Estudos e Cenários
| ago. 2007 |
Observatório Político Sul-Americano
Instituto Universitário de Pesquisas do Rio de Janeiro IUPERJ/UCAM
http://observatorio.iuperj.br
Padrões Regulatórios e Segurança Jurídica na
América do Sul: uma análise do
setor de energia elétrica
Verônica Cruz
Doutora em Ciência Política e pesquisadora do NEIC/IUPERJ
Estudos e Cenários | ago. 2007
Índice
Resumo........................................................................................................2
Introdução....................................................................................................2
1. O princípio da Segurança Jurídica e sua importância no atual contexto sulamericano....................................................................................................3
2. Os Sistemas Elétricos Nacionais Sul-Americanos: identificando os padrões
regulatórios..................................................................................................9
2.1 A regulação do setor elétrico na Argentina.................................................13
2.1.1 O arcabouço legal argentino..................................................................14
2.1.2 Organismos que regulam o setor elétrico argentino..................................16
2.2 A regulação do setor elétrico no Brasil.......................................................18
2.2.1 O arcabouço legal brasileiro..................................................................19
2.2.2 Organismos que regulam o setor elétrico brasileiro...................................20
2.3 A regulação do setor elétrico na Bolívia.....................................................22
2.3.1 O arcabouço legal boliviano...................................................................24
2.3.2 Organismos que regulam o setor elétrico boliviano...................................25
2.4 A regulação do setor elétrico no Chile........................................................26
2.4.1 O arcabouço legal chileno.....................................................................27
2.4.2 Organismos que regulam o setor elétrico chileno......................................32
2.5 A regulação do setor elétrico no Peru........................................................31
2.5.1 O arcabouço legal peruano....................................................................32
2.5.2 Organismos que regulam o setor elétrico peruano....................................34
2.6 A regulação do setor elétrico na Venezuela................................................36
2.6.1 O arcabouço legal venezuelano..............................................................36
2.6.2 Organismos que regulam o setor elétrico venezuelano..............................39
3. Institucionalidade e Desafios Regulatórios na América do Sul: tendências e
perspectivas................................................................................................41
Considerações finais.....................................................................................47
Referências bibliográficas..............................................................................49
1
Estudos e Cenários | ago. 2007
Resumo
O objetivo deste trabalho é, em um primeiro momento, descrever e analisar o
arcabouço regulatório do setor de eletricidade em seis importantes países sulamericanos: Argentina, Bolívia, Brasil, Chile, Peru e Venezuela. A partir da análise
da estrutura regulatória legal e organizacional existente em cada um dos países
analisados espera-se apontar o padrão regulatório existente na região, seu grau de
maturidade institucional. Espera-se também poder explicar como a estrutura
regulatória local existente compromete ou favorece a segurança jurídica regional no
sentido de permitir o aumento do fluxo de investimentos privados no setor
energético. Finalmente, esta análise apontará brevemente os principais desafios
regulatórios da região, seguido das tendências e perspectivas.
Introdução
O presente estudo tem o objetivo de descrever e analisar o desempenho dos
padrões regulatórios de infra-estrutura em seis importantes países sul-americanos
– Argentina, Chile, Bolívia, Brasil, Peru e Venezuela -, segundo o princípio da
segurança jurídica. A análise permitirá identificar os países onde as normas
regulatórias são mais ou são menos estáveis. Além disso, a qualidade das normas,
ou seja, o grau de atratividade de investimentos definido pelo desempenho das
instituições regulatórias, também será considerado.
O estudo será composto de três partes. A primeira parte traz uma breve exposição
sobre o que vem a ser a segurança jurídica e sua importância no atual contexto sulamericano. A segunda parte apresentará uma descrição dos marcos regulatórios
vigentes no setor de infra-estrutura em cada país e será finalizada com a
identificação dos padrões predominantes, seguido das tendências e perspectivas
regionais. A terceira parte apresenta as considerações finais.
A seleção dos seis países escolhidos deve-se à sua relevância estratégica para o
desenvolvimento da região, seja pelo grau de desenvolvimento, pela proeminência
política, pela propriedade de reservas ou potencial energético ou ainda pela
dependência energética em relação aos demais países da região. Agrega-se a isto o
fato de esta análise permitir a comparação entre os caminhos regulatórios adotados
na região. Considerando-se a variedade de setores de infra-estrutura e o
diferenciado grau de desenvolvimento dos mesmos na região, o foco desta análise
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Estudos e Cenários | ago. 2007
se voltará especificamente para o setor de energia, mais especificamente o setor
elétrico, cujo potencial é considerável nos países analisados.
1. O princípio da Segurança Jurídica e sua importância no atual contexto
sul-americano
Ao longo das duas últimas décadas a maior parte dos países em desenvolvimento,
entre eles os sul-americanos, viu-se comprometida com reformas em direção ao
mercado, entre as quais se destaca a reforma regulatória. Esse tipo de reforma
caracterizou-se
pela
estruturação
de
entidades
públicas,
preferencialmente
setoriais, destinadas a regular os serviços públicos, após a transferência de
propriedade de empresas prestadoras de tais serviços públicos para o setor
privado. A combinação de privatizações e a criação das instituições regulatórias
ampliaram concomitantemente o fortalecimento da capacidade fiscalizadora do
Estado, estabelecendo o fim do período do Estado interventor e a era do “Estado
Regulador” (Majone, 1997).
Nesse novo ambiente são de domínio público os limites relativos à atuação estatal
destacando-se, sobretudo, o seu potencial de investimento. Os países sulamericanos, de forma mais ou menos homogênea, experimentaram a franca
decadência dos níveis de investimento nos anos 80 e 90 com a crise fiscal do
Estado. Como tais níveis de investimento nunca mais foram retomados, esses
países assistiram também ao comprometimento de seu desenvolvimento e
estagnação econômica.
Tendo esse fenômeno sido observado juntamente com a ampliação da participação
popular na esfera política, alguns desses países tornaram-se palco de violentas
manifestações
de
insatisfação
com
as
forças
políticas,
em
especial,
as
democráticas. Embora se trate de uma infeliz coincidência, a sorte de algumas
dessas democracias depende da retomada do crescimento (Coutinho, 2005 e
2006).
Nesse
sentido,
tornou-se
indispensável
aos
governos
estabelecer
mecanismos que favoreçam a atração de capitais, sem os quais a retomada dos
investimentos
e,
conseqüentemente,
do
crescimento
econômico,
estariam
fortemente afetados.
O imperativo de fomentar o investimento e promover a eficiência econômica para
finalmente retomar os níveis de crescimento e também de bem-estar social é que
explicam a importância da segurança jurídica para o bom desempenho econômico
3
Estudos e Cenários | ago. 2007
na região. A relevância desse conceito está mais recentemente desenvolvida nas
análises que se utilizam da abordagem neo-institucionalista. O princípio da
segurança jurídica, além de ser um dos pilares do Estado de Direito, tem como
objetivo facilitar a coordenação das interações humanas, reduzindo a incerteza que
as cerca. Tendo em vista o dinâmico processo político e social que marca o atual
contexto dos países aqui analisados (como eleições sucessivas para os poderes
Executivo e Legislativo, ou as políticas de nacionalização vis-à-vis as de
privatização), compete a este estudo mensurar o grau de incerteza com os quais os
citados países operam atualmente.
A análise de Pinheiro (2005) sobre o impacto da segurança jurídica para o
crescimento e as exportações traz elementos fundamentais para o entendimento
desse princípio e esclarece como isto afeta as relações econômicas. A segurança
jurídica
proporciona
aos
atores
estabilidade,
certeza,
previsibilidade
e
calculabilidade do ordenamento jurídico não apenas no que se refere às relações
entre particulares, mas todos esses fatores são tão ou mais relevantes quando
envolvem a participação do Estado.
Dado o duplo papel exercido pelo poder público, pois ele é parte integrante da
relação jurídica e ainda responsável pela definição e aplicação das normas, é
objetivo da segurança jurídica “proteger o particular nas suas relações com o
Estado” (Pinheiro, 2005:3). Isto ocorre porque o Estado, como qualquer uma das
partes de uma relação jurídica, também tem incentivos para atuar de forma
oportunista, aumentando os riscos de expropriação, um dos mais temidos entre os
agentes econômicos. Em razão da sua disponibilidade de coerção legal, o Estado
pode mudar ou invalidar os termos de uma relação, por isto é necessário haver
limitações também para a capacidade dos governos de alterar a qualquer tempo as
normas que orientam a atuação dos atores envolvidos. Daí a necessidade também
de um Poder Judiciário forte e independente, que obrigue as partes a agir conforme
firmado.
Ainda segundo o autor, o princípio da segurança jurídica requer respeito às normas
gerais tanto na sua interpretação quanto na sua aplicação pelo Poder Judiciário em
suas quatro dimensões, descritas aqui brevemente:
• na informada, fiel e imparcial aplicação da lei pelos magistrados;
• na construção da norma, que ocorre quando o Judiciário interpreta as regras
gerais e abstratas, estabelecendo a jurisprudência;
4
Estudos e Cenários | ago. 2007
• na uniformidade da interpretação e aplicação da norma pelos diferentes tribunais;
• no controle do arbítrio estatal, limitando as ações da administração pública que
possam contrariar a norma, ou seja, preservando a previsibilidade das relações
jurídicas. Nesse caso, o Poder Judiciário exerce o papel de guardião maior do
princípio da Segurança Jurídica.
A certeza das relações jurídicas envolve, por um lado, o princípio da ficção do
conhecimento obrigatório da lei, que significa que cabe às pessoas conhecer a
norma e distinguir o que é permitido e o que é proibido. Por outro lado, está
previsto que as relações jurídicas baseadas na norma devem ser protegidas pelo e
do poder público, o que significa que o indivíduo contará com o apoio do Estado
para proteger suas relações jurídicas e dele não sofrerá sanção. Se o Estado não é
capaz de garantir o cumprimento de suas obrigações em uma relação, os custos de
transação aumentam até tornarem-se inviáveis.
Já a previsibilidade permite aos indivíduos programar, em bases razoáveis, suas
expectativas em relação às implicações futuras de sua atuação jurídica. Quanto às
relações jurídicas de natureza econômica, em especial, a norma permite ao
indivíduo calcular com certa previsibilidade as conseqüências de suas ações. A
segurança jurídica, garantida pelo Estado de Direito, oferece a cada uma das partes
envolvidas a possibilidade de saber quais são as normas de convivência que cada
uma deve observar a fim de estabelecer relações jurídicas válidas e eficazes.
Pinheiro salienta que, em um ambiente em que fatores como a certeza e a
previsibilidade estão ausentes, as transações econômicas tornam-se altamente
arriscadas. Na falta de fundamentos jurídicos estáveis torna-se maior a dificuldade
dos atores de antecipar os efeitos das interações, dificultando, conseqüentemente,
a capacidade de previsão e cálculo dos seus custos e seus benefícios. As reações
em um ambiente com tais características necessariamente implicam sacrifício da
eficiência econômica, pois os envolvidos buscam se preservar das incertezas.
Assim, os indivíduos tendem a comportar-se de três formas: não realizam as
transações que têm alto nível de risco, abrindo mão dos ganhos que elas poderiam
gerar; realizam-nas de outra forma, reduzindo apenas parcialmente o ganho
obtido; ou compensam a baixa segurança com o uso mais intenso das instituições
jurídicas disponíveis, consumindo mais recursos em atividades-meio.
O recurso exaustivo às instituições jurídicas apresenta conseqüências difusas para
os atores envolvidos nas transações econômicas e para a sociedade como um todo.
O recurso ao Poder Judiciário requer advogados e juízes especializados, além de
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Estudos e Cenários | ago. 2007
outros quadros igualmente dotados de expertise; requer ainda tempo e atenção das
partes envolvidas, além de um Judiciário bem aparelhado. Sendo assim, toda a
sociedade deverá arcar com recursos consideráveis a fim de capacitar as suas
instituições jurídicas. Já os agentes econômicos deverão estar aptos a arcar com
os custos constantes de monitoramento das normas, além de custos de atualização
e adaptação, ocasionados pela falta de segurança jurídica.
Agrega-se a isso o fato de que em um ambiente inseguro juridicamente, sem uma
jurisprudência bem estabelecida, o próprio Poder Judiciário tenderá a ter uma
sobrecarga de trabalho, havendo incentivos para que todos os conflitos sejam
levados à apreciação da Justiça, ao invés de serem solucionados entre as partes. A
falta de segurança jurídica, portanto, pode, em muitos casos, responder pela
morosidade de muitos tribunais.
Merece destaque um último aspecto relativo às conseqüências da falta de
segurança jurídica mencionada por Pinheiro (2005), que evidencia a importância
desse conceito para o atual contexto dos países sul-americanos dedicados a
retomar a elevação dos níveis de crescimento. Segundo este autor, nem todos os
setores da economia são igualmente penalizados pela falta de insegurança jurídica.
Aquelas mais prejudicadas são as transações que envolvem contrapartidas diferidas
no tempo, envolvem bens não-rivais e com baixo custo marginal de produção e são
muito complexas.
Porém, como os setores mais afetados reagem elevando os preços para compensar
custos de transação e outros riscos, isto acarreta a elevação do sistema de preços
como um todo, reduz a eficiência alocativa e compromete o desempenho de toda a
economia. Como exemplo, o autor menciona o setor de infra-estrutura e sustenta
que países com menor grau de segurança jurídica se afastam mais das melhores
práticas de produção e assim crescem mais devagar. Além disso, como o setor de
infra-estrutura combina investimentos de longo prazo e, conseqüentemente,
contratos mais longos e incompletos, dada a impossibilidade de se prever
contingências futuras, os investidores nessa área tendem a ser particularmente
vulneráveis a riscos como, por exemplo, o oportunismo estatal.
Nesse sentido, dadas as vicissitudes do setor de infra-estrutura, onde os agentes
econômicos operam com muitos riscos, autores como Levy e Spiller (1996)
sugerem que um compromisso de credibilidade de longo prazo para o regime
regulatório seja estabelecido com os agentes econômicos. Após uma análise
empírica com foco específico no setor de telecomunicações em diversos países,
estes autores concluíram que, mesmo em um ambiente problemático, um
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compromisso dessa natureza pode ocorrer, mas, sem o mesmo, não há
possibilidade alguma de o setor de infra-estrutura receber investimentos que não
sejam estatais.
A análise de Levy e Spiller (1996) é especialmente relevante para o desenho de
políticas regulatórias em ambientes onde a falta de desenvolvimento econômico
está relacionada à falta generalizada de restrições administrativas – como em
países em desenvolvimento e como no caso em questão neste estudo -, além de
outros padrões econômicos. O argumento central dos autores é que a credibilidade
e a efetividade da estrutura regulatória, e, conseqüentemente, sua habilidade para
encorajar investimentos privados e sustentar a eficiência na produção, varia de
acordo com as instituições políticas e sociais de cada país. O desempenho pode ser
satisfatório dentro de uma ampla variedade de procedimentos administrativos
desde que três mecanismos sejam adotados: restrições substantivas sobre as ações
discricionárias do regulador, restrições formais e informais sobre mudanças do
sistema regulatório e instituições para reforçar essas restrições.
Assim como Pinheiro, Levy e Spiller também corroboram a tese de que a
combinação de investimentos em infra-estrutura e a politização das instituições
tornam vulneráveis os agentes econômicos que atuam nesse setor. Para os últimos,
no entanto, uma estrutura comum incorporando o desenho regulatório e as
instituições endógenas de cada país guiou a análise sobre como cada país tem
resolvido seus problemas regulatórios.
Segundo os autores, as instituições de um país influenciam tanto a confiança dos
investidores quanto o desempenho dos serviços públicos. No entanto, para que
tenham a habilidade de restringir a ação administrativa discricionária,
as
instituições políticas e sociais devem ter um efeito independente sob cada tipo de
regulação e um equilíbrio adequado entre o comprometimento com um sistema
regulatório particular e a flexibilidade para responder às mudanças tecnológicas. É
com base nesse paradoxo entre o comprometimento com um sistema regulatório e
a flexibilidade frente às novas tecnologias que os autores desenvolvem toda sua
argumentação sem, no entanto, o reconhecer como tal.
Pinheiro (2005) avança mais nesse sentido e discute, no âmbito de sua
preocupação com segurança jurídica, esse dilema básico. Para este autor, a
segurança jurídica não pode tornar imutáveis as políticas públicas, muito menos
impedir a natural evolução da norma que ocorre por meio da produção legislativa,
bem como da alteração da jurisprudência. Portanto, a previsibilidade que orienta a
segurança jurídica não pode ser absoluta. Em suas palavras, tem-se que: “De um
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lado
o
estímulo
ao
investimento
crescerá
conforme
se
restrinja
o
poder
discricionário do Estado (...). Por outro lado, como as circunstâncias em que a
economia opera mudam com o tempo, a política econômica só pode ser eficiente se
os governos tiverem alguma flexibilidade na definição e na aplicação da norma”
(Pinheiro, 2005:14).
De acordo com a abordagem de Levy e Spiller, para se entender a capacidade de
um país de comprometer-se com determinado sistema regulatório e suas
instituições, deve-se estar atento ao desenho regulatório, que possui dois
componentes: a governança e os incentivos. A estrutura de governança incorpora
os mecanismos sociais úteis para se restringir a ação discricionária do regulador e
se solucionarem os conflitos que essas restrições venham suscitar. Já a estrutura
de
incentivos
compreende
as
regras
governamentais
que
definem
preços,
subsídios, competição e entrada de novos competidores, interconexões, etc. Eles
sustentam que a ênfase apenas nos incentivos regulatórios é um equívoco, pois,
embora os incentivos afetem o desempenho, o maior impacto é sentido apenas se a
estrutura de governança tiver seu lugar.
O principal achado desses autores, no entanto, refere-se ao entendimento de que
tanto os incentivos quanto a estrutura de governança são determinados pelas
instituições internas de casa país. A estrutura e organização dos poderes
Legislativo, Executivo e Judiciário, os costumes e outras normas informais
amplamente aceitas, as características da competição de interesses na sociedade e
a capacidade administrativa de cada país compõem um conjunto de critérios que,
segundo os autores, determinam e influenciam as opções regulatórias em cada
país.
Essa determinação e influência ocorrem na medida em que essas instituições
endógenas restringem as ações arbitrárias do governo. Ao analisar empiricamente
as experiências de Chile, Argentina, Jamaica, Filipinas e Reino Unido, os autores
demonstram que cada país resolve seus conflitos regulatórios de um modo. O que
explica essa variação na forma de solucionar as tensões regulatórias são as
diferenças entre os desenhos institucionais de cada país. Isso significa que, se um
país dispõe de instituições que se mostrem mais capazes de conter a ação
discricionária do regulador do que outro, esse país provavelmente irá dispor de
mais credibilidade e, por essa razão, poderá contar com mecanismos regulatórios
que outro país com menos credibilidade não teria sucesso se o adotasse.
Ante o exposto, nota-se que as reformas institucionais com vistas a aperfeiçoar o
sistema regulatório dos países sul-americanos nos últimos anos foram, na prática,
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esforços governamentais para se alcançar credibilidade e se atrair investimentos
privados, ainda que para isto muitos países tenham assumido elevados custos
sociais. Por meio da regulação, os governos formalizam e institucionalizam seus
compromissos para proteger consumidores e investidores. Vista dessa maneira, a
política regulatória adotada em quase toda a região, quase sempre via agências
independentes, atua como um tipo de segurança jurídica para todas as partes,
permitindo que consumidores recebam bens e serviços a um preço razoável
providos pelo mercado que, por sua vez, fica protegido de mudanças súbitas das
regras as quais está obrigado. O alcance deste equilíbrio caracterizaria o chamado
interesse público.
2. Os Sistemas Elétricos Nacionais Sul-Americanos: identificando os
padrões regulatórios
Não há país que consiga crescer sem uma infra-estrutura adequada, segundo Fróes
(1999). A falta de infra-estrutura em um país resulta, de um lado, em grande
obstáculo à competitividade das empresas e em uma séria restrição à retomada do
crescimento a taxas elevadas. De outro lado, implica baixo padrão de qualidade de
vida da população.
Para este autor, as mudanças no direcionamento dos investimentos em infraestrutura ocorrem de acordo com o nível de desenvolvimento de cada país. Os
investimentos em saneamento básico (água tratada e esgoto) são predominantes
nos países de baixa renda. A partir de certo estágio de desenvolvimento econômico,
com o aumento do nível de renda e, por conseqüência, da demanda da população,
os investimentos em rodovias, ferrovias, telecomunicações e energia ganham maior
relevo (Fróes, 1999).
Frente à crescente demanda dos setores de infra-estrutura e à iminente
incapacidade do Estado de investir, a América Latina, em grande medida, adotou o
padrão regulatório anglo-americano, baseado quase sempre em comissões ou em
agências reguladoras independentes, que podem ser definidas como organizações
públicas com amplos poderes regulatórios. A especificidade desse tipo de
organização está no fato de que elas não são nem diretamente escolhidas pelo
povo, nem diretamente administradas por políticos eleitos. Trata-se, portanto, de
instituições não majoritárias.
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A despeito das implicações que esse padrão de desenho institucional das agências
reguladoras possa ter para a democracia, sua difusão pela região é notável, salvo
raras exceções 1 . O fator que melhor explica a difusão deste padrão está associado
à credibilidade transmitida ao mercado pelos governos que adotam esta opção
institucional de regulação. De acordo com Gilardi (2004), que analisa a difusão
internacional das agências reguladoras, esta presunção vem da abordagem
institucionalista da escolha racional, que sugere que o estabelecimento de agências
reguladoras autônomas pode ser a melhor solução, particularmente para o
problema da incerteza política.
Além da credibilidade das instituições entre os países analisados, bem como em
qualquer sociedade moderna, a energia elétrica é um elemento fundamental no
desenvolvimento. Por esta razão, este serviço deve estar disponível com segurança
de abastecimento, qualidade, a um custo razoável ao consumidor e compatível com
as estruturas de custos das empresas. Além de garantir que o mercado funcione de
acordo com esses critérios, em muitos casos, a atividade regulatória assegura ainda
que outras formas de energia sejam transformadas em energia elétrica e chegue
até o consumidor final, o que ocorre a partir de três atividades: a geração, a
transmissão e a distribuição da energia 2 .
A estrutura regulatória estatal iniciada nos anos 50 e que predominou até o início
dos anos 90 nos países analisados tendia a organizar o processo de forma a
integrar vertical e horizontalmente as três atividades. Após as privatizações, a
função regulatória foi isolada das atividades de geração, transmissão e distribuição
de energia, com uma ativa participação da iniciativa privada. O papel principal do
Estado no setor elétrico passou a ser o de criar condições de concorrência onde
coubesse.
Todavia, é pertinente que se esclareçam alguns aspectos relativos ao setor de
energia elétrica, particularmente. O funcionamento do sistema elétrico requer
muitas
vezes
necessidades
regulatórias
diferenciadas
porque
o
sistema
propriamente é composto por atividades distintas. A geração, a transmissão e a
distribuição de energia elétrica correspondem a três atividades peculiares, cada um
1
Para saber mais sobre as implicações no campo político provocadas pelo modelo institucional das
agências reguladoras para a democracia brasileira, ver Cruz (2007).
2
Boa parte dos países da América do Sul conta com grande potencial hidroelétrico e concentra grandes
reservas de gás natural gerando energia elétrica a partir da combinação entre hidrelétricas e
termelétricas, dependendo de sua disponibilidade de recursos. O Brasil, por exemplo, sendo um país
eminentemente hidráulico, tem cerca de 75% de sua energia gerada a partir dos recursos hídricos (Roca
2006). Em razão do elevado preço do petróleo e das incertezas políticas que o cercam, a geração de
energia a partir de seus derivados convida à busca de outras alternativas energéticas e coloca os citados
países em posição favorável no campo energético.
10
Estudos e Cenários | ago. 2007
das quais dotadas de características que explicam as necessidades regulatórias a
que se vinculam.
A
atividade
de
geração
apresenta
características
que
condicionam
seu
desenvolvimento e estabelecem o tipo de relação que será produzida com as outras
atividades do setor, quais sejam:
• a existências de múltiplos atores: é comum neste setor a diversidade de fontes de
geração,
com
variados
custos
de
investimento
e
operação
(hidrelétrica,
termoelétrica, etc.). Outro eixo fundamental da geração de energia elétrica é a
existência de economias de escala importantes, o que faz com que esta atividade
possa se desenvolver em ambiente competitivo;
• coordenação física e econômica da atividade de geração: a energia elétrica não é
armazenável em volumes industriais, daí ela deve ser produzida e transmitida no
momento em que é demandada pelos consumidores. Por esta razão, sua geração e
operação física devem ser coordenadas a fim de que os diversos geradores, não
importando o tipo de organização ou de propriedade, possam chegar a um
equilíbrio competitivo.
De acordo com Rudnick (1997), devido às características citadas, os novos marcos
regulatórios praticamente não impõem barreiras de entrada para as empresas
geradoras de energia. Nesse sentido, a regulação tem sido introduzida apenas para
exigir uma coordenação centralizada da operação física e econômica e para
estabelecer os preços aos quais as empresas geradoras devem vender energia às
empresas distribuidoras, além de regulamentações gerais sobre meio-ambiente,
trabalho, antimonopólio, etc.
A atividade de transmissão é a que permite transportar a energia produzida pelas
geradoras até os centros de consumo. Suas características mais notáveis são as
seguintes:
• possui economias de escala e a presença de indivisibilidades que levam à
configuração de monopólios naturais;
• requer o desenvolvimento de estruturas interconectadas que permitam o
transporte da energia produzida por geradores de distintas características ao
consumidor;
• a garantia para que haja concorrência na atividade de geração de energia passa
necessariamente pela garantia de que os sistemas de transmissão interconectados
11
Estudos e Cenários | ago. 2007
possam ser usados por terceiros. Por esse motivo, as regulações recentes
introduzem o conceito de acesso aberto às redes de transmissão, mas a forma
como este acesso é garantido varia de acordo com a regulação de cada país.
Segundo Rudnick (1997), é nesta atividade que se apresentam os maiores desafios
regulatórios.
Por fim, a atividade de distribuição é aquela em que as empresas distribuidoras são
encarregadas de receber a energia, torná-la adequada e distribuí-la a todos os
consumidores finais que a demandarem. Essas empresas tendem a operar sem
concorrentes, posto que o elevado custo das novas tecnologias, como os
condutores de cobre, não incentiva o uso de sistemas de redes elétricas
sobrepostos. Assim, de acordo com Rudnick (1997), no âmbito da distribuição de
energia tende-se a observar a existência de monopólios. Por esta mesma razão, as
empresas distribuidoras, mesmo após as reformas, funcionam sob uma precisa
regulação desta atividade, onde são definidos os territórios físicos de operação,
condições de serviços, qualidade e tarifas 3 .
A breve análise das características e do funcionamento de cada uma das atividades
do setor elétrico dá o tom de sua complexidade. Com atividades que podem se
desenvolver sob amplas condições de concorrência (geração) e outras que por
razões distintas tendem a se configurar como monopólios naturais (transmissão e
distribuição), indicam os desafios a serem enfrentados nas sociedades onde o seu
desenvolvimento é imprescindível e, no entanto, as capacidades de investimento
estatal ou privado no mesmo setor estão sob condições indefinidas.
Finalmente, cabe destacar um último aspecto que agrega relevância à análise dos
padrões regulatórios na América do Sul, o qual está relacionado à importância da
energia propriamente para a região, não apenas no que tange à importância do
sistema energético para o desenvolvimento regional, mas também no que tange à
sua contribuição para acelerar o processo de integração regional. A integração
econômica experimentada pelos países sul-americanos, especialmente pelos países
membros do Mercosul (Argentina, Brasil, Paraguai e Uruguai), tem se aprofundado
nos últimos anos e revela-se atualmente um processo irreversível 4 .
Segundo Mai, Santos e Meldonian (1998), a energia, no seu entendimento mais
amplo, muito tem contribuído para acelerar a integração sul-americana, a exemplo
3
Dentro do setor elétrico as empresas distribuidoras são as únicas que estão obrigadas legalmente a
prestar serviço a quem o requeira, realizando para tanto investimentos em linhas e subestações
necessárias ao abastecimento de acordo com os padrões estabelecidos pela lei.
4
Mai, Santos e Meldonian (1998) indicam em seu estudo sete hidroelétricas binacionais no âmbito do
Mercosul, envolvendo Brasil, Paraguai, Argentina e Uruguai, das quais três se encontravam em operação
e quatro em projeto.
12
Estudos e Cenários | ago. 2007
da experiência da União Européia. Para estes autores, ela pode ainda ser o fator
determinante da integração total, proporcionando vantagens tanto econômicas
quanto estratégicas e favorecendo um desenvolvimento equilibrado e autosustentável 5 . Agrega-se a isto o fato de que o suprimento de infra-estrutura, na
atualidade, passa pelo entendimento de que a qualidade de vida humana, o
equilíbrio social e a preservação do meio-ambiente são objetivos políticos a serem
perseguidos e valores sociais amplamente compartilhados, não podendo, portanto,
ficar de fora das decisões governamentais, sejam elas locais ou regionais (Cruz e
Coutinho, 2007).
A partir das experiências da Argentina, Bolívia, Brasil, Chile, Peru e Venezuela nos
últimos anos, esta análise examinará o desenho dos sistemas regulatórios nos seis
países sul-americanos a partir da reestruturação do setor elétrico, considerando-se
a visão geral do setor em cada país, o arcabouço legal e os organismos regulatórios
adotados por cada um. Nota-se, todavia, que a ênfase na estrutura de incentivos
apresentada por esta análise tem seus limites ao permitir a obtenção de uma visão
eminentemente descritiva do padrão institucional proporcionado pelas reformas nos
anos 90 nos países analisados, não cabendo neste caso maiores conclusões quanto
aos seus resultados e impactos.
2.1 A regulação do setor elétrico na Argentina
A reforma regulatória no âmbito no setor energético argentino ocorreu entre 1990 e
1993 e se distingue de outras experiências por sua profundidade, seu alcance e a
rapidez de sua execução. Com etapas específicas, esta reforma se completou em
menos de quatro anos e, de acordo com estudos como o de Devoto (1998),
Gomelsky (2003), Bouille (1999) e Manzetti (2002), com um balanço no qual os
aspectos positivos superam largamente os aspectos negativos.
O sistema elétrico argentino antes das reformas era constituído por três grandes
empresas verticalmente integradas e de propriedade estatal: Água e Energia
Elétrica Sociedade do Estado (geração, transmissão e distribuição de energia);
Segba AS (geração e distribuição); e Hidronor AS (geração e transmissão). Além
5
Esses mesmos autores reconhecem, todavia, que um largo esforço político é necessário ao processo
integracionista energético, uma vez que para cada um dos países abrir mão da auto-suficiência em um
setor tradicionalmente tido como estratégico poder gerar resistências. Neste caso, deve ficar claro que
se renuncia à independência energética em relação aos países vizinhos no intuito de obter-se uma maior
independência da região como um todo em relação ao resto do mundo. Trata-se de uma escolha
geopolítica. Como exemplo, é citada a iniciativa de integração energética entre Brasil e Argentina nos
governos Fernando Henrique Cardoso e Carlos Menén na delicada área nuclear.
13
Estudos e Cenários | ago. 2007
dessas, havia ainda um conjunto de empresas nas províncias operando unicamente
na distribuição e ainda um grande número de cooperativas prestando serviços de
distribuição em pequenas localidades.
A transformação do setor elétrico na Argentina, bem como nos demais países
analisados, foi em grande medida conseqüência do crescente aumento de demanda
e a não correspondência de investimentos pelo ente Estatal. Porém, um fator que
acelerou a mudança foi a grave crise energética atravessada pelo país entre os
anos de 1998 e 1999, em virtude de muitos anos de sucessivos desacertos no setor
(Legisa, 2001).
Segundo
Devoto
(1998),
o
mecanismo
escolhido
para
a
privatização
foi
relativamente simples: cada uma das três grandes empresas foi dividida em
unidades de negócio independentes, sob a forma de sociedades por ações, tendo o
Estado, inicialmente, a propriedade de 100% das ações. Cada uma das unidades de
negócio passou a ter viabilidade econômica e, a partir de então, foi vendido, por
meio de licitação pública internacional, o pacote acionário de controle. Atualmente,
a estrutura regulatória pós-reformas do setor elétrico não mais admite a estrutura
precedente de integração vertical e remete aos três segmentos deste setor
(geração, transmissão e distribuição) de modo independente (Legisa, 2001).
No que diz respeito à ordem de prioridades que caracterizou a primeira etapa de
reforma do Estado, Oszlak e Felder (2000) sustentam que na Argentina houve uma
inversão que adiou a criação e o fortalecimento do aparato institucional que deveria
atuar como interlocutor dos prestadores privados. A urgência governamental em
transferir os serviços para o setor privado aumentou significativamente a
capacidade de negociação empresarial. Há casos extremos de setores inteiramente
privatizados sem que os marcos regulatórios sequer estivessem definidos. No
entanto, para o setor elétrico e de gás, as privatizações ocorreram com o marco
regulatório sancionado, mas sem um ente regulador estabelecido.
2.1.1 O arcabouço legal argentino
A Reforma do Estado na Argentina e, mais precisamente, o Plano de Emergência
Econômica promulgado pela Lei n. 23.697, de 1989, marcam a nova ordem estatal
instituída no país. Com tais medidas, institucionalizou-se a retirada do Estado como
agente econômico e provedor de bens e serviços, tornando-o regulador e
controlador de atividades essenciais. Essa lei tinha como escopo principal a
14
Estudos e Cenários | ago. 2007
introdução e promoção da concorrência e de mecanismos de mercado em todas as
atividades nas quais isto fosse possível, conforme expresso entre os seus primeiros
objetivos.
No caso do setor elétrico, a Lei n. 24.065, juntamente com a Lei n. 15.336, traz os
dispositivos institucionais que constituem o marco regulatório do setor elétrico,
porém a primeira, mais abrangente, modificou em muitos aspectos a segunda. A
partir desse marco foram definidos os atores privados que foram se incorporando
em todos os seguimentos do setor elétrico, dando início ao processo de
transformação com fins de se estimular a concorrência.
Arcabouço Legal do Setor Elétrico na Argentina
Leis Gerais
Leis Específicas
Regulamentos do
Setor Elétrico
Decreto n. 186, de 1995
regulamenta artigos da
Lei n. 24.065
Lei de Reforma do
Estado – Lei n. 23.696,
de 1989, estabelece o
Estado Regulador
Lei n. 15.336, de 1960
Regime de energia
Elétrica e criação do
Conselho Federal de
Energia Elétrica.
Emergência Econômica Lei n. 24.065, de 1992
n. 23.697, de 1989
Regime de Energia
Elétrica, institui o ENRE
como órgão regulador
Fonte: Bouille (1999), www.enre.gov.ar e www.cammesa.com
-
Até fins dos anos 80 todo o marco jurídico-institucional estava dado pela Lei n.
15.336, de 1960, no qual todo o sistema elétrico estava integrado por empresas
estatais nacionais e pertencentes às províncias argentinas, além de cooperativas de
distribuição, conforme indicado anteriormente. Com a Lei n. 24.065, várias
mudanças foram introduzidas, como a separação das diferentes funções do sistema
elétrico (geradores, transportadores, distribuidores e grandes usuários) e a criação
de associações para cada um dos setores (AGEERA – geradores, ATEERA –
transportadores, ADEERA – distribuidores, AGUEERA – grandes usuários). Esta lei
também define como serviços públicos o transporte e a distribuição de energia
elétrica, além de fixar novos objetivos para a política nacional em matéria de
abastecimento de energia focalizando os direitos dos usuários.
O órgão regulador na Argentina é o Ente Nacional de Eletricidade, ENRE, um
organismo
autárquico
vinculado
à
Secretaria
de
Energia
do
Ministério
de
Planejamento Federal, Investimento Público e Serviços e que dispõe de autoridade
para aplicar o novo marco regulatório do setor estabelecido pela Lei n. 24.065, a
mesma que o criou.
15
Estudos e Cenários | ago. 2007
2.1.2 Organismos que regulam o setor elétrico argentino
Cabe ao ENRE assegurar que não ocorram condutas prejudiciais aos objetivos
contemplados pela lei argentina. No entanto, é válido notar que conforme definido
nesta mesma lei em um ambiente de concorrência a intervenção estatal deva ser
limitada
à
prevenção
de
condutas
anti-competitivas,
discriminatórias,
que
caracterizem formação de monopólios ou abuso de posição dominante. Este órgão
deve também assegurar os controles ambientais, além de outorgar certificados de
conveniência e necessidade pública para a ampliação do sistema de transportes, o
chamado CCNP. Por fim, é este mesmo órgão que concede autorizações para a
ampliação do sistema de transporte, assim como também autoriza o acesso à
capacidade de transporte já existente, além de dispor sobre novos projetos de
geração e sobre o controle das estruturações acionárias.
Além disso, a Lei n. 24.065 estabelece também o funcionamento do Mercado
Atacadista Elétrico (Mercado Mayorista Eléctrico AS - MEM), definido como um
espaço de concorrência que reúne os atores participantes do mercado atacadista da
cadeia elétrica (produtores, transportadores, distribuidores, grandes usuários e
comerciantes), e a empresa sem fins lucrativos, vinculada ao Despacho Nacional de
Cargas, a Companhia Administradora do Mercado Atacadista Elétrico Sociedade
Anônima (CAMMESA). São igualmente acionistas da empresa as associações
mencionadas anteriormente e a Secretaria de Energia, que tem poder de veto na
diretoria. A geração térmica e hidráulica, o transporte e a distribuição de energia
são privatizados, permanecendo como estatais as centrais nucleares e as
hidroelétricas binacionais Salto Grande e Yacyretá.
A Companhia Administradora do Mercado Atacadista Elétrico Sociedade Anônima
(CAMMESA) cumpre funções administrativas entre as quais estão a coordenação
das operações de despacho, a responsabilidade pelo estabelecimento dos preços no
atacado e a administração das transações econômicas. Trata-se de uma empresa
de gestão privada com propósito público. Cabe aos agentes do mercado a
propriedade de 80% de seu pacote acionário, distribuídos igualmente entre
geradores, transportadores, distribuidores e grandes usuários, com 20% de
participação cada um, ao passo que o restante (20%) fica em poder do Ministério
Público, que assume a representação do interesse geral e dos usuários. Por fim,
cabe a CAMMESA a execução dos seguintes propósitos públicos: aportar economia e
racionalidade à administração do recurso energético; coordenar a operação
centralizada para garantir segurança e qualidade; e administrar o MEM assegurando
16
Estudos e Cenários | ago. 2007
transparência por meio da participação de todos os agentes envolvidos e das
regulamentações respectivas 6 .
Órgãos Reguladores - Argentina
Organismo
Secretaria de Energia e
Portos da Nação
Ente Nacional Regulador
de Eletricidade – ENRE
Função
Formular e implementar
política energética, outorgar
concessões. Também é órgão
de planejamento do setor
energético.
É responsável pela supervisão
do cumprimento das leis que
regulam o setor.
Características
Vinculada ao Ministério
de Economia, Obras e
Serviços Públicos.
Financiado por taxas e
multas, vinculado à
Secretaria de Energia do
Ministério de
Planejamento Federal,
Investimento Público e
Serviços.
CAMMESA
Coordenação das operações
Empresa de gestão
de despacho,
privada com propósito
estabelecimento de preços e
público, vinculada ao
administração das transações Despacho Nacional de
econômicas.
Cargas.
Fonte: Bouille (1999), http://www.cammesa.com e http://www.enre.gov.ar
Finalmente, compete à Secretaria de Energia ditar a resolução com as normas para
as transações de energia e potencia a serem aplicadas pelo Despacho Nacional de
Cargas (DNDC), órgão que segundo a lei deve se constituir hierarquicamente
abaixo desta secretaria sob a forma de sociedade anônima. Ao determinar as
normas para o funcionamento do DNDC, garantindo que este órgão atue com
transparência e eqüidade das decisões, a secretaria busca atender aos seguintes
princípios: permitir a execução de contratos livremente acordados entre as partes e
atender a demanda com base em preços determinados a partir dos custos
econômicos do sistema. Com a Lei n. 24.065, a Secretaria de Energia deixou de
gerir
o
Fundo
Nacional
de
Energia
Elétrica,
destinado
a
contribuir
para
financiamento dos planos de eletrificação, o que passou a ser feito pelo Conselho
Federal de Energia Elétrica (CFEE).
6
Em http://www.cammesa.com/inicio.nsf/marcomem
17
Estudos e Cenários | ago. 2007
2.2 A regulação do setor elétrico no Brasil
De acordo com a análise de Oliveira, Losekan e Szapiro (1999) sobre a evolução do
setor elétrico brasileiro, a indústria de serviços elétricos surgiu no Brasil no final do
século XIX pelas mãos de empreendedores privados. Várias iniciativas localizadas
foram sucedendo no tempo sem planejamento centralizado, dando origem a um
conjunto de concessionárias com características técnicas, econômicas e financeiras
distintas. A pulverização fragilizava a maioria das concessionárias e inviabilizava a
padronização
de
parâmetros
técnicos.
Esta
situação
aumentava
os
custos
operacionais e dificultava o financiamento dos planos de expansão.
Ao final da II Guerra Mundial, lembram os autores, o déficit de infra-estrutura
tornou-se um dos principais gargalos da economia brasileira, impedindo a
constituição de um mercado nacional e limitando o crescimento econômico. Como a
superação deste cenário requeria investimentos significativos e o aval dos governos
era indispensável para obter recursos dos organismos internacionais de créditos,
criou-se um ambiente favorável para a constituição das empresas estatais, que
passaram então a desempenhar um papel central na expansão dos setores de infraestrutura de modo geral (Oliveira, Losekann e Szapiro, 1999). A consolidação dos
monopólios públicos ocorreu nos anos 70. No setor elétrico especificamente, a
Eletrobrás assumiu a função de holding, controlando quatro geradoras regionais,
mas com a participação minoritária nas empresas estaduais.
O modelo institucional estatal que regulou o setor elétrico instituído nos anos 60
vigorou no país nos 30 anos subseqüentes. No entanto, a partir de 1980 vários
fatores levaram à exaustão deste modelo, o que favoreceu as reformas dos anos
90. Entre os citados fatores estava a notória incapacidade do Estado brasileiro de
preservar os níveis de investimento necessários ao setor energético. Conforme
mostra a tabela seguinte, de meados dos anos 70 até 1980, os investimentos
estatais no setor elétrico correspondiam a 2,8% do PIB. Já ao longo da década de
80, estes investimentos caíram para 1,77% do PIB. Por fim, na década de 90, o
percentual de investimento do Estado era bem inferior, não chegando a atingir
0,5% do PIB nacional.
Investimentos setoriais em porcentagem do PIB no setor de Energia
Elétrica no Brasil
Ano
%
1975-1980
2,8
1981-1989
1,77
1990-1994
0,78
1995-1997
0,44
Fonte: Oliveira, Losekann e Szapiro, 1999.
18
Estudos e Cenários | ago. 2007
2.2.1 O arcabouço legal brasileiro
No Brasil as reformas em direção ao mercado no setor elétrico tiveram início no
governo Cardoso. Uma crítica é recorrente na literatura quanto à reforma deste
setor especificamente, pois se acredita que o governo deu início ao processo de
privatização das empresas de distribuição sem antes ter estabelecido o marco
regulatório e a estrutura da indústria e isso teria desfavorecido a coordenação e o
desenvolvimento ulterior deste setor. A venda de empresas sem um marco
regulatório pré-estabelecido aumentou o poder de barganha das empresas e
supervalorizou os contratos de gestão.
Segundo Oliveira, Losekann e Szapiro (1999), a Lei n. 8.987, de 1995,
regulamentou a exploração de serviços de infra-estrutura no Brasil e ofereceu as
bases para a reforma desses setores, viabilizando a entrada de investimentos
privados no fornecimento de serviços públicos. A Lei n. 8.631, de 1993, eliminou o
regime tarifário pelo custo do serviço no setor elétrico. Esta lei promoveu o
encontro das contas das empresas elétricas com o Tesouro e eliminou o conceito de
remuneração mínima garantida.
Já a Lei n. 9.074, de 1995, estabeleceu condições legais para que os grandes
consumidores de energia elétrica, denominados consumidores livres (com carga
superior a 3MW), pudessem eleger livremente o seu gerador. Com esta mudança,
permitiu-se a introdução da concorrência no setor elétrico. Os demais consumidores
são denominados consumidores cativos, uma vez que permanecem sob o
monopólio das distribuidoras (Oliveira, Losekann e Szapiro, 1999).
Em agosto de 1997, a Lei n. 9.478 determinou a estrutura e o funcionamento do
Conselho Nacional de Política energética. Em dezembro do mesmo ano, pela Lei n.
9.427, foi instituída a Agência Nacional de Energia Elétrica (ANEEL), cuja função
regular e fiscalizar a produção, transmissão, distribuição e comercialização de
energia elétrica em conformidade com as políticas e diretrizes do governo federal.
19
Estudos e Cenários | ago. 2007
Arcabouço Legal do Setor Elétrico no Brasil
Leis Gerais
Leis Específicas
Lei n. 8.987/95 –
regulamentou a
exploração de serviços de
infra-estrutura
-
Regulamentos do Setor
Elétrico
Decreto n. 2.335 – dispõe
sobre a estrutura
regimental da ANEEL
Lei n. 8.631/93 –
eliminou o regime
tarifário pelo custo do
serviço
Lei n. 9.047/95 –
Decreto n. 2.655 – dispõe
introduziu a concorrência
sobre a exploração das
no suprimento de
instalações e serviços de
eletricidade
energia elétrica
Lei n. 9.427 – institui a
ANEEL
Lei n. 9.478 – dispõe
sobre a estrutura e
funcionamento do CNPE
Lei n. 9.984 – dispõe
sobre a criação da
Agência Nacional de
Águas
Fonte: Oliveira, Losekann e Szapiro, 1999, www.aneel.gov.br.
2.2.2 Organismos que regulam o setor elétrico brasileiro
O Ministério das Minas e Energia é o órgão do Executivo encarregado do setor
energético como um todo no Brasil. Em 2004, no âmbito deste ministério foi criado
o Comitê de Monitoramento do Setor Elétrico (CMSE), composto pelo ministro das
Minas e Energia e pelos titulares da Agência Nacional de Energia Elétrica, da
Agência Nacional do Petróleo, da Câmara de Comercialização de Energia Elétrica
(CCEE), da Empresa de Pesquisa Energética e do Operador Nacional do Sistema
Elétrico (ONS). Por meio desse comitê, o Ministério das Minas e Energia acompanha
o
desenvolvimento
das
atividades
de
geração,
transmissão,
distribuição,
comercialização, exportação e importação não apenas de energia elétrica, mas
também de petróleo, gás e seus derivados. Entre as atribuições do comitê está a
avaliação das condições e da segurança de abastecimento.
A ANEEL foi criada como uma autarquia especial a fim de assegurar-lhe
características particulares, como a autonomia na execução de suas funções,
conforme ocorre com as agências reguladoras independentes criadas em países
centrais, nas quais o Brasil buscou se inspirar. Todavia, no Brasil, as agências são
vinculadas a ministérios do Poder Executivo. A ANEEL é vinculada ao Ministério das
Minas e Energia, uma vez que a Constituição brasileira não permite que um órgão
público opere sem a vinculação a um dos três poderes (Cruz, 2007). A missão
dessa agência reguladora é proporcionar condições favoráveis para que o
20
Estudos e Cenários | ago. 2007
desenvolvimento do mercado de energia elétrica ocorra com equilíbrio entre os
agentes e em benefício da sociedade.
Há aspectos importantes em relação à legislação de criação da ANEEL. O primeiro
diz respeito à definição das atribuições para que o órgão exerça o cumprimento da
defesa da concorrência, estabelecendo regras para coibir a concentração de
mercado de forma articulada com a Secretaria de Acompanhamento Econômico do
Ministério da Fazenda e com a Secretaria de Direito Econômico do Ministério da
Justiça. Em segundo lugar, há a previsão de estabelecimento de convênios com
agências estaduais, refletindo a descentralização do setor elétrico no Brasil, o que
vem ocorrendo gradativamente, na medida em que os governos de estado se
estruturam para, em colaboração com a ANEEL, realizar a fiscalização dos serviços
no nível local 7 .
O Operador Nacional do Sistema (ONS) é um órgão colegiado responsável pela
coordenação do setor elétrico visando especialmente minimizar a perda de
coordenação ocasionada pela introdução da concorrência no setor e ainda
possibilitando acesso indiscriminado à rede de transporte. De acordo com Oliveira,
Losekann e Szapiro (1999) o ONS não é o proprietário dos ativos de transmissão.
As empresas de transmissão delegam a este órgão os direitos de comercialização
dos serviços prestados pelas suas linhas, recebendo uma remuneração pela cessão
de seus direitos.
O Conselho Nacional de Política Energética (CNPE) está vinculado à Presidência da
República. Trata-se de um órgão de assessoramento cuja função é propor ao
presidente da República políticas nacionais e medidas específicas visando promover
o aproveitamento racional dos recursos energéticos, assegurar que o suprimento de
recursos energéticos chegue a todo país e estabelecer diretrizes para programas
específicos considerando as diversas fontes de energia, entre outros.
O Conselho é composto por dez membros, sendo o ministro das Minas e Energia
seu presidente. Além dele fazem parte os ministros da Ciência e Tecnologia, da
Fazenda, do Planejamento, Orçamento e Gestão, do Meio Ambiente e do
Desenvolvimento Indústria e Comércio, além do ministro-chefe da Casa Civil, de
um representante dos Estados e do Distrito Federal, de um cidadão brasileiro
especialista em energia e de um representante de universidade brasileira
especialista em energia.
7
Mais informações sobre o processo de criação e funcionamento da agência, considerados seus aspectos
políticos essencialmente, podem ser vistas em Cruz (2007).
21
Estudos e Cenários | ago. 2007
Órgãos Reguladores - Brasil
Organismo
Ministério das Minas e
Energia – MME/CMSE
Comitê de
Monitoramento do Setor
Elétrico
ANEEL
ONS – Operador
Nacional do Sistema
Elétrico
CNPE – Conselho
Nacional de Política
Energética
CCEE – Câmara de
Comercialização de
Energia Elétrica
ANA – Agência Nacional
de Águas
Função
Características
Acompanhar e avaliar a
continuidade e a segurança
do suprimento energético
Órgão público do Poder
Executivo
Fiscaliza e normatiza os
serviços elétricos. Concede e
gerencia contratos no setor
Coordenação da operação do
setor elétrico
Órgão autônomo,
vinculado à Presidência
da República
Órgão colegiado
Políticas e diretrizes setoriais
nos aspectos energéticos,
econômicos e ambientais.
Ambiente de negócios,
acordos de mercado,
contratos bilaterais
Regulação e fiscalização dos
recursos hídricos
Órgão colegiado,
vinculado à Presidência
da República
Associação Civil
Órgão autônomo,
vinculado à Presidência
da República
Fonte: www.aneel.gov.br, Oliveira, Losekann e Szapiro, 1999.
A Câmara de Comercialização de Energia Elétrica (CCEE) foi criada em 2004 pela
Lei n. 10.848, em substituição ao Mercado Atacadista Energia Elétrica (MAE), criado
em 2002. Trata-se de uma associação civil integrada pelos titulares de permissão,
autorização ou concessão e ainda por outros agentes vinculados aos serviços e às
instalações de energia elétrica, bem como os consumidores livres. Ela tem por
finalidade viabilizar a comercialização de energia elétrica no Sistema Interligado
Nacional nos ambientes de contratação regulada e contratação livre, além de
efetuar a contabilização e a liquidação financeira das operações realizadas no
mercado de curto prazo.
Finalmente, a Agência Nacional de Águas (ANA), vinculada ao Ministério do Meio
Ambiente, conforme determina a sua lei de criação, é o órgão responsável pela
implementação da Política Nacional de Recursos Hídricos. Cabe a esta agência
definir as condições de operação em reservatórios de aproveitamento hidrelétricos
por agentes públicos e privados, em articulação com o Operador Nacional do
Sistema Elétrico.
2.3 A regulação do setor elétrico na Bolívia
A primeira tentativa de reforma do setor elétrico na Bolívia ocorreu em 1989, com
apoio do Banco Mundial, sem sucesso, todavia. O governo naquele período se
22
Estudos e Cenários | ago. 2007
opunha às privatizações porque, a seu juízo, os serviços neste setor funcionavam
satisfatoriamente. De acordo com a avaliação do próprio Banco Mundial, de fato o
setor elétrico boliviano demonstrava mais eficiência que o dos países vizinhos. A
Bolívia não sofria de escassez de energia e não havia o risco de fornecimento
energético que precipitou as privatizações em outros países sul-americanos, como
na Argentina e no Peru 8 .
De acordo com relatório do próprio Banco Mundial, a partir de 1993 o governo que
assumiu o poder não mais se opôs às mudanças e abriu caminho para as reformas
em direção ao mercado, apoiadas por este organismo internacional. Até aquele
momento, a regulação do setor era de responsabilidade do Ministério de Energia e
Hidrocarbonetos, e várias empresas de geração atendiam a demanda do país: a
estatal ENDE se ocupava da geração e transmissão, e a COBEE, empresa privada
norte-americana, se encarregava da geração e distribuição em La Paz e Oruro,
enquanto outras duas cooperativas elétricas rurais privadas controlavam a
distribuição em Santa Cruz e em Sucre e duas subsidiárias da ENDE, em
Cochabamba e em Potosí.
Com as mudanças introduzidas pela reforma do setor elétrico, uma nova estrutura
setorial se estabeleceu. Os ativos da ENDE se dividiram em três companhias de
geração vendidas aos investidores privados: Corani, Valle e Hermoso y Guaracachi.
Do mesmo modo, com os ativos da COBEE se constituíram companhias de geração
e de distribuição vendidas a licitantes privados. A ENDE criou também uma
companhia de transmissão vendida posteriormente, assim como também passaram
totalmente para a administração privada as subsidiárias de distribuição de ENDE e
COBEE.
O processo de privatização do setor elétrico boliviano envolveu um sistema de
capitalização singular, no qual os investidores privados adquiriram 50% das ações
das companhias públicas. Já os trabalhadores e empregados puderam adquirir
cerca de 2% das ações das mesmas empresas. As demais ações foram destinadas à
criação de fundos de pensão para cidadãos com mais de 65 anos de idade. Além
disso, o sistema previa um contrato que permitia aos investidores privados deter o
controle da gestão da companhia e previa que o capital gerado pelas vendas, a
maior parte de origem estrangeira, ficasse em mãos de companhias privatizadas as
quais tinham a obrigação de reinvesti-lo em novos projetos comerciais.
8
Sobre este ponto é válido notar a proeminência de organismos internacionais, como o Banco Mundial,
na formulação de políticas setoriais em países soberanos, com é o caso da Bolívia.
23
Estudos e Cenários | ago. 2007
2.3.1 O arcabouço legal boliviano
Em 1994, a Bolívia adotou um novo marco regulatório que permitiu a ampla
modificação do setor energético. A Lei de Capitalização, de março de 1994,
autorizou investimentos de capital privado na empresas estatais. Já a Lei de
Criação do Sistema de Regulação Setorial (Lei n. 1600), de outubro de 1994,
permitiu a criação de superintendências independentes para os setores de energia
elétrica,
telecomunicações,
hidrocarbonetos,
transportes
e
águas.
As
superintendências bolivianas correspondem às instituições independentes adotadas
como órgãos reguladores na região.
No entanto, a Lei n. 1604, de dezembro de 1994, é o instrumento que detalha os
aspectos relativos ao funcionamento do setor elétrico. Esta lei normatiza as
atividades da indústria elétrica e estabelece os princípios para a fixação de preços e
tarifas de eletricidade em todo o território boliviano. A esta lei estão submetidos
todos os agentes da indústria elétrica, exceto aqueles ligados à produção nuclear,
objeto de lei específica.
Arcabouço Legal do Setor Elétrico na Bolívia
Leis Gerais
Lei n. 1544 – Lei de
Capitalização (março de
1994) – permitiu
investimento privado em
empresas estatais
Lei n. 1.600 - Lei do
Sistema de Regulação
Setorial SIRESE (outubro
de 1994) – cria
superintendências
independentes de
regulação
-
Leis Específicas
Lei n. 1.604 (dezembro
de 1994) – dispõe sobre o
funcionamento do setor
elétrico
Lei n. 2.341 (abril de
2001) – define os
procedimentos
administrativos para
entidades
descentralizadas
Lei n. 3.351 - Lei de
Organização do Poder
Executivo (fevereiro de
2006) – cria o Ministério
de Hidrocarbonetos e
Energia
Fonte: www.hidrocarburos.gov.bo, www.superele.gov.bo
A Lei n. 2.341, de abril de 2001, estabelece as normas que regulam os
procedimentos administrativos no âmbito do Poder Executivo da Bolívia, incluindo
as entidades descentralizadas ou desconcentradas da administração pública, como
o Sistema de Regulação Setorial (SIRESE). Este sistema é parte do Poder Executivo
24
Estudos e Cenários | ago. 2007
e se encontra sob instrução do Ministério da Fazenda e Desenvolvimento
Econômico, sendo regido pela Superintendência Geral e pela Superintendência
Setorial de Eletricidade. Por fim, em fevereiro de 2006, a Lei n. 3.351, dando
continuidade à reestruturação e organização do Poder Executivo, cria ao atual
Ministério de Hidrocarbonetos e Energia.
2.3.2 Organismos que regulam o setor elétrico boliviano
A reestruturação do setor elétrico na Bolívia deu origem a um marco institucional
novo e mais sólido. Recentemente, em 2006, foi criado o atual Ministério de
Hidrocarbonetos e Energia como o órgão máximo do Poder Executivo com a
responsabilidade
de
normatizar,
executar
e
controlar
as
políticas
de
desenvolvimento dos setores de energia e hidrocarbonetos, garantindo segurança
energética dentro de um marco de eqüidade e respeito ao meio ambiente.
A Superintendência de Eletricidade é um órgão autônomo criado com a finalidade
de fiscalizar o cumprimento das normas do setor e de aprovar as tarifas. Já à
Superintendência Geral cabe vigiar a eficiência de todos os setores regulados, entre
eles o setor elétrico. Este órgão também recebe apelações nos casos em que a
Superintendência de Eletricidade não alcança resultados satisfatórios. Para a
Superintendência de Eletricidade, além das atribuições gerais, a Lei n. 1.604
também estabelece, em termos mais específicos, as seguintes atribuições: proteger
o direito dos consumidores, assegurar que a indústria elétrica cumpra com as
disposições antimonopólicas, conceda e revogue licenças e concessões entre outras
atribuições.
25
Estudos e Cenários | ago. 2007
Órgãos Reguladores - Bolívia
Organismo
Função
Formular e supervisionar a
política de desenvolvimento
em energia
Características
Órgão público,
vinculado à Presidência
da República
Superintendência
Geral das
Superintendências
Setoriais
Zela pela eficiência de todos
os setores regulados
Superintendência de
Eletricidade
Fiscaliza o cumprimento das
normas do setor e aprova
tarifas
Comitê Nacional de
Despacho de Cargas
Planejamento do setor
elétrico
Órgão com pessoa
jurídica de direito
público, vinculado à
Presidência da
República, financiado
pelo Estado, tem status
de ministério
Órgão com pessoa
jurídica de direito
público,
descentralizado,
financiado pelo Estado
Órgão sem pessoa
jurídica, integrado e
financiado por
empresas
Ministério de
Hidrocarbonetos e
Energia
Fonte: www.hidrocarburos.gov.bo
O Comitê Nacional de Despacho de Carga, que conta com um total de cinco
representantes das companhias de geração, transmissão e distribuição e dos
consumidores não regulados e da Superintendência de Eletricidade é órgão
responsável pela coordenação da geração, transmissão e despacho de carga ao
menor custo no Sistema Interconectado Nacional (SIN). Além disso, a Lei n. 1.604
determina como atribuição deste órgão, entre outras coisas, o planejamento no
médio prazo (quatro anos) e o despacho de geração semanal e diário.
2.4 A regulação do setor elétrico no Chile
O Chile é o pioneiro na região no que tange à reforma do setor elétrico. É possível
afirmar que a reforma chilena proporcionou ao país consideráveis avanços no setor
energético, tanto em relação à experiência chilena prévia, quanto em relação aos
demais países sul-americanos, como Argentina e Brasil, que no mesmo período
operavam sob monopólios estatais, com distorções tarifárias e com baixos níveis de
investimentos.
A primeira mudança veio em 1974, quando o governo chileno permitiu o ajuste de
tarifas para alcançar o autofinanciamento, o que constituiu o primeiro passo de um
26
Estudos e Cenários | ago. 2007
amplo processo de reestruturação do setor. Em 1978, foi criada a Comissão
Nacional de Energia (CNE), destinada a controlar tarifas e a coordenar as atividades
de geração, transmissão e distribuição de energia. Um segundo período de
reformas, compreendido entre 1979 e 1990, estabeleceu a separação entre a
geração e a distribuição de energia. Em 1992, o país adotou um novo marco
regulatório 9 prevendo a criação do Centro de Despacho Econômico de Carga
(CDEC), encarregado de coordenar a geração com fim de permitir o livre acesso aos
novos entrantes e de alcançar a livre concorrência (Auguste, 1999).
Nota-se que o caráter das reformas observadas no Chile neste período era
claramente voltado ao mercado; já nesta época o país desobrigou o Estado de
desempenhar um papel central como provedor no setor de energia elétrica. O
desenho regulatório adotado estabelecia a concorrência na geração para os grandes
usuários, sem controle de preços; a regulação de tarifas na distribuição, sem
permitir discriminação de preços entre os usuários finais; e, por fim, não previa
limites à integração vertical ou horizontal, bem como não previa autonomia para os
entes reguladores.
No que se refere à propriedade das empresas de energia, uma vez estabelecido o
marco regulatório, as de menor porte foram integralmente privatizadas e, entre as
maiores, foram vendidas participações acionárias em proporções variadas. O fato
de o país ter estabelecido um arcabouço regulatório consistente antes de iniciar o
processo de privatizações e reestruturações acionárias é um fator recorrente
mencionado na literatura como responsável pelo êxito do caso chileno (Auguste,
1999; Levy e Spiller, 1996). De fato, tais decisões permitiram ao Chile reduzir o
risco regulatório ao mínimo e assegurar um notável desenvolvimento do setor
elétrico durante a década de 80. Hoje em dia, por outro lado, este mesmo desenho
regulatório é passível de diversas críticas, algumas das quais endossadas pelo
próprio governo, que reconhece a necessidade de ajustes no campo regulatório
(Auguste, 1999).
2.4.1 O arcabouço legal chileno
O arcabouço legal e regulatório do Chile são formados por leis gerais, específicas e
outras que versam exclusivamente sobre o funcionamento do setor energético. Esta
estrutura institucional deve ser analisada a partir do Decreto com Força de Lei n. 1,
9
O novo marco regulatório foi estabelecido por meio de Decreto com força de lei n. 1, do Ministério de
Minéria.
27
Estudos e Cenários | ago. 2007
de 1982, que constitui o texto básico, juntamente como o Decreto Supremo n. 6,
de 1985. Cumpre, todavia, mencionar também a Lei de Defesa da Livre
Concorrência, cujo texto possui especial relevância para a compreensão do quadro
regulatório chileno.
De acordo com Rudnick (1997), que faz uma breve avaliação das principais
disposições institucionais do Chile, o Decreto com Força de Lei de 1982, também
conhecido como Lei Geral dos Serviços Elétricos, sofreu várias modificações desde
sua criação. Seu critério básico, no entanto, foi preservado, qual seja, o de
promover o estabelecimento de condições de concorrência para o setor, reservando
a ação reguladora do Estado apenas para as atividades que se assumem
características de monopólio natural. O autor cita ainda dois princípios gerais
presentes na elaboração desta lei: o funcionamento livre no campo da geração e
transmissão de energia e o funcionamento regulado, baseado em normas objetivas
e eficientes, no campo da distribuição elétrica em zonas de concessão, posto que a
lei deva estabelecer as obrigações e os direitos das empresas concessionárias.
A lei também estabelece que a distribuição de energia elétrica em certas zonas só
pode ser efetuada mediante a obtenção de concessões de serviço público de
distribuição, outorgadas pelo Ministério da Economia 10 . A concessão cria a
obrigatoriedade do concessionário de distribuir energia a quem a solicite, dentro de
padrões e exigências mínimas de qualidade (Rudnick, 1999). Contudo, para o
marco regulatório chileno as concessões não constituem um requisito para operar
no sistema nas atividades de geração e transmissão de energia, entretanto, aqueles
que dispõem de concessão gozam de direitos e vantagens (Auguste, 1999).
10
As concessões definitivas são outorgadas por Decreto Supremo do Ministério da Economia, enquanto
as concessões provisórias são outorgadas por um período de até dez anos por resolução da
Superintendência de Eletricidade e Combustíveis.
28
Estudos e Cenários | ago. 2007
Arcabouço Legal do Setor Elétrico no Chile
Leis Gerais
Lei de Defesa da Livre
Concorrência (LDL
211)
Leis Específicas
Decreto Lei n. 2224 de
1978 – cria a Comissão
Nacional de Energia
Lei da Comissão
Nacional de Meio
Ambiente (Lei n.
19300, de 1994)
Decreto com Força de Lei
n.1, de 1982 – regula
produção, transporte,
distribuição, concessões e
tarifas de energia elétrica
Lei da
Decreto Supremo n.6, de
Superintendência de
1985 – regulamenta a
Valores e Seguros (Lei
operação coordenada de
n. 3535, de 1980)
centrais geradoras e o
sistema de transmissão
Decreto Supremo n. 327,
Código de Águas (Lei
de 1997 – regulamenta a
n. 1122, de 1981)
Lei Geral de Serviços
Elétricos
Fonte: Rudnick (1997) e Auguste (1999).
Regulamentos do
Setor Elétrico
Normas que regem a
Superintendência de
Eletricidade e
Combustíveis (Lei n.
18410, de 1985)
Regulamento de
Exploração de Serviços
Elétricos de Iluminação
e Força Motriz (Decreto
n. 3386, de 1935)
Regulamento de
Sanções em matéria de
Eletricidade e
Combustíveis (Decreto
n. 119, de 1989)
-
O Decreto Supremo n. 6, de 1985, estabelece as condições que devem cumprir as
empresas obrigadas a coordenar sua operação, além de definir as funções e a
organização do Comitê de Despacho Econômico de Carga (CDEC), um dos
organismos responsáveis pela regulação do sistema elétrico chileno. Já a legislação
anti-monopólio do Chile, considera o monopólio propriamente e toda ação que
atente contra à livre concorrência como um delito sujeito à penas corporais. Para
prevenir, investigar, corrigir e punir os atentados à livre concorrência, a lei
estabelece vários organismos: comissões preventivas regionais, a comissão
preventiva central, a Comissão Resolutiva e a Fiscalização Nacional Econômica.
2.4.2 Organismos que regulam o setor elétrico chileno
Os organismos destinados a regular o setor elétrico no Chile são os seguintes: o
Ministério
da
Economia,
a
Comissão
Nacional
de
Energia
(CNE)
e
a
Superintendência de Eletricidade e Combustíveis (SEC), além do Centro de
Despacho Econômico de Carga (CDEC), todos ligados ao governo central. Os
governos municipais, todavia, também interferem nas questões regulatórias.
29
Estudos e Cenários | ago. 2007
Órgãos Reguladores - Chile
Organismo
Função
Ministério da Economia
Comissão Nacional de
Energia – CNE
Superintendência de
Eletricidade e
Combustíveis
Centro de Despacho
Econômico de Cargas –
CDEC
Características
- promulgar decretos de
concessões
- fixar tarifas
- solucionar divergências no
CDEC
- elaborar e coordenar
planos, políticas e normas do
setor elétrico
- assessorar o governo
- preservar a segurança dos
usuários e o patrimônio no
uso dos recursos energéticos
- cuidar da qualidade dos
serviços prestados
- planejar a operação do
sistema elétrico
- calcular os custos marginais
do planejamento
- coordenar a manutenção
preventiva das atividades
geradoras
- determinar as
transferências de energia
entre os integrantes
Órgão público
Órgão público, vinculado
à Presidência da
República, financiado
pelo Estado, tem status
de ministério
Órgão público
descentralizado,
financiado pelo Estado
Órgão sem pessoa
jurídica, integrado e
financiado por empresas
Fonte: Rudnick, 1997; Estache and Rodríguez-Pardina 2002.
Cabe ao Ministério da Economia promulgar os decretos de concessões, os decretos
de fixação de tarifas elaborados pela Comissão Nacional de Energia e também, com
esta comissão, solucionar as divergências que possam ocorrer no CDEC. À
Comissão Nacional de Energia cabe elaborar e coordenar os planos, políticas e
normas para o bom funcionamento e desenvolvimento do setor, zelar pelo seu
cumprimento e assessorar o governo em matérias relacionadas a energia. Esta
comissão tem status de ministério e está diretamente vinculada à Presidência da
República, além de ser diretamente financiada pelo Estado.
Já os Centros de Despacho Econômico de Carga são órgãos sem pessoa jurídica,
integrados
pelas
principais
empresas
geradoras
de
cada
sistema
elétrico
interconectado. O Decreto n.6, de 1985, indica como responsabilidades desse
órgão: planejar a operação de curto prazo do sistema elétrico considerando as
operações esperadas em médio e longo prazos; calcular os custos marginais
instantâneos derivados do planejamento; coordenar a manutenção preventiva das
unidades geradoras; verificar o cumprimento dos programas de operação e
30
Estudos e Cenários | ago. 2007
manutenção preventiva; e determinar e valorizar as transferências de eletricidade
entre os integrantes do CDEC. O CDEC não possui pessoal próprio e suas atividades
são financiadas pelas empresas geradoras.
A
Superintendência
de
Eletricidade
e
Combustíveis
é
um
órgão
público
descentralizado que tem como principal objetivo representar a autoridade do
Estado no que tange à preservação da segurança dos usuários e do patrimônio no
uso dos recursos energéticos. O mesmo objetivo se estende ainda para as
operações correspondentes a geração, produção, armazenamento, transporte e
distribuição de combustíveis líquidos, gás e eletricidade. O órgão deve também
cuidar da qualidade dos serviços prestados aos usuários. Estas funções estão
indicadas especialmente na Lei n. 18.410, e o financiamento do órgão é provido
diretamente pelo Estado.
2.5 A regulação do setor elétrico no Peru
O Peru, assim como outros países da região, estabeleceu nos anos 90 um novo
marco regulatório para o setor energético, a fim de assegurar a participação
privada em um ambiente de concorrência e liberdade empresarial. O Estado
peruano, assim como os outros, deveria garantir as práticas pró-concorrência e
garantir que a energia elétrica fosse provida a setores e regiões nos quais não
houvesse intenção empresarial de participar.
Todavia, o Peru já havia experimentado anteriormente o provimento de serviços
públicos pelo mercado. Até antes da década de 70, a indústria elétrica peruana foi
desenvolvida principalmente pelo setor privado nacional e estrangeiro. Contudo, a
taxa de abastecimento não ultrapassava 15% da população, uma vez que apenas
as grandes cidades recebiam o serviço por meio de empresas concessionárias.
Somente anos depois, com o surgimento das primeiras empresas estatais, as
populações menores tiveram acesso à energia elétrica.
De acordo com Bonifaz (2001), foi apenas com a chegada das Forças Armadas ao
poder, em 1969, que se impulsionou o papel do Estado no Peru, com uma série de
reformas estruturais que converteu o setor energético no principal incentivador de
investimentos públicos. Como parte destas reformas, em 1972 foi criada a indústria
elétrica ElectroPerú, resultado da nacionalização de empresas, que atuaria com
holding para a geração, transmissão, distribuição e venda de energia elétrica.
Segundo Bonifaz, ainda como um dos resultados dessas reformas, os investimentos
31
Estudos e Cenários | ago. 2007
públicos de modo geral continuaram crescendo no Peru, e os investimentos
realizados pela Electroperú ascenderam em média a US$ 180 milhões anuais, o que
chegou a representar 0,5% do PIB.
O autor explica que, até a primeira metade da década de 80, os investimentos
continuaram aumentando e chegaram a corresponder a 1,74% do PIB, ou seja,
US$ 650 milhões anuais. Porém, na segunda metade dessa década, a Electroperú
já dava sinais de que atravessava uma crise que, para o autor, estava relacionada
ao alto nível de endividamento externo e, sobretudo, ao atraso tarifário que
comprometeu a capacidade operativa da empresa e suas possibilidade de
investimento.
A administração ineficiente das empresas públicas de energia elétrica levou o Peru
a apresentar uma das menores taxas de consumo de energia em comparação com
outros países da região, como Chile e Venezuela. Tendo em vista ineficiências como
esta e a intenção de se reduzir a intervenção do Estado nas atividades econômicas,
o Peru iniciou nos anos 90 as mudanças normativas necessárias para a retomada
do equilíbrio econômico e da qualidade dos serviços.
2.5.1 O arcabouço legal peruano
Em 1992, durante o governo do presidente Alberto Fujimori, são implementadas as
reformas institucionais no setor elétrico em direção ao mercado. A primeira delas é
a Lei de Concessões Elétricas (LCE – Decreto Lei n. 25.844) que, baseada nas
experiências de países como Chile, Argentina e Reino Unido, introduziu a
segmentação das atividades de geração, transmissão e distribuição dentro do setor
de energia elétrica, além de promover a especialização das empresas de energia
em cada uma das atividades. De acordo com os princípios governamentais, tudo
isto deveria realizar-se dentro de um marco de concorrência absoluta e de um
regime de liberdade de preços.
Entre as várias determinações, quanto à estrutura do setor elétrico a LCE
estabeleceu a existência de cinco atores principais:
• os clientes ou usuários, que se dividem em duas categorias: livres e regulados.
Os primeiros, com demanda superior a 1 MW, negociam livremente suas
transações; já os demais, com demanda inferior a 1 MW, fazem parte do chamado
Serviço Público de Eletricidade e estão sujeitos a regulação de tarifas pela Comissão
de Tarifas Elétricas;
32
Estudos e Cenários | ago. 2007
• as empresas de eletricidade, que podem ser geradoras, transmissoras ou
distribuidoras e que operam de forma independente;
• o Comitê de Operação Econômica do Sistema (COES) de cada um dos sistemas
interconectados, organismo de caráter técnico que coordena a operação do sistema
ao mesmo custo, garantindo a segurança e o abastecimento de eletricidade;
• o Estado, representado pelo Ministério de Energia e Minas (MEM) por meio da
Direção Geral de Eletricidade (DGE);
• o Sistema Supervisor de Investimento em Energia, encarregado da regulação do
setor elétrico integrado pela Comissão de Tarifas Elétricas (CTE), o Organismo
Supervisor de Energia (OSINERGMIM) e o Instituto de Defesa da Livre Concorrência
e da Propriedade Intelectual (INDECOPI).
Cabe destacar o caráter abrangente da LCE, que descreve ainda as metodologias
que devem ser empregadas para a obtenção dos preços máximos de geração,
transmissão e distribuição de eletricidade. Além disso, a lei estabelece a Comissão
de Tarifas de Energia como o órgão encarregado de fixar as tarifas a partir da
aplicação das citadas metodologias (Sánchez, 1999 e Bonifaz, 2001).
A Lei n. 26.734 aprova em dezembro de 1996 a criação do Organismo Supervisor
do Investimento em Energia (OSINERG) como órgão fiscalizador das atividades que
desenvolvem as empresas no sub-setor de eletricidade e no cumprimento das
normas do setor elétrico e também assinala a existência de um Sistema Supervisor
de Investimento de Energia ao qual este órgão se integra.
Arcabouço Legal do Setor Elétrico no Peru
Leis Gerais
Leis Específicas
Lei n. 27.332 – Lei de
organismos
Reguladores do
Investimento Privado
em Serviços Públicos
Regulamentos do
Setor Elétrico
Decreto Supremo n.
009, de 1993 –
apresenta a
metodologia para a
fixação dos preços pela
CTE
-
Lei de Concessões
Elétricas - LCE (Decreto
Lei n. 25.844) –
Introduz a segmentação
das atividades do setor
elétrico
Lei n. 26.734 – Cria
ONISERG
Lei n. 28.832 – aperfeiçoa
regras estabelecidas pela
LCE
Fonte: Bonifaz (2001), www.oniserg.gov.pe, Ruesta y Valle (2005).
33
Estudos e Cenários | ago. 2007
Em 2000, é promulgada a Lei n. 27.332, Lei Marco de Organismos Reguladores do
Investimento Privado em Serviços Públicos. Trata-se de um marco institucional que
estabelece a natureza e as funções de todos os órgãos reguladores, envolvendo não
apenas o setor elétrico, mas também os de telecomunicações, água e saneamento
e infra-estrutura em transportes. Esta norma define os órgãos reguladores como
organismos públicos, descentralizados, atrelados à Presidência do Conselho de
Ministros, com pessoa de direito público interno e com autonomia administrativa,
funcional, técnica, econômica e financeira. Dentro de seus âmbitos de competência,
estes órgãos exercem função supervisora e reguladora.
Finalmente, em julho de 2006, foi aprovada a Lei n. 28.832 para assegurar o
desenvolvimento eficiente da geração elétrica a partir do aperfeiçoamento das
regras estabelecidas pela Lei de Concessões Elétricas. Entre seus objetivos estão:
• assegurar a suficiência de geração eficiente que reduza a exposição do sistema
elétrico peruano e a volatilidade de preços e os riscos de racionamento prolongado
por falta de energia;
• reduzir a intervenção administrativa para a determinação de preços de geração
mediante soluções de mercado;
• adotar as medidas necessárias para propiciar a efetiva concorrência no mercado
de geração.
2.5.2 Organismos que regulam o setor elétrico peruano
Os organismos de regulação peruanos, de acordo com a Lei de Concessões
Elétricas, são o Ministério de Energia e Minas (MEM), por meio da Direção Geral de
Eletricidade (DGE), e o Organismo Supervisor de Investimento em Energia
(OSINERGMIM), dentro do qual funciona a Gerência de Regulação Tarifária. A
Direção Geral de Eletricidade do Ministério de Energia e Minas é o órgão técniconormativo do ministério, encarregada de propor e expedir a normatividade das
atividades de geração, transmissão, distribuição e comercialização de energia
elétrica, além de promover o desenvolvimento do setor elétrico. A DGE é o órgão
facultado a subscrever contratos de concessão e a outorgar autorizações de
geração elétrica. De modo geral, também regula aspectos não relacionados à
definição de preços. Este era o único órgão estatal que regulava o setor até 1996,
quando foi criado o OSINERG.
34
Estudos e Cenários | ago. 2007
O Organismo Supervisor de Investimento em Energia supervisiona os serviços
recebidos pelo usuário final. Seu papel é fiscalizar as empresas que prestam o
serviço público de eletricidade, a fim de que cumpram as normas vigentes no que
concerne a confiabilidade, segurança, qualidade dos serviços e proteção ao meio
ambiente. Cabe a este organismo identificar deficiências quanto à segurança das
instalações nas atividades de geração, transmissão e distribuição. Finalmente, faz
parte do organismo a Gerência Adjunta de Regulação Tarifária (GART), que é
encarregada de todo o planejamento e estudo de tarifas do setor. Porém, em
janeiro de 2007, conforme a Lei n. 28.964, este órgão passa a se chamar
OSINERGMIM, não mais OSINERG, e a envolver também a regulação do setor de
carvão e minérios. Após mudanças sucessivas de vinculação, em 2000 este órgão
foi finalmente adstrito à Presidência do Conselho de Ministros.
A GART, como órgão executivo do OSINERGMIM, é responsável por propor ao seu
Conselho Diretivo as tarifas máximas de energia elétrica de acordo com os critérios
estabelecidos pela Lei de Concessões Elétricas. Assim, as empresas reguladas são
autorizadas a cobrar dos clientes do Serviço Público de Eletricidade, como tarifa
máxima, o que é fixado por este órgão.
Órgãos que Regulam o Setor Elétrico Peruano
Órgão
Função
Característica
DGE – Direção Geral
de Eletricidade do
Ministério de Energia e
Minas
OSINERGMIM –
Organismo Supervisor
de Investimento em
Energia
Propõe normas para o
setor elétrico e outorga
concessões às empresas
Órgão público
Fiscalizar empresas que
prestam o serviço público
de eletricidade
GART – Gerência de
Regulação Tarifária
INDECOPI
Fixar tarifas máximas
para o setor elétrico
Defesa da Concorrência
Pessoa jurídica de
direito público, dispõe
de autonomia e está
vinculado à Presidência
do Conselho de
Ministros
Órgão executivo,
compõe a OSINERG
Órgão público
Fonte: Ruesta e Valle (2005), Bonifaz (2001) e www.oniserg.gov.pe
O instituto Nacional de Defesa da Concorrência e da Propriedade Intelectual –
INDECOPI tem, no setor elétrico, a função de zelar pelo cumprimento das leis de
mercado e livre concorrência e de defender os interesses de consumidores e
empresas que possam ser afetados. Visando evitar concentração vertical ou
horizontal, as fusões e aquisições acionárias são notificadas previamente ao
35
Estudos e Cenários | ago. 2007
INDECOPI, ao qual cabe aprovar ou não o negócio ou ainda estabelecer condições
para o mesmo, a depender do impacto que possa ter para a concorrência.
2.6 A regulação do setor elétrico na Venezuela
A Venezuela está entre os países com o maior acesso a serviços elétricos da
América Latina; aproximadamente 94% da população dispõe atualmente dos
serviços. No entanto, a coordenação e a melhor eficiência no funcionamento dos
serviços elétricos datam de um período bem recente. O setor elétrico venezuelano
está estruturado de forma mista, sendo integrado por empresas públicas e
privadas, muitas das quais são empresas integradas verticalmente, ou seja,
desenvolvem simultaneamente atividades de geração, transmissão e distribuição de
energia.
De acordo com Rudnick (1997), entre as principais empresas privadas estão a
Eleval (CA Eletricidade de Valencia), Caley (CA Luz Elétrica de Yaracuy), Elebol (CA
Eletricidade de Ciudad Bolívar), Calife (CA Luz e Fuerza Elétrica de Puerto Cabello),
Elecar (CA Eletricidade de Caracas) e Eleggua (Eletricidade de Guarenas e Guatire),
Calev (CA Luz Elétrica de Venezuela). Segundo o autor, com a exceção da Elecar,
que é integrada verticalmente, as demais são todas empresas de pequeno porte. Já
entre as principais empresas públicas estão a Edelga-CVG (Eletrificação do Caroni),
Cadafe (CA de Administração e Fomento Elétrico), Enelven (CA Energia Elétrica de
Venezuela), Enelco (CA Energia Elétrica da Costa Oriental), e Enelbar (CA Energia
Elétrica de Barquisimeto). Entre estas, as empresas Cadafe, Edelga, Enelven e
Enelbar são integradas verticalmente.
2.6.1 O arcabouço legal venezuelano
A Venezuela permaneceu por muito tempo sem uma lei específica que regulasse o
setor, gerando inúmeras ineficiências. Seu setor elétrico se desenvolveu sob um
conjunto de leis, decretos e regulamentos de caráter geral, não necessariamente
consistente uns com os outros (Rudnick, 1997). Ao longo desse período, o autor
destaca uma série de problemas e conflitos, muitos dos quais derivados da falta de
regras claras para os distintos participantes:
• deterioração da qualidade dos serviços;
36
Estudos e Cenários | ago. 2007
• dívidas consideráveis do Estado com as empresas e entre elas;
• inexistência de mecanismos ágeis para se combater o furto de energia;
• indefinição de competências em matéria de distribuição e venda de eletricidade;
• sistema tarifário deficiente e desconhecimento dos custos dos serviços para
determinação de tarifas;
• existência de importantes subsídios cruzados;
• crescente participação de geradores independentes;
• confusão no papel do Estado, que atua como empresário, consumidor e
regulador.
Até os anos 90, as únicas legislações que dispunham diretamente sobre o setor
elétrico correspondiam à criação do FUNDELEC (Decreto n. 2.384, de 1992) e às
Normas para a Regulação do Setor Elétrico (Decreto n. 1.558, de 1996), que
normatizam as atividades de geração, transmissão e distribuição de eletricidade.
Até a promulgação desses decretos, dada a precariedade da legislação, foram
adotados acordos privados, como o OPSIS, que regia a interconexão entre as
empresas Cadafe, Edelca, Enelven e Elecar. No entanto, além do eventual
descumprimento de acordos dessa natureza, não se observava planejamento nem
uso racional dos recursos energéticos.
O decreto que determinou a criação do FUNDELEC, embora não tenha trazido
muitas inovações à estrutura regulatória vigente, sugeria a criação de um ente
regulador especializado e dotado de independência institucional e de autonomia
financeira. Já o Decreto n. 1.558, de 1996, indicava claramente as intenções
governamentais de reestruturação do setor elétrico venezuelano, ainda que apenas
recentemente sua aplicação tenha sido iniciada. Entre os fundamentos conceituais
deste último decreto estão: o estabelecimento de regras que incentivem a eficiência
econômica, uma separação clara e institucional das funções do Estado como
autoridade reguladora, concedente e prestadora do serviço, orientação dos
investimentos com base em planejamento de alcance nacional, privatização das
empresas públicas e fomento aos investimentos privados, introdução gradual da
concorrência e paulatina separação entre as atividades de geração, transmissão e
distribuição de eletricidade.
37
Estudos e Cenários | ago. 2007
O Arcabouço Legal do Setor Elétrico na Venezuela
Leis Específicas
Lei Orgânica do Serviço Elétrico
n. 5.568, de dezembro de 2001
– estabelece novas atribuições
que irão reger o setor elétrico,
dispõe sobre funcionamento do
setor e de seus agentes e sobre
o planejamento dos serviços.
Cria a Comissão nacional de
Energia Elétrica
-
Regulamentos do Setor Elétrico
Decreto n. 2.384, de 1992 - cria a
Fundação para o Desenvolvimento do
Serviço Elétrico – FUNDELEC
Decreto n. 1.558, de 1996 – dita normas
para regulação do setor elétrico, implanta
o Despacho Econômico de Cargas no
Sistema Interconectado Nacional e cria
uma empresa única de transmissão
troncal
Regulamento Geral da Lei do Serviço
Elétrico (Decreto n. 1.124, de 2000) –
desenvolve as disposições contidas na Lei
Orgânica do Serviço Elétrico
Regulamento n. 308, de 2003 –
estabelece as normas e condições que
irão reger a prestação do serviço de
distribuição de energia e as relações entre
distribuidoras e usuários
Fonte: Rudnick, 1997, www.fundelec.org.ve, www.laedc.com.ve,
www.caveinel.org.ve
Em 2000, é publicado o Regulamento Geral da Lei do Serviço Elétrico (Decreto n.
1.124, de 2000), dispondo sobre o serviço elétrico venezuelano. No ano seguinte,
em 2001, complementando o Regulamento Geral em muitos aspectos, é publicada
a Lei Orgânica do Serviço Elétrico (n. 5.568, de dezembro de 2001), cujo objetivo
era estabelecer as disposições que regeriam o serviço elétrico em território
nacional, que até aquele momento não havia contado com um arcabouço legal que
ordenasse clara e metodicamente as disposições gerais aplicáveis a esta matéria.
Este regulamento dispôs sobre as normas de funcionamento, bem como sobre a
atuação dos agentes que compõem o setor elétrico. Sendo bastante completo, o
decreto dispõe ainda sobre o planejamento para o desenvolvimento dos serviços
elétricos, comercialização de energia e concessões. Em seu artigo 15, a Lei
Orgânica cria também a Comissão Nacional de Energia Elétrica. Em 2003, o
regulamento de número 308, do Ministério de Energia e Minas, estabeleceu as
normas e condições que regem a prestação do serviço de distribuição de energia e
as relações entre distribuidoras e usuários. Finalmente, o mesmo ministério, com o
regulamento de número 225, estabeleceu também as regras para que as empresas
38
Estudos e Cenários | ago. 2007
distribuidoras de eletricidade desenvolvam suas atividades de modo que os
usuários alcancem os serviços demandados ao menor custo possível.
Na Venezuela, a regulação esteve tradicionalmente centrada na fixação de tarifas
do serviço elétrico Pelo Poder Executivo central, sem maior desenvolvimento de
outros aspectos de caráter técnico e administrativo. Embora a Lei do Serviço
Elétrico tenha objetivado desenvolver uma nova cultura regulatória voltada para a
estabilidade normativa e para o equilíbrio entre os atores envolvidos (Estado,
empresários, trabalhadores e usuários), nota-se que a Venezuela não outorgou
autonomia ao ente regulador e preservou a tarefa de fixação de tarifas sob a égide
do Executivo (Boletines Interconexiones, 2004).
Uma das razões que explica o fato de não ter havido na Venezuela uma aplicação
efetiva das leis é a ausência do ente regulador com as características e funções
pré-estabelecidas e voltadas para o desenvolvimento de um ambiente regulatório
econômica e tecnicamente equilibrado (Boletines Interconexiones, 2004). Esta
situação também comprometeu a construção da capacidade regulatória do país,
permitindo que as diversas funções regulatórias se desenvolvam de modo
progressivo e adaptativo, muito aquém, portanto, dos requisitos de segurança
jurídica.
2.6.2 Organismos que regulam o setor elétrico venezuelano
As instituições reguladoras da política energética venezuelana são o Ministério das
Minas e Energia, órgão supremo em matéria de energia em nível nacional, por meio
da Direção de Eletricidade; a Comissão Reguladora de Energia Elétrica (CREE); e a
Fundação para o Desenvolvimento do Serviço Elétrico (FUNDELEC), responsável
pelo apoio técnico à CREE.
39
Estudos e Cenários | ago. 2007
Órgãos que Regulam o Setor Elétrico Venezuelano
Órgão
Ministério das Minas e
Energia
Comissão Reguladora
de Energia Elétrica –
CREE
Fundação para o
Desenvolvimento do
Serviço Elétrico –
FUNDELEC
OPSIS
Função
Regula o setor, outorga
licenças e concessões
Apóia o Ministério das
Minas e Energia,
determina tarifas, aprova
planos de expansão e
coordena investimentos
Apóia tecnicamente a
CREE, desenvolve estudos
para o setor e é fonte de
informação técnica
Coordenação de
operações do Sistema
interconectado Nacional
Característica
Órgão público
Vinculada ao Ministério
das Minas e Energia
Fundação sem fins
lucrativos
Organização
associativa de
empresas de
eletricidade
Fonte: Rudnick, 1997, www.opisis.org.ve, www.fundelec.org.ve.
O Ministério das Minas e Energia foi o órgão regulador e supervisor do setor elétrico
venezuelano até que a Lei Orgânica definiu a Comissão Reguladora de Energia
Elétrica (CREE) como ente regulador do setor elétrico; a partir daí, esta comissão
deixou de atuar como órgão assessor do Ministério. Definida em lei como um
organismo autônomo, esta comissão tem entre as suas competências propor tarifas
e taxas a serem submetidas ao ministério para aprovação. Sua direção é formada
por cinco membros que podem livremente ser nomeados ou demitidos, três deles
indicados pelo presidente da República, um pelo ministro de Energia e Minas e
outro pelo ministro de Produção e Comércio. Esta junta conta ainda um presidente
responsável pela gestão do órgão propriamente, designado pelo presidente da
República.
A Fundação para o Desenvolvimento do Serviço Elétrico (FUNDELEC) foi criada em
1993 como uma fundação do Estado com personalidade jurídica e patrimônio
próprio, sob a tutela do Ministério das Minas e Energia. Seu objetivo principal é
apoiar a Comissão Reguladora de Energia Elétrica. Sendo um órgão de assistência
técnica e assessoria esta comissão tem como funções: o apoio à Comissão
Reguladora de Energia Elétrica, desenvolvimento de estudos econômicos e
financeiros do setor, estudos legais, de organização e de tarifas e ainda a realização
de estudos de planejamento e operação dos sistemas elétricos, bem como estudos
relativos à qualidades destes serviços.
40
Estudos e Cenários | ago. 2007
Finalmente, o OPISIS corresponde a um contrato de interconexão entre as
empresas geradoras de energia (Cadafe, Edelca, Elecar e Enelven). Em tese, tal
contrato administra o planejamento, a operação e os intercâmbios de energia dos
sistemas elétricos destas empresas. Para tanto, está previsto em lei (Decreto n.
1.558) o Despacho Central de Cargas para operar o sistema interconectado.
3.
Institucionalidade
e
Desafios
Regulatórios
na
América
do
Sul:
perspectivas e tendências
Ante a descrição precedente do arcabouço legal e dos órgãos reguladores, é
possível destacar alguns aspectos compartilhados pelos seis países analisados, do
mesmo modo em que nos é permitido também notar que, ainda que todos os
países em questão tenham passado por um mesmo programa de reestruturação
regulatória com vistas à segurança jurídica necessária ao desenvolvimento
econômico, suas vicissitudes culturais, políticas e administrativas não podem ser
negligenciadas. Dispondo de governos democraticamente eleitos, os países, cada
qual a seu modo, agregam ao esforço de se adequar aos padrões globais de
desenvolvimento aquilo que de sua parte consideram fundamental e que, por
conseqüência, acaba refletido nos seus padrões institucionais.
Em primeiro lugar, destaca-se que, embora quase todos os países analisados
tenham passado por um processo de reestruturação e privatização das empresas
de energia, não é a primeira vez que estas empresas são geridas por mãos
privadas. A formação do setor elétrico em alguns países deu-se inicialmente pela
via privada, como é o caso do Brasil e do Peru, e ainda hoje países como Venezuela
contam com um sistema de propriedade mista no setor elétrico.
O processo de estatização foi empreendido em meados do século XX, na medida
em que o setor privado mostrou-se incapaz de conduzir os investimentos em infraestrutura e de garantir a universalização dos serviços, além de dificuldades em
gerir empresas em um sistema fragmentado, sem coordenação. Já no fim do século
XX, o cenário era outro e a conjuntura se inverteu. Neste segundo momento, o
Estado revelou esgotamento da sua capacidade de financiamento do setor elétrico
frente à crescente demanda na região, além de vários problemas de gestão
predispondo os países a crises energéticas.
É válido notar que, com as reformas dos anos 90, o setor privado reapareceu como
um ator importante para o desenvolvimento da infra-estrutura na América do Sul.
41
Estudos e Cenários | ago. 2007
No entanto, atualmente a tendência regional parece ser o estabelecimento de
parcerias do Estado com o setor privado a fim de impulsionar o setor elétrico, que
ainda carece de investimentos substanciais, para então afastar definitivamente as
possibilidades de crises no setor. Este é o caso de Brasil e Venezuela, cujos
governos, utilizando mecanismos distintos, têm feito mais do que planejar o
desenvolvimento do setor elétrico e tentar atrair investimentos privados 11 . Neste
caso, um movimento de ida e vinda do Estado à frente dos serviços públicos de
infra-estrutura é observado na América do Sul, corroborando a perspectiva teórica
que destaca o papel do Estado como um ator autônomo na arena política, dotado
de
uma
estrutura
organizacional
capaz
de
impulsionar
o
desenvolvimento
12
econômico .
A análise das reformas operadas em países como Argentina, Brasil, Peru e, mais
profundamente, Chile, revelou que, além de simplesmente transmitir a propriedade
das empresas de eletricidade do Estado para o setor privado, estes países
buscaram introduzir a concorrência e evitar que o antigo monopólio estatal fosse
substituído por novas concentrações verticais ou horizontais. Este talvez seja o
diferencial entre o primeiro momento, em que o setor privado controlou o mercado
de eletricidade, e o atual.
O valor da concorrência foi consideravelmente acentuado nesta reforma, em
especial na área de geração, mas também na de transmissão, cujas regras para os
novos entrantes são claramente estabelecidas, a colaboração entre órgãos
reguladores e órgãos de defesa da concorrência é estimulada, e criaram-se também
órgãos
especificamente
encarregados
da
coordenação
entre
as
empresas
concorrentes para evitar que ela ocorra de forma predatória. Contudo, apenas um
exame específico da atividade industrial no setor elétrico em cada país poderia
indicar a eficácia e o impacto deste arcabouço institucional como incentivo à
competição propriamente, pois se sabe que a existência puramente normativa
desses incentivos é valiosa, mas não suficiente para viabilizar um ambiente de
concorrência.
Um outro achado recorrente entre os países analisados é a indicação de
preocupação com a atividade de planejamento setorial tanto na legislação quanto
entre as atribuições dos órgãos reguladores, como é o caso do Brasil, do Chile e da
Bolívia. Ainda que na realidade possa haver uma distância entre o planejamento e
11
No caso brasileiro, o papel desempenhado pelo BNDES (Banco Nacional de Desenvolvimento
Econômico e Social) para o desenvolvimento do setor de infra-estrutura tem sido determinante, o que
pode ser conferido em Gomelsky (2003) e Oliveira, Losekann e Szapiro (1999).
12
Ver Evans, Rueschemeyer and Skocpol (1985).
42
Estudos e Cenários | ago. 2007
sua execução propriamente, os países indicam um amadurecimento em relação à
importância desta atividade para o pleno desenvolvimento econômico e técnico do
setor de energia elétrica. O planejamento setorial é que permite que o crescimento
da demanda energética seja atendido satisfatoriamente, livre de crises energéticas
e racionamentos. Agrega-se a isto a promoção do aproveitamento racional dos
recursos energéticos, outro valor que, ainda que possa parecer ou ser ideal no
sentido weberiano, também está contemplado na legislação e no compromisso dos
órgãos reguladores.
A criação tardia de organismos de regulação é explicada a partir da ausência de
critérios pré-estabelecidos acerca do funcionamento esperado dos serviços e do
próprio organismo de controle. Um dos principais problemas decorrentes dessa
defasagem é que a incerteza a respeito dos alcances do marco regulatório pode
gerar formas de seleção adversas ao atrair investidores dispostos a assumir riscos
mais altos ou aqueles com maior capacidade de exercer influência e de captar
rendas em detrimento dos consumidores. Os casos brasileiro e argentino são
emblemáticos neste sentido, evidenciando as conseqüências deste tipo de inversão.
Em oposição, a experiência chilena, mesmo não sendo a única, é expressiva na
região pelo êxito em estabelecer um arcabouço regulatório consistente antes de
iniciar o processo de privatizações.
Quadro Comparativo da Institucionalidade Regulatória dos
Países Sul-americanos
Argentina
Ente regulador
específico para
o setor elétrico
Clareza nos
objetivos
regulatórios
Promoção da
concorrência
Grau de
intervenção do
Estado
Centralidade do
Poder Executivo
Participação do
Poder
Legislativo na
regulação
Marco
regulatório
implementado
antes da
privatização
ENRE
Bolívia
Superin. de
Brasil
Chile
ANEEL
CNE
Peru
Venezuela
DGE
CREE
Eletricidade
SIM
SIM
SIM
SIM
SIM
NÃO
SIM
NÃO
SIM
SIM
SIM
NÃO
ALTO
ALTO
ALTO
BAIXO
ALTO
SIM
SIM
SIM
NÃO
SIM
SIM
BAIXA
BAIXA
BAIXA
BAIXA
BAIXA
BAIXA
NÃO
SIM
NÃO
SIM
SIM
SIM
Fonte: Elaboração própria.
43
ALTO
Estudos e Cenários | ago. 2007
Sobre a estrutura regulatória propriamente, nos é possível observar que, nos países
analisados, tanto os agentes do mercado atuantes no setor elétrico quanto os
usuários dos serviços de eletricidade contam com regulamentações sobre os
direitos e as obrigações dos agentes econômicos, dos usuários de serviços
regulados e do ente estatal. Com leis mais gerais ou com legislações mais
fragmentadas e mais detalhadas, cada um dos países analisados buscou nos anos
90 estabelecer normas e órgãos reguladores que lhes proporcionassem a
institucionalidade requerida para que a operação do setor elétrico ocorresse dentro
dos padrões internacionais. No entanto, conforme ainda será visto, em alguns
desses países os arranjos institucionais desempenham papel unicamente protocolar
ou são encobertos pelas fragilidades e armadilhas das estruturas de governança.
Nota-se, em todos os casos, a existência de um conjunto de órgãos públicos
organizados hierarquicamente e com atribuições distintas, mas complementares no
exercício da atividade regulatória. Tal cadeia regulatória presente na administração
dos países analisados revela a proeminência do Poder Executivo central nos
processos de formulação, implementação e fiscalização da política para o setor
elétrico. O Poder Legislativo, ao qual poderia caber uma ou mais dessas atribuições,
em geral não é mencionado na legislação, o que indica que lhe foi reservado um
papel apenas residual. Tal fato é expressivo da cultura política e administrativa da
região, na qual o centralismo do Poder Executivo é vastamente observado.
O fato de a América do Sul contar com governos democráticos recém saídos das
urnas também deveria favorecer a participação do Poder Legislativo no processo
regulatório, proporcionando mais transparência e legitimidade às políticas para o
setor. Porém, o que as análises recentes têm observado é que este é um aspecto
ainda por se desenvolver 13 . Na verdade, o próprio modelo regulatório adotado,
além de sua interpretação ideal da burocracia como campo neutro, desprestigia o
Poder Legislativo e afasta-o por enxergá-lo como um espaço exclusivamente de
disputas e conflitos de interesses.
A centralidade do Poder Executivo está diretamente relacionada a dois outros
aspectos que permeiam os marcos regulatórios sul-americanos, impactando a
segurança jurídica regional: o grau de intervenção do Estado no setor e o grau de
independência do ente regulador. A transferência de propriedade das empresas
para o setor privado e a restrição do Estado a fiscalizador do setor não encerram as
incertezas para os investidores; é preciso mais do que isto.
13
Para mais informações sobre a interação e os conflitos de interesses envolvendo agências reguladoras
e o Poder Legislativo no Brasil, ver Cruz (2007); sobre a fiscalização das agências pelo Legislativo, ver
Lima e Boschi (2002).
44
Estudos e Cenários | ago. 2007
A proeminência dos Executivos indica que governos, em busca de votos,
popularidade ou no atendimento de suas clientelas, podem mudar subitamente as
leis ou mesmo desrespeitar a regulação, afugentando investimentos. O mesmo
ocorre em relação à imprecisão ou à falta de limites quanto à atuação do Estado na
economia. Sobre estes dois aspectos, nota-se que Chile e Venezuela correspondem
a dois extremos no qual o primeiro país é destacado tanto por conter a ênfase do
seu Poder Executivo central quanto por limitar claramente a atuação do Estado na
atividade econômica, enquanto na análise do arcabouço regulatório da Venezuela
estes fatores se revelam distantes.
Quanto
à
autonomia
do
ente
regulador,
observou-se
que
sob
a
forma
organizacional de agência reguladora, comissão, direção ou superintendência, os
países analisados, cada um a seu modo, buscou inserir na estrutura administrativa
um órgão específico destinado a regular o setor elétrico de acordo com a orientação
internacional, que recomenda organismos independentes para o exercício da
atividade regulatória. Conforme estabelecido por autores como Wald e Moraes
(1999), a independência dos órgãos reguladores é determinada a partir da
observação de quatro critérios: independência financeira, independência de
instrumentos, independência decisória e independência de objetivos. Tais critérios
podem variam de país para país nos casos analisados, mas nos permitem identificar
claramente a fragilidade do quesito autonomia do ente regulador na região.
A princípio, as leis que deram origem aos órgãos reguladores nos seis países
analisados lhes asseguram a independência de objetivos, na medida em que estes
órgãos dispõem de alguns objetivos a serem perseguidos. Todavia, deve-se atentar
para o fato de que objetivos dispersos e imprecisos não constituem claramente o
escopo a ser perseguido pelo órgão regulador, mas sim ambições gerais – como,
por exemplo, o bem-estar do consumidor -, que dificilmente serão alcançadas sem
definições mais precisas de conceitos e estratégias pelo regulador.
Quanto à independência financeira, observa-se que Argentina, Brasil, Bolívia e Chile
asseguraram a autonomia, fazendo com que estes órgãos dispusessem de recursos
próprios para o exercício de suas funções, com dotações originárias dos orçamentos
da união, além dispor dos recursos originados de taxas e multas. Contudo, esses
orçamentos podem ser contigenciados pelos núcleos executivos aos quais os órgãos
reguladores estão vinculados, ou seja, os mistérios ou a própria Presidência da
República, a depender do controle de gastos públicos continuamente observado nas
economias da região.
45
Estudos e Cenários | ago. 2007
Nos casos de Brasil e Argentina também é garantido pela lei a permanência nos
cargos de diretores, presidentes, coordenadores dos órgãos reguladores, não
podendo os mesmos serem afastados dos cargos por autoridades superiores a fim
de assegurar-lhes a independência decisória. Tais procedimentos para a nomeação
e demissão de dirigentes, associados com a fixação de mandatos longos,
escalonados e não coincidentes com o ciclo eleitoral, são arranjos que procuram
isolar interferências indesejáveis.
Porém, estes mesmos arranjos se revelam insuficientes, uma vez que os órgãos
reguladores obedecem à vinculação institucional aos ministérios correspondentes
ou à Presidência da República dos países analisados. Esta vinculação, decorrente da
impossibilidade administrativa de haver núcleos burocráticos fora da esfera dos três
poderes, é por si só expressão da proeminência do Poder Executivo na região, que
inibe qualquer atuação mais autônoma por parte dos órgãos reguladores, uma vez
que como órgãos de controle poderiam estar vinculados aos Legislativos locais.
Ante o exposto, esta análise considera que não cabe a atribuição de autônomo aos
órgãos reguladores dos países analisados. A operação destes entes reguladores,
ainda que sejam denominados autônomos ou independentes, ocorre de forma
regular, muito próxima de outros núcleos burocráticos. Mesmo em países como o
Chile, cuja análise da reestruturação do setor aponta uma ampla pré-disposição em
desobrigar o Estado de um papel central, nota-se que seus órgãos reguladores
seguem os mesmos padrões e são dotados de características semelhantes às de
países que não afastaram tanto o Estado.
Finalmente, o estudo destaca que, mesmo compartilhando muitos aspectos
institucionais no setor elétrico, os países analisados ainda possuem arcabouços
regulatórios bastante distintos, especialmente no que se refere à temas específicos
– como novos entrantes, a questão ambiental e as regras de interconexão ou
compartilhamento de infra-estrutura –, o que dificulta a ação dos agentes
econômicos nas operações de comercialização, importação e exportação e as
decisões de investimentos em projetos. Esta interpretação do arcabouço regulatório
do setor elétrico, juntamente com a de outros setores de energia, como a nuclear,
de petróleo e gás e ainda a de biocombustíveis, caracteriza a heterogeneidade
regulatória da região, desfavorecendo aquele que é atualmente o maior projeto
regional: a integração energética sul-americana.
46
Estudos e Cenários | ago. 2007
Considerações finais
A década de 90 foi crucial para o setor energético na América do Sul. A crise do
modelo de financiamento estatal gerou mudanças profundas, a começar pelo papel
do Estado, que se tornou definidor de políticas e regulador. O exercício desta última
atividade é orientado na maior parte dos países da região por agências reguladoras
independentes compreendidas no âmbito do arcabouço legal e organizacional como
o ente responsável pela fiscalização do setor elétrico. A regulação, deve-se notar,
corresponde ao mecanismo por meio do qual os
governos formalizam e
institucionalizam o compromisso com a proteção de consumidores e investidores;
dito de outro modo, ela constitui a segurança para todas as partes envolvidas.
A criação das agências reguladoras é possivelmente uma das mudanças mais
importantes, uma vez que delas depende a inserção de recursos privados
necessários ao desenvolvimento setorial de eletricidade. De acordo com a ótica dos
investidores, o bom funcionamento do ente regulador, dotado da autonomia que
lhe é recomendável, não sintetiza por si só a segurança jurídica, mas é forte
indicador de um ambiente regulatório capaz de assegurar um bom nível de certeza
das relações jurídicas e previsibilidade. Considerando que os países analisados
pertencem à América do Sul, a questão da segurança jurídica é particularmente
relevante, uma vez que vários países da região são conhecidos por não respeitar
contratos.
No caso dos seis países sul-americanos analisados, vimos que os mesmos não
prescindiram de reformas em direção ao mercado na busca de investimentos
privados que permitissem a modernização, a expansão e a melhoria na qualidade
dos serviços elétricos de infra-estrutura. A rationale das reformas institucionais
implementadas nestes países é basicamente a mesma. Dotados de um vasto
arcabouço legal e de uma estrutura administrativa destinada a operacionalizar a
regulação estes países, do ponto de vista institucional, parecem reunir dos
mecanismos necessários para fazer avançar o setor, mas apenas um estudo
empírico poderia indicar se seus resultados têm sido de fato eficientes.
A análise do arcabouço legal e organizacional do setor elétrico mostrou que, ao
contrário do que estabeleciam as reformas, na maioria dos países a ênfase do
Poder Executivo na atividade regulatória foi preservada, comprometendo a
independência dos entes reguladores. Em razão desta proeminência, não é possível
atribuir autonomia comme il faut aos entes reguladores. Ainda que eles sejam
denominados autônomos ou independentes e que sejam observados em seu
47
Estudos e Cenários | ago. 2007
arcabouço
legal
arranjos
institucionais
voltados
para
garantir
sua
atuação
autônoma no ambiente regulatório, na prática esta atuação não ocorre.
Contudo, isto não anula por completo o esforço das reformas no setor elétrico na
região. A reforma permitiu que os países avançassem sobre importantes aspectos
relativos ao desempenho setorial, como o planejamento, vital para a prevenção de
racionamentos e de crises, e também o uso racional dos recursos energéticos.
Vários países também não se limitaram a transferir a propriedade das empresas
estatais para os agentes privados. Atualmente, os governos preocuparam-se
também em promover concorrência em algumas etapas da cadeia produtiva.
Para esta análise, fica evidente que a transferência de propriedade para os agentes
do mercado e o estabelecimento de órgãos reguladores apenas não traz os
benefícios
proporcionados
pela
segurança
jurídica.
Vários
outros
aspectos
institucionais requerem aperfeiçoamento ou ainda sua implementação, a fim de
tornar a estrutura regulatória do setor energético de fato segura, tais como o
direito de propriedade, a definição dos papéis dos poderes Legislativo e Judiciário
na atividade regulatória, um sistema político competitivo, a definição das parcerias
entre o setor público e o privado, a questão do accountability e da transparência, o
direito dos consumidores e o direito ambiental.
A atração de investimentos também não estará garantida se fatores políticos
relacionados à estrutura de governança não forem estabilizados, como é o caso do
Chile que, mesmo com uma ampla reforma do setor elétrico, só passou a atrair
investimentos após instaurar a democracia. Do ponto de vista normativo, todos os
países analisados ainda podem fazer ajustes regulatórios, mesmo porque a
regulação deve acompanhar as mudanças setoriais, seja para assegurar o amplo
suprimento dos serviços ou ainda no campo tecnológico ou financeiro.
A despeito do reconhecimento do importante papel desempenhado pelo setor
privado, esta análise indica como uma tendência que desponta na região o
estabelecimento de parcerias do Estado com os agentes do mercado a fim de
impulsionar o setor elétrico, que requer investimentos substanciais para garantir o
suprimento adequado de energia e manter a economia em níveis desejáveis. Como
perspectiva regional, espera-se que os governos locais busquem, com novas
reformas, eliminar as heterogeneidades regulatórias, uma vez que o sucesso da
integração
regional
depende
basicamente
regulamentações domésticas e a regional.
48
da
compatibilidade
entre
as
Estudos e Cenários | ago. 2007
Certamente, este estudo dos padrões regulatórios em países sul-americanos não
esgota todas as questões referentes à regulação do setor elétrico na região. Faltam
estudos que tragam respostas sobre o comportamento econômico das empresas,
sobre a evolução dos investimentos privados no setor – e também investimentos
públicos quando houver -, sobre a interação dos agentes privados com o ente
regulador e sobre o papel que o Estado propriamente vem cumprindo. Uma análise
que ajude a desvendar estes temas é premente não apenas porque estes são
alguns dos principais nós regulatórios na América do Sul, mas também porque
deles depende a consolidação da segurança jurídica na região.
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