Políticas Sociais de Transferência de Renda e a Pobreza no
Estado de Mato Grosso do Sul
Bruna Amaral Dávalo (PPGS/UFGD)
[email protected]
Resumo: A Pobreza é um fenômeno social que atinge cerca de 2,2 bilhões de
pessoas no mundo e 800 milhões de pessoas estão em risco de pobreza. Os
dados são do Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD,
2014). É possível compreender este como um fenômeno social e por isso não
natural.
Diversas são suas definições conceituais, mas todas com
características em comum. Este artigo contém dados e reflexões a respeito dos
Programas sociais de transferência direta de renda, considerados Políticas
Públicas importantes na diminuição das desigualdades socioeconômicas. O
“sucesso” ou “fracasso” destas políticas gera um importante debate envolvendo
diversas áreas do conhecimento, sob a luz das diferentes concepções de
Estado e Políticas Sociais.
O avanço das Políticas Sociais no Brasil e na
América Latina aconteceu de forma tardia. No caso do Brasil este fenômeno
deve-se a episódios históricos como os séculos na condição de colônia
portuguesa, a abolição tardia da escravidão, décadas de ditadura militar e
outros. Existem evidencias históricas de que a gênese das Políticas Sociais de
Transferência direta de Renda é antiga, havendo evidencias históricas de
políticas desta natureza, por exemplo, no século XVI e XVII na Europa. Fato
mais recente é a intensificação destas Políticas, convergindo com o
Liberalismo. Para Johnson (2014) programas como o Bolsa Família, Benefício
de Prestação Continuada e, no caso do Mato Grosso do Sul, o Vale Renda são
frutos de uma crise no Capitalismo. Neste artigo são analisados os Programas
citados a cima com o objetivo de descrever e caracterizar os mesmos no Mato
Grosso do Sul. Atualmente as ações de combate a pobreza tem sido
amplamente discutidas sob diferentes perspectivas teóricas e práticas de
enfrentamento. No mundo as ações variam, mas o que não se discute é a
importância das Políticas Sociais neste processo. No Brasil, bem como no
Estado do Mato Grosso do Sul não é diferente. O modo de produção
capitalista, com a repartição desigual de renda e a divisão social de classes,
desencadeia um processo de exclusão gerador de pobreza. Assim, para que se
entenda a pobreza deve-se analisar primeiro o sistema econômico que a
produz.
Palavras-chave: Estado; Políticas Públicas; Pobreza; Mato Grosso do Sul.
Public policies and the fight against poverty in the state of Mato Grosso
do Sul
Abstract: Poverty is a social phenomenon that affects about 2.2 billion people
in the world and800 million people are at risk of poverty. Data are from the
United Nations Program for Development (UNDP, 2014). One can understand
this as a social phenomenon and therefore not natural. Several are their
conceptual definitions, but all with common characteristics. This article contains
reflections on the social programs direct income transfer, considered important
public policy in reducing socioeconomic inequalities. The "success" or "failure"
of these policies gives rise to multidisciplinary discussion of knowledge in the
light of different conceptions of the State and Social Policy. Advancing Social
Policies in Brazil and Latin America came belatedly. In the case of Brazil this
phenomenon is due to historical episodes as the centuries provided Portuguese
colony, late abolition of slavery, decades of military dictatorship and others. The
genesis of Social Policies Direct Cash Transfer is old. There historical evidence
of this kind of policies, for example, in the sixteenth and seventeenth century in
Europe. Most recent event is the intensification of these policies, converging
with Liberalism. To Johnson (2014) programs like "Family Allowance",
"Continuing Monthly Benefit" and in the “income voucher” are the result of a
crisis in capitalism. In this article we analyze the programs cited above in order
to describe and characterize them in Mato Grosso do Sul. Currently actions to
fight poverty has been widely discussed from different theoretical perspectives
and practical coping. Worldwide actions vary, but what is not discussed is the
importance of Social Policies in this process. In Brazil, as well as in the state of
Mato Grosso do Sul is no different. The capitalist mode of production, with the
unequal distribution of income and social class division, triggers a process of
exclusion generator poverty. Thus, in order to understand poverty should first
analyze the economic system that produces it.
Keywords: State; Public Policy; Poverty; Mato Grosso do Sul.
Políticas de Transferencias sociales y la pobreza en el estado de Mato
Grosso do Sul
Resumen: La pobreza es un fenómeno social que afecta a alrededor de 2,2
millones de personas en todo el mundo y 800 millones de personas están en
riesgo de pobreza. Los datos proceden del Programa de Naciones Unidas para
el Desarrollo (PNUD, 2014). Uno puede entender esto como un fenómeno
social y, por tanto, no es natural. Varios son sus definiciones conceptuales, pero
todas ellas con características comunes. Este artículo contiene información y
reflexiones sobre los programas sociales de transferencia directa de ingresos,
las políticas públicas importantes considerados en la reducción de las
desigualdades socioeconómicas. El "éxito" o "fracaso" de estas políticas
generan un importante debate que involucra diversas áreas del conocimiento, a
la luz de las diferentes concepciones del Estado y de la política social. La
promoción de políticas sociales en Brasil y América Latina llegaron
tardíamente. En el caso de Brasil este fenómeno se debe a episodios históricos
como los siglos proporcionaron colonia portuguesa, a finales de la abolición de
la esclavitud, de décadas de dictadura militar y otros. Hay evidencias históricas
de que la génesis de Políticas Sociales de transferencia directa de efectivo es
viejo, y no hay evidencia histórica de las políticas de esta naturaleza, por
ejemplo, en el siglo XVI y XVII en Europa. Lo más reciente evento es la
intensificación de estas políticas, que converge con el liberalismo. Para
Johnson (2014) programas como Bolsa Familia, continuación de beneficios y
en el caso de Mato Grosso do Sul, el Vale de ingresos son el fruto de una crisis
en el capitalismo. En este artículo se analizan los programas citados
anteriormente, a fin de describir y caracterizar ellos en Mato Grosso do
acciones. Sul Actualmente para luchar contra la pobreza ha sido ampliamente
discutido desde diferentes perspectivas teóricas y afrontamiento práctico.
Acciones en todo el mundo varían, pero lo que no se discute es la importancia
de las políticas sociales en este proceso. En el Brasil, así como en el estado de
Mato Grosso do Sul no es diferente. El modo de producción capitalista, con la
distribución desigual de los ingresos y la división de clases sociales,
desencadena un proceso de pobreza generador de exclusión. Por lo tanto, con
el fin de entender la pobreza debe analizar en primer lugar el sistema
económico que la produce.
Palabras clave: Estado; Políticas Públicas; pobreza; Mato Grosso do Sul.
Estado e Políticas Públicas
As políticas sociais variam de acordo com a sociedade e a concepção de
Estado. Para Offe (1991apud HÖFLING, 2001. p.1), autor reconhecidamente
marxista, “o Estado atua como regulador das relações sociais a serviço da
manutenção das relações capitalistas [...] não especificamente a serviço dos
interesses do capital”.
Quanto às teorias políticas liberais, estas entendem que as políticas
sociais criadas pelo Estado devem buscar prioritariamente assegurar os
direitos dos indivíduos. Isso deve ser feito de modo que se evitem impactos
“[...] nas esferas da vida pública e, especificamente, na esfera econômica da
sociedade”. Neste contexto o Estado assumiria o papel de arbitro, e não de
mediador dos conflitos sociais. Os neoliberais defendem a iniciativa individual
como alicerce da economia, assim quem regularia as riquezas seria não o
Estado, mas o Mercado (HÖFLING, 2001. p.7).
As teses neoliberais, absorvendo o movimento e as
transformações da história do capitalismo, retomam as teses
clássicas do liberalismo e resume-se na conhecida expressão
“menos Estado e mais mercado” sua concepção de Estado e
de governo. (HÖFLING, 2001. p.7)
Quanto ao avanço das políticas sociais no Brasil e na América Latina
Yazbek (2012, p.7) explica que diferentemente da Europa, “[...] o acesso a bens
e
serviços
sociais
caracterizouse
por
ser
desigual,
heterogêneo
e
fragmentado”. No Brasil, este retardo deve-se a episódios históricos como os
séculos na condição de colônia portuguesa, a abolição tardia da escravidão,
décadas de ditadura militar e outros.
Para Souza (2006, p.24 e 25) “Não existe uma única, nem melhor,
definição sobre o que seja política pública [...] o campo das Políticas Públicas é
multidisciplinar e busca sintetizar teorias”. No entanto a autora argumenta que
“mesmo as definições minimalistas sobre políticas públicas [...] guiam nosso
olhar para embates em torno de interesses, preferências, e idéias que se
desenvolvem, isto é, os governos”.
As diferentes definições de Políticas Públicas assumem “[...] uma visão
holística do tema, uma perspectiva de que o todo é mais importante do que a
soma das partes”. Por conta de sua repercussão na sociedade e na economia
as teorias sobre políticas públicas devem contribuir com avanços sobre “[...] as
inter-relações entre Estado, política, economia e sociedade”. Assim, outras
áreas do conhecimento, além da ciência política, têm “[...] contribuído para
avanços teóricos e empíricos”. É o caso da Sociologia e Economia, por
exemplo. (SOUZA, 2006, p.25-26)
Embora existam definições diversas sobre Políticas Públicas, é possível
observar certa convergência de pensamentos entre estas como, por exemplo: o
entendimento de que por meio das Políticas Públicas é possível avaliar as
ideias e práticas de um determinado governo; que, além dos governos, elas
envolvem outras contingências e agentes sociais; são abrangentes, com
objetivos a curto, médio e longo prazo; apresentam intencionalidade nas ações.
As políticas públicas podem ser entendidas como uma ação do Estado
visando colocar em prática determinado projeto de governo. Os mecanismos
desta ação seriam os programas e ações voltadas para os diversos setores da
sociedade.
Lowi (apud SOUZA, 2006, p.28) aponta quatro formatos principais das
políticas públicas. O primeiro é o das políticas distributivas, o segundo é o
formato das políticas regulatórias, o terceiro é o das políticas redistributivas e o
quarto é o das políticas constitutivas.
O primeiro formato, o das Políticas Distributivas, focaliza o beneficio de
determinados grupos sociais e regiões gerando impactos que não preconizam
a universalização dos benefícios. O segundo formato, o das políticas
regulatórias, tem mais visibilidade “[...] envolvendo burocracia, políticos e
grupos de interesse”.
O terceiro formato é o das Políticas Redistributivas, que preconiza as
políticas sociais universais. Estas políticas costumam alcançar grupos maiores
de pessoas. Por último, o quarto formato é o das Políticas públicas
Constitutivas, que são voltadas para procedimentos. (LOWI apud SOUZA,
2006, p.28)
Quanto a implementação e desenvolvimento das Políticas Públicas,
entende-se que estas são responsabilidades do Estado. O conceito de Estado
aqui não abrange somente os governantes e gestores, mas também os
agentes sociais afetados pelas políticas em questão (HÖFLING, 2001, p.9).
Assim, as políticas sociais têm como objetivo diminuir as desigualdades sociais
causadas pelas desigualdades socioeconômicas.
Para além de uma tendência atual voltada a produção de instrumentos
que avaliem as políticas públicas e ações congêneres (programas, projetos,
etc.), Höfling (2001, p. 10) alerta sobre a importância das chamadas “questões
de fundo”. Uma destas questões, segundo a autora, seria a relação entre o tipo
de concepção de Estado e a Política Social que este promove. Em outras
palavras a caracterização das políticas, dês de como e por que ela é pensada
até sua operacionalização, é fruto de uma visão do Estado.
Outra questão apontada pela autora é a dificuldade para definir se uma
política obteve sucesso ou fracasso, uma vez que os fatores envolvidos são
complexos. Apresenta-se então uma possível discussão para um artigo futuro,
trata-se de avaliar os resultados das políticas sociais de combate a pobreza
fugindo dos padrões numéricos dos quais as analises, em grande parte,
parecem reféns.
Assim, são necessárias ações baseadas em uma concepção crítica de
Estado por parte da Administração Pública. Para Para Höfling (2001, p.10) a
função das Políticas Sociais é “[...] atender a sociedade como um todo, não
privilegiando os interesses dos grupos detentores do poder econômico”. Assim,
segundo ela, devem ser priorizados “[...] programas de ação universalizantes,
[...] visando à reversão do desequilíbrio social”.
Considerações sobre a Pobreza
A pobreza é um fenômeno social que atinge cerca de 2,2 bilhões de
pessoas no mundo e 800 milhões de pessoas estão em risco de pobreza. Os
dados são do Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD,
2014).
Segundo o Relatório Nacional de acompanhamento dos Objetivos de
Desenvolvimento do Milênio1 (2014) o primeiro Objetivo de Desenvolvimento do
1 Os Objetivos de Desenvolvimento do Milênio (ODM) nasceram em 2000 a partir da iniciativa
de lideres mundiais. Foi estabelecida uma “agenda global de compromissos mínimos pela
promoção da dignidade humana”. Surgiram então oito objetivos, dentre os quais o Objetivo
número 1: Erradicar a pobreza e a fome (IPEA, 2014).
Milênio (ODM 1) é acabar com a pobreza extrema e a fome. A meta global do
ODM 1 é até 2015, reduzir a pobreza extrema à metade do nível de 1990. No
Brasil a meta é até 2015, reduzir a pobreza extrema a um quarto do nível de
1990. Segundo mesmo relatório a pobreza extrema é determinada pela
proporção de pessoas que vivem com menos de U$$ 1,25 por dia. (IPEA,
2014, pg. 12)
O conceito de Pobreza possui diversas definições que se aproximam.
Neste artigo tomarei a definição conceitual de Yazbek (2012, p.3) que aborda a
Pobreza como “como categoria histórica e socialmente construída”. Para a
autora a pobreza pode ser entendida:
[...] enquanto fenômeno estrutural, complexo, de natureza
multidimensional, relativo, não podendo ser considerado como
mera insuficiência de renda é também desigualdade na
distribuição da riqueza socialmente produzida; é não acesso a
serviços básicos; à informação; ao trabalho e a uma renda
digna; é não a participação social e política. (YAZBEK, 2012,
p.)
Atualmente as ações de combate a pobreza tem sido amplamente
discutidas sob diferentes perspectivas teóricas e práticas de enfrentamento. No
mundo as ações variam, mas o que não se discute é a importância das
Políticas Sociais neste processo. No Brasil, bem como no Estado do Mato
Grosso do Sul não é diferente.
Segundo YAZBEK (2012) a pobreza vem sendo analisada “[...] por meio
de indicadores de renda e emprego, [...] usufruto de recursos sociais que
interferem na determinação do padrão de vida, tais como saúde, educação,
transporte, moradia, aposentadoria e pensões, entre outros”.
O modo de produção capitalista com a repartição desigual de renda e a
divisão de classes sociais desencadeiam um processo de exclusão gerador de
pobreza. Assim, a pobreza deve ser analisada com base nos fatores que a
produzem.
Sobre as Políticas Sociais de combate a pobreza Silva (2010) afirma que
estas têm sido abordadas de forma “marginal e assistencialista” com o objetivo
de apenas regular e administrar a questão. Vale lembrar que os governantes do
Brasil nos últimos anos têm indicado como “carro-chefe” de suas políticas
públicas a luta maciça contra a pobreza. Refiro-me aqui aos governos de Lula
(2003-2010) e Dilma (2011-2014). Paralelamente, no Mato Grosso do Sul, os
dois últimos governantes foram Zeca do PT (1999-2006) e André Puccinelli
(2007-2014).
Dada a amplitude da temática em questão, as Políticas Sociais de
combate a pobreza no Estado do Mato Grosso do Sul, busco aqui focar os
programas de transferência de renda no mesmo Estado.
Os Programas de transferência direta de renda no Mato Grosso do
Sul.
Neste artigo faço um breve apanhado quantitativo sobre os Programas
de Transferência de Renda no Estado de Mato Grosso do Sul, resultando em
algumas considerações qualitativas sobre os mesmos.
Sobre os programas de transferência de renda e seus impactos no
Estado, segue uma breve apresentação. São eles: O Vale-Renda (ação do
governo do Estado de Mato Grosso do Sul), o Programa Bolsa Família (ação
do governo Federal) e o Beneficio de Prestação Continuada (ação do governo
Federal).
Regulamentado pela lei nº 3.782 em 14 de dezembro de 2009, o ValeRenda é um programa coordenado pela Secretaria Estadual de Trabalho e
Assistência Social (SETAS/MS, 2014) por meio de sua Superintendência de
Benefícios Sociais. Tal Superintendência, por sua vez, desenvolve ações
direcionadas às famílias em situação de vulnerabilidade econômica e social no
Estado do Mato Grosso do Sul, objetivando a independência e melhoria nas
condições de vida das mesmas (SETAS, 2014).
O Programa se traduz em um benefício pecuniário pago em treze
parcelas por ano cujo valor é reajustado anualmente com base na inflação. Em
2014 o valor repassado as famílias beneficiadas é de R$ 170, segundo dados
publicados pela SETAS (2014).
Para receber o Vale-Renda a família deve ter renda per capita menor ou
igual a meio salário mínimo, morar no Estado há no mínimo dois anos, não
receber beneficio de outro programa social do governo federal, estadual ou
municipal - salvo situações excepcionais (SETAS, 2014).
Segundo dados do Ministério do Desenvolvimento Social e Combate a
Fome por meio de sua Secretaria de Gestão e Avaliação da Informação (2014),
a população em situação de extrema pobreza no Estado do Mato Grosso do
Sul totaliza 120.102 pessoas (cento e vinte mil cento e duas), como demonstra
a Tabela 1.
Tabela 1 - População em situação de extrema pobreza no Mato Grosso do Sul (por faixa etária)
em julho de 2014
IDADE
QUANTIDADE
0A4
5 a 14
15 a 17
18 a 19
20 a 39
40 a 59
65 ou mais
Total
15.634
33.845
8.262
3.942
29.261
20.550
8.609
120.103
Fonte: MDS/SAGI – Ministério do Desenvolvimento Social e Combate a Fome/ Secretaria de
Gestão e Avaliação da Informação.
A Tabela 2 aponta que, em julho de 2014, a estimativa era de 229.612
(duzentos e vinte e nove mil seiscentas e doze) famílias de baixa renda
com o perfil de inclusão no Cadastro Único para Programas Sociais do
Governo Federal2 em Mato Grosso do Sul.
Tabela 2 - Estimativa de famílias de baixa renda/pobres no Mato Grosso do Sul em julho de
2014.
Perfil (CENSO 2010)
Estimativa de famílias de baixa renda Perfil Cadastro Único
Estimativa de famílias pobres - Perfil Bolsa
Família
Famílias
229.612
138.382
2 Instrumento que identifica e caracteriza as famílias em situação de vulnerabilidade
socioeconômica no Brasil. Tais famílias possuem renda per capta mensal de até meio salário
mínimo ou renda mensal total de até três salários mínimos (MDS, 2014).
Fonte: MDS/SAGI – Ministério do Desenvolvimento Social e Combate a Fome/ Secretaria
de Gestão e Avaliação da Informação.
Estas famílias possuem renda familiar per capita de até meio salário
mínimo. Deste total, 138.382 (cento e trinta e oito mil trezentas e oitenta e
duas) famílias apresentam o perfil do Programa Bolsa Família, segundo o
IBGE (2010). São famílias que sobrevivem com renda familiar de até R$
140,00. É importante lembrar que nem todas as famílias inscritas no
Cadastro Único são perfil do Programa Bolsa Família.
Na Tabela 3 pode se observar que o número de famílias
beneficiárias do Programa Bolsa Família no Estado de Mato Grosso do
Sul é 149.202 (cento e quarenta e nove mil duzentas e duas), segundo
folha de pagamento utilizada como referência pelo IBGE (2010).
O Bolsa Família é um programa de transferência direta de renda do
Governo Federal que beneficia famílias pobres e extremamente pobres. São
consideradas famílias pobres aquelas com renda entre R$ 77,01 e R$ 154,00.
São consideradas famílias extremamente pobres aquelas com renda per capta
mensal inferior a R$ 77,00 (MDS, 2014). O Programa Bolsa Família é integrado
pelo beneficio básico3 e outros benefícios variáveis 4. Cada família pode receber
até cinco benefícios variáveis, sob a condição de todos os membros estarem
inscritos no Cadastro Único do Ministério do Desenvolvimento Social e
Combate a Fome (MDS, 2014).
Tabela 3 - Famílias beneficiadas pelo Programa Bolsa Familia (BF) no Mato Grosso do Sul em
julho de 2014.
Total de Famílias
Valor Repassado
149.202
R$ 24.392.077,00
Fonte: MDS/SAGI – Ministério do Desenvolvimento Social e Combate a Fome/ Secretaria de
Gestão e Avaliação da Informação.
3 Benefício Básico: R$ 77, concedido apenas a famílias extremamente pobres (MDS,
2014).
4 Benefícios Variáveis: Beneficio de 0 a 15 anos (R$ 35,00), Benefício à Gestante (R$ 35,00),
Benefício Nutriz (R$ 35,00), Benefício Vinculado ao Adolescente (R$ 42,00), Benefício para
Superação da Extrema Pobreza (calculado caso a caso) (MDS, 2014).
O Benefício de Prestação continuada (BPC) faz parte da Política de
Assistência Social e foi instituído pela Constituição Federal de 1988. Trata-se
de um benefício individual de caráter condicional no valor de 01 (um) salário
mínimo a pessoa com 65 (sessenta e cinco) anos ou mais e à pessoa
portadora de necessidades especiais que atendam os critérios do Benefício.
Tabela 4 - BPC Famílias beneficiadas pelo Benefício de Prestação Continuada (BPC) no Mato
Grosso do Sul em julho de 2014.
Programa
PNE
Idosos
BPC
34.614
41.662
Fonte: MDS/SAGI – Ministério do Desenvolvimento Social e Combate a Fome/ Secretaria de
Gestão e Avaliação da Informação.
De acordo com a Tabela 4, o Benefício de Prestação Continuada em
Mato Grosso do Sul beneficia 34.614 (trinta e quatro mil seiscentas e quatorze)
pessoas portadoras de necessidades especiais (PNE) e 41.662 (quarenta e um
mil seiscentas e sessenta e duas) pessoas idosas, totalizando 76.276 (setenta
e seis mil duzentas e setenta e seis) pessoas (CENSO IBGE, 2010).
Considerações finais
É possível compreender a pobreza como um fenômeno social que não
deve ser naturalizado, como defende Yazbek (2012, p.3). Este fenômeno
apresenta diversas definições conceituais com características em comum.
Este artigo buscou contribuir para debate acadêmico sobre Estado,
Governo, Políticas Públicas, Pobreza e o Estado de Mato Grosso do Sul, além
de fazer considerações sobre os impactos dos programas de transferência
direta de renda (Beneficio de Prestação Continuada, Bolsa Família e valerenda) no mesmo.
É valido ressaltar que para a escrita deste artigo foi observado certo
grau de dificuldade quanto ao acesso a dados precisos sobre o Programa ValeRenda, bem como analises críticas relevantes sobre este. Quanto à produção
bibliográfica sobre as políticas públicas de combate a pobreza no Mato Grosso
do Sul, esta se mostrou limitada.
Avanços podem ser notados nos últimos anos em relação às políticas
publicas de combate à pobreza, no entanto é preciso avançar muito mais para
que se garantam efetivamente os direitos sociais. Assim, conclui-se que o
enfrentamento da pobreza exige mudanças estruturais no modelo econômico
que beneficia a minoria. É necessário que se avance num concepção crítica
sobre Políticas Sociais e do papel do Estado, priorizando políticas de
abrangência universal.
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