Planejamento para o desenvolvimento
e a integração regional
Proposta estratégica de médio prazo para a cooperação
do ILPES com os países da América Latina e do Caribe
XIV Reunião do Conselho Regional
de Planejamento do ILPES
Distr.
LIMITADA
LC/L.3690(CRP.14/4)
15 de novembro de 2013
PORTUGUÊS
ORIGINAL: ESPANHOL
Décima quarta reunião do Conselho Regional de Planejamento
do Instituto Latino-Americano e do Caribe
de Planejamento Econômico e Social (ILPES)
Brasília, 22 de novembro de 2013
PLANEJAMENTO PARA O DESENVOLVIMENTO E A INTEGRAÇÃO REGIONAL
Proposta estratégica de médio prazo para a cooperação do ILPES
com os países da América Latina e do Caribe
2013-948
Este documento foi elaborado sob a supervisão de Jorge Máttar, Diretor do ILPES, com a participação e aportes dos
funcionários do Instituto e incorpora as conclusões dos diálogos ministeriais de planejamento.
3
ÍNDICE
Página
I.
INTRODUÇÃO ..........................................................................................................................................
5
II.
TENDÊNCIAS E DESAFIOS DO PLANEJAMENTO NA AMÉRICA LATINA E NO CARIBE ..........
6
A.
B.
Ressurgimento do planejamento .........................................................................................................
O papel do ILPES ...............................................................................................................................
7
9
III. COMPONENTES DA ESTRATÉGIA .......................................................................................................
10
A.
B.
C.
Diálogos de planejamento e repositório de planos de desenvolvimento
para o fortalecimento da cooperação intergovernamental
em planejamento e gestão pública ......................................................................................................
1. Diálogos Ministeriais de Planejamento ......................................................................................
2. Repositório-laboratório de Planejamento para o Desenvolvimento ...........................................
A perspectiva regional no planejamento do desenvolvimento e na gestão pública:
rumo a uma nova cultura de integração ..............................................................................................
1. A nova gestão pública para o desenvolvimento .........................................................................
2. A visão e o planejamento de longo prazo ...................................................................................
3. Coordenação entre níveis de governo: da agenda global à ação local ........................................
Desenvolvimento de capacidades de gestão pública e planejamento
para o desenvolvimento ......................................................................................................................
1. Áreas e modalidades de capacitação ..........................................................................................
2. Proposta de cursos de capacitação de médio prazo ....................................................................
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I. INTRODUÇÃO
Em 2012, o Instituto Latino-Americano e do Caribe de Planejamento Econômico e Social (ILPES)
cumpriu 50 anos de trabalho dedicado à criação, desenvolvimento e fortalecimento de instituições e
competências para a gestão pública e o planejamento. O Instituto sofreu transformações, em consonância
com os vaivéns do desenvolvimento regional e com a evolução do conceito, da prática, da ênfase e da
institucionalidade do planejamento nos países.
Ao longo de mais de cinco décadas, o ILPES tem acompanhado a região na construção das
capacidades com as quais contam os Estados para impulsionar o desenvolvimento, adaptando-se às
prioridades dos países, respondendo a suas demandas emergentes e provendo um espaço de
aprendizagem, reflexão análise e propostas sobre os problemas do desenvolvimento. Das aulas do
Instituto saíram mais de 20.000 alunos, que levam a marca da CEPAL ao seu labor na função pública. As
atividades de cooperação técnica abarcam toda a região e estiveram apoiadas por um sustentado esforço
de reflexão e pesquisa, plasmado em textos, manuais metodológicos e documentos técnicos que somam
mais de 2.500 títulos. Publicaram-se mais de 60 livros, muitos deles com dezenas de edições, e cerca de
mil artigos e documentos de trabalho de ampla divulgação.
O ILPES faz hoje um chamado à reflexão e à discussão sobre sua missão e sua relação de
trabalho com os países membros, que devem responder às mudanças e à renovada importância do
planejamento para o desenvolvimento na América Latina e no Caribe. Neste documento se apresenta uma
proposta de médio prazo que visa a perfilar e fortalecer o ILPES em sua missão de prover serviços de alto
valor agregado para promover a geração e difusão de conhecimento e proposições sobre o papel do
Estado nos processos de desenvolvimento e sobre o aperfeiçoamento da gestão pública e do planejamento
na região.
Os âmbitos centrais do planejamento moderno são temas prioritários nas agendas nacionais dos
governos da região, incluindo a coordenação entre escalas, níveis e setores de governo; o monitoramento
e a avaliação da eficácia e eficiência da gestão pública; a dimensão territorial dos planos de governo; a
articulação público-privada, e a prospectiva ou a construção concertada de uma visão de longo prazo.
O planejamento, no entanto, tem mostrado pouco avance na agenda hemisférica orientada a pôr em
dia uma visão compartilhada do desenvolvimento ou em uma agenda de cooperação entre países. Isto é
válido tanto em escalas sub-regionais, ou seja, no Mercado Comum do Sul (MERCOSUL), na Comunidade
Andina (CAN), na União de Nações Sul-Americanas (UNASUL), no Sistema da Integração CentroAmericana (SICA) ou outros, apesar de contarem com várias instâncias ou plataformas para tal fim, como
em escala propriamente regional, na Comunidade de Estados Latino-Americanos e Caribenhos (CELAC).
A XIV Reunião do Conselho Regional de Planejamento (CRP), órgão reitor do ILPES e instância
que convoca os ministros ou outras autoridades responsáveis pelo planejamento na América Latina e no
Caribe, constitui uma oportunidade-chave para que os representantes dos governos dos países membros
discutam e estabeleçam acordos sobre a reconstrução de uma agenda regional de planejamento do
desenvolvimento e sobre o labor do ILPES em função das prioridades da região na matéria. A reunião do
Conselho é a ocasião para apresentar, discutir e acordar a orientação e as modalidades —capacitação,
assessoria, estudos e trabalho em redes— da cooperação do ILPES com os países, cujas linhas
estratégicas se descrevem nesta proposta programática.
6
O planejamento vem ganhando impulso como instrumento da gestão e como apoio à construção
de agendas e políticas de desenvolvimento, processo no qual se observa o avanço democrático da região.
Trata-se de um planejamento com características inovadoras, participativo, em que se aprecia a
centralidade do desenvolvimento integral e sustentável, com visão de médio e de longo prazo, e ênfase no
progresso social. A institucionalidade presente nos países é também diversa e entre as novidades estão a
incorporação da opinião dos cidadãos no processo de planejamento e na execução de planos e programas,
o esforço por melhorar a qualidade e medir o impacto das políticas públicas, a inclusão da dimensão
territorial e sua articulação com o planejamento nacional e setorial, bem como a consideração do futuro, o
que outorga conteúdo e sentido a um planejamento para o desenvolvimento.
Os avanços do planejamento são, em geral, alentadores. Em alguns países, a sua prática, embora
com altos e baixos, se manteve, por décadas, sem interrupções e hoje recebe um renovado impulso. Em
outros países, que virtualmente desmantelaram seus sistemas de planejamento no calor das reformas dos
anos noventa, tem havido progressos na reconstrução da institucionalidade. Em alguns deles, os
ministérios ou entidades de planejamento buscam que o planejamento seja o protagonista no exercício da
política pública, para preencher um vazio em matéria de reflexão prospectiva, coordenação, organização e
avaliação das estratégias de desenvolvimento. Inclusive aqueles países que mantêm o conceito de
planejamento à margem de sua organização institucional incorporam boa parte das funções do
planejamento, integrando-as em torno ao orçamento ou à avaliação e orçamento, segundo o averiguado no
processo de Diálogos Ministeriais de Planejamento que o ILPES realiza na região1.
No contexto do renovado interesse pela disciplina, a ênfase que os processos de planejamento tem
posto nos níveis nacional, subnacional e, inclusive, municipal contrasta com a escassa consideração da
dimensão continental e hemisférica. O ILPES argumenta em favor de uma aproximação regional, a fim de
construir uma visão e um conceito de região para impulsionar o desenvolvimento, a integração e a
cooperação regional. No âmbito dos esforços realizados na última década pelos governos e organismos
regionais e sub-regionais por renovar a integração na América Latina e no Caribe, há dimensões do
desenvolvimento que abrangem espaços multinacionais cuja abordagem a partir do planejamento, com
anseio integracionista e de cooperação, poderiam redundar em avanços e soluções. A proposta estratégica
conta com três componentes básicos: i) criação de um centro de conhecimento sobre o planejamento do
desenvolvimento, articulado em torno ao mecanismo de diálogos sobre planejamento e a um repositório
de planos e programas de desenvolvimento; ii) incorporação da perspectiva regional no planejamento do
desenvolvimento e na gestão pública para o fortalecimento da integração e da cooperação regional, e
iii) desenvolvimento de capacidades institucionais e humanas para o fortalecimento dos Estados no
âmbito da gestão pública e do planejamento,
II. TENDÊNCIAS E DESAFIOS DO PLANEJAMENTO
NA AMÉRICA LATINA E NO CARIBE
Desde os anos cinquenta, primeiramente com o lançamento de seu programa de formação de funcionários
governamentais e a partir de 1962 por intermédio do ILPES, a CEPAL tem contribuído ao
desenvolvimento de capacidades em matéria de gestão pública e planejamento para o desenvolvimento,
principalmente por meio de cursos, pesquisas e missões de assessoria aos países da região. O ILPES foi
fundamental na consolidação da institucionalidade das políticas públicas e no reconhecimento do Estado
1
Veja “Planificación para el desarrollo: regreso al futuro. Primer Informe de los Diálogos Ministeriales de
Planificación”. Síntesis (DDR/1), Santiago do Chile, novembro de 2013.
7
como peça-chave na condução do processo de desenvolvimento, em um contexto de progresso econômico
e social que se prolongou até fins dos anos setenta (interrompido apenas pela crise dos preços do petróleo
em 1973 e 1974) e que se deteve abruptamente na década de 1980.
Enquanto os demais países em desenvolvimento progrediam, na América Latina e no Caribe os
anos oitenta e noventa se caracterizaram por uma estagnação ou um crescimento econômico muito
pausado e regressões importantes em matéria social. A austeridade fiscal, derivada dos programas de
ajuste, e a seleção de itens do gasto social e do investimento fixo como variáveis de ajuste propiciaram a
desaceleração da produção e o aumento do desemprego, da pobreza e da desigualdade em suas diversas
manifestações. Nesse período, o planejamento para o desenvolvimento como instrumento da política
pública, sofreu um retrocesso; em muitos países os ministérios de planejamento foram desmantelados ou
viram reduzirem-se suas funções e seus âmbitos de influência, sob a premissa e a promessa equivocadas
de que o mercado se encarregaria de reorientar e tornar mais eficiente o processo de desenvolvimento,
cabendo ao Estado cumprir um papel subsidiário, funcional à preponderância que adquiririam o setor
privado e o mercado.
Acompanhando o pensamento da CEPAL e alinhado com os fundamentos de sua natureza como
instituição dedicada a promover o desenvolvimento, nesses anos o ILPES manteve em seu discurso a
relevância da função do Estado e impulsionou a adoção de técnicas modernas de gestão pública, no âmbito
dos esforços dos países para o saneamento das finanças públicas, e —geralmente— o melhoramento da
qualidade da gestão do setor público, todo isso em um entorno regional de abertura e liberalização no qual o
Estado assumia um papel secundário. O Instituto se readequou paulatinamente a um entorno novo e
cambiante, e ao mesmo tempo aperfeiçoou, aprofundou e acumulou conhecimento nos temas de políticas
orçamentárias, finanças públicas, dívida pública, gestão por resultados, monitoramento e avaliação de
políticas, programas e projetos, e planejamento estratégico do desenvolvimento em nível local.
A. RESSURGIMENTO DO PLANEJAMENTO
Na última década, o planejamento veio ganhando prioridade nas agendas dos governos, tanto nacionais
como subnacionais. As experiências são variadas, como diversa é a região, mas na maioria dos casos se
promove um planejamento renovado, no qual se apreciam traços em comum: participação dos cidadãos,
coordenação entre níveis e setores de governo, incorporação de mecanismos de monitoramento e
avaliação da eficácia e eficiência do gasto público, e construção de visões de país de longo prazo,
ancoradas, em muitos casos, no fechamento das brechas de desenvolvimento.
Vários são os fatores que podem estar atuando em favor da recuperação do planejamento na
região, derivados tanto dos acontecimentos internos como da ordem internacional, e associados tanto à
conjuntura como a elementos estruturais.
Em primeiro lugar, a evolução do planejamento na última década se vincula com a busca que
empreende a América Latina e o Caribe de um desenvolvimento integral, amplo, inclusivo, já não
concentrado quase exclusivamente no crescimento econômico, como costumava constar no planejamento
dos anos cinquenta e sessenta, mas abarcando todo o espectro do desenvolvimento sustentável,
valorizando o meio ambiente e baseando-se nos direitos econômicos e sociais. Cabe mencionar, em
particular, a incorporação paulatina da consideração do longo prazo nas estratégias de desenvolvimento e
a importância da ação coletiva para benefício das próximas gerações.
8
Em segundo lugar, o uso dos Objetivos de Desenvolvimento do Milênio (ODM) como referência,
padrão e fio condutor das políticas públicas na região fez necessário um esforço de ordenamento e
planejamento governamental em torno das metas destes objetivos. O empenho por alcançar seu
cumprimento tem requerido visão de longo prazo e um ressurgimento do papel do Estado, como ente
articulador dos esforços em uma nova equação que o vincula com a sociedade e o mercado, como
suscitado pela CEPAL2. A transversalização dos ODM no exercício de políticas públicas outorgou alta
prioridade ao bem-estar, o que vem incidindo nas agendas de planejamento de numerosos países, nas
quais se destacam os objetivos sociais, com enfoques que buscam promover mudanças estruturais para a
ruptura de padrões de pobreza e de desigualdade presentes há décadas. Tratando-se da desigualdade, o
esforço por superar tendências concentradoras de décadas ou séculos requer políticas de Estado e
planejamento com visão de longo prazo.
Em terceiro lugar, a recuperação do planejamento se vincula também com o avanço e o
fortalecimento da gestão pública em diversos âmbitos, como o melhoramento e a modernização dos
processos de coordenação, avaliação e monitoramento das políticas. Precisamente, a intervenção das
políticas públicas foi fundamental para paliar os efeitos da crise mundial que eclodiu em 2008. Embora o
produto da região tenha sofrido uma queda de quase 2% em 2009, a pobreza e a desigualdade além de não
piorarem, se reduziram, graças aos programas sociais institucionalizados a partir dos anos noventa e à
implementação de medidas anticíclicas3.
O quarto fator se vincula, justamente, com a capacidade que o Estado construiu para responder a
choques externos, mediante poupanças fiscais derivadas de políticas anticíclicas. Isso, somado ao
saneamento fiscal, tem impulsionado a alocação de recursos públicos a projetos de investimento de grande
envergadura, como aqueles que o desenvolvimento de infraestrutura demanda. Trata-se de um processo que
requer planejamento, com visão de longo prazo e, em diversas oportunidades, com um enfoque regional que
contribua a dar conteúdo à integração, como ocorreu nos casos da integração elétrica na América Central e
da ampliação e fortalecimento da infraestrutura econômica na América do Sul.
O quinto fator está relacionado com a crise de 2009 que, além do anteriormente assinalado,
promoveu uma reflexão sobre o legado de um modelo de desenvolvimento ancorado no mercado que
mostra incongruências e que não encaminha a região para uma trajetória de crescimento inclusivo,
deixando clara a fragilidade do modelo primário exportador da América do Sul e a dependência da região
norte da América Latina e do Caribe em relação ao comportamento da economia dos Estados Unidos (o
que convoca, certamente, a fortalecer a integração regional). A resistência da desigualdade a diminuir em
forma sustentada faz necessária uma avaliação dos caminhos que se tomaram para tal fim e traz uma
conclusão inexorável: superar as tendências concentradoras de séculos requer a intervenção explícita do
Estado para provocar rupturas, em um esforço que demanda persistência por longos períodos e
instrumentos como o planejamento e a prospectiva para avançar na mudança estrutural para a igualdade.
2
3
CEPAL, La hora de la igualdad: brechas por cerrar, caminos por abrir (LC/G.2432(SES.33/3)), Santiago do
Chile, 2010.
Veja CEPAL, Panorama Social de América Latina, 2010 e 2011 e Estudio Económico de América Latina y el Caribe,
2009 e 2010 [on-line] http://www.cepal.org/publicaciones/search.asp?tipDoc=14&desDoc=Informes anuales.
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B. O PAPEL DO ILPES
A CEPAL possui hoje um mandato claro dos países, que gira em torno à igualdade como aspiração
central do desenvolvimento e, também, como meio para o crescimento sustentado. Assim, a noção de
igualdade é o fim e, ao mesmo tempo, parte do processo, que se alimenta da política pública para
promover rupturas nas tendências concentradoras de produtividade, progresso técnico, renda, riqueza e
território, por meio da estratégia de mudanças estruturais na política, na sociedade e na economia. Em
maior ou menor grau, as agendas nacionais dos países da região se dirigem a estes fins, embora se
reconheçam diferenças entre os países, quanto à orientação ideológica, política e econômica, à maturidade
de seus processos de desenvolvimento e à fase e tipo das reformas implementadas. Uma agenda regional
para o desenvolvimento e a integração baseada nestes princípios é também desejável e factível.
A próxima renovação, ao interior das Nações Unidas, dos compromissos com o desenvolvimento
mundial, que dará origem à agenda para o desenvolvimento pós-2015, será uma ocasião propícia para que
a América Latina e o Caribe alinhem com ela suas metas de desenvolvimento de longo prazo que, cabe
destacar, se ajustam com e retroalimentam as aspirações da região. Na discussão sobre a agenda para o
desenvolvimento pós-2015 se propõem três eixos centrais: direitos humanos, igualdade e
sustentabilidade; se mantêm os principais objetivos e metas dos ODM, sob o princípio de que “ninguém
seja excluído”, mas se agregam importantes novidades, como são o crescimento econômico inclusivo, o
emprego de qualidade, a governança e as instituições, e a seguridade da população4.
O planejamento oferece suas funções básicas —prospectiva, coordenação e avaliação— ao
serviço da agenda pós-2015. Seu cumprimento em cada país requer: i) construir o cenário de longo prazo
de materialização das metas; ii) coordenar esforços entre sociedade, Estado e mercado, e iii) estabelecer
mecanismos de seguimento e avaliação do processo, para transitar a rota em forma sustentada e chegar ao
destino com os indicadores cumpridos. Do ponto de vista regional, a coordenação é um veículo útil para
fortalecer os esforços nacionais, mediante mecanismos de cooperação, consolidando e dando substância a
uma nova cultura de integração.
O planejamento nacional tem, com efeito, um correlativo em nível subnacional. Sociedades e
governos estatais, provinciais e, inclusive, municipais planejam seu desenvolvimento e dialogam com o
planejamento nacional. Também surgem conflitos, alguns deles complexos, como a governança das grandes
receitas provenientes da alta de preços dos recursos naturais na América do Sul. Os atores locais ganham
preponderância e surge a necessidade de coordenar os grandes objetivos, que se derivam dos processos de
planejamento em nível nacional, com os que provêm das aspirações de desenvolvimento oriundas dos
territórios. O espaço ganho pelo planejamento nos níveis nacional e subnacional, por sua vez, requer
complementar-se com a dimensão hemisférica, para converter-se em fator de impulso da integração regional.
A Comunidade de Estados Latino-Americanos e Caribenhos (CELAC) está provendo um espaço
de encontro único na região, no qual se minimizam as diferenças em favor do diálogo, da pluralidade e da
diversidade como virtudes, em vez das diferenças como obstáculos. Nesse marco, a diversidade permite
enriquecer o debate e apresentar propostas que visem à convergência. Isso significa que o conceito de
4
Veja Grupo de Trabalho das Nações Unidas para a Agenda de Desenvolvimento pós-2015, El futuro que
queremos para todos. Informe para el Secretario General, 2012 [on-line] http://www.un.org/en/
development/desa/policy/untaskteam_undf/unttreport_sp.pdf; e Grupo de Alto Nível de Pessoas Eminentes sobre
a Agenda de Desenvolvimento Pós-2015, Una nueva alianza mundial: erradicar la pobreza y transformar las
economías a través del desarrollo sostenible, Nações Unidas, 2013.
10
região toma um novo fôlego e se converte em uma entidade com sentido próprio, cuja substância pode
ancorar-se precisamente na integração regional, com ênfase central na cooperação, pertinente e necessária
por si mesma e também como expressão daquela. Uma das razões da criação da CEPAL foi justamente
coadjuvar a integração regional que, devemos reconhecer, recém começa a mostrar sinais de
reavivamento depois de décadas de apatia, retrocesso e altos e baixos. Na última década, a integração
parece haver encontrado um espaço propício para dar conteúdo ao diálogo regional e, mais recentemente,
parece haver recuperado o seu impulso5.
No âmbito dos esforços integracionistas que impulsionam a CELAC e as entidades de integração
sub-regional, como a UNASUL, o MERCOSUL, a Comunidade Andina, o SICA e a Comunidade do
Caribe (CARICOM), surge a necessidade de planejar o desenvolvimento regional como um todo, desde as
realidades e aspirações de desenvolvimento de cada país, mas pensando na América Latina e no Caribe
como um corpo que é mais que simplesmente a soma de todos os países, e sim uma região que cobra
impulso próprio, que se relaciona com os países que formam parte dela no individual e também com as
instituições, fóruns e demais países do mundo.
III. COMPONENTES DA ESTRATÉGIA
O objetivo geral da colaboração do ILPES com os países membros é contribuir ao fortalecimento do
Estado em seu exercício de planejamento e gestão pública para o desenvolvimento sustentável, por meio
de serviços de alto valor agregado em matéria de estudos, assessorias, capacitação e fomento de redes e
comunidades de prática. A preparação da estratégia e a identificação de seus componentes básicos se
sustentam no trabalho e no diálogo do ILPES com os países e numa sistematização de suas demandas,
tanto no referido a temas e áreas do planejamento, como ao tipo de serviço que se solicita.
São propostos três componentes que revelam o que e o como da estratégia. O primeiro se refere
ao ILPES como entidade articuladora do diálogo e da difusão entre as autoridades de planejamento do
conhecimento sobre o aperfeiçoamento da gestão pública e do planejamento do desenvolvimento,
mediante dois sistemas que o Instituto vem provando: os diálogos de planejamento e o repositório dos
planos de desenvolvimento. O segundo componente identifica e desenvolve aquelas áreas do
planejamento e a gestão pública que se propõem para o trabalho do ILPES, no marco de expressões
inovadoras da cooperação e da integração regional, como exemplos do que se denomina uma nova cultura
da integração. O terceiro componente é a capacitação, atividade central do Instituto, na qual, mediante
cursos, assessorias, capacitação in situ, workshops e redes de expertos e ex-alunos e comunidades de
prática, se busca fortalecer o Estado em dois aspectos-chave de sua ação: as competências de seu capital
humano e a solvência de suas instituições.
5
Veja, por exemplo, CEPAL, Panorama de la Inserción Internacional de América Latina y el Caribe, 2012
(LC/G.2547-P), Santiago do Chile.
11
A. DIÁLOGOS DE PLANEJAMENTO E REPOSITÓRIO DE PLANOS
DE DESENVOLVIMENTO PARA O FORTALECIMENTO
DA COOPERAÇÃO INTERGOVERNAMENTAL EM
PLANEJAMENTO E GESTÃO PÚBLICA
O primeiro componente se orienta a fortalecer a cooperação intergovernamental em matéria de planejamento e
gestão pública, bem como identificar novas áreas, temas e modalidades de colaboração do ILPES, para
incorporá-los em seus serviços de assessoria, estudos, capacitação e fomento de redes e, dessa maneira,
responder oportunamente às prioridades dos países. Nesta proposta se incluem duas novas dimensões que
contribuem para tais objetivos: o processo de diálogos ministeriais sobre planejamento e o repositório de
planos e programas de desenvolvimento. Trata-se de dois instrumentos do que se pretende que chegue a
constituir um centro de conhecimento e recursos integrados sobre o planejamento do desenvolvimento.
1. Diálogos Ministeriais de Planejamento
Com o propósito de potencializar sua função como plataforma para a cooperação entre autoridades de
planejamento dos países da região, o ILPES iniciou em novembro de 2012 os Diálogos Ministeriais de
Planejamento6. Os diálogos se realizam com um enquadramento geral de temas que se adapta a cada caso,
segundo as prioridades, ênfase, maturidade e relevância do planejamento nos países. Parte-se com a
consideração geral do renascimento do planejamento, se abordam seus componentes ou funções básicas
(prospectiva, coordenação e avaliação) e se consulta finalmente sobre as perspectivas, no marco da
política e da institucionalidade do país e da fase do desenvolvimento e da conjuntura que atravessa.
Mediante o mecanismo e o processo descrito, se oferece um balanço do estado da arte do
planejamento para o desenvolvimento na América Latina e no Caribe, que será um insumo para as
estratégias e pautas de trabalho do ILPES no próximo quatriênio. No mês de setembro de 2013 se contava
com a participação de 15 países da região no processo dos diálogos: Argentina, Brasil, Bolívia (Estado
Plurinacional da), Costa Rica, Colômbia, Cuba, Equador, El Salvador, Guatemala, Honduras, Panamá,
Paraguai, Peru, República Dominicana e Uruguai.
Os Diálogos Ministeriais de Planejamento possibilitaram um conhecimento detalhado de cada
caso nacional, ao mesmo tempo em que serviram de base para a formulação e a entrada em operação de
uma plataforma de intercâmbio de experiências nacionais em cada uma das funções do planejamento,
bem como em suas visões de conjunto e sua projeção no tempo. Esta plataforma se alimentará da
produção simultânea de estudos e pesquisas que permitam construir vistas comparativas e interpretações
de conjunto, e que também propiciem a integração e o lançamento de inovações teórico-práticas.
Como parte deste processo, o ILPES propõe fortalecer a oferta de cursos internacionais e
nacionais de capacitação em planejamento, governo e política pública que cumpram os objetivos de
difundir o conhecimento aplicado desenvolvido na região e no mundo nestas matérias, bem como formar
recursos humanos competentes e instituições com crescentes capacidades de aprendizagem.
Os resultados desta primeira etapa dos diálogos de planejamento sugerem, ademais, a necessidade
de fortalecer as visões de conjunto do planejamento, bem como desenvolver ferramental especializado,
em particular em aspectos emergentes da prospectiva, da avaliação e da coordenação. Estas ênfases
6
Veja o documento DDR/1, novembro de 2013.
12
deverão traduzir-se em temas e conteúdos dos cursos e no fortalecimento das capacidades de cooperação
técnica aos países por parte do ILPES. O conhecimento adquirido nos diálogos se complementa com um
dispositivo eletrônico virtual, cujas características se descrevem a seguir.
2. Repositório-laboratório de Planejamento para o Desenvolvimento
No marco do ressurgimento do interesse pelo planejamento de médio e longo prazo, o ILPES propõe
sistematizar, em um repositório virtual, planos e programas de desenvolvimento (tanto em nível nacional
e subnacional como setorial), com o fim de facilitar sua difusão e oferecer ferramentas de análise para os
planejadores e o público interessado. Além disso, o ILPES pretende dar um valor agregado a este cúmulo
de informação, para convertê-lo em um instrumento útil de apoio ao exercício do planejamento e, em
particular, com o fim de que sirva de fórum para o diálogo e as consultas entre as autoridades
encarregadas do planejamento nos países da região. Especificamente, suas funções e propósitos seriam:
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Servir de fórum aos organismos de planejamento;
Impulsionar o intercâmbio de experiências, planos, programas e projetos de desenvolvimento,
legislação e organização para o planejamento;
Analisar de modo permanente os progressos do planejamento na região e os obstáculos
que enfrenta;
Impulsionar os esforços de programação conjunta em nível regional, sub-regional e de grupos
de países que permitam fortalecer o processo de integração latino-americana e caribenha;
Identificar ações conjuntas que possam ser incorporadas aos planos e programas de
desenvolvimento nacionais;
Promover o intercâmbio de técnicos entre os organismos de planejamento, e
Promover o intercâmbio de informações e ações conjuntas.
A informação de planos e agendas nacionais de desenvolvimento, setoriais e territoriais, visões de
futuro e avaliações de resultados e seguimento costuma estar isolada, dispersa ou fragmentada nas
diferentes instituições governamentais. Sua vinculação é complexa, pois está associada a tecnologias que,
com frequência são incompatíveis entre si. Portanto, a informação não está em condições de transformarse em conhecimento. Um repositório digital permite coletar a informação e pô-la à disposição dos
usuários, convertendo-se em um meio para o acesso e a visibilidade, tanto da produção documental como
do pensamento gestado em determinada matéria.
O repositório do ILPES oferecerá em uma primeira etapa: i) acesso, num único portal digital, aos
planos, programas e agendas de desenvolvimento nacionais, setoriais e subnacionais dos países da região;
ii) informação sistematizada dos planos e programas, apresentada de forma accessível, clara e atualizada,
e iii) insumos para realizar análises comparativas dos planos, seu seguimento e avaliação, identificação de
boas práticas e intercâmbio de experiências, como apoio e insumo para o diálogo ministerial e para
detectar oportunidades de cooperação Sul-Sul e Norte-Sul, bem como facilitar sua implementação.
Espera-se que o repositório possa ser um lugar de encontro e de interesse permanente dos
referentes do planejamento latino-americano e caribenho, especialmente dos responsáveis pela tomada de
decisões nesta matéria. Por meio da difusão dos temas e aspectos vinculados à teoria e à prática do
planejamento na região, se busca elevar o protagonismo do planejamento no cotidiano do serviço público.
Na reunião do Conselho Regional de Planejamento será oferecido um avance de seu desenvolvimento e
de suas modalidades de funcionamento pleno.
13
Em etapas posteriores, propõe-se orientar o desenvolvimento do repositório a um esquema
dinâmico e interativo, que inclua a participação e o empoderamento desta ferramenta por parte dos
planejadores da região, de modo que se transforme em um Repositório-Laboratório de Planejamento,
como um veículo versátil para facilitar o diálogo ministerial, apoiar a execução das tarefas que sejam
acordadas na reunião do Conselho, dar- lhes transparência e facilitar seu seguimento, consulta e
avaliação. Por outro lado, busca-se que sirva como um canal de comunicação único entre os responsáveis
do planejamento na América Latina e no Caribe, em seus diversos níveis e funções, bem como com os
cidadãos, a sociedade, a academia, o setor privado e, em geral, com os interessados no planejamento e no
desenvolvimento.
B. A PERSPECTIVA REGIONAL NO PLANEJAMENTO DO DESENVOLVIMENTO E NA
GESTÃO PÚBLICA: RUMO A UMA NOVA CULTURA DE INTEGRAÇÃO
Na maioria dos planos de desenvolvimento dos países da região, a dimensão internacional se encontra
ausente ou pouco considerada. Isso constitui uma debilidade nas competências nacionais, setoriais ou
locais para a preparação dos seus respectivos planos. O ILPES propõe oferecer assessoria e capacitação
na visualização e incorporação da dimensão da integração e da cooperação regional na formulação e no
monitoramento de planos, com o objetivo de considerar seus possíveis efeitos e impactos.
O ILPES promove em seu trabalho com os países as visões e propostas da CEPAL para o
desenvolvimento latino-americano e caribenho. Também impulsiona a agenda das Nações Unidas para o
desenvolvimento, adaptando-a às especificidades da região. A recente discussão e os acordos que se
tomaram na Assembleia Geral das Nações Unidas sobre a agenda para o desenvolvimento pós-2015
podem ser considerados como os princípios articuladores das agendas de desenvolvimento regional,
nacionais e locais na América Latina e no Caribe. Adaptados às realidades dos países, com prioridades e
ênfases diversas, os novos objetivos mundiais de desenvolvimento sustentável podem funcionar como
eixos articuladores dessas agendas de desenvolvimento de longo prazo e, dessa forma, contribuir a
fortalecer a integração e a cooperação regional.
Para avançar nesse sentido, é preciso criar e desenvolver capacidades em matéria de planejamento
com visão de integração regional. O ILPES sugere apoiar os esforços dos países na construção da noção
de América Latina e Caribe como uma região diversa, com uma história em comum, afinidades culturais e
de idioma, em um espaço físico determinado, formada por países e territórios, que não é a soma aritmética
deles, mas sim um sistema de equações simultâneas, complexo, dinâmico, com soluções múltiplas, que os
países sejam capazes de construir, ponderar e pôr em prática para desenvolver um sentido de
pertencimento com base em dois elementos fundamentais: a cooperação e a integração. Em sua proposta
de capacitação, o ILPES se dispõe a desenvolver um curso que aborde os elementos da prática do
planejamento em suas dimensões hemisférica, nacional e subnacional, com o fim de formar planejadores
regionais para fortalecer e aprofundar os processos de planejamento, agregando a dimensão da integração
e da cooperação.
A cooperação regional em matéria de planejamento. Embora os países da América Latina e do
Caribe não necessariamente compartilhem enfoques de desenvolvimento ou metodologias de planejamento,
o intercâmbio de experiências e a cooperação em matéria de planejamento são frutíferos. O ILPES pode
constituir-se numa plataforma de cooperação Sul-Sul entre países da região em temas de planejamento.
Como indica a CEPAL no documento apresentado na Conferência sobre o Desenvolvimento Sustentável na
América Latina e no Caribe: seguimento da agenda para o desenvolvimento pós-2015 e Rio+20, realizada
14
em Bogotá, em março de 2013, se requer um novo modelo de desenvolvimento baseado em uma mudança
estrutural para a igualdade e a sustentabilidade do meio ambiente7. Nesse âmbito, o planejamento com visão
regional pode ser um instrumento pertinente para o desenvolvimento de novos mecanismos de comércio
justo, a transferência de tecnologia, o financiamento e a cooperação Sul-Sul e o fortalecimento dos
mecanismos de participação social.
Os contextos políticos e as estratégias institucionais para o fortalecimento do planejamento como
ferramenta de política e de gestão públicas na América Latina e no Caribe são muito variados e
apresentam diferentes graus de profundidade e maturidade. Não obstante, se compartilha um interesse
comum de utilizar o planejamento como meio para o melhoramento da qualidade e do impacto da política
pública. Esta diversidade de graus, enfoques e estruturas constitui um valioso ativo para o trabalho do
ILPES e da CEPAL, na medida em que representa material para o intercâmbio de experiências, a
transferência de conhecimento e a busca de referentes em comum. O componente A da estratégia, antes
descrito, visa a este objetivo, por meio dos diálogos com as entidades de planejamento e do repositório de
planos e programas de desenvolvimento.
O planejamento para o desenvolvimento em escala latino-americana e caribenha. É sabido
que entre os países da região existem diferenças em seus sistemas políticos, ideologias e métodos e
práticas para alcançar o desenvolvimento. Há coincidência nas metas do desenvolvimento, porém grande
heterogeneidade em como lográ-las. Compartilhar uma visão de futuro do conjunto da região seria
benéfico para todos. Em diversas áreas do desenvolvimento latino-americano e caribenho é conveniente a
abordagem a partir da dimensão regional, não só a partir dos planos nacionais ou subnacionais, mas
integrando as três dimensões simultaneamente. O planejamento pode ser um instrumento útil para apoiar
esses esforços. Além disso, se os objetivos do desenvolvimento se articulam em torno ao fechamento de
brechas, como suscitado pela CEPAL em La hora de la igualdad e no documento Cambio estructural
para la igualdad: una visión integrada del desarrollo (LC/G.2524(SES.34/3)), 2012), é preciso adotar
uma perspectiva de longo prazo que o planejamento tem em suas raízes e em sua essência.
Alguns exemplos dos desafios ao desenvolvimento que poderiam ser enfrentados com melhores
elementos e instrumentos do ponto de vista regional e com uma visão integracionista são: a mudança
climática e a gestão de risco ante os desastres naturais, a migração internacional, a seguridade dos cidadãos
frente ao crime organizado e a ameaça à governabilidade, o desenvolvimento da infraestrutura econômica e
social, o comércio e a inserção em cadeias globais, a inovação e o desenvolvimento tecnológico, o
desenvolvimento e integração transfronteiriços e a estratégia frente ao investimento estrangeiro direto, entre
outros. Os países habitualmente trabalham em forma coordenada para criar uma visão de conjunto que deve
incorporar o planejamento com visão de longo prazo. Promover uma visão em comum para o
desenvolvimento econômico e social da região latino-americana e caribenha é um labor em que o ILPES
pode apoiar os esforços dos países. Os tópicos que se indicam mostram as vantagens da prática da
abordagem conjunta, integradora e regional, com o apoio da ferramenta do planejamento e da prospectiva.
Prospectiva e visão de futuro: rumo a uma região mais integrada. A ausência de uma
dimensão regional no renascimento do planejamento na América Latina e no Caribe tem um correlato nos
exercícios de prospectiva, que também vêm ganhando interesse nos governos e em outras entidades da
região. Seria útil incorporar nestes exercícios de prospectiva a recriação de cenários de médio e longo
prazo em que não apareça apenas a imagem desejada ou à qual o país aspira, mas, igualmente, as formas
7
Veja CEPAL, Desarrollo sostenible en América Latina y el Caribe: seguimiento da la agenda de las Naciones
Unidas para el desarrollo post-2015 y Río+20 (LC/L.3590), Santiago do Chile, março de 2013.
15
de inserção na região (integração) e no resto do mundo (regionalismo aberto), bem como a prospectiva da
região em seu conjunto.
Os estudos sobre o futuro do mundo são quase todos elaborados por instituições e governos de
países desenvolvidos. Todos mostram a relevância de “pensar o futuro”, assunto muito complexo e
incerto, mas imprescindível para lavrar o desenvolvimento, o que leva à necessidade de que a região
pense também em construir seu próprio futuro. Na maioria destes estudos, fora da região, se pensa no
futuro da América Latina e do Caribe como testemunha e “receptor” dos acontecimentos mundiais, e
muito menos como ator da construção do futuro.
O ILPES sugere a realização de um exercício contínuo encaminhado à construção de cenários de
futuro da região, entre os que se contemplariam visões desejadas, como uma América Latina e um Caribe
mais integrados e coesos, com avanços significativos em termos de redução das desigualdades, da
pobreza e das brechas do desenvolvimento, como apresentado em diversos planos de desenvolvimento de
longo prazo da região e na agenda para o desenvolvimento pós-2015. Este tipo de prática é de suma
utilidade no exercício da política pública, na qual, de modo geral, não se encontra incorporada. A prática
da prospectiva tem se difundido e consolidado em instituições acadêmicas, centros de pensamento (think
tanks) e centros de pesquisa. É momento de que a perspectiva de longo alcance se instale nas
administrações públicas em apoio à gestão pública para o desenvolvimento. O ILPES oferece sua
colaboração na criação e desenvolvimento de capacidades, por meio de cursos como aquele que
organizou em 2013 sobre prospectiva e gestão para o desenvolvimento.
1. A nova gestão pública para o desenvolvimento
Na última década, a liderança do Estado, por meio de um renovado papel na condução das políticas
públicas, foi fundamental na diminuição da pobreza, da indigência e da desigualdade, no aumento do
emprego em quantidade e qualidade, e na redução da inflação a um dígito na maioria dos países. Em
particular, o investimento público, que no passado havia sido uma variável tradicional de ajuste ante crises
da demanda, hoje se perfila como um potente antídoto anticíclico, pois se tem certeza da sua importância
para impulsionar o desenvolvimento de maneira sustentada. A taxa de investimento é ainda insuficiente na
região, mas em diversos países o componente público da formação de capital mostra sinais alentadores nos
últimos anos, especialmente o dirigido ao fortalecimento da infraestrutura econômica e social8.
Este processo foi impulsionado pelo avanço e o fortalecimento da gestão pública. Os esquemas de
gestão e orçamentação baseados em resultados se generalizam nos países para apoiar a eficiência do setor
público, o que favorece progressos de amplo espectro no saneamento das finanças públicas, na
transparência do exercício fiscal, na eficiência e na prestação de contas, no melhoramento da execução do
orçamento, na diminuição do peso da dívida pública, e na modernização dos processos de planejamento,
execução e monitoramento. Ao mesmo tempo, tais esquemas coadjuvam (em parte, devido à recuperação
do investimento público, cuja execução deve planificar-se) o ressurgimento das estratégias de
planejamento de médio e longo prazo, com ênfase no desenvolvimento integral, que incorpora o
econômico, o social e o ambiental. Cabe mencionar o papel que, nos países da região, vem exercendo a
sociedade civil que com intensidades e modalidades de expressão distintas, questiona, exige, propõe e
demanda uma gestão pública de qualidade, transparente e participativa.
8
Veja CEPAL, Estudio Económico de América Latina y el Caribe, 2012 (LC/G.2546-P), Santiago do Chile, 2012;
J. Máttar e Perrotti, “Planificación y desarrollo: historia y perspectivas para la agenda de igualdad en América
Latina y el Caribe”, Santiago do Chile, 2103, no prelo.
16
Os desafios regionais pendentes e futuros em torno ao desenvolvimento são grandes e exigem que
os Estados fortaleçam suas ferramentas de formulação e implementação das políticas públicas, sobretudo
daquelas que proporcionam confiança e legitimidade frente aos cidadãos quanto à qualidade do gasto
público. Um Estado orientado ao desenvolvimento tem a capacidade de formular e implementar
estratégias para alcançar metas econômicas e sociais, apoiando-se sobre instituições públicas eficientes e
eficazes que minimizam a burocracia e operam com probidade, transparência e um alto grau de prestação
de contas, no âmbito do Estado de direito.
A capacidade de formular e implementar estratégias envolve atores dentro e fora do Estado;
depende de fatores institucionais e estruturais, e das relações entre atores. A capacidade institucional dos
governos —a administração pública— se concretiza sobre processos de fortalecimento dos sistemas de
gestão pública e do capital humano público. Boas políticas públicas se complementam com instituições
públicas fortalecidas. O debate contemporâneo sobre a legitimidade do Estado se baseia num modelo legal
racional e nos produtos e resultados das políticas públicas. Em um regime democrático, a capacidade do
Estado de entregar bons serviços e de solucionar problemas coletivos em forma eficiente se torna central.
a)
Governo digital e abertura governamental: as TIC e a gestão pública
O ILPES propõe apoiar os países na formulação e elaboração de seus próprios planos de ação nestas
matérias para lograr mais e melhor democracia, incentivando a colaboração ativa entre as entidades e órgãos
do governo em todos os níveis, e entre estes e os cidadãos. O Instituto pretende colaborar com as instituições
públicas para focar os esforços nas necessidades das pessoas, em suas manifestações, em suas estruturas e
em seus processos, para fazer-se responsável pelas críticas procedentes dos cidadãos desejosos de participar,
mas que operam com novas regras e tempos diferentes aos estabelecidos até o momento. A premissa do
trabalho conjunto e colaborativo por intermédio das distintas ferramentas e canais que oferecem as
tecnologias da informação e das comunicações (TIC) provoca um giro radical no paradigma da cultura
organizacional pública, que afeta a dinâmica de geração e prestação dos serviços públicos.
As modalidades de intervenção abarcam as pesquisas sobre a matéria9, em que o ILPES foi
pioneiro, as assessorias técnicas, o desenvolvimento de comunidades de expertos e redes para facilitar o
intercâmbio de experiências e boas práticas, e cursos de capacitação, como os que já se realizaram em
vários países da região.
b)
Seguimento, monitoramento e avaliação das políticas públicas
A atividade de avaliação pode ser apresentada como uma valoração em três níveis articulados do
trabalho cotidiano do serviço público: macro (avalia as prioridades políticas de longo e médio prazo),
meso (se enfoca em avaliar a política setorial e intersetorial de médio prazo e a institucionalidade pública
que a opera) e micro (se centra na medição de processos de gestão e desempenho de curto prazo). Assim
definida, a avaliação se converte em um mecanismo articulador e transversal, pois tem o potencial de
vincular os conteúdos de formulação das políticas públicas com sua implementação, com a gestão dos
recursos e com os efeitos sociais, numa interação entre os distintos setores de governo.
Não obstante o anterior, a institucionalização dos sistemas de monitoramento e avaliação, e de
suas funções não tem sido fácil na região, pois requer um compromisso dos níveis mais altos do setor
9
Algumas publicações recentes nestas temáticas são: “El desafío hacia el gobierno abierto en la hora de la
igualdad”, Documento de Projeto ILPES-@LIS2, e “Datos abiertos: Un nuevo desafío para los gobiernos de la
región”, série Gestión Pública, Nº 74 (LC/L.3464; LC/IP/L.313), Santiago do Chile, março de 2012.
17
público e o apoio das autoridades políticas. Embora se observem avanços nos sistemas de avaliação e
monitoramento dos programas públicos nos países, ainda existem numerosos desafios, tais como:
i) institucionalizar os sistemas e funções de monitoramento e avaliação; ii) implementar condições básicas
para uma adequada partida e operação dos sistemas de monitoramento e avaliação (sistemas de incentivos
adequados, capacitação contínua de gerentes e funcionários das dependências de governo, existência de
um fundamento legal com definição clara das funções e responsabilidades dos atores principais, entre
outras); iii) superar as deficiências técnicas e administrativas das avaliações, e iv) vincular o processo de
avaliação ao planejamento, ao orçamento e à criação de valor público.
O ILPES propõe apoiar os países em seu esforço de enfrentar estes desafios. As modalidades de
intervenção abarcam as pesquisas sobre a matéria —incluindo a sistematização de boas práticas na
institucionalização da função e no desenvolvimento de metodologias de avaliação e sistemas de
seguimento—, as assessorias técnicas, o desenvolvimento de comunidades de expertos e redes para
facilitar o intercâmbio de experiências e boas práticas, e cursos de capacitação, como os que já ditados em
vários países da região.
c)
Gestão orçamentária com foco em resultados
O ILPES tem trabalhado a política orçamentária como ferramenta estratégica do desenvolvimento,
no âmbito de uma política fiscal redistributiva e ativa, e foi pioneiro em analisar os desenvolvimentos
empíricos neste campo nos países da região e em brindar-lhes apoio em programas de cooperação técnica.
Mediante o orçamento baseado em resultados se busca que aqueles em postos-chave para as
decisões considerem de modo sistemático os objetivos previstos, bem como os resultados alcançados
pelos programas e políticas públicas ao longo de todo o ciclo orçamentário. Em um nível mais operativo,
o orçamento baseado em resultados implica institucionalizar a geração de informação de desempenho.
Sua implementação significa transitar de um ciclo orçamentário baseado na formulação, discussão,
execução e avaliação de partidas orçamentárias, a outro baseado nos níveis de bens e serviços (produtos)
que as instituições proveem aos cidadãos. Aqueles que decidem são responsáveis por definir suas
necessidades orçamentárias com base em níveis de produção de bens e serviços. Esta mudança de enfoque
se encaminha a provocar um aumento da qualidade do ciclo orçamentário: é possível, em teoria, alocar
recursos em função das prioridades das políticas e analisar o impacto dos aumentos ou reduções de
recursos sobre os níveis de produção de bens e serviços públicos.
O ILPES propõe seguir apoiando os países neste campo central da gestão pública orientada ao
desenvolvimento. As modalidades de intervenção abarcam as pesquisas sobre a matéria, as assessorias
técnicas, o desenvolvimento de comunidades de expertos e redes para facilitar o intercâmbio de
experiências e boas práticas, e ministrar cursos de capacitação.
d)
Sistemas de gestão pública eficazes, eficientes e orientados ao desenvolvimento e aos cidadãos
A transparência e a prestação de contas são requisitos indispensáveis do funcionamento dos
governos democráticos, o que exige oferecer uma resposta clara, transparente e precisa sobre os
resultados do gasto e do investimento dos recursos públicos tanto centrais como locais, a fim de melhorar
os níveis de bem-estar dos cidadãos. E, no âmbito do desenvolvimento econômico, político e social
sustentável a que os habitantes da região aspiram para melhorar sua qualidade de vida, a gestão para
resultados tem sido relevado significativamente nas agendas dos governos da América Latina e do Caribe.
18
O anterior implica uma mudança substancial dos modelos de gestão burocráticos tradicionais,
caracterizados por uma ênfase nos insumos do processo e no controle formal, para avançar a esquemas de
gestão por resultados com os que se busca melhorar o impacto da ação pública e nos que o relevante é a
obtenção de resultados com padrões de qualidade, mediante o planejamento e a definição de indicadores
de desempenho.
O movimento em direção a esquemas de gestão para resultados implica uma modernização e
transformação dos distintos sistemas de gestão pública, tanto em relação aos insumos como aos processos
de produção, tais como a gestão dos recursos materiais e humanos, e os sistemas de orçamento,
planejamento, seguimento e avaliação, e de gestão institucional e de programas e projetos.
O ILPES propõe apoiar os países em seus processos de implementação de esquemas de gestão
para resultados. As modalidades de intervenção abrangem as pesquisas sobre a matéria, as assessorias
técnicas, o desenvolvimento de comunidades de expertos e a participação nelas, e ministrar cursos de
capacitação, como os que já se realizaram em vários países da região.
2. A visão e o planejamento de longo prazo
a)
Prospectiva para o desenvolvimento e a integração regional
A prospectiva, embora se encarregue de explorar o futuro, aparece no início do exercício de
planejamento do desenvolvimento. É fundamental para verificar a pertinência e a factibilidade de
materializar as aspirações da sociedade no futuro e também contribui a identificar os possíveis caminhos que
se precisa percorrer nesse empenho. Na última década seu uso se estendeu no mundo, e na América Latina
cobrou relevância principalmente nas instituições acadêmicas e de pesquisa. A CEPAL afirma haver
chegado a hora da igualdade e o ILPES sustenta que é tempo de incorporar esta ferramenta ao serviço
público, para elevar a probabilidade de fechar as brechas e aspirar a um desenvolvimento com igualdade.
O interesse por valer-se de visões de longo prazo para orientar as decisões de política pública se
faz visível pela quantidade e diversidade de exercícios de visão de futuro realizados por ao menos 12
governos de outros tantos países da região no período reciente. Não obstante, à diferença do que ocorria
nos anos cinquenta, é notável a ausência de uma vista da América Latina e do Caribe como conjunto. Da
presença deste interesse nacional por fazer uso de visões de desenvolvimento de longo prazo e da
ausência de uma mirada continental devem derivar as diretrizes fundamentais que se propõem para o
trabalho do ILPES neste tema.
Os contextos mundial, continental, nacional e local estão, e continuarão estando, marcados pela
incerteza. As vias de saída da crise seguem sendo incertas, bem como continuam sendo desconhecidos os
novos equilíbrios econômicos globais que surgirão dela. A dinâmica da mudança climática e suas
repercussões mundiais e regionais alterarão os parâmetros do crescimento econômico e do desenvolvimento.
O processo de maturação democrática regional imporá desafios políticos e seguirá levantando renovadas
demandas sociais. O ciclo dos mercados mundiais de recursos naturais continuará seu movimento e manterá
vigente o desafio de realizar mudanças estruturais e de atender a dívidas ambientais acumuladas.
Embora estes desafios interpelem o conjunto da sociedade e da economia, não se deve passar por
alto o papel que deveriam desempenhar o Estado, a política pública e o ciclo da gestão pública. O ILPES
e a CEPAL, a partir de seu âmbito de ação, se interrogam e buscam responder adequadamente aos
desafios e às oportunidades que abre este novo contexto.
19
O cenário descrito mantém e ratifica a validade da missão institucional do ILPES, ainda que faça
necessário revisar algumas de suas estratégias de trabalho. No atual ponto de inflexão, contribuir ao
melhoramento da qualidade da gestão pública significa incorporar a prospectiva como um instrumento de
política pública com enorme potencial. Interessa desenvolvê-la como uma ferramenta que contribua à
complexa articulação entre as distintas escalas (temporais e espaciais) da política pública, bem como entre
os diversos setores. Parece indispensável incorporar os aportes da prospectiva, adaptá-los e desenvolvêlos para contribuir à elaboração de respostas adequadas ao desafio de criar condições para uma
governança multiescalar e pluridimensional do desenvolvimento.
O ILPES tem articulado colaborações com alguns dos centros de prospectiva mais consolidados
da região, e acompanhado suas iniciativas de capacitação, assistência técnica e pesquisa. Considera-se
vital a ampliação e consolidação destas redes de trabalho, para desenvolvimento de informação,
conhecimento e capacidades de prospectiva para o desenvolvimento na América Latina e no Caribe10.
As diretrizes propostas para o trabalho que o ILPES pode realizar com os Estados em matéria de
prospectiva são quatro:
b)
•
Impulsionar a articulação da prospectiva com a política pública, com o objetivo de contribuir
à construção de processos de desenvolvimento socioeconômico sustentáveis;
•
Promover a visão de futuro desde os distintos temas e problemas do desenvolvimento que se
trabalham no sistema da CEPAL, especialmente quanto à evolução do fechamento de brechas;
•
Orientar a prospectiva a processos intersetoriais e multiescalares que se articulem e dialoguem
com os múltiplos trabalhos de prospectiva enfocados em temas específicos (território, ciência e
tecnologia, população, energia e infraestrutura, entre outros), contribuindo a valorizá-los, e
•
Fortalecer em forma simultânea e equilibrada as tarefas de pesquisa (conhecimento do estado da
arte e incorporação de inovações e progressos na prospectiva), cooperação técnica (articulação
entre o progresso geral do saber em prospectiva e seu emprego prático e concreto na política
pública) e capacitação (criação de competências e habilidades nos sujeitos institucionais, políticos
e sociais interessados em construir futuros de desenvolvimento sustentável).
Planejamento do investimento em infraestrutura para o desenvolvimento
O fortalecimento do investimento em qualidade e quantidade é condição sine qua non para a
mudança estrutural orientada ao desenvolvimento com igualdade. Na última década, a média do
investimento agregado em relação ao produto foi inferior a 20%, ainda que tenha mostrado uma tendência
de melhorar no final do período, quando alcançou 21% do PIB. A recuperação do investimento deveu-se
ao ciclo de crescimento da década passada (especialmente do período compreendido entre 2002 e 2008,
no qual o PIB aumentou 3% como média anual) e às expectativas positivas de crescimento e estabilidade
10
O ILPES iniciou uma linha de trabalho em prospectiva, que inclui assessorias, capacitação e pesquisa aplicada.
Um detalhamento das atividades realizadas pode ser visto em “Fortalecimiento de las capacidades em la gestión
pública y la planificación para el desarrollo com igualdad en América Latina y el Caribe”, Informe de
actividades del ILPES 2008-2013 (LC/L.3688(CRP.14/3)). Entre as publicações, veja L. M. Cuervo,
“Prospectiva económica: una primera aproximación al estado del arte”, série Gestión Pública, Nº 76
((LC/L.3485), Santiago do Chile, CEPAL, 2012; e CEPAL, Prospectiva y desarrollo: el clima de la igualdad en
América Latina y el Caribe (LC/G.2579), coleção La Hora de la Igualdad, Santiago do Chile, 2012).
20
da região, o que incidiu especialmente nos fluxos de capital privado e de investimento estrangeira direto a
projetos em uma variedade de setores.
No caso do investimento público, além dos fatores assinalados, o aumento se explica pelo
crescimento das receitas públicas (particularmente na América do Sul), como resultado da crescente
demanda de matérias-primas e produtos vinculados à extração de recursos naturais. Entre outros efeitos,
esta demanda incrementou a receita pública por meio dos impostos e dos bons resultados apresentados
pelas empresas públicas envolvidas na atividade primária exportadora. Apesar desta tendência, o
investimento público em infraestrutura segue sendo de um nível inferior ao necessário para manter um
crescimento econômico adequado para superar brechas e assegurar um desenvolvimento sustentado11.
Esta insuficiência se observa tanto na dimensão interna (diferença entre a provisão de infraestrutura e a
demanda dos serviços associados) como externa (distância que separa a região dos países desenvolvidos e
de países do sudeste da Ásia, e inclusive do Oriente Médio e norte da África)12.
Uma apropriada infraestrutura é essencial para a competitividade e constitui um componente e
impulsor central da coesão e integração em nível subnacional, nacional e continental. O planejamento é
fundamental como ferramenta para a definição de em que e onde investir, especialmente tendo presente
que os processos de investimento envolvem montantes de recursos consideráveis e requerem anos de
formulação e execução. O investimento em infraestrutura outorga a oportunidade de fortalecer o
desenvolvimento e a integração regional, devido às magnitudes que demanda este tipo de investimento, às
necessidades similares que enfrentam os países nesta matéria e ao fato de que muitas vezes as obras e seus
benefícios transpassam as fronteiras, como ocorre, por exemplo, com as linhas de transmissão elétrica, as
estradas, as vias férreas ou os portos que, embora se localizem em um país, estão disponíveis para servir
ao comércio de vários países. O planejamento é um instrumento que pode facilitar a formulação e a
execução deste tipo de estratégia, agregando a dimensão ambiental e a de cooperação e integração para o
desenvolvimento de infraestrutura verde.
c)
Gestão estratégica dos projetos de investimento: os sistemas nacionais de investimento público
A avaliação de projetos de investimento público é parte importante do acervo de sistemas
administrativos destinados a analisar a gestão do Estado. Os sistemas nacionais de investimento público
(SNIP), com cobertura e resultados variáveis, vieram sendo desenvolvidos na maioria dos países da região
desde os anos oitenta. O ILPES tem apoiado por mais de duas décadas os países no desenvolvimento e
fortalecimento dos SNIP, tanto em nível nacional como subnacional, por meio de assessoria técnica,
capacitação especializada e formação de redes (RedSNIP).
Lograram-se avanços nos sistemas de avaliação e monitoramento de projetos de investimento
público em um número importante de países da região13. Não obstante, outros enfrentam desafios para a
plena consolidação de seus SNIP, pelo que o ILPES propõe brindar seus serviços para apoiar estes
esforços, particularmente em: i) aperfeiçoamento permanente dos corpos técnicos no âmbito da
11
12
13
D. Perrotti e R. Sánchez, “La brecha de infraestructura en América Latina y el Caribe”, série Recursos Naturales
e Infraestructura, Nº 153 (LC/L.3342), Santiago do Chile, 2011; L. Lucioni, “La provisión de infraestructura en
América Latina: tendencias, inversiones y financiamiento”, série Macroeconomía del Desarrollo, Nº 72
(LC/L.2981-P), Santiago do Chile, CEPAL, 2009; C. Calderón e L. Servén, “The effects of infrastructure
development on growth and income distribution”, Working Paper, Nº 270, Santiago do Chile,
Luis Felipe Jiménez e Sandra Manuelito, “Rasgos estilizados de la relación entre inversión y crecimiento en
América Latina y el Caribe 1980-2012”, série Macroeconomía del Desarrollo, No136 (LC/L.3704), Santiago do
Chile, CEPAL, 2013.
Veja ILPES, Panorama de la Gestión Pública 2013, Santiago do Chile, no prelo.
21
formulação e avaliação privada e social de projetos; ii) modernização dos sistemas de informação (bancos
de projetos), incorporando os avanços das tecnologias da informação e das comunicações para melhorar a
eficácia, eficiência e transparência no manejo da informação, por exemplo, no sentido de aderir a
iniciativas de governo aberto e utilizar a computação “em nuvem”; iii) fortalecimento da transparência,
considerando a entrega de informação aos cidadãos sobre os projetos e programas apresentados,
avaliados, aprovados e executados; iv) melhora das metodologias de avaliação socioeconômica de
projetos e sua integração no processo de tomada de decisões sobre o investimento a corto e médio prazo;
v) incorporação plena no orçamento dos investimentos, custos de manutenção e gastos de operação,
estabelecendo marcos e compromissos orçamentários de médio prazo a fim de garantir o financiamento
necessário para concluir obras com prazos de execução que superem o ano fiscal; vi) melhora dos
sistemas de seguimento físico-financeiro dos projetos e dos investimentos, e sua incorporação aos
sistemas integrados de gestão financeira globais, e vii) institucionalização da avaliação ex post.
As modalidades de intervenção abarcam as pesquisas sobre a matéria, a sistematização de boas
práticas, as assessorias técnicas, o desenvolvimento de comunidades de expertos e redes para facilitar o
intercâmbio de experiências e boas práticas, e cursos de capacitação.
3. Coordenação entre níveis de governo: da agenda global à ação local
A desigualdade na América Latina e no Caribe tem claras expressões geográficas: áreas que exibem
avançados níveis de desenvolvimento econômico e social coexistem com áreas que registram fortes
defasagens socioeconômicas e ambientais. Sucede que não só a pobreza e a desigualdade se refletem
geograficamente, mas também que esta configuração socioespacial desigual influi nas capacidades de
desenvolvimento dos países como um todo.
Uma interpretação geográfica-relacional das desigualdades sociais permite conceber as condições
de carência dos territórios como derivadas de processos históricos específicos de inserção ou exclusão ou,
talvez, de atraso ou progresso em comparação com a nação em seu conjunto. Desta forma, a situação de
defasagem não é atribuível exclusivamente a fatores internos dos territórios, sino que deve visualizar-se
de um ponto de vista relacional com o restante do país, ou inclusive com escalas que superam a nacional.
Esta perspectiva permitiria sustentar novas iniciativas de políticas nacionais de desenvolvimento
territorial na América Latina e no Caribe, que incorporem o caráter relacional das desigualdades
territoriais. Por outro lado, é fundamental a participação das autoridades dos governos subnacionais e das
comunidades dos territórios na formulação e execução das políticas. Entre as novidades presentes na
discussão sobre a agenda para o desenvolvimento pós-2015 está o reconhecimento da importância do
papel das autoridades locais na implementação da agenda. Como se assevera em um dos informes, as
autoridades locais constituem um elo vital entre os governos nacionais, as comunidades e os cidadãos e
assumirão um papel crítico na nova aliança global e em definir as prioridades, executar planos, monitorar
resultados e envolver as comunidades e empresas da localidade14.
Tendo em consideração o anterior, a seguir se apresenta um conjunto de delineamentos
estratégicos para o labor do ILPES de promover a agenda das Nações Unidas para o desenvolvimento no
planejamento e nas políticas territoriais da América Latina e do Caribe.
14
Veja Una nueva alianza mundial, op.cit., pág. 22.
22
a)
A agenda para o desenvolvimento pós-2015 no território
No processo de reflexão das Nações Unidas sobre a agenda para o desenvolvimento pós-2015 se
colocou a igualdade como um componente fundamental, incluindo-a entre os três princípios centrais em
que se baseia, junto com os direitos humanos e a sustentabilidade. A Equipe de Tarefas do Sistema das
Nações Unidas sobre a Agenda das Nações Unidas para o Desenvolvimento pós-2015 suscita que as
estratégias nacionais, locais e regionais deverão basear-se em evidência e compreensão da natureza
interconectada e estrutural das desigualdades, e deverão ser formuladas e monitoradas com um completo
envolvimento daqueles excluídos15.
O principal resultado do trabalho do ILPES em torno à Declaração do Milênio é o alinhamento da
gestão pública local com a agenda mundial do desenvolvimento. Nesse sentido, os Objetivos de
Desenvolvimento do Milênio (ODM) ou os futuros objetivos de desenvolvimento sustentável representam
os eixos que orientam as prioridades das políticas públicas para o desenvolvimento.
A criação de uma rede vinculada ao tema e à constituição de alianças estratégicas com governos
subnacionais, com os organismos do sistema das Nações Unidas e com organismos internacionais de
cooperação compõe junto com o ILPES um espaço de diálogo, formação, capacitação e intercâmbio de
experiências.
Em tal sentido, o ILPES busca promover a coordenação entre distintos níveis de governo em
torno aos ODM, e como linhas de trabalho futuro, propõe:
b)
•
Desenvolver uma guia de boas práticas de planejamento na qual se entreguem recomendações
sobre como incorporar os ODM aos planos de desenvolvimento locais, incluindo as metas e
os indicadores;
•
Realizar uma análise sobre o monitoramento na América
dos objetivos de desenvolvimento sustentável no âmbito
pós-2015. Isso possibilitaria antecipar as limitações
seguimento dos indicadores, bem como a capacidade de
nova agenda para o desenvolvimento pós-2015;
•
Manter o fortalecimento das capacidades e da sensibilização para o alinhamento dos objetivos
de desenvolvimento sustentável e dos planos de desenvolvimento, por meio de cursos
presenciais e a distância, e
•
Realizar um encontro internacional sobre diálogos regionais para o planejamento centrado
nos objetivos de desenvolvimento sustentável.
Latina e no Caribe dos indicadores
da agenda para o desenvolvimento
e potencialidades da região no
gestão pública para implementar a
Descentralização para fortalecer a capacidade local da gestão do desenvolvimento
A América Latina e o Caribe têm já experiência de várias décadas ensaiando caminhos em busca
da descentralização da gestão pública e do fortalecimento da capacidade local de administração dos
assuntos públicos. Os caminhos tomados foram muito variados, em concordância com a ampla gama de
formas de organização político-administrativa presentes na região, onde existem países federais e países
unitários ou centralizados. Os argumentos em favor da descentralização são claros: reduz a distância entre
15
Veja El futuro que queremos para todos, op.cit.
23
o governo e os cidadãos, permite alocar mais eficientemente os recursos e as capacidades, introduz maior
competição entre as jurisdições e, em consequência, melhora a eficiência do setor público. Desta maneira,
a descentralização promete consolidar e aprofundar a democracia.
As políticas públicas devem combinar um financiamento que melhore o acesso dos cidadãos aos
serviços sociais, em forma eficiente, solidária, oportuna e universal, com o nível de governo mais
adequado para esta provisão. Este deveria ser o eixo do pacto fiscal, que requer um trabalho permanente
orientado a lograr consensos crescentes em cada um dos aspectos envolvidos, em um contexto de maiores
demandas de transparência no uso dos recursos e maiores exigências em matéria de prestação de contas.
Para contar com políticas públicas acordes aos desafios que se enfrentam se requer uma aprendizagem
contínua e a atualização permanente das formas de intervenção necessárias para superar a pobreza e a
desigualdade e aumentar o sentido de pertencimento a uma economia em crescimento.
A estratégia do ILPES em matéria de descentralização se orienta a:
c)
•
Produzir estudos em que se aborde a definição das condições, modalidades e níveis do Estado
necessários para a provisão ótima dos serviços essenciais à população (saúde, saneamento
básico, educação e segurança pública, entre outros);
•
Desenvolver capacidades para aprofundar o vínculo entre o planejamento territorial, a definição
de competências e as funções por níveis do Estado, bem como a gestão descentralizada de
recursos naturais como a água e o solo, e
•
Fortalecer competências em matéria de formulação e implementação de esquemas
descentralizados de financiamento para o desenvolvimento local.
Desenvolvimento e cooperação transfronteiriços
A intensificação das relações comerciais, políticas e culturais em zonas de fronteira, bem como as
relações entre cidades e regiões de diferentes países do continente, chamam a atenção sobre a necessidade
de considerar desafios com vistas à geração de políticas especiais de desenvolvimento territorial com uma
perspectiva continental e de integração latino-americana, o que implica abordar aspectos de confiança,
cooperação, identidades culturais, marcos institucionais e legais, entre outros. O cenário de impulso à
integração que se está instituindo na América Latina e no Caribe pode ser visto, então, como uma
oportunidade para incorporar a dimensão territorial nas agendas dos diálogos intergovernamentais.
Requer-se, portanto, maximizar os esforços e as coordenações multiescalares que permitam gerar
sinergias e outorgar coerência e efetividade às estratégias e políticas de desenvolvimento territorial. Em
particular, devem-se integrar as estratégias e políticas elaboradas a partir de marcos nacionais, que velam
pelo conjunto dos territórios, com as estratégias e políticas emanadas de escalas regionais locais, que
enfrentam contextos e processos específicos e diferenciados.
A integração fronteiriça constitui uma estratégia política essencial para o desenvolvimento
econômico e social, a governabilidade democrática e a redução de assimetrias, e que, ao mesmo tempo,
favorece maiores condições de igualdade para a transformação produtiva e a inserção das regiões de
fronteira na economia internacional contemporânea. O ILPES propõe implantar linhas de cooperação
técnica e capacitação em torno à análise de zonas fronteiriças (na região existem 36 linhas de fronteiras
internacionais, com uma longitude de 41.000 km) e identificar instrumentos que contribuam à
formulação, execução, monitoramento e avaliação de estratégias, planos e projetos de desenvolvimento,
24
com o propósito de fortalecer essas zonas, como um exercício de integração microrregional, no âmbito da
integração regional continental.
Os países da América Latina e do Caribe estão de acordo que, no horizonte de longo prazo,
igualdade, crescimento econômico e sustentabilidade ambiental devem vir juntos, apoiar-se mutuamente e
reforçar-se em uma dialética virtuosa16. A integração regional oferece um novo espaço para a criação de
consensos que sustentem as ações públicas destinadas a diminuir a desigualdade. A integração fronteiriça
logra conjugar-se dentro desta projeção; as fronteiras são um interessante laboratório de experimentação
social da integração, ao mesmo tempo em que permitem a aplicação de ações e políticas públicas
diferenciadas e seletivas para uma transformação produtiva com equidade socioterritorial.
d)
Desenvolvimento produtivo, competitividade e políticas de redistribuição territorial
O impulso de zonas ou territórios defasados deve ter como um de seus pilares centrais os
processos de mudança estrutural sustentados, com base no melhoramento da competitividade sistêmica e
na inovação. A mudança estrutural implica, entre outras dimensões, a redução da elevada heterogeneidade
das estruturas produtivas, para o que se requer políticas industriais que promovam setores inovadores
(eficiência schumpeteriana), e encadeamentos e geração de empregos (eficiência keynesiana)17.
Isso mostra, em primeiro lugar, a necessidade de implementar políticas de provisão de
infraestrutura básica promotoras de integração interna e externa, que contribuam simultaneamente ao
fortalecimento da coesão socioterritorial e da competitividade territorial (tais como os corredores de
desenvolvimento). Em segundo lugar, indica a relevância de promover o comércio inclusivo em termos
territoriais a partir fundamentalmente de políticas de reforçamento e ampliação de cadeias de valor
internas e externas18, procurando articular as atuais políticas de aglomerações produtivas (clusters) com
políticas de competitividade territorial.
Entre as alternativas podem ser considerados os fundos de coesão territorial, de caráter
redistributivo, que apoiem programas integrais de intervenção a partir de um diagnóstico de brechas e da
elaboração de tipologias territoriais que permitam diferenciar as iniciativas públicas. Como fontes
especiais de recursos para financiar processos inclusivos de desenvolvimento regional podem ser
utilizados os royalties oriundos da exploração de determinados recursos naturais, canalizando assim
recursos, que mais que serem destinados exclusivamente ao território específico onde se realiza a
atividade produtiva, podem ser incorporados a um fundo nacional distributivo.
e)
Ordenamento territorial e valorização do meio ambiente
O ordenamento territorial pode ser concebido como uma forma de planejamento, com horizonte
de longo prazo e objetivos associados à organização do uso e ocupação do território com um fim social.
Por isso, na dinâmica da mudança estrutural para a igualdade territorial, o ordenamento territorial é
fundamental para desenvolver as profundas transformações espaciais requeridas, tanto em nível de
pessoas como de fatores do desenvolvimento e infraestrutura.
16
17
18
CEPAL, La hora de la igualdad, op.cit.
CEPAL, Cambio estructural para la igualdad: una visión integrada del desarrollo (LC/G.2524(SES.34/3),
Santiago do Chile, 2012.
CEPAL, Comercio internacional y desarrollo inclusivo. Construyendo sinergias (LC/G.2562), Santiago do
Chile, 2013; e Panorama de la Inserción Internacional de América Latina y el Caribe, 2013 (LC/G.2578-P),
Santiago do Chile, 2013.
25
O ordenamento territorial visa à geração de consensos e à materialização dos objetivos que se
estabelecem de maneira comunitária. Prioriza o aproveitamento social dos recursos em prol do interesse
público, ressaltando o papel social do uso do solo, da gestão dos riscos, da formulação e desenvolvimento
de sistemas de assentamentos humanos e da gestão dos conflitos pelo uso do solo, entre outros aspectos.
As políticas de ordenamento territorial ainda mostram deficiências importantes no que se refere
aos instrumentos, à gestão e à institucionalidade, o que se evidencia em fatores como a
superdimensionada orientação legalista da prática do ordenamento territorial e a forma pouco clara como
se expressam as políticas para orientar o uso do solo no setor rural. É por isso que a integralidade do
processo de planejamento territorial representa um desafio relevante, pois muitos territórios da América
Latina ainda devem realizar profundas transformações em seus sistemas produtivos, sociais, culturais e de
infraestrutura, e para tal se requer que exista uma vinculação mais estreita entre o planejamento do
desenvolvimento e a prática do ordenamento territorial, que até agora tem enfatizado quase
exclusivamente aspectos físicos e de infraestrutura.
O ILPES propõe concentrar o trabalho em matéria de ordenamento territorial no aprofundamento
dos seguintes aspectos:
•
Fortalecer as competências para a análise metodológica, teórica e de gestão das políticas
públicas de ordenamento territorial, mediante ferramentas de livre acesso, como o
observatório do ordenamento territorial (dentro do repositório de planos e políticas), para
favorecer a análise comparativa da prática e da evolução da formulação, execução e avaliação
das políticas e planos de ordenamento territorial na América Latina e no Caribe;
•
Fomentar a cooperação horizontal entre países em atividades de capacitação e cooperação
técnica especializada em temas de relevância atual, como gestão de riscos, processos de
zoneamento econômico ecológico, técnicas de regionalização e análises de impactos
territoriais de grandes obras de infraestrutura e avaliação ambiental estratégica de planos de
ordenamento territorial, entre outros, e
•
Promover a colaboração e o intercâmbio entre instituições da região e de fora dela que se
especializem em temas de ordenamento territorial.
C. DESENVOLVIMENTO DE CAPACIDADES DE GESTÃO PÚBLICA
E PLANEJAMENTO PARA O DESENVOLVIMENTO
A capacitação é uma das modalidades de intervenção de maior relevância para o ILPES, pela magnitude
da demanda que se recebe, por seus efeitos em pessoas e instituições e pelas necessidades crescentes que
se preveem a futuro neste âmbito.
No contexto atual e tendo presentes os desafios das próximas duas décadas, a capacitação deverá
ir incorporando de maneira simultânea novos conteúdos e novas modalidades de ensino e aprendizagem,
particularmente em áreas de conhecimento que não são oferecidas em forma regular nas universidades ou
institutos técnicos de formação superior da região.
26
Entre os conteúdos das numerosas demandas de capacitação que recebe o Instituto se destacam as
técnicas e ferramentas da gestão baseada em resultados, os marcos analíticos e metodológicos para
fortalecer a capacidade de gestão, os sistemas e métodos de monitoramento, e os métodos de avaliação de
resultados e impactos das políticas e dos programas públicos, a incorporação das técnicas e da análise
prospectiva, a criação e fortalecimento de sistemas nacionais de planejamento e a construção de visões de
país, a gestão estratégica do desenvolvimento local e regional, e o planejamento e o ordenamento territorial.
Em termos gerais, o objetivo principal dos cursos de capacitação que oferece o ILPES é fortalecer
as capacidades, habilidades e conhecimentos aplicados (competências) dos funcionários públicos dos
países da região. A capacitação outorgada nos últimos anos foi revitalizada, atualizada e sintonizada com
as demanda dos países membros, bem como melhorada quanto aos conteúdos e técnicas pedagógicas. Ao
mesmo tempo, vieram sendo incorporadas em forma acelerada as tendências mais recentes do novo
contexto internacional, o que tem permitido um melhor vinculo entre a oferta acadêmica e as novas
tendências do conhecimento e seus avanços, incorporando de maneira simultânea novos conteúdos e
novas modalidades de ensino e aprendizagem.
Outra área de avance importante em matéria de desenvolvimento de capacidades constituem os
esforços por credenciar os cursos do ILPES nos programas de capacitação e formação profissional dos
institutos ou centros nacionais de formação profissional dos servidores públicos. Os créditos podem ser
instrumentos muito úteis nas decisões sobre o reconhecimento de um título. Estas decisões, no entanto,
ficam sob a responsabilidade final das autoridades competentes: os professores que participam no
intercâmbio de estudantes, os funcionários das seções de admissão, os centros de assessoramento para as
convalidações, os funcionários ou empregados do ministério. Uma experiência recente nesta matéria, que
poderia vir a repetir-se em outros países, foi o credenciamento de todos os cursos do ILPES junto ao
Instituto Nacional da Administração Pública (INAP) da Argentina.
1. Áreas e modalidades de capacitação
No âmbito de sua visão de oferecer processos de capacitação dinâmicos e participativos, o ILPES
reconhece o uso de meios eletrônicos no processo de ensino e aprendizagem como uma forma a melhora
do desempenho dos Estados e suas administrações, por meio de um ambiente personalizado de
conhecimento que se ajuste às necessidades da região, das instituições e dos diferentes contextos. O
rápido avanço tecnológico e a influência que tiveram no estilo de vida de nossa sociedade, nos fazem
refletir sobre a capacidade de resposta de inovação educativa que possui a região. Decerto, se devem
orientar os esforços no sentido de aproveitar os recursos e oportunidades educativas que provê a
tecnologia, mas também se deve potencializar a transformação da modalidade de transferir
conhecimentos, do ponto de vista da docência e da gestão do conhecimento.
O ILPES destaca seu programa de capacitação presencial e de educação à distância como uma
aposta estratégica para os próximos anos, orientado a apoiar a formação de capacidades e competências
em gestão pública e planejamento para o desenvolvimento na região. O Instituto centra atualmente seu
trabalho em três grandes áreas de pesquisa e assistência técnica, que, por sua vez, sustentam os eixos
temáticos da capacitação:
•
Programação e avaliação das atividades do setor público, incluindo a formulação, avaliação e
gestão de projetos de investimento público e cooperação internacional, e o seguimento e
avaliação de resultado dos programas e políticas públicas;
27
•
Processos de planejamento e gestão do desenvolvimento local e regional, com objetivos de
desenvolvimento inclusivo e redução de desigualdades, por meio de descentralização,
fortalecimento da competitividade territorial, ordenamento territorial, desenvolvimento
transfronteiriço e incorporação no território da agenda para o desenvolvimento pós-2015, e
•
Construção de visões estratégicas (de país e de longo prazo) para fortalecer a
institucionalidade do planejamento como instrumento de governo, baseadas em experiências
de composição de políticas de desenvolvimento e em esquemas de cooperação públicoprivada e que podem ou não dar lugar a planos formais de desenvolvimento.
Atualmente o pensamento sobre o planejamento do desenvolvimento se abriu também aos avanços
do planejamento em outros âmbitos. As tendências mais recentes se orientam a concepções estratégicas e
fórmulas amplamente participativas em cada um dos aspectos do processo de planejamento, tanto na
construção de imagens-objetivo como nos planos para alcançá-las e nas diversas etapas de sua execução.
Deixou-se atrás o conceito de planejamento como um modelo único e rígido, que se reduz a
projetar variáveis econômicas sem incorporar explicitamente as variáveis sociais. Superou-se também o
conceito de planejamento que ignora os grupos sociais e de poder que gravitam no processo de
formulação e implementação e que omite as opções de mercado. O conceito de planejamento se
enriqueceu e distanciou do planejamento normativo, imperativo ou indicativo, tradicional.
2. Proposta de cursos de capacitação de médio prazo
Tendo como marco de referência e motivação os antecedentes e a discussão expostos, o ILPES oferece
uma proposta de cursos que formariam a base de seus serviços de capacitação em médio prazo. Alguns
vêm se realizando há algum tempo e contam com uma grande demanda; outros levam poucas edições e
também tiveram boa acolhida; finalmente, uns quantos são cursos novos e se incluem em resposta à
leitura que faz o ILPES das necessidades de desenvolvimento de capacidades e a petições concretas dos
países. Nesta proposta estratégica só se indicam os cursos. Uma descrição mais pormenorizada pode ser
encontrada na proposta detalhada de capacitação do Instituto.
O ILPES oferece anualmente uma variada gama de cursos presenciais e na modalidade de educação
à distância, que respondem à demanda direta dos Estados membros. Como órgão central de capacitação da
CEPAL, difunde seu pensamento, análises e propostas sobre os desafios do desenvolvimento em
organismos governamentais (em nível nacional e subnacional), instituições acadêmicas (universidades e
redes de pesquisa e ensino), atores da sociedade civil e grupos de parlamentares, entre outros.
Os cursos realizados pelo ILPES se dedicam a temas especializados que habitualmente não se
abordam nos programas de centros acadêmicos da América Latina e do Caribe, combinam a teoria com a
prática e sistematizam as experiências dos países da região. Esta instância permite o intercâmbio de
experiências e visões entre distintos atores sobre as economias latino-americanas, enriquece a
aprendizagem grupal e fomenta a criação de redes de trabalho e comunidades de prática.
28
Os temas que o ILPES propõe abordar nos cursos para o próximo biênio são os seguintes19:
i)
ii)
iii)
iv)
v)
vi)
vii)
viii)
ix)
x)
xi)
xii)
xiii)
Políticas orçamentárias e gestão pública por resultados;
Paradigmas do desenvolvimento e modelos de capitalismo no século XXI;
Políticas de competitividade territorial;
Governo eletrônico na gestão por resultados;
Políticas e instrumentos do ordenamento territorial;
Gestão por resultados e avaliação de programas públicos;
Planejamento, governo e desenvolvimento;
Técnicas de análise regional;
Agenda para el desarrollo post-2015;
Formação de instrutores em metodologia de marco lógico;
Prospectiva e desenvolvimento: visões de longo prazo e uso da técnica de cenários;
Gestão estratégica do desenvolvimento local e regional, e
Formulação e avaliação de projetos de investimento público.
Menção aparte merece uma nova área em que o ILPES tem recebido pedidos de colaboração.
Trata-se do desenvolvimento de capacidades no grêmio laboral organizado, associações sindicais e grupos
de trabalhadores. É no mercado de trabalho onde se encontram as fontes fundamentais da pobreza e da
desigualdade, pelo que é preciso avançar em matéria de direitos laborais para a igualdade. Como tem
mostrado a CEPAL, o problema da desigualdade nos países da região se explica justamente pelas
desigualdades no mercado de trabalho, em aspectos como qualidade do emprego, direitos trabalhistas,
sindicalização e negociação coletiva, prestação de serviços sociais e brechas salariais, entre outros.
A título de exemplo, em resposta a um pedido da Confederação Sindical de Trabalhadores e
Trabalhadoras das Américas (CSA), se propõe um curso de formação para dirigentes, que tem como
objetivo desenvolver capacidades e competências de líderes sindicais, para envolvê-los na validação do
diálogo social como ferramenta eficaz e oportuna para o desenvolvimento das relações laborais. Pretende-se
aportar conhecimentos e habilidades que potencializem o papel dos trabalhadores organizados no processo
de desenvolvimento regional e na instauração do emprego decente e do trabalho digno no mercado laboral, a
partir do enfoque de direitos, em quatro âmbitos formativos: i) economia e desenvolvimento regional;
ii) normas internacionais do trabalho e globalização socialmente inclusiva; iii) governança multinível e
coordenação de atores, e iv) formação pessoal e competências organizacionais e elementos para uma nova
política sindical.
19
Uma descrição detalhada dos cursos que o Instituto planeja oferecer no período 2014-2015 se encontra em
“Capacitación para el fortalecimiento de la gestión pública y la planificación en América Latina y el Caribe”,
Propuesta de cursos 2014-2015 (DSC/1), Santiago do Chile, novembro de 2013. A convocatória dos cursos
internacionais de 2014 será lançada em dezembro de 2013.
Instituto Latino-Americano e do Caribe de Planejamento Econômico e Social (ILPES)