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TRIBUNAL DE CONTAS DO ESTADO DE SANTA CATARINA
DIRETORIA DE CONTROLE DE LICITAÇÕES E CONTRATAÇÕES - DLC
INSPETORIA 2
DIVISÃO 4
Processo
Unidade Gestora
Responsável
Assunto
Objeto
Abertura das Propostas
Valor Previsto
Relatório de Instrução
ELC 07/00634860
Celesc Distribuição S.A.
Eduardo Pinho Moreira
Edital de Concorrência Pública 0802/2007
Contratação de empresa especializada para
fornecimento de Sistema Integrado de Gestão
Empresarial – ERP (Enterprise Resource
Planning) e das Licenças de Uso, juntamente
com a Prestação de Serviços de Consultoria,
Treinamento, Implementação e Suporte Técnico.
15/01/2008
R$ 19.800,00
DLC / INSP. 2 / DIV. 4 Nº 007/2008
1. INTRODUÇÃO
Tratam os autos do Edital de Concorrência Pública 0802/2007
lançado pela Celesc Distribuição S.A., encaminhado a esta Corte de Contas, para
exame preliminar, em cumprimento à Resolução TC-06, de 03/12/01, nos termos
da Instrução Normativa 01, de 04/11/02, tendo como objeto a contratação de
empresa especializada para o fornecimento de um Sistema Integrado de Gestão
Empresarial – ERP (Enterprise Resource Planning) e das Licenças de Uso,
juntamente com a Prestação de Serviços de Consultoria, Treinamento,
Implementação e Suporte Técnico.
O Edital em questão foi autuado sob nº ELC 07/00634860,
encaminhado a esta Diretoria de Controle de Licitações e Contratações – DLC,
unidade técnico-executiva criada pela Resolução TC-010, de 26 de fevereiro de
2007, que procedeu a alteração da estrutura dos órgãos auxiliares do Tribunal de
Contas do Estado de Santa Catarina, passando a ter competência para análise de
casos do gênero.
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Ante a natureza do objeto dos autos, fez-se necessário o
encaminhamento, em 30/11/07, à Diretoria de Informática - DIN, para exame dos
aspectos técnicos de informática.
Em 08/02/08, os autos retornaram para análise desta Inspetoria,
através da Divisão 4, para verificação dos aspectos legais do instrumento
convocatório.
Cabe ressaltar que procedimento licitatório com o mesmo objeto já
havia sido lançado pela Celesc Distribuição S.A no ano de 2007: tratou-se do
Edital de Concorrência 288/2007, que foi autuado sob nº ECO 07/00265309, com
valor previsto de R$ 22.000.000,00.
Após a análise do Edital 288/2007 pelo corpo técnico deste Tribunal
de Contas, a Unidade comunicou a anulação do Edital, em razão das
irregularidades apontadas no Relatório DLC/INSP.2/DIV.4 284/2007, havendo o
arquivamento dos autos, conforme Decisão 3075/2007 (cópia em anexo).
Em razão da abertura de novo Edital com o objeto praticamente
idêntico ao primeiro, como já dito, mas desta vez com valor previsto de R$
19.800.000,00, este corpo técnico passa a apontar as irregularidades abaixo
constatadas, muitas das quais já haviam sido apontadas quando da elaboração do
Relatório DLC/INSP.2/DIV.4 284/2007.
O Aditamento nº 04 ao Edital de Concorrência Pública 0802/2007
informou a nova data para abertura do envelope “A”, referente aos Documentos de
habilitação: 14 h 30 min do dia 23/01/08 (cópia em anexo).
Em contato telefônico realizado por este corpo técnico junto à
Comissão de Licitações da Celesc Distribuição S.A. em 07/02/08, recebemos a
informação de que os envelopes “A” e “B” do referido procedimento licitatório já
foram abertos e que os envelopes “C” seriam abertos na data de 07/02/08.
2.1.
DOS ASPECTOS TÉCNICOS DE INFORMÁTICA.
Conforme informado, os autos em questão foram remetidos à
Diretoria de Informática - DIN, para exame dos aspectos técnicos de informática,
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objeto do Parecer DIN 115/07, in verbis:
Parecer.DIN 115/07
PROCESSO:
ELC 07/00634860
UNIDADE GESTORA:
CELESC DISTRIBUIÇÃO S.A.
RESPONSÁVEL:
EDUARDO PINHO MOREIRA
ASSUNTO:
Contratação de empresa especializada para fornecimento Sistema Integrado
de Gestão Empresarial – ERP (Enterprise Resource Planning) e das licenças
de uso, juntamente com a prestação de serviços de consultoria, treinamento,
implementação e suporte técnico.
1. OBJETIVO
Em atendimento à solicitação para análise do Edital de Concorrência da CELESC
DISTRIBUIÇÃO S.A. encaminhado pela DLC, elaboramos este parecer visando
apresentar esclarecimentos e apontamentos referentes à metodologia, especificação
técnica e critérios tecnológicos adotados no edital acima citado.
2. INTRODUÇÃO
O processo licitatório visa o fornecimento de:

1000 licenças de uso, por prazo indeterminado, de Sistema ERP
abrangendo as seguintes áreas/funções:

Contabilidade;

Finanças;

Recursos Humanos;

Serviços de suporte técnico e de atualização de versões;

Serviços de consultoria para instalação, adequação, acompanhamento
e implementação do sistema;

Serviços de treinamento técnico e funcional.
ERP é um termo genérico para um conjunto de atividades executadas por um
software em vários módulos, que tem por objetivo auxiliar o fabricante ou o gestor de uma
empresa nas importantes fases do seu negócio, incluindo o desenvolvimento de produtos,
compra de itens, manutenção de estoques, interação com os fornecedores, serviços a
clientes e acompanhamento de ordens de produção. O ERP pode também incluir módulos
aplicativos para os aspectos financeiros e gestão de recursos humanos.
Podemos definir ERP como um facilitador do fluxo de informações entre todas as
atividades de uma empresa, como a fabricação, logística, finanças e recursos humanos.
Normalmente, é composto por um banco de dados único, operando em uma plataforma
comum que interage com um conjunto de aplicações.
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3. ANÁLISE
Este edital trata da contratação de empresa fornecedora de software ERP, cujo
edital original de nº 288/2007 foi anulado pela empresa e teve parecer da Diretoria de
Informática de nº 56/2007 anexado ao processo ECO 07/00265309.
Na avaliação deste novo edital foi feita a confrontação do relatório supracitado no
sentido de verificar se os apontamentos feitos anteriormente foram sanados, além de fazer
nova avaliação independente da anterior. O processo licitatório deve atender aos seguintes
princípios: legalidade, impessoalidade, moralidade, igualdade, probidade, vinculação ao
instrumento convocatório e julgamento objetivo.
Naquele processo foram citadas as seguintes questões:
a) Critérios de atualização do software
Havíamos apontado a necessidade do recebimento pela CELESC de novas
versões e releases sem custos adicionais, no período de suporte técnico, bem
como a comunicação pela empresa vencedora do lançamento de cada
versão/release. Tais características estão apresentadas no Contrato – Anexo II
deste edital, Cláusula Décima Primeira, Parágrafos Segundo e Terceiro como
segue:
“...
Parágrafo Segundo – Durante o período do
suporte técnico, que incidirá no momento da
assinatura do contrato se estendendo até 24 (vinte
e quatro) meses, a CELESC terá direito de receber,
sem custo adicional, as novas versões ou releases
que venham a ser disponibilizados ao mercado
pelo Fabricante do Sistema, desde que solicitadas
pela CELESC.
Parágrafo Terceiro – A CONTRATADA deve,
obrigatoriamente, informar a CELESC, sempre que
houver uma nova versão ou release do Sistema
ERP contratado, de modo que a CELESC possa
proceder avaliação acerca da conveniência ou não
de implementação destas modificações. ...”
Dessa forma, consideramos o apontamento SANADO.
b) Critérios de suporte técnico
Havíamos apontado a necessidade de definição do prazo máximo para
atendimento aos chamados técnicos, bem como para a solução dos problemas
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cuja severidade fosse diferente de 1. O Caderno de Especificações Técnicas –
Anexo III deste edital, Item 11 – Suporte Técnico e Atualização de versão –
apresenta texto conforme a seguir:
“...
Os tempos máximos de resposta ao chamado
técnico e apresentação de solução do problema
estão
descritos
na
tabela
a
seguir:
Requisitos de SLA
(Service Level Agreement)
Níveis de
Tempo
Tempo de
Severidade
de
apresentação
Resposta
da solução
ao
do problema
chamado
técnico
Nível 1
Nível 2
Nível 3
Até 60
Até 240
minutos
minutos
Até 60
Até 240
minutos
minutos
Até 4
Até 48 horas
horas
Nível 4
Até 24
Até 80 horas
horas
A classificação dos níveis de severidade será
atribuída pela CELESC no momento de sua
abertura de chamado, podendo ser alterada em
comum acordo entre a Contratada e a CELESC.
...”
Dessa forma, consideramos o apontamento SANADO.
c) Composição da equipe técnica
Havíamos apontado a necessidade de comprovação de experiência mínima de
01 (um) ano pelos profissionais disponibilizados pela Contratada no
desenvolvimento e implantação do sistema. Tais características estão
90
apresentadas no Caderno de Especificações Técnicas – Anexo III deste edital,
Item 13 – Equipe Proponente, como segue:
“...
13.3 Deverá ser comprovada a experiência de no
mínimo
um
ano
de
envolvimento,
de
cada
componente da equipe técnica, com o Sistema
ERP proposto.
...”
Dessa forma, consideramos o apontamento SANADO.
d) Requisitos funcionais desejáveis
Havíamos apontado que características obrigatórias do sistema estavam
sendo pontuadas como requisitos técnicos desejáveis no processo anterior.
Tal fato não está presente neste processo, dessa forma, consideramos o
apontamento SANADO.
4. CONCLUSÕES
Considerando que as restrições anteriormente levantadas foram todas
sanadas no presente edital, não se verificando quaisquer outras restrições
afeitas a área de informática. Neste sentido, concluímos pela regularidade do
edital.
2.2.
DOS ASPECTOS JURÍDICOS.
2.2.1. Considerações iniciais sobre o Sistema Integrado de
Gestão Empresarial – ERP (Enterprise Resource Planning).
Antes de iniciar propriamente a análise das irregularidades
encontradas no Edital de Concorrência 0802/2007, é importante fazer um breve
apanhado do que significa um “Sistema Integrado de Gestão Empresarial – ERP
(Enterprise Resource Planning)” a fim de melhor compreensão até mesmo das
restrições de caráter jurídico.
Aloísio André dos Santos e João Murta Alves, em artigo intitulado
“Evolução dos sistemas ERP nas empresas” 1 ressaltam:
1
SANTOS, Aloísio André dos; ALVES, João Murta. Evolução dos sistemas ERP nas empresas.
XXIII Encontro Nac. de Eng. de Produção – Ouro Preto, MG, Brasil, 21 a 24 de out de 2003,
91
Souza (2000, p.11) menciona que a sigla ERP foi cunhada pela Gartner
Group, uma empresa americana de pesquisa. Ainda segundo o autor, os
sistemas ERP “podem ser definidos como sistemas de informação
integrados, adquiridos na forma de um pacote comercial, com a
finalidade de dar suporte à maioria das operações de uma
empresa”. (grifou-se).
Segundo Márcio Antonio Hirose Fedichina, em sua dissertação de
Mestrado em Administração2,
a aplicação dos sistemas de gestão integrada ERP, (...), apresenta-se
como uma das principais ferramentas de gestão empresarial, em
que, fundamentado por um sistema computacional complexo, ele
fornece os subsídios de informação e conhecimento que serão
necessários
ao
adequado
gerenciamento
organizacional,
proporcionando o alcance de novos patamares competitivos. (grifou-se).
Ainda segundo o mesmo autor, Márcio Antonio Hirose Fedichina,
acerca dos possíveis problemas com a implantação de sistemas ERP:
Freqüentemente nos deparamos com os problemas organizacionais
durante a implementação e a utilização de sistemas ERP, sendo
relativamente comum as empresas relatarem suas traumáticas
experiências durante e após estes processos.
Muitos casos relatados na bibliografia disponível, referem-se
normalmente a problemas relacionados à organização dos
processos empresariais ou às inadequadas perspectivas
levantadas pela implantação deste tipo de sistema.
(...)
Relatamos pelo menos três situações problemáticas em que as
empresas freqüentemente se deparam, durante o processo de
adequação de um sistema de gestão empresarial às suas
características. (Davenport, 2002).
� Situação um: “Ausência de aspirações organizacionais”
Discorre sobre o fato de que muitas organizações não determinam
objetivos na implementação de um sistema de gestão empresarial.
Esta afirmação se evidencia quando as organizações tratam o recurso
tecnológico a ser implementado separadamente das questões internas
que norteiam as estruturas administrativas e de mudanças. De acordo
com o referido autor, “a organização que não tiver consciência desses
tipos de mudanças e não agir no sentido de concretizá-las estará
condenada a enfrentar constantes dificuldades.”.
� Situação dois: “Agora vamos nos integrar”
Esta situação decorre, em parte, da situação anterior, pois ela pressupõe
que a falta de uma concepção focada nos princípios de integração,
conduz o processo para um fracasso na concretização de um alto nível
de integração organizacional. Isto ocorre porque a gerência não
http://www.abepro.org.br/biblioteca/ENEGEP2003_TR0101_0786.pdf, acesso em 10/12/2007.
2
FEDICHINA, Márcio Antonio Hirose. A implementação de sistemas integrados ERP: uma análise
dos fatores críticos de sucesso. Dissertação de Mestrado em Administração, FGV/SP, com
orientação de Sérgio Gozzi,
http://www.fgvsp.br/iberoamerican/Papers/0450_Artigo%20Congresso%20Ibero%20Americano%20
2003%20-%20Marcio%20e%20Sergio.pdf, acesso em 10/12/2007.
92
considera os elementos determinantes, já citados nos tópicos
anteriores, que condicionam o processo de integração de um
sistema de gestão empresarial, acreditando que a simples
implementação do sistema, automatizará o processo de integração.
Segundo o autor, “só se conquista a integração de processos e da
informação com base em um alto nível de mudança organizacional.”.
� Situação três: “Vamos acabar com os resistentes”
Esta situação refere-se ao problema da organização buscar, através
dos sistemas de gestão empresarial, uma padronização dos
procedimentos e das normas a serem seguidas pela empresa. Esta
busca por uma cultura mais disciplinada no que diz respeito a
informações, processo e sistema, conduz a conflitos pessoais e setoriais
na organização e a conseqüente fortificação de cada setor ao
procurarem evidenciar suas especificidades em detrimento de uma
integração maior. Ainda de acordo com o referido autor, este tipo de
situação é facilmente encontrada em empresas do setor de tecnologia
da informação, em ambientes de trabalhadores do conhecimento,
liberais e empreendedores.
(...)
Desta forma, qualquer que seja a solução indicada, as
características comportamentais presentes em uma organização,
são importantes elementos que devem ser considerados no
desenvolvimento de um sistema de gestão empresarial adequado.
Eles devem ser levantados e analisados detalhadamente, pois o
sucesso corporativo da utilização de sistemas de gestão
empresarial na organização, depende de como esta análise se
processará e de como ela será considerada dentro do contexto do
seu planejamento organizacional e tecnológico. (grifou-se).
Dessa forma, é possível observar a importância de um sério
planejamento a fim de que o sistema a ser implantado na Unidade atenda às
expectativas e justifique o dispêndio de recursos públicos.
2.2.2. Necessidade de demonstração de atendimento
disposto no artigo 4º do Decreto Estadual 3.945/2006.
ao
O Decreto Estadual 3.945, de 19 de janeiro de 2006, que dispõe
sobre a estruturação, organização, implantação e operacionalização do Sistema
de Gestão de Tecnologia de Informação no âmbito da Administração Pública
Direta e Indireta do Estado de Santa Catarina, determina, em seu artigo 4º, que:
Art. 4º A aquisição de bens e a contratação de serviços de
informática e de tecnologia de informação e comunicação, bem como
de serviços de desenvolvimento de softwares, pelos órgãos e entidades
da Administração Pública Estadual, observados os termos da Lei Federal
n 8.666, de 21 de junho de 1993, deverá obedecer ao seguinte
procedimento:
93
I – apresentação do projeto de contratação e respectivo estudo de
viabilidade técnica e econômica, acompanhados da devida
justificativa, à Diretoria de Tecnologia de Informação e Governança
Eletrônica – DTEC da Secretaria de Estado da Fazenda; e
II – emissão de parecer, pela Diretoria de Tecnologia de Informação
e Governança Eletrônica - DTEC, com recomendação positiva e
orientações para o prosseguimento do projeto.
Parágrafo único. A implementação de rotinas para inclusão, alteração,
exclusão, consulta, emissão de relatórios, permissão de acesso e
gerenciamento do Sistema de Gestão de Tecnologia de Informação, sob
a responsabilidade do Órgão Central, nos termos do art. 29 da Lei
Complementar nº 284, de 2005, deverão ser remetidos à Diretoria de
Tecnologia de Informação e Governança Eletrônica – DTEC, para a
devida articulação e encaminhamento aos órgãos gestores. (grifou-se).
Assim, por constituírem elementos obrigatórios ao lançamento de
qualquer licitação referente à aquisição de bens ou contratação de serviços
relativos à informática por entes da Administração Estadual Direta ou Indireta,
necessariamente compondo a fase interna da licitação, deverá a CELESC trazer
aos autos a comprovação de apresentação do projeto de contratação e respectivo
estudo de viabilidade técnica e econômica, acompanhados da devida justificativa,
bem assim da existência de parecer favorável à contratação exarado pela DTEC
relativamente ao objeto licitado, sob pena de constatação de desrespeito ao
disposto nos artigos 4º, incisos I e II, do Decreto Estadual 3.945/2006.
2.2.3. Inexistência de planilha de custos unitários, contrariando
os artigos 7º, § 2º, inciso II, e 40, § 2º, inciso II, da Lei 8.666/93.
Inicialmente, cumpre salientar que todos os elementos do objeto
licitado constituem-se em serviços. Com efeito, o licenciamento de uso de
programas de computador, a consultoria, o treinamento e o suporte técnico são
serviços arrolados nos itens 1.05, 1.06, 1.07 e 8.02 da lista anexa à Lei
Complementar 116/03, que dispõe sobre o ISSQN 3.
3
1.05 – Licenciamento ou cessão de direito de uso de programas de computação.
1.06 – Assessoria e consultoria em informática.
1.07 – Suporte técnico em informática, inclusive instalação, configuração e manutenção de
programas de computação e bancos de dados.
94
Pois bem, considerando que a licitação em foco tem por intuito a
contratação de serviços, deverá ser observado o disposto no inciso II do § 2º do
artigo 7º da Lei de Licitações, o qual lista como pré-requisito à licitação de serviços
o “orçamento detalhado em planilhas que expressem a composição de todos os
seus custos unitários”. No mesmo sentido, o inciso II do § 2º do art. 40 da Lei
8.666/93 determina ser tal planilha anexo obrigatório do Edital de licitação.
Sucede que inexiste no Instrumento Convocatório ou em seus
anexos a necessária planilha de custos unitários, com a descrição e valoração
de todos os componentes do preço global dos serviços, necessária à sindicância
dos elementos utilizados para fins da formação do preço global estimado dos
serviços licitados, descrito no item 6.2.3 do Edital.
De fato, deveria haver, ao menos, a previsão individualizada dos
custos referentes a cada grupo de serviços licitados, com a descrição dos
custos estimados dos principais elementos de formação de preços de cada um dos
serviços componentes do objeto licitado.
Neste sentido, não existem quaisquer parâmetros definidos no Edital
para se saber como se deu a distribuição dos R$ 19.800.000,00, fixados como
preço global máximo pelo item 6.2.3 do Instrumento Convocatório; é dizer, não se
sabe qual é a parcela deste montante que se refere ao serviço de treinamento, ao
serviço de consultoria ou aos outros serviços, situação esta que seria esclarecida
através da necessária apresentação da planilha de custos unitários.
Diante disso, ausente a planilha de custos unitários, constata-se
desrespeito ao disposto nos artigos 7º, § 2º, inciso II, e 40, § 2º, inciso II, da Lei
8.666/93.
2.2.4. Previsão de critérios imprecisos acerca da qualificação
econômico-financeira, que são levados em consideração para
fins de habilitação da empresa proponente, contrariando os
artigos 3º e 31, § 5º, da Lei 8.666/93.
Prevê o item 4.1.c3 do Edital:
8.02 – Instrução, treinamento, orientação
conhecimentos de qualquer natureza.
pedagógica
e
educacional,
avaliação
de
95
c3) A boa situação financeira será avaliada pelos Índices de Liquidez
Geral(ILG), Liquidez
Corrente(ILC) e Solvência Geral(ISG), resultantes da aplicação das
seguintes fórmulas:
a) ILG = (AC + RLP) / (PC + ELP);
b) ILC = AC / PC;
c) ISG = AT / (PC + ELP).
Onde:
AC - Ativo circulante;
RLP - Realizável a Longo Prazo;
PC - Passivo Circulante;
ELP - Exigível a Longo Prazo;
AT - Ativo Total.
Da aplicação das fórmulas resultarão os conceitos que seguem:
A - as empresas que obtiveram três índices acima de 1 (um);
B - as empresas que obtiveram dois índices acima de 1 (um);
C - as empresas que obtiveram um índice acima de 1 (um);
D - as empresas que não tiveram nenhum índice acima de 1 (um) ou
apresentaram o Balanço
de Abertura;
E - as que tiveram problemas na qualificação referente à
documentação econômico-financeira.
Nesta licitação, a proponente que obter conceito “E” será
inabilitada . (grifou-se).
Da leitura do item, mais precisamente a parte por nós grifada, é
possível observar que a redação da alínea “e”, e parágrafo seguinte, está sem
sentido, pois não estão claros quais são os critérios (problemas) que levarão à
inabilitação da empresa proponente.
Prevêem os artigos 3º, caput, e 31, § 5º, da Lei 8.666/93,
respectivamente, in verbis:
Art. 3o A licitação destina-se a garantir a observância do princípio
constitucional da isonomia e a selecionar a proposta mais vantajosa para
a Administração e será processada e julgada em estrita conformidade
com os princípios básicos da legalidade, da impessoalidade, da
moralidade, da igualdade, da publicidade, da probidade administrativa,
da vinculação ao instrumento convocatório, do julgamento objetivo e
dos que lhes são correlatos.
Art. 31.
§ 5o A comprovação de boa situação financeira da empresa será
feita de forma objetiva, através do cálculo de índices contábeis
previstos no edital e devidamente justificados no processo
administrativo da licitação que tenha dado início ao certame
licitatório, vedada a exigência de índices e valores não usualmente
adotados para correta avaliação de situação financeira suficiente ao
cumprimento das obrigações decorrentes da licitação. (Redação dada
pela Lei nº 8.883, de 1994). (grifou-se).
96
Assim, a indefinição dos critérios constantes do Edital, para fins de
habilitação, contraria o disposto nos artigos 3º, caput, e 31, § 5º, da Lei 8.666/93,
que prevêem a necessidade de o instrumento convocatório contar sempre com
critérios objetivos.
2.2.5. Critérios de pontuação técnica que estabelecem
distinções em razão de circunstâncias irrelevantes ao objeto
licitado.
O Anexo IV do Edital sob exame arrola os critérios de pontuação a
serem aplicados quando da análise das propostas técnicas. A sistemática adotada
compreende a avaliação de cinco fatores, quais sejam, o desempenho do
software, o desempenho do proponente, a qualidade da equipe, a compatibilidade
do sistema ERP proposto e a padronização.
Os fatores 1, 2 e 3 (respectivamente, desempenho do software,
desempenho do proponente e a qualidade da equipe) se valem de critérios de
pontuação diferenciados em razão da experiência anterior da licitante e de seus
profissionais, bem como da utilização do programa de computador proposto, junto
a empresas classificadas de acordo com sua faixa de faturamento e do setor em
que estão inseridas, tendo maior pontuação a comprovação de prestação de
serviços a empresas do setor elétrico cujo faturamento seja superior a três milhões
de reais.
À guisa de melhor demonstrar o critério de pontuação aqui referido,
transcreve-se a tabela utilizada no fator 1, que se refere ao desempenho do
software, através da comprovação da operação do ERP proposto:
Experiência da Licitante
(Máximo de 5 Atestados)
Número de Pontos para Cada um dos Atestados
Apresentados
Empresas do Setor Elétrico
Empresas de Outros Setores
(Distribuição, Transmissão e
Geração de Energia Elétrica)
a) Comprovação da operação do 30 (trinta) Pontos para cada 15 (quinze) Pontos para cada
ERP proposto em empresas atestado
atestado
brasileiras com faturamento
atual superior a R$ 3.000
milhões/ano
b) Comprovação da operação do 20 (vinte) Pontos para cada 10 (dez) Pontos para cada
ERP proposto em empresas atestado
atestado
97
brasileiras com faturamento
atual
entre
R$
2.000
milhões/ano
a
R$
3.000
milhões/ano
c) Comprovação da operação do 10 (dez) Pontos para cada 05 (cinco) Pontos para cada
ERP proposto em empresas atestado
atestado
brasileiras com faturamento
atual abaixo de R$ 2.000
milhões/ano
Como se vê, é nítido o favorecimento das empresas licitantes que
comprovarem experiência junto a empresas do setor elétrico, discrímen este que,
embora pareça ter fundamento em uma primeira leitura, demonstra-se irrelevante
ao se analisar a natureza dos serviços licitados, senão, veja-se.
O intento precípuo da CELESC com a contratação dos serviços
componentes do objeto licitado é a implementação de um sistema informatizado
de planejamento de recursos empresariais (ERP – Enterprise Resource Planning),
ou sistema integrado de gestão empresarial, cujo escopo é a gestão e integração
das áreas/funções de contabilidade, finanças e recursos humanos, conforme se
afere do Caderno de Especificações Técnicas (Anexo III do Edital).
Ora, em que pese existir diferenças quanto aos aspectos
relacionados às áreas/funções referidas entre empresas do setor elétrico e de
outras searas, também existe diversidade significativa destes aspectos entre, por
exemplo, empresas estatais e privadas, distinção esta que não foi considerada
para fins de pontuação técnica. Ademais, não se pode olvidar que cada estrutura
organizacional tem suas idiossincrasias, seus traços peculiares e próprios, sendo
que a composição organizacional de uma empresa do setor elétrico não é
necessariamente semelhante a outra do mesmo ramo.
A mesma lógica se aplica à diferenciação por patamares de
faturamento: conquanto seja possível visualizar uma certa correlação entre o
volume de faturamento e o incremento da complexidade das operações
envolvidas, tal presunção não é absoluta, uma vez que uma dada estrutura
empresarial pode ter um faturamento maior do que outra e ao mesmo tempo ter
menos empregados e/ou menos clientes, resultando daí que, embora haja maior
volume de faturamento, o ERP é menos exigido, uma vez que gerencia um
98
número menor de operações.
Neste sentido, para fins de aferição da adequação do ERP às
necessidades da CELESC através da análise do desempenho observado em
outras empresas, melhor seria a atribuição de pontuação de acordo com critérios
diretamente ligados à desenvoltura do programa, da empresa licitante e dos
profissionais envolvidos, como por exemplo, o número de acessos simultâneos ao
sistema, a quantidade de operações contábeis processadas em um período, o
número de empregados e a quantidade de clientes da empresa usuária do ERP e
assim por diante.
A prevalecer a sistemática aqui objurgada, estar-se-á ferindo o
princípio constitucional da isonomia, bem assim desrespeitando-se a vedação
inserta no inciso I do § 1º do artigo 3º da Lei de Licitações, eis que o critério de
diferenciação eleito pelo Edital para fins de atribuição de maior pontuação às
experiências tidas pelas licitantes junto a empresas do setor elétrico com grande
faturamento não tem pertinência causal direta com a adequação do ERP às
necessidades da CELESC, mostrando-se irrelevante e impertinente ao objeto
licitado; de fato, somente se admite discriminação para efeito de pontuação técnica
caso haja liame lógico entre o pressuposto diferenciador e as peculiaridades do
objeto licitado, hipótese na qual não há afronta à isonomia constitucionalmente
garantida:
as distinções são recebidas como compatíveis com a cláusula igualitária
apenas e tão-somente quando existe um vínculo de correlação lógica
entre a peculiaridade diferencial acolhida por residente no objeto, e a
desigualdade de tratamento em função dela conferida, desde que tal
correlação não seja incompatível com interesses prestigiados na
4
Constituição .
Logo, se faz necessária a escolha, pelo Ente licitante, de outros
critérios de diferenciação para fins de pontuação técnica, condizentes e
pertinentes com o objeto licitado, sob pena de ferimento ao disposto no artigo 3º,
caput e § 1º, inciso I, da Lei 8.666/93.
4
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Conteúdo Jurídico do Princípio da Igualdade. 3 ed. São
Paulo: Malheiros, 1993, p. 17.
99
2.2.6. Inexistência de critérios para a aplicação de penalidades.
O item 13.1 do Edital prescreve a aplicação de penalidade
consistente em multa de 5% do valor da proposta à licitante vencedora que se
recusar a assinar o contrato dentro do prazo de validade da proposta; além disso,
o item ora comentado prevê que podem ser aplicadas outras sanções, quais
sejam, a advertência (item 13.2.a), a suspensão temporária do direito de participar
em licitações e impedimento de contratar com a Celesc Distribuição S.A. por prazo
não superior a 2 (dois) anos (item 13.2.b) e a declaração de inidoneidade (item
13.2.c), contudo sem explicitar em quais situações serão aplicadas tais penas
conjuntamente à multa prevista no caput do item em tela.
Iguais penalidades (advertência, suspensão temporária do direito de
participar em licitações e impedimento de contratar com a Celesc Distribuição S.A.
por prazo não superior a 2 (dois) anos e declaração de inidoneidade) são previstas
nas alíneas “a”, “b” e “c” do parágrafo 3º da Cláusula Décima Sexta da Minuta
Contratual, cujo caput se refere à inexecução total ou parcial do contrato, não
estabelecendo objetivamente em quais hipóteses serão cabíveis.
Assim, ao não estabelecer critérios objetivos de aplicação das
penalidades descritas nas alíneas “a”, “b” e “c” do parágrafo 3º da cláusula 16ª da
minuta contratual, bem como nas alíneas “a”, “b” e “c” de seu item 13.2, o Edital dá
margem à imposição de sanções fundadas exclusivamente no arbítrio do ente
licitante, ferindo o princípio da tipicidade e impossibilitando a prévia ciência da
relação causa-efeito entre a hipótese sancionadora e a penalidade respectiva, o
que é vedado pelo ordenamento jurídico.
2.2.7. Inexistência de menção, na minuta do contrato, de dados
já conhecidos.
Não consta da Minuta Contratual anexa ao Edital todos os dados
previamente conhecidos, uma vez que não há indicação do número do processo
de licitação e da concorrência (espaços em branco na cláusula 1ª) e da
classificação numérica da dotação orçamentária a ser utilizada (cláusula 2ª).
100
Nesse sentido, faz-se necessário o preenchimento destas lacunas, pois são
relativas a informações já conhecidas pela unidade licitante.
2.2.8. Inexistência de menção à dotação orçamentária.
O inciso II do § 4º do artigo 120 da Constituição do Estado determina
que compreenderá a lei orçamentária anual “o orçamento de investimento das
empresas cujo controle seja, direta ou indiretamente, detido pelo Estado”.
Pois bem. Verifica-se que o Ente licitante considera que a
contratação do objeto licitado configura despesa de investimento, como se
pode aferir do conteúdo da cláusula 2ª da minuta contratual; logo, deveria haver
indicação, na minuta do contrato, do “crédito pelo qual correrá a despesa, com a
indicação da classificação funcional programática e da categoria econômica”,
conforme estipula o inciso V do artigo 55 da Lei de Licitações, uma vez que os
investimentos efetuados pela CELESC necessariamente compõem a LOA
estadual.
Sucede que a minuta contratual não aponta qual é o crédito
orçamentário pelo qual correrá a despesa decorrente da contratação do
objeto licitado, havendo, dessarte, ofensa ao disposto no inciso V do artigo 55 da
Lei 8.666/93.
2.2.9. Previsão de critérios de pontuação técnica relativos à
compatibilidade/desempenho do ERP que trazem distinções
irrelevantes entre as proponentes.
O Anexo IV do Edital, que trata dos critérios de pontuação técnica,
prevê, relativamente à compatibilidade e ao desempenho do ERP proposto (item 4
do Anexo IV), uma sistemática de atribuição de pontos fundada na necessidade ou
não de “customização” (adequação) do programa de gestão de recursos
empresariais.
Para tanto, lista uma série de itens técnicos desejáveis, sendo que a
cada um destes itens é atribuída pontuação diferenciada, dependente do fato de o
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ERP atender tal item sem “customização”, com “customização” e não atender
(nesse último caso, não há atribuição de qualquer ponto).
Ora, o que importa ao Ente licitante – e à consecução do objeto
licitado – é o atendimento do item técnico desejável, razão pela qual, a princípio,
não haveria razão para atribuir pontuação diversa nos casos de atendimento com
ou sem “customização”; afinal, quando da implementação do sistema, tal item
técnico será disponibilizado, atendendo assim as necessidades da Administração.
Nesse sentido, tal critério de pontuação técnica estabelece distinção
irrelevante à consecução do objeto licitado, ferindo assim o disposto no inciso I do
§ 1º do artigo 3º da Lei 8.666/93, uma vez que, a princípio, o atendimento do item
técnico desejável com ou sem adequação do sistema preenche as necessidades
técnicas eleitas.
2.2.10. Previsão imprecisa acerca da garantia dos serviços a
serem prestados pela contratada.
Prevê a Cláusula Décima Quarta da Minuta do Contrato, alínea “b”,
acerca da garantia dos serviços a serem prestados pela contratada:
Cláusula Décima Quarta – Dos Prazos das Garantias
A CONTRATADA, na execução do objeto deste contrato fica obrigada a
prestar as garantias dos programas, das mídias e dos serviços
executados, nos termos constantes da proposta técnica, parte integrante
deste contrato, abrangendo:
(...)
b) Garantia dos Serviços - A CONTRATADA garante que seus
serviços serão prestados em conformidade com padrões
industriais geralmente aceitos. Esta garantia é dada pelo prazo de 180
(cento e oitenta) dias corridos, contados da data de conclusão da
prestação do serviço (grifou-se).
Ocorre que padece de imprecisão a referida cláusula contratual, pois
há grande margem de interpretação e subjetividade para o que serão
considerados “padrões industriais geralmente aceitos”. O Edital, bem como a
Minuta Contratual, devem ser claros e objetivos, conforme o comando do artigo 40
da Lei 8.666/93.
102
3. CONCLUSÃO
Considerando que em contato telefônico realizado por este corpo
técnico junto à Comissão de Licitações da Celesc Distribuição S.A. em 07/02/08,
recebemos a informação de que os envelopes “A” e “B” do referido procedimento
licitatório já foram abertos e que os envelopes “C”, com as Propostas de Preços,
seriam abertos na data de 07/02/08;
Considerando as restrições apontadas por este corpo técnico em
procedimento licitatório anterior, com o mesmo objeto (Edital de Concorrência
288/2007, autuado sob nº ECO 07/00265309, com valor previsto de R$
22.000.000,00, Relatório DLC/INSP.2/DIV.4 284/2007), em que, em razão das
irregularidades apontadas, a Unidade comunicou a anulação do Edital, havendo o
arquivamento dos autos, conforme Decisão 3075/2007;
Considerando todo o mais exposto, esta Diretoria de Controle de
Licitações e Contratações - DLC, por seu corpo instrutivo, com fulcro no artigo 59
c/c o artigo 113 da Constituição do Estado, no artigo 1º da Lei Complementar
202/2000, no artigo 113, § 2º, da Lei 8.666/93 e no artigo 6º, inciso III, da Instrução
Normativa TC-01/2002, sugere ao Excelentíssimo Senhor Relator do presente
processo propor ao Tribunal Pleno a seguinte DECISÃO:
3.1. ARGÜIR a ilegalidade contida no Edital da Concorrência Pública
802/2007, lançado pela CELESC Distribuição S.A., em face das seguintes
restrições:
3.1.1. Irregularidades que ensejam a sustação do procedimento
licitatório na fase em que se encontra
3.1.1.1. Necessidade de demonstração de atendimento ao disposto
no artigo 4º do Decreto Estadual 3.945/2006 (item 2.2.2 deste Relatório);
3.1.1.2. Inexistência de planilha de custos unitários, contrariando os
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artigos 7º, § 2º, inciso II, e 40, § 2º, inciso II, da Lei 8.666/93 (item 2.2.3 deste
Relatório);
3.1.1.3. Previsão de critérios imprecisos acerca da qualificação
econômico-financeira, que são levados em consideração para fins de habilitação
da empresa proponente, contrariando os artigos 3º e 31, § 5º, da Lei 8.666/93
(item 2.2.4 deste Relatório);
3.1.1.4. Critérios de pontuação técnica que estabelecem distinções
em razão de circunstâncias irrelevantes ao objeto licitado (item 2.2.5 deste
Relatório);
3.1.1.5. Inexistência de menção à dotação orçamentária (item 2.2.8
deste Relatório);
3.1.1.6. Previsão de critérios de pontuação técnica relativos à
compatibilidade/desempenho do ERP que trazem distinções irrelevantes entre as
proponentes (item 2.2.9 deste Relatório);
3.1.2. Outras irregularidades
3.1.2.1. Inexistência de critérios para a aplicação de penalidades
(item 2.2.6 deste Relatório);
3.1.2.2. Inexistência de menção, na minuta do contrato, de dados já
conhecidos (item 2.2.7 deste Relatório);
3.1.2.3. Previsão imprecisa acerca da garantia dos serviços a serem
prestados pela contratada (item 2.2.10 deste Relatório).
3.2. DETERMINAR cautelarmente, com fulcro no art. 6º, inciso III, da
Instrução Normativa n. TC-01/2002, ao Sr. Eduardo Pinho Moreira, Diretor
Presidente da CELESC Distribuição S.A., que promova a SUSTAÇÃO do
procedimento licitatório até pronunciamento definitivo desta Corte de Contas, em
razão das irregularidades listadas no item 3.1.1 desta conclusão.
3.3. ASSINAR prazo para que o Responsável apresente justificativas
ou adote as medidas corretivas necessárias ao exato cumprimento da lei ou
104
promova a anulação da licitação, bem como comprove o atendimento da
determinação constante do item 3.2 da presente conclusão.
3.4. DAR CIÊNCIA da decisão, bem como do relatório e do voto, ao
Sr. Eduardo Pinho Moreira, Diretor Presidente da CELESC Distribuição S.A.
É o Relatório.
TCE/DLC/INSP.2/DIV.4, em 12 de fevereiro de 2008.
Bartira Nilson
Mirian Teresinha Demonti Rosa
Auditora Fiscal de Controle Externo
Auditora Fiscal de Controle Externo
Chefe de Divisão
De acordo,
Otto César Ferreira Simões
Coordenador de Controle / Insp.2
À
elevada
consideração
do
Exmo.
Sr.
Relator,
preliminarmente, o Ministério Público junto ao Tribunal de Contas.
Em ____/____/2007.
Edison Stieven
Diretor
ouvido,