CÂMARA DOS DEPUTADOS
CENTRO DE FORMAÇÃO, TREINAMENTO E APERFEIÇOAMENTO
PROGRAMA DE PÓS-GRADUAÇÃO
José Gomes Ferreira
Suplência senatorial – uma análise da representatividade e da legitimidade
Brasília
2009
CENTRO DE FORMAÇÃO, TREINAMENTO E APERFEIÇOAMENTO
Autorização
Autorizo a divulgação do texto completo no sítio da Câmara dos Deputados e a reprodução total ou parcial,
exclusivamente, para fins acadêmicos e científicos.
Assinatura: ____________________________________________
Data: 13 de março de 2009.
Ferreira, José Gomes.
Suplência senatorial : uma análise da representatividade e da legitimidade
[manuscrito] / José Gomes Ferreira. ----- 2009.
80 f.
Orientador: Casimiro Pedro da Silva Neto.
Impresso por computador.
Monografia (especialização) – Centro de Formação, Treinamento e
Aperfeiçoamento (Cefor), da Câmara dos Deputados, Curso de Especialização
em Instituições e Processos Políticos do Legislativo, 2009.
Suplência, Brasil. 2. Senador, Brasil. I. Título.
CDU 342.531.1(81)
CENTRO DE FORMAÇÃO, TREINAMENTO E APERFEIÇOAMENTO
José Gomes Ferreira
Suplência Senatorial – uma análise da representatividade e da legitimidade
Monografia apresentada ao Programa de
Pós-Graduação do Cefor/CD como parte das
exigências do curso de Especialização em
Instituições
e
Processos
Políticos
Legislativo.
Orientador: Casimiro Pedro da Silva Neto
Brasília
2009
CENTRO DE FORMAÇÃO, TREINAMENTO E APERFEIÇOAMENTO
do
Suplência Senatorial – uma análise da representatividade e da legalidade
Monografia - Curso de Especialização em Instituições e
Processos Políticos do Legislativo da Câmara dos Deputados – 1º
Semestre de 2009.
Aluno: José Gomes Ferreira
Banca Examinadora:
_______________________________________________________
Casimiro Pedro da Silva Neto
___________________________________________________________________
João Carlos Medeiros de Aragão
Brasília, 13 de março de 2009.
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Dedicatória
Dedico o presente trabalho aos meus amores mais próximos: a) minha esposa,
Luziz, companheira incansável, a quem devo dias e horas disponíveis que me possibilitaram
alcançar os objetivos deste trabalho; e
b) meus tesouros preciosos, Janaína e Caio, razão de luta e alegria de nossa
família. Eles são nossos maiores mestres. Espero que eles sejam exemplos de vida, dedicados
ao estudo, corretos em suas vidas, profissionais éticos e responsáveis.
Essa dedicação diz respeito, ainda, ao entendimento, tolerância e paciência por
parte de minha família nos momentos em que eu não pude lhe dar a merecida atenção.
E, por último, ao presenciar o meu esforço ao estudo, espero que minha família
tenha observado que os bons frutos e méritos não vêm sem o devido esforço.
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Agradecimentos
Inicialmente, quero agradecer a Câmara dos Deputados e os responsáveis pelo
CEFOR com relação ao investimento e oportunidade pela realização do Curso de PósGraduação em “Instituições e Processo Político do Legislativo”, em 2007/2008.
Depois, o meu Chefe, Lúcio Henrique Xavier Lopes, pela dispensa da
assinatura de ponto, nos dias de aula, e em quase todas as sextas-feiras, após o término do
curso até fevereiro/2009, para dedicação aos trabalhos da Monografia. Agradeço muito.
O meu especial agradecimento ao amigo, professor de “História do
Parlamento” e orientador, Casimiro Pedro da Silva Neto, pela sua disposição em conversar e
revisar textos escritos, pelas sua seriedade e franqueza nas correções e indicação de caminhos
de pesquisa. Tê-lo como orientador foi significativo para mim. Agradeço a sua atenção.
Além das intervenções desse incansável colega, a qualidade deste trabalho
deve muito à minha amiga e Assessora Jurídica da Assessoria Técnica/DG), Juliana Carla de
Freitas Valle. É professora de Direito Constitucional e palestrante. Auxiliou-me desde a
elaboração do projeto inicial até a correção, por duas vezes, do texto desse trabalho
acadêmico. Pessoa de competência e dedicação reconhecida por todos. Obrigado pela atenção
e amizade.
Não fossem algumas colegas do Centro de Documentação e Informação
(CEDI), a pesquisa teria se tornado árdua para mim, especialmente Stephania Maria de Souza
e Marilene Sow, por coincidência, colegas do mesmo curso. A todas vocês, o meu muito
obrigado.
Outra pessoa que muito me ajudou em pesquisas acerca dos trabalhos da
Assembleia Nacional Constituinte foi a Diretoria da Coordenação de Histórico de Debates, do
Departamento de Taquigrafia, da Diretoria Legislativa, Vilma Pereira, de memória juvenil. A
ela, meu muito obrigado.
Não poderia deixar de citar o apoio e incentivo de dois colegas de minha sala
de trabalho: Taísa Anchieta, que, muitas vezes, me auxiliava nas dúvidas de Português, e
Múcio Homero, meu amigo pessoal e com quem discuti diversos assuntos do tema. Aprendi
muito com vocês. Obrigado mesmo.
Não citar um outro colega desta Assessoria Técnica – e seria por esquecimento
– estaria cometendo uma grande injustiça: Irany de Carvalho Júnior. Esse colega, além da
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ajuda na elaboração da PEC e , auxiliou-me, demasiadamente, nos assuntos de Informática, já
que foi ele quem fez toda a formatação do texto, com paciência, bondade e pronto
atendimento. Obrigado mesmo.
Quero agradecer, imensamente, à dona Sarah Abrão, que muito gentilmente me
auxiliou na pesquisa e disponibilidade do material de pesquisa existente na Secretaria-Geral
do Senado Federal – Relatórios da Presidência do Senado Federal, de 1998 a 2008.
Aos meus colegas de curso, pela harmonia e solidariedade demonstrada
durante todo o período, especialmente, nossa representante, Alessandra.
Aos nossos professores, pela dedicação e disposição de sempre nos ensinar.
Por último, aos nossos colegas do CEFOR, sempre prontos a nos atender,
notadamente, os integrantes da Coordenação de Pós-Graduação – Rildo, Érica, Ricardo Senna
e Ricardo Dias. Pelo apoio e dedicação de vocês para realização do curso, minha nota é 10.
Obrigado mesmo.
Enfim, a todos, o meu muito obrigado, por terem me ajudado a galgar mais este
degrau acadêmico.
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Resumo
A proposta do presente trabalho é a investigação do § 3º do art. 46, da
Constituição Federal, que estabelece que “cada senador será eleito com dois suplentes”.
O objetivo é mostrar que o fato de o suplente de senador não receber votos
diretamente do eleitor, deixando de atender ao princípio do sufrágio universal e do voto
direto, contrariamente ao que acontece com os demais candidatos, que estão sempre em
contato com os eleitores, assumindo compromissos de campanha, é uma situação, por si só,
suficiente para se questionar a legitimidade de sua representação política, enquanto no
exercício do cargo, dada a extensão do mandato de 8 anos.
De acordo com o estudo, o aspecto do comprometimento dessa representação
política, nos moldes em que é praticada hoje, é a questão central que tem sido objeto de
questionamento pela sociedade civil como um todo. A proposta é verificar, se possível, a
adoção do sistema de eleição para o suplente de senador, onde o suplente será o mais votado
após o senador titular eleito, em substituição ao atual § 3º, do art. 46, da Constituição Federal.
A pesquisa registra a ocorrência de casos extremamente graves, do ponto de
vista ético, que justificam o estudo apresentado.
O trabalho também examina propostas de emenda à Constituição sugerindo a
extinção do instituto da suplência de senador do regramento jurídico eleitoral. Contrário a este
caminho, entende-se que a manutenção da suplência é importante e faz parte do processo
político brasileiro, uma vez que já está consolidado pela nossa democracia, bastando, apenas,
a implementação de regras claras e adequadas, de forma a evitar a presença de representantes
naquela Casa do Congresso Nacional sem a chancela do voto popular.
Revela a pesquisa que a correção da espécie é imperativo da democracia, que
exige dos senhores parlamentares se debrucem com o viés de adequá-la ao espírito de
modernidade proposto a partir da Constituição de 1988, pois a sociedade precisa de
dispositivos constitucionais não apenas legais, mas dotados de legitimidade, para que ela se
sinta verdadeiramente representada.
A conclusão é no sentido de que toda e qualquer forma de pensamento
contrária à soberania popular deve ser afastada do ordenamento jurídico vigente, evitando,
dessa forma, a perpetuação de institutos incompatíveis com o espírito da nossa Democracia.
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Palavras-chave:
Senador. Suplente de senador. Na condição de suplente. Suplência. Substituto. Senado
Federal. Câmara dos Deputados. Congresso Nacional. Constituição Federal. Perfil. Situação.
Proposta. Alteração. Substitutivo. Representação política e legitimidade.
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Abstract
The purpose of this current Monograph is the investigation of the § 3º of the
art. 46 of the Federal Constitution, that establishes that “each senator will be elected with two
substitutes”.
The aim is to show that the fact of the senator’s substitute doesn’t receive the
votes straightly from the elector, not obeying the universal suffrage and the direct vote
principle, the opposite to what happens to the other candidates, who are always in contact
with the electors, assuming campaigns commitments, is a situation that can, by itself, be
sufficient to question the legitimacy of the senator’s political representation, during his term
of office, considering, its 8-year-extension.
According to this research, the aspect of the commitment of this political
representation, the ways it is performed nowadays, is the central issue that has been
questioned by the civil society, as a unity, considering that the substitute of a senator is the
best voted after the first elected, replacing
the § 3º of the article 46 of the Federal
Constitution.
The research registers the occurrence of extremely serious cases, considering
the ethical point of view, that justifies the required modification.
We notice the existence of motions to the Constitution, suggesting the
extinction of the senator’s replacement from the legal electoral system. On the other hand, this
system is important and it’s part of brazilian political process, since it’s already solidified by
our democracy, but it lacks, only, the creation of clear and adequate rules, to avoid the
presence of representatives without the ratification of popular vote, in that House of National
Congress.
The research reveals that the correction of the species is imperative of
democracy, that demands the members of Parliament to get engaged to adjust in to the
modern spirit proposed by the 1988 Constitution, because the society needs, not only legal,
but legitimate constitutional provision so that it becomes truly represented.
Thus, every way of thought, contrary to popular sovereignty must be bancred
from the legal ordination in vigour, avoiding the perpetuation of the incompatible institutes
with the spirit of our Democracy.
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Key-words:
Senator. Senator’s substitute. In the condition of substitute. Substitute. Federal Senate.
Chamber of Deputies. National Congress. Federal Constitution. Profile. Situation. Propose.
Alteration. Substitutive. Political representation and legitimacy.
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Fontes e Abreviações
As principais fontes de pesquisas foram:
a)
bibliográfica – Constituída de livros do acervo da Coordenação de
Biblioteca/CEDI;
b) documental – constituída de Propostas de Emenda Constitucional e de
Projetos de lei, sob a guarda da Seção de Documentos Históricos da Coordenação de
Arquivo/CEDI; e
c) base documental impressa, constituída dos pronunciamentos, discussões,
debates e votações publicados nos Anais Parlamentares e Diários da Câmara dos Deputados,
que estão sob a guarda da Seção de Documentação Parlamentar, da Coordenação de Estudos
Legislativos/CEDI. Todo esse acervo pode ser consultado no Centro de Documentação e
Informação da Câmara dos Deputados e nas Subsecretarias de Anais, de Arquivo e de
Biblioteca do Senado Federal. Na página da Câmara na Internet, www.camara.gov.br, estão
disponíveis todos os Anais da Câmara dos Deputados, da Assembleia Nacional Constituinte e
do Congresso Nacional, desde 1824. Na página do Senado na Internet, www.senado.gov.br,
estão disponíveis todos os Anais daquela Casa, inclusive os Relatórios da Presidência.
A referência das fontes foi indicada pelas seguintes abreviações:
ANAIS – Anais Parlamentares
DANC – Diário da Assembleia Nacional Constituinte
DCN – Diário do Congresso Nacional
Os dados da estatística de quantos suplentes tomaram posse de 1989 a 2008,
foram obtidos junto à Secretaria-Geral do Senado Federal, que permitiu o acesso do estudante
aos Relatórios da Presidência elaborados por aquela Casa, anualmente.
A referência aos termos usados foi indicada pelas seguintes abreviações:
ANC -
Assembleia Nacional Constituinte
IUPERJ -
Instituto Universitário de Pesquisa do Estado do Rio de Janeiro
Art -
Artigo
AL -
Alagoas
PSOL-AL -
Partido da Solidariedade de Alagoas
MT -
Mato Grosso
BA -
Bahia
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MA -
Maranhão
PI -
Piauí
AP -
Amapá
AC -
Acre
PV -
Partido Verde
PDT-AM -
Partido Democrático do Trabalhismo do Amazonas
PDT-GO -
Partido Democrático do Trabalhismo de Goiás
PMDB-PE - Partido do Movimento Democrático Brasileiro de Penambuco
MIT -
Massachusetts Institute of Technology
UFMG -
Universidade Federal de Minas Gerais
TSE -
Tribunal Superior Eleitoral
D-
Dom
CF -
Constituição Federal
Com.Org -
Comissão da Organização....
Subcom -
Subcomissão
Sistematizaç - Sistematização
PFL-MA -
Partido da Frente Liberal do Maranhão
PT-SP -
Partido dos Trabalhadores de São Paulo
PSDB-SP -
Partido da Social Democracia Brasileira de São Paulo
TCU -
Tribunal de Contas da União
PPB -
Partido Popular Brasileiro
STF -
Supremo Tribunal Federal
PTB -
Partido Trabalhista Brasileiro
RJ -
Rio de Janeiro
MS -
Mato Grosso do Sul
DEM-DF -
Democratas do Distrito Federal
AM -
Amazonas
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Sumário
Introdução.................................................................................................................................16
1 Contexto Histórico, Político e Legislativo ............................................................................21
1.1 O Senado na história.......................................................................................................21
1.2 O Senado no Império......................................................................................................22
2 O Atual Processo Eletivo para o Senado Federal ..................................................................25
3 Visão Histórica do Instituto da Suplência Senatorial no Regime Constitucional Brasileiro.28
3.1 A partir das Cartas de 1824 à de 1988...........................................................................28
3.2 A partir da Lei n. 4.737, de 1965 (Código Eleitoral)......................................................33
3.3 A partir dos trabalhos da Assembleia Nacional Constituinte de 1987 ...........................34
4 A Suplência Senatorial em Outros Países..............................................................................36
5 Estatística do Caso Brasileiro ................................................................................................38
6 O Perfil dos Suplentes ...........................................................................................................40
7 Situações Envolvendo Suplentes ...........................................................................................41
8 A Ocupação da Suplência por Pessoa da Família..................................................................45
9 Propostas de Alteração da Suplência de Senador..................................................................46
10 Apresentação e Votação do Substitutivo .............................................................................49
11 Análise da Representação Política e da Legitimidade do Mandato de Senador na Condição
de Suplente. ..............................................................................................................................53
12 A Questão em Debate ..........................................................................................................58
13 Considerações Finais ...........................................................................................................62
14 Referências ..........................................................................................................................65
Apêndices .................................................................................................................................68
Apêndice 1 – Sugestão de PEC para eleição de senador......................................................69
Anexos ......................................................................................................................................71
Anexo A – Debate da Constituinte de 1988 .........................................................................72
Anexo B – PEC n. 11, de 2003.............................................................................................73
Anexo C – Parecer da CCJC/SF à PEC n. 11/2003..............................................................76
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16
Introdução
Para melhor compreensão dos fatos, inicia-se este trabalho com a
contextualização histórica, política e legislativa da suplência senatorial, uma análise da
representatividade e da legitimidade, a contar da primeira Carta Política do Brasil Império,
de 1824, até a recente Constituição de 1988, incluindo legislação infraconstitucional.
O Senado, uma das mais antigas instituições políticas conhecidas pela
humanidade, teve sua existência identificada com a atuação das lideranças mais velhas de
grupos sociais. Todavia, foi em Roma que o órgão atingiu sua máxima expressão, recebendo a
denominação de Senatus, com relevante trabalho voltado para a condução da política externa
daquele país.
No Brasil, a figura do Senado surge pela primeira vez por meio da Carta
Constitucional de 1824, com o Poder Legislativo exercido pelo sistema bicameral composto
pela Câmara dos Deputados e pela Câmara dos Senadores.
O cargo de senador era vitalício e privativo de brasileiros natos ou
naturalizados, e era exigida a idade mínima de 40 anos para se tomar assento na Casa. Após a
Proclamação da República, em 1889, o cargo passou a não ser vitalício, e os candidatos
passaram a ser eleitos por sufrágio universal, com mandato de nove anos e idade mínima de
35.
A revolução liberal de 1930 representou o fim da atividade senatorial. Pela
Constituição de 1934, o Poder Legislativo era exercido pela Câmara dos Deputados, ficando o
Senado Federal apenas como órgão auxiliar. Por meio da Constituição de 1946, retorna-se ao
bicameralismo, e o Senado recupera sua função de Casa Legislativa.
Para o desenvolvimento do trabalho, traz-se à discussão a questão central do
tema em debate, estabelecido pelo § 3º do art. 46 da Constituição Federal de 1988, verbis:
“§ 3° Cada Senador será eleito com dois suplentes”.
A discussão decorre da necessidade de alteração da legislação vigente como
forma de aperfeiçoamento do sistema de eleição de senadores, no que diz respeito ao seu
CENTRO DE FORMAÇÃO, TREINAMENTO E APERFEIÇOAMENTO
17
substituto. O sistema eleitoral tem levado ao Senado, na condição de suplente, senadores
desconhecidos do eleitor, com pouca ou nenhuma experiência de administração pública e sem
compromisso e afinidade com a política, fatos esses que têm implicação direta com a imagem
daquela Casa, bastante desgastada frente à opinião pública.
Além desse viés, o trabalho procura identificar os motivos das críticas dos
diversos segmentos da sociedade, que tem vivenciado situações inaceitáveis de substituição
de senadores completamente destoadas da realidade atual.
Com a análise da opinião de cientistas políticos e de estudiosos, busca-se
contribuir para a reflexão sobre essa problemática, com uma visão crítica sobre a questão.
Destarte, o assunto é de extremo interesse da sociedade e tem como foco
principal a alteração de dispositivo constitucional, de forma que o suplente de senador se
submeta ao processo eleitoral direto, ou seja, com o eleitor votando diretamente na sua pessoa
e não em chapa.
Saliente-se que as Cartas Políticas de 1824, 1891, 1934 e 1937, relativamente à
suplência de senador, não fizeram referência. A previsão desse instituto passou a ser
estabelecida a partir da Carta de 1946 e da Emenda Constitucional n. 1, de 1969, com a
indicação de apenas um suplente. Durante a vigência da Emenda Constitucional n. 1, de 1969,
editou-se a E.C. n. 8, de 1977, alterando o § 2° do art. 41, para dizer que, doravante, cada
senador seria eleito com dois suplentes. Essa redação foi acolhida pela Constituição de 1988,
na sua íntegra (§ 3° do art. 46).
Pela proposta que apresentamos, às fls. 69-70, a figura do suplente só aparece
após a contagem dos votos para o titular do cargo, ou seja, para os fins da proposta
apresentada, considera-se suplente o candidato mais votado após o eleito. Essa forma dá ao
substituto de senador o requisito básico e indispensável comum a todo representante político –
a participação efetiva em campanhas e o voto direto –, com legitimidade para representar,
legislar e substituir o titular em toda e qualquer hipótese. Dessa forma, a sua representação
política no Senado Federal é inquestionável.
Por outro lado, convém registrar que o sistema atual tem amparo legal,
porquanto previsto pela Constituição vigente. Contudo, há necessidade de se discutirem
fórmulas mais adequadas e democráticas para substituição do atual sistema, hoje fortemente
criticado.
CENTRO DE FORMAÇÃO, TREINAMENTO E APERFEIÇOAMENTO
18
Pela atual legislação, cada senador é eleito com dois suplentes em uma chapa
cujos suplentes não obtiveram votos diretamente do eleitor, o que contraria a regra básica de
democracias representativas – a do sufrágio universal e do voto direto.
A forma como titular e suplente chegam ao Senado da República é o que se
discute hoje: enquanto o primeiro obtém votos dados diretamente pelo eleitor, o segundo
chega à mesma Casa, em tese, sem nenhuma representatividade, beneficiado tão-somente pela
legislação, que condiciona a eleição do suplente à do titular.
O trabalho pretende mostrar que o atual sistema, além de causar danos ao
Estado, é distorsivo e contrário ao espírito democrático, pois o eleitor vota em um candidato
que traz consigo um substituto desconhecido do público e que, a qualquer momento, poderá
sucedê-lo por pouco tempo ou em definitivo.
Acredita-se que o momento oportuno para discussão e análise de possível
alteração do dispositivo constitucional originário teria sido em 1988. Todavia, a pesquisa
revelou, como se verá adiante, o pouco interesse dos constituintes em discutir o assunto
durante a Assembleia, o qual já vem de épocas de triste memória, nos fazendo lembrar da
instituição da figura do senador biônico1 pelo governo militar.
Ademais, a pesquisa que se empreende nos mostra que até o início do ano
passado tramitavam no Senado Federal propostas de emenda à Constituição que pretendiam
alterar o sistema de eleição de suplente de senador. Porém, essas alterações não se efetivaram,
como nos observa o Senador Demóstenes Torres (DEM-GO) quando diz que “no discurso,
todos são a favor, mas, na prática, ninguém quer acabar com os suplentes”2.
Para relatar tais propostas, foi designado o senador goiano acima citado, que
concluiu pela apresentação de um substitutivo, que já foi votado pela Comissão de
Constituição, Justiça e Cidadania daquela Casa, em abril de 2008, e se encontra, no momento,
na fila para ser incluído na Ordem do Dia do Plenário.
1
Senador biônico – eleito indiretamente por um colégio eleitoral, de acordo com a EC n. 8, de 14/4/1977. Os
únicos nessa qualidade – um por estado – foram eleitos em 1978, por um período de oito anos e permaneceram
no poder até o final de seus mandatos. A EC n. 15, de 19/11/1980, restabeleceu o sistema de voto direto para
senador da República. A finalidade era evitar que a oposição tivesse maioria parlamentar nas votações do Senado
Federal. A propósito, registre-se que o senador eleito pela via indireta (biônico) tinha suplente: como exemplo,
cite-se o caso de Murilo Badaró (PDS/MG), que exerceu o mandato, na condição de senador biônico, na
Legislatura de 1979/1987, teve como seu substituto Morvan Aloísio Acayaba de Resende, que o substituiu no
período de 1985, no Senado Federal, quando o titular assumiu a pasta do Ministério da Indústria e Comércio.
2
Manifestação do senador Demóstenes Torres encontrada no “Portal AZ Informações de Verdade” – http://
74.125.47.132, publicada em 20/1/2008 e pesquisada no sítio do Google – www.google.com.br , em 6/8/2008.
CENTRO DE FORMAÇÃO, TREINAMENTO E APERFEIÇOAMENTO
19
Entre outros pontos do mencionado substitutivo, aprovou-se a manutenção do
suplente de senador, dessa feita, apenas com um suplente (partidário) na chapa com o titular,
ficando proibida a candidatura para suplência de parentes até o segundo grau, cônjuges e afins
de senadores titulares, o que já é um avanço.
A propósito, citam-se as palavras do jornalista Mauro Santayana3 sobre o
assunto, por serem pertinentes:
Os suplentes pertencem à categoria dos legisladores sem a legitimidade do voto
expresso em seu nome pelos eleitores. Normalmente são escolhidos dentre
familiares (....), ou financiadores de campanhas eleitorais. Há um motivo para
que não se preencham as vagas com novas eleições: se acabar com a suplência,
os senadores não poderão tê-los guardando o lugar, e pensarão duas vezes em
deixar o cargo a fim de ocupar uma posição executiva.
A pesquisa mostra ainda que, em situações que acarretam desgaste político ao
Senado Federal, os líderes preferem indicar suplentes para resolvê-las, pelo fato de estarem
distantes do eleitor. O perfil dos suplentes também é objeto do presente estudo.
Quanto à metodologia empregada, utilizamos o método histórico-descritivo
com o intuito de estudar e analisar as idiossincrasias relacionadas ao tema proposto, suas
possíveis implicações e influências do ponto de vista político e eleitoral.
Foram utilizados três tipos de pesquisa para o desenvolvimento do trabalho, a
saber: a) a pesquisa bibliográfica, constituída principalmente de artigos científicos, jornais,
análises de textos de livros do acervo da Coordenação de Biblioteca-CEDI e de páginas de
sítios confiáveis disponibilizados na Internet; b) a pesquisa documental, por meio de
propostas de emenda à Constituição, substitutivos, pareceres e relatórios disponibilizados pelo
Serviço de Distribuição de Avulsos da Secretaria-Geral do Senado Federal como também
acerca de dados da Assembleia Nacional Constituinte disponibilizados pela Coordenação de
Histórico de Debates, do Departamento de Taquigrafia; e c) pesquisa realizada em base
documental impressa que compõe os Relatórios da Presidência do Senado Federal,
disponibilizados pela Secretaria-Geral da Mesa do Senado Federal.
De posse da documentação necessária, procede-se à leitura de todo o material
coletado, com análise de pronunciamentos, de PECs e pareceres que propunham alteração do
sistema de eleição do substituto de senador.
Ao realizar o debate sobre o presente tema, espera-se estar contribuindo para o
3
SANTAYANA, Mauro. Em artigo intitulado “Os príncipes e os suplentes”, publicado no Jornal do Brasil, de
CENTRO DE FORMAÇÃO, TREINAMENTO E APERFEIÇOAMENTO
20
desenvolvimento de outros projetos semelhantes no campo das instituições e processos
políticos do Legislativo.
Concluindo esta primeira etapa, informa-se que se optou pela manutenção da
grafia original dos discursos e documentos pesquisados nas citações apresentadas, acreditando
que o entendimento e a compreensão dos referidos textos não estarão prejudicados.
18/1/2008, País, Coisas da Política, A2.
CENTRO DE FORMAÇÃO, TREINAMENTO E APERFEIÇOAMENTO
21
1 Contexto Histórico, Político e Legislativo
1.1 O Senado na história4
O Senado é uma das mais antigas instituições políticas conhecidas da
humanidade. Sua origem mais remota vincula-se ao processo de desintegração da chamada
comunidade primitiva e do surgimento de sociedades politicamente organizadas.
Restringindo a análise ao mundo ocidental, vê-se que, na Antiguidade, a
organização política das sociedades estruturava-se, do ponto de vista institucional, a partir de
um conselho de anciãos, cujo nome variava de um lugar para outro. Atenas, por exemplo,
tornou-se modelo para o país, pois contava com um conselho chamado Areópago, e, em
Esparta, havia um que se chamava Gerúsia.
Foi em Roma, no entanto, que esse tipo de conselho atingiu sua máxima
expressão, recebendo a denominação de Senatus – conhecida, mais tarde, como a mais remota
assembleia política da Roma antiga e que teve papel importante na fase da República como
órgão de condução da política externa daquele país.
Durante a Idade Média, a fragmentação política que caracterizou esse longo
período, em que a noção de Estado praticamente se diluiu, inviabilizou a existência de um
órgão como o Senado.
4
BARBOSA, Antônio José. Síntese do artigo intitulado Breve nota para uma longa história, da publicação O
Senado Federal. Secretaria de Relações Públicas, Brasília: Gráfica do Senado Federal, julho/2008, págs.8.
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22
1.2 O Senado no Império
Pouco antes da Proclamação da Independência do Brasil era convocada a
primeira Assembleia Geral Constituinte e Legislativa do Império do Brasil, em junho de
1822, num inequívoco sinal de que se encaminhava para o rompimento dos laços de
subordinação à metrópole. Instalada em maio do ano seguinte, a Assembleia pouco pôde
fazer: um cenário de crise política levou o Imperador D. Pedro I a dissolvê-la, em novembro
de 18235.
Coube ao Conselho de Estado, convocado para tal fim, elaborar um projeto de
Constituição, que foi submetido às câmaras municipais. Em 25 de março de 1824 entrava em
vigor a primeira Constituição Política do Império do Brasil, que perdurou até o advento da
República, em 18896.
A primeira Carta constitucional definia o Brasil como monarquia centralista e
hereditária e estabelecia os Poderes Legislativo, Executivo, Judiciário e Moderador. O Poder
Legislativo era delegado à Assembleia Geral Legislativa, exercido pelo sistema bicameral
composto pela Câmara dos Deputados e pela Câmara dos Senadores, com a sanção do
imperador7.
Nascia, assim, o Senado brasileiro, com raízes na tradição greco-romana,
inspirado na Câmara dos Lordes da Grã-Bretanha e influenciado pela doutrina francesa de
divisão e harmonia dos poderes do Estado e dos direitos dos cidadãos. Com o advento da
República, segue um modelo mais parecido com o do senado norte-americano. Tratava-se de
um marco histórico de alta significação na história parlamentar do Brasil8.
A primeira sessão ordinária do Senado do Império foi realizada em maio de
1826 e tornou-se histórica, principalmente pela eleição da primeira Mesa Diretora da Casa9.
Cinquenta senadores representavam as províncias em quantidade proporcional
à população. O imperador escolhia um senador de cada uma das listas tríplices de candidatos
eleitos nas províncias por votação indireta e majoritária, à exceção dos príncipes da Casa
5
Idem, pág.10.
Idem, pág.10
7
Sítio do Senado Federal – http://www.Senado.gov. br, artigo intitulado criação do Senado Brasileiro (1),
pesquisado em 4/11/2008;
8
Idem
6
CENTRO DE FORMAÇÃO, TREINAMENTO E APERFEIÇOAMENTO
23
Imperial, que eram senadores, por direito constitucional, e tomavam assento aos 25 anos de
idade. Os demais senadores, de quem era exigida idade mínima de 40 anos e rendimento
anual mínimo de oitocentos mil réis, eram escolhidos com base na experiência de
administração pública ou de serviços prestados à pátria (magistrados, militares, eclesiásticos e
médicos)10.
Embora instalada a Assembleia-Geral Legislativa por D. Pedro I, em maio de
1826, somente quatro anos mais tarde, em 17 de novembro de 1830, realizar-se-ia a primeira
reunião, para deliberação conjunta da Câmara dos Deputados e do Senado do Império.
Com a Proclamação da República, em 15 de novembro de 1889, o Governo
Provisório dissolveu o Senado e a Câmara e, pouco depois, fixou a data de 15 de setembro do
ano seguinte para a eleição da nova Assembleia Constituinte11.
Instalado dois meses depois, o Congresso era composto de 205 deputados e 63
senadores. Em fevereiro de 1891, aqueles parlamentares aprovavam o texto final da primeira
Constituição da República do Brasil, influenciada pela Carta norte-americana12.
Com a nova ordem constitucional, o mandato dos senadores deixava de ser
vitalício. Eles, em número de três por estado, eram eleitos, por sufrágio universal, para um
mandato de nove anos. A idade mínima para concorrer ao cargo caiu para 35 anos, tal como
ocorre atualmente13.
A revolução liberal de 1930, que levou Getúlio Vargas ao poder, representou o
fim da atividade senatorial. A Constituição de 1934 atribuiu apenas à Câmara dos Deputados
a tarefa de exercer o Poder Legislativo. Na vigência do Estado Novo (1937/1945), plenamente
ditatorial, o Legislativo deixou de existir14.
A Constituição de 1946 volta a consagrar a independência dos Poderes,
retorna-se ao bicameralismo, e o Senado recupera sua função de Casa Legislativa em toda a
sua plenitude, cuja finalidade primordial é preservar a Federação, a harmonia entre os estados
e a soberania nacional15.
9
Idem
Idem
11
Da publicação “O Senado Federal”. Secretaria de Relações Públicas, Brasília: Gráfica do Senado Federal,
julho/2008, págs.12.
12
Idem, pág. 12
13
Idem, pág. 12
14
Idem, pág. 13.
15
Idem
10
CENTRO DE FORMAÇÃO, TREINAMENTO E APERFEIÇOAMENTO
24
A fonte histórica do direito político ficou muito bem demarcada pela
Revolução de 1964. O regime político então instituído, por diversas vezes, por meio dos
chamados atos institucionais, substituindo a ordem constitucional – nova Constituição em
1967, com alteração em 1969 – ampliando os poderes do Executivo e diminuindo os do
Legislativo, atingiu fortemente a ação parlamentar16.
O Poder Legislativo – e aqui se inclui o Senado – passa a ser um poder
tolerado, consentido, desde que bem comportado e expurgado dos membros considerados
perigosos, inadequados ou inconvenientes ao sistema17.
Não obstante os atentados políticos cometidos contra a democracia pelo regime
de exceção de 1964, os deputados e senadores não se curvaram e, no limite de suas
possibilidades, construíram a resistência, que acabou por sepultar o regime discricionário18.
Pode-se afirmar, portanto, que o Senado Federal, assim como a Câmara dos
Deputados, teve papel fundamental em todas as etapas da história política do país, desde a
independência aos nossos dias. Nos poucos momentos em que isso não ocorreu, a situação do
país foi de anormalidade institucional, característica de períodos ditatoriais19.
16
Idem
Idem
18
Idem
19
Idem.
17
CENTRO DE FORMAÇÃO, TREINAMENTO E APERFEIÇOAMENTO
25
2 O Atual Processo Eletivo para o Senado Federal
De acordo com o art. 44 da Constituição Federal de 1988, o quadro
institucional do Poder Legislativo Federal brasileiro contempla o sistema bicameral, segundo
o qual o Congresso Nacional compõe-se da Câmara dos Deputados e do Senado Federal.20
Os senadores e os deputados federais são eleitos pelo povo, por meio do voto
direto e secreto, e cabe a eles, entre outras atribuições, propor, analisar, discutir, votar e
aprovar as leis que regem o dia-a-dia de todos os brasileiros.
Quanto ao registro de candidaturas ao Senado Federal, é interessante notar que
o regramento jurídico relativo à espécie já era admitido pelo Código Eleitoral de 1950,
conforme estabelecia o art. 52 da Lei n. 1.164, 195021, verbis:
“Art. 52. O registro do candidato a senador será feito com o do seu
suplente partidário”.
Consoante a legislação eleitoral vigente, cada chapa que concorre ao Senado é
composta por um titular, que escolhe seus dois suplentes em lista fechada, deferentemente do
que dispõe a Lei n. 4.737, de 1965, que instituiu o Código Eleitoral, recepcionado pela atual
Constituição, que prevê a figura de apenas um suplente na chapa do titular, verbis:
“Art. 91 .................................................................................................
§ 1° O registro de candidatos a senador far-se-á com o do suplente
partidário”.
O art. 56 da Constituição Federal de 1988 estabelece que os deputados e
senadores serão substituídos pelos seus respectivos suplentes nos casos de vacância definitiva
do cargo (ocorrida por motivos de morte, renúncia ou perda de mandato) ou afastamento
temporário do titular (licenças). Há uma relação hierárquica no curso de oito anos: o primeiro
suplente é o substituto imediato do senador; caso este também esteja impossibilitado de
assumir o cargo, será convocado o segundo suplente da mesma chapa.
Tratando-se de vacância e não havendo suplente, far-se-á eleição para o cargo
se faltarem mais de 15 meses para o término do mandato (art. 56, § 20).
20
Artigo publicado no sítio do Senado – http://74125.47.132 – www.senado.gov.br, sob o título “O Senado
debate a suplência do Senador”, de 14 a 18 de abril de 2008 – n. 41, pesquisado em 20/11/2008.
21
Código Eleitoral, instituído pela Lei n. 1.164, de 1950.
CENTRO DE FORMAÇÃO, TREINAMENTO E APERFEIÇOAMENTO
26
No caso da suplência de senador, o problema aqui é que esse sistema oculta os
candidatos e só são conhecidos após a eleição, ou seja, o eleitor vota no titular, que acaba
levando para o Senado, no caso de uma substituição, pessoas totalmente desconhecidas do
público.
Os deputados, segundo o art. 45 da Constituição Federal de 1988, são os
representantes do povo, eleitos pelo sistema proporcional.
Segundo o art. 46 da Carta de 1988, o Senado Federal compõe-se de três
representantes de cada estado e do Distrito Federal, inscritos em chapa única, eleitos para um
mandato de 8 anos e segundo o sistema majoritário, sendo declarado eleito aquele que obtiver
o maior número de votos, dentre todos os candidatos.
Saliente-se, ainda, que a renovação dos representantes da Casa é feita de forma
parcial, a cada quatro anos: em uma eleição, os eleitores escolhem um senador; na eleição
seguinte, são dois os eleitos.
Tendo em vista a existência de vinte e seis estados e do Distrito Federal,
somam-se vinte e sete entes federados a serem representados no Senado da República por 81
senadores, eleitos cada um deles, automaticamente, com dois suplentes, podendo-se
candidatar-se ao cargo de senador todos os brasileiros natos maiores de 35 anos, que gozem
de plenos direitos políticos22.
Ambos os processos de escolha – tanto para a Câmara quanto para o Senado –
têm sofrido críticas. Ao sistema proporcional, com votos nos candidatos a deputados federais,
opõem-se aqueles que entendem equivocada a utilização de listas abertas. Nelas, a ordenação
do preenchimento das vagas ocorre pelo resultado individual dos candidatos, potencialmente
geradora de conflitos, em face da disputa interna, com reflexos na unidade partidária, em
decorrência dos desgastes gerados pelo processo eleitoral23.
Convém registrar, inicialmente, que o sistema majoritário – pelo qual se
considera eleito o candidato que obtiver a maioria (absoluta ou relativa) dos votos em
determinada circunscrição eleitoral – foi instituído no Brasil para regular a eleição de senador,
prefeito e vice-prefeito, pela Lei n. 4.73724, de 1965, com a redação dada pela Lei n. 6.534, de
22
Artigo da publicação O Senado Federal. Secretaria de Relações Públicas, Brasília: Gráfica do Senado
Federal, julho/2008, pág.15.
23
Artigo publicado no sítio do Senado – http://74125.47.132 – www.senado.gov.br, sob o título “O Senado
debate a suplência do Senador”, de 14 a 18 de abril de 2008 – n. 41, pesquisado em 20/11/2008.
24
Código Eleitoral, instituído pela Lei n. 4.737, de 1965.
CENTRO DE FORMAÇÃO, TREINAMENTO E APERFEIÇOAMENTO
27
197825, verbis:
“Art. 83. Na eleição direta para o Senado Federal, para Prefeito e
Vice-Prefeito, adotar-se-á o princípio majoritário”.
Na verdade, a nova redação dada pela Lei n. 6.534 foi apenas para o acréscimo
de parágrafo único ao art. 83 acima transcrito, mantendo-se, integralmente, a redação do caput
do referido dispositivo.
Esse sistema majoritário divide-se em absoluto e relativo, com o eleitor
votando diretamente na pessoa do candidato.
Com o advento da Constituição de 1988 e consoante o sistema majoritário
absoluto, o candidato somente é vencedor quando receber a maioria absoluta dos votos mais
um (50% mais um), que é o utilizado no Brasil nas eleições para presidente, governador de
Estado, do Distrito Federal e em município com mais de 200 mil eleitores26.
Como se sabe, se nenhum desses candidatos atingir a marca dos 50% mais um
voto, os dois mais votados disputam o segundo turno, bastante conhecido dos brasileiros.
No sistema majoritário relativo, entretanto, há vitória do candidato mais
votado, não importando que este tenha atingido a marca dos 50% mais um. Esse é também o
sistema adotado em nosso país para a eleição de senadores e prefeitos municipais em cidades
com menos de duzentos mil eleitores. O mais votado entre os candidatos é eleito.
No sistema majoritário, a principal crítica é o fato de o modelo excluir as
minorias, dando representação apenas ao partido mais votado no distrito onde se realiza a
eleição. Todos os demais partidos ficam sem representação e, dependendo do número de
partidos e da votação de cada um nos diversos distritos, a distribuição final das cadeiras pode
ser muito diferente da votação total de cada uma das legendas.
25
MAGALHÃES, José Luiz Quadros de. “Sistema Majoritário” – artigo disponibilizado no sítio do Centro de
Atualização em Direito – CAD – http:// 74.125.45.132 – www.cadireito.com.br – pág. 1, pesquisado em
20/11/2008.
26
“Sistema Majoritário” – artigo disponibilizado no sítio do DireitoNet – http://direitonet.com.br – pesquisado
em 6/11/2008.
CENTRO DE FORMAÇÃO, TREINAMENTO E APERFEIÇOAMENTO
28
3 Visão Histórica do Instituto da Suplência Senatorial no Regime Constitucional
Brasileiro
3.1 A partir das Cartas de 1824 à de 1988
A instituição da suplência é longa no nosso direito brasileiro. Já era conhecida
no direito eleitoral do Império brasileiro, assim como no direito político estrangeiro. Já
tinham suplentes os deputados às Cortes Portuguesas de 1821.
No Brasil, o Senado Federal surgiu junto com a primeira Constituição do
Império, outorgada em 1824; apenas não constava dela a figura de suplente de senador. Os
lugares que vagavam eram preenchidos por nova eleição, realizada pela respectiva província.
Com a República, o candidato à eleição de substituto de senador passou a ser
eleito conforme estabelecia o parágrafo único do artigo 31 da Constituição de 1891, verbis:
“Art. 31 ...................................................................................................
Parágrafo Único. O senador eleito em substituição de outro exercerá o
mandato pelo tempo que restava ao substituído”.
Não havia, pois, até então, a figura do suplente, mas sim a previsão de eleição
adicional de senador, no caso de substituição do titular por renúncia ou morte.
O sistema da suplência foi consagrado inicialmente pelo legislador constituinte
de 1934, dispondo sobre a matéria nos arts. 35 e 62 da Constituição, prevendo a convocação
de suplente de deputado na forma da lei eleitoral.
O art. 35 da Carta de 1934 dispõe, verbis:
Nos casos dos arts. 33, § 2° e 62, e no de vaga por perda do mandato. renúncia
ou morte do deputado, será convocado o suplente, na forma da lei eleitoral. Se o
caso for de vaga e não houver suplente, proceder-se-á à eleição. salvo se
faltarem menos de três meses para se encerrar a última sessão da legislatura.
Ainda o art. 62 da referida Constituição preceituava, verbis:
“Art. 62. Os membros da Câmara dos Deputados nomeados Ministros
de Estado, não perdem o mandato, sendo substituídos, enquanto
exerçam o cargo, pelos suplentes respectivos”.
CENTRO DE FORMAÇÃO, TREINAMENTO E APERFEIÇOAMENTO
29
Cite-se, ainda, que o art. 22 da Constituição de 1934 dispunha, verbis:
“Art. 22. O Poder Legislativo é exercido pela Câmara dos Deputados,
com a colaboração do Senado Federal”.
É interessante notar desse dispositivo que o Senado Federal apenas auxiliava a
Câmara dos Deputados, como também, politicamente, não tinha um papel relevante quanto ao
da Câmara baixa, como se observa dos demais dispositivos, lembrando que o país vivia a
época de ditadura, disfarçada com grande enfoque na figura do Presidente Getúlio Vargas.
Abolido da Constituição de 1934, em que o Poder Legislativo passou a ser
exercido pela Assembleia Nacional, o Senado foi substituído, na Constituição de 1937, por
um Conselho Federal. Essas duas Cartas políticas não cogitaram de suplência de senador, no
período de 1934 a 1946.
A mudança veio ocorrer em 1946, por meio do § 4° do artigo 60 da
Constituição promulgada naquele ano, verbis:
“Art. 60 .................................................................................................
§ 4° Substituirá o senador, ou suceder-lhe-á, nos termos do art. 52, o
suplente com ele eleito”.
Como se vê, o instituto da suplência de senador é implantado, efetivamente,
pela Constituição de 1946, com previsão de eleição juntamente com a do titular.
Segundo a tradição anterior, contudo, como se verifica na obra de José Duarte27
sobre ‘A Constituição Brasileira de 1946”, os debates surgidos na Assembleia Constituinte da
época não esclareceram com precisão a natureza do sistema implantado.
Os arts. 51 e 52 da Lei Magna de 1946 regularam a matéria. O art. 51 declara,
verbis:
“O deputado ou senador investido na função de ministro de Estado,
interventor federal ou secretario de Estado, não perde o mandato”.
O art. 52 assim prescreve, verbis:
No caso do artigo antecedente e no de licença conforme estabelecer o regimento
interno, ou de vaga de deputado ou senador, será convocado o respectivo
suplente.
Parágrafo único. Não havendo suplente para preencher a vaga, o presidente da
Câmara interessada comunicará o fato ao Tribunal Superior Eleitoral para
providenciar a eleição. salvo se faltarem menos de nove meses para o termo do
27
DUARTE. José. in “A Constituição Brasilieira de 1946”, Rio de Janeiro, 1947, H/85.
CENTRO DE FORMAÇÃO, TREINAMENTO E APERFEIÇOAMENTO
30
período. O deputado ou senador eleito para a vaga exercerá o mandato pelo
tempo restante.
O preceito deve ser combinado com o art. 60, § 4°, da mesma Constituição de
1946, transcrito na página anterior.
Surge, assim, em toda sua inteireza, a figura do suplente de senador, que
permanece no regime constitucional brasileiro até os dias atuais28.
A Constituição de 1946 confiava o critério da convocação do suplente à
disciplina de normas internas. Tal critério foi modificado pelo Ato Complementar n. 14, de
30/6/1966, que também proibiu a convocação de suplente ou a substituição dos membros dos
corpos legislativos que renunciassem aos seus mandatos29.
O dito Ato Complementar n. 1430, de 1966, dispõe o seguinte:
Art. 1°. Aos membros das câmaras legislativas federais. estaduais e municipais
que renunciarem aos seus mandatos não serão dados substitutivos.
Art. 2º Ressalvados os afastamentos para ocupar funções no Poder Executivo,
somente será feita a convocação do suplente no Congresso Nacional,
Assembleia Legislativa e Câmara de Vereadores, em caso de licença não inferior
a um ano.
Parágrafo único. Excetuados os casos de afastamento para ocupar funções no
Poder Executivo, de nenhum modo poderá ser interrompida a licença da qual
tenha decorrida a convocação de suplente.
Art. 3°. Em qualquer dos casos mencionados nos art. 1° e 2° deste ato, o quorum
será determinado em função dos lugares efetivamente preenchidos.
Verifica-se, por conseguinte, que o Ato Complementar n. 14, de 1966,
delimitou um prazo mínimo de um ano para que se pudesse convocar o suplente, nos casos de
licença concedida por motivo de tratamento de saúde ou para trato de interesses particulares31.
Em face da multiplicidade de legislação existente elaborada pela Revolução de
1964, procurou-se unificar a base do nosso direito político, daí resultando a Carta
Constitucional de 196732, que regulou a instituição da suplência, principalmente, no seu art.
36, verbis:
“Art. 36. Não perde o mandato o deputado ou senador investido na função de
Ministro de Estado, interventor federal, secretário ou Prefeito de Capital
§ 1°. Convocar-se-á suplente nos casos de vaga, de licença ou de investidura em
28
FERREIRA, Pinto. “O Suplente de Senador na República Brasileira” . In Revista de Direito Público, v. 18,
1971. São Paulo. Editora Revista dos tribunais, pág. 21
29
Idem, pág. 22
30
Idem, pág. 22
31
Idem, pág. 22
32
Idem, pág. 22
CENTRO DE FORMAÇÃO, TREINAMENTO E APERFEIÇOAMENTO
31
funções previstas neste artigo. Não havendo suplente e tratando-se de vaga, farse-á eleição para preenchê-la se faltarem mais de quinze meses para o término
do mandato.
§ 2°. Com licença de sua Câmara, poderá o Deputado ou Senador desempenhar
missões temporárias de caráter diplomático ou cultural”.
Pela Emenda Constitucional n. 133, de 1969, art. 41, § 2°, havia a previsão de
apenas um suplente: “Cada senador será eleito com seu suplente”.
Em 1977, no bojo do ‘pacote de abril”34, foi incluída a fórmula de eleição para
senador com dois suplentes, por meio da Emenda Constitucional n. 8, de 1977, com o
acréscimo do § 3° ao art. 41 da EC n. 1. De 1969, conforme transcrito a seguir:
“Art. 41. .......................................................................
§ 3° - “Cada senador será eleito com dois suplentes”.
Ao mesmo tempo foi estendido para as eleições do Senado o mecanismo da
sublegenda
35
nas eleições para governador e prefeito, por meio do Decreto-Lei n. 1.541/77,
permitindo o lançamento de mais de um candidato por partido para cada vaga de senador.
Segundo o método adotado, os candidatos não eleitos eram tidos como suplentes.
Ainda acerca da Emenda Constitucional n. 1, de 1969, verifica-se, de imediato,
que ela só permitia ao parlamentar federal expressamente exercer um cargo do Executivo, a
saber, o de ministro de Estado, vedando os de interventor federal, secretário ou prefeito de
capital, permitidas anteriormente pela Constituição de 196736.
Além disso, a referida Emenda Constitucional, n. 1 não aludia, expressamente,
a convocação do suplente por motivo de licença para tratamento de saúde ou de interesses
particulares, mas apenas em caso de vaga em virtude de morte, renúncia ou investidura na
33
FERREIRA, Pinto. “O Suplente de Senador na República Brasileira” . In Revista de Direito Público, v. 18,
1971. São Paulo. Editora Revista dos tribunais, pág. 23
34
“pacote de abril” — conjunto de leis outorgadas, em 13 de abril de 1977, pelo então presidente Ernesto Geisel
que decretava o fechamento do Congresso Nacional e dava poderes ao presidente para legislar. O pacote
estabelecia que: a) entre os dois senadores a serem eleitos em cada estado, um deveria ser escolhido
indiretamente, o que levou a ficarem conhecidos como “senadores biônicos”; b) os governadores continuariam a
ser escolhidos por eleições indiretas; c) a propaganda na televisão ficou reduzida à apresentação do nome,
número e currículo dos candidatos, sem debates; e d) o mandato do sucessor do presidente ficou aumentado para
seis anos. Concebida por um seleto grupo governista, a reforma política foi concluída e outorgada ao país 14 dias
após o fechamento do Congresso Nacional. Em seguida, por meio do Ato Complementar n. 103. o governo
reabria o Parlamento. – síntese de artigo obtido no Wikipédia – http://pt.wikipedia.org, pesquisado em 5/9/2008.
35
Sublegenda – ao tempo do bipartidarismo, vigorava o sistema das sublegendas, duas por partido, nas eleições
majoritárias. Dentro do mesmo partido, podiam concorrer, no caso do Senado, até dois candidatos por cada uma
das sublegendas. O mais votado assumia e o segundo mais votado era o primeiro suplente – Artigo intitulado
“Suplência, política e impunidade” pesquisado no sítio http://ads.globo.com, em 10/12/2008.
CENTRO DE FORMAÇÃO, TREINAMENTO E APERFEIÇOAMENTO
32
função de ministro de Estado37.
Durante a vigência da Emenda Constitucional n. 1, de 1969, foi editada a
Emenda Constitucional n. 8, de 1977, que alterou o art. 41, com o acréscimo do parágrafo 3°,
que teve a seguinte redação, verbis: “Cada senador será eleito com dois suplentes”;
Mais recentemente, pela Constituição Federal de 1988, ficou assim definido o
assunto:
Art. 46. O Senado Federal compõe-se de representantes dos Estados e do
Distrito Federal, eleitos segundo o princípio majoritário.
§ 1° Cada Estado e o Distrito Federal elegerão três Senadores, com mandato de
oito anos.
§ 2° A representação de cada Estado e do Distrito Federal será renovada de
quatro em quatro anos, alternadamente, por um e dois terços.
§ 3° Cada Senador será eleito com dois suplentes.
(...)
Art. 56. Não perderá o mandato o Deputado ou Senador:
I - investido no cargo de Ministro de Estado, Governador de Território,
Secretário de Estado, do Distrito Federal, de Território, de Prefeitura de capital
ou chefe de missão diplomática temporária;
II – licenciado pela respectiva Casa por motivo de doença ou para tratar, sem
remuneração, de interesse particular, desde que, neste caso, o afastamento não
ultrapasse cento e vinte dias por sessão legislativa.
§ 1° O suplente será convocado nos casos de vaga, de investidura em funções
previstas neste artigo ou de licença superior a cento e vinte dias.
§ 2° Ocorrendo vaga e não havendo suplente, far-se-á eleição para preenchê-la
se faltarem mais de quinze meses para o término do mandato.
§ 3° Na hipótese do inciso I, o Deputado ou Senador poderá optar pela
remuneração do mandato.
A regra atual para preenchimento da suplência para deputado federal e a
fórmula da representação proporcional constam dos arts. 105 a 113 da norma de regência (Lei
n. 4.737/65).
Os deputados mais votados, em número equivalente ao do quociente partidário,
são eleitos, e os demais passam a constituir a lista de suplência, válida para o partido ou
coligação durante todo o mandato (art. 112).
A convocação dar-se-á observada a votação obtida por cada um dos candidatos,
mesmo que seja de outro partido, no caso de coligação, e não necessariamente da mesma
legenda do deputado substituído, ainda que o deputado tenha mudado de agremiação. As
regras da eleição devem ser observadas, inclusive da lista de suplentes.
36
37
Idem, pág. 23.
Idem, pág. 23.
CENTRO DE FORMAÇÃO, TREINAMENTO E APERFEIÇOAMENTO
33
3.2 A partir da Lei n. 4.737, de 1965 (Código Eleitoral)
A Lei n. 4.737, de 15/7/1965, que instituiu o Código Eleitoral, ainda vigente,
que recepcionado pela atual Constituição, prevê nos seus artigos abaixo, verbis:
Art. 89. Serão registrados:
– (omissis)
II – nos Tribunais Regionais Eleitorais os candidatos a Senador, Deputado
Federal, Governador e Vice-Governador e Deputado Estadual.
(...)
Art. 91. .............................................................................................
§ 1° O registro de candidatos a senador far-se-á com o do suplente partidário.
(...)
Art. 178. O voto dado ao candidato a Presidente da República entender-se-á
dado também ao candidato a Vice-Presidente, assim como o dado aos candidatos
a Governador, Senador, Deputado Federal nos Territórios, prefeito e juiz de paz
entender-se-á dado ao respectivo vice ou suplente.
(...)
Art. 202. ............................................................................................
(...)
§ 2° O Vice-Governador e o suplente de senador considerar-se-ão eleitos em
virtude da eleição de Governador e do Senador com os quais se candidataram.
Ademais, idêntica redação é a que disciplina a eleição de presidente e vicepresidente da República, ínsita no art. 77, § 1°, da Constituição Federal vigente , verbis:
“Art. 77. ...............................................................................................
§ 1° A eleição do Presidente da República importará a do VicePresidente com ele registrado”.
De acordo com esses dois últimos artigos, observa-se, quanto ao aspecto legal
da questão, que a situação dos vices e do suplente de senador é idêntica: eleição simultânea
com a do titular do mandato, com a informação clara de que o eleitor, votando no titular,
estará votando no seu substituto.
Todavia, a questão a ser respondida deve ser quanto à legitimidade da
representação política do senador, na condição de suplente, pelo fato de não se submeter ao
crivo do voto, deixando o eleitor de votar diretamente na sua pessoa.
CENTRO DE FORMAÇÃO, TREINAMENTO E APERFEIÇOAMENTO
34
3.3 A partir dos trabalhos da Assembleia Nacional Constituinte de 198738
No processo de redemocratização da vida política nacional, o presidente José
Sarney encaminhou mensagem ao Congresso Nacional, em 28 de junho de 1985, com a
proposta de convocação de uma assembleia nacional constituinte. Aprovada, dela resultou a
Emenda Constitucional n. 26, de 27 de novembro de 1985.
Os parlamentares eleitos no pleito de 15 de novembro de 1986 – 487 deputados
federais e 49 senadores e mais 23 dos 25 senadores eleitos em 1982, num total de 559 –,
deram início ao trabalho constituinte, em 1° de fevereiro de 1987, data da instalação da
Constituinte, tendo-o concluído em 5 de outubro de 1988, data da promulgação da
Constituição Federal.
Dos arquivos daquela Assembleia, foram encontradas 24 emendas de autoria
de constituintes apresentadas à Subcomissão do Poder Legislativo (Comissão da Organização
dos Poderes e Sistema de Governo) acerca da suplência de senador, mencionando a referida
expressão, sem nenhum comentário em preâmbulos ou nas justificativas. As proposições
limitaram-se apenas à transcrição da expressão da EC n. 8/77, e outras propondo alteração de
2 para 1 da quantidade de suplentes na composição da chapa.
O que ficou constatado foi a expressão “cada senador será eleito com dois
suplentes” ter passado por todas as fases de elaboração do texto constitucional (Subcomissão
do Poder Legislativo da Comissão Temática da Organização dos Poderes e Sistema de
Governo, Comissão de Sistematização, votação em dois turnos no Plenário da Constituinte até
a fase da redação final), e permanecido inalterada até a promulgação do texto final.
Esse fato pode ser comprovado pelo quadro da página seguinte, com
apresentação das fases mais importantes do processo histórico da elaboração do texto
constitucional, cujos artigos dos textos que antecederam a redação final relativos à referida
expressão correspondem, integralmente, ao art. 46, § 3° do Projeto “C”, que é o texto atual.
38
As informações desse Capítulo foram pesquisadas e resumidas de documentos dos Anais da Assembléia
Nacional Constituinte).
CENTRO DE FORMAÇÃO, TREINAMENTO E APERFEIÇOAMENTO
Lei n.
9.504/97
(Normas
eleitorais)
35
É omissa quanto à escolha e registro de suplente de senador
C
Plenário
Art. 46
B
Art. 47
A
Lei n. 4.737/65
(Código Eleitoral
vigente)
Comissão
Provisória de
Estudos
Constitucionais –
1985
Com. Org. Poderes e
Sistema de Governo /
Subcom Poder
Legislativo
Comissão de
Sistematização
Art. 57
2º
Substitutivo
Art. 53
Art. 3º
Art. 46. O Senado Federal compõe-se de representantes dos Estados e do
Distrito Federal, eleitos segundo o princípio majoritário.
§ 3º Cada senador será eleito com dois suplentes.
Art. 47. O Senado Federal compõe-se de representantes dos Estados e do
Distrito Federal, eleitos segundo o princípio majoritário.
§ 3º Cada senador será eleito com dois suplentes.
Art. 57. O Senado Federal compõe-se de representantes dos Estados e do
Distrito Federal, eleitos segundo o princípio majoritário.
§ 3º Cada senador será eleito com dois suplentes.
“Art. 53 O Senado Federal compõe-se de representantes dos Estados e do
Distrito Federal, eleitos por voto direto e secreto, segundo o princípio
majoritário, dentre cidadãos maiores de 35 anos e no exercício dos direitos
políticos
§ 3º Cada senador será eleito com dois suplentes.
Art. 3º O Senado Federal compõe-se de representantes dos Estados e do
Distrito Federal, eleitos por voto direto e secreto, segundo o princípio
majoritário, dentre cidadãos maiores de 35 anos e no exercício dos direitos
políticos.
§ 3º Cada senador será eleito com dois suplentes.
O Senado Federal compõe-se de representantes dos Estados e do Distrito
Federal, eleitos segundo o princípio majoritário, dentre cidadãos maiores de
Art. 171, § 3º 35 anos e no exercício dos direitos políticos.
§ 3º Cada senador será eleito com um suplente.
Art. 91, § 1º
§ 1º O registro de candidatos a Senador far-se-á com o do Suplente partidário.
Na verdade, como se observa, não houve debate político acerca da questão. De
acordo com a pesquisa, o que se viu foi a pouca importância que a Assembleia Nacional
Constituinte deu ao tema, com a manutenção do sistema que vige até hoje.
CENTRO DE FORMAÇÃO, TREINAMENTO E APERFEIÇOAMENTO
36
4 A Suplência Senatorial em Outros Países
I - Nos Estados Unidos, são apenas dois senadores por estado, com mandato de
2 anos; não há suplente. Em caso de morte ou renúncia – inclusive a hipótese de senador
licenciar-se para assumir cargo comissionado no Executivo - são convocadas novas eleições
ou o governador indica alguém como novo representante do Estado para o Senado, cujo nome
terá de ser chancelado pela Assembleia estadual para completar o restante do mandato.
Segundo o sistema americano, senador não pode assumir cargo público algum, a menos que
renuncie ao mandato; por isso é desnecessária a figura de suplente39.
II - Na França, não há a figura de suplente. O que existe é um candidato que
não foi eleito, que fica em stand by e só assume a vaga senatorial se o titular for convidado a
ocupar um cargo no governo. Em caso de renúncia ou morte do titular, o eventual substituto
não assume, e é convocada uma nova eleição, cujo procedimento é o seguinte: o senador é
escolhido por um colégio formado por vereadores, prefeitos e deputados estaduais e federais.
O colégio vota em listas fechadas, e os últimos nomes da relação ficam com a suplência40.
III - No Chile, nosso vizinho latino-americano cuja democracia, depois de anos
de ditadura, tem dado mostras de solidez e eficácia, o senador só pode deixar o mandato em
caráter definitivo Quando isso ocorre, assume a cadeira o candidato que teve a segunda maior
votação dentro do mesmo partido ou coligação41.
IV - No Canadá, os senadores são nomeados pelo governador-geral. As 104
cadeiras do Senado são vitalícias. Quando abre uma vaga, é nomeado um novo senador42.
V - Na Itália, não há suplente. Se o senador for para o governo, tem de
conciliar as duas atividades. Só em caso de morte é realizada uma nova eleição43.
VI - Na Argentina, são os deputados das províncias que elegem seus
representantes no Senado. Em caso de vaga, uma nova eleição é realizada44.
39
Síntese de artigo publicado pela Revista Veja nas edições de n. 1.442, ano 29, n. 18, de 1/5/1996, pág. 35, e n.
1.556, ano 31, n. 29, de 22/7/1998, pág. 41.
40
Idem; mesmas páginas;
41
Idem, na Revista Veja n. 1556, ano 31, n. 29, de 22/7/1998, pág. 41.
42
Idem
43
Idem
44
Síntese de artigo publicado pela Revista Veja na edição n. 1.442, ano 29, n. 18, de 1/5/1996, pág. 35
CENTRO DE FORMAÇÃO, TREINAMENTO E APERFEIÇOAMENTO
37
VII - Na Polônia, em caso de vacância no Senado, abre-se novo processo
eleitoral; não existe a figura do suplente.
VIII - No Japão, quem assume o cargo no caso de vacância é o próximo
candidato mais votado no pleito eleitoral.
IX - Na Espanha, não há suplente; se houver vacância por algum motivo, faz-se
nova eleição45.
45
Informação extraída da apostila do Professor João Carlos Medeiros de Aragão da disciplina “Instituições
Legislativas Comparadas” do parlamento da Espanha, fornecida em sala de aula.
CENTRO DE FORMAÇÃO, TREINAMENTO E APERFEIÇOAMENTO
38
5 Estatística do Caso Brasileiro46
Nos últimos 19 anos – de 15 de fevereiro de 1989 (22ª sessão legislativa da 48ª
Legislatura) a 15 de dezembro de 2008 (2ª sessão legislativa da 53ª Legislatura) – tomaram
posse 147 senadores na condição de suplentes. Essas substituições ocorrem em razão de
ausência do titular por morte, renúncia para não ser processado ou para exercer cargo de vicepresidente da República, governador ou de vice-governador, ministro do TCU, perda de
mandato, licenças para assumir cargos nos executivos federal e estadual, para tratar da própria
saúde e de interesse particular.
Em razão dessas substituições, observam-se as seguintes ocorrências:
Primeira – Há casos em que o titular do mandato licencia-se por mais de uma
vez na mesma sessão legislativa – essa hipótese aplica-se muito bem a senadores que se
candidatam a cargo de governador ou prefeito: meses antes das eleições ele licencia-se do
cargo; consequentemente, assume o suplente. Caso venha a ser vitorioso no pleito, retorna à
Casa e, no início do mês de dezembro, renuncia ao mandato, em definitivo, para montar a sua
equipe de governo e tomar posse em 1º de janeiro.
Essa hipótese ocorreu com o senador Ernandes Amorim (PPB-RO), que se
licenciou para tratamento de saúde por 5 dias (de 27 a 31/7/2000) e para tratar de interesse
particular, por 120 dias (de 1/8 a 28/11/2000); em 4/8/2000 tomou posse o seu 1° suplente,
Fernando Matusalém; em 29/11/2000 reassume o cargo o titular no Senado, tendo em vista o
término de sua licença; em 31/12/2000, renuncia ao mandato para assumir o cargo de prefeito
da cidade de Ariquemes; retorna ao Senado, em definitivo, o 1° suplente, Fernando
Matusalém.
Segunda – Há caso de o suplente ser convocado para assumir o cargo e não
comparecer – é o caso do senador Carlos Chiarelli, que, em 15/3/1990, foi convidado para
assumir o Ministério da Educação e Cultura. Pelo fato de o 1° suplente, Alberto Hoffmann, ter
perdido sua suplência por decisão do STF, convocou-se o 2° suplente, José Rubens Pilar, que
entretanto não se apresentou para assumir o mandato. Não consta dos arquivos do Senado o
46
As informações desse Capítulo foram extraídas dos “Relatórios da Presidência” do Senado Federal relativas
aos anos de 1989 a 2008 (ou da 48ª à 53 sessão legislaiva).
CENTRO DE FORMAÇÃO, TREINAMENTO E APERFEIÇOAMENTO
39
motivo alegado. Faltavam 10 meses para o encerramento daquela legislatura (de acordo com a
legislação eleitoral, nova eleição só será realizada para preencher a vaga se faltarem mais de
15 meses para o término da legislatura).
Terceira – Há caso de renúncia em que o suplente se solidariza com o titular e
também não assume o cargo – foi o que ocorreu com o 1º suplente do ex-senador Jader
Barbalho, que renunciara em 5/10/2001 para não ser processado. Laércio Barbalho, seu pai,
,apresentou requerimento de renúncia ao mandato em 24/10/2001; convocou-se o 2° suplente,
Fernando de Castro Ribeiro, que tomou posse em 25/10/2001.
Quarta – Também é comum o titular licenciar-se, assumir o 1° suplente e, dias
depois, este sair, e assumir o 2° suplente. Os exemplos são os seguintes:
a) na 4ª sessão legislativa da 48ª Legislatura, licencia-se o titular, Irapuan Costa
Jr. e entra o 1° suplente, Gonzaga Jayme, em 10/10/1990; em 11/10/1990, sai o 1° e entra o 2°
suplente, Antônio Alves Lima;
b) 2ª sessão legislativa da 52ª Legislatura – sai o titular Gilberto Mestrinho, em
17/11/2004, e entra o 1° suplente, João Mestrinho, em 18/11/2004; em 22/11/2004 este
licencia-se, e em 23/11/2004, toma posse o 2° suplente, senador Gilberto Miranda.
CENTRO DE FORMAÇÃO, TREINAMENTO E APERFEIÇOAMENTO
40
6 O Perfil dos Suplentes
Sem precisar fazer campanha, o perfil dos substitutos só vem à tona quando o
titular se afasta do posto.
Consoante pesquisa realizada pelo jornal Correio Braziliense47 sobre o perfil
dos 81 senadores na hora de composição da chapa eleitoral, observou-se, em síntese, que
segue, principalmente, dois critérios:
a) o primeiro é político: os suplentes são empresários que financiam as
campanhas eleitorais e nomes escolhidos pelo partido ou pela coligação.
Existem pelo menos 55 suplentes com perfil político e 30 grandes empresários.
Há casos de suplentes que financiaram campanhas dos titulares. Nesse caso, a
suplência acaba funcionando como um prêmio pelo apoio financeiro dado.
b) o segundo é pessoal: os candidatos escolhem uma pessoa de confiança, como
parentes e ex-funcionários.
Outro grupo numeroso é o dos empresários. Para formar as chapas, foram
escolhidos pelo menos 30 donos de grandes patrimônios.
É interessante registrar que menos de um quarto dos suplentes teve alguma
experiência política antes de candidatar-se a substituto de senador.
No caso deles, a escolha ocorreu devido a uma imposição do partido ou para
compor uma coligação com chances de vitória, enquanto que um bom número
deles jamais havia ocupado um cargo eletivo..
47
Jornal Correio Braziliense. Em artigo intitulado “Como chegar ao Senado sem precisar de votos”. Política,
publicado em 27/1/2008, pág. 4/5.
CENTRO DE FORMAÇÃO, TREINAMENTO E APERFEIÇOAMENTO
41
7 Situações Envolvendo Suplentes
I – É interessante notar que toda vez que aparece uma tarefa difícil para ser
cumprida no Senado Federal, como, por exemplo, processos que envolvam perda de mandato
e decoro parlamentar, são indicados suplentes para assumir o cargo e participar do processo.
Um exemplo recente foi a procura por alguém que relatasse o processo do caso
Renan Calheiros (acusado de ter pagamento de sua responsabilidade pessoal bancado pela
Construtora Mendes Jr): foram escolhidos dois senadores suplentes que desistiram, em razão
da opinião pública - Sibá Machado (PT-AC) e Wellington Salgado (PMDB-MG).
À época, o senador José Nery (PSOL-PA), que também é suplente, questionou
a indicação de Wellington Salgado48 para a relatoria, uma vez que ele “estaria impedido por
causa da ação popular a que responde na Justiça de Goiás junto com Renan49”.
Na entrevista citada do deputado Fernando Gabeira50, o jornalista perguntoulhe, em alusão ao caso Renan51: “por que os partidos colocaram no Conselho de Ética do
Senado os amigos do rei, em lugar dos parlamentares mais respeitados?”. Respondeu Gabeira
que “os senadores mais importantes foram afastados. Entraram os suplentes, que não têm voto
e que, por isso mesmo, estariam menos infensos à pressão da opinião pública. Ele usou os
suplentes”.
Registre-se que o parlamentar acima citado pôs em dúvida a legitimidade dos
suplentes de senadores, que, diferentemente dos suplentes de deputados, não têm voto,
verbis52:
A indicação de Salgado como relator (do caso Renan) é apenas mais um
elemento nessa farsa armada, com ajuda, inclusive do PSDB, para abafar o caso
Renan. Como uma pessoa que figura como réu num processo (em alusão ao
suplente Welington Salgado) como urna pessoa pode relatar um outro processo
para inocentar o companheiro? É um absurdo. Passaram dos limites do tudo ou
nada, do desespero. Além do mais, ele é um senador fake – nem mineiro é;
48
SALGADO, Wellington. Suplente do senador Hélio Costa.
Artigo intitulado “Conselho de suplentes” publicado pelo Jornal “O Globo”, em 21/6/2007, O País, pág. 4.
50
GABEIRA, Fernando. Deputado federal (PV-RJ), pelo quarto mandato consecutivo; em 2006, foi o mais
votado, com 293 mil votos. É jornalista e já foi cassado e exilado no período de 1969 a 1979. Entrevista
concedida ao jornalista Carlos Marchi, do jornal O Estado de São Paulo, em 24/6/2007, Nacional, pág. A11.
51
CALHEIROS, Renan. Processo movido contra o então Presidente do Senado, Renan Calheiros, por falta de
decoro parlamentar.
52
Trecho de parte do discurso acima citado do Deputado Fernando Gabeira
49
CENTRO DE FORMAÇÃO, TREINAMENTO E APERFEIÇOAMENTO
42
falsificou domicílio eleitoral para ocupar uma vaga no Senado, sem um voto
sequer53.
II - hipóteses de dupla posse: candidato ao cargo de senador, nas eleições de
1994, elege-se; em 1998, quatro anos mais tarde, essa mesma pessoa, em nova eleição,
candidata-se ao mesmo pleito e ganha.
a) Na eleição de 1994, em Rondônia, quatro chapas obtiveram as maiores
votações, o primeiro ocorreu envolvendo o ex-senador Amir Lando. Após a contagem de
votos, sua chapa foi a terceira mais votada, numa eleição para renovação de 2/3 das cadeiras;
tomaram posse os dois primeiros candidatos mais votados54.
Ocorre que, anos depois da posse, esse segundo candidato mais votado,
Ernandes Santos Amorim, perdeu o mandato – e, por tabela, toda a chapa –, em razão de
abuso de poder econômico; o próximo candidato a ser convocado foi o terceiro colocado,
Amir Lando, que preferiu não assumir – renunciou a esse mandato, dando lugar ao seu
primeiro suplente, Francisco Sartori.
Observe que, nessa situação, não se pode desconhecer a existência da suplência
de senador que compõe a chapa, uma vez que a senatoria tem caráter majoritário e não
proporcional, senão o candidato da quarta chapa mais votada teria assumido.
Amir Lando esperou a próxima eleição de 98, que já se aproximava, disputou e
ganhou (com outros suplentes).
b) Caso Fábio Lucena, do Amazonas. Eleito em 1982, concorreu novamente à
eleição de senador em 1986, sendo novamente eleito. Diplomado, assumiu este mandato,
renunciando àquele antes da posse. Com a vaga aberta, o seu suplente (do mandato de 82),
senhor Leopoldo Peres, assumiu a cadeira no Senado. Alguns meses depois, o senador Fábio
Lucena faleceu, deixando vago também o mandato de 86, assumindo o seu primeiro suplente,
o senhor Áureo Mello (aquele fiel escudeiro de Fernando Collor no processo de impeachment
e que também não tinha preocupação com o eleitorado)55.
III - na verdade, a bancada de suplentes de senadores começou a chamar a
atenção em abril de 1991, quando tomou posse João França como primeiro suplente em vaga
53
Idem – trecho da mesma entrevista.
JÚNIOR, Milton Córdova. Informações extraídas do artigo intitulado “Suplente de senador: peça de ficção
política?”, à fl. 1, disponibilizadas no sítio do Google – www.google.com.br, pesquisado em 21/11/2007.
55
Idem, fl. 2.
CENTRO DE FORMAÇÃO, TREINAMENTO E APERFEIÇOAMENTO
54
43
aberta com a morte do senador Hélio Campos, eleito em 1990.
Em 1990, Hélio Campos entrou no PMDB de Rondônia, às vésperas do prazo
final de registro de candidaturas, para tentar uma vaga no Senado. Sem tempo para grandes
composições políticas, Campos tinha de escolher rápido o nome de seu suplente. Optou pelo
humilde pedreiro que reformava sua casa. No dia 25 de abril de 1991, Hélio Campos faleceu.
O pedreiro tornou-se o senador João França ao assumir o cargo em caráter definitivo, tendo
ficado oito anos no Congresso Nacional56.
IV - Com a chegada de Regina D’Assunção ao Senado Federal, o debate
ganhou dimensão. O senador Arlindo Porto indicou como suplentes dois funcionários do
diretório estadual do PTB de Minas Gerais, seu partido. Um deles foi a secretária Regina
D’Assunção, que assumiu o mandato quando Porto foi ministro da Agricultura, em abril de
199657.
V – o falecido senador Roberto Saturnino Braga (PT-RJ) chegou a responder a
processo no Conselho de Ética do Senado Federal pelo fato de ter assinado uma carta durante
campanha eleitoral, em 1998, na qual se comprometia a renunciar à metade do tempo do
mandato para que seu suplente, Carlos Lupi, assumisse o tempo restante. Vitorioso nas urnas,
Saturnino voltou atrás no propósito58.
Por último, é bom lembrar que em junho de 2007, em plena crise do caso
Renan Calheiros, cinco dos 16 integrantes do Conselho de Ética do Senado eram suplentes,
inclusive o presidente do Conselho, Sibá Machado59 (PT-AC), que não conseguiu a relatoria
do processo citado, mas, em seguida, foi levado à presidência do órgão, primeira instância
para onde iria (como foi) o processo. Os outros quatro membros eram: Walter Pereira60
(PMDB-MS), Adelmir Santana61 (DEM/DF), João Pedro62 (PI-AM) e Wellington Salgado
(PMDB-MG)63.
56
Artigo publicado pela revista Veja n. 1442, ano 29, n. 16, de 1/5/1996, pág. 34.
Idem, pág. 34.
58
Artigo intitulado “Suplente: do papel de coadjuvante para o de protagonista”, de O Globo on line –
http://oglobo.globo.com, pesquisa em 3/12/2008.
59
MACHADO, Sibá. Foi senador suplente da ex-ministra Marina Silva, do Ministério do Meio-Ambiente por 5
anos, após ter disputado e perdido 3 eleições: para deputado federal, em 1994; para prefeito, em 1996; e para
deputado estadual, em 1998. Pelo retrospecto, tudo indica que também não ganharia nenhum pleito para o
Senado Federal. Deixou a Casa em 14/5/2008, em razão do retorno da titular, como também a presidência do
Conselho de Ética.
60
PEREIRA, Walter. Suplente do senador Ramez Tebet, falecido em 2006:
61
SANTANA, Adelmir. Suplente do senador Paulo Octávio, vice-governador do DF.
62
PEDRO, João. Suplente do senador Alfredo Nascimento, ministro dos Transportes.
63
Síntese extraída do artigo “Conselho de suplentes” publicado pelo jornal “O Globo”, de 21/6/2007, O País,
57
CENTRO DE FORMAÇÃO, TREINAMENTO E APERFEIÇOAMENTO
44
É por esses e outros casos acima relatados que se questiona a legitimidade do
atual sistema de escolha de suplência de senador.
Por isso, diz-se que a essência da representatividade democrática é o voto.
Sem ele ninguém “existe” no meio político. Esses fatos demonstram a urgente necessidade de
mudança na legislação eleitoral.
pág. 4,
CENTRO DE FORMAÇÃO, TREINAMENTO E APERFEIÇOAMENTO
45
8 A Ocupação da Suplência por Pessoa da Família64
Outra categoria de suplentes são os parentes dos titulares, de acordo com a
pesquisa. Eis alguns desses casos:
João Tenório (PSDB-AL) – É cunhado de Teotônio Vilela Filho, eleito em
2002 para o Senado e em 2006 para o Governo de Alagoas (no exercício do cargo).
ACM Júnior (DEM-BA) – Filho de Antônio Carlos Magalhães, o suplente
Antônio Carlos Magalhães Júnior assumiu a vaga após a morte do pai, em 2007 (no exercício
do cargo).
Lobão Filho (DEM-MA) – Filho de Edison Lobão, Lobão Filho assumiu a
vaga, em 2008, após a nomeação do pai como ministro das Minas e Energia (no exercício do
cargo).
O senador Mão Santa (PMDB-Pl) tem a mulher, Adalgisa Carvalho, como
primeira suplente na atual Legislatura.
O ex-presidente Fernando Collor (PTB-AL), que tanto defendia a moralidade
no serviço público, tem dois primos como suplentes – Ada Mello e Euclydes MelIo –, os
quais, em 2008, já o substituíram no Senado Federal.
Na atual legislatura, o senador Marcelo Crivela mantém o cunhado, Eraldo
Macedo, como primeiro suplente.
No período de 1999/2007, o senador Gilberto Mestrinho tinha, como 1°
suplente, seu irmão, João Thomé Mestrinho.
O Senador Gilvan Borges (PMDB-AP), na Legislatura de 1995/2003, tinha
como primeiro suplente seu primo, o ex-deputado federal Geovani Borges.
Em 1991 o senador Odacir Soares (PTB-RO) teve como suplente seu cunhado,
Victor Sadeck Filho.
64
Informações do sítio www.excelencias.org.br – http:// 74125.45.104, disponibilizada no sítio do Google –
www.google.com.br – pesquisado em 3/10/2008.
CENTRO DE FORMAÇÃO, TREINAMENTO E APERFEIÇOAMENTO
46
9 Propostas de Alteração da Suplência de Senador
Tramitam no Senado propostas de emendas constitucionais que pretendem
alterar a Constituição Federal acerca da eleição de suplentes de senador.
1) A proposta mais importante é a PEC n. 11, de 2003, de autoria do senador
Sibá Machado, à qual encontram-se outras apensadas.
Ao examiná-la, observa-se que ela proíbe que os suplentes sejam parentes dos
senadores (cônjuge e os parentes consanguíneos ou afins até o segundo grau ou por adoção).
A proposta também institui eleição em caso de vacância do cargo, cabendo ao suplente
unicamente substituir o senador até que sejam realizadas novas eleições e o novo senador
tome posse.
2) A PEC 08/2004, de autoria do ex-senador Jefferson Peres (PDT-AM),
mantém a eleição direta para novo senador somente se a vacância ocorrer a mais de 30 meses
para o fim do mandato. Nesse caso, o suplente assume a vaga definitivamente.
3) Apresentada pelo senador Eduardo Suplicy, a PEC 55/2007, apensada à de
n. 11/2003, também propõe a eleição direta para a suplência, sendo que cada partido deve
apresentar três candidatos para a vaga, dos quais dois serão eleitos.
O senador Demóstenes Torres (DEM-GO) foi designado relator de todas elas
(PECs 11/2003; 08 e 42/2004; 01, 12, 18 e 55, todas de 2007) e elaborou parecer que concluiu
pela aprovação da PEC n. 11/2003, nos termos de um substitutivo apresentado.
Sessenta dias antes da votação do referido substitutivo, mais precisamente em
13/2/2008, o senador Demóstenes Torres fez discurso, no Plenário do Senado, lembrando do
principal assunto a ser debatido e votado naqueles próximos dias – suplência de senador – do
qual destacam-se alguns pontos65:
Sr. Presidente, Sras. e Srs. Senadores, o Senado tem alguns problemas crônicos
que devem se resolver, até para não ficar com a sua imagem arranhada perante a
sociedade.
Temos o caso, por exemplo, do suplente. Os suplentes atuais são pessoas por
quem tenho o maior respeito, a maior admiração e gozo da amizade de todos,
mas temos de reconhecer que a figura do suplente – não os atuais suplentes –
65
Discurso proferido em Plenário, em 13/2/2008, pelo Senador Demóstenes Torres, e publicado no Diário do
Senado Federal, págs. 1706/1723, incluídos os apartes.
CENTRO DE FORMAÇÃO, TREINAMENTO E APERFEIÇOAMENTO
47
passou a sofrer uma certa repulsa da sociedade. (.....) e os próprios senadores
que assumiram o mandato nessa qualidade já têm essa consciência. Tenho
conversado com muitos deles que inclusive são favoráveis à extinção.
(....)
Temos dois motivos principais para que haja, hoje, tantos Suplentes no Senado
Federal, que são: a ida dos parlamentares para o Executivo em postos de
ministro de Estado, ou de secretários de Estado, e, também, a sua eleição para
mandatos no Executivo.
Um senador, em tese, é muito mais importante politicamente que um prefeito,
mas perdemos senadores que passaram a ocupar postos de prefeitos. Temos
perdido senadores para ocupar posto de vice-governador de Estado. Com todo
respeito, vice-governador não é nada. É simplesmente um suplente que está
aguardando, também, um impedimento do governador.
No seu discurso, o relator admite que o Poder Legislativo está vivendo uma
crise em razão da saída de “senadores e deputados, que o Poder Executivo é mais importante
que o Poder Legislativo. Não estamos conseguindo fazer, de forma alguma, que os nossos
senadores permaneçam sentados aqui, ocupando postos, cargos, funções importantes para as
quais foram devidamente eleitos”. E continua o parlamentar, questionando:
Porque essa atração pelo Poder Executivo? Qual é a razão de isso acontecer? A
razão é muito simples? Criou-se a ilusão geral de que o Executivo governa e de
que todos os outros são obedientes. Na realidade, temos visto que isso é bem
verdade. Há muito tempo o Legislativo tem dado exemplo de subserviência, tem
se portado como um Poder inferior, como um Poder subalterno. Temos nós a
obrigação de levantar a cabeça do Poder, para que possamos ser respeitados,
pois são várias as situações, repito, em que o Poder Legislativo não tem seguido
com dignidade os seus misteres.
Não é a figura do suplente, repito, a única causa desse desgaste perante a
população, mas a suplência, querendo ou não, passou a ser um ponto
absurdamente negativo para o Poder Legislativo”.
Neste sentido, o Senador Sibá Machado-PT-AC fez o seguinte aparte ao
discurso do relator:
“A sociedade tem cobrado, a imprensa tem cobrado, todo o mundo tem se
pronunciado a respeito da suplência no Senado – de como ela é feita e de como
deveria ser. E um dos pontos que nos chama a atenção é o da
representatividade”.
Igualmente, o Senador Eduardo Suplicy-PT-SP tece a seguinte observação:
...”Mas há um clamor da população brasileira para que tenhamos no Senado
apenas os que sejam eleitos diretamente pelo povo, na forma de escolha direta”.
Por sua vez, o Senador Arthur Virgílio (PSDB-AM) sugere ao relator a
seguinte proposta, em aparte:
....A sociedade tem que saber em quem está votando. A Lei Eleitoral teria que
obrigar a participação dos suplentes na campanha eleitoral – o nome bem claro
nos cartazes, propaganda gratuita, ou seja, uma parte do horário seria para o
titular, outra parte para o primeiro suplente, outra para o segundo suplente (...)
V. Exa. saberá encontrar uma forma que torne cada vez mais legítimos os
CENTRO DE FORMAÇÃO, TREINAMENTO E APERFEIÇOAMENTO
48
mandatos dos senadores. Agora, o que não gostaria era de ver transformado em
sublegenda, ou seja, por ordem de votação.
Da mesma forma, o senador Valter Pereira (PMDB-MS), em aparte, lembra ao
relator:
...A ideia que se passou para a sociedade é de que o suplente ocupa um cargo
biônico, ou seja, que ele não foi votado. E aí reside um grande equívoco, porque,
na verdade, o sistema concebido prevê uma chapa única, em que há o senador
titular e os dois suplentes. Mas essa versão que passam para a sociedade induz
também à ideia de que o mandato exercido pelo suplente padeceria do vício de
ilegitimidade: ele não teria a representatividade necessária para falar e votar em
nome do Estado que está representando. Há, efetivamente, um defeito na própria
campanha e na própria cédula. Na minha avaliação pessoal, a questão seria
resolvida, simplesmente, se o eleitor fosse induzido a votar individualmente e
não na chapa única. Votar individualmente como? Votar individualmente no
senador titular, no primeiro suplente e no segundo suplente. Com isso, afastarse-ia definitivamente essa inquinação de ilegitimidade do mandato do suplente.
E conclui o senador sulmatogrossense:
Existem também casos que causam escárnio perante a opinião pública. Mas, de
qualquer forma, para evitar essa sensação de ilegitimidade que permeia a
sociedade, indiscutivelmente há que se introduzirem mudanças. Na minha
opinião, senador Demóstenes, a mudança passa, necessariamente, pela
obrigatoriedade de que o eleitor não só tome conhecimento de quem participa da
chapa única lá do senador, com os seus respectivos suplentes, do candidato a
prefeito, a governador, a presidente, com seus respectivos vices, mas que passe,
necessariamente, pelo voto. (...) Então, o suplente tem de ser votado. Não existe
outra alternativa.
Diante da proposta do aparteante, manifestou-se o relator: ”Ou acabar com o
Suplente, que é a minha proposta”.
CENTRO DE FORMAÇÃO, TREINAMENTO E APERFEIÇOAMENTO
49
10 Apresentação e Votação do Substitutivo
No encaminhamento da matéria para discussão e votação, o senhor relator fez
breve encaminhamento, do qual destacam-se alguns pontos66:
.....”Eu propunha acabar com a suplência nos seguintes termos: impedir que o
senador ou o parlamentar, melhor dizendo, pudesse ser chamado para ocupar um
cargo no Executivo. Impedir que o parlamentar pudesse se candidatar no meio
do mandato a um posto no Executivo, qualquer que fosse esse posto. Em caso de
vacância, se convocaria uma eleição no prazo de 60 dias. E se a vacância
acontecesse no último ano, seria convocado o senador, o candidato que teve o
maior número de votos após o senador para cumprir aquele mandato, ou seja, o
segundo mais votado. Essa proposta não mereceu acolhida a não ser por
algumas pessoas, alguns senadores aqui na comissão. Parece-me que ficou como
consenso (....) o seguinte: primeiro, permitir que os Srs. Senadores possam se
ausentar para ocupar posto no Executivo federal, não no Executivo estadual.
Segundo, que em caso de vacância por morte, por renúncia, por eleição, por
decisão da Justiça, que se... Que seja chamado o seu substituto para que ele
exerça o mandato até que uma nova eleição aconteça, que deverá se dar no
pleito ordinário seguinte. Pode até ser uma eleição municipal”.
O relator da PEC n. 11, de 2003, lembra67:
....essa proposta resolveria qualquer que seja ela aprovada. Ela resolve 88% dos
casos, se nós fôssemos considerar a situação atual. Porque nós temos aqui 88%
dos suplentes que assumiram, acabaram assumindo por morte, ou porque houve
eleição do titular para prefeito, para vice-governador e para governador de
Estado. Os outros suplentes, caso únicos do senador Wellington Salgado e Sibá
Machado, os dois assumiram porque os seus titulares foram convidados para ser
ministro de Estado. Então, se votarmos dessa forma, considerando o caso dos
suplentes atuais, (....) seria um grande avanço.
Por fim, salienta o relator que68:
...”em qualquer hipótese, o nepotismo também fica proibido, até atendendo as
sugestões dos próprios Srs. Senadores. Parente até segundo grau não pode se
candidatar como suplente”.
Convém registrar a opinião do relator, ao elaborar o Parecer da CCJC69,
quando admite que o seu substitutivo não tem consenso entre os membros da comissão,
66
Trechos do encaminhamento da matéria pelo relator para discussão e votação obtidos da 11ª Ata da Reunião
Ordinária da CCJC, realizada no dia 9/4/2008, pág. 24, disponibilizada no sítio do Senado – www.senado.gov.br,
pesquisado em 5/9/2008.
67
Idem, pág. 25 da Ata.
68
Idem, pág. 26 da Ata
69
Parecer da CCJC elaborado pelo Relator ao acolher a PEC n. 11, de 2003, de autoria do ex-senador Sibá
Machado, nos termos do Substitutivo apresentado, pág. 4.
CENTRO DE FORMAÇÃO, TREINAMENTO E APERFEIÇOAMENTO
50
conforme demonstram os pontos a seguir destacados do parecer da CCJC70:
Com o impasse criado na CCJC, diante de tantas propostas diferentes
apresentadas, o senhor presidente (.......) abriu a possibilidade de se construir um
texto que representasse a vontade da maioria dos senhores senadores. E o acordo
foi possível.
(.....)
A maneira como os suplentes atualmente são escolhidos vulnera o princípio da
representação, pois poucos suplentes são realmente conhecidos pelo eleitorado,
que invariavelmente faz sua escolha soberana levando em conta apenas o titular.
Temos numerosos exemplos de suplentes que, justiça seja feita, honram a
função desempenhada, o país e o Senado Federal, mas é insofismável que os
suplentes não são tão expostos ao sufrágio popular quanto os titulares. Um
reflexo dessa realidade é notado no próprio Código Eleitoral, cujo art. 202, em
seu § 2º, dispõe que o suplente é considerado eleito em virtude da eleição do
Senador com o qual tenha se candidatado e cujo art. 178 esclarece que o voto
dado a candidato a senador é entendido como dado também aos respectivos
suplentes – o senador é eleito, mas o suplente é apenas considerado como se o
fosse71.
Não considero que haja ilegitimidade na forma como os suplentes atualmente
são escolhidos, mas é evidente que carecemos de uma solução que tenha mais
amparo na vontade do eleitor. Nada mais natural, portanto, que dar precedência
à vontade do eleitor sobre a conveniência da escolha dos suplentes72.
Neste sentido, ponderou o relator da PEC em seu relatório que:
...a eleição do suplente com o titular poderia ser revista e que o senador seria
sucedido ou substituído pelo segundo candidato mais votado na eleição. Como o
eleitor toma sua decisão ponderando apenas os candidatos titulares, raramente
conhecendo os suplentes, nada mais natural do que reconhecer que o próprio
resultado das urnas já expressa a ordem de preferência do eleitorado73.
Ponderei ainda que sequer estaríamos discutindo a suplência não fosse tão
corriqueira a migração de senadores para outras funções. É sabido que o Poder
Executivo exerce uma atração fortíssima, mas entendi naquela ocasião que o
compromisso assumido perante o eleitorado deveria ter precedência sobre a
conveniência política, pois o mandato outorgado pelo povo soberano não
poderia ser desertado com displicência. Assim, seriam cabíveis a adoção de
medidas capazes de evitar a promiscuidade entre o Executivo e o Legislativo.
Sugeri, em face desse problema, que os parlamentares fossem proibidos tanto de
assumir cargos no Poder Executivo como também de se candidatar a cargos
eletivos até o final de seus mandatos, a menos que renunciassem a eles. Essa
proibição, que hoje podemos identificar nos Estados Unidos da América, tem
precedente em nosso próprio país, na Constituição de 189174.
Outrossim, entende o relator que essas medidas, combinadas,
70
Parecer da CCJC à PEC n. 11, de 2003, elaborado pelo relator, senador Demóstenes Torres, votado no dia
9/4/2008, pág. 4 do parecer, disponibilizado pelo sítio do Senado Federal – www.google.gov.br, e pesquisado
em 10/8/2008,;
71
Idem, pág. 5
72
Idem, pág. 5
73
Idem, pág. 5.
74
Idem, pág. 6
CENTRO DE FORMAÇÃO, TREINAMENTO E APERFEIÇOAMENTO
51
trariam soluções inegavelmente mais respaldadas no princípio democrático para
o problema da suplência ou sucessão de Senadores, bem como reforçariam a
separação de poderes contra o nocivo viés executivista que esvazia o
Parlamento. Atenderiam melhor às razões que justificam as proposições ora
examinadas e contemplariam, como exposto, princípios que constituem pilares
de nosso sistema político75.
Como se observa, o parecer da comissão, de autoria do relator Demóstenes
Torres, conclui que:
Pelo acordo, cada senador será eleito com um suplente, vedada a eleição de
quem seja cônjuge, parente consanguíneo ou afim, até o segundo grau ou por
adoção do titular e, ocorrendo vaga, será convocado o suplente para exercer o
mandato até a eleição geral ou municipal mais próxima. Ainda, permanecem
inalteradas, em relação aos atuais detentores de mandatos e suplentes, as normas
constitucionais em vigor76.
Em decorrência do acordo feito, e reconhecendo a importância da contribuição
dada pelos membros da comissão, o relator incorporou todas as sugestões oferecidas ao
substitutivo anterior, mantendo como emenda constitucional aprovada a de n. 11, de 2003, na
forma do novo substitutivo, abaixo transcrito:
Ementa77:
“altera os arts. 46 e 56 da Constituição Federal, para reduzir o número de
suplentes que sejam cônjuges, parentes consaguíneos ou afins, até o segundo
grau ou por adoção do titular, e dá outras providências”.
(.....)
Art. 1º O § 3º do art. 46, da Constituição Federal passa a vigorar com a seguinte
redação:
“Art. 46. .......................................................................................
§ 3º Cada senador será eleito com um suplente, vedada a eleição de suplente que
seja cônjuge, parente consanguineo ou afim, até o segundo grau ou por adoção
do titular. (NR)”.
Art. 2º Acrescente-se o parágrafo 1º ao art. 56 da Constituição Federal, com a
seguinte redação:
“Art. 56. ......................................................................................
§ 1º Ocorrendo vaga de senador, será convocado o suplente para exercer o
mandato até a eleição geral ou municipal mais próxima”.
Art. 3º Permanecem inalteradas, em relação aos atuais detentores de mandatos e
seus suplentes, as normas constitucionais em vigor”.
No momento, a matéria encontra-se aguardando inclusão na Ordem do Dia do
Plenário do Senado Federal. Posteriormente, será enviada à Câmara dos Deputados, que
75
Idem, pág. 6
Idem, pág. 6
77
Substitutivo apresentado pelo Relator, ao acolher a Emenda n. 11, de 2003.
76
CENTRO DE FORMAÇÃO, TREINAMENTO E APERFEIÇOAMENTO
52
poderá ou não alterar a proposta de emenda constitucional.
Encontra-se, pois, em pauta, o debate para alteração de um dispositivo do texto
da Constituição em vigor, da maior relevância, diretamente relacionado com a representação
para o exercício do poder, originariamente pertencente ao povo.
A questão decorre do fato de que o suplente deve submeter-se ao processo
eleitoral, já que a essência da representação política é o voto direto no candidato e não na
chapa formada sem participação popular.
CENTRO DE FORMAÇÃO, TREINAMENTO E APERFEIÇOAMENTO
53
11 Análise da Representação Política e da Legitimidade do Mandato de Senador na
Condição de Suplente.
Inicialmente, convém registrar que o atual sistema de eleição do suplente de
senador, instituído pela Constituição de 1988, embora legal, é objeto de questionamento pela
sociedade civil brasileira sob o aspecto da legitimidade reivindicada pelo espírito democrático
da atual Constituição, tendo em vista a implicação do comprometimento da representação
política do senador, na condição de suplente, frente à democracia e ao eleitor.
Nesse sentido, é interessante destacar o comentário do estudante Jurandir dos
Santos de Oliveira, Bacharel em Ciências Contábeis, em seu trabalho de Monografia - “Os
institutos de controle da democracia brasileira ainda carentes de aperfeiçoamento78” - em que
cita o professor e advogado Eitel Santiago de Brito Pereira (2003, p. 257):
Ao organizar o Estado, a Constituição atual consagrou a forma republicana e o
regime democrático de governo, assentados na soberania popular e no pluralismo
partidário”. Consoante o Professor Pereira, O art. 1º da atual Constituição diz:
“Art. 1°. A República Federativa do Brasil, formada pela união indissolúvel dos
Estados e Municípios e do Distrito Federal, constitui-se em Estado Democrático
de Direito e tem como fundamentos: I - a soberania”,.... .Esta soberania aqui
inscrita não se trata da soberania do Estado Brasileiro, entendida como poder
supremo dentro dos limites territoriais do Brasil, e, sim, da soberania popular, ou
seja, do reconhecimento de que a origem de todo o Poder da República brasileira
está no seu povo, e que toda a estrutura do Estado, dada pela Constituição, deve
estar submissa a esse princípio; tanto é que o parágrafo único desse mesmo
artigo destaca que: Todo poder emana do povo, que o exerce por meio de
representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição.
A vontade do povo deve ser manifesta por meio do ordenamento jurídico
vigente na sociedade, de tal sorte que todos os institutos contrários às
expectativas daqueles que detêm o poder - o povo – sejam a ele convertidos.
É o caso do questionável processo de escolha do suplente de senador, que não
detém representatividade eleitoral em razão de o nominado sistema de eleição impedir que o
eleitor vote diretamente na pessoa do candidato.
O argumento principal para a mudança é o fato de o suplente de senador não se
submeter ao processo eleitoral, em sufrágio direto, como os demais candidatos, que estão
sempre em contato com os eleitores, visitando municípios, realizando comícios, assumindo
compromissos de campanha. O sistema reduz a credibilidade do voto e, consequentemente, do
78
Trecho do trabalho publicado na Revista de Informação Legislativa, Brasília, ano 42, n. 166, abr/jun. 2005,
CENTRO DE FORMAÇÃO, TREINAMENTO E APERFEIÇOAMENTO
54
mandato, vez que essa forma de eleição é um desvirtuamento da representação popular e
prejudicial aos interesses da sociedade e da democracia construída após 1988.
Essa situação é suficiente para se questionar a legitimidade de sua
representação política – falta-lhe a legitimidade do voto expresso em seu nome pelo eleitor.
Com relação ao art. 46 da Constituição Federal, depreende-se, na prática,
alguma distorção contrária ao espírito da norma que diz respeito à vontade do eleitor: a
representatividade almejada pelos eleitores à época das eleições acaba por ficar distorcida,
visto que os suplentes passam a representar as unidades da Federação, nos casos de
substituição, independentemente da anuência popular79.
Outrossim, importa destacar o caput desse artigo, quando cita o princípio
majoritário, que, de forma genérica, é aquele em que a representação caberá ao candidato ou
candidatos que obtiverem a maioria absoluta ou relativa dos votos80.
No que tange aos senadores e aos seus suplentes, o princípio majoritário
manifesta-se por maioria relativa, pois não há segundo turno para candidatos ao Senado,
diferentemente da maioria absoluta que é exigida para eleição do presidente e vice-presidente
da República (art. 77 da CF); de governador e seu vice (art.28, e art. 32, § 2° da CF); de
prefeito e seu vice (art. 29, inciso II)81.
Tendo em vista a eleição de senador dar-se com base no sistema majoritário
relativo de votos, ela não garante ao eleito a maioria da votação e portanto torna vulnerável a
tese de representatividade do Estado, pois, na prática, o eleito pode ter recebido votos
suficientes para ser representante de um bairro, dada a pulverização de votos atribuídos a
muitos candidatos sem expressividade política e eleitoral82.
Outra observação interessante sobre o tema é a levantada pelo então senador
Bello Parga83 (PFL-MA), quando da apresentação de Projeto de Lei do Senado n. 371, de
1999, que propunha alteração da legislação sobre esse tema (1999, p. 12808), consoante
escreve o estudante de Ciências Contábeis, Jurandir dos Santos Oliveira:
“A Constituição Federal estabelece em seu art. 46, § 3°, que ‘cada senador será
eleito com dois suplentes’. No entanto, a legislação infraconstitucional que trata
pág. 206, disponibilizado no sítio do Google – www.google. com br, em 1/11/2008.
79
Idem, pág. 217
80
Idem, pág. 217.
81
Idem, pág. 217
82
Idem, pág. 217
83
Idem, pág. 18.
CENTRO DE FORMAÇÃO, TREINAMENTO E APERFEIÇOAMENTO
55
do assunto é anterior à promulgação da Carta de 1988, que a recepcionou.
A Lei n. 4.737, de 15 de julho de 1965, que instituiu o Código Eleitoral, editada,
ainda sob a égide da Constituição Federal de 1946, prevê apenas um suplente de
senador, ao dispor em seu art. 91, § 1º, que “o registro de candidatos a senador
far-se-á com o do suplente partidário”. Por sua vez, a Lei n. 9.504, de 30/9/1997,
que estabelece normas para as eleições, é omissa quanto à escolha e registro de
suplente de senador.
Por conseguinte, o assunto está mal disciplinado pela legislação eleitoral, seja
em razão de sua superação por uma nova ordem constitucional, no caso o
vetusto Código Eleitoral, a Lei n. 4.737, de 1965, seja pela omissão na
legislação editada recentemente, como se pode constatar da Lei n. 9.504, que
regula o processo eleitoral”.
Nessa mesma esteira de raciocínio vem o senador Eduardo Suplicy84 (PT-SP),
em discurso proferido da tribuna do Senado Federal, quando da apresentação da PEC n.
55/2007, também tratando do mesmo assunto do parágrafo anterior:
...o que se pretende é que o suplente, definido juntamente com os candidatos ao
Senado na convenção, seja igualmente eleito pelo povo, como ocorre com os
titulares do mandato de senador.
O voto será considerado válido se o eleitor escolher por sufrágio direto o titular
e seus dois suplentes partidários. Dessa forma, ficará descartada a possibilidade
de competição entre titulares e suplentes.
(....)
(....) o instituto da suplência partidária eleita de forma indireta, que é o caso do
atual modelo, confere ao suplente poderes decorrentes do mandato que, no
entender do eleitor, excede a soberania popular que rege o processo eleitoral
brasileiro.
Cumpre-nos ressaltar que, embora a Constituição Federal determine que ‘cada
Senador seja eleito com dois suplentes’, não estabelece que a eleição do Senador
implique. automaticamente, a eleição de seus suplentes.
Destarte, o exercício da suplência, sem a devida legitimidade auferida nas
urnas, poderá comprometer a eficácia do mandato. Ele é questionável do ponto do vista da
legitimidade, razão pela qual a legislação deve ser ajustada para se adequar ao sentimento
democrático contido na atual Constituição Federal85.
Ressalte-se, ainda, que toda forma de pensamento contrária à soberania popular
deve ser afastada do ordenamento jurídico vigente, de forma a evitar a perpetuação de
institutos incompatíveis com o espírito democrático brasileiro.
A sociedade reclama, pois, dispositivos constitucionais não apenas legais, mas
dotados de legitimidade, para que essa se sinta devidamente representada. A correção da
espécie é exigência da democracia que exige dos senhores parlamentares se debrucem em
84
Idem, págs. 218-219.
CENTRO DE FORMAÇÃO, TREINAMENTO E APERFEIÇOAMENTO
56
busca de adequá-la ao espírito de modernidade proposto a partir da Constituinte de 198886.
Igualmente, são de grande valia para esclarecimento do debate os ensinamentos
do ex-ministro Almir Pazzianotto Pinto87:
A Constituição de 1988 trouxe ganhos consideráveis em matéria de
redemocratização. Falhou, contudo, ao manter a eleição do suplente atrelada à
do senador. Regime representativo, ensinou Ruy Barbosa. consiste na escolha do
governo pelo povo. O governante escolhido indiretamente não dispõe da
indispensável legitimidade. Na hipótese de assumir o poder em caráter
definitivo, suportará cobranças por haver sido indicado. No Senado, a escolha do
suplente ignora princípios éticos.
Quanto ao Senado, basta que se examine o rol das competências privativas,
fixadas na Constituição para não se aceitar que seja preenchido com suplentes
ilegítimos, eis que lhes falta a chancela da eleição popular livre.
(...)
A Constituição de 1988, em ininterrupto processo de mudanças, deve retomar a
história escrita das constituições democráticas de 1891 e 1946, para determinar,
como regra moralizante, a eleição direta do vice-presidente, dos vicegovernadores e vice-prefeitos, e encontrar solução ética para o dramático
problema do suplente de senador.
O cientista político Jairo Nicolau88, em entrevista ao jornalista Silvio Bressan89,
sobre suplente de senador, ao salientar que “não haverá reforma política de verdade sem uma
alteração na regra da suplência”, afirma que:
Há um grave problema de legitimidade e um deslocamento em relação à vontade
do eleitorado, (....). Do ponto de vista do eleitor, ele foi enganado. Comprou um
senador e levou outro”, diz, lembrando o caso de José Serra (PSDB-SP),
recordista de votos para o Senado em 1994, que foi para o Ministério da Saúde e
quase não exerceu o mandato, tendo assumido em seu lugar o empresário Pedro
Piva.
(...)
É lamentável o desprezo dos parlamentares pelo Senado: alguns chegam a trocar
o cargo por uma secretaria municipal, (...). Esse comportamento desvaloriza o
Senado, que era para ser a Casa mais importante do Legislativo, anota o
cientista.
Para Lúcio Rennó,90
... ao não divulgar os nomes dos suplentes, a legitimidade do processo diminui.
85
Idem, pág. 219
Idem, pág.
87
PINTO, Almir Pazzianotto. Advogado, ex-ministro do Trabalho e presidente do TST. Artigo publicado pelo
jornal Correio Braziliense. em 30/8/2007. Opinião, pág. 29.
88
NICOLAU, Jairo. Cientista político do IUPERJ. Entrevista concedida ao jornalista Silvio Bressan, do jornal
O Estado de S. Paulo, em 23/2/2003, pág. A6.
89
BRESSAN, Silvio. Jornalista do jornal O Estado de S. Paulo, Artigo intitulado “Suplentes ganham força no
novo Congresso”, publicado nesse jornal em 23/2/2003, pág. A 6.
90
RENNÓ, Lúcio. Cientista político do IUPERJ e Professor da Universidade de Brasília. Pesquisado no sítio do
Google - www.google.com.br, pesquisado em 1/11/2008.
86
CENTRO DE FORMAÇÃO, TREINAMENTO E APERFEIÇOAMENTO
57
A realização de uma outra eleição toda vez que um senador não puder assumir o
cargo por alguma razão melhoraria a questão da visibilidade do candidato e da
legitimidade do processo.
CENTRO DE FORMAÇÃO, TREINAMENTO E APERFEIÇOAMENTO
58
12 A Questão em Debate
A construção de uma sociedade democrática exige, entretanto, uma reforma
política ampla que expanda a democracia nas suas distintas possibilidades: direta,
representativa e participativa, com a democratização da informação, da comunicação e da
transparência em toda a Administração Pública Federal.
É com esse escopo que a sociedade brasileira espera a reforma política, que é o
ponto central da agenda de mudanças estruturais.
Essa questão mereceu atenção do governo anterior e faz parte das prioridades
do atual governo. Das propostas de reforma política postas em discussão, sem dúvida devem
merecer atenção prioritária aquelas que corrigem distorções no sistema de representação
popular como, por exemplo, a suplência de senador, como melhoria do sistema de escolha dos
representantes.
Na avaliação do cientista político Leonardo Avritzer91,
a reforma do comportamento político no Brasil é essencial para legitimar as
instituições frente à opinião pública; (...) não basta o Congresso e o Executivo
funcionarem de maneira eficiente se não tiverem a legitimidade da opinião
pública; (...) a questão da suplência do senador, que tem implicado amigos
assumirem cadeiras no Senado, sem nenhuma representatividade.
Comportamentos desse tipo deslegitimam o Senado. Não é preciso, porém,
refundar todo o sistema político brasileiro, Os problemas centrais estão nas
campanhas políticas e na falta de mecanismos de controle de comportamento
dos parlamentares.
Quem também aborda essa realidade é o deputado Fernando Gabeira92, quando
afirma que
a contradição entre o Brasil moderno, que amadureceu e o sistema político
apodrecido fica mais dramática e exige uma solução. A única dificuldade é que
as mudanças do sistema político dependem dele mesmo.
91
AVRITZER, Leonardo. Entrevista concedida em 9/8/2007, por e-mail, à jornalista Talita Bedinefli, da
PrimaPágina – www.primapagina.com.br – http://www.pnud.org.br/ 123456789/1374/1, disponibilizado no
sítio do Google – www.google.com br –, pesquisado pelo professor do Departamento de Ciência Política da
UFMG e pós-doutor em Ciência Política no MIT (Massachusetts Institute of Technology), entrevista concedida à
jornalista Talita Bedinelli, de Belo Horizonte, em 9/8/2006, da PrimaPágina – http://www.pnud.org.br,
disponibilizado no sítio do Google – www.google.com.br – e pesquisado em 19/3/2007.
92
GABEIRA, Fernando. Deputado Federal (PV-RJ), pelo quarto mandato consecutivo; em 2006 foi eleito o mais
votado, com 293 mil votos. Entrevista concedida ao jornalista Carlos Marchi, do jornal O Estado de S. Paulo,
em 24/6/2007
CENTRO DE FORMAÇÃO, TREINAMENTO E APERFEIÇOAMENTO
59
Na visão do senador Jarbas Vasconcelos93 (PMDB-PE), a questão da suplência
de senador mereceu, de sua parte, a seguinte crítica:
Qualquer questão de abrangência institucional perde importância quando se
escolhe o caminho da individualização ou o seu oposto, a generalização. É o
caso da recente discussão sobre o papel e a forma de escolha dos suplentes de
senador. O debate é mais do que válido, é essencial.
O sistema brasileiro para escolha de suplentes é questionado dentro e fora do
Congresso Nacional. A principal justificativa é a falta de representatividade,
pois não são submetidos a um dos maiores fundamentos da democracia
moderna: o voto popular, que. por si só, é argumento suficiente para questionarse a atual regra.
Recentemente, o presidente nacional da Ordem dos Advogados do Brasil,
Cezar Brito94, declarou que
O Senado brasileiro, que já abrigou personagens da estirpe de Rui Barbosa,
Afonso Arinos e Gustavo Capanema, tem sido submetido a sucessivos
constrangimentos morais, que o depreciam perante a cidadania e o conjunto das
instituições republicanas. Nada o expõe mais do que a regra anômala dos
senadores suplentes. Ela investe no exercício do mandato, na plenitude das
prerrogativas parlamentares, alguém que não recebeu um único voto, nem
sequer é conhecido do público.
(...) protagonistas de um paradoxo incontornável: a representação popular sem
voto. Viola o fundamento básico da democracia, que é o do voto.
E o resultado é que nada acontece. Somente por meio de uma reforma ampla e
com efetiva participação da sociedade podem-se corrigir essas e outras
aberrações de nossos sistema político, devolvendo-lhe a credibilidade. Sem ela,
nada feito – jamais superaremos as contradições e injustiças que nos aprisionam
ao Terceiro Mundo.
Em reportagem de autoria da revista Veja95, intitulada “Os Parentes Suplentes”,
esse assunto obteve forte crítica:
Como a Constituição tornou obrigatórios os concursos para contratação de
funcionários públicos, e as leis eleitorais se tornaram mais rígidas, nos últimos
anos a suplência terminou por se transformar numa das poucas portas abertas
para o nepotismo na legislação brasileira. Hoje, os governadores, prefeitos e o
presidente da República não podem ter parentes próximos concorrendo a eleição
em suas jurisdições. Mas o senador pode encaixar quem quiser como seu
suplente. Seria ingênuo fazer qualquer conexão entre a qualidade de um senador
e a atitude dele ao escolher suplentes. Em outras palavras, seria tolo dividir o
mundo político entre os bons, que não indicam parentes, e os maus, que
indicam. O preenchimento das suplências mostra, no entanto, quanto ainda é
93
VASCONCELOS, Jarbas. Atualmente, é senador; foi deputado estadual, deputado federal, prefeito de Recife e
governador do Estado de Pernambuco. Artigo intitulado “A legitimidade da suplência”, publicado no jornal
Correio Braziliense, de 12/7/2007, Opinião, pág. 23.
94
BRITO, Cezar. Presidente nacional da Ordem dos Advogados do Brasil. Artigo intitulado “Os 12 Apóstolos
Biônicos’, publicado no jornal Correio Braziliense, de 24/1/2008, pág. 23. Opinião.
95
Revista Veja, Editora Abril, edição n 1 556, ano 31 - n. 29, de 22/7/1998, em artigo intitulado “Os Parentes
Suplentes”, pág. 38.
CENTRO DE FORMAÇÃO, TREINAMENTO E APERFEIÇOAMENTO
60
preciso ser feito para tornar o processo político mais transparente.
Essa é uma situação eticamente contestável, mas de solução conhecida, diz um
ministro do TSE. Para acabar com a indicação de familiares, diz o ministro,
basta aprovar uma lei que a proíba”.
Esse assunto mereceu destaque de outra edição dessa mesma revista96:
Não podemos submeter a instituição a situações constrangedoras como essas que
vemos ultimamente, de suplentes sem expressão eleitoral assumirem, (...). “O
Senado é importante demais”, queixa-se o presidente do Tribunal Superior
Eleitoral, Carlos Mário Velloso.
Para dar maior legitimidade ao suplente, é necessário que ele se submeta ao
voto do eleitor, atendendo, assim, ao princípio do sufrágio universal e do voto direto,
consagrado pelo art. 14, caput, uma das cláusulas pétreas de nossa Constituição Federal, de
que os senadores mais votados pela ordem, em cada estado da Federação, logo em seguida
aos eleitos, sejam proclamados suplentes, quer seja no período de renovação de 1/3 das
cadeiras, quer seja no de 2/3.
O professor Pinto Ferreira97, assim defende a importância do cargo de suplente
de senador:
Nos casos da vaga no Senado e na Câmara dos Deputados, só se convoca nova
eleição se não existir suplente.
O procedimento eleitoral foi assim simplificado, evitando os atropelos de uma
nova eleição, permitindo a celeridade do procedimento eleitoral, que, realizado
de uma só vez, resolve casos futuros. É na prática a aplicação do princípio da
celeridade processual visto de outro ângulo.
(...)
Admitida a instituição da suplência pela Carta de 1934, ela se aclimatou pelo seu
sucesso e resultou prática às demais Constituições do Brasil, de 1946, 1967 e
1969. Foi, sem dúvida, uma inovação proveitosa e útil.
Em seu Comentários à Constituição Brasileira vigente, o mesmo autor faz as
seguintes análises:
Cada senador é eleito com dois suplentes. A suplência do senador foi instituída
em nível constitucional pela CF de 1946, pois as Constituições republicanas de
1891 e 1934 não disciplinavam a matéria. A CF de 1891 preceituava que,
ocorrida a vacância do cargo de senador, fossem convocadas novas eleições,
para que o senador eleito, em substituição, completasse o mandato que restasse
(art. 31, parágrafo único).
(...).
O objetivo é garantir a unidade e a continuidade da representação partidária. Ele
se aplica tanto à Câmara dos Deputados como ao Senado. No caso de vaga de
96
- Revista Veja, Editora Abril - edição 1442, ano 29, n. 18, em art. intitulado “Bancada dos sem-votos”, de
1/5/1996, pág. 34.
97
FERREIRA, Pinto. In Revista de Direito Público, vol. 18, Ed. Revista dos Tribunais, São Paulo. 1971, págs.
21-25
CENTRO DE FORMAÇÃO, TREINAMENTO E APERFEIÇOAMENTO
61
deputado ou senador. por renúncia ou morte, ou no caso de ocorrer impedimento
temporário ao exercício de seu mandato, nas hipóteses acima enunciadas, será
convocado o respectivo suplente”98.
A respeito do art. 178 do Código Eleitoral Comentado, Pinto Ferreira declara,
na mesma obra, que “é a prevalência do princípio de que o voto dado ao candidato principal
estende-se ao seu suplente e ao seu vice”.
Por fim, conclui Pinto Ferreira99, em seu trabalho O Suplente de Senador na
República Brasileira, que
A suplência tem por finalidade manter a continuidade da representação dos
partidos e dos estados no Congresso, evitando as desvantagens de novo apelo ao
eleitorado para o preenchimento dos lugares verificados no corpo legislativo por
impedimento dos titulares ou vaga durante a Legislatura. (...) O objetivo da
suplência é assim bastante claro e preciso, atendendo ao princípio da celeridade
processual de continuidade da representação dos partidos e dos estados nas casas
legislativas.
Como se denota, a suplência tem por escopo garantir a plena efetivação do
mandato, o que, em última análise, significa garantir a representatividade dos Estados no
Senado Federal, posto que, na maioria das vezes, a escolha do suplente pressupõe por parte
daqueles que o elegeram, a continuação do ideário que consubstanciou a sua eleição.
98
FERREIRA, Pinto. In “Comentários à Constituição brasileira”. 3° volume. Editora Saraiva. São Paulo. 1992,
pág. 39.
99
FERREIRA, Pinto. “O suplente de senador na República brasileira”. In Revista de Direito Público, vol. 18,
1971. São Paulo. Editora Revista dos Tribunais, pág. 24.
CENTRO DE FORMAÇÃO, TREINAMENTO E APERFEIÇOAMENTO
62
13 Considerações Finais
No Brasil, a suplência de senador foi criada pela Constituição de 1946. Até
então, havia eleição adicional em caso de renúncia, impedimento ou morte do titular, o que,
sem dúvida, era um processo mais justo.
Atualmente, o sistema de eleição de senador com dois suplentes vem sendo
questionado em todo o país, por se entender que há fórmulas mais aceitáveis para a hipótese
vertente, sem implicação da representação política. A proposta apresentada por este trabalho
não prevê eleição para suplente de senador; contempla apenas eleição para o titular do cargo
de senador – a figura do suplente surge após o preenchimento da vaga pelo titular, com a
contagem final dos votos válidos.
Entende-se correto o fato de os senadores terem substitutos, dadas as
características de sua representação política; entretanto, essa substituição precisa observar os
princípios da impessoalidade e da moralidade – dois dos pilares que regem a administração
pública, em sua atuação, tendo em vista tratar-se de cargo público ocupado por entes políticos
remunerados pelo Estado.
O instituto da suplência senatorial é importante para o processo político
brasileiro, porquanto já consolidado pela nossa democracia e pela legislação eleitoral,
bastando, apenas, de implementação de regras claras e adequadas ao princípio da moralidade
pública.
Ademais, atende ao princípio de sua institucionalização, que é o da celeridade
processual e de continuidade da representação dos partidos e dos Estados nas Casas
legislativas, evitando a ruptura dos trabalhos, mantendo a unidade da instituição, o equilíbrio
dos partidos e a continuidade dos projetos.
Consoante a presente pesquisa, resta claro que a verdadeira polêmica que
envolve a questão da suplência de senador reside na sua própria eleição, pelo fato de a
Constituição Federal estabelecer em seu art. 46, § 3º, que “cada senador será eleito com dois
suplentes”.
É esse sistema que impede que o eleitor vote diretamente na pessoa do
CENTRO DE FORMAÇÃO, TREINAMENTO E APERFEIÇOAMENTO
63
candidato a suplente. A legislação diz que o candidato, votando no titular, estará votando no
seu suplente. Isso ainda é resquício do regime ditatorial, que introduziu a figura de senador
biônico, facilmente ingerida, à época, pois o regime dispensava explicação.
Contudo, hoje, a sociedade, ante a inexistência de justificativa para
permanência no bojo do texto constitucional do dispositivo citado, exige seja alterado por
uma fórmula democrática em que todos os candidatos sejam submetidos ao voto popular.
É esse sistema que permite que o eleitor vote em um candidato, que traz
consigo alguém que pode substituí-lo a qualquer momento. Poder-se-ia dizer que se trata, em
tese, de fraude eleitoral: o eleitor elege um candidato e vem outro totalmente desconhecido
não só do eleitor como da vida pública e da política.
É esse sistema que permite que o titular traga em sua chapa pessoa da família
ou o patrocinador de sua campanha, o qual, no caso de uma eventual vacância do cargo,
poderá substituí-lo temporária ou definitivamente.
É esse sistema que permite a ocorrência de fatos extremamente graves, do
ponto de vista ético, como, por exemplo, um senador que se encontre no quarto ano de seu
mandato: candidata-se a senador na próxima eleição e ganha. Por qual motivo essa jogada se
ele ainda dispõe de mais quatro anos? Para dividir o tempo do mandato com o seu atual
suplente, que assumirá o seu lugar, enquanto o outro prepara-se para tomar assento no Senado
Federal como novo senador eleito.
Isso é uma questão de ética e de princípios; é um desrespeito ao eleitor, que
procura votar honestamente no seu candidato em cujas propostas acreditou. Comportamentos
como esses causam indignação, perplexidade e revolta ao eleitor e à sociedade.
É esse sistema que permite um candidato a senador assinar documento durante
campanha eleitoral, comprometendo-se com o patrocinador de sua campanha renunciar à
metade do tempo do seu mandato em favor desse.
Esse sistema é um dos motivos pelos quais o Congresso Nacional tem sido alvo
de duras críticas da opinião pública: trazer pessoas
para o Senado sem a menor
representatividade política, pois não recebeu, em tese, sequer um voto dado a sua pessoa, mas
beneficiado tão-somente pela legislação que diz que cada senador será eleito com dois
suplentes. Hoje, o atual sistema é fortemente questionado por se entender que a representação
política do suplente de senador, no exercício do mandato, é ilegítima e, para isso, se exige que
CENTRO DE FORMAÇÃO, TREINAMENTO E APERFEIÇOAMENTO
64
o substituto de senador seja submetido a um vestibular mais rigoroso.
Assim, o presente trabalho não poderia deixar de apresentar, em apêndice,
proposta de emenda constitucional para eleição de senador, às fls. 69-70.
Segundo a proposta apresentada, esse novo sistema implica seja o suplente do
mesmo partido do titular – hipótese prevista também pelo substitutivo do Senado Federal –,
não importando que tenha conseguido votação inferior à de candidato de outra legenda, em
consonância com jurisprudência100 atual, verbis:
Suplente de Senador - deve ser obrigatoriamente partidário - não
importa que tenha obtido menos votos que outro candidato.
Essa proposição é um aperfeiçoamento de instrumentos que reforçam seus
laços com a sociedade e implementa regras transparentes, modernas e democráticas.
Embora a questão esteja albergada por dispositivo constitucional, a sociedade
civil exige mudança do sistema do caso vertente de forma que todos se submetam ao processo
eleitoral como candidatos a titular do cargo, em igualdade de condições, com o eleitor
votando diretamente na pessoa de seu candidato, vez que o exercício do mandato pressupõe
vínculo entre o representante e o representado – o voto.
100
Decisão no Recurso de Diplomação n. 130, Classe V, Rio de Janeiro, Niterói (Boletim Eleitoral 91
:563,TSE).
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65
14 Referências
1. ANASTÁSIA, Fátima, NUNES, Felipe. Reforma Política no Brasil. Belo Horizonte:
Editora UFMG, 2006, p. 17-18.
2. ARAGÃO, João Carlos Medeiros de. Apostila “Instituições Legislativas Comparadas” do
Parlamento da Espanha, fornecida em sala de aula.
3. AVRITZER, Leonardo. Entrevista à Talita Bedinelli, em 9/8/2006, Belo Horizonte,
PrimaPágina. Disponível em : http://www. pnud.org.br. Acesso em 19/3/2007.
4. Bancada dos sem-votos. Veja, Editora Abril, n. 1 442, ano 29 - n. 18, em 1/5/1996, p. 34.
5. BARBOSA, Antônio José. Consultor Legislativo. Síntese do artigo intitulado Breve nota
para uma longa história, da publicação O Senado Federal. Secretaria de Relações
Públicas. Brasília: Gráfica do Senado Federal, jul. 2008, p. 8-9.
6. BRASIL. Ato Complementar n. 14, de 30 de junho de 1966. Diário Oficial da República
Federativa do Brasil. Poder Executivo, Brasília, DF, 30 jun. 1966. Seção 1, p. 29514
7. BRASIL. Código Eleitoral: Lei n. 1.164, de 24 de julho de 1950. Tribunal Superior
Eleitoral: Secretaria de Documentação e Informação, Brasília -1999.
8. BRASIL. Código Eleitoral: Lei n. 4.737, de 15 de julho de 1965. Tribunal Superior
Eleitoral: Secretaria de Documentação e Informação, Brasília -1999.
9. BRASIL. Constituições Brasileiras Volume 1, 1824, comentada por Octaciano Nogueira.
Brasília, Senado Federal e Ministério da Ciência e Tecnologia, Centro de Estudos
Estratégicos, 2001.
10. BRASIL. Constituições Brasileiras Volume II, 1891, comentada por Aliomar Baleeiro.
Brasília. Senado Federal e Ministério da Ciência e Tecnologia, Centro de Estudos
Estratégicos, 2001.
11. BRASIL. Constituições Brasileiras Volume III, 1934, comentada por Ronaldo Poletti.
Brasília. Senado Federal e Ministério da Ciência e Tecnologia, Centro de Estudos
Estratégicos, 2001.
12. BRASIL. Constituições Brasileiras Volume IV, 1937. Brasília. Senado Federal e
Ministério da Ciência e Tecnologia, Centro de Estudos Estratégicos, 2001
13. BRASIL. Constituição Federal (1946), comentada por Themístocles Brandão Cavalcanti –
Volume I, Rio de Janeiro, 1948.
14. BRASIL. Constituições Brasileiras: Volume VI, 1967 por Themístocles Brandão
Cavalcanti, Luiz Navarro de Brito e Aliomar Baleeiro. Brasília. Senado Federal e
Ministério da Ciência e Tecnologia, Centro de Estudos Estratégicos, 2001.
15. BRASIL. Constituições Brasileiras: emendas constitucionais - Volume VI a, 1969
(Emenda Constitucional n. 1). Brasília. Senado Federal, Ministério da Ciência e
Tecnologia, Centro de Estudos Estratégicos, 2001.
16. BRASIL. Constituições Brasileiras Volume II, 1988. Comentada por Caio Tácito.
Brasília: Senado Federal e Ministério da Ciência e Tecnologia, Centro de Estudos
Estratégicos, 1999.
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66
17. BRASIL. Tribunal Superior Eleitoral. Decisão no Recurso de Diplomação n. 130, Classe
V, Rio de Janeiro, Niterói , Boletim Eleitoral 91:563.
18. BRESSAN, Sílvio. Suplentes ganham força no novo Congresso, O Estado de São Paulo,
São Paulo, 23/2/2003, p. A 6.
19. BRITO, Cezar. Os 12 apóstolos biônicos. Correio Braziliense, Brasília, 24/1/2008,
Opinião. p. 23.
20. Como chegar ao Senado sem precisar de votos. Correio Braziliense. Caderno Política,
Brasília, em 27/1/2008, p. 4/5.
21. DUARTE, José. A Constituição Brasileira de 1946. Rio de Janeiro, 1947, H/85.
22. FERREIRA, Pinto. Comentários à Constituição Brasileira. São Paulo: Editora Saraiva.
1992, v.3, pág. 39.
23. FERREIRA, Pinto. O Suplente de Senador na República Brasileira. In Revista de Direito
Público, v. 18, 1971. São Paulo. Editora Revista dos Tribunais, pág. 24
24. FERREIRA, Pinto. Revista de Direito Público, São Paulo: Ed. Revista dos Tribunais,
1971, v. 18, págs. 21-25
25. GABEIRA, Fernando. Jornalista e Deputado Federal (PV-RJ), eleito em 2006, com
293.000 votos. Entrevista concedida ao jornalista Carlos Marchi, O Estado de São Paulo,
São Paulo, em 24/1/2007.
26. JÚNIOR, Milton Córdova. Suplente de senador: peça de ficção política?. Disponível em
<www.Google.com.br> acesso em 21 nov. 2007.
27. NICOLAU, Jairo. Entrevista concedida ao jornalista Silvio Bressan, O Estado de São
Paulo, São Paulo, em 23/2/2003, p. A6.
28. OLIVEIRA, Jurandir dos Santos de. Trechos do trabalho publicado na Revista de
Informação Legislativa, Brasília, a. 42, n. 166, abr/jun. 2005, p. 206. Disponível em
<www.google.com br> acesso em 1 nov. 2008.
29. Matéria pesquisada nos Anais da Assembléia Nacional Constituinte, disponibilizado pela
Coordenação de Históricos de Debates do Departamento de Taquigrafia da Diretoria
Legislativa da Câmara dos Deputados.
30. Conselho de suplentes. Artigo publicado pelo Jornal “O Globo”, em 21/6/2007, O País, p.
4.
31. Criação do Senado Brasileiro. Artigo disponível em http://www. senado.gov.br, acesso em
4 nov. 2008.
32. Trechos do discurso proferido em Plenário, no dia 13/2/2008, pelo Senador Demóstenes
Torres, e publicado no Diário do Senado Federal, p. 1706-1723, incluídos os apartes.
33. Trechos do discurso de encaminhamento da matéria para discussão e votação - obtidos na
CCJC da 11ª Ata Reunião Ordinária, realizada no dia 9/4/2008, p. 24 da referida Ata,
disponibilizada no sítio do Senado – www.senado.gov.br, acesso em 5 out. 2008,
34. Decisão no Recurso de Diplomação n. 130, Classe V, Rio de Janeiro, Niteroi (Boletim
Eleitoral 91: 563, TSE).
35.
O Senado debate a suplência do Senador. Artigo disponível em
http://www.senado.gov.br, de 14 a 18 de abril de 2008, n. 41, acesso em 20 nov.2008.
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67
36. O Senado e seus suplentes. Artigo disponível em www.execelencias.org.br http://74.125.45.104. Acesso em 3/10/2008.
37. Sistema Majoritário. Artigo disponível em http://direitonet.com.br. Acesso em 6 nov
2008.
38. Pacote de abril. Artigo disponível em http://pt.wikipedia.org acesso em 5 out. 2008.
39. Suplente: do papel de coadjuvante para o de protagonista. Artigo disponível em
http://oglobo.globo.com, acesso em 1/11/2008.
40. MAGALHÃES, José Luiz Quadros de. Sistema Majoritário. Artigo disponível em http://
74.125.45.132 – www.cadireito.com.br – p. 1. Acesso em 20 nov. 2008.
41. Os Parentes suplentes. Revista Veja, Editora Abril – ed. n. 1556, ano 31, n. 29, 22 jul.
1998, p. 38.
42. A Bancada dos sem-voto. Revista Veja, Editora Abril, ed. n 1442, ano 29 - n. 18, 1 maio
1996, p. 34.
43. Parecer da CCJC à PEC n. 11/2003, de autoria do Relator, Senador Demóstenes Torres,
votado no dia 9 abr.2008, p. 4 e 7;
44. PARGA, Bello. Discurso proferido acerca da “alteração da legislação sobre processo de
escolha dos suplentes de senadores”. Publicado no DSF, de 25/5/1999, p. 12.808.
45. PINTO, Almir Pazzianotto. Vices e Suplentes. Correio Braziliense, Brasília, em 30 ago.
2007, Opinião, p. 29.
46. BRASIL. SENADO FEDERAL. Relatórios da Presidência do Senado Federal 1989 a
2008.
47. SANTAYANA, Mauro. Os príncipes e os suplentes, Jornal do Brasil, Rio de Janeiro, em
18/1/2008, País, Coisas da Política, A2.
48. RENNÓ, Lúcio. Artigo pesquisado no sítio do
www.google.com.br, acesso em 11/11/2008.
Google.
Disponível
em
–
49. SUPLICY, Eduardo. Discurso proferido acerca da “alteração da legislação sobre processo
de escolha dos suplentes de senadores”, publicado no DCNI, de 3 mar.1995, pág. 19801.
50. TORRES, Demóstenes . Manifestação encontrada no “Portal AZ Informações de
Verdade” – http:// 74.125.47.132, Disponível em www.google.com.br, em 20/1/2008 e
Acesso em 6/8/2008.
51. VALLE, Luísa, FALCÃO, Márcio. Suplente: do papel de coadjuvante para o de
protagonista, Globo on line, de 19/9/2006. Disponível em www.google.com.br. Acesso
em 1/112008.
52. VASCONCELOS, Jarbas. A legitimidade da suplência, Correio Braziliense, Brasília,
12/7/2007, Opinião, p. 23.
CENTRO DE FORMAÇÃO, TREINAMENTO E APERFEIÇOAMENTO
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Apêndices
CENTRO DE FORMAÇÃO, TREINAMENTO E APERFEIÇOAMENTO
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Apêndice 1 – Sugestão de PEC para eleição de senador
Ementa:
“Dá nova redação ao § 3º do art. 46 da Constituição Federal”
As Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, nos termos do § 3º
do art. 46 da Constituição Federal, promulgam a seguinte Emenda ao Texto Constitucional:
Art. 1º. O § 3º do art. 46 da Constituição Federal passa a vigorar com a
seguinte redação:
“Art. 46. ...........................................................................
(...)
§ 3º Serão eleitos titular e suplentes partidários, nos
termos a seguir:
I – cada partido indicará:
a) três candidatos101, no caso de renovação de um terço do
Senado Federal;
b) seis candidatos, no caso de renovação de dois terços do
Senado Federal.
II - Considera-se eleito titular:
a) na hipótese do inciso I, alínea “a”, o candidato que
obtiver a primeira maior votação do partido ou coligação
vencedora, observada a contagem geral dos votos válidos,
cujos suplentes serão os dois candidatos remanescentes do
partido do titular eleito, observada a votação obtida por
cada um desses, para fins de determinação da ordem da
suplência;
b) na hipótese do inciso I, alínea “b”:
101
Conforme também está sendo proposto pelo Substitutivo à EC n. 11/2003, que se encontra pronta para
inclusão na Ordem do Dia do Plenário do Senado Federal.
CENTRO DE FORMAÇÃO, TREINAMENTO E APERFEIÇOAMENTO
70
1) será eleito para a primeira vaga, o candidato que
obtiver a maior votação do partido ou coligação
vencedora, observada a contagem geral dos votos
válidos;
2) caso a votação alcançada pelo partido ou coligação
vencedora seja superior à soma dos votos válidos dos
demais partidos e coligações, será eleito para a outra
vaga o segundo candidato mais votado do partido ou
coligação a que pertence o primeiro candidato eleito;
3) na hipótese de não se verificar a situação indicada no
item anterior, será eleito para a segunda vaga o
candidato mais votado do partido ou coligação que
alcançou a segunda classificação geral dos votos
válidos.
4) na hipótese de ambos senadores eleitos pertencerem a
um mesmo partido, serão suplentes os candidatos
remanescentes deste partido, respectivamente, na
seguinte ordem : do primeiro senador, os candidatos
classificados em terceira e quinta colocação; e do
segundo senador os candidatos classificados em quarta
e sexta colocação.
5) na hipótese dos senadores eleitos pertencerem a
partidos distintos, serão primeiro e segundo suplentes
os
candidatos
remanescentes
de
cada
partido,
observada a ordem de votação obtida por cada um
deles.
Art. 2º Esta Emenda Constitucional entra em vigor na data de sua publicação.
CENTRO DE FORMAÇÃO, TREINAMENTO E APERFEIÇOAMENTO
71
Anexos
CENTRO DE FORMAÇÃO, TREINAMENTO E APERFEIÇOAMENTO
72
Anexo A – Debate da Constituinte de 1988
Em tempo. Tendo em vista a amplitude das discussões em torno dos mais
diversos assuntos pela Assembleia Nacional Constituinte, foi dito, às fls. 35-36 desta
pesquisa, que nada se debateu acerca de suplência de senador em 1988. Entretanto, ao
finalizar o presente trabalho, encontrou-se disponibilizado na internet breve passagem do
senhor Alberto Goldman102, em audiência pública, sobre suplência de senador e vices:
Quero fazer uma referência ao processo eleitoral como se dá – a uma questão
que não tem sido muito debatida – aos suplentes e vices. Vejo suplentes e vices
como elementos que devem exercer o mandato em condições especiais e por
períodos curtos. O que nós assistimos nesses últimos anos aqui no Congresso
Nacional – o Israel é prova disso – principalmente no Senado, em certos
momentos o Senado era constituído de gente, absolutamente desconhecida (....)
do povo do Estado que esta representando. Desconhecida de todos nós (.....). A
idéia de que existe um suplente do Senador, o sujeito é eleito com um suplente.
O Senador vai para um Ministério, vai para um cargo qualquer, ou então, uma
disputa qualquer, sai ou falece, e assume o suplente em quem ninguém votou, a
verdade é que nunca alguém votou, isso vale para vice, também. Porque não são
os eleitos, os eleitos são sempre os titulares. E nós sabemos que o processo
nosso é assim. Então, por que dar a eles um mandato que não tem legitimidade?
Por que não estabelecer que apenas a substituição é provisória? O sujeito está
doente, tem que viajar, tem que exercer algo por prazo curto, muito bem, é o
suplente que exerce. Mas, fora isso, numa substituição de longo prazo, na minha
opinião, o processo deve se voltar ao povo para se obter de nova legitimidade,
isso vale para o Governador, para o Presidente da República, vale para o
Senador.
No caso dos Deputados, talvez seja diferente, porque sempre, pelo menos é o
sistema proporcional, mas certamente isso valerá, se houver o sistema distrital.
No sistema proporcional, temos uma listagem em que o primeiro suplente é
sempre um que obteve uns poucos votos a menos que o último colocado.
Portanto, eu acho que aí, no caso das suplências no sistema proporcional isso é
possível.
102
Citação retirada do Diário da Assembléia Nacional Constituinte (Suplemento), de 23/7/1987, pág. 30, de
Audiência Pública, realizada em 7/5/1987, pela Subcomissão do Sistema Eleitoral e Partidos Políticos, que era
parte da Comissão da Organização Eleitoral, Partidária e Garantia das Instituições, com a presença do senhor
Alberto Goldman, na condição de palestrante, pois não era constituinte.
CENTRO DE FORMAÇÃO, TREINAMENTO E APERFEIÇOAMENTO
73
Anexo B – PEC n. 11, de 2003
PROPOSTA DE EMENDA À CONSTITUIÇÃO N. 11, DE 2003
Altera a Constituição Federal para disciplinar a candidatura do
suplente de Senador e a eleição para o Senado Federal em caso
de vacância.
As Mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, nos termos do § 3º
do art. 6º da Constituição Federal, promulgam a seguinte Emenda ao texto constitucional:
Art. 1º O art. 46 e o § 1º do art. 56 da Constituição Federal passam a vigorar
com a seguinte redação:
“Art. 46.
§ 1º Cada Estado e o Distrito Federal elegerão três
Senadores, com mandato de oito anos, observado o
disposto no § 4º.
§ 3º Cada senador será eleito com dois suplentes, vedada a
eleição de suplente que seja cônjuge, parente consaguíneo
ou afim, até o segundo grau ou por adoção do titular.
§ 4º Ocorrendo vaga de Senador antes do término do
mandato e se faltarem mais de sessenta dias para a
realização de eleições gerais federais, estaduais ou
municipais, far-se-á eleição para preenchê-la, na mesma
data das eleições gerais mais próximas; se faltarem me nos
de sessenta dias, a eleição far-se-á simultaneamente com
as eleições gerais subseqüentes.
§ 5º Os Senadores eleitos na forma do § 4º tomarão posse
no dia 1º de fevereiro do ano seguinte ao das eleições.
§ 6º Na hipótese de vaga, o suplente de Senador somente
substituirá o titular até a posse do sucessor eleito na for ma
do § 4º.” (NR)
“Art. 56.
§ 1º O suplente será convocado nos casos de vaga,
CENTRO DE FORMAÇÃO, TREINAMENTO E APERFEIÇOAMENTO
74
observado o disposto no art. 46, de investidura em funções
previstas neste artigo ou de licença superior a cento e vinte
dias.” (NR)
Art. 2º Esta Emenda Constitucional entra em vigor na data de sua publicação,
mantidos para os suplentes de Senador eleitos anteriormente à sua vigência os direitos
inerentes à sucessão do titular até o término do seu mandato.
Justificação
O nosso objetivo é propor nova disciplina constitucional para o mandato de
suplente de senador e prever a eleição para o Senado Federal em caso de vacância. Temos
observado que os meios de comunicação repercutem a desconfiança dos cidadãos quando se
trata do suplente do senador, tendo em vista os casos de suplentes que são parentes próximos
do titular. Também não é bem aceita pela opinião pública a idéia de que um suplente, às vezes
totalmente desconhecido na unidade da Federação pela qual foi eleito, venha a suceder ao
titular para, em muitos casos, cumprir quase que integralmente o mandato senatorial de oito
anos.
Entendemos que é nossa obrigação preservar o espírito que reveste a coisa
pública, res publica, e afastar a possibilidade de prevalecer o interesse privado, especialmente
o familiar, em detrimento do interesse público.
Assim, propomos que seja es tendida ao suplente de senador em relação ao titular a
semelhante proibição que a Constituição Federal estabelece para o cônjuge e os parentes
consangüíneos ou afins, até o segundo grau ou por adoção, dos Chefes do Poder Executivo,
seja no âmbito da União, dos Esta dos e dos Municípios, de se candidatarem no território de
jurisdição do titular.
Sugerimos também a modificação do texto constitucional para prever eleição
de senador, no caso de vacância, a. fim de as segurar a legitimidade da representação política,
cabendo ao suplente, nesse caso, substituir o titular até a posse do eleito. A nossa proposta
prevê que a eleição do senador para preencher a vaga deixada pelo senador que não concluir o
seu mandato ocorrerá por ocasião das eleições gerais, inclusive municipais, que se seguirem
ao surgimento da vacância, exceto quando faltarem sessenta dias ou me nos para essas
eleições, quando a es colha será transferida para o pleito eleitoral sub seqüente.
Finalmente, como não poderia ser de outro modo, cuidamos de observar que
sejam assegurados os direitos dos suplentes que forem eleitos na vigência do atual texto
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constitucional.
Diante do exposto, esperamos poder contar com o apoio dos nossos Pares com
o objetivo de tornar a com posição do Senado Federal mais consentânea com a vontade
popular.
Sala das Sessões, 2 de abril de 2003.
Senador Sibá Machado.
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76
Anexo C – Parecer da CCJC/SF à PEC n. 11/2003
PARECER N.
, DE 2008
Da COMISSÃO DE CONSTITUIÇÃO, JUSTIÇA E
CIDADANIA, sobre a Proposta de Emenda à
Constituição n. 11, de 2003, que altera a
Constituição Federal para disciplinar a candidatura
do suplente de Senador e a eleição para o Senado
Federal em caso de vacância, e as Propostas de
Emenda à Constituição n. 8 e 42, de 2004, e n. 1, 12,
18 e 55, de 2007, apensadas à primeira.
RELATOR: senador DEMÓSTENES TORRES
I – RELATÓRIO
Vem à análise desta Comissão a Proposta de Emenda à Constituição no 11, de
2003, cujo primeiro signatário é o ilustre Senador Sibá Machado. A proposição tem por
objetivo vedar a eleição de suplente de Senador que seja cônjuge, parente consangüíneo ou
afim, até o segundo grau ou por adoção, do titular. Determina, ainda, que o suplente exerça o
mandato vago somente até que novo titular seja eleito, preferivelmente no pleito mais
próximo, ou no subseqüente, caso a vaga surja a menos de sessenta dias das eleições.
Em virtude da aprovação do Requerimento n. 978, de 2007, essa proposição
tramita em conjunto com outras seis que também abordam a suplência e a sucessão de
Senadores. São elas:
I) a Proposta de Emenda à Constituição n. 8, de 2004, cujo primeiro signatário
é o Senador Jefferson Peres, que também determina eleição de novo titular em caso de
vacância, exceto na hipótese de surgimento da vaga nos últimos trinta meses de mandato, para
a qual determina a efetivação do suplente;
II) a Proposta de Emenda à Constituição n. 42, de 2004, cujo primeiro
signatário é o Senador Valdir Raupp, que institui, para a eleição de Senador, a apresentação
de listas de três candidatos por partido concorrente, sendo eleito como titular o candidato mais
votado da lista cujos candidatos recebam o maior número de votos, e como suplentes, pela
ordem decrescente de votação, os outros candidatos da mesma lista;
III) a Proposta de Emenda à Constituição n. 1, de 2007, cujo primeiro
signatário é o Senador Valter Pereira, que veda a convocação de suplente no recesso do Poder
Legislativo;
IV) a Proposta de Emenda à Constituição n. 12, de 2007, cujo primeiro
signatário é o Senador Expedito Júnior, que veda a convocação de suplente para exercício do
cargo por prazo inferior a cento e vinte dias nas hipóteses de vacância e afastamento do
titular;
V) a Proposta de Emenda à Constituição n. 18, de 2007, cujo primeiro
signatário é o Senador Tião Viana, que possibilita ao eleitor escolher um entre os dois
candidatos a suplente registrados com o candidato a titular, prevê a eleição de novo titular
caso a vacância ocorra a mais de quatro meses do fim do mandato e limita a convocação de
suplente às hipóteses de investidura do titular em outra função ou de licença por períodos
superiores a cento e vinte dias;
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VI) a Proposta de Emenda à Constituição n. 55, de 2007, cujo primeiro
signatário é o Senador Eduardo Suplicy, que institui a eleição direta de dois suplentes para
cada Senador, podendo os partidos apresentar até três candidatos para essas duas vagas.
Verifica-se que os temas trazidos conjuntamente ao exame desta Comissão
giram em torno da proibição do nepotismo, da eleição de novo Senador em caso de vacância,
da eleição direta dos suplentes e de limitações à convocação de suplentes. Registro que não
foram apresentadas emendas a quaisquer dessas proposições.
Os argumentos com os quais as proposições em comento são justificadas
remetem ao problema da falta de transparência na escolha de suplentes, ou sua convocação
para exercício do mandato por períodos curtos, tais como o recesso parlamentar, quando é
impossível exercer plenamente a função legislativa.
Às propostas foram oferecidas, nesta Comissão, dez emendas e uma
subemenda à emenda n. 05. A número 01, de autoria do Senador Antonio Carlos Valadares,
busca alterar apenas o § 3º, do art. 46, estabelecendo que “cada senador será eleito com dois
suplentes do mesmo partido, vedada eleição de suplente que seja cônjuge, parente
consangüíneo ou afim, até o segundo grau ou por adoção do titular.” Repete o texto que a
PEC n. 11, de 2003, quer dar ao mesmo dispositivo, acrescendo apenas a expressão “do
mesmo partido”.
O Senador Marconi Perillo apresentou as emendas n. 02, 04, 07 e 09, todas
objetivando alterar meu substitutivo da primeira versão do relatório que apresentei, excluindo
a proibição de o senador “candidatar-se a cargo eletivo, salvo nas eleições imediatamente
anteriores ao fim de seus mandatos.” A n. 04 difere da n. 02 basicamente para estabelecer que
os suplentes serão os candidatos mais votados entre os não eleitos, em ordem decrescente de
votação, do partido ou coligação do titular. A n. 07 é semelhante a n. 02, com pequena
alteração redacional. A n. 09 estabelece ser o suplente o deputado federal mais votado, do
mesmo partido ou coligação do respectivo Estado.
Na emenda n. 03 o Senador Adelmir Santana apresenta várias sugestões e, em
suma, exclui a figura do suplente; prevê que em caso de vaga, assumirá o mandato
temporariamente o Presidente da Assembléia Legislativa do respectivo ente federado e o
cargo será definitivamente preenchido no pleito eleitoral subseqüente.
A emenda n. 05, do Senador Tasso Jereissati, estabelece que o suplente será “o
deputado do seu partido mais votado no respectivo” ente federativo, que exercerá o mandato
até o final da legislatura em que se der a vacância e se esta ocorrer no primeiro período do
mandato do senador, o novo titular será eleito na próxima eleição geral para completar o
mandato.
As emendas n. 06 e 10 foram apresentadas pelo Senador Jarbas Vasconcelos. A
n. 06 quer dar ao § 3º, do art. 46 redação bastante parecida com o da PEC 11, de 2003 e com a
citada emenda n. 01. Proíbe o nepotismo na chapa e prevê a eleição de apenas um suplente. A
n. 10 prevê que o suplente será o deputado federal mais votado do partido do titular, que
exercerá o mandado até que seja convocado pleito eleitoral específico para suprir a vaga e que
o parlamentar somente poderá assumir cargos no Poder Executivo uma única vez durante o
mandato. O Senador Valter Pereira pretende, com a emenda n. 08, que os candidatos a
suplente também sejam votados sendo ordem de suplência estabelecida pelo número de votos.
A subemenda à emenda n. 05, de autoria do Senador Eduardo Azeredo
estabelece que “inexistindo o suplente na forma do § 3º, será convocado o Presidente da
Assembléia Legislativa Estadual, no respectivo Estado ou Distrito Federal”.
Com o impasse criado na Comissão de Constituição, Justiça e Cidadania diante
de tantas propostas diferentes apresentadas, o senhor Presidente, Senador Marco Maciel, abriu
a possibilidade de se construir um texto que representasse a vontade da maioria dos senhores
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senadores. E o acordo foi possível.
II – ANÁLISE
Todas as proposições ora examinadas atendem aos requisitos constitucionais de
iniciativa e forma, não incidindo, outrossim, em vedações materiais ao poder de emenda. Os
dispositivos regimentais que orientam sua elaboração e tramitação foram igualmente
observados.
Consoante o critério da juridicidade, ressalvo que certos dispositivos
veiculados em algumas dessas proposições encontrariam contexto normativo mais próprio em
outros diplomas legais que não a Constituição da República. Especificamente, considero que a
vedação ao nepotismo pode ser acolhida na Lei Complementar n. 64, de 18 de maio de 1990,
e que os dispositivos que estabelecem limitações à convocação de suplentes por curtos
períodos podem ser acolhidos mediante alteração das normas regimentais do próprio Poder
Legislativo.
Resta analisar, portanto, os temas que constituem o núcleo de mérito das
proposições que tratam de suplência e sucessão de senadores: a escolha de suplentes e a
eleição de novo senador em caso de vacância.
A maneira como os suplentes atualmente são escolhidos vulnera o princípio da
representação, pois poucos suplentes são realmente conhecidos pelo eleitorado, que
invariavelmente faz sua escolha soberana levando em conta apenas o titular. Temos
numerosos exemplos de suplentes que, justiça seja feita, honram a função desempenhada, o
País e o Senado Federal, mas é insofismável que os suplentes não são tão expostos ao sufrágio
popular quanto os titulares. Um reflexo dessa realidade é notado no próprio Código Eleitoral,
cujo art. 202, em seu § 2º, dispõe que o suplente é considerado eleito em virtude da eleição do
Senador com o qual tenha se candidatado e cujo art. 178 esclarece que o voto dado a
candidato a Senador é entendido como dado também aos respectivos suplentes – o Senador é
eleito, mas o suplente é apenas considerado como se o fosse.
Não considero que haja ilegitimidade na forma como os suplentes atualmente
são escolhidos, mas é evidente que carecemos de uma solução que tenha mais amparo na
vontade do eleitor. Nada mais natural, portanto, que dar precedência à vontade do eleitor
sobre a conveniência da escolha dos suplentes.
Nesse sentido, ponderei em meu primeiro relatório que a eleição do suplente
com o titular poderia ser revista e que o Senador seria sucedido ou substituído pelo segundo
candidato mais votado na eleição. Como o eleitor toma sua decisão ponderando apenas os
candidatos titulares, raramente conhecendo os suplentes, nada mais natural do que reconhecer
que o próprio resultado das urnas já expressa a ordem de preferência do eleitorado.
Ponderei ainda que sequer estaríamos discutindo a suplência não fosse tão
corriqueira a migração de Senadores para outras funções. É sabido que o Poder Executivo
exerce uma atração fortíssima, mas entendi naquela ocasião que o compromisso assumido
perante o eleitorado deveria ter precedência sobre a conveniência política, pois o mandato
outorgado pelo povo soberano não poderia ser desertado com displicência. Assim, seriam
cabíveis a adoção de medidas que capazes de evitar a promiscuidade entre o Executivo e o
Legislativo. Sugeri, em face desse problema, que os parlamentares fossem proibidos tanto de
assumir cargos no Poder Executivo como também de se candidatar a cargos eletivos até o
final de seus mandatos, a menos que renunciassem a eles. Essa proibição, que hoje podemos
identificar nos Estados Unidos da América, tem precedente em nosso próprio país, na
Constituição de 1891.
Combinadas, essas medidas trariam soluções inegavelmente mais respaldadas
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no princípio democrático para o problema da suplência ou sucessão de Senadores, bem como
reforçariam a separação de poderes contra o nocivo viés executivista que esvazia o
Parlamento. Atenderiam melhor às razões que justificam as proposições ora examinadas e
contemplariam, como exposto, princípios que constituem pilares de nosso sistema político.
O debate democrático fez sucumbir o substitutivo que apresentei. Como já
disse, após intensas discussões sobre a matéria na Comissão de Constituição, Justiça e
Cidadania, foi possível a construção de um texto que, se não agradou a todos, pelo menos
contemplou o pensamento da maioria dos senhores Senadores e Senadoras.
Pelo acordo, cada Senador será eleito com um suplente vedada a eleição de
quem seja cônjuge, parente consangüíneo ou afim, até o segundo grau ou por adoção do
titular e, ocorrendo vaga, será convocado o suplente para exercer o mandato até a eleição
geral ou municipal mais próxima. Ainda, permanecem inalteradas, em relação aos atuais
detentores de mandatos e seus suplentes, as normas constitucionais em vigor.
Em decorrência do acordo feito, reconhecendo a importante contribuição dada
por cada Senador e Senadora, deixo de analisar individualmente cada emenda para rejeitar,
simbolicamente, todas elas e tomo a liberdade de apresentar, como meu, um novo substitutivo
que expressa a vontade da maioria.
III – VOTO
Em face do exposto, concluo pela rejeição das Propostas de Emenda à
Constituição n. 8 e 42, de 2004, e n. 1, 12, 18 e 55, de 2007 e das emendas n. 01 a 10 e pela
apresentação de substitutivo à Proposta de Emenda à Constituição n. 11, de 2003, nos
seguintes termos:
PROPOSTA DE EMENDA À CONSTITUIÇÃO N. 11
(SUBSTITUTIVO), DE 2003
Altera os arts. 46 e 56 da Constituição Federal para
reduzir o número de suplentes de senador, vedar a
eleição de suplente que seja cônjuge, parente
consangüíneo ou afim, até o segundo grau ou por
adoção do titular, e dá outras providências.
As mesas da Câmara dos Deputados e do Senado Federal, nos termos do § 3º
do art. 60 da Constituição Federal, promulgam a seguinte emenda ao texto constitucional:
Art. 1º O § 3º do art. 46, da Constituição Federal passa a vigorar com a
seguinte redação:
“Art. 46. ........................................................................................
.......................................................................................................
§ 3º Cada senador será eleito com um suplente, vedada a eleição de
suplente que seja cônjuge, parente consangüíneo ou afim, até o
segundo grau ou por adoção do titular. (NR)”
Art. 2º Acrescente-se o parágrafo 1ºA ao art. 56 da Constituição Federal, com
a seguinte redação:
Art. 56....................................................................................
§ 1º A. Ocorrendo vaga de senador será convocado o suplente para
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exercer o mandato até a eleição geral ou municipal mais próxima.”
Art. 3º Permanecem inalteradas, em relação aos atuais detentores de mandatos
e seus suplentes, as normas constitucionais em vigor.
Art. 4º Esta Emenda entra em vigor na data de sua publicação.
Sala da Comissão, 09 de abril de 2008.
Senador MARCO MACIEL, Presidente
Senador DEMÓSTENES TORRES, Relator
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