, 2011, p. 70), a intenção de uma quantidade crescente de iniciativas
do governo e da sociedade civil tem sido descobrir os melhores métodos para se utilizar as
ferramentas de comunicação digital.
Todavia, se a pesquisa na área de Comunicação se dedicou, ao longo da última
década, a examinar de que forma a difusão dos media digitais intervém no cenário político,
enfatizando temas como participação e eleições (para ficar apenas nos fenômenos mais
comumente estudados), pouco ainda tem sido dito acerca da relação entre internet e
transparência3.
Deste modo, o trabalho procura reforçar o princípio da transparência como objeto
relevante a integrar a agenda de estudos em Democracia Digital. O objetivo do texto é
refletir, com base na revisão de literatura, acerca dos conceitos, oportunidades e obstáculos
que associam internet e transparência.
A primeira parte do trabalho discute o conceito de transparência. O segundo tópico
examina os modos pelos quais os recursos de comunicação digital podem facilitar o
aperfeiçoamento de tal princípio. Na sequência, reflete-se acerca das dificuldades e dos
desafios para se incrementar a transparência por meio dos recursos de internet.
2. SOBRE O CONCEITO DE TRANSPARÊNCIA
De início, é necessário sublinhar que não são novas as reflexões acerca da
transparência (Meijer, 2009). Os pais fundadores da democracia norte-americana, por
3
Dentre as produções mais destacadas, mencione-se Amorim (2012).
3
exemplo, já ressaltavam, em meados do Século XVIII, a importância de se criar uma cultura
de publicações oficiais abertas (McDermott, 2008).
Jeremy Bentham (2011), por sua vez, resumiu, ainda no Século XIX, as razões em
favor da Publicidade4:
a) Compelir os membros da Assembleia a exercerem seu dever de ofício.
b) Assegurar a confiança do povo e seu consentimento às medidas da legislatura.
c) Possibilitar aos governantes conhecer os desejos dos governados.
d) Possibilitar aos eleitores agirem a partir da compreensão.
Percebe-se, nesse sentido, que a manutenção do segredo foi, aos poucos, substituída
pela demanda por maior controle das instituições do Estado por parte da esfera da cidadania 5.
No entanto, somente ao longo da segunda metade do século XX a transparência passou a
fazer parte da agenda dedicada a criar mecanismos capazes de aprofundar a democracia
(Dahl, 1971; Florini, 1997). Três fatores contribuíram para uma maior projeção de tal
princípio:
a) Pode-se dizer que a preocupação com a transparência foi estimulada, dentre outros fatores,
por uma “naturalização” de conquistas decorrentes de mais direitos e liberdades individuais e
por conta de um incremento nas iniciativas de participação em diferentes democracias
(Marques, 2008). Isto é, elevar as exigências quanto ao padrão empírico ou normativo de
outros valores da ideia de democracia abre espaço para colocar em pauta o diagnóstico de
Bobbio (2000) de que persistiriam promessas não cumpridas pela democracia, a exemplo da
permanência de poderes invisíveis.
b) Ao longo do Século XX, conforme Habermas (1984) diagnosticou, a comunicação de
massa alterou a publicidade na medida em que direcionou a reflexão sobre o conceito para
dois lados, a saber, visibilidade e discutibilidade, conforme sintetiza Wilson Gomes (2008).
4
A discussão terminológica entre publicidade e transparência será realizada mais adiante.
O segredo constituiu uma marca do Absolutismo das cortes europeias da Idade Média, servindo para distanciar
as pessoas comuns daquilo que era considerado “sagrado”. Também foi símbolo da atuação opaca de um
conjunto de parlamentos que vigoraram no velho continente ainda no início da Era Moderna, conforme se
depreende de Burke (1774).
5
4
A dimensão contemporânea dos escândalos políticos é prova do quanto a demanda por
transparência cresceu – anda que, muitas vezes, o foco dos escândalos não seja, diretamente,
a melhoria da vida democrática, mas a crítica individualizada a determinado representante
que se expõe indevidamente.
c) Além disso, não se pode deixar de perceber que a crescente integração econômica e
cultural entre diferentes países acabou por projetar a influência de entidades dedicadas a
promover o financiamento de projetos transnacionais. Isso fez com que a transparência
também avançasse no sentido de diminuir as resistências para se atrair o investidor
estrangeiro. Heald (2006) aponta que a transparência política reverbera sobre o setor
econômico na medida em que determinadas incertezas quanto à confiabilidade das
instituições e dos gestores públicos são aliviadas em um cenário no qual possíveis abusos no
exercício do poder são coibidos graças à existência de mecanismos que combatem práticas
contrárias ao interesse público. Em outras palavras, parte-se do pressuposto de que a
transparência poderia ser um dos fatores a contribuir com a queda nos índices de corrupção,
ao diminuir o que a literatura denomina de poder discricionário dos agentes públicos
(Transparência Internacional, 2004; ONU, 2003).
Por estes e por outros motivos, uma quantidade cada vez maior de países tem
implementado mecanismos dedicados a fortalecer a transparência pública (Jaeger e Bertot,
2010, p. 371-372).
A essa altura, é preciso sublinhar que o conceito de transparência não é consensual –
verificando-se, ainda, disputas terminológicas quando ele é comparado a categorias a
exemplo de “publicidade”.
Helen Margetts (2011) aponta que o conceito de transparência engloba uma série de
outras categorias (openness, surveillance, accountability) voltadas a garantir o direito dos
cidadãos de acompanharem e fiscalizarem a atuação do governo.
Fairbanks et al. (2007) citam as definições de Cotterrell, para quem “transparency is
the availability of information on matters of public concern, the ability of citizens to
participate in political decisions, and the accountability of government to public opinion or
legal processes” (p. 25), e de Finel e Lord, segundo os quais “... transparency is defined as
‘legal, political and institutional structures that make information about the internal
5
characteristics of government and society available to actors both inside and outside of the
domestic political system” (p. 25).
Joseph Stiglitz (2002), por sua vez, associa a transparência à redução de assimetrias:
os representantes sabem mais do que os cidadãos acerca da coisa pública; sem uma política
voltada a garantir a transparência, não seria possível aos soberanos um julgamento apropriado
acerca do que mais lhes interessa.
Em suma, inspirando-se em autores que delineiam concepções mais simples (como
"the ability to look clearly through the windows of an institution", proposta por Den Boer,
1998 apud Meijer, 2009) e chegando-se a definições mais complexas – que entendem que o
público não pode ser tomado apenas no sentido de plateia destinada a meramente observar a
movimentação na cena política –, é possível apontar que a transparência se refere à condução
aberta da administração da res publica, oferecendo aos cidadãos a capacidade de controlar o
Estado e a atuação de seus agentes por meio do aprimoramento das estruturas de fiscalização,
de denúncia e de punição daqueles que causarem prejuízos ao interesse coletivo.
Assim sendo, existe uma concordância – ainda que mínima – em torno da ideia de que
a transparência é fundamental para a democracia na medida em que oferece aos cidadãos uma
arma com poderes que nem a capacidade de expressar opinião livremente ou a chance de
votar em eleições limpas e justas têm (Urbinati, 2013). Havendo maior clareza acerca do que
se passa no âmbito das estruturas responsáveis pela produção das decisões políticas, torna-se
possível, então, estabelecer um tipo de controle singular – mesmo que este não seja
suficiente, na perspectiva daqueles mais exigentes – sobre a coisa pública.
A transparência favoreceria a legitimidade do exercício do poder democrático na
medida em que mantém os cidadãos informados, o que, por sua vez, acaba reforçando a
confiança no próprio governo, evitando-se, por exemplo, hostilidades por parte da imprensa
(Bertot et al., 2010; Fairbanks et al., 2007; Florini, 2004; Zinnbauer, 2007).
Conforme já se ressaltou, entretanto, a compreensão dos conceitos de transparência e
publicidade não é consensual. Fernando Filgueiras (2011, p. 91), por exemplo, defende que,
em vez de um “princípio da transparência”, mais adequado ao aprofundamento das
democracias seria um “princípio da publicidade”:
A ideia de política da publicidade reivindica que a transparência, sozinha, não
possibilita um processo de crítica social da política nas democracias
contemporâneas. Num processo mais amplo de participação cívica, a transparência
6
é um dos elementos da política da publicidade. [...] Sem um sentido mais profundo,
a política da transparência desdobra- se em um contexto de deslegitimação da
política, em que ela passa a ser vista como o espaço dos vícios, onde o essencial é a
reputação dos indivíduos e não o aspecto propriamente institucional.
Segundo o autor, enquanto a transparência seria direcionada a demandar um tipo de
iluminação indiscriminada dos agentes e dos processos democráticos (apontando como
primordial a responsabilidade individual dos agentes representativos; preferindo a
visibilidade dos escândalos pessoais, e não as origens institucionais dos déficits
democráticos), a publicidade se concentraria na exposição apenas daquilo que é efetivamente
fundamental para possibilitar o controle social por parte do público.
Mesmo conhecendo-se as ressalvas ao termo “transparência”, sobretudo quando ele é
comparado ao de “publicidade”, optou-se por ele no presente trabalho por acreditar-se que,
uma vez discutidas as principais críticas ao conceito, não haveria motivo para descartá-lo,
dada a aceitação dele pela maior parte das referências citadas no presente trabalho 6.
A próxima seção discute de que maneira os media digitais podem colaborar no
desenvolvimento dos projetos de transparência levados à frente por diferentes regimes
democráticos.
3. INTERNET E TRANSPARÊNCIA
De acordo com Piotrowski (2007), a liberação de dados por parte das instituições
políticas pode se dar através de quatro canais primários:
a) Disseminação pró-ativa de informações pelo próprio governo;
b) Liberação, por parte do governo, de materiais que a ele foram solicitados;
c) Audiências públicas;
d) Vazamentos;
Por um lado, sabe-se que boa parcela das iniciativas de aprimoramento das práticas da
democracia emprega, necessariamente, os recursos oferecidos pela comunicação mediática. O
processo de complexificação das estruturas do Estado tornou impossível aos cidadãos, por
6
Não há espaço para discutir o conceito de accountability no presente trabalho. Para um debate introdutório
acerca do tema, ver Filgueiras (2011).
7
exemplo, acessar, filtrar e interpretar a vasta quantidade de dados concernentes à
administração da coisa pública (Meijer, 2009).
Por outro lado, o diagnóstico apontado por um conjunto de autores, a exemplo de
Fairbanks et al. (2007), é o de que, dentre os motivos da alegada desconfiança política dos
cidadãos, estaria a comunicação ineficiente mantida pelas instituições públicas. Acerca de tal
problema, o Diretor do Departamento Intersindical de Assessoria Parlamentar (DIAP),
Antônio Queiroz, afirma o seguinte:
... é muito contraditório que, na mesma proporção em que o país avança na
transparência e no controle sobre os agentes políticos – facilitando a descoberta e a
punição dos desvios –, aumente a desilusão e o descrédito com a política e com suas
instituições, a ponto de as pessoas não apenas evitarem de participar, mas
desqualificarem a política. Isso só pode ser atribuído à ausência de informação e
formação sobre a política e suas instituições (Queiroz, 2014).
Nesse sentido, um passo essencial a fim de se incrementar a transparência seria
garantir que a informação circule, com boa qualidade e profundidade, através dos mais
diversos canais. É justamente neste ponto em que se encontram as expectativas acerca das
contribuições que a comunicação digital poderia oferecer para facilitar o trabalho dos
mecanismos de transparência.
No entender de Zinnbauer (2007) e de estudiosos a exemplo de Pina et al. (2007) ou
de Ostermann e Staudinger (2008), os media digitais poderiam ser utilizados para reforçar o
princípio da transparência das seguintes maneiras:
a) Tornar o acesso à informação mais fácil;
b) Aprofundar e ampliar a transparência no âmbito da cultura institucional;
c) Contextualizar os dados concernentes à transparência;
Especificamente acerca desta último ponto, haveria, segundo Pina et al. (2007), três
níveis de profundidade quando se fala em disponibilidade de informação nos media digitais:
a) Os dados estão meramente disponíveis online (“escondidos” em páginas desorganizadas ou
aleatórias);
8
b) Os dados estão disponíveis e são de fácil compreensão, havendo explicações sobre o
significado de cada um deles;
c) Os dados estão disponíveis, explicados e ganham destaque em sites governamentais
diversos.
Começa-se a compreender, assim, a “sintonia fina” que deve estar prevista nas
iniciativas de e-Transparency, uma vez que não mais é suficiente apenas oferecer repositórios
de informações que, por falta de zelo, de interesse político ou por displicência quanto à
configuração das ferramentas, mais assustam do que estimulam o acompanhamento da gestão
pública.
Ao considerar tais particularidades, é importante destacar que, dentre os distintos
suportes de comunicação digital, têm recebido destaque, ao longo dos últimos anos, as
chamadas "mídias sociais". Por seu caráter mais informal e capaz de conectar diretamente,
por meio de menções públicas, representantes e instituições da política a usuários comuns,
elas renovam as expectativas quanto aos projetos de Democracia Digital (Harvey, 2014).
"Interação" constitui a palavra-chave para definir tais plataformas, uma vez que o perfil de
utilização das mídias sociais pressuporia a oportunidade para que usuários diversos
contribuam com a produção, com a difusão e, naturalmente, com o consumo de informações.
In our view, social media may be defined in three parts, consisting of (a) the
information infrastructure and tools used to produce and distribute content; (b) the
content that takes the digital form of personal messages, news, ideas, and cultural
products; and (c) the people, organizations, and industries that produce and
consume digital content (Howard e Parks, 2012, p. 362).
Parte da literatura na área de Internet e Democracia acredita que as mídias sociais
oferecem uma vantagem singular para aperfeiçoar os mecanismos de transparência. De
acordo com Bertot et al. (2010a), tal argumento teria como sustentação a valorização de
quatro elementos: colaboração, participação, empowerment e otimização do uso do tempo.
Segundo estudiosos do tema (Bonsón et al., 2012; Bertot et al., 2010b), ao examinar os casos
mais proeminentes, dentre os recursos de mídias sociais utilizados com maior efetividade
para fomentar a transparência estariam:
9
a) Blogs, voltados para a divulgação de informações de ordens diversas e ao endereçamento
de comentários para agentes do governo;
b) Wikis, que dão aos usuários a chance de construir, de maneira colaborativa, por exemplo,
projetos de lei. Após ser discutida a necessidade de criação de um novo dispositivo legal, um
esboço do projeto é submetido à apreciação pública. Cada cidadão pode propor novos
trechos, bem como reescrever ou sugerir a eliminação de parte do material em discussão. O
rastreamento do que foi modificado é um elemento adicional a garantir a transparência
interna do processo. Uma página à parte funciona como espaço para a discussão sobre cada
item em pauta no debate.
c) Sites de Redes Sociais: plataformas para conectar usuários que compartilham afinidades.
Permitem uma troca rápida de informações (geralmente mensagens sem grande extensão em
número de palavras); apontam para a possibilidade de se estabelecer uma relação mais
“igualitária”, na medida em que perfis que se encontram abertos (no Twitter, por exemplo)
podem ser livremente mencionados e provocados a responderem demandas endereçadas por
usuários desconhecidos. Não há garantia, contudo, de que todos aqueles envolvidos na
interação estejam dispostos a trocar ideias ou a responder, uma vez acionados.
Muito se discutiu, ao longo dos últimos 15 anos, acerca do “potencial” democrático
dos media digitais. As ponderações mais recentes, contudo, criticam o discurso especulativo
sobre vantagens e desvantagens da internet para a democracia (Maia, Gomes e Marques,
2011). Nesse sentido, mesmo que não examine casos específicos de aplicação de projetos de
transparência digital, o próximo tópico enfatiza um conjunto de limites que as propostas de
aperfeiçoamento da transparência – envolvam elas artifícios de comunicação digital ou não –
enfrentam. Acredita-se que tal debate é essencial por dois motivos: colabora na compreensão
dos limites da transparência para o progresso das práticas da democracia; aponta problemas
testemunhados em iniciativas de e-Transparency já em curso.
4. LIMITES E CAUTELAS QUANTO À TRANSPARÊNCIA
10
Naturalmente, há divergências acerca da eficácia da transparência. Autores como
Etzioni (2014) consideram que a importância desse princípio vem sendo superestimada, uma
vez que os males democráticos não seriam resolvidos apenas por conta da maior exposição de
informações públicas que envolvem os negócios do Estado.
Mesmo ao defender a necessidade de aprofundar a transparência, Nadia Urbinati
(2013) alerta que maior visibilidade não necessariamente garante que os cidadãos verão
aquilo que realmente importa. Isto é, a simples oferta de mais dados sobre a atuação do
Estado pode representar um ganho praticamente nulo se a informação disponível for de pouca
relevância.
Relacionados a esse mesmo problema, dois outros pontos são debatidos quando estão
em avaliação os limites da transparência: Marsh (2012) destaca que transparência não é
equivalente à verdade (ou seja, mesmo os dados disponíveis podem ser manipulados a fim de
atender a interesses de determinados grupos políticos), enquanto Filgueiras (2011, p. 83)
ressalta que “[m]ais informação não significa necessariamente a produção de cidadãos
melhores, nem governos mais transparentes propiciam governantes melhores e menos
corrompidos”.
Especificamente acerca do obstáculo diagnosticado logo acima por Marsh, é
importante estar atento à possibilidade de que os governos utilizem os mecanismos digitais de
forma a privilegiar a promoção de sua própria imagem (Felten, 2009). Se, por um lado, a
adoção dos recursos de internet pode ser considerada uma vantagem para representantes uma
vez que tais agentes não mais dependem apenas do Jornalismo para mediar sua relação com o
público, por outro lado, eles irão medir a dosagem de transparência oferecida – e não somente
por questões filosóficas (nem tudo deve ser visível, de acordo com o argumento mais
adiante), mas, também, por questões de estratégia e conveniência política.
Assim, há ocasiões em que os mecanismos de transparência oferecidos pelos agentes
do Estado se limitam a fomentar uma aura de legitimidade, sem relevar informações
efetivamente importantes. Alcançar os cidadãos, então, é diferente de dar a eles o que é
necessário para que exerçam a soberania que o ideal de democracia lhes garante (Felten,
2009).
Fundamental, ainda, é a ideia de que, para parte da literatura, a transparência, a
depender da ocasião e da “dose”, poderia até ser prejudicial. Helen Margetts (2011) aponta
estudiosos para os quais a visibilidade sobre os negócios do Estado poderia agravar
11
problemas como a falta de confiança nas instituições. O excesso de transparência pressionaria
os representantes, provocando neles uma postura defensiva que, no limite, é capaz de
atrapalhar a administração por meio de uma burocracia eventualmente desnecessária. De
acordo com Dror:
An additional dangerous pathology of overdoing transparency and openness is to
motive governance to avoid dealing with difficult issues, to avoid revealing lack of
good ideas. [...] Investigative mass media can help a lot to upgrade democracy by
exposing corruption and fiascoes. But they can also push governance into too much
of a defensive posture, including avoidance of justified risk taking, and leaving
subjects which should be dealt with by governance to "hidden hands". (Dror, 1999,
p. 64-65)
É preciso considerar, desta forma, que não faz sentido exigir ampla e irrestrita
transparência de todas as instituições, isso porque a exposição de algumas é mais necessária
do que a de outras. Conforme Bodei (2011, p. 894-895):
It is nonetheless clear that neither the proto-liberal parliament nor the subsequent
parliamentary democracies will ever become the ‘houses of glass’ that democratic
ideologies champion. There necessarily remain areas of opacity and secrecy. As
was said in the 18th century, states had their own pudenda, just as did human
beings.
Diante de tais ressalvas, e não obstante diversos governos terem reconhecido em seus
“livros brancos” o papel das tecnologias digitais no aperfeiçoamento das práticas
democráticas, o fato é que, até o momento, ainda são exceções as boas iniciativas de
utilização da internet para promover a transparência (Chun et al., 2010; Pina et al., 2007). De
acordo com Bonsón et al. (2012, p. 131):
Some steps have been taken but EU local governments are lagging behind their
citizens in the use of Web 2.0. Approximately half of the local governments do not
have any form of active presence in any of the social networks analyzed, which
indicates that, at most, they are mere passive onlookers. However, many citizens are
discussing local policy online and local governments should not miss the opinions
expressed there.
Tal fenômeno – percebido, inclusive, em projetos mais amplos de democracia digital,
e não somente naqueles dedicados a fortalecer a transparência – seria originado por causas
diversas. Fairbanks et al. (2007, p. 7) sublinham, dentre outros fatores, duas grandes
12
dimensões que influenciam o maior ou menor grau de adoção das ferramentas de
transparência por parte das instituições representativas:
a) Uma dimensão “pessoal” (que também pode-se optar por traduzir como “funcional”):
haveria o receio de se liberar determinada informação, por conta de uma possível repercussão
indesejada que atingiria os gestores e a própria entidade. Acrescente-se, no caso, a influência
do vetor cultural sobre as formas de uso da internet: é preciso fazer com que fazer com que os
agentes do Estado aceitem transformações na cultura política (Bertot et al., 2010a e 2010b).
De acordo com Maria Frick (2008, p. 6):
Political culture can be understood as a set of elements which compose the
subjective perception of power and authority on the relationships held by a
population, as well as tendencies and attitudes towards the political system
(Peschard, 1996). [...] communication creates a political space and politics produce
legitimizing symbols and signs understood through political culture (Colomé,
1994).
b) Uma dimensão “Organizacional”: a estrutura instalada de cada órgão do Estado varia,
assim como as ingerências políticas que incidem sobre o trabalho dos servidores. Deve-se
reconhecer que um mesmo governo pode apresentar níveis diferentes de transparência. Esses
níveis são resultado de uma conjunção de vários aspectos: depende de quem está à frente de
determinado órgão ou depende da área (há setores nos quais o governo investe mais,
sobretudo aqueles que arrecadam), para exemplificar.
c) Os mesmos autores também falam de uma dimensão relacionada aos Recursos
(principalmente financeiros) que se mostram essenciais para fomentar experiências de
democracia digital. Isto é, Fairbanks et al. (2007) defendem que, para implementar melhorias
nos projetos de e-democracy (inclusive naqueles dedicados à transparência), são necessários
investimentos em diversas áreas, a exemplo do planejamento, treinamento, aquisição de
equipamentos, despesas com manutenção da iniciativa e com a promoção de campanhas para
se atrair o público-alvo. Não basta colocar um recurso de e-Transparency para funcionar. É
indispensável oferecer garantias de que a ferramenta não será abandonada por parte de
governos posteriores (Fairbanks et al., 2007).
13
Além disso, percebe-se que aspectos relacionados ao grau de acesso dos cidadãos à
internet ou à aceitação dos novos procedimentos técnico-burocráticos (que retira, em
diferentes casos, o poder de servidores de acelerar ou retardar processos, por exemplo)
também fazem parte da equação que determina o sucesso das iniciativas de transparência
digital (Jaeger e Matteson, 2009; Bonsón et al., 2012).
O tipo de linguagem utilizada no âmbito dos projetos e a necessidade de se oferecer
tutoriais e de aprimorar a navegabilidade dos portais (Zinnbauer, 2007) constituem problemas
também essenciais, juntamente com a necessidade de integração dos sistemas de
comunicação dos diversos órgãos governamentais, sugerida por Bertot et al. (2010c).
Outra cautela acerca da transparência está relacionada ao controle de informações que
os governos dispõem sobre os cidadãos. Os processos de informatização e agregação de
bancos de dados variáveis (incluindo dados fiscais, educacionais e de saúde) permitem ao
Estado o armazenamento de uma base enorme de conteúdos; porém, pouco se sabe dos
destinos ou da utilização desses repertórios. É indispensável, então, uma política de
privacidade adequada para preservar os usuários quando estes solicitam informações, uma
vez que não há clareza acerca da quantidade crescente de dados que o Estado tem acerca dos
cidadãos.
5. CONCLUSÃO
O objetivo do trabalho foi refletir, com base na revisão de literatura, acerca dos
conceitos, oportunidades e obstáculos que estão associados aos projetos de transparência
digital. De início, considerou-se o contexto no qual os diferentes princípios e manifestações
das práticas políticas interagem a fim de compor o que se denomina de “ideia de
democracia”. Destacou-se a transparência como valor a ser examinado.
Apontou-se que os repositórios de informação oferecidos pelos media digitais
reduzem os custos de coleta, armazenamento, distribuição, acesso e filtragem das
informações governamentais. Mas apenas oferecer um acesso facilitado às bibliotecas de
informação é pouco.
O argumento de Kevin Marsh (2011, p. 535) de que a simples oferta de mais serviços
e de mais informações não garante solução automática para os problemas que afetam as
democracias, a exemplo da corrupção, permanece persuasivo: "The risk is that we see in
14
increased transparency – particularly the monumental growth in the availability of
information and data on the Web and evermore sophisticated personal Web tools – an end in
itself."
Para Ostermann e Staudinger (2008), os projetos voltados para fortalecer a
transparência precisam de um ambiente propício para pressionar os agentes do Estado a
modificarem a conduta que adotam. Mais exatamente, existe a necessidade de se estar atento
aos seguintes pontos (sem esquecer de se discutir publicamente a “dose” de tais medidas): 1)
contar com um quadro legislativo que sustente o acesso livre à informação; 2) criar
mecanismos de punição para aqueles que burlarem as regras estabelecidas ou praticarem atos
de corrupção; 3) rastrear o fluxo do processo no âmbito das instituições do estado, o que
reduz a arbitrariedade por parte dos servidores; 4) oferecer treinamento aos servidores e aos
próprios representantes.
Sabe-se que determinadas ferramentas de comunicação digital podem servir a
diferentes valores associados à ideia de democracia. Um portal através do qual seja possível
acessar os salários dos servidores públicos, ao mesmo tempo em que oferece um formulário
para denunciar o recebimento ilegal de dinheiro por parte de agentes do Estado, tende a
favorecer tanto a transparência quanto a participação. Nesse sentido, Dror (1999) acredita que
apenas adianta pensar em mecanismos mais aprofundados de transparência se eles estiverem
associados com oportunidades de participação e de interferência no processo de produção da
decisão política.
O desafio, então, passa a ser encontrar modos de pensar a real implementação de
mecanismos de transparência e de participação nos processos governamentais. Isso porque,
da mesma forma que há diferentes artifícios voltados para favorecer a participação, também
há diferentes níveis através dos quais se pode oferecer recursos voltados para incrementar a
transparência. Independentemente da ênfase dada a cada projeto de democracia digital, o
importante é pensar de forma integrada: “Computer-mediated forms should not be seen as
substitutes for traditional mechanisms of trust but rather as additions to them. An
evolutionary approach to transparency may prove useful in extending mechanisms of trust
without creating ruptures” (Meijer, 2009, p. 265).
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