Portais de disseminação de práticas
em tecnologias de informação e
comunicação no setor público:
o caso do Observe-gov
Cesar Alexandre de Souza
Newton Vagner Diniz
Roberto Meize Agune
Maria Luiza Pascale
Recebido em 25/agosto/2008
Aprovado em 22/dezembro/2008
Área Temática: Tecnologia de Informação
_____________________________
Cesar Alexandre de Souz a, E ngenheiro de Produção pela Escola Politécnica da Universidade de São P aulo (US P), Mest re e Dout or em Administração pela Fa culdade de Economia, Administ ração e
Contabilidade (FEA) da USP, é Professor Doutor na área de Métodos Quantitativos e Informática do Departament o de Administraçã o da FEA-USP (CEP 05508 -010 – São Paulo/SP, Brasil) e
Professor, Coordenador de Projet os e Consultor em Projetos da Fundação Institut o de Administração.
E-mail: [email protected]
Endereço:
Universidade de São P aulo
FEA – Depart amento de Administ ração
Avenida Professor Luciano Gualberto, 908 – FEA 1 – Sala G -122
05508 -010 – S ão Paulo – SP
Newt on Vagner Diniz, Graduado em Engenharia Eletrônica, Pós -Graduado em Administração pela Fundação Getulio Vargas, Pós -Graduado em Ideologia e Educação pela Universidade de Genebra
(Suíça), é Diret or-P residente do I nstituto Conip – Conhecimento, I novação e P ráticas de TI na Gestão Pública e G erente Geral do Escritório W3C B rasil (CEP 04578-000 – São Paulo/SP , Brasil).
E-mail: [email protected]. br
Roberto Meize Agune, G raduado em Arquitetura e Urbanismo pela Universidade de São Paulo, Especialização em Planejamento E ducacional pelo Institut o Sedes Sapientiae e em Administr ação e
Planejamento Urbano pela Fundação Getulio Vargas de São P aulo, é Coordenador do Grupo de Apoio Técnico à I novação da Secreta ria de G estão Pública do Governo do Estado de São Paulo (CEP
01415 -000 – São Paulo/SP, B rasil).
E-mail: [email protected]. br
Maria Luiza Pascale, G raduada em A dministração Pública pela Fundação Getulio Vargas, Especial ização em G erenciament o de Sistemas de Inf ormação pela Pontifícia Universidade Cat ólica de
Campinas, Pós–G raduada em P rocessament o Eletrônico de Dados para Sistemas de Inf ormação G overnamentais pela Japan International Cooperation Agency (Tokyo, Japão), é Funcionária da
Fundação do Desenvolviment o Administrativo (Fundap) (CE P 05411 -902 – São Paulo/S P, Brasil), Professora na Escola de G overno da Fundação do Desenvolvimento A dministrativo (EGAP -Fundap) e
da Fundação Escola de Sociologia e Política de S ão Paul o.
E-mail: [email protected]
Sistema de Avaliação: Double Blind Review
Editor Científico: Nicolau Reinhard
© Copyright 2008 FEA-USP/RAUSP-e. Todos os direitos reservados. Permitida a citação parc ial,
desde que identificada a fonte. Proibida a reprodução total.
RESUMO
Cesar Alexandre de Souza, Newton Vagner Diniz, Roberto Meize Agune e Maria Luiz a Pascale
Portais de di sseminação de práticas em tecnologia s de informação e
comunicação no setor público: o ca so do Observe -gov
O novo contexto tem exigido do setor público a modernização e a mudança de seus processos, para
atender às crescentes demandas dos cidadãos. Os processos de inovação por meio da aplicação das
Tecnologias de Informação e Comunicação (TIC) desempenham papel fundamental, para o qu al o
uso de informações externas sobre projetos semelhantes bem-sucedidos pode ser importante. Neste
trabalho, tem-se como objetivo estudar o efeito que repositórios de projetos inovadores e bemsucedidos podem exercer nesses processos. Esses repositórios podem ser considerados como
ferramentas para a disseminação e o compartilhamento do conhecimento no setor público. Assim,
são apresentados e analisados exemplos de repositórios internacionais e descrito o caso específico do
Observatório de Práticas de Tecnologia da Informação e Comunicação na Gestão Pública (Observegov), de Fundação do Desenvolvimento Administrativo (Fundap), Instituto Conip – Conhecimento,
Inovação e Práticas de TI na Gestão Pública e Fundação Instituto de Administração (FIA). Este
estudo exploratório é a etapa inicial de um projeto maior em que se pretende levantar e avaliar, junto
a gestores, autores de trabalhos e usuários do observatório, as medidas de sucesso para iniciativas
desse tipo e como fomentar a disseminação do conhecimento por meio desse mecanismo.
ABSTRACT
Palavras-Chave:
RESUMEN
Keywords:
Information and communication technologie s diffusion portal s in the
government sector: the case of Observe-gov
Change and modernization have become imperative in the public sector. Information and
Communication Technologies (ICTs) are a central part of this modernization process, and literature
highlights the importance of information sharing between government sectors and agencies to
promote the diffusion of ICT-based innovation in the public sector, for which Web tools currently
play a key role through portals that make knowledge on ICT available. Such websites or web portals,
known as “observatories”, may be created and maintained by governments, NGOs and universities.
This paper seeks to explore the possibilities of these best practices observatories as tools for
disseminating knowledge on ICT-based innovation in the public sector. Initially, a brief review of
the theory on ICT-based innovation in the public sector is presented. These concepts are then
connected to characteristics believed to be desirable in observatory portals. We follow with examples
of observatories focusing on ICT practices in the public sector (secondary data) and conclude by
presenting a case study of one such Brazilian portal (Observe-gov). The case was devised after data
obtained through interviews with the managers in charge of developing the portal and through
analysis of registered users‟ information and of the papers submitted to the website.
e-government, ICT innovation sharing and diffusion, knowledge, Brazil, communities of
practice, e-government portals.
Portales de difusión de las tecnología s de inform ación y de comuni cación
en el sector de gobierno: el caso de Observe -gov
El cambio y la modernización se han tornado imprescindibles en el sector público. Las tecnologías
de información y de comunicación (TICs) constituyen el centro de este proceso de modernización y
la literatura destaca la importancia de la información compartida entre los sectores del gobierno y las
agencias para promover la difusión de la innovación basada en TIC en el sector público, en lo que la
Web desarrolla un papel dominante a través de los portales que hacen conocimiento en TIC
disponible. Tales portales, conocidos como “observatorios”, se pueden crear y mantener por
gobiernos, ONGs y universidades. Este trabajo intenta explotar las posibilidades de estos
observatorios de mejores prácticas como herramientas para diseminar conocimiento en la innovación
basada en TIC en el sector público. Se lo empieza con una breve revisión de la teoría en la
innovación basada en TIC en el sector público. Estos conceptos entonces son conectados a las
características que se creen deseables en tales portales. Seguimos con ejemplos de observatorios
centrados en prácticas de TIC en el sector público (datos secundarios) y concluimos presentando un
"case" sobre el portal brasileño Observe-gov. La idea de profundizar el estudio del caso brasileño
surgió después de realizadas las entrevistas con los responsables por el desarrollo del portal, del
analisis de los datos de los usuarios registrados y de los trabajos sometidos al portal.
Palabras Clave:
2
governo eletrônico, difusão e compartilhamento de inovação em TIC,
conhecimento, comunidades de prática, portais de governo eletrônico.
gobierno electrónico, difusión de la innovación basada en TIC, conocimiento,
portales de gobierno electrónico.
R.Adm.Eletrônica, São Paulo, v.1, n.2, art.8, jul./dez. 2008
PORTAIS DE DISSEMINAÇÃO DE PRÁTICAS EM TECNOLOGIAS DE INFORMAÇÃO E COMUNICAÇÃO NO SETOR PÚBLICO:
O CASO DO OBSERVE-GOV
1. INTRODUÇÃO
Mudança e modernização tornaram-se imperativas também no setor público. O desafio de
atender às diversas demandas por melhores serviços, ante limitações cada vez mais acentuadas
nos orçamentos públicos, tem imposto pressões severas para que se encontrem maneiras de
reformar o Estado e inovar (KIM, 1999). Para Albury (2005), a inovação no setor público
precisa ser institucionalizada como um valor central, em vista da pressão constante para a
redução dos custos de administração, sendo para isso necessário um fluxo constante de
inovações na prestação de serviços públicos. A literatura aponta para a importância da troca de
informações entre diferentes órgãos e agências governamentais visando promover e disseminar
inovações no setor público (CAUDLE, GORR e NEWCOMER, 1991; HARTLEY e
BENINGTON, 2006), para o que as ferramentas atuais da Web desempenham papel importante,
a partir de portais que disponibilizem conhecimento constituído por relatos de projetos bemsucedidos de implementação de Tecnologias de Informação e Comunicação (TIC) realizados na
área pública e que possam ser compartilhados por outros órgãos e organizações. Esses sítios ou
portais, muitas vezes designados observatórios, podem ser criados e mantidos por governos,
instituições não-governamentais e universidades. Um exemplo é o ePractice.eu
(<www.epractice.eu>), criado e mantido pela Comissão Européia, que apresenta casos bemsucedidos de aplicações do governo eletrônico na Comunidade Européia, avaliados e
selecionados com base em diversas premiações (entre elas o European eGovernment Award,
realizado anualmente pela Comissão Européia).
O objetivo no presente trabalho é explorar as possibilidades dos observatórios de
melhores práticas para a disseminação do conhecimento para a inovação baseada em TIC no
setor público e apresentar o caso específico de um observatório brasileiro criado por uma
parceria entre governo, sociedade civil e academia, o Observatório de Práticas de Tecnologia da
Informação e Comunicação na Gestão Pública (Observe-gov). Inicialmente é apresentado um
referencial teórico sobre a inovação no setor público em geral e, em seguida, sobre a inovação
com base no uso de TIC. Ao longo do texto, os diversos aspectos apresentados são relacionados
a características desejáveis para os observatórios. Na seqüência, são apresentados exemplos de
observatórios de melhores práticas na aplicação da TIC no setor público identificados na Web
(dados secundários) e, finalmente, é apresentado e discutido o caso específico do Observe-gov.
O caso foi elaborado com base em entrevistas com os gestores responsáveis pela elaboração do
Portal e em análise dos dados informados no cadastro dos usuários e no dos trabalhos
registrados no sítio. O estudo aqui relatado corresponde à etapa exploratória inicial de um
projeto maior em que se pretende identificar como ocorrem os processos de inovação no setor
público, além de levantar e avaliar as medidas de sucesso para iniciativas de compartilhamento
de conhecimento, e apontar maneiras de fomentar a disseminação do conhecimento por meio
desses mecanismos.
R.Adm.Eletrônica, São Paulo, v.1, n.2, art.8, jul./dez. 2008
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Cesar Alexandre de Souza, Newton Vagner Diniz, Roberto Meize Agune e Maria Luiz a Pascale
2. REFERENCIAL TEÓRICO
2.1. Inovação e compartilhamento de conhecimento no setor público
De acordo com Hartley e Benington (2006), a inovação no setor público não acontece de
maneira isolada dentro de uma única organização, mas sim com ênfase em diferentes contextos
e por meio de grande troca de informações e conhecimentos entre diferentes organizações.
Albury (2005, p.53) afirma, por sua vez, que muitas inovações no setor público acontecem pelo
“aprender com os outros” e “coletando os insights e a energia de indivíduos externos à
organização”.
Segundo Caudle, Gorr e Newcomer (1991), em contraste com as empresas privadas, os
governos “produzem” bens públicos, tais como a educação, a segurança e a saúde. Por
definição, não é possível ou desejável excluir indivíduos do consumo de bens públicos, e os
custos de sua produção devem ser divididos. Assim, esses autores introduzem o conceito de
“vantagem cooperativa”, advinda da transferência de tecnologia desenvolvida em um órgão ou
setor para outros órgãos. Para Bozeman e Bretschneider (1986, p.479), “enquanto a competição
é uma virtude no setor privado, no setor público geralmente não é”. De acordo com os autores,
quando os órgãos trabalham de maneira conflituosa normalmente são vistos como ineficientes e
espera-se que os órgãos e servidores públicos trabalhem pelo interesse público. Assim, pode-se
afirmar que o compartilhamento de conhecimento sobre as iniciativas de inovação entre os
órgãos públicos não só é desejado, mas também é esperado, e pode ser considerado como um
dos meios para promover a inovação no setor público.
Para Hartley e Benington (2006), a noção do compartilhamento de conhecimento como
um meio de melhorar a qualidade dos serviços públicos pode ser observada, por exemplo, nas
políticas do governo britânico, ao longo de uma série de iniciativas desenvolvidas para o
compartilhamento de melhores práticas e o encorajamento da difusão de soluções inovadoras
para a realização dos serviços públicos. De acordo com os autores, percebeu-se na experiência
inglesa que, além do compartilhamento do conhecimento explícito disponibilizado por meio de
publicações ou websites, os praticantes também valorizam as oportunidades de obtenção de
conhecimento tácito por meio de visitas aos órgãos que implementaram as melhores práticas e
por diálogos ativos com seus pares ou mesmo em workshops. Os autores sugerem, assim, que as
visitas e a interação social que ocorrem entre organizações e indivíduos com o propósito de
compartilhamento do conhecimento podem agir como catalisadoras para acelerar planos
existentes de mudança, tanto por mobilizarem e reforçarem os comprometimentos gerencial e
político necessários como por gerarem entusiasmo e confiança pela comparação com outros
praticantes em situações semelhantes.
Iniciativas semelhantes no Brasil são apontadas por Paulics (2004), que apresenta estudo
sobre a disseminação de inovações em gestão local ao longo dos anos 1980 e 1990,
identificando a construção de vários bancos de dados com experiências inovadoras na gestão
pública, como base de referência para estudos ou para replicação em outras localidades. A
autora cita como exemplos a Rede de Comunicação de Experiências Municipais (RECEM) do
Centro de Estudos e Pesquisas de Administração Municipal (CEPAM), a revista Dicas do
Instituto Pólis e o Programa Gestão Pública e Cidadania da Escola de Administração de
Empresas de São Paulo da Fundação Getulio Vargas.
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PORTAIS DE DISSEMINAÇÃO DE PRÁTICAS EM TECNOLOGIAS DE INFORMAÇÃO E COMUNICAÇÃO NO SETOR PÚBLICO:
O CASO DO OBSERVE-GOV
2.2. Características das inovações e dos inovadores no setor público
Segundo Rosacker (2005), os objetivos primários de qualquer governo são o
provimento de serviços universalizados, ou seja, que abranjam de maneira igualitária a todos os
cidadãos, e a estabilidade na administração. Esses objetivos levaram à criação de estruturas
burocráticas que são principalmente (e talvez propositadamente) inibidoras de mudanças.
Borins (2001, p.310) afirma, por sua vez, que o setor público tem sido considerado
como inóspito a inovações, visto que ele “é caracterizado por incentivos assimétricos que
punem inovações malsucedidas mais severamente do que recompensam as bem-sucedidas”. O
autor apresenta, entretanto, um estudo em que analisou 217 casos de inovações no setor público
norte-americano e no qual obteve evidências de que diversos órgãos e organizações do setor
público têm apresentado e produzido número consistente de inovações reconhecidas. Naquele
estudo, o autor verificou que em aproximadamente 50% dos casos analisados a inovação tinha
como origem gerentes intermediários e funcionários técnicos, em 25% dos casos ela vinha da
alta-direção do órgão ou instituição, em 20% dos casos era originada na esfera política e em
25% dos casos partia de grupos de interesse ou indivíduos fora da organização (respostas
múltiplas permitidas). Assim, sustenta o autor, a inovação no setor público não parte
principalmente da esfera política, mas dos servidores mais próximos à “linha de frente” da
execução dos serviços.
Também para Albury (2005), embora existam inovações no setor público que vêm “de
cima para baixo”, ou mesmo inovações de ruptura como as baseadas na introdução de novas
TIC, a maioria das inovações é incremental, conduzida por servidores para melhorar o
desempenho e o atendimento ao público.
Em relação à motivação para a inovação, Borins (2001) apontou que em 60% dos casos
ela se originou como solução de um problema interno, como a impossibilidade de atingir uma
população-alvo ou a restrição de recursos. Em apenas 30% dos casos a inovação surgiu como
resposta a uma crise, o que, segundo o autor, pode desmistificar a questão de que a inovação no
setor público surge sempre como resposta a crises. A influência política e as novas
oportunidades apareceram em 30% dos casos, enquanto inovações introduzidas por novas
lideranças apareceram em 10% dos casos relatados. Assim, concluiu o autor, os inovadores
estão, mais provavelmente , respondendo a problemas internos antes de que atinjam proporções
de crise ou, ainda, aproveitando oportunidades, como a disponibilidade de novas TIC.
2.3. Modelo de difusão da inovação em TIC no setor público
A TIC tem sido considerada como importante ferramenta para a implementação de
inovações nos serviços públicos, especialmente após o surgimento da Web e das aplicações de
governo eletrônico, havendo um conjunto específico de estudos que analisam as características
desse tipo de inovação. O modelo de difusão de inovações de Rogers (1995), por exemplo, tem
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sido amplamente utilizado para o estudo da difusão e da adoção de aplicações de TIC nas
organizações privadas e pode, também, ser aplicado nas organizações públicas (KAMAL,
2006). De acordo com esse modelo, o processo de adoção de uma inovação em TIC é composto
por vários estágios pelos quais uma organização passa na adoção de uma nova tecnologia.
Becker e Whisler (1967, apud KAMAL, 2006) indicam que o início do processo de
adoção da inovação ocorre no estágio de “estímulo para a inovação”, mediado pela ação de
indivíduos que buscam motivar a organização a adotar a inovação. Kamal (2006) apresenta
também o modelo de Darmawan (2002, apud KAMAL, 2006) que divide o processo em adoção
organizacional, quando a organização decide implantar a inovação em TIC, e adoção individual,
quando os indivíduos adotam a tecnologia escolhida pela organização. A etapa da adoção
organizacional tem início quando a organização percebe a necessidade de uma mudança e
decide incorporar a TIC como solução.
Kamal (2006) compara diversos modelos para o processo de inovação em TIC baseados
no modelo de Rogers (1995) e em outros e apresenta, então, um modelo sintético para
organizações do setor público, divido em duas fases, cada uma delas com quatro etapas:
Fase de pré-adoção – etapas de motivação, concepção, proposta e implantação.
Fase de pós-adoção – etapas de implementação, confirmação, aceitação pelo usuário e uso
da inovação.
Na etapa de motivação, a organização torna-se ciente da existência de uma inovação
específica e busca adquirir conhecimento sobre ela, o que a leva a formar, posteriormente, sua
opinião sobre essa inovação. Nessa etapa, recursos de observatórios, como um banco de casos
de sucesso, e mesmo uma newsletter que noticie novas implementações e inovações podem
contribuir para a obtenção de conhecimento sobre a inovação, assim como possibilitar o
aprofundamento do conhecimento específico sobre uma dada inovação ou tecnologia.
É na etapa de concepção que a organização define o plano de ação a ser seguido. Em
organizações altamente inovadoras, há a participação de grande número de membros para a
definição da atitude em relação à adoção da inovação. Rogers (1995) refere-se a essa etapa
como estágio de persuasão, que ocorre quando um indivíduo ou uma unidade de tomada de
decisão assume uma atitude favorável ou desfavorável em relação a uma inovação. Novamente,
um banco de casos disponível em um observatório pode ter papel importante, principalmente se
as iniciativas estiverem associadas a medidas de sucesso e com indicações da continuidade ou
da evolução do uso ao longo do tempo. Os casos podem ser utilizados como argumentos para o
convencimento das pessoas na organização. Jarke (2007) também aponta esse uso como
relevante para os casos de boas práticas utilizados no compartilhamento do conhecimento.
Na etapa seguinte, de proposta, é criada uma proposta formal para a adoção da inovação
na organização. Nesse ponto, para facilitar a decisão, os departamentos responsáveis pela
adoção devem prover razões substantivas para obter a aprovação da organização, demonstrando
os custos e benefícios dos projetos.
A etapa de implantação é a introdução, de fato, da inovação na organização. Nessa etapa
é importante o acesso a informações sobre as dificuldades enfrentadas por organizações que
implantaram sistemas semelhantes. No banco de iniciativas, informações como dificuldades
encontradas e lições aprendidas são importantes. Além disso, o contato com a equipe que
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O CASO DO OBSERVE-GOV
implementou a iniciativa pode ser de grande valia, principalmente pela possibilidade de
contextualização e de troca de conhecimento tácito (JARKE, 2007). Nas etapas da fase de pósadoção, a existência de casos semelhantes pode auxiliar no convencimento dos usuários
individuais.
Um dos aspectos interessantes apontados por Jarke (2007) é o cuidado que se deve ter ao
preparar os casos de boas práticas, pois o narrador tende a salientar apenas os aspectos positivos
do caso (o que deu certo), principalmente se o julgamento da sua validade estiver associado à
submissão para algum tipo de premiação em que ele será avaliado por especialistas e poderá
obter reconhecimento da comunidade em caso de sucesso ou de recebimento do prêmio. Na
verdade, como foi constatado pela autora ao entrevistar diversos praticantes da área, um relato
sincero sobre o que não deu certo pode ter importância ainda maior quando o objetivo é o
compartilhamento do conhecimento, para que seja possível evitar a repetição dos erros
cometidos.
2.4. Características das inovações e dos inovadores em TIC no setor público
As inovações em TIC no setor público possuem características que as distinguem das
inovações conduzidas em empresas privadas. Por exemplo, Caudle, Gorr e Newcomer (1991)
verificaram que em empresas públicas eram os gerentes intermediários (funcionários de
carreira) os mais propensos ao desenvolvimento de novos sistemas de informação, enquanto nas
empresas privadas eram os executivos do alto escalão os fundamentais para o processo de
introdução de novos sistemas. Isso é corroborado por Borins (2001) em relação às inovações em
geral (não necessariamente ligadas às TIC).
Kraemer e Dedrick (1997, p.91) apresentam outro aspecto, constatando que no setor
público norte-americano a difusão da inovação em TIC é largamente conduzida por usuários
finais que tentam resolver problemas específicos, e não pelas “elites técnicas com grande
conhecimento sobre as novas tecnologias”. Em outras palavras, no setor público as inovações
em TIC são iniciadas não por indivíduos ligados especificamente às áreas de Tecnologia de
Informação (TI), mas sim por usuários finais. Mais ainda, os autores afirmam que a típica
abordagem supply-push, em que a área de TI apresenta e implementa soluções tecnológicas, é
inadequada para a difusão da TIC nas organizações públicas, e que os usuários finais parecem
estar encontrando informações sobre as tecnologias a partir de contatos externos com outras
organizações, com as quais eles interagem proximamente. É preciso considerar, então, que os
repositórios de iniciativas serão, provavelmente, consultados também por usuários finais, o que
requer adequação da linguagem, incorporando aos projetos descrição de benefícios
organizacionais e aspectos ligados à implementação. Os cidadãos comuns também poderão ter
interesse em conhecer os benefícios sociais das inovações. Jarke (2007) aponta também para a
heterogeneidade da “comunidade de governo eletrônico”, em termos de atuação profissional e
perfil acadêmico, salientando que os portais para a troca de conhecimento devem observar essas
diferenças.
Nesse contexto de compartilhamento de conhecimento existente no setor público,
Rocheleau e Wu (2002) apontam que as transferências de conhecimento e tecnologia ligados a
sistemas de informação entre as agências públicas devem ser encorajadas e, por vezes, impostas.
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Para esses autores, os servidores públicos muitas vezes desejam compartilhar o conhecimento
sobre suas aplicações, das quais são muito orgulhosos. Os gerentes e funcionários públicos
podem ganhar prestígio e oportunidades profissionais ao compartilhar seu conhecimento. Os
observatórios podem servir como meio para que os servidores compartilhem o seu
conhecimento e também como meio para a obtenção de prestígio e mesmo de legitimidade
externa pela divulgação de seu caso de sucesso. Isso pode ser importante no setor público, uma
vez que, em mudanças de mandato, os novos governantes podem questionar ou interromper o
uso de sistemas implantados por gestões anteriores, mesmo quando apresentem resultados
positivos. Esse tipo de ação pode tornar-se mais difícil no caso de um projeto com
reconhecimento público externo.
3. OBSERVATÓRIOS DE TIC NO SETOR PÚBLICO E SUAS CARACTERÍSTICAS
DESEJÁVEIS
A Internet tem sido utilizada desde o início como meio para a transmissão e a divulgação
de informações. Com o surgimento da Web, esse uso potencializou-se de maneira intensa e de
maneira quase ubíqua. Empresas, pessoas e governos utilizam os recursos da Web para publicar
e divulgar os mais diversos tipos de informação. De acordo com a Wikipédia, portal é um sítio
na Internet que funciona como centro aglomerador e distribuidor de conteúdo para uma série de
outros sítios ou subsítios dentro, e também fora, do domínio ou subdomínio da empresa gestora
do portal. Ainda segundo a Wikipédia, em sua estrutura mais comum, o portal é composto por
um mecanismo de busca, um conjunto de áreas subordinadas com conteúdos próprios, uma área
de notícias, um ou mais fóruns e outros serviços de geração de comunidades e um diretório,
podendo incluir também outros tipos de conteúdos. Os portais podem ter as mais diversas
finalidades. No setor público, os portais têm sido utilizados como pontos de acesso aos serviços
de governo eletrônico ou às informações para os cidadãos.
Os portais também têm sido usados por diversas instituições públicas e nãogovernamentais com a finalidade específica de publicação e troca de conhecimento a respeito de
problemas ou assuntos específicos, como a formulação de políticas públicas, o combate à
pobreza, entre outros.
Como exposto anteriormente, na inovação em TIC no setor público, a troca de
conhecimentos e experiências sobre projetos implementados tem papel fundamental. E, como
descrito na introdução, esse é o propósito dos portais observatórios que disponibilizam na Web
informações sobre projetos realizados na área pública, passíveis de serem compartilhados por
outros órgãos e organizações, na mesma esfera ou em diferentes esferas. O termo observatório
pode ser usado para apontar que o conteúdo do portal é construído a partir da observação de
experiências reais selecionadas segundo determinados critérios, como seu sucesso e sua
replicabilidade.
Conforme descrito ao longo dos tópicos anteriores, as características desejáveis para os
observatórios de TIC na área pública podem ser hipotetizadas e relacionadas às características e
etapas da difusão de inovação no setor público. As características propostas estão apresentadas
no quadro 1 e serão usadas, mais adiante, na análise do estudo de caso do Observe-gov.
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PORTAIS DE DISSEMINAÇÃO DE PRÁTICAS EM TECNOLOGIAS DE INFORMAÇÃO E COMUNICAÇÃO NO SETOR PÚBLICO:
O CASO DO OBSERVE-GOV
Quadro 1
Características da Inovação em TIC e dos Observatórios
Aspectos da Inovação em TIC no Setor
Público
Características Desejáveis dos Observatórios
Na etapa de motivação do processo de
inovação em TIC, a organização torna-se
ciente de uma possibilidade de inovação
específica (KAMAL, 2006).
Existência de mecanismos para infor mar os usuários sobre
novidades no por tal em sua área de interesse, tal como uma
newsletter ou RSS feeds.
Na etapa de concepção, a organização
define o plano de ação a ser seguido e, na
etapa de proposta, cria uma proposta for mal
para a adoção da inovação (KAMAL, 2006) e
há, também, o processo de persuasão dos
tomadores de decisão (ROGERS, 1995).
Os casos devem incluir infor mações sobre resultados esperados e
obtidos, custos, prazos, for ma de financiamento.
Na etapa de implantação, a inovação é de
fato introduzida na organização (KAMAL,
2006).
Os casos devem incluir infor mações relevantes para os estágios de
pós-adoção (lições aprendidas, dificuldades enfrentadas), para que
seja evitada a repetição dos erros cometidos (JARKE, 2007).
Existência de mecanismos de busca que facilitem encontrar as
iniciativas por área do setor público e características da inov ação.
O observatório deve possuir mecanismos para acompanhar os
resultados dos projetos ao longo do tempo (diferenciando as
inovações replicadas daquelas para as quais não houve replicação).
Existência de mecanismos para validar os projetos cadastrados,
aumentando sua credibilidade (por meio de julgamento por experts,
por exemplo).
Prover o canal de contato com os responsáveis pelas iniciativas,
para que sejam possíveis o esclarecimento de dúvidas e a troca de
informações adicionais.
A inovação no setor público é realizada,
principalmente, de maneira bottom-up, com a
participação de diversos stakeholders
(KRAEMER e DEDRICK, 1997; BORIN S,
2001; JARKE, 2007).
O observatório deve utilizar linguagem acessível aos públicos
técnico e não- técnico.
A inovação no setor público depende de
grande troca de infor mações e
conhecimentos entre diferentes organizações
(HARTLEY e BENINGTON, 2006).
O observatório deve disponibilizar mecanismos para promover a
interação entre os usuários do por tal.
Os casos devem apresentar informações relevantes para os
cidadãos (por exemplo: benefícios sociais dos projetos).
4. CARACTERÍSTICAS DE OBSERVATÓRIOS LOCALIZADOS NA WEB
Com a finalidade de realizar comparações e obter dados adicionais para a análise do
estudo de caso do Observe-gov, foi realizada uma busca na Web para identificar a existência de
observatórios de TIC no setor público e na sociedade e as suas características. A busca foi
realizada em janeiro e fevereiro de 2007 e atualizada continuamente durante o ano de 2007, com
a utilização dos mecanismos de busca Google e Yahoo, combinando as palavras-chave
observatory, information technology, government e e-government (também em português e
espanhol). Por julgamento dos pesquisadores, foram identificados 106 portais que
disponibilizam conteúdo sobre governo eletrônico e impactos da TIC na sociedade. Desses, 21
denominam-se observatórios ou monitores. No quadro 2, apresentam-se alguns dos 21 portais
observatórios localizados, selecionados com base em suas características. Obviamente, não se
pretende que o quadro 2 seja exaustivo, mas apenas represente uma amostra que servirá de base
para a comparação e a análise do caso apresentado neste estudo. Uma lista completa dos portais
R.Adm.Eletrônica, São Paulo, v.1, n.2, art.8, jul./dez. 2008
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Cesar Alexandre de Souza, Newton Vagner Diniz, Roberto Meize Agune e Maria Luiz a Pascale
identificados pode ser obtida por solicitação aos autores deste artigo. Os dados constantes no
quadro referem-se a dezembro de 2007.
Quadro 2
Exemplos de Observatórios de TIC na Área Pública Localizados na Internet
Observatório e Tema
Instituições
Promotoras
/País
Tipo de Conteúdo
Número de
Inscritos
Número de
Trabalhos
Ligado a
Congresso,
Prêmio?
ePractice.eu
<www.epractice.eu>
(Governo Eletrônico)
Comissão
Européia
Notícias, eFactSheets,
Biblioteca, Estudos de
Caso, Documentos,
Cadastro de Praticantes,
Agenda de Eventos,
Newsletter, Fóruns,
Vídeos, Blogs, Journal of
ePractice
12.133
usuários
registrados
682 documentos,
The eGovernment
Interoperability Observatory
<www.egovinterop.net>
(Governo Eletrônico)
Comissão
Européia
Notícias, Conferência
Anual, Ar tigos de
Congressos, Relatórios de
Pesquisa, Estudos de
Caso, Agenda de
Eventos, Cursos à
Distância, Newsletter,
Links
129 usuários
registrados
(em 2004) e
350
participantes em
workshops
(2004)
42 estudos de caso,
130 artigos
apresentados nas
conferências, 11
relatórios de
pesquisa, 2 cursos
on-line, workshops
trimestrais (25 já
realizados)
eGovInterop,
realizado em
2005, 2006,
2007
Observator io Valenciano de
la Sociedad Tecnológica y
del Conocimiento
<www.cevalsi.org>
(Sociedade da Infor mação)
Fundación
de la Oficina
Valenciana
para la
Sociedad de
la
Infor mación
Publicações Próprias,
Indicadores de
Infoinclusão
(Infobarômetros),
Notícias, Agenda de
Eventos, Newsletter,
Links, Serviços (estudos
derivados dos
infobarômetros)
N/D
50 documentos
(estimado)
Não
(Espanha)
Award of
Good
44 Country
Practice
eFactsheets,
Labels e
793 casos no banco European
de projetos,
eGovernment
Award
32 vídeos
Observe-gov Observatório
de Práticas de Tecnologia
da Infor mação e
Comunicação na Gestão
Pública
(Governo Eletrônico)
FUNDAP/
CONIP/FIA
Observatór io da Sociedade
da Infor mação da UNESCO
<osi.unesco.org.br>
UNESCO
Notícias, Newsletter,
N/D
Links, Agenda de Eventos
N/D
Não
Facultad
Latinoamericana de
Ciencias
Sociales
(FLACSO)
(Chile)
Banco de Iniciativas
N/D
(submetidas pelos autores
e validadas por uma
comissão), Ar tigos
N/D
Não
(Brasil)
Notícias, Estudos de
664 usuários 467 casos no banco Prêmio Mário
Caso, Documentos,
registrados
de projetos
Covas/
Agenda de Eventos, Links
Prêmio
Excelência
em Governo
Eletrônico
(Sociedade da Infor mação)
Sistema Regional de
Infor mación sobre Buenas
Prácticas de Gestión
Pública en América Latina y
El Caribe
<www.sipalonline.org>
(Governo Eletrônico)
10
R.Adm.Eletrônica, São Paulo, v.1, n.2, art.8, jul./dez. 2008
PORTAIS DE DISSEMINAÇÃO DE PRÁTICAS EM TECNOLOGIAS DE INFORMAÇÃO E COMUNICAÇÃO NO SETOR PÚBLICO:
O CASO DO OBSERVE-GOV
Por questões de espaço, não foram incluídos a missão e os objetivos dos observatórios
como divulgado em seus sítios. Apenas para ilustração, a missão do ePractice.eu é “permitir a
análise, a medição e a disseminação de boas práticas em eGovernment”, com os objetivos de:
“coletar exemp los de casos bem-definidos de eGovernment e torná-los
disponíveis aos envolvidos em eGovernment por meio de u ma base de
conhecimentos inteligente; oferecer expertise em funções gerais ou específicas
do eGovernment e prover fácil acesso a comunidades existentes ou centros de
especialistas; dar suporte à transferência sustentável de boas práticas e
experiências de aprendizagem de maneira fácil e amigável. Além d isso, „selos de
boa prática‟ são oferecidos a eventos que possam dar uma contribuição
substancial ao modelo” (ePRA CTICE, 2007).
Como pode ser observado no quadro 2, foram localizados observatórios patrocinados por
governos (Comissão Européia), organizações não-governamentais e universidades. Também,
foram localizados observatórios de abrangência local (Cevalsi), nacional (Flacso, Observe -gov)
e mundial (Osi-Unesco). Entre os conteúdos disponíveis, destacam-se as notícias e as
newsletters, presentes em todos os observatórios. Três deles possuem banco de projetos
implementados (o ePractice, o Observe-gov e o Sipal), e um outro tem foco específico na
construção de indicadores de infoinclusão (Cevalsi). Os observatórios que possuem bancos de
projetos também têm meios estabelecidos para a avaliação dos trabalhos submetidos. No caso
do ePractice, é oferecido um “selo de boas práticas” àqueles trabalhos que foram submetidos a
premiações na Europa e, no do Sipal, os trabalhos submetidos são avaliados por uma comissão
antes de serem disponibilizados no portal. Quanto ao Observe-gov (discutido em detalhes
adiante), os trabalhos são derivados de submissões a premiações no Brasil.
Em relação ao ePractice.eu, é interessante destacar a preocupação com a troca de
experiências que vai além das simples publicação e leitura dos casos submetidos. Segundo
consta no portal, “o ePractice.eu é baseado na natureza inerentemente participativa dos web
services: ele vai além da troca de casos, e facilita a troca de conselhos, experiências, eventos e
histórias” (ePRACTICE, 2007). Para isso, o portal provê a possibilidade de os praticantes
cadastrarem-se e indicarem suas áreas de interesse, disponibiliza uma área para que os usuários
façam comentários sobre os casos publicados, além de realizar workshops sobre diversos temas
ao longo do ano. Durante 2007, o portal apresentou inovações em seu formato, incluiu um
repositório de vídeos de seus workshops (ePractice.eu TV), disponibilizou uma área de Blogs,
lançou o primeiro número do European Journal of ePractice e tem promovido a criação de
comunidades de prática, como a European Observatories Network, voltada a estabelecer uma
rede de pessoas envolvidas em portais observatórios na Europa e no mundo.
Ligada a essa última iniciativa, o ePractice.eu promoveu uma pesquisa buscando
identificar os observatórios existentes na Europa, por meio de cadastro espontâneo no site.
Cerca de cem portais fizeram o cadastro (90% originários de países da Europa) e responderam à
pesquisa, o que permitiu avaliar os portais quanto aos aspectos abaixo (múltiplas respostas) e
possibilitou a análise de características de portais observatórios (PRIETO, 2007):
Assuntos abrangidos – eGovernment (86%), Sociedade da Informação (74%), TIC (63%),
eInclusion (48%), eBusiness (47%), eHealth (45%), Open Source (44%) e outros (13%).
Tipo de instituição promotora – pública (32%), privada (24%), acadêmica (17%),
organização não-governamental (14%), parceria público-privada (7%) ou outras (6%).
Abrangência geográfica – nacional (47%), local ou regional (43%), Européia (41%) ou
global (32%).
Serviços e informações disponíveis – newsletter (30%), publicação de indicadores (38%),
produção de pesquisas próprias (44%), organização de workshops (50%).
R.Adm.Eletrônica, São Paulo, v.1, n.2, art.8, jul./dez. 2008
11
Cesar Alexandre de Souza, Newton Vagner Diniz, Roberto Meize Agune e Maria Luiz a Pascale
5. ESTUDO DE CASO: O OBSERVE-GOV
5.1. Metodologia
A pesquisa relatada neste artigo é de natureza exploratória, conduzida pelo método do
estudo de caso único, tendo como objetivo identificar possibilidades de melhores práticas dos
observatórios para a disseminação do conhecimento para a inovação baseada em TIC no setor
público. Essa abordagem justifica-se por serem os estudos de caso úteis nas pesquisas que têm
como objetivo contextualizar e aprofundar o estudo de um tema, obtendo indicações de questões
ou hipóteses para futuro aprofundamento (YIN, 2001). Em relação ao caso único, Yin (2001)
apresenta três situações típicas para o seu uso: quando ele representa todos os aspectos de uma
teoria bem-formulada, quando ele representa um caso extremo ou único, e quando ele representa
uma oportunidade única de estudo para um determinado pesquisador. As duas últimas opções
aplicam-se ao caso selecionado para estudo: trata-se do primeiro portal do tipo desenvolvido no
Brasil (e único, pelo conhecimento dos autores até o momento da elaboração deste trabalho) e
os autores deste artigo estiveram envolvidos no projeto do Observatório, principalmente em
suas partes de concepção técnica e operação, o que facilitou o acesso aos responsáveis e aos
dados secundários. Com o objetivo de complementar o estudo de caso único e possibilitar a
comparação com aspectos derivados de outros contextos, foi realizada uma busca na Web para
identificar outros observatórios, descrita no tópico 4.
Para a elaboração do estudo de caso foram entrevistados dois dos gestores do Portal,
ligados às instituições envolvidas [Instituto Conip – Conhecimento, Inovação e Práticas de TI
na Gestão Pública (Conip) e Fundação do Desenvolvimento Administrativo (Fundap)], e a
responsável técnica pelo portal da Fundap. Foram analisados de maneira exploratória os dados
referentes aos trabalhos e os dados demográficos dos usuários cadastrados no Portal, referentes
a dezembro de 2007, bem como os recursos e ferramentas disponíveis no próprio Portal, por
meio de observação do sítio. As entrevistas com os gestores foram realizadas nos meses de abril
e maio de 2007, e conduzidas a partir de um roteiro semi-estruturado em que se procurou
levantar, entre outros aspectos, a história do Observatório, os seus objetivos iniciais, as
características do público-alvo, as medidas de sucesso que foram definidas para a avaliação dos
resultados do Observatório e as medidas que podem ser tomadas para incentivar o seu uso. Os
dados cadastrais e de acesso aos trabalhos pelos usuários foram disponibilizados sem a
identificação dos usuários, mantendo a privacidade das informações.
5.2. Descrição do Observe-gov
O portal brasileiro “Observatório de Práticas de Tecnologia da Informação e
Comunicação na Gestão Pública (Observe-gov)” é uma iniciativa conjunta da Fundação do
Desenvolvimento Administrativo (Fundap), do Instituto Conip – Conhecimento, Inovação e
Práticas de TI na Gestão Pública, e da Fundação Instituto de Administração (FIA). Seu objetivo
é disponibilizar para o público em geral casos de implementação de TIC na área pública.
A Fundap é um órgão do Governo do Estado de São Paulo que oferece consultoria e
programas de treinamento aos demais órgãos do estado. Ela promove anualmente, em conjunto
com a Secretaria de Gestão Pública do Estado de São Paulo, o Prêmio Mário Covas que tem
como objetivo a identificação e o reconhecimento de projetos inovadores e melhores práticas na
administração pública. Em 2007, o Prêmio estava em sua quarta edição. O Instituto Conip é
uma entidade da sociedade civil cujo objetivo é a disseminação das melhores práticas em TIC
no setor público. Promove uma conferência anual sobre o tema e também um prêmio anual para
12
R.Adm.Eletrônica, São Paulo, v.1, n.2, art.8, jul./dez. 2008
PORTAIS DE DISSEMINAÇÃO DE PRÁTICAS EM TECNOLOGIAS DE INFORMAÇÃO E COMUNICAÇÃO NO SETOR PÚBLICO:
O CASO DO OBSERVE-GOV
casos bem-sucedidos de aplicação em TIC, chamado Prêmio Conip. Finalmente, a FIA é uma
fundação de pesquisa, consultoria e ensino ligada à área de Administração.
O Observe-gov é, então, uma iniciativa que une parceiros do governo, da sociedade civil
e da academia. Inicialmente, ele disponibilizou os casos de inovação em TIC submetidos aos
prêmios Mario Covas, Conip e Abep (prêmio ligado a iniciativas em TIC na área pública
promovido pela Associação Brasileira de Entidades Estaduais de Tecnologia da Informação e
Comunicação – Abep), e mais recentemente, também os trabalhos submetidos ao Prêmio Ceará
Governo Eletrônico (promovido pelo Governo do Estado do Ceará). Dessa maneira, de acordo
com as características levantadas por Prieto (2007), o Observe-gov pode ser identificado como
um observatório voltado ao tema de e-government, promovido por uma parceria público-privada
e de abrangência nacional (apesar de, para fins de divulgação e troca de informações, os casos
estarem disponíveis em português, inglês e espanhol). Em novembro de 2007, o Portal recebeu
premiação por sua contribuição na disseminação das práticas de governo eletrônico (Prêmio TI
& Governo 2007). O Observe-gov está disponível em <www.observe.org.br>.
5.3. Histórico do Observe-gov
De acordo com os gestores do Portal, a proposta de construção do Observe-gov surgiu no
Conselho do Instituto Conip, do qual eles participam. O Conip foi criado em 1995 como uma
organização não-governamental que preparava um congresso anual reunindo praticantes e
acadêmicos da área de Informática Pública, os quais submetiam e apresentavam artigos e
palestras.
Nessa época, no Brasil, os municípios começavam a ter grande importância devido a um
movimento de descentralização do governo Federal e estavam buscando alternativas para a sua
modernização. Havia também, como conseqüência dos avanços da microinformática e do
aparecimento da Internet, interesse na divulgação de novas práticas de TIC para a área pública.
O Congresso do Conip surgiu como uma via para mostrar o que era possível fazer em termos de
informática pública, já com a idéia de apresentação de casos brasileiros bem-sucedidos de
inovação utilizando as TIC. A partir daí, esse congresso foi ganhando reconhecimento público e
se firmando como um fórum que reunia boas práticas do uso das TIC na administração pública
brasileira.
Em 1999, foi criado o Prêmio Conip de Excelência em Informática Pública como uma
estratégia para identificar e dar visibilidade ao “que de bom estava acontecendo” (as best
practices ou melhores práticas). Segundo o gestor do Conip, no Brasil inexistem políticas
públicas específicas para a disseminação de boas práticas em TIC, fazendo com que as
iniciativas e os projetos em TIC aconteçam de maneira isolada e sem replicação. Isso significa
grande desperdício de recursos, além da possibilidade de repetição dos erros cometidos. Surgiu,
então, a idéia do Prêmio e a conseqüente necessidade de reunir um conselho consultivo para que
fizesse o julgamento dos prêmios e passasse a orientar o conteúdo do Congresso. O Conselho
reuniu um conjunto de especialistas das áreas pública e acadêmica que já lidavam com
informática pública e estabeleceu os critérios de avaliação para o Prêmio. O princípio geral dos
critérios era a identificação de práticas que “já estavam funcionando e apresentando resultados
práticos”.
A partir daí houve grande aumento no número de inscritos e, por volta de 2003, o
Conselho do Conip passou a buscar uma maneira adequada de disponibilizar o conteúdo
produzido ao longo de todos os congressos, cujo acervo naquele momento era de cerca de mil
trabalhos (em 2007, inscreveram-se em torno de 180). De acordo com o entrevistado, a
disponibilização dos trabalhos seria até uma questão de responsabilidade política. Nesse período
surgiram também outros prêmios ligados à inovação no setor público (o Prêmio Mario Covas,
R.Adm.Eletrônica, São Paulo, v.1, n.2, art.8, jul./dez. 2008
13
Cesar Alexandre de Souza, Newton Vagner Diniz, Roberto Meize Agune e Maria Luiz a Pascale
promovido pela Fundap, e o Prêmio Abep). A idéia de criação do Observatório surgiu, então,
como um meio para a constituição de uma rede de bancos de iniciativas que englobasse essas
diversas fontes de conteúdo.
O projeto do Observatório começou a ser efetivamente elaborado em 2005, quando houve
a oportunidade e a sinergia de um projeto conjunto entre o Conip, a Fundap e a FIA. Segundo o
gestor da Fundap, esse foi um arranjo ideal, pois uniu representantes da sociedade civil (o
Conip), do governo (a Fundap) e da academia (a FIA). O ano de 2006 marcou o início do
desenvolvimento da aplicação e a carga dos trabalhos no banco de dados. Conforme
informações disponíveis no sítio, o
“Observe-gov foi construído com o objetivo de disseminar informações sobre
iniciativas de sucesso, incentivar o desenvolvimento de comunidades de prática
e promover a criação de repositórios de informações e indicadores para outras
fontes de referência”.
Os objetivos do Observatório incluem, também, o aumento da visibilidade das iniciativas
brasileiras de governo eletrônico à comunidade internacional (por isso, os trabalhos são
disponibilizados em três línguas), além de facilitar estudos analíticos sobre o tema e servir como
ponto de encontro para praticantes e acadêmicos ligados à área. O Observatório permite, ainda,
que agências de financiamento nacionais e internacionais obtenham informações relevantes
sobre o estado-da-arte das práticas brasileiras em governo eletrônico e de aplicação das TIC no
setor público.
O Observe-gov foi lançado oficialmente durante o 11º Conip, em maio de 2006. Para os
entrevistados, os públicos-alvo preferenciais do Observatório são os gestores e os servidores
públicos envolvidos em projetos de modernização da gestão pública, os quais podem buscar no
acervo informações sobre o que já foi feito a respeito do seu problema.
5.4. Recursos do Observe-gov
O principal recurso do Observe-gov é, como descrito, o banco de casos de iniciativas e
projetos de aplicação de TIC no setor público. Até o momento da elaboração deste estudo,
estavam cadastrados no Observatório 467 casos de inovação em TIC, referentes aos finalistas e
ganhadores dos prêmios Mário Covas, Conip, Abep e Ceará Governo Eletrônico. O número de
casos disponíveis no Portal é compatível com o apresentado por outros sítios identificados,
conforme consta no tópico 4.
O mecanismo de busca implementado permite a localização dos casos por título, tema e
setor da administração, entre outras opções, facilitando a procura de tema ou interesse
específico. É importante salientar que os casos submetidos aos diversos prêmios são elaborados
a partir de um template (modelo) de submissão em que são solicitadas aos autores várias
informações sobre os projetos, como tecnologia utilizada, custos e retornos obtidos ou previstos,
impactos sociais da inovação e lições aprendidas, bem como os dados para contato com os
responsáveis (telefone e endereço eletrônico), características desejáveis importantes de acordo
com o apresentado anteriormente.
Além dos casos, o sítio possui banco de documentos sobre TIC aplicadas ao setor público
(artigos, relatórios de pesquisa, entre outros), agenda de prêmios, links para outros sítios de
interesse e apresentação de notícias relativas a prêmios e congressos sobre aplicação de TIC na
área pública, mas não dispõe de outros recursos identificados por Prieto (2007), como
newsletter, publicação de indicadores, produção de pesquisas próprias, organização de
workshops. O Observe-gov tem como característica o fato de dispor de um processo de
validação dos casos cadastrados, visto que eles são originados dos prêmios citados.
14
R.Adm.Eletrônica, São Paulo, v.1, n.2, art.8, jul./dez. 2008
PORTAIS DE DISSEMINAÇÃO DE PRÁTICAS EM TECNOLOGIAS DE INFORMAÇÃO E COMUNICAÇÃO NO SETOR PÚBLICO:
O CASO DO OBSERVE-GOV
5.5. Análise dos dados de trabalhos e usuários cadastrados
5.5.1. Trabalhos cadastrados
Em relação à abrangência geográfica dos 467 casos cadastrados no Portal, 57% deles são
de âmbito regional ou estadual, 23% de âmbito local ou municipal e 20% de âmbito nacional.
Na tabela a seguir, mostram-se a quantidade e a porcentagem de casos por área temática
(comunicada pelos pesquisadores do Observatório durante o cadastramento no Portal). Note-se
que, na tabela, a quantidade total (644) é maior do que a quantidade de casos cadastrados (467),
pois cada trabalho pode ser classificado em mais de uma área temática.
Trabalhos do Observe-gov Distribuídos por Área Temática
Área Temática
Serviços Eletrônicos para o Cidadão
Sistemas Integrados
Serviços Eletrônicos para Governo
Inclusão Digital
Portais
Gestão Eletrônica de Documentos e Imagens
Sistemas de Informações Gerenciais
Gestão de Tecnologia
Transparência
Integração de Serviços
Compras Eletrônicas
Gestão do Conhecimento
Software Livre
Comunidade Virtual
Infra-estrutura e Hardware
Geoprocessamento
Outras
Total
Quantidade de
Trabalhos
108
75
60
50
46
42
41
35
35
28
21
21
21
19
17
16
9
644
Porcentagem
de Trabalhos
16,8
11,6
9,3
7,8
7,1
6,5
6,4
5,4
5,4
4,3
3,3
3,3
3,3
3,0
2,6
2,5
1,4
100,0
É possível perceber que a maioria dos trabalhos trata do Governo Eletrônico (a primeira e
a terceira áreas temáticas, somando 26,1% dos trabalhos), seguida pela aplicação de sistemas
que visam integrar as operações da gestão pública. A inclusão digital também é responsável por
importante número de trabalhos. No gráfico 1 podem ser observadas as distribuições, por estado
da Federação, dos trabalhos submetidos aos prêmios Abep e Conip (não foram considerados
para essa análise o Prêmio Mário Covas, que tem apenas trabalhos do estado de São Paulo, e o
Prêmio Ceará Governo Eletrônico, que tem somente trabalhos do estado do Ceará). Os estados
de São Paulo e Rio Grande do Sul aparecem entre os três primeiros em ambos os prêmios. A
R.Adm.Eletrônica, São Paulo, v.1, n.2, art.8, jul./dez. 2008
15
Cesar Alexandre de Souza, Newton Vagner Diniz, Roberto Meize Agune e Maria Luiz a Pascale
grande quantidade de casos submetidos pelo Distrito Federal justifica-se por lá estarem
localizadas as sedes das principais agências do Governo Federal.
30%
25%
20%
15%
10%
5%
0%
SP RS
PE
MS
DF
PR BA
SC AL MG RN
CE
ABEP
RJ
MT GO
SE
PB
PI
ES AM PA
RO
CONIP
Gráfico 1: Distribuição dos Trabalhos dos Prêmios Abep e Conip
por Estados da Federação
No gráfico 2, a distribuição está resumida por região do País da qual o trabalho se
originou. As regiões Sul e Sudeste são as que submeteram a maior parte dos casos de inovação
em TIC registrados no Observatório. Nesse gráfico, como no anterior, não são considerados os
trabalhos referentes ao Prêmio Mário Covas, pois esse prêmio só admite submissões de casos do
estado de São Paulo. Se considerados os casos relativos a esse prêmio, o percentual de trabalhos
da região Sudeste subiria para 57%.
CENTROOESTE
8%
NORTE
1%
DF
16%
SUDESTE
34%
NORDESTE
18%
SUL
23%
Gráfico 2: Casos por Região do Brasil
16
R.Adm.Eletrônica, São Paulo, v.1, n.2, art.8, jul./dez. 2008
PORTAIS DE DISSEMINAÇÃO DE PRÁTICAS EM TECNOLOGIAS DE INFORMAÇÃO E COMUNICAÇÃO NO SETOR PÚBLICO:
O CASO DO OBSERVE-GOV
Apresenta-se, no gráfico 3, a distribuição dos casos por esfera de governo (desta vez
incluindo os trabalhos de todos os quatro prêmios), podendo ser observada a predominância dos
casos vindos da esfera estadual. Isso pode ser explicado pela natureza das fontes dos trabalhos
(os prêmios Abep e Mário Covas têm grande influência da esfera estadual).
MUNICIPAL
22%
ESTADUAL
58%
FEDERAL
20%
Gráfico 3: Casos por Esfera de Governo
5.5.2. Usuários
No Observe-gov, o acesso ao banco de casos é livre e gratuito, desde que o usuário faça o
seu cadastramento. Assim, é possível obter informações sobre as pessoas que acessaram o site e
visualizaram trabalhos. O gráfico 4 mostra a distribuição dos cadastros por região do País para
aqueles que informaram seu estado de origem (520 em 664, ou 78,3%). Havia apenas quatro
cadastrados estrangeiros, um da Argentina, um da Itália e dois da Espanha. Mostra, também,
que a maioria dos usuários cadastrados é da região Sudeste (à qual pertence o estado de São
Paulo). O gráfico 5 apresenta a distribuição dos usuários cadastrados por tipo de instituição
(PUBlica, PRIVada, UNIVersidade ou Organização Não-Governamental – ONG). Dos
cadastrados, 56% estão filiados a organizações públicas e 14% não informaram a instituição.
CENTROOESTE
3%
NORTE
3%
DF
12%
NORDESTE
12%
SUDESTE
60%
SUL
10%
Gráfico 4: Usuários por Região do País
R.Adm.Eletrônica, São Paulo, v.1, n.2, art.8, jul./dez. 2008
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Cesar Alexandre de Souza, Newton Vagner Diniz, Roberto Meize Agune e Maria Luiz a Pascale
N/I
14%
ONG
4%
PRIV
13%
UNIV
13%
PUB
56%
Gráfico 5: Usuários por Tipo de Instituição
Os usuários de empresas privadas são, principalmente, fornecedores de tecnologia, sendo
provável que busquem oportunidades para atuação comercial. Dividindo-se o total de usuários
pertencentes a organizações públicas (56%) de acordo com a esfera da instituição à qual
pertencem, verifica-se que 26% são da esfera federal, 39% da estadual e 29% da municipal. Os
6% restantes pertencem a empresas públicas das diversas esferas. Nota-se que os usuários estão
divididos proporcionalmente entre as três esferas, com pequeno destaque para a esfera estadual
(talvez por conta da natureza das instituições promotoras e do Prêmio Mário Covas). Esses
dados constam no gráfico 6.
EMP.PUBL.
6%
MUNICIPAL
29%
ESTADUAL
39%
FEDERAL
26%
Gráfico 6: Usuários por Esfera de Governo
Do total de cadastrados, 223 usuários de instituições públicas informaram o seu cargo, o
que permitiu verificar se estavam ligados à área de TI das organizações ou às áreas de negócio
ou às áreas usuárias (de acordo com o julgamento dos autores do artigo, com base nos cargos
informados). O resultado está no gráfico 7.
18
R.Adm.Eletrônica, São Paulo, v.1, n.2, art.8, jul./dez. 2008
PORTAIS DE DISSEMINAÇÃO DE PRÁTICAS EM TECNOLOGIAS DE INFORMAÇÃO E COMUNICAÇÃO NO SETOR PÚBLICO:
O CASO DO OBSERVE-GOV
70%
62%
60%
50%
40%
30%
38%
50%
25%
20%
10%
13%
12%
TI
NEGÓCIO
0%
EXECUTIVO
OPERACIONAL
Gráfico 7: Usuários por Área e Posição
Como pode ser observado no gráfico 7, a maioria dos usuários ligados a instituições
públicas (62%) pertence às áreas de negócio de suas organizações (usuários de TI). Isso está de
acordo com o apresentado por Kraemer e Dedrick (1997), para quem os servidores públicos
envolvidos na realização dos serviços buscam ativamente soluções para seus problemas
operacionais. Relativamente ao Observatório, isso pode indicar a importância da adequação da
linguagem, quando os casos são escritos para que possam ser acessíveis a esse público (evitando
linguagem técnica e dando foco aos resultados obtidos). No gráfico 7 também são apresentadas
as porcentagens de usuários das áreas de TI e das áreas usuárias que pertencem ao nível
executivo ou ao nível gerencial médio e operacional, resultado consistente com o obtido por
Borins (2001), identificando a predominância de representantes dos níveis gerencial médio e
operacional, tanto na área de TI como nas áreas usuárias.
Finalmente, cabe destacar que 93% dos usuários cadastrados informaram aceitar o
recebimento de boletim ou informações periódicas, o que aponta para a oportunidade de o
Observatório implementar uma newsletter.
5.5.3. Acessos ao site e visualizações de trabalhos
O gráfico 8 mostra o número de novos usuários cadastrados por mês, desde o lançamento
oficial do Observe-gov em junho de 2006, e o número de cadastrados acumulado. Pode-se
verificar uma tendência ascendente nos cadastramentos mensais. Os dois picos de
cadastramento observados em novembro e dezembro de 2007 estão associados a uma ação de
envio de e-mails para a lista de contatos da Fundap e do Conip comunicando sobre o prêmio
recebido pelo Observatório.
R.Adm.Eletrônica, São Paulo, v.1, n.2, art.8, jul./dez. 2008
19
Cesar Alexandre de Souza, Newton Vagner Diniz, Roberto Meize Agune e Maria Luiz a Pascale
70
700
60
600
47
50
38
40
500
37 38
400
33
30
24
23
24
26
23
14
total
300
25
18
20
mensal
31
200
14
11
10
10
100
jan-08
dez-07
out-07
nov-07
set-07
jul-07
ago-07
jun-07
abr-07
mai-07
0
mar-07
jan-07
dez-06
out-06
nov-06
set-06
jul-06
ago-06
jun-06
0
fev-07
1
Gráfico 8: Cadastramentos Mensais e Acumulados de
Junho/2006 até Dezembro/2007
No gráfico 9 consta a quantidade de trabalhos visualizados pelos usuários que acessaram
o Portal no período de janeiro a dezembro/2007.
160
155
140
125 129
127
120
102
100
90
80
56
29
29
mai-07
40
abr-07
57
60
32
29
dez-07
nov-07
out-07
set-07
ago-07
jul-07
jun-07
mar-07
fev-07
0
jan-07
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Gráfico 9: Trabalhos Visualizados no Portal no Período de
Janeiro a Dezembro de 2007
Em relação à área temática dos trabalhos visualizados, acompanhando a natureza dos
estudos cadastrados, os dois temas mais procurados são os serviços eletrônicos para o cidadão
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O CASO DO OBSERVE-GOV
(13%) e os sistemas integrados (11%), aparecendo em terceiro lugar a gestão eletrônica de
documentos (11%).
O gráfico 10 mostra o cruzamento da região do Brasil do usuário que fez a consulta com a
região do Brasil da qual o trabalho se origina, e no gráfico 11 está o cruzamento da esfera de
governo do usuário com a área de abrangência do projeto.
60%
54%
50%
Região do
Trabalho
Consultado
40%
DF
30%
CENTRO
23%
NORTE
20%
NORDESTE
13%
10%
10%
SUL
SUDESTE
0%
SUDESTE
SUL
NORDESTE
NORTE
Região dos Usuários que fizeram a Consulta
Gráfico 10: Região do Usuário Versus Região do Trabalho Visualizado
70%
61 %
60%
50%
39 %
40%
Esfera do
Trabalho
Consultado
Estadual
Nacional
30%
Local
20%
10%
0%
ESTADUAL
MUNICIPAL
Esfera de Governo dos Usuários que fizeram a Consulta
Gráfico 11: Esfera de Governo do Usuário Versus Esfera de Governo
do Trabalho Visualizado
Nos gráficos 10 e 11 podem ser percebidos indícios de que o Observe-gov está
proporcionando a disseminação do conhecimento nas diferentes regiões do País e nas diferentes
esferas de governo. Note-se que os usuários da região Central e da esfera Federal não aparecem
nos gráficos, provavelmente por causa do período restrito a que se referem os dados de
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visualização e do fato de nem todos os usuários informarem o estado ou a esfera de governo.
Contudo, os gráficos apontam que as consultas realizadas não se restringem às mesmas região e
esfera do usuário.
5.6. Medidas de sucesso para o Observe-gov
Para o gestor do Conip, a principal medida de sucesso inicial de um observatório seria o
volume de acessos, refletindo a percepção de relevância do conteúdo por parte do públic o. Um
segundo indicador seria a quantidade de instituições que promovem premiações interessadas em
ter suas iniciativas inseridas no banco de dados. Isso seria um indicativo de que o observatório
dá visibilidade aos trabalhos que ali estão cadastrados. Um terceiro indicador seria a quantidade
de trabalhos (pesquisas) publicados a partir da observação do conteúdo que está armazenado.
Isso, segundo ele, poderia ser conduzido pelo setor acadêmico, pesquisadores ou mesmo
jornalistas, e seria uma maneira de gerar conhecimento sobre a inovação no setor público. Ainda
segundo o gestor do Conip, o termo observatório refere-se tanto ao ato de observar o ambiente
para localizar as iniciativas de sucesso como aos de observar e gerar conhecimento a partir dos
próprios trabalhos inseridos no portal. Dentro dessa possibilidade estaria a geração de
indicadores de governo eletrônico publicados pelo portal. Outra possível medida de sucesso
seria, segundo o gestor da Fundap, o número de pedidos de consulta feitos aos autores dos
trabalhos, para verificar se o observatório tem mesmo auxiliado na disseminação das práticas
bem-sucedidas. Para tanto, os dados de contato dos responsáveis pelos projetos devem ser
incluídos nos casos e disponibilizados no portal.
Conforme o gestor do Conip, a divulgação seria a maneira essencial para a elevação do
número de acessos e cadastros. É possível verificar que, apesar da quantidade de casos
disponíveis no Observe-gov ser compatível com a de observatórios como o ePractice.eu, o
número de usuários cadastrados é ainda bem reduzido. O gestor da Fundap apontou, por sua
vez, para a necessidade de ampliar cada vez mais o conteúdo do Portal, como forma de atrair
mais acessos. O desafio atual seria, segundo o gestor da Fundap, assegurar a sustentabilidade do
Observatório. O gestor do Conip afirmou que o Observe-gov estaria presentemente em uma fase
de busca pela internacionalização, o que, mais uma vez, justifica a sua preocupação em
disponibilizar os trabalhos em três línguas (português, inglês e espanhol).
6. CONCLUSÕES
A disseminação do conhecimento de casos de sucesso no setor público pode contribuir
para a inovação em suas diversas etapas. Os observatórios, em particular, têm-se apresentado
como um mecanismo para facilitar e permitir a disseminação de inovações em TIC.
Neste artigo, a partir de referencial teórico sobre a inovação na gestão pública, foram
identificadas características desejáveis para esses observatórios, no que se refere ao seu
conteúdo e aos mecanismos necessários para a facilitação da troca de conhecimento. Dentre
elas, destaca-se a necessidade de permitir a comunicação entre os usuários dos observatórios e
os autores dos trabalhos e projetos publicados. Entre os portais observados na Internet, destacase o ePractice.eu que apresenta elevada quantidade de usuários e casos cadastrados e inclui em
sua missão e objetivos, explicitamente, a necessidade de fomentar a comunicação entre os
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O CASO DO OBSERVE-GOV
participantes (usuários e autores). Como mecanismos para isso, o portal oferece cadastro de
praticantes e fóruns em que os trabalhos publicados podem ser comentados, além de realizar
workshops temáticos.
Relatou-se, também, neste trabalho, o caso do Observe-gov, primeiro portal brasileiro
desse tipo, fruto da cooperação entre o Instituto Conip, a Fundap e a FIA. Baseado nas
características desejáveis para portais desse tipo, abordadas neste artigo, o Observatório
apresenta uma série de aspectos interessantes: modelo para submissão de casos que orienta os
autores sobre o fornecimento de informações relevantes para o processo de disseminação de
inovações, como custos e retornos obtidos com o projeto, impactos sociais e lições aprendidas;
ferramenta de busca que permite a localização dos trabalhos por diferentes chaves de busca;
disponibilização de dados dos autores, para que contatos diretos possam ser realizados pelos
usuários do Observatório em caso de dúvidas; e validação dos casos por especialistas da área (os
casos fazem parte do conjunto de trabalhos submetidos a prêmios de abrangências estadual e
nacional relativos à inovação em TIC no governo).
O Observe-gov apresenta, comparativamente aos demais observatórios identificados na
Internet, um bom número de projetos cadastrados. Entretanto, resta ainda o desafio de aumentar
a quantidade de usuários e de acessos, além de permitir e dinamizar a comunicação entre os
usuários e autores, importante característica de portais desse tipo. Embora os números
apresentados apontem para a expansão no acesso ao Portal, ela poderá ser eventualmente
incrementada com a realização de ações, como a criação de um boletim eletrônico (newsletter),
a inclusão de novos prêmios e a inclusão de links em sites diversos apontando para o
Observatório. A verificação dos indicadores de sucesso (acesso, uso da informação, troca de
informações entre usuários e autores e replicação das práticas) ainda precisa ser implementada.
A análise exploratória dos dados de usuários e acessos, relatada neste artigo, permitiu
constatar que o perfil dos usuários do Observe-gov é semelhante ao descrito por Kraemer e
Dedrick (1997) e Borins (2001), sendo eles principalmente das áreas de negócio e de níveis
médios de gestão ou técnicos. A análise das visualizações permite perceber a característica de
disseminação do conhecimento nos níveis horizontal (entre diferentes regiões) e vertical (entre
diferentes esferas), o que sugere uma maneira de instrumentos como o Observatório poderem
colaborar, efetivamente, para o processo de inovação no setor público. Como próximos passos
deste estudo em andamento, será realizada uma pesquisa com os usuários, procurando verificar
e aprofundar o conhecimento sobre o seu perfil e sobre o uso da informação obtida no Observegov nas diversas fases do processo de inovação, bem como uma verificação dos casos de
inovação propriamente ditos por meio de análise de conteúdo, o que poderá levar a conclusões
mais aprofundadas sobre as características dos inovadores e das inovações no setor público
brasileiro, contribuindo para a melhoria no processo de compartilhamento oferecido pelo Portal.
Uma importante diferença entre o Observe-gov e os outros portais localizados na Internet
é o fato de ele ter sido criado como uma iniciativa do tipo bottom-up, e não como parte de uma
política governamental mais ampla. Conseqüentemente, há o constante desafio de manutenção
da sua sustentabilidade e a possível necessidade de procurar parcerias e apoios no setor privado.
Finalmente, é fundamental considerar que os autores deste artigo estiveram envolvidos
com o projeto do Observatório, principalmente em suas partes de concepção técnica e operação.
Dessa maneira, é preciso considerar qualquer viés que isso possa causar nas análises e
conclusões. Também deve ser considerado como limitação o fato de ter sido empregado o
estudo de caso único, com menores possibilidades de generalização.
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