ENERGIA EÓLICA OFFSHORE:
POSSIBILIDADE ECONÔMICOREGULATÓRIA
Juliana Melcop de Castro Schor1
Resumo: A energia eólica gerada em mar constitui alternativa aos parques eólicos
onshore. Centrais offshore detêm vantagens em relação à perenidade e à velocidade dos
ventos, contudo apresentam maior custo de instalação, operação e manutenção, além de
impactar visualmente a paisagem litorânea. A Europa já possui empreendimentos eólicos
offshore e mostra inclinação para a realização de mais projetos marítimos, ante a
saturação da capacidade continental. A costa brasileira possui alto potencial para geração
eólica e há viabilidade econômica para implantação de parques geradores offshore.
Entretanto, ainda não há empreendimento eólico implantado no mar brasileiro. Para
incentivar o desenvolvimento dessa indústria, o Brasil deve elaborar arcabouço jurídicoregulatório próprio para tal modalidade, com respaldo na experiência estrangeira e
considerando os costumes e a legislação internacional. Com a regulação, há de se
possibilitar o convívio entre a geração eólio-elétrica e as diversas atividades marítimas,
como a pesca e a navegação, e buscar impedir ou mitigar eventuais impactos ambientais.
1 - Juliana Melcop de Castro Schor - Mestranda em Teoria e Dogmática do Direito pela Universidade
Federal de Pernambuco –UFPE - Graduada em Direito pela Universidade Federal de Pernambuco –UFPE
- Advogada. - (81) 988.073.030e- [email protected] / [email protected]
1.Introdução
Alvo de programas de incentivo governamentais, a energia eólica apresenta
diversos benefícios, em especial ambientais. No entanto, algumas desvantagens podem
ser enumeradas, principalmente em relação às centrais geradoras implantadas na
plataforma continental.
A instalação de turbinas eólicas marítimas serve de alternativa aos parques eólioelétricos terrestres, pois muitas de suas características negativas são mitigadas. A
perenidade dos ventos e a maior velocidade que atingem no mar são fatores positivos para
os parques eólicos offshore, por exemplo. A exploração da fonte eólica no mar, porém,
apresenta problemas inerentes ao novo ambiente, como a distância dos centros de carga,
que precisam ser superados para a viabilização dos empreendimentos.
A experiência internacional mostra a necessidade de uma boa regulação específica
para centrais eólicas offshore para o florescimento da geração marítima. As
peculiaridades do ambiente devem nortear as normas de instalação, operação e
manutenção dos parques geradores, com atenção às demais atividades desenvolvidas no
mar.
No Brasil, inexistem até o momento projetos implantados de centrais eólioelétricas offshore. A ausência deve ser vista como oportunidade para a elaboração de
regulação adequada para as instalações eólicas marítimas, a partir das normas já aplicadas
por outros Estados e com o devido respeito à Convenção das Nações Unidas sobre o
Direito do Mar.
1
2.
Breves considerações sobre energia eólica
Acordos internacionais, a exemplo da Convenção-Quadro das Nações Unidas
sobre Mudança do Clima, de 1992, e do protocolo de Kyoto, de 1997, junto à crescente
preocupação de ordem ambiental, levaram à participação cada vez maior de fontes
renováveis na matriz energética dos Estados1.
Além da baixa emissão de gases causadores do efeito estufa, as fontes renováveis
possuem ainda a característica de não serem esgotáveis, ao contrário dos combustíveis
fósseis. Num contexto de constante aumento do consumo energético mundial, a busca por
alternativas renováveis na produção de energia elétrica é compreensível e recomendável.
Ademais, fontes renováveis também são considerada autóctones, porque geradas e
consumidas na mesma localidade, ou seja, não são passíveis de exportação. Assim, a
utilização de tais fontes permite o desenvolvimento da geração elétrica local sem a
dependência do fornecimento de commodities estrangeiras2.
Em meio às fontes renováveis, destaca-se a energia eólio-elétrica. A grande
disponibilidade de potenciais eólicos e a maturação tecnológica da fonte, em termos de
custo-benefício, vêm permitindo a significativa redução do preço da geração energética
pelo vento. Consequentemente, esta passou a ser a fonte renovável mais utilizada
globalmente3. De fato, ao final de 2014, as usinas eólicas europeias contavam com 128,8
GW de capacidade instalada total 4 . No Brasil, por sua vez, de acordo com dados da
ABEEólica5, a capacidade instalada total dos parques eólicos é de 6,08 GW.
Os estudos para geração de energia a partir dos ventos remontam ao final do século
XIX. Os EUA clamam a invenção do primeiro moinho de vento para fins de geração
1
FINK, C. The International Regulation of Offshore Wind Farms under the 1982 Law of the Sea
Convention (UNCLOS). Julho/2005. Disponível em
<https://www.duo.uio.no/bitstream/handle/10852/20424/ThesisCarolaFink.pdf?sequence=1>. Acesso em
28.01.2015.
2
ROCHA. L. S. da; COSTA, R. G. S. As vantagens e desvantagens das energias renováveis e nãorenováveis. p. 2. Disponível em <http://www2.unigranrio.br/recursos/documentos/ICJr/12ICJr.pdf>.
Acesso em 28.01.2015.
3
ESTEBAN, M. D et al. Why offshore wind energy? Renewable Energy, v. 36, n. 2, p. 444–450, 2011. p.
1. Disponível em <http://oa.upm.es/6735/2/INVE_MEM_2010_74444.pdf>. Acesso em 28.01.2015.
4
The European Wind Energy Association – EWEA. Wind in Power: 2014 European Statistics.
Fevereiro/2015. p.03. Disponível em
<http://www.ewea.org/fileadmin/files/library/publications/statistics/EWEA_Annual_Statistics_2014.pdf>
. Acesso em 28.06.2015.
5
Disponível em <http://www.portalabeeolica.org.br>. Acesso em 28.01.2015.
2
elétrica, por Charles Brush, em 1888, em Cleveland, Estado de Ohio6. No mesmo período,
em 1891, na Dinamarca, foi implementada uma turbina onshore para atendimento à
demanda de uma pequena comunidade7. A implantação de fazendas eólicas, contudo,
apenas seria impulsionada anos mais tarde, com o auxílio de programas governamentais
e o crescente interesse por uma energia mais limpa e não dependente de combustíveis
fósseis8.
Em 1980, foi implantada a primeira fazenda eólica do mundo, com 20 turbinas de
30kW cada, em Crotched Mountain, New Hampshire, EUA9. Instalada em terra firme
(onshore), o parque consistiu em marco ao desenvolvimento da energia produzida pela
força dos ventos. Desde então, o número de centrais geradoras elétricas onshore ganhou
força em todo o mundo.
Todavia, alguns aspectos são empecilhos à instalação de novas usinas em terra,
como a emissão de ruídos e o tamanho das turbinas – que provoca, dentre outros impactos,
o incômodo shadow flicker10. A aparência dos equipamentos também é relatada como
problemática, uma vez que contrasta sensivelmente com a paisagem local11.
Ademais, há problemas de espaço no continente. Não constitui tarefa fácil
implantar usinas eólicas onshore de grande dimensão, especialmente em razão de
questões socioambientais. Além disso, as terras de melhor aproveitamento eólico, em
regra, situam-se no litoral e, portanto, apresentam alto valor de mercado e grande apelo
imobiliário.
Em virtude da premente necessidade de expansão da energia renovável,
encontrou-se alternativa para o empreendimento eólico: a instalação de turbinas éolicas
no mar (offshore). Os primeiros estudos acerca da implantação de centrais geradoras
eólicas marítimas foi realizado pelo Prof. Willian Heronemus na década de 1970, na
6
Disponível em <http://cleantechnica.com/2014/06/22/americas-first-wind-turbine-generated-electricity1888/>. Acesso em 28.06.2015.
7
PEDERSEN, Jørgen Lindgaard. SCIENCE, ENGINEERING AND PEOPLE WITH A MISSION
Danish Wind Energy in Context 1891-2010. Junho/2010. Disponível em
<http://orbit.dtu.dk/fedora/objects/orbit:58034/datastreams/file_4530021/content>. Acesso em
28.06.2015.
8
O estudo de Pedersen (2010) revela que, na Dinamarca, por exemplo, até hoje um dos países que mais
exploram a energia eólica, apenas em 1976 foi instituída política de incentivo à implantação de fazendas
eólicas, após o primeiro choque do petróleo.
9
Disponível em <http://www.umass.edu/windenergy/about/history/alumni>. Acesso em 29.01.2015.
10
Shadow flicker é o efeito provocado pelas hélices de turbinas eólicas que, ao girarem, ocasionam
períodos alternativos de luz e sombra. Para maiores informações, vide
http://www.masscec.com/content/shadow-flicker.
11
FINK, C. op. cit. p.
3
Universidade de Massachussets – MIT12. As tecnologias existentes à época, porém, não
favoreciam a instalação de tais usinas. Somente em 1991 o primeiro projeto de usina
eólica offshore foi instalado, na costa da Dinamarca, em Vindeby. Com 11 turbinas e
capacidade instalada de 5 MW, a central geradora mantém-se até hoje em operação,
segundo a Agência Dinamarquesa de Energia13.
Ao final de 2014, a Europa possuía 8.045,3 MW de capacidade instalada offshore,
proveniente de 74 parques eólicos em onze países, conforme dados da EWEA, o que
comprova a grande expansão da fonte eólica na matriz energética da Europa. Apenas em
2014, foram instaladas 408 novas turbinas offshore na Europa, o que significou um
aumento de 1.483,3 MW na capacidade instalada total 14 . Nos demais continentes, as
centrais eólicas igualmente vêm ganhando espaço, e a ampliação de sua capacidade
geradora é objeto de estudo e pesquisa.
3. Vantagens da energia eólica offshore
A ideia de parques eólicos marítimos decorre da necessidade de diversificar a
utilização de energias renováveis. A implantação de parques eólicos offshore, nesse
contexto, surge como complementação à geração onshore, seja pela saturação da geração
de energia eólica no continente, seja pelas crescentes dificuldades ambientais.
As
centrais
marítimas,
contudo,
também
apresentam
desvantagens.
Empreendimentos offshore possuem custos elevados, se comparados aos parques
onshore. Segundo estudo, enquanto as turbinas de uma usina onshore representam cerca
de 75% do custo total do projeto, o percentual cai para 33% em relação a usinas offshore,
por causa dos altos custos de instalação, operação e manutenção15.
12
O professor Heronemus foi pioneiro nos estudos sobre a produção de energia eólica offshore. Para
maiores informações, vide RIGHTER, Robert W. Wind energy in America: a history. University of
Oklahoma Press, 1996. p. 156. Disponível em
<https://books.google.com.br/books?id=kGnGw7AEkAEC&pg=PA155&lpg=PA155&dq=Professor+Wil
liam+Heronemus&source=bl&ots=V4GMqXyJzB&sig=ItI8OvDQ47Gc_s3pRX3oaleLQkA&hl=ptBR&sa=X&ei=7mrKVObMBo3soASc4ICoCw&ved=0CDMQ6AEwCDgK#v=onepage&q=Professor%2
0William%20Heronemus&f=false>. Acesso em 29.01.2015.
13
Disponível em <http://www.ens.dk/en/supply/renewable-energy/wind-power/offshore-windpower/current-offshore-wind-farm-projects>. Acesso em 29.01.2015.
14
The European offshore wind industry: key trends and statistics 2014. European Wind Energy
Association, january/2015, p. 3. Disponível em
<http://www.ewea.org/fileadmin/files/library/publications/statistics/EWEA-European-Offshore-Statistics2014.pdf>. Acesso em 24.06.2015.
15
ESTEBAN et al., op. cit. p. 05.
4
A menor representatividade do valor da turbina offshore é resultante das
dificuldades de instalação dos equipamentos no mar. A manutenção do empreendimento
exige o transporte de pessoal especializado para a área do parque eólico, muitas vezes
distante da costa. Destaque-se, ainda, que a entrega da energia produzida em centrais
eólicas marítimas requer longas linhas de transmissão que conectem terra e mar. Esse
fatores conduzem a maiores dispêndios para a implantação e o funcionamento de parques
eólicos fora da plataforma terrestre. Consequentemente, o número de centrais geradoras
offshore é pequeno, apesar de crescente16.
O impacto visual das centrais marítimas também é desagradável a muitos. Se
instaladas próximas à costa, são consideradas como elementos perturbadores da
paisagem.
Os parques offshore, no entanto, apresentam diversas vantagens, que podem
superar o óbice ocasionado pelos custos mais elevados, como os adiante enumerados: i)
perenidade e uniformidade dos ventos, o que resulta em menores efeitos decorrentes de
turbulência; ii) maior velocidade dos ventos (possivelmente de modo proporcional à
distância da costa); iii) redução de algumas externalidades negativas, como emissão de
ruídos e impactos à vizinhança; iv) não ocupação de terras habitáveis e/ou agricultáveis;
e v) possibilidade de implantação de turbinas maiores, ante a ausência de limite de peso
para transporte dos componentes (problema enfrentando por usinas onshore)17. O impacto
à paisagem litorânea, apesar de possível, pode ser mitigado com a limitação à instalação
próxima às praias e locais turísticos costeiros.
Desta feita, usinas eólicas offshore apresentam diversos benefícios, em especial
quanto à eficiência, o que, somado aos problemas enfrentados pelas centrais geradoras
onshore, pode resultar em ótima relação custo-benefício.
16
Segundo a EWEA, ao final de 2013, a União Europeia dispunha de 6,6 GW de capacidade instalada em
parques eólicos offshore. op. cit. p. 3.
17
ESTEBAN et al., op. cit. p. 06.
5
4. Energia eólica no Brasil
4.1 Desenvolvimento da energia eólica no Brasil
A legislação nacional não dispõe de regulação quanto à implantação de parques
eólicos offshore, o que constitui obstáculo para a realização de estudos e projetos futuros.
A existência de regulação adequada é importante fator para o desenvolvimento da
geração eólica offshore. Essa foi a conclusão de estudo do Banco Mundial em conjunto
com a Agência Nacional de Energia da China, após observar que os países europeus que
obtiveram maior sucesso na implementação de centrais eólicas offshore foram os que
alteraram suas normas regulatórias, no intuito de encorajar o emprego de tal fonte18.
Ainda de acordo com o estudo, nenhum país antecipou-se à instalação de projetos
eólicos offshore, ou seja, não editou normas específicas para centrais geradoras marítimas
antes da instalação das primeiras turbinas em mar. Ante a lacuna regulatória, os parques
offshore observaram as normas voltadas a centrais eólio-elétricas onshore. Somente
depois, em decorrência da premente necessidade, a regulação adaptou-se às
peculiaridades da fonte eólica em ambiente marinho.
A ausência de projetos eólicos offshore no Brasil constitui oportunidade para a
elaboração prévia de arcabouço jurídico-regulatório adequado para esse tipo de
empreendimento 19 . A existência de normas específicas para a indústria energética
offshore, de início, já ressaltaria a possibilidade de instalação desses empreendimentos
em território nacional. Assim, prever as regras para a criação da indústria elétrica
marítima contribuiria para sua implementação e seu desenvolvimento, conforme sinaliza
a experiência estrangeira.
Com vistas a contextualizar o ambiente normativo em que se insere a instalação
de usinas eólicas marítimas e terrestres, convém tecer breve histórico do desenvolvimento
da regulação eólica brasileira.
18
BANCO MUNDIAL. 2010. China - Meeting the challenges of offshore and large-scale wind power :
regulatory review of offshore wind in five European countries. Asia Sustainable and Alternative Energy
Program. Washington, DC: Banco Mundial. p. ix.
Disponível em <http://documents.worldbank.org/curated/en/2010/05/12336622/china-meetingchallenges-offshore-large-scale-wind-power-regulatory-review-offshore-wind-five-european-countries>.
Acesso em 29.01.2015.
19
Recentemente, o Decreto nº 8.437/2015 determinou ser de competência do IBAMA o licenciamento
ambiental de empreendimentos de transmissão e geração eólica offshore ou em zona de transição terramar (art. 3°, VII, c).
6
4.1.1 Primeiros passos da indústria eólica brasileira
A primeira turbina eólica foi instalada no Brasil em junho de 1992, em Fernando
de Noronha, Pernambuco, como resultado de projeto da Universidade Federal de
Pernambuco – UFPE e da Companhia Energética de Pernambuco – CELPE, financiado
por um instituto de pesquisas dinamarquês. Sua instalação promoveu economia anual de
70.000 litros de óleo diesel, correspondente a 10% da geração de energia elétrica local à
época20.
A primeira usina eólica brasileira, denominada Central Eólica do Morro do
Camelinho, por sua vez, foi implementada em caráter experimental no município de
Gouveia, Minas Gerais, em 1994. O empreendimento possuía quatro turbinas de 250 kW
cada e contou com apoio financeiro do governo alemão21.
A implantação dos referidos projetos, porém, ocorreu antes da criação das
primeiras normas sobre o tema. Apenas em 18.05.1999, a Agência Nacional de Energia
Elétrica - ANEEL editou a Resolução nº 21, que estabeleceu pela primeira vez os
requisitos necessários à obtenção de registro ou à autorização para instalação, ampliação
ou repotenciação de usinas eólicas.
A década de 1990 foi marcada pelo desenvolvimento experimental e parco da
indústria eólica no Brasil. No início dos anos 2000, porém, graves dificuldades no setor
elétrico conduziram a mudanças no tratamento da fonte eólica pelo regulador. O
racionamento de energia elétrica enfrentado pelo país em 2001 provocou a edição de uma
série de medidas governamentais que buscavam aumentar a diversificação da geração de
eletricidade, em especial por fontes alternativas22.
A fonte eólica foi inicialmente encorajada pela Resolução nº 24, de 05 de julho de
2001, da Câmara de Gestão da Crise de Energia Elétrica – GCE, que estipulou o Programa
Emergencial de Energia Eólica – Proeólica, com vistas à implementação de 1.050 MW
de capacidade instalada em parques eólicos até o final de 2003. A referida Resolução
Atlas de Energia Elétrica do Brasil – 2a ed. – Agência Nacional de Energia Elétrica – ANEEL, Brasília:
ANEEL, 2005. p. 105. Disponível em http://www.aneel.gov.br/aplicacoes/atlas/pdf/06energia_eolica(3).pdf, acesso em 24.06.2015.
21
Idem, p. 106.
22
BARDELIN, C. E. A. Os efeitos do racionamento de energia elétrica ocorrido no Brasil em 2001 e
2002 com ênfase no consumo de energia elétrica. 2004. Dissertação (Mestrado) – Escola Politécnica da
Universidade de São Paulo, 2004. p. 94.
20
7
determinou a contratação da energia produzida pelos parques do Proeólica pela
Eletrobras, durante período mínimo de 15 anos, por preço definido pela ANEEL.
O Proeólica tinha por objetivo mitigar os danos enfrentados pelo racionamento
energético, com a rápida instalação de usinas eólicas. O escopo, entretanto, não foi
atingido, uma vez que a baixa tarifa ofertada não superava os riscos regulatório e
financeiro. Desta feita, não foram implementadas as centrais geradoras pretendidas23.
O Programa de Incentivo às Fontes Alternativas de Energia Elétrica – Proinfa foi
criado pela Lei nº 10.438/2002 e regulamentado pelo Decreto nº 5.025/2004, com o
intuito de diversificar a matriz energética nacional mediante a participação de fontes
renováveis e, assim, reduzir a dependência da fonte hídrica e combater a possibilidade de
racionamento futuro.
Especificamente, o Programa fomentaria projetos de centrais geradoras eólicas,
de usinas termelétricas a biomassa e de Pequenas Centrais Hidrelétricas – PCHs em todas
as regiões brasileiras.
O Proinfa previa a celebração de contratos de longo prazo (20 anos) com a
Eletrobras, para entrega de toda a energia gerada nos empreendimentos participantes. Em
contrapartida, os geradores receberiam tarifa pré-determinada para sua respectiva fonte,
calculada à época a partir do custo de geração de cada tecnologia. Tratou-se, bem assim,
de política de tarifa feed-in24.
No âmbito do Proinfa, houve êxito quanto ao fomento da energia eólica: foram
instalados 41 empreendimentos, num total de 963,99 MW de capacidade instalada25. O
Programa mostrou-se fundamental para o desenvolvimento da indústria eólica nacional
por dois aspectos: i) o pagamento de tarifa de acordo com o custo de geração forneceu o
incentivo necessário à implantação de usinas eólicas, pois superou o risco financeiroregulatório; e ii) era exigida a contratação de no mínimo 60% de equipamentos e serviços
SENTER, W. H. Geração eólica e atratividade financeira: uma análise crítica a partir dos
empreendimentos comercializados no novo ambiente de contratação no Brasil. 2011. Dissertação
(Mestrado) – Instituto COPPEAD de Administração da Universidade Federal do Rio de Janeiro, 2011. p.
21.
24
Tarifa feed-in consiste em política de suprimento de energia elétrica que busca a implementação de
novos projetos, mediante o oferecimento de contratos de longo prazo para a comercialização de energia
produzida por fontes renováveis, de acordo com definição constante no A Policymaker’s Guide to FeedIn Tariff Policy Design, p. 6, disponível em <http://www.nrel.gov/docs/fy10osti/44849.pdf>. Acesso em
01.02.2015.
25
Dados da Eletrobras, disponíveis em
<http://www.eletrobras.com/elb/ProinfA/data/Pages/LUMISABB61D26PTBRIE.htm>. Acesso em
29.01.2015.
23
8
nacionais, consoante o art. 9º, I, do Decreto nº 5.025/200426. Com o estabelecimento de
indústria nacional, o preço dos equipamentos e serviços sofreu considerável redução e
abriu espaço para a instalação de mais empreendimentos eólicos, ainda que fora do
Proinfa. Atualmente, as usinas eólicas comercializam energia em leilões regulados a
preço inferior ao de outras fontes, convencionais e alternativas27.
4.2 Do potencial offshore brasileiro
No Brasil, há apenas centrais geradoras eólio-elétricas onshore, especialmente
porque ainda não foi explorado todo o potencial eólico continental. Assim, não haveria,
atualmente, justificativa econômica para a implantação de usinas offshore, mais caras.
Antecipando-se a uma provável necessidade futura, foi realizado estudo na Zona
Econômica Exclusiva – ZEE brasileira para identificar o potencial eólio-elétrico
disponível em mar28.
A ZEE consiste em área marítima cuja exploração econômica cabe, de forma
exclusiva, ao Estado a que pertence. No caso brasileiro, a ZEE tem extensão de 200
milhas náuticas, a partir das linhas de base (em regra, o desenho da linha costeira 29). O
referido trabalho constatou que havia potencial de 1,78 TW na faixa de ZEE brasileira,
com três regiões de magnitude de ventos elevada: costa dos Estados de Alagoas e Sergipe,
Rio Grande do Norte e Ceará e Rio Grande do Sul e Santa Catarina.
Os pesquisadores evidenciaram, ainda, que até a cota batimétrica de 100m
existiria potencial eólico de 606 GW. Destarte, avaliou-se ser viável a exploração da
energia eólica offshore em águas de profundidade razoável (100m), que não reclamam a
utilização de tecnologias mais avançadas (e, portanto, mais custosas). Ressalte-se que os
100m de que trata o estudo não se confundem com a extensão da ZEE. As 200 milhas da
ZEE (ou 370 km, aproximadamente) referem-se à distância da costa, em linhas gerais,
enquanto que os 100m de cota batimétrica consistem em profundidade, a partir da tona.
26
Art. 9° Na Chamada Pública, a ELETROBRÁS obedecerá, além de outros requisitos fixados neste
Decreto, às seguintes diretrizes básicas: I - somente poderão participar da Chamada Pública produtores
que se comprometam a atingir um grau de nacionalização dos equipamentos e serviços de, no mínimo,
sessenta por cento em valor em cada empreendimento; (…)
27
No Leilão ANEEL nº 02/2015, as usinas eólicas vencedoras comercializaram energia a valor inferior a
R$ 178,00/MWh, e as centrais térmicas a biomassa venderam por valor superior a R$200,00/MWH.
28
ORTIZ, G.P.; KAMPEL, M. Potencial de energia eólica offshore na margem do Brasil. V Simpósio
Brasileiro de Oceonografia. Santos/SP: Instituto Oceanográfico da Universidade de São Paulo, 2011.
29
Traçado de definição dos espaços marítimos, de acordo com os art. 5° e 7° da UNCLOS.
9
A conclusão do estudo afirma que o potencial energético na ZEE nacional é
aproximadamente doze vezes superior ao potencial da área continental, ou seja, grande o
bastante para suprir a necessidade por energia elétrica do Brasil durante alguns anos. Essa
informação mostra-se valiosa e constitui razão suficiente para o aprofundamento dos
estudos tecnológicos, ambientais e regulatórios para a instalação de empreendimentos
eólicos offshore na costa brasileira.
4.3 Precificação da energia eólica offshore no Brasil
A instalação de usinas eólicas onshore no Brasil, no início do desenvolvimento
dessa indústria, enfrentou dificuldades relacionadas à ausência de produção nacional dos
equipamentos e serviços e ao alto custo de implementação dos parques. Como visto,
ambos os problemas foram superados com o estabelecimento de programa de tarifa feedin (Proinfa30).
O amadurecimento da indústria eólica nacional permitiu que as usinas eólicas
praticassem preços concorrenciais com outras fontes de energia elétrica. A partir de 2009,
a fonte eólica passou a vencer certames de contratação no ambiente regulado (Leilão
03/2009). Hoje, seus valores de comercialização estão abaixo de R$ 178,00/MWh,
conforme verificado no último leilão de 2015 (Leilão 02/2015). No mesmo leilão, a
contratação de usinas térmicas a biomassa foi realizada pelo preço médio de R$ 210,23.
A título de comparação, o preço médio da energia solar, em 2014, resultou em R$
215,12/MWh e o da energia produzida por PCHs, em R$ 161,89/MWh31.
Apesar de se tratar de instalação eólica, um empreendimento offshore compreende
maiores gastos, em decorrência de sua localização. Assim, o material utilizado nas
turbinas, que deve ser resistente à corrosão marítima, as dificuldades de montagem e
operação, além dos maiores riscos referentes ao mau tempo, contribuem para a valoração
do investimento necessário à implementação de uma usina eólica offshore32. Em adição,
fator extremamente relevante ao encarecimento dos custos de instalação consiste na
30
Ressalte-se que não é mais possível a contratação de centrais geradoras pelo Proinfa, que está na fase
operacional (execução dos contratos celebrados).
31
Preço médio da energia gerada em empreendimento solar e em PCH, respectivamente, comercializada
no Leilão ANEEL nº 06/2014.
32
PRÄSSLER et al. apud MEDEIROS, João Paulo Costa de. Precificação da energia eólica offshore no
Brasil. Dissertação (mestrado). Universidade Federal do Rio Grande do Norte, 2014. p. 20 e 21. O autor
também cita a escassez do transporte adequado (navios de grande porte) e impedimentos à instalação em
áreas de navegação e proteção ambiental como fatores encarecedores do custo das usinas eólicas offshore.
10
conexão das usinas offshore ao grid (rede de transmissão e distribuição de energia
elétrica).
Com base em todos os aspectos acima citados, João Costa de Medeiros realizou
estudo a fim de precificar a energia gerada offshore na costa brasileira, mediante o cálculo
do Levelized Cost of Energy - LCOE de um parque eólico marítimo. O LCOE indica o
valor mínimo para cobrir os custos de produção energética de uma usina, ou seja, o menor
preço para a comercialização da energia gerada em um projeto33.
Medeiros estipulou o LCOE dos 71 parques eólicos nacionais existentes à época
(todos onshore), e multiplicou por três o valor médio encontrado, uma vez que os custos
envolvidos na implementação e manutenção de usinas eólicas offshore são de duas a três
vezes superiores aos das usinas onshore34. Como conclusão, observou que as centrais
geradoras marítimas possuíam a vantagem de produzir mais energia com menos turbinas,
em razão da qualidade do vento. Os LCOEs encontrados variaram de R$ 213,50/MWh a
R$ 770,73/MWh para as usinas no mar.
Os valores de LCOE das centrais onshore, destaca o estudo, permaneceram entre
R$ 188,19/MWh a R$ 876,01/MWh, o que indica estreita aproximação entre os custos de
usinas onshore e offshore, apesar da notória superioridade tecnológica das centrais
instaladas no continente35. Medeiros avaliou os altos índices de LCOE das usinas onshore
como resultado de um mercado eólico em amadurecimento, isto é, ainda não plenamente
utilizado36.
Do exposto, a pesquisa em referência conclui que a expansão da indústria eólica
nacional para o ambiente marítimo é viável, em termos financeiros e operacionais, visto
que os preços da energia gerada offshore podem atingir patamares semelhantes ao da
energia produzida onshore. A precificação do custo de geração da energia eólica
marítima, bem assim, retrata a probabilidade de instalação de parques eólicos no litoral
brasileiro em um futuro próximo, à medida que houver amadurecimento e consequente
saturação dos potenciais eólicos onshore.
33
Ibidem, p. 21 e 23.
MUSIAL e RAM apud MEDEIROS, J. P.C. op. cit. p. 26.
35
Em comparação aos equipamentos desenvolvidos para as usinas offshore, a tecnologia para parques
eólicos terrestres encontra-se em estado da arte mais avançado, uma vez que os estudos e investimentos
para aquela modalidade de geração são mais incipientes.
36
MEDEIROS, J. P.C. op. cit. p. 25.
34
11
5. Regulação de empreendimentos eólicos offshore no
mundo
A definição de uma política regulatória eficiente consiste em aspecto fundamental
para o desenvolvimento de atividades técnico-econômicas, como a atividade de geração
de energia. Nesse sentido, ao introduzir nova modalidade de produção energética, a
regulação do setor elétrico deve ser adaptada, de modo a permitir o crescimento da
atividade.
Outra não foi a conclusão de estudo realizado pelo Banco Mundial, que analisou
a regulação da atividade de geração eólio-elétrica offshore em cinco países europeus. O
referido estudo apontou que é relevante a criação de ambiente regulatório apropriado e
específico para a instalação e a operação de empreendimentos offshore (ainda que
resultante de adaptação da regulação existente para outras atividades), e ressaltou que as
normas devem sempre buscar a simplicidade e a transparência, para obter a confiança dos
investidores e interessados37.
Em relação a países que ainda não possuem usinas eólicas offshore, os estudos do
Banco Mundial revelam que a melhor alternativa consiste em elaborar previamente o
arcabouço regulatório adequado, com respaldo na experiência de outros países:
“Aconselha-se que novos mercados para usinas eólicas offshore baseiem-se fortemente
na experiência de outros países”38. Nessa mesma passagem, o estudo indica que o a
regulação da atividade não deve passar por constantes reformas, uma vez que a
instabilidade regulatória afasta investidores e, consequentemente, o início da operação
das centrais geradoras. Assim, destaca que as mudanças podem ser evitadas mediante a
boa redação dos dispositivos desde o início.
Desta feita, de forma a auxiliar o futuro processo de criação do ambiente
regulatório brasileiro para a atividade de geração de energia elétrica por usinas eólicas
offshore, vem-se comentar alguns dos aspectos mais importantes a serem considerados
nas respectivas normas, de acordo com a experiência internacional.
5.1 Principais aspectos a serem observados na regulação de usinas eólicas
offshore
37
BANCO MUNDIAL. op. cit. p. 79-80.
Idem. Em tradução livre do original: “New markets for offshore wind should draw heavily on experience
in other countries”.
38
12
Na criação do arcabouço regulatório para a implantação e operação de usinas
eólicas marítimas, vários fatores devem ser considerados, de modo a afastar possíveis
prejuízos ao ambiente marinho e a outras atividades realizadas no mar, bem como a
conciliar os objetivos de políticas estatais com a viabilidade dos empreendimentos e o
devido incentivo regulatório.
Destarte, convém observar quais atividades podem ser afetadas pela instalação de
turbinas eólicas no mar, para estabelecer critérios de mitigação dos possíveis danos
provocados pelas centrais geradoras e/ou de eventuais indenizações pela impossibilidade
de exploração concomitante da geração e das demais atividades. Ademais, para a
convivência pacífica de atividades oceânicas com a geração de energia elétrica offshore,
deve-se traçar normas cujo objetivo alcance tal convivência.
Interessante ressaltar que, de acordo com a Convenção das Nações Unidas sobre
o Direito do Mar (UNCLOS, na sigla em inglês), que consiste em legislação internacional
válida para a maioria dos países e que trata de aspectos relacionados à utilização do
ambiente marinho para finalidades econômicas, e de acordo igualmente com os costumes
internacionais em direito do mar, duas liberdades principais das nações devem ser
garantidas, na utilização dos recursos offshore: a liberdade de navegação (mesmo na faixa
do mar territorial, em que vige a soberania estatal, há o direito à passagem inocente, que
deve ser garantido), e a liberdade de sobrevoo39. Saliente-se que o ambiente marinho, por
se tratar de fronteira natural entre diversos países e continentes, sempre foi disciplinado
por normas de cunho internacional, principalmente regras costumeiras, que não podem
ser desconsideradas.
Segundo a UNCLOS, há quatro faixas marítimas com regimes distintos: i) Mar
Territorial, que se estende da costa litorânea dos Estados até 12 milhas náuticas; ii) Zona
Contígua, área entre 12 e 24 milhas náuticas; iii) Zona Econômica Exclusiva - ZEE, de
extensão máxima de 200 milhas náuticas desde a as linhas de base; e iv) Alto-Mar,
conceituado residualmente, que são as águas verdadeiramente internacionais40.
A regulação nacional sobre o tema, portanto, deve estar de acordo com os regimes
próprios de cada faixa marítima e com a correspondente legislação internacional
(UNCLOS).
39
40
FINK, C. op.cit. p. 20 e ss.
BANCO MUNDIAL. op. cit. p. 41 e 42.
13
No mar territorial, as usinas eólicas devem ser reguladas com o intuito de não
prejudicar atividades de interesse do Estado, tais como a pesca e a navegabilidade. Em
relação ao citado direito de passagem inocente, garantido pelo art. 17 da UNCLOS, a
instalação de turbinas não pode impedir a navegação de embarcações estrangeiras. Sobre
o assunto, de modo a assegurar a máxima segurança às embarcações, o art. 22 da
Convenção permite o Estado requerer a utilização de rotas específicas e sistemas de
separação de tráfego, durante a passagem inocente. Assim, em caso de implantação de
turbinas offshore, é possível ao Estado exigir a passagem das embarcações por vias
alternativas, que não adentrem o espaço das fazendas eólicas marítimas.
Nesse sentido, não seria adequado às normas internacionais a implantação de
parque eólico offshore em detrimento das liberdades asseguradas a países estrangeiros
pelas normativas internacionais. Desta feita, as normas para implantação de centrais
geradoras marítimas deverá respeitar as prerrogativas do Estado costeiro e dos demais
Estados. A regulação das usinas eólicas no mar deverá, a priori, considerar: i) a distância
das turbinas entre si, para permitir o trânsito de embarcações, ou eventual alternativa de
rotas de navios; ii) quanto ao sobrevoo de aeronaves, destaca-se a norma alemã, que
estabelece a obrigatoriedade de implantação do sistema AIS (Automatica Identificantion
System) em cada turbina offshore, que possibilita aos aviões reconhecerem a torre
eólica41; e iii) demais normas que possibilitem a manutenção dos aludidos direitos.
Aspecto de bastante relevo para a regulação dos parques offshore consiste na
proteção ao meio ambiente marinho. Diversas espécies de peixes, mamíferos e corais
podem ser atingidas pela instalação das turbinas no mar, além de existir perigo a aves
marinhas e migratórias.
Logo, convém realizar estudos de impacto ambiental previamente à implantação
de cada parque, para verificar quais os riscos envolvidos e quais devem ser as medidas
mitigadoras a serem efetuadas pelos agentes interessados42.
41
42
Ibidem, p. 79 e 80.
FINK, C. op. cit. p. 16-17.
14
5.2 Experiência da regulação internacional43
Os mencionados estudos do Banco Mundial apontaram que, para uma regulação
de sucesso, deve-se evitar os erros cometidos por outros países e observar os fatores que
levaram ao sucesso. Destarte, foram enumeradas as principais críticas à condução
regulatória dos países objeto do estudo (Alemanha, Espanha, Dinamarca, Reino Unido e
Holanda), bem como seus pontos fortes.
A primeira falha citada pelo estudo consistiu na adoção de quadro legislativoregulatório inapropriado, ocorrência relatada como comum dentre os mercados
examinados. Muitos países utilizaram a legislação referente a atividades ligadas à
exploração de petróleo e gás natural no mar para selecionar e aprovar projetos de usinas
eólicas offshore, o que levou a um caminho regulatório mais complexo e desnecessário.
De fato, a elaboração de regulação adequada, transparente e específica informa ao
agente interessado quais são seus direitos e deveres, e de que forma deve conduzir o
procedimento de outorga da área e do empreendimento.
Ressaltou-se também o problema relativo ao acesso ao sistema de transmissão de
energia elétrica. Como as usinas eólicas serão localizadas a uma considerável distância
da costa, o custo de instalações que conectem sua geração energética ao grid será
significativo. Destarte, o acesso à malha de transporte de eletricidade constitui uma das
mais relevantes barreiras à implantação e operação de centrais eólio-elétricas offshore.
Destacou-se, portanto, que a política nacional relativa à geração energética por
fontes renováveis deve estar alinhada à política regulatória do sistema de transmissão, de
forma a permitir o escoamento da energia gerada no mar. Um dos aspectos mais
importantes, nesse contexto, consiste na determinação prévia da responsabilidade pelos
custos das instalações de transmissão das eólicas offshore. Em alguns países, como no
Reino Unido, esses custos foram assumidos pelos investidores em geração offshore; na
Alemanha e na Dinamarca, diferentemente, estes foram absorvidos pelos agentes
transmissores de energia elétrica.
43
Os comentários efetuados no presente tópico baseiam-se predominantemente nos estudos do Banco
Mundial, op. cit., cap. 4-5.
15
Por fim, foi trazida a instabilidade regulatória e a ausência de uma forte e presente
associação de produtores offshore como fatores de dificuldade ao desenvolvimento da
indústria.
Em relação aos pontos fortes encontrados na experiência internacional, foram
citados a transparência e a simplicidade da regulação, além da concentração de
procedimentos regulatórios em um único agente estatal. Como exemplo, mencionou-se o
caso da Dinamarca que, pioneira mundial da indústria eólica offshore, constituiu
vanguarda também na evolução da regulação sobre o tema. A Dinamarca centralizou
todos os procedimentos referentes à outorga do empreendimento offshore na Agência
Dinamarquesa de Energia (one-stop-shop), o que deu simplicidade e eficiência à prática
regulatória.
Também foi destacada a necessidade de planejamento adequado, a longo prazo,
para a utilização do ambiente marítimo, de modo a evitar conflitos com outras atividades
interessadas nos aproveitamentos (e.g. pesca, navegação, proteção ambiental etc.). A
Dinamarca, mais uma vez, é trazida como exemplo de sucesso, por ter elaborado estudo
aprofundado acerca da utilização futura dos espaços offshore. A Alemanha e o Reino
Unido adotaram igualmente essa estratégia, porém em menor proporção.
O início de desenvolvimento das atividades offshore, além disso, requer auxílio
financeiro governamental, em razão dos altos custos envolvidos, em especial com
instalações de transmissão de energia elétrica. O auxílio pode ser fornecido mediante
tarifas feed-in, alocação dos custos de transmissão aos agentes operadores do grid ou
mesmo pela doação ou financiamento de capital do Estado para os agentes geradores. A
Dinamarca, a Alemanha e o Reino Unido adotaram o mecanismo de transferência de
gastos relativos ao acesso ao grid, como forma de desonerar os empreendimentos.
Interessante destacar que Medeiros, ao concluir sua pesquisa sobre a precificação
da energia eólica offshore no Brasil, indicou a necessidade de incentivos estatais para o
desenvolvimento da atividade de geração no mar. Como mencionado, o pesquisador
encontrou LCOEs aproximados para as usinas brasileiras onshore e offshore, mas
salientou que houve incentivo do Estado, em especial pelo Proinfa, para a implantação
das primeiras usinas eólicas nacionais. Desta feita, no mesmo esteio do apontado pelo
estudo do Banco Mundial, Medeiros ressaltou que a instalação dos primeiros parques
16
eólicos marítimos brasileiros dependeria de auxílio de capital do Estado, seja por tarifas
feed-in (como no Proinfa), seja por outros mecanismos de incentivo44.
O acesso de capital e tecnologia estrangeiros são apontados como fatores
essenciais para a indústria eólica offshore, principalmente quando inexiste experiência
dentre os investidores nacionais. Assim, recomenda-se que a estrutura regulatória e os
incentivos do Estado sejam atrativos a agentes internacionais, que fornecerão tecnologia
e conhecimento para o novo setor.
Nesse sentido, também faz-se necessário o constante aprimoramento da
tecnologia envolvida, com o devido encorajamento governamental, por programas de
pesquisa e desenvolvimento (P&D), para o amadurecimento da indústria nacional
offshore.
44
MEDEIROS, J. P. C. op. cit. p. 30-31.
17
6. Conclusões
Como exposto, a geração de energia elétrica pela força dos ventos é atividade em
franca ascensão, em especial pela baixa emissão de gases causadores do efeito estufa da
fonte eólica. As centrais geradoras eólicas onshore vêm enfrentando problemas
ambientais e, além disso, alguns países já começam a sofrer o esgotamento dos potenciais
eólicos terrestres. Nesse sentido, a produção energética offshore mostra-se boa
alternativa.
Apesar dos altos custos de instalação, operação e manutenção, a qualidade dos
ventos é superior no mar do que em terra, o que significa maior geração de energia com
menos turbinas. Assim, o elevado custo pode ser compensado pela maior produção
energética.
O Brasil, embora possua potencial eólico onshore ainda não saturado, deve
compreender a produção offshore no seu futuro, em busca de diversificação da matriz
energética por fontes renováveis e de sua crescente ampliação. Para que a implementação
dos empreendimentos marítimos alcance sucesso, é interessante elaborar previamente
regulação adequada e específica, fortemente respaldada na experiência internacional.
Saliente-se que estudos recentes apontam o grande potencial eólico offshore
existente na costa brasileira e a viabilidade de instalação de tais empreendimentos, uma
vez que a precificação da energia a ser eventualmente gerada no mar seria capaz de
acompanhar os valores praticados pelas eólicas onshore.
Deve ser ressaltada, porém, a necessidade de incentivos político-regulatórios para
o desenvolvimento dessa atividade, visto que os custos iniciais são proibitivos, em
especial para a ligação do empreendimento com o grid, e porque inexiste indústria
nacional apta para o suprimento tecnológico necessário.
Destarte, pode-se concluir que o primeiro passo indicado ao Brasil seria a
elaboração de estudos de implantação de projetos offshore, com maior atratividade do
ponto de vista econômico-financeiro, para posterior edição de conjunto de normas
regulatórias, baseado na regulação dos outros países sobre a matéria e em respeito às
normas e costumes internacionais.
Referências
18
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19