F
ASSOCIAÇÃO INTERNACIONAL DE SEGURADORES DE DEPÓSITO
05 de dezembro de 2005
Orientação Geral para a
Decretação de Falência Bancária
Elaborada pela Subcomissão para Decretação de Falência
Bancária
Comissão de Pesquisa e Orientação
A/C BANCO INTERNACIONAL DE LIQUIDAÇÕES
CENTRALBAHNPLATZ 2, CH-4002 BASEL, SWITZERLAND
TEL: +41 0 61 280 9933 FAX: + 41 61 280 9554
WWW.IADI.ORG
TRADUZIDO DO INGLÊS POR:
JFS – BSB – NOVEMBRO DE 2010
[email protected]
FGC-110659
Índice
I.
RESUMO EXECUTIVO .................................................... 2
II. INTRODUÇÃO............................................................. 5
III. DECRETAÇÃO
DA
DE
FALÊNCIA
DE
BANCOS: DISCUSSÃO
E
RESULTADOS
PESQUISA .................................................................. 6
IV. ORIENTAÇÃO PARA A DECRETAÇÃO DE FALÊNCIA BANCÁRIA ....... 38
REFERÊNCIAS: .............................................................. 47
ANEXO 1: CUSTO
LÍQUIDO DAS DECRETAÇÕES NOS ÚLTIMOS DEZ ANOS
............................................................................... 48
ANEXO 2: NÚMERO DE PAÍSES QUE RESPONDERAM AO QUESTIONÁRIO 49
1
I.
Resumo Executivo
Desde a sua criação em 2002, a missão da Associação Internacional de Seguradores de
Depósito (IADI) tem sido “contribuir para o aumento da eficácia do seguro de depósito
através da promoção da orientação e cooperação internacional”. Como parte de sua
missão, a IADI desenvolve projetos de pesquisa para oferecer orientação sobre
questões de seguro de depósito.
Para agir de forma tempestiva e efetiva em relação ao impacto da falência de bancos
individuais ou de crises bancárias sistêmicas, muitos países estão procurando
aumentar os seus mecanismos para lidar com bancos em dificuldades ou falidos.
Embora as responsabilidades dos seguradores de depósito sobre vários aspectos do
processo de decretação possam variar de país para país, a forma pela qual os bancos
falidos sofrem a decretação tem um importante impacto sobre todos os seguradores de
depósito.
O objetivo desta monografia é desenvolver uma orientação geral para os seguradores
de depósito e outros participantes da rede de segurança financeira inrteressados em
estabelecer ou aumentar os seus mecanismos de decretação de bancos em dificuldades
ou falidos. Esta monografia foi preparada pela Subcomissão sobre Orientação para a
Decretação de Falência Bancária da IADI, e foi elaborada levando em consideração as
circunstâncias de diferentes países, ambientes e estruturas.
A orientação desenvolvida é baseada no julgamento dos membros da IADI e nas
experiências dos seguradores de depósito envolvidos na decretação de falência
bancária. Uma fonte importante das informações usadas foram as respostas de um
levantamento a partir do questionário distribuído pela subcomissão em junho de 2004.
A monografia também se baseia em relatórios relevantes e outros estudos disponíveis
sobre o assunto.
Pontos importantes da orientação
A orientação é divida em cinco partes. A primeira parte cuida das questões gerais; a
segunda parte cuida das relações entre os participantes da rede de segurança
financeira e de questões de além-fronteira; a terceira parte aborda os poderes
concedidos ao segurador de depósito; a quarta parte cuida das questões operacionais
e administrativas relacionadas à decretação; e a última parte cuida de questões
específicas relacionadas à decretação de bancos em dificuldades e bancos falidos.
A. Questões gerais
1. Uma estrutura institucional forte reduz o risco de falência bancária ou de crise e
ajuda assim a minimizar os custos das falências bancárias. Dessa forma,
recomenda-se que os formuladores de políticas assegurem que exista uma
estrutura institucional forte estabelecida no sistema econômico e financeiro. Isto
deve incluir: políticas macroeconômicas, regulamentação e fiscalização bancária
confiável (incluindo medidas corretivas imediatas), um processo de decretação
de falência eficiente e eficaz, e um sistema investigativo judicial e criminal bem
desenvolvido. Além disso, o fortalecimento da estrutura institucional da
fiscalização bancária é de particular importância para aqueles seguradores de
depósito com têm autorização limitada para efetuar indenizações.
2
2. Uma decretação efetiva de falência bancária requer um segurador de depósito
operacionalmente independente e responsável, com um mandato claro e que
seja blindado contra influências políticas e empresariais indevidas.
3. Os poderes de decretação de falência concedidos ao segurador de depósito
devem ser consistentes com a política pública e com os objetivos do mandato.
4. O sistema legal deve apoiar tempestiva e efetivamente a decretação de falências
bancárias, incluindo as situações que possam representar risco sistêmico para o
sistema financeiro.
5. A utilização de garantias gerais e a dependência de recursos públicos podem ser
adequadas em certas circunstâncias.
B. Questões de além-fronteira e inter-relacionadas
1.
A divisão de responsabilidades entre os participantes da rede de segurança
financeira deve ser claramente definida e o compartilhamento de informações e
os mecanismos de coordenação devem estar presentes em relação a todos os
participantes da rede de segurança financeira.
2. Um mecanismo explicito deve ser instituído para tratar de crises sistêmicas e
também para cuidar de questões relacionadas com bancos “muito grandes para
falir”
3. Com o aumento crescente das atividades bancárias internacionais, há a
necessidade para um maior compartilhamento de informações e coordenação
entre os seguradores de depósito e as autoridades de fiscalização pata tratar de
falências além das fronteiras nacionais.
3
C. Poderes estatutários conferidos ao segurador de
depósito
1.
Os seguradores de depósito devem ter acesso a todos os recursos necessários a
fim de que possam cumprir com seus mandatos.
2. O segurador de depósito deve ter autoridade para aceitar ou rejeitar novos
membros associados e encerrar o seguro de um banco associado e coordenar a
data do encerramento com a agência fiscalizadora antes de o banco fechar.
3. O segurador de depósito deve ter autoridade para conduzir inspeções in loco,
conduzir as investigações devidas e ter acesso aos registros antes de o banco
fechar.
4. Os funcionários que trabalham para o segurador de depósito ou para outros
participantes da rede de segurança financeira devem contar com proteção legal
durante o cumprimento de seus mandatos.
5. Deve existir uma autoridade legal clara, a fim de permitir o indiciamento de
diretores, funcionários, e auditores de bancos falidos quando houver justa causa.
D. Questões operacionais e administrativas
1.
Os seguradores de depósito devem ter políticas adequadas e procedimentos
operacionais padrão (SOPs-standard operational procedures) para todos os
seus processos de decretação de falência bancária.
2. Os seguradores de depósito devem ter autoridade para contratar serviços
terceirizados de consultoria especializada e avaliação (ou firmas de contabilidade
credenciadas (com capacidade para assessorar) com a finalidade de proceder a
uma avaliação independente de um banco em dificuldade ou falido.
3. Os seguradores de depósito devem conduzir uma avaliação adequada e
acompanhar o processo transparente de venda dos bancos que venham a sofrer
decretação de falência.
4. Um segurador de depósito deve ter presente uma consciência pública efetiva e
um bom mecanismo de comunicação a fim de aumentar a confiança do público
no sistema de seguro de depósito e no processo de decretação de falência.
5. Deve existir um código de conduta para os empregados do segurador de
depósito.
6. Um segurador de depósito deve contar com o poder de investigar, e se
necessário, litigar contra as partes culposas em um processo de falência
bancária.
4
E. Decretação de falência de bancos em dificuldade
ou falidos
1.
É importante ter presente um mecanismo de gatilho estatutário ou baseado em
normas legais para a intervenção antecipada nos negócios de um banco em
dificuldade ou com a finalidade de se determinar se um banco está falido.
2.
Uma equipe profissional e experiente composta do pessoal da agência
fiscalizadora e/ou do segurador de depósito (ou especialistas externos) deve
avaliar a viabilidade de banco em dificuldade.
3.
Para ser eficiente, confiável e merecedor de credibilidade para tratar de falência
bancária, o segurador de depósito deve estabelecer políticas e procedimentos
de decretação efetivos.
4.
A estratégia da decretação de falência deve tentar maximizar a recuperação dos
ativos do banco falido usando uma abordagem de mercado incluindo possíveis
mecanismos de recuperação que possam permitir ao segurador de depósito
beneficiar-se dos recursos que entram no fluxo do processo.
5.
As normas para gerir o processo de liquidação, os deveres de relatório do
liquidante, os prazos legais e a distribuição/classificação dos credores devem
ser bem definidas e documentadas.
II. Introdução
Desde a sua criação em 2002, a IADI tem se comprometido em compartilhar
informações e experiências do seguro de depósito com a comunidade internacional. A
missão da IADI é “contribuir para o aumento da eficácia do seguro de depósito
promovendo orientação e a cooperação internacional” Como parte de sua missão a
IADI encarrega-se de projetos de pesquisa a fim de oferecer orientação sobre questões
de seguro de depósito.
A fim de cuidar de uma maneira efetiva e tempestiva do impacto da falência de bancos
individuais ou de crises bancárias sistêmicas, muitos países estão procurando
aprimorar seus mecanismos para tratar de bancos em dificuldade ou falidos 1 . O
estabelecimento de uma estrutura adequada de decretação e o esclarecimento dos
papéis e responsabilidades dos participantes da rede de segurança financeira dentro
desta estrutura são questões essenciais e são altamente dependentes das
circunstâncias políticas, culturais, financeiras, econômicas, legais e de fiscalização de
um país2.
As responsabilidades dos seguradores de depósito pelos vários aspectos da estrutura
de decretação são também específica de cada país e refletem os objetivos e mandatos
da política pública nacional. Todavia, a despeito das responsabilidades específicas do
1
Nesta monografia o termo “banco” é usado para descrever todas as instituições financeiras que recebem
depósitos do público.
2
A rede de segurança do sistema financeiro abrange em geral as funções de fiscalização e regulamentação,
proteção de depósito, um esquema de emprestador de última instância do setor financeiro e muitas vezes
inclui uma função do governo – o departamento do tesouro ou um ministério.
5
segurador de depósito, a maneira através da qual se processa a decretação dos bancos
falidos é de crucial importância para todos os seguradores de depósito e outros
participantes da rede de seguraça financeira.
O objetivo desta monografia é o de desenvolver uma orientação geral para os
seguradores de depósito e outros participantes da rede de segurança financeira
interessados em estabelecer ou aumentar os mecanismos para cuidar das falências
bancárias.3 Esta monografia foi preparada pela Subcomissão sobre Orientação para a
Decretação de Falências Bancárias e foi elaborada para levar em consideração as
diferentes circunstâncias, ambientes e estruturas de um país.
Esta monografia se baseia no julgamento dos membros da IADI e na experiência de
vários países envolvidos na decretação de falências bancárias. Uma fonte importante
das informações usadas nesta monografia foram as respostas de um levantamento
feito a partir de questionários distribuídos pela Subcomissão em junho de 2004. 4 A
monografia também se utiliza de relatórios relevantes e de outros estudos disponíveis
sobre o assunto.
III.Decretação de Falência de Bancos: Discussão e
Resultados da Pesquisa
Com a finalidade de ajudar no desenvolvimento da orientação sobre o assunto da
decretação dos bancos em dificuldades e falidos, a Comissão de Pesquisa e Orientação
da IADI preparou um detalhado questionário de pesquisa. A pesquisa recolheu
informações de uma ampla gama de países e de diferentes tipos de seguradores de
depósito e esquemas de rede de segurança do sistema financeiro. 5
Os seguradores de depósitos que responderam variam desde aqueles que podem ser
classificados como simplesmente “caixa pagador” – “pay-box” - (com autorização
expressa para pagar os pedidos dos depositantes na eventualidade da falência de um
banco) até aqueles classificados de “minimizadores de riscos” – “risk minimizers” - ou
o tipo de segurador de depósito “não caixa pagador” “non-pay-box” com mandatos
mais amplos assegurando-lhes os meios de melhor controlar os riscos que eles
enfrentam.
Para os fins desta monografia o termo “decretação” é definido como sendo a disposição
de um plano para um banco em dificuldade ou falido, que é gerido pela autoridade da
rede de segurança responsável, e que é geralmente concebido para reembolsar
integralmente ou proteger os depósitos segurados, ao mesmo tempo em que procura
3 A Subcomissão para o Desenvolvimento da Orientação Geral para a Decretação de Falências Bancárias foi
formada com membros de 13 países: Taiwan (Presidente), Canadá, França, Japão, Jordânia, Hungria,
Cazaquistão, Coréia, México, Nigéria, Filipinas, Rússia, e EUA.
4 O questionário entitulado “Decretação de Falência Bancária” foi distribuídos em 3 de junho de 2004 para 76
instituições incluindo tanto membros da IADI como não-membros da IADI. O número de questionários
retornados foi de 34, o que representou uma taxa de respósta de 45%.
5
Um total de 76 questionários foram distribuídos em 3 de junho de 2004, dos quais 34 foram enviados a
membros da IADI e 42 foram enviados a não-membros da IADI. Trinta e quatro respostas foram recebidas
representando uma taxa de resposta de 45%. Entre os 34 respondentes, 15 seguradores de depósito podem
ser classificados como sendo simplesmente do tipo “caixa-pagador” e 19 seguradores de depósito foram
classificados como sendo principalmente do tipo “não-caixa pagador” ou “minimizadores de riscos”. Os
questionários retornados foram revistos quanto à sua inteireza e lógica e foram processados pelo programa
de computador “SPSS statistical software”.
6
minimizar os custos para o segurador de depósito. Geralmente, as decretações
envolvem custos para o segurador porque a obrigação do segurador de segurar
depósitos excede a recuperação líquida dos ativos da instituição.
Algumas das áreas-chaves abordadas pela pesquisa incluem: a incidência e os custos
de falências bancárias e crises sistêmicas; os fatores responsáveis pelas falências; os
papéis e responsabilidades dos seguradores de depósito e outros participantes da rede
de segurança financeira no processo de decretações; os prós e os contras dos vários
métodos e abordagens de decretação quanto à disposição dos ativos dos bancos
falidos;compartilhamento de informações e coordenação de mecanismos; e valiosos
discernimentos de experiências reais de seguradores de depósito em lidar com
decretações de falência e disposição de ativos.
A seção seguinte da monografia apresenta os resultados detalhados da pesquisa e a
análise e avaliação de resultados da Subcomissão.
Observações gerais
De uma forma geral, os resultados da pesquisa confirmaram a prevalência da
consolidação e conglomeração dos serviços bancários através tanto da expansão
interna como das fusões e aquisições. A concentração do setor bancário continua a
aumentar na maioria dos países. De acordo com as respostas do questionário de um
total de 34 países, cinco países tiveram uma razão de concentração de 93% dos seus
ativos para os seus cinco maiores bancos, enquanto que a média da razão de
concentração em 25 países foi de mais de 30%.
Uma outra constatação da pesquisa foi de que as crises bancárias têm sido bastante
comum. Vinte e quatro dentre 34 respondentes indicaram que eles tiveram alguma
forma de crise bancária ou falências importantes durante os últimos dez anos. Parece
também que a tendência de concentração crescente dos serviços bancários está
aumentando a exposição ao risco dos seguradores de depósito e de outros
participantes da rede de segurança do sistema financeiro em relação a falências
individuais de bancos e crises sistêmicas potenciais. Dessa forma, ao se lidar com a
falência de bancos torna-se importante para os participantes da rede de segurança
financeira compreender as questões tanto da falência de bancos individuais como das
falências que podem resultar em crises sistêmicas.
7
Figure 1: Organization of DI
N.A.
2
Others
10
18
Govern me nt agen cy
4
P rivate organizat ion
Ao lidar com crises bancárias sistêmicas, o papel e a responsabilidade de cada
participante da rede de segurança financeira, incluindo o segurador de depósito, a
agência fiscalizadora e o banco central, são muito importantes. Com base nas
respostas dos questionários, a maioria dos seguradores de depósito respondentes
eram administrados pelo governo ou uma agência pública. Apenas quatro seguradores
de depósito eram administrados por uma instituição privada. Os seguradores em dez
países não puderam ser caracterizados principalmente como administrados pelo
governo ou por uma instituição privada, mas combinavam as características dos dois
sistemas (Figura 1)
A.
Países que enfrentaram uma crise bancária ou uma
falência individual de banco
Exceto Portugal e Chipre, a maioria dos países pesquisados já enfrentaram uma crise
bancária ou falências individuais de bancos. Durante os dez últimos anos, dezenove
países já sofreram uma crise bancária. A crise mais antiga e a mais recente ocorreram
em 1990 e 2003 respectivamente.
1. Custo líquido da decretação.
Entre os dezenove países que responderam às questões sobre custos de decretação, o
custo mínimo de decretação foi de US$709.000 e os custo máximo foi de US$162
bilhões, com um custo médio de US$20 bilhões. Quanto ao custo de decretação como
percentagem do PIB de um ano em um país, a menor razão foi de 0,002% para a
Hungria e a maior foi de 35,8% para a Jamaica, com uma média de 5,5%. Para aqueles
países com um alto custo líquido de decretação 6 , os custos para a economia e a
6
Com relação ao denominador do PIB, alguns países usam o PIB de um dado ano e a Filipina usa o PIB médio
de 5 anos.
8
estabilidade financeira foram extremamente altos. Isto ilustra a importância de se
fortalecer a eficácia e a eficiência da fiscalização bancária, da regulamentação e da
decretação de falências bancárias.
2. Fatores macro e não-macro que podem causar uma crise bancária
ou uma falência individual de banco
Com relação aos fatores macro7 que podem causar uma crise bancária ou uma falência
individual de banco, a recessão econômica foi o motivo mais comum citado (18 países),
seguido da existência de um fraco sistema de fiscalização ou de regulamentação
financeira (15 países), desregulamentação financeira (13 países), e questões políticas
(5 países). Quanto aos fatores não-macro específicos de falência bancária8, as razões
citadas foram relacionadas na seguinte ordem de importância: práticas bancárias
ineficientes, risco de gestão inadequada, fraca governança empresarial e fraude ou
trapaça gerencial9 (Figura 2 e 3).
Figura 2 : Fatores macro que podem causar crises bancárias ou falência
individual de banco
20
15
10
5
0
Economic
recession
Recessão
Econômica
7 8
9
Financial
deregulation
Unsound
supervisory
system
Desregulamentação Sistema de
Financeira
Fiscalização
Political issues
Questões
Políticas
Others
Outros
A resposta ao quesito foi do tipo múltipla escolha.
Se for necessário definir as relações entre: “práticas bancárias ineficientes”, “risco de gestão inadequada”
e “fraca governança empresarial”, poder-se-ia dizer que “risco de gestão inadequada” e “fraca governança”
são formas de “práticas bancárias ineficientes”.
9
Figura 3: Fatores não-macro que podem causar crises bancárias ou
falência individual de banco
30
20
10
0
Unsound banking Inappropriate risk Lack of corporate
practices
management
governance
Práticas Bancárias
Ineficientes
Risco de Gestão
Inadequada
Falta de
Governança
Empresarial
Management
fraud or
embezzlement
Gestão
Fraudulenta
ou Corrupta
Other
Outros
3. Melhorias feitas depois de crises bancárias ou falências de bancos
As melhorias feitas 10 pelos governos em 34 países depois de crises bancárias ou
falências de bancos foram as seguintes em ordem de importância: introdução de
práticas bancárias seguras e sólidas, melhores métodos de decretação bancária, ação
corretiva imediata (PCA), aumento dos prêmios do seguro de depósito e/ou adoção de
sistemas de prêmios diferenciados, e a introdução de práticas de decretação de menor
custo (Figura 4)
Figura 4: Melhorias feitas depois de crises bancárias ou falências de banco
18
16
14
12
10
8
6
4
2
0
Least cost
PCA
Resolution
method
Safe and sound Raising premium
banking practice
B. Poderes e mandatos de decretação no tratamento
das falências individuais de bancos
1. Principais medidas tomadas em um período de seis meses antes do
fechamento de um banco
10
A resposta ao quesito foi do tipo múltipla escolha.
10
De acordo com os resultados da pesquisa, o segurador de depósito ou agência
fiscalizadora podem tomar as seguintes medidas importantes dentro de 6 meses antes
do fechamento de um banco11 (Figura 5):
Figura 5: Principais medidas tomadas dentro de 6 meses antes do
fechamento de um banco
20
15
10
5
0
Ask improvement
plan
Appraisal
Conservatorship
Others
(1)
Solicitar ao banco suspeito a apresentação de um plano de recapitalização ou
de melhoria (11 países).
(2)
Exigir uma avaliação do ativo e do passivo do banco suspeito (7 países).
(3)
Colocar o banco suspeito sob regime de tutela (7 países).
(4)
Outros: Alguns países responderam que o segurador de depósito ou a agência
fiscalizadora deveriam primeiro certificar-se se o banco está insolvente e
depois então exigir uma avaliação apropriada do ativo e passivo do banco
suspeito (p.ex., como nas Filipinas e em Chipre). Em outros países o segurador
de depósito e a agência fiscalizadora podem tomar medidas desde que
autorizados pelo banco central como ocorreu na Holanda e na França.
2. Ação corretiva imediata (PCA) e declaração de falência bancária
pela autoridade legal
(1)
11
Ação corretiva imediata (PCA): Em 15 países pesquisados utilizavam-se de
uma abordagem baseada em estatuto ou normas para decretação e
intervenção antecipada (p.ex., PCA).
A resposta ao quesito foi do tipo múltipla escolha.
11
(2)
Aferindo a viabilidade: A responsabilidade para se avaliar o valor real de um
banco suspeito (p.ex., seu patrimônio ou viabilidade financeira) foi concedida à
agência fiscalizadora em 26 países; a empresas contábeis em 4 países; e ao
segurador de depósito em 4 países.
Figura 6: Organização responsável para avaliar o valor de um banco suspeito de falência
30
25
20
15
10
5
0
Banking supervisory
agency
Agência de Fiscalização
Bancária
(3)
12
CPA
DI
Empresa Contábil
Segurador de Depósito
(Chartered Public Account)
Others
Outros
Critérios utilizados para se determinar se um banco está em fase de falência:
18 países adotaram o critério de exame de fiscalização in loco12, e 2 países
utilizaram o critério de liquidação para determinar se um banco está em fase
de falência. Todavia, nenhum país que respondeu à pesquisa adotou o critério
de valor de mercado para fazer a avaliação.
O critério do exame de fiscalização in loco se refere à metodologia de avaliação geral usada pela agência
fiscalizadora ao conduzir um exame in loco em instituições financeiras. O critério de liquidação se refere à
metodologia de avaliação usado pelo liquidante com a finalidade de avaliar o valor de recuperação de uma
instituição financeira com base na liquidação.
12
Figure 7 :Criteria used to determine
whether a bank has failed
Liqu idation criteria
N.A.
2
3
Others
11
18
E xamin at ion criteria
13
(4)
Declaração de falência bancária: a agência de fiscalização bancária em 19
países foi responsável pela declaração de falência bancária. O banco central
em 7 países; e o segurador de depósito em 3 países recebeu o poder legal de
declarar se um banco está falido ou insolvente. Os demais países responderam
que esses poderes pertencem às cortes de justiça.
Figura 8: Organização com poder para declarar falência bancária
20
15
10
5
0
Banking
supervisory agency
Agência de fiscalização
bancária
(5)
DI
Central bank
Segurador de depósito
Banco Central
Others
Outras
Ajuda de liquidez: No caso de uma corrida bancária ou de uma crise de liquidez,
o banco central é responsável para fornecer ajuda de liquidez urgente aos
bancos em fase de falência em doze países pesquisados. Em quatro países
tanto o banco central como o segurador de depósito são responsáveis para
prover ajuda de liquidez urgente aos bancos em fase de falência.
Figura 9: Organizações responsáveis em prover ajuda de liqüidez
urgente
15
10
5
0
Central bank
Banco Central
DI
Segurador de depósito
Others
Outras
3. O poder de determinar os métodos de decretação bancária
(1)
A determinação dos métodos de decretação: A responsabilidade por esta função
reside com a agência de fiscalização bancária em 15 países; com o segurador de
depósito em 11 países; e com o banco central em 7 países.Os demais países
14
responderam que é o sistema de cortes de justiça que detém este poder. (Figura
10)
Figura10: Organização que detém o poder de determinar o
método de decretação bancária
20
15
10
5
0
Banking
supervisory agency
Agência de fiscalização
Bancária
DI
Central bank
Segurador de
depósito
Banco Central
Others
Outras
(2) bancária
Avaliação in loco: Em apenas 13 países o segurador de depósito tem
autoridade de conduzir avaliações in loco ou diligência necessária em um
banco em dificuldade, para poder determinar as opções de decretação antes
de fechar um banco.
(3)
Principal fonte da decretação: Embora no processo de lidar com a decretação
de falência bancária, a principal fonte de liquidez dos seguradores de depósito
do tipo caixa-pagador seja os seus fundos de seguro de depósito; os
seguradores de depósitos do tipo não-caixa-pagador utilizam-se de fontes de
recursos de liquidez geralmente mais diversificadas.
4. Mecanismo formal de coordenação
Ao lidar de falências bancárias, 18 países têm um mecanismo formal de coordenação
instituído por lei, contrato ou acordo entre os participantes da rede de segurança do
sistema financeiro (incluindo o segurador de depósito), enquanto que 15 países não
têm mecanismos formais. (Vide Figura 11)
15
Figure 11: Having coordination mechanism
in dealing with bank failures
N.A.
No
15
18
Yes
5. Empresas financeiras controladoras e suas responsabilidades em
relação às suas subsidiárias
Empresas financeiras controladoras (FHC), ou instituições financeiras agindo como
subsidiária de um conglomerado financeiro, eram aceitas em 24 países pesquisados.
Todavia, havia apenas sete países onde a empresa matriz era obrigada a garantir o
passivo de um banco subsidiário falido por força de estatuto, contrato ou acordo. Em 20
países, o mecanismo de decretação para um banco subsidiário falido de uma empresa
financeira controladora ou um conglomerado financeiro era o mesmo para a falência
individual de bancos não subsidiários de uma empresa financeira controladora.
6. O cancelamento da condição de segurado de um banco associado.
Apenas em sete países o segurador de depósito tinha a autoridade de cancelar a
condição de segurado (i.e., associação) de um banco em fase de falência antes de seu
fechamento (Vide Figura 12). Nestes casos, o segurador de depósito era obrigado a
publicar um aviso de cancelamento da associação de um banco. Após o cancelamento
da condição de um banco associado, o segurador de depósito em 12 países continuava
a fornecer proteção aos depositantes durante um período de tempo variando entre um
ano (Taiwan) e dois anos (Canadá – Autorité des marchés financiers – Québec) (Vide
Figura13)
16
but prior to approva
17
Figure 12:DI has the authority to
terminate the insured status
n.a.
Yes
2
7
Sim, porém antes da aprovação.
3
Yes prior appro val
21
No
Figure 13:DI provides protection after termination
of the deposit insurance
Yes
N.A.
12
14
8
No
C. Opções de Decretação de Falência Bancária
18
O principal método de decretação usado pelos seguradores de depósito do tipo
caixa-pagador para bancos falidos, era o reembolso dos depositantes segurados. Os
seguradores de depósito com um mandato de perda mínima eram normalmente
obrigados a adotar alguma forma de princípio de decretação baseada no mínimo valor,
e poderiam escolher o método de decretação apropriada. Os métodos de decretação13
disponíveis para os seguradores de depósito para bancos falidos eram os seguintes:
(Vide Figura 14):
Figura 14 :Métodos de Decretação
35
30
25
20
15
10
5
0
Reimbursement
Reembolso
1.
P&A
Aquisição e assunção
Bridge bank
Banco-ponte
OBA
Assistência aberta
a um banco
Asset purchase
Aquisição
de ativo
Reembolso (indenização) de depositantes segurados
A decisão do reembolso ou indenização ao depositante pode ser definida pelo
segurador de depósito pagando diretamente aos depositantes os seus saldos
segurados ou transferindo as contas para um outro banco, o qual disponibiliza os saldos
segurados aos respectivos depositantes. O banco é fechado normalmente (tendo sua
licença cancelada) e os ativos e os direitos não segurados são transferidos para um
consignatário para liquidação.
(1) Razões para se adotar o reembolso
De acordo com as respostas da pesquisa, as principais razões para se adotar o
reembolso (indenização) em 29 países foram:
13
(a)
O reembolso imediato e tempestivo dos depositantes segurados pode ajudar a
prevenir uma crise sistêmica contingente.
(b)
Caso tenha havido uma liquidação bancária forçada determinada pela justiça
ou uma ordem de encerramento.
(c)
Escolher uma decretação de custo mínimo assim como procurar evitar
complicações relacionadas com a falência em comparação com outras
alternativas.
A resposta a este quesito foi do tipo múltipla escolha
19
(d)
O método de indenização foi preferido entre os outros métodos de decretação,
após se considerar o impacto das outras opções de decretação sobre o fundo
do seguro de depósito e a estabilidade do sistema financeiro.
(e)
Outra opção: Não há valor de franquia do banco em fase de falência.
(2) Características do reembolso
Figure 15 :Having SOP for reimbursement
N.A.
1
No
11
22
Yes
As características do processo de reembolso em 29 paises são relacionadas a seguir:
(a)
A maioria dos países (22 países) têm um procedimento operacional padrão (SOP)
para o reembolso dos depositantes segurados (Vide Figura 15).
(b)
De conformidade com o estatuto, contrato ou acordo, o prazo desde a data do
fechamento do banco até o reembolso efetivo não era usualmente mais do que
seis meses, o menor prazo era de uma semana nos Estados Unidos Vide figura
16). Mas, conforme experiências reais, o período médio da data do fechamento
do banco até a indenização do depositante era mais de seis meses em quatro
países pesquisados (Vide Figura 17). Isto indica que o período efetivo do
reembolso pode ser mais longo do que o prazo estipulado no estatuto legal.
20
Figure 16 :Statutory time limit of reimbursement
Wit hin 1 we ek
N.A.
1 week to 1 mo nth
1
7
6
Over 6 mo nths
4
3 t o 6 mont hs
15
1 t o 3 mont hs
Figure 17 :Actual average period
of reimbursement
Wit hin 1 we ek
2
N.A.
1week to1 mon th
5
12
8
1 t o 3 mont h
4
Over 6 mo nths
3
3 t o 6 mont hs
(c)
De acordo com as respostas da pesquisa, os seguradores de depósito em dez
países podem ter acesso aos registros dos depósitos de um banco falido antes do
fechamento deste banco. Em 12 países o acesso aos registros pode apenas ser
permitido por ocasião dos fechamento do banco, e nos demais 12 países apenas
depois do fechamento do banco. Isto sugere que se um segurador de depósito
puder obter acesso antecipado aos registros dos depositantes, isto pode
influenciar significativamente na rapidez do efetivo processo de reembolso (Vide
Figura 18).
21
Figura 18: Tempo para se obter acesso aos registros dos
depósitos
13
12
11
10
9
Before bank failure
(d)
At the time bank failure
After bank failure
Nos casos em que os depositantes segurados possam necessitar de liquidez
urgente (i.e., reembolso de seus recursos) antes da conclusão do reembolso
efetivo, constatou-se 10 países que os seguradores de depósito receberam
autorização para optar por um adiantamento das indenizações
2. Aquisição e assunção (P&A)
A decisão da transação de uma aquisição ou assunção é aquela na qual um banco forte
ou grupo de investidores assume algumas ou todas as obrigações, e adquire todos ou
alguns ativos do banco em dificuldade ou falido. Algumas das conclusões-chaves da
pesquisa sobre decisões de aquisição e assunção foram:
(1) Razões para se adotar a aquisição e assunção (P&A)
De acordo com as respostas, as principais razões para se adotar a decisão de aquisição
e assunção em 18 países são as seguintes:
(a)
Quando o custo de se adotar a aquisição e assunção for menor do que a perda
estimada decorrente de uma indenização.
(b)
A aquisição e assunção é considerada como sendo menos problemática quando
comparada com a indenização.
(c)
A aquisição e assunção é considerada como sendo do melhor interesse dos
depositantes do banco e mais benéfica para a reconstrução do banco ou para a
alienação de seus ativos de uma forma mais acelerada.
(2) Características da aquisição e assunção (P&A)
As características da aquisição e assunção em 18 países são dadas a seguir:
(a)
A maioria dos países ainda não têm um procedimento operacional padrão (SOP)
para as transações de aquisição e assunção.
(b)
A maioria dos países adotam a aquisição e assunção completa para um banco ou
uma aquisição e assunção opcional de um “pool” de ativos de um banco falido.
22
3. Banco-ponte
O termo banco-ponte se refere a um banco temporário estabelecido e operado pelo
segurador de depósito para adquirir o ativo e assumir o passivo de um banco falido até
que uma solução final possa ser encontrada. Algumas das constatações-chaves da
pesquisa relativas a banco-ponte foram:
(1) Razões para se adotar um banco-ponte
Conforme as respostas, as principais razões para se adotar um banco-ponte em nove
países são as seguintes:
(a)
Banco com uma franquia atraente que se encontra prestes a falir antes de se
encontrar compradores.
(b)
Para manter as operações diárias de um banco falido.
(c)
Nos casos em que o liquidante está indeciso em prosseguir com a liquidação formal,
porque ou o banco falido é muito grande (e portanto não há recursos suficientes
disponíveis para as indenizações), ou porque não há tempo suficiente para vender
os ativos do banco para compradores potenciais.
(d)
Quando o número de instituições financeiras falidas é muito grande e as falências
ocorrem durante um curto período de tempo.
(2) Características do banco-ponte
As características do banco-ponte em nove países são as seguintes:
(a)
Apenas três países têm procedimento operacional padrão (SOP) para transações
com banco-ponte.
(b)
Há uma exigência de capital mínimo para um banco-ponte em alguns países, como
na Colômbia e no Japão14, embora não haja exigência de capital mínimo nos
Estados Unidos e na Coréia.
(c)
Em três dos seis países respondentes, o banco-ponte continua sendo um membro
associado ao sistema de seguro de depósito.
14
No Japão, a exigência de capital para um banco-ponte é estipulada pela lei bancária, neste caso, de 1
bilhão de Ienes de capital mínimo para cada banco.
23
4. Assistência aberta a um banco (OBA)
O termo assistência aberta a um banco (OBA) se refere a um método de decretação
pelo qual um banco segurado prestes a falir recebe assistência na forma de um
empréstimo direto, uma fusão assistida, ou uma compra de ativo. Algumas das
constatações-chaves da pesquisa sobre a decisão de se adotar a assistência aberta a
um banco são as seguintes:
(1) Razões para se adotar a assistência aberta a um banco
Conforme as respostas, as principais razões para se adotar a assistência aberta a um
banco em 16 países são as seguintes:
(a) A falência de um banco representa uma ameaça extremamente séria à estabilidade
do sistema financeiro e à economia local e/ou nacional.
(b) O custo de se adotar a assistência aberta a um banco pode ser menor do que as
perdas potenciais decorrentes de indenizações de depósitos.
(2) Características da assistência aberta a um banco (OBA)
As características da assistência aberta a um banco em 16 países são as seguintes:
(a) Há um procedimento operacional padrão (SOP) para a assistência aberta apenas
em seis países pesquisados (Vide Figura 19).
(b) Em nove países, o segurador de depósito ou uma agência fiscalizadora deve
Figure 19: Having SOP for OBA
Yes
6
19
9
N.A.
No
designar uma nova equipe gestora ou exigir um novo plano de reestruturação
antes de permitir a assistência aberta a um banco para socorrer um banco prestes
a falir.
24
(c) Em alguns países como na Espanha, no Canadá, na Venezuela e no México, o banco
em dificuldade é obrigado a fazer uma dedução de capital (p.ex., ajuste de capital
para grandes perdas) antes de receber a assistência aberta a um banco.
(d) Parece não haver qualquer obrigação de duração máxima para a assistência aberta
a um banco em alguns países.
5.
Aquisição de ativo (PA)
(1) Razões para se adotar a aquisição de ativo
De acordo com as respostas recebidas, as principais razões para se adotar a aquisição
de ativo em 15 países são as seguintes:
(a) Como uma forma de se minimizar os custos da decretação ao se maximizar as
recuperações futuras.
(b) Como uma parte da reestruturação financeira do banco falido.
(c) Como o resultado da realização do valor do ativo resultante da deteriorização da
qualidade do ativo ou de uma situação em que os recebíveis resultantes da venda
dos ativos são severamente prejudicados. Dessa forma, torna-se essencial a
capacidade de se oferecer novos rendimentos de ativos que podem ser uma fonte
de recursos.
(2) Características da aquisição de ativo
As características da aquisição de ativo em 15 países são as seguintes:
(a) O segurador de depósito ou a agência fiscalizadora receberam a função de adquirir
os ativos dos bancos falidos na maioria dos países.
(b) O segurador de depósito ou a agência fiscalizadora na maioria dos países não
constituíram uma subsidiária ou uma empresa gestora de ativos conjuntos a fim de
adquirir o ativo dos bancos falidos, exceto no Japão e no Canadá - Autorité des
marchés financiers (Québec).
25
D. Experiência
bancárias
real
no
tratamento
de
falências
(1) Experiência real nos últimos dez anos no reembolso de
depositantes (indenizações)
De acordo com as respostas, estas foram as principais constatações com relação à
experiência de reembolso aos depositantes:
(a)
O número de casos em 16 países pesquisados onde o reembolso dos depositantes
variou de 1 a 165, com uma média de 19 casos (e uma mediana de 4 casos).
(b)
O tamanho médio do ativo dos bancos falidos: em 12 países, variou de US$0 a
US$0,9 bilhões; o tamanho médio do ativo foi de cerca de US$0,2 bilhões (e a
mediana de US$34 milhões).
(c)
A duração média para cada reembolso: variou de 1 a 120 meses em 7 países,
com média de 40 meses (e com mediana de 24 meses).
(2) Experiência de aquisição e assunção nos últimos dez anos
(a)
O número de casos em 10 países, variou de 1 a 180, com uma media de 30 (e
uma mediana de 3).
(b)
O tamanho médio de ativo de bancos falidos em seis países, variou de US$0,2
bilhões a US$11 bilhões, com uma media de tamanho de ativo de cerca de US$3
bilhões (e uma mediana de US$0,6 bilhões).
(c)
A duração média das transações de aquisição e assunção variou de 4 a 24 meses,
com uma média de 14 meses (e uma mediana também de 14 meses).
(3) Experiência real de banco-ponte nos últimos dez anos.
(a)
O número de casos em dois países variou de um a sete, com uma média de quatro
(e uma mediana também de quatro).
(b)
O tamanho médio de ativo de bancos falidos em um país foi de US$6 bilhões.
(c)
A duração média de cada decretação em um país foi de 48 meses.
(4) Experiência real de assistência aberta a um banco nos
últimos dez anos.
(a)
O número de casos em nove países, variou de um a vinte e dois, com uma media
de dez (e uma mediana de onze).
(b)
O tamanho médio do ativo dos bancos falidos em quatro países, variou de US$1,2
bilhões a US$37 bilhões, com uma média de tamanho de ativo de cerca de US$13
bilhões (e uma mediana de US$7 bilhões).
(c)
A duração média de cada caso de assistência aberta a um banco, em três países
variou de 3 a 48 meses, com uma média de 20 meses (e uma mediana de 11
meses).
(5) Comparação entre cada experiência de decretação
O gráfico abaixo compara a experiência real entre diferentes tipos de decretação
26
durnte os últimos dez anos. Esta experiência demonstra que a decisão de aquisição de
ativo foi a mais freqüentemente adotada seguida pela indenização dos depositantes.
Figura 20: Média dos casos de decretação de falência nos
últimos dez anos
35
30
25
20
15
10
5
0
Reimbursement
Reembolso
P&A
Bridge bank
Aquisição e assunção
Banco-ponte
OBA
Assistência aberta
a um banco
O tamanho médio do ativo em uma assistência aberta a um banco foi o maior seguido
pelos bancos-pontes. A decisão de bancos-pontes foi a que mais apresentou maior
duração média. A partir desta análise, a maioria dos países adotaram a aquisição de
ativo nas falências dos maiores bancos, sendo que este método apresentou o mais
curto período de decretação. A abordagem da assistência aberta um banco foi
geralmente utilizada na falência de bancos muito grandes, e a indenização dos
depositantes foi utilizada para falências de bancos relativamente pequenos. Portanto, o
segurador de depósito deve ter presente uma política muito clara (incluindo o horizonte
de tempo) ao lidar com métodos de decretação de bancos em dificuldade ou falidos.
27
Million USD
Figura 21: Tamanho médio do ativo em falências bancárias nos últimos
dez anos
14000
12000
10000
8000
6000
4000
2000
0
Reimbursement
Reembolso
P&A
Aquisição e assunção
Bridge bank
Banco-ponte
OBA
Assistência aberta
a um banco
Figura
22: Duração
média edeassunção
cada decretação
nos últimos dez
anos aberta
Reembolso
Aquisição
Banco-ponte
Assistência
a um banco
60
Months
50
40
30
20
10
0
Reimbursement
2.
P&A
Bridge bank
OBA
Vantagens e desvantagens na opção por decretação
De acordo com as respostas de 34 países a respeito da experiência de se lidar com
falência bancária, cada método de decretação tem as seguintes vantagens e
desvantagens:
28
(1) Reembolso de depósitos
(a) Vantagens:
(i)
Atende às necessidades do depositante e ajuda a minimizar os custos
econômicos e sociais das falências bancárias.
(ii)
Garante um tratamento justo dos depositantes e aumenta a
sistema bancário.
confiança no
(iii) É particularmente eficaz em termos de eliminar bancos “indejesáveis” em um
sistema com “um excesso” de bancos inviáveis.
(iv) Os depositantes são recompensados com base no valor dos depósitos
acumulados que eles possuem nos bancos (até o limite de cobertura).
(b) Desvantagens
(i)
(ii)
(iii)
Todas as funçoes de um banco falido devem ser canceladas; a falência de um
determinado banco é do conhecimento público e pode levar a uma crise de
confiança afetando todos os demais bancos.
Limita o poder discricionário do segurador de depósito.
Pode levar um longo tempo para se efetuar o reembolso e há o risco
concomitante por parte dos empregados do segurador de depósito (que podem
não contar com proteção legal) de serem pessoalmente considerados
responsáveis pelas perdas de credores não segurados.
(2) Aquisição e assunção
(a) Vantagens:
(i)
Pode preservar as funções de um banco falido e mantém o relacionamento do
depositante com o banco. Dessa forma, preserva a confiança no sistema.
(ii)
Normalmente cobre todos os depositantes, o prazo das obrigações em dinheiro
podem ser ampliado, e pode se preservar alguns empregos no banco falido.
(iii)
Em geral é a abordagem de resolução menos dispendiosa e prejudicial, e nem
sempre requer recursos orçamentários do governo.
(iv)
Pode se minimizar a interferência no mercado pois a transferência dos ativos
pode ser realizada em um curto período de tempo.
(v)
Permite o acesso dos clientes aos seus depósitos e evita que eles sofram com a
deterioração dos serviços.
29
(b) Desvantagens:
(i)
Pode ser difícil encontar uma instituição financeira para assumir o banco falido,
quando as circunstâncias econômicas ou o sistema bancário estiverem
atravessando dificuldades.
(ii)
Pode se aumentar os custos do país de decretar a falência de bancos podendo
também reduzir a disciplina do mercado.
(iii) Se todos os depositantes estiverem cobertos, pode se diminuir o significado dos
limites do seguro de depósito podendo ainda levar os depositantes a negociarem
seus níveis de cobertura.
(iv) Os investidores privados não estão normalmente interessados em adquirir um
banco insolvente; portanto, a fim de se atrair um comprador, novos recursos do
governo ou do segurador de depósito devem ser injetados na institutição.
(v)
O segurador de depósito enfrenta uma árdua tarefa em facilitar a antecipação da
avaliação do ativo e do passivo da institutuição em dificuldade, ao mesmo tempo
em que se esforça para manter sigilo. E, nem todas as transações de aquisição e
assunção envolvem a aquisição de todo o passivo de depósitos, de forma que,
nem todo o universo dos depositantes se encontra sempre plenamente protegido.
(3) Banco-ponte
(a) Vantagens:
(i)
É freqüentemente melhor do que a aquisição e assunção em termos de solução
tempestiva e da preservação das funções do banco falido.
(ii)
Pode levar os depositantes e credores das instituições financeiras a se sentirem
mais confiantes.
(iii) O estabelecimento de um banco-ponte pode permitir ao segurador um período de
tempo maior para encontrar um comprador apropriado, e ainda permitir ao
comprador em perspectiva mais tempo para avaliar o valor do banco, a fim de que
ele possa formular sua proposta de compra.
(b) Desvantagens:
(i)
Pode aumentar os custos incorridos pelo segurador de depósito ou pelo governo.
Isto porque o segurador de depósito ou o governo se tornam os donos do banco
em dificuldade ou falido para vendê-lo mais tarde. Dessa forma, incorrendo em
despesas adicionais com a decretação e aumento dos encargos administrativos.
(ii)
Pode ser dispendioso para o segurador de depósito, porquanto pode requerer
mais tempo e esforço para estabelecer um banco-ponte do que outras opções de
decretação. Na ausência de um comprador apropriado ou na falta de proponentes,
a conclusão do processo de decretação pode demandar mais tempo do que seria
idealmente desejável.
(iii) Este método pode ser aplicado simplesmente para “comprar tempo” por parte da
autoridade de fiscalização e pode levar a demoras prolongadas e custos
exagerados para a solução final do problema do banco.
30
(4) Assistência aberta a um banco (OBA)
(a) Vantagens:
(i)
Pode resolver os problemas de liquidez das instituições financeiras falidas,
estabilizar a confiança dos depositantes e das condições financeiras, e evitar uma
crise bancária sistêmica.
(ii)
Os investidores serão obrigados a aportarem novos recursos para participar dos
custos de reabilitação da instituição em dificuldade.
(b) Desvantagens:
(i)
O fundo de seguro de depósito pode ser dilapidado mais rapidamente e durante
um espaço de tempo menor do que seria o caso utilizando-se de outras
alternativas.
(ii)
Pode induzir a um “risco moral” e possivelmente proteger aqueles agentes
privados que contrinuiram para a falência do banco.
(iii) Pode reduzir a disciplina de mercado e pode ainda gerar problemas do tipo
“grande demais para falir”
(5) Pagamento parcial
Pagamentos parciais são feito para cobrir custos pessoais imediatos e outras despesas
dos depositantes, etc., em uma instituição financeira que sofreu uma contingência
segurável, quando se prevê que os pagamentos do seguro ou os reembolsos dos
depósitos segurados não serão iniciados dentro de um determinado período de tempo.
(a) Vantagens:
(i) O pagamento parcial permite um alívio temporário ao depositante necessitado. No
caso de um depositante que possa estar enfretando questões pendentes, o
pagamento parcial até um montante acordado pode mitigar as dificuldades
enfrentadas pelo depositante segurado.
(ii) Força os depositantes (grandes e pequenos) a serem mais diligentes ao escolher
um banco (todos os depositantes são responsáveis por uma parte de seus
depósitos).
(b) Desvantagens:
(i)
Os depositantes não são reembolsados inteiramente de uma só vez.
(ii)
Pode criar um excesso de ônus desnecessário ao sistema de seguro de depósito e
conseqüentemente demorar todo o processo, colocando em perigo a conclusão
do pagamento dentro do horizonte de tempo estatutário.
(6) Pagamento adiantado
(a) Vantagens:
O pagamento adiantado aos depositantes, antes da liquidação da instituição falida,
permite a eles auferir um retorno imediato sobre a parte não segurada de seus
31
depósitos.
(b) Desvantagens:
(i)
O pagamento adiantado de per si não é um método de decretação.
(ii)
A quantia do pamento depende de uma avaliação conservadora da instituição
falida; o risco da superestimação está sempre presente.
E. Lacunas nas leis em vigor e práticas utilizadas no
processo de falências bancárias individuais
As sugestões abaixo foram oferecidas pelos respondentes do questionário com a
finalidade de melhorar a eficácia do processo de decretação:
1.
Modificações a serem feitas nos poderes e mandatos
Estas são algumas sugestões dos respondentes para os seguradores de depósito ou
agências fiscalizadoras a fim de melhorar o processo de decretação de bancos falidos:
(1)
O segurador de depósito deve ter poderes de fiscalização in loco.
(2)
O segurador de depósito deve ter o necessário poder de diligência (p.ex. exame
preparatório).
(3)
O segurador de depósito deve ter o poder de retirar a condição de segurado de
uma instituição associada (encerramento).
(4)
As leis devem ser emendadas para fortalecer a independência e o poder de
fiscalização do segurador de depósito, e para estabelecer um mecanismo de
coordenação entre o segurador de depósito e a agência de fiscalização.
(5)
Dispositivos relativos à decretação de instituições seguradas que foram
desautorizadas de operar devem ser suplementados para acelerar o processo de
decretação.
(6)
O segurador de depósito deve ter independência para administrar o seu próprio
orçamento de despesas administrativas.
(7)
O segurador de depósito necessita de mais poderes no contexto de um programa
de ação corretiva imediata, a fim de avaliar o impacto potencial de um banco em
dificuldade e tomar medidas para a decretação de bancos falidos.
2. Modificações devem ser feitas na provisão de recursos e no
reembolso dos depositantes segurados
(1)
Recursos suficientes devem estar disponíveis para o segurador de depósito lidar
prontamente com as instituições financeiras debilitadas ou falidas.
(2)
Seria útil para um segurador de depósito ter a capacidade legal de efetuar
transferências de depósitos entre instituições para fins de reembolso (i.e.,
providenciar para que instituições possam fazer reembolso a depositantes e
outros bancos credores em nome do segurador de depósito, por conta das
obrigações garantidas de uma outra instituição).
32
(3)
O período de tempo entre a revogação da licença e a data inicial do reembolso
deve ser abreviado.
3. Modificações devem ser introduzidas caso a aquisição e assunção
(P&A), a assistência aberta a um banco (OBA), a compra de ativos
e outros métodos venham a ser adotados
(1)
O segurador de depósito deve ter opções de alienação com relação às transações
de aquisição e assunção (P&A), tais como vender os ativos em um sistema de
“pool”; gerenciar as propriedades de um banco falido; autorizar transações por
parte de um banco sólido interessado na aquisição ou assunção dos negócios ou
parte dos negócios de um banco falido.
(2)
O segurador de depósito e a agência fiscalizadora devem ter acesso a recursos
suficientes para oferecer assistência aberta a um banco (OBA), a um banco
grande que possa estar enfrentando problemas financeiros.
(3)
O segurador de depósito deve ter autorização (mandato) para a gestão direta de
ativos.
(4)
Diretrizes adequadas devem estar presentes para se garantir que o segurador de
depósito possa determinar corretamente quem deve ser reembolsado, quanto e
onde, e se o pagamento parcial de uma parte pode abrir um precedente para que
outras partes possam também demandar um pagamento parcial.
4. Outras sugestões
(1)
O segurador de depósito necessita de um poder discricionário maior nas
decretações; por exemplo, ele deve ter o direito de seguir o método do menor
custo, de exercer opções de assistência aberta a um banco (OBA), etc.
(2)
Há a necessidade de uma definição mais clara de “grande demais para falir” e os
procedimentos específicos a serem seguidos no caso de surgirem problemas com
tais bancos.
(3)
Os seguradores de depósito têm algumas restrições legais (relativamente a
opções diferentes). Para se conseguir uma decretação justa torna-se necessário
levar em consideração as seguintes questões: a minimização do custo total de
uma decretação, a demora nos reembolsos, a maximização da recuperação dos
ativos, e os efeitos negativos sobre o setor financeiro das várias opções da
decretação. Alguns dos componentes acima são tangíveis e outros são intangíveis
(por exemplo: os custos sociais), o que significa que uma cuidadosa análise de
custo-benefício deve ser realizada.
(4)
O segurador de depósito deveria ter poderes para selecionar o método adequado
de decretação para qualquer falência bancária. Isto inclui o direito de tomar
medidas preventivas e/ou realizar inspeções no banco antes de sua falência.
Estas sugestões podem resultar em uma diminuição dos custos sociais
associados com as falências de bancos e um aumento da confiança do público no
sistema bancário.
(5)
O capital do segurador de depósito deveria ser aumentado e o segurador de
depósito deveria ser mais independente.
33
F.
As principais diferenças entre o sistema de seguro
de depósito do tipo caixa-pagador (pay-box) e do
tipo
não-caixa-pagador
(non-pay-box)
com
respeito a decretações
De acordo com as respostas do questionário, havia 16 seguradores de depósito com um
mandato do tipo caixa-pagador. Havia 18 seguradores de depósito com um mandato do
tipo não-caixa-pagador que normalmente envolve poderes para controlar a exposição
ao risco do seguro, até um certo ponto. Esta monografia oferece algumas comparações
entre estes dois tipos de seguradores de depósito e como eles lidam com as
decretações de falências.
1. Após uma crise bancária ou a falência de um banco, aqueles países com um
segurador de depósito do tipo caixa-pagador tinham que confiar muito nas
responsabilidades das agências de fiscalização e de regulamentação para promover
práticas bancárias sólidas e seguras. Todavia, aqueles países com um segurador de
depósito do tipo não-caixa-pagador foram capazes de adotar melhorias mais
generalizadas em sua infra-estrutura bancária e em suas práticas de fiscalização,
como por exemplo aprimoramento nas aérea de: iniciativas como a adoção de
práticas bancárias sólidas e seguras, decretação pelo menor custo, medida
corretiva imediata (PCA), ampliação dos métodos de decretação de falência
bancária, aumento do prêmio ou a adoção de um sistema de prêmios
diferenciados,etc.
2. Nas medidas tomadas pelo segurador de depósito dentro de seis meses antes do
fechamento do banco, os seguradores de depóstio do tipo caixa-pagador foram
capazes de tomar mais medidas no atendimento aos bancos falidos. Por exemplo,
eles foram capazes de exigir uma recapitalização ou um plano de melhoria, para
realizar uma avaliação do ativo e do passivo, e para colocar os bancos em
dificuldade sob um regime de tutela.
3. Questões relativas às medidas corretivas imediatas (PCA): apenas dois países com
seguradores de depósito do tipo de caixa-pagador têm uma abordagem estatutária
ou com base em regras definidas para efetuarem intervenções e decretações
antecipadas (p.ex., medida corretiva imediata). Mas, muitos seguradores de
depósito do tipo não-caixa-pagador dispõem de tais mecanismo em funcionamento.
4. Questões relativas a avaliações in loco: apenas dois países com o segurador de
depósito do tipo caixa-pagador têm a autoridade de conduzir avaliações in loco ou
diligências necessárias em bancos debilitados ou em bancos envolvidos em um
processo de decretação de falência. Mas, a maioria dos países com o segurador de
depósito do tipo não-caixa-pagador receberam esta autorização.
5. Fonte de provisão de fundos: embora lidando com falências bancárias, os
seguradores de depósito do tipo de caixa-pagador geralmente se utilizam de seus
própios recursos para fins de liquidez. Todavia, os seguradores de depósito do tipo
não-caixa-pagador geralmente têm acesso a um maior número de fontes para
provisão de liquidez, como os seus fundos de seguro, o banco central ou outras
instituições financeiras, etc.
6. O governo como garantidor do segurador de depósito que toma empréstimos para
fins de decretação: apenas três países com um segurador de depósito do tipo
caixa-pagador tinham seu governo agindo como garantidor quando o segurador de
depósito emitia títulos ou contraia empréstimos do banco central ou de outra
34
instituição financeira para fins de decretação. Porém, na maioria dos países que
têm o segurador de depósito do tipo não-caixa-pagador seus governos agem como
garantidores quando o segurador contrata empréstimos para fins de decretação.
7. Poder de cancelamento: apenas quatro seguradores de depósito do tipo
caixa-pagador tinham autoridade para cancelar a condição de segurado de um
banco associado em dificuldade antes de seu fechamento. Mas, alguns seguradores
de depósito do tipo não-caixa-pagador receberam autorização para cancelar a
condição de segurado de seus membros associados.
8. Métodos de decretação: quase todos os seguradores de depósito do tipo
caixa-pagador utilizam-se do reembolso (indenização) como um método de
decretação. Porém, os seguradores de depósito do tipo não-caixa-pagador usam
outros métodos de decretação além das indenizações, tais como, transações de
aquisição e assunção, assistência aberta a um banco, aquisição de ativo,
banco-ponte, etc.
9. Questões do princípio de custo de uma decretação: para os seguradores de
depósito com um mandato de caixa-pagador, o principal objetivo é minimizar os
custos das indenizações. Todavia, para os seguradores de depósito com um
mandato do tipo não-caixa-pagador há um maior número de opções disponíveis tais
como: o objetivo e método da decretação de menor custo, o método de custo ótimo,
a abordagem do custo de indenização imediata, etc.
10. Tempo necessário para se obter acesso aos registros de depósito: a maioria dos
seguradores de depósito do tipo caixa-pagador têm acesso aos registros de
depósito apenas depois do fechamento dos bancos. Mas, para a maioria dos
seguradores de depósito do tipo não-caixa-pagador o acesso aos registros dos
depositantes é concedido antes ou na data do fechamento do banco ou no máximo
alguns dias após o fechamento.
G. Crises bancárias sistêmicas
1. Poderes e mandatos de decretação durante uma crise bancária
sistêmica
(1) Mecanismo estatutário: entre 34 países, apenas sete países tinham um
mecanismo estatutário para lidar com uma crise bancária sistêmica.
(2) A definição de uma crise bancária sistêmica usada pela maioria dos respondentes
inclui uma referência ao banco em questão quando este tiver uma grande
participação do mercado nacional ou regional (p.ex., maior do que 8% a 10%), ou
quando este banco tiver uma importante influência na economia ou no sistema
financeiro, ou na economia regional ou no sistema financeiro regional. Ou, no
caso de a decretação de um banco em dificuldade for conduzida na base do menor
custo, e isto vier a causar efeitos adversos sérios sobre as condições econômicas
ou sobre a estabilidade financeira, então, ele deverá ser considerado um banco
importante dentro do sistema.
(3) Autoridade para decidir: nos casos em que o fechamento de um banco for
considerado como tendo implicações sistêmicas, o banco central recebeu esta
autoridade em 8 países, a agência de fiscalização bancária em 8 países, e o
segurador de depósito em 2 países.
(4) Fonte para o provimento de recursos: o governo e o banco central são a principal
fonte para o provimento de recursos para o atendimento de crises bancárias
35
sistêmicas
2. Métodos considerados na decretação de banco com implicações
sistêmicas
Os métodos a seguir são indicados pelo governo ou pelo segurador de depósito no país
dos respondentes na decretação de falência de um banco com implicações sistêmicas.
(1)
Transações com um banco-ponte.
(2)
Método de aquisição e assunção ou banco-ponte, em lugar do pagamento direto
de indenizações.
(3)
Assistência financeira.
(4)
Criar um fundo para resolver a crise bancária e as falências individuais dos
bancos.
(5)
Por meio da adoção de legislação especial.
3. Regulamentação especial para o segurador de depósito
De acordo com as informaçãos dos respondentes, relacionamos a seguir alguns
regulamentos especiais que podem ser utilizados pelo segurador de depósito no
enfrentamento de uma crise bancária sistêmica:
(1)
Quatro países estão isentos de restrições de custos com a decretação de falência
bancária.
(2)
Três países oferecem uma garantia completa.
(3)
Seis países têm apoio ilimitado de recursos do governo ou do banco central.
(4)
Cinco países cobram prêmios especiais após uma crise bancária.
(5)
Seis países responderam indicando o quesito “outros”: nenhum regulamento
especial.
Figura 23: Regulamentação especial para o segurador de depósito enfrentar uma crise
bancária sistêmica
7
6
5
4
3
2
1
0
Exempt from
resolution cost
restriction
Sem restrição de custo
na decretação
Providing blanket
guarantee
Unlimited funding
support
Oferta de
Apoio financeiro
garantia completa ilimitado
36
Assess special
premium
Cobrança de
prêmio especial
Others
outras
4. Fontes de recursos para o enfrentamento de crises bancárias
sistêmicas
De acordo com as respostas, as fontes de recursos para se enfrentar crises bancárias
sistêmicas são as seguintes:
(1) Dotações orçamentárias especiais do governo: treze países.
(2) Emissão de títulos: oito países.
(3) Banco Central: dezesete países.
(4) FMI, Banco Munidial: três países.
(5) Outros: oito países.
Figura 24: Fontes de recursos para o enfrentamento de crises
bancárias sistêmicas
20
15
10
5
0
Government
special budget
Orçamento especial
do governo
Issuing bonds
Emissão de títulos
Central bank
IMF,Word bank
Others
Banco central
FMI/Banco Mundial
Outras
5. Lacunas na lei em vigor ou práticas para enfrentar crises bancárias
sistêmicas
Estas são algumas sugestões dos respondentes para melhorar a eficácia no
enfrentamento de crises bancárias sistêmicas:
(1)
O governo ou suas agências devem delegar autoridade prontamente no que diz
respeito aos poderes de regulamentação, tomando medidas imediatas e
necessárias para conter uma crise bancária.
(2)
A fim de se evitar uma crise financeira e manter um sistema de pagamentos em
boa ordem, deve-se reconhecer que, em algumas situações, as normas que
exigem que o custo da assistência financeira a um banco em dificuldade seja
menor do que o custo do pagamento das indenizações; devem ser removidas ou
suspensas por ocasião de crises bancárias sistêmicas.
37
H. Questões internacionais (além-fronteira)
De acordo com a pesquisa, há nove países que tiveram de enfrentar um caso de
insolvência de além-fronteira, ou seja, de uma instituição recebedora de depósitos
internacionais. Apenas três países reponderam dispor de leis relevantes e substantivas
para enfrentar a questão de insolvência decorrente de fatores além-fronteira.
IV. Orientação para a decretação de falência Bancária
A orientação seguinte sobre a decretação de falência bancária foi desenvolvida após
análises cuidadosa dos resultados do questionário de pesquisa e da experiência e
julgamento dos membros da IADI. Nem todos os seguradores de depósito têm a função
de decretação de falência bancária incluída em seus mandatos. Todavia, para aqueles
seguradores de depósito que têm a responsabilidade de decretação de falência
bancária a orientação seguinte destina-se a aumentar seus mecanismos de decretação
de falência bancária, além de oferecer um melhor mecanismo para o controle mútuo
por parte dos participantes da rede de segurança financeira. A orientação se divide em
cinco partes. A primeira parte se refere a questões gerais; a segunda parte trata do
inter-relacionamento entre os participantes da rede de segurança financeira e das
questões de além-fronteira; a terceira parte se refere aos poderes concedidos ao
segurador de depósito; a parte quarta cuida das questões operacionais e
administrativas relacionadas com decretações; e a última parte cuida das questões
específicas relativas às decretações de falência bancária.
A. Questões gerais
Esta seção dispõe sobre as questões gerais da orientação relacionadas à construção de
uma estrutura institucional forte para que o sistema de seguro de depósito possa
funcionar. Uma estrutura adequada inclui uma eficiente governança empresarial, um
regime de fiscalização, de regulamentação, de contabilidade transparente, e de um
sistema legal bem desenvolvido. Todas estas características têm uma importante
influência no ambiente no qual o sistema de seguro de depósito funciona e ajuda a
controlar a exposição ao risco do segurador de depósito.
1. Uma estrutura institucional forte reduz o risco de crises de
falência bancária.
As respostas da pesquisa indicaram que além de declínios da atividade econômica e
outros choques externos, alguns dos fatores mais importantes responsáveis por
falências bancárias e crises financeiras foram: regulamentação e fiscalização financeira
ineficiente, práticas precárias, gestão de risco bancário ineficiente, governança
empresarial inadequada e uma estrutura legal fraca. Dessa forma, recomenda-se que
os governos se certifiquem de que haja uma estrutura institucional forte para a
economia e o sistema financeiro. Isto deve incluir políticas macroeconômicas sadias,
um regime de governança empresarial efetivo, uma forte e efetiva regulamentação e
fiscalização bancária (incluindo uma abordagem de medidas corretivas imediatas para
intervenções), confiança na disciplina de mercado, processos eficientes de decretação
de falência bancária, e um sistema judicial e de investigação criminal efetivo. O
fortalecimento da eficácia da fiscalização bancária é particularmente importante para
os seguradores de depósito limitados a um mandato do tipo caixa-pagador.
38
2. Um sistema de seguro de depósito efetivo requer uma eficiente
governança empresarial.
A governança eficiente da organização do seguro de depósito fortalece a arquitetura do
sistema financeiro e contribui diretamente para a estabilidade do sistema. Os quatro
elementos principais envolvendo uma eficiente governança das organizações são:
independência, responsabilidade, transparência e integridade. Todas são igualmente
importantes e se reforçam mutuamente no apoio de boas práticas de governança. A
governança eficiente do segurador de depósito pode ser aumentada por meio de
revisões internas e externas de suas práticas de governança.
3. A independência ajuda um segurador de depósito
interferências e omissões políticas injustificáveis.
evitar
A decretação de falência bancária efetiva requer um segurador de depósito
operacionalmente independente e responsável, com um mandato claro e que seja
isento de influência política e setorial indevida. Isto oferece um alto nível de integridade,
credibilidade e legitimidade, e reduz a incidência de omissões e interferências políticas
nos processos de decretação de falência bancária.
4. O mandato, responsabilidades e poderes de decretação de falência
bancária investidos no segurador de depósito devem ser solidários.
Os poderes investidos no segurador de depósito devem ser consistentes com seu
mandato e com seus objetivos de política pública. Se um segurador de depósito receber
um mandato para lidar com decretações de falência bancária com o método do custo
mínimo, ele deve receber os poderes e autoridades necessárias para cumprir seu
trabalho. Isto inclui o poder de decidir a respeito da abordagem adequada da
decretação, a capacidade de tomar as medidas preventivas (tais como fiscalização)
antes da falência de um banco a fim de que possa controlar seus possíveis riscos.
5. A estrutura legal deve apoiar a decretação de falência bancária de
forma efetiva e tempestiva incluindo as situações que possam
apresentar um perigo de risco sistêmico do sistema financeiro.
Uma estrutura legal deve estar presente para apoiar as decretações de falência
bancária e para conferir autoridade ao segurador de depósito e às autoridades de
fiscalização, a fim de minimizar ou mitigar prejuízos ao sistema financeiro em
decorrência de crises sistêmicas. Isto deve incluir medidas corretivas imediatas para
conter crises bancárias e evitar contágio. Assim como em alguns casos oferecer
exceções ao requisito de decretação pelo método do custo mínimo quando se tratar de
bancos importantes do ponto de vista sistêmico.
6. O uso de garantias gerais temporárias e a dependência de recursos
públicos podem se tornar aceitáveis em certas circunstâncias
excepcionais.
A oferta de garantia geral e a injeção de recursos públicos podem se tornar necessárias
se os recursos do segurador de depósito forem insuficientes para lidar com uma grande
falência bancária ou uma crise sistêmica. Todavia, problemas de risco moral e de
39
disciplina de mercado devem ser considerados quando se usar garantia geral e recursos
públicos. Portanto, estas práticas devem ser utilizadas apenas em circunstâncias
excepcionais (deve haver uma definição clara e explícita) e somente de forma
temporária (p.ex., uso de prazos de validade explícitos). Se recursos públicos forem
utilizados é importante que os acionistas do banco em dificuldade ou falido banquem os
prejuízos.
7. Estabilidade financeira e ordem social são metas importantes.
A confiança do público no sistema financeiro é um importante objetivo para um sistema
de seguro de depósito eficiente. Os seguradores de depósito e outros participantes da
rede de segurança financeira devem considerar sempre a necessidade de se preservar
a estabilidade do sistema financeiro e a confiança do público quando estiverem
tratando de decretações de bancos falidos. Uma prioridade máxima para os
seguradores de depósito deve ser a prioridade da proteção dos interesses dos
depositantes segurados através de uma efetiva e eficiente decretação de bancos
falidos.
B. Questões
de
além-fronteira.
inter-relacionamento
e
de
Esta seção dispõe sobre a orientação das questões de gestão de inter-relacionamento
e de além-fronteira no que diz respeito à repartição de deveres e responsabilidades
entre os participantes da rede de segurança financeira nos caos de decretação de
falência de bancos em dificuldade ou falidos.
1. A divisão de deveres e responsabilidades entre os atores da rede
de segurança financeira na decretação de bancos em dificuldade
ou falidos deve ser definida muito claramente.
Responsabilidade clara e a divisão de deveres e funções entre os participantes da rede
de segurança financeira são necessários para se lidar efetivamente com bancos em
dificuldade ou falidos. Uma divisão formal de deveres e responsabilidades pode ser
atingida através de arranjo legal, contratos ou regulamentação administrativa. A clara
divisão de deveres e poderes legais visando determinar se um banco faliu ou
determinar o método de decretação de falência bancária é importante para todos os
participantes da rede de segurança financeira envolvidos na decretação.
2. O compartilhamento de informações e os mecanismos de
coordenação devem estar presentes para todos os participantes da
rede de segurança financeira.
O compartilhamento formal de informações e os mecanismos ou acordos de
coordenação devem estar presentes entre o segurador de depósito e os outros
participantes da rede de segurança financeira ao se lidar com bancos em dificuldades
ou falidos – especialmente nos casos envolvendo crises sistêmicas. Quando houver um
gatilho de medida corretiva imediata como parte do processo de intervenção, então o
segurador de depósito deve ter acesso às informações para poder avaliar rapidamente
o impacto potencial da falência bancária em seu fundo de depósito.
40
3. Um mecanismo estatutário explícito deve ser estabelecido ao se
enfrentar crises sistêmicas.
Nenhum ator da rede de segurança financeira individualmente pode enfrentar
efetivamente uma crise bancária sistêmica. Um mecanismo estatutário explícito deve
estar presente a fim de possibilitar aos participantes da rede de segurança financeira
trabalhar em conjunto no enfrentamento de crises bancárias sistêmicas. Isto deve
incluir uma clara divisão de tarefas e deveres, normas definindo o que é e o que não é
uma crise sistêmica, e uma clara estrutura de intervenção para enfrentar a decretação
de falências bancárias.
4. Mecanismos estatutários claros para se lidar com questões
relativas ao problema “grande demais para falir” devem ser
instituídos.
Um mecanismo estatutário claro para se lidar com questões “grande demais para falir”
é muito importante quando se determina princípios e procedimentos de decretação.
Um mecanismo estatutário explícito deve incluir uma definição de “grande demais para
falir” e fornecer orientação sobre as implicações dos custos de decretação e sobre as
várias opções. A decretação de falência envolvendo empresas controladoras deve
também ser incluída na estrutura de “grande demais para falir”.
5. Mecanismos de coordenação de questões de além-fronteira devem
ser estabelecidos entre os participantes internacionais da rede de
segurança financeira.
Com o crescimento das atividades bancárias internacionais há a necessidade de um
maior compartilhamento de informações entre os seguradores de depósito
internacionais e as respectivas autoridades de fiscalização que lidam com falências
além das fronteiras nacionais. Mecanismos de além-fronteira podem ser estabelecidos
através de contratos formais, arranjos ou acordos no âmbito das organizações
internacionais.
C. Poderes estatutários concedidos ao segurador de
depósito.
Os poderes estatutários nesta seção podem ser compartilhados entre as várias
autoridades de um país de conformidade com o regulamento aplicável em cada país.
1. Os seguradores de depósito devem ter um fundo de seguro de
depósito e uma meta estatutária para este fundo.
A fim de se manter a estabilidade financeira e aumentar a confiança do público, o
segurador de depósito deve ter acesso aos recursos necessários que podem incluir um
fundo e uma meta proporcional para este fundo. Deverá também haver um cronograma
claro para o segurador de depósito atingir suas metas no fundo.
2. O segurador de depósito deve ter a autoridade estatutária para
aceitar ou rejeitar novos membros associados e cancelar a
41
condição de segurado de um banco-membro e coordenar a data de
cancelamento com a agência fiscalizadora antes do fechamento do
banco.
A fim de controlar a exposição ao risco e o risco moral, o segurador de depósito deve ter
a autoridade de aceitar ou rejeitar novos membros associados e cancelar a condição de
segurado de uma instituição-membro se, antes do fechamento, ela estiver engajada
em práticas bancárias perigosas e inseguras, problemas sérios de gestão ou fraude.
Quando decidir cancelar a condição de segurado de um banco, o segurador de depósito
deve coordenar suas atividades com a agência de fiscalização, a fim de não provocar
implicações adversas no sistema bancário.
3. O segurador de depósito deve ter a autoridade para conduzir
inspeções in loco, desempenhar diligências necessárias e ter
acesso aos registros dos depositantes antes do fechamento do
banco.
A fim de executar efetivamente uma decretação suave, um segurador de depósito deve
ter a autoridade para conduzir avaliações in loco, conduzir diligências necessárias
relativas ao ativo e passivo de um banco sem dificuldade, ou ter acesso aos registros
dos depositantes de um banco antes do seu fechamento.
4. Um segurador de depósito deve ter um mecanismo estatutário
presente para lidar com crises bancárias sistêmicas.
Com a finalidade de cooperar com outros participantes da rede de segurança financeira
ao lidar com crises bancárias sistêmicas, o segurador de depósito deve considerar a
adoção de uma norma estatutária de emergência que possa permitir a introdução de
garantia geral temporária e/ou suspensão do requisito de decretação de custo mínimo
quando isto envolver a utilização de recursos públicos.
5. Os empregados do segurador de depósito deverão ter proteção
legal adequada quando estiverem lidando com decretações de
falência bancária.
Aquelas pessoas que trabalham para um segurador de depósito e outros participantes
da rede de segurança financeira devem ter proteção legal adequada quando no
exercício de suas funções. Esses funcionários devem contar com dispositivos
específicos de proteção legal, incluindo a concessão de imunidade estatutária com
relação a obrigações civis e criminais relativas a suas decisões, ações e omissões
executadas em boa fé, exceto em casos de flagrante conduta imprópria, na execução
normal de suas responsabilidades legais, assim como, devem contar também com a
cobertura de custos legais quando forem afastados sob circunstâncias apropriadas.
6. Uma clara autoridade legal deve estar presente para permitir a
execução de processos contra diretores, funcionários, e auditores
de bancos falidos quando houver razão justa.
Deve haver um claro e explícito sistema legal presente para a execução de processos
42
contra funcionários, diretores, gerentes e auditores internos e externos de bancos
falidos, quando houver razão justa. Tais mecanismos podem reduzir os custos
associados às decretações e criar incentivos para uma melhor governança bancária.
D. Questões operacionais e administrativas.
Esta seção estabelece uma orientação para as questões operacionais e administrativas
para seguradores de depósito e outros participantes da rede de segurança financeira
envolvidos no tratamento de falências bancárias.
1. Políticas apropriadas e procedimentos operacionais padrão
deverão ser introduzidos na condução de decretações de falência
bancária.
Os seguradores de depósito deverão ter políticas apropriadas e procedimentos
operacionais padrão (SOPs) no tratamento de suas decretações de falência bancária.
Isto deve incluir o reembolso de depositantes, transações de aquisição e assunção,
assistência aberta a um banco, e o uso de bancos-pontes, etc. Todos os procedimentos
operacionais padrão (SOPs) devem ser revisados periodicamente a fim de atualizá-los
de conformidade com as necessidades ditadas pelas circunstâncias.
2. Uso de terceirização pelo sistema de seguro de depósito em
situações de insuficiência de recursos internos.
Os seguradores de depósito devem ter autoridade para contratar a terceirização de
serviços de consultorias especializas, aferições e avaliações (firmas contábeis
credenciadas com capacidade de prestar assistência) no cumprimento das inspeções
independentes e na venda de ativos dos bancos em dificuldade ou falidos, assim como
nos processos de pagamentos. O processo de seleção de contratação de terceirização
deve ser transparente e bem-administrado.
3. Execução adequada das avaliações e do acompanhamento
transparente dos processos de venda nas decretações de falência
bancária.
Um segurador de depósito deve executar de forma eficiente as avaliações dos valores
dos bancos falidos e acompanhar o processo de alienação dos ativos dos bancos falidos
de maneira aberta e transparente.
4. Um segurador de depósito deve ter sempre presente uma atitude
de respeito ao público e um mecanismo de comunicação social para
ganhar a confiança do público nos processos de decretação.
Um segurador de depósito deve, de uma forma regular, comunicar ao público os termos
e condições da cobertura do seguro de depósito e da sua abordagem para lidar com as
decretações de falência bancária.
5. Deve haver um código de conduta para os empregados do
segurador de depósito.
43
Os empregados do segurador de depósito e dos outros participantes da rede de
segurança financeira devem seguir um código apropriado de conduta e de sigilo com
relação às decretações de falência bancária. Bons códigos de conduta incluem a
prevenção de conflitos de interesse relativos ao desempenho dos deveres e
responsabilidades dos empregados.
6. Um segurador de depósito dever receber poderes para investigar, e,
se necessário, litigar contra as partes faltosas em um processo de
decretação de falência bancária.
O poder de investigação de supostos funcionários, diretores, gerentes, auditores e
outras partes relacionadas ao processo de falência de um banco, podem ajudar a
melhorar as recuperações financeiras de um segurador de depósito, podendo também
mitigar os problemas de risco moral ao oferecer fortes incentivos contra falcatruas.
E. Questões de decretação de falência bancária.
Esta seção estabelece uma orientação sobre os métodos de decretação de falência
bancária.
1. Dispor de um critério de gatilho estatutário ou baseado em normas
legais para intervir nos negócios de um banco em dificuldade.
É muito importante para o segurador de depósito ou outros participantes da rede de
segurança financeira criar um mecanismo de gatilho estatutário ou baseado em normas
legais para a intervenção antecipada nos negócios de um banco em dificuldade e para
determinar se um banco se encontra falido. Os critérios do gatilho devem envolver
tanto medidas quantitativas como medidas qualitativas. As razões quantitativas devem
incluir medidas como capital mínimo e qualidade de ativo. Os índices qualitativos
devem incluir medidas de qualidade de gestão e quaisquer infrações dos padrões das
boas práticas de negócios e finanças, violações dos requisitos de fiscalização, ou a
incapacidade de um banco em cumprir com suas obrigações decorrentes de demandas
de seus depositantes.
2. Uma equipe profissional de avaliação deve aferir a viabilidade
financeira de um banco em dificuldade
Uma equipe profissional e experiente, composta de pessoal do segurador de depósito
e/ou da agência fiscalizadora ou ainda de especialistas externos, deve ser criada para
avaliar a viabilidade de um banco-problema. O critério de avaliação deve se basear em
métodos técnicos, como por exemplo o método de valor de mercado. Os fiscalizadores
devem exigir planos de trabalho com cronogramas específicos, e os planos
apresentados pelos bancos em dificuldade devem ser bem elaborados, aprovados e
acompanhados pelo segurador de depósito e/ou pela agência de fiscalização.
3. Deve-se criar políticas efetivas de decretação e mecanismos de
emergência ao se lidar com falências bancárias individuais.
Para agir de forma eficiente e confiável no processo de falências bancárias individuais,
o segurador de depósito deve criar procedimentos e políticas efetivas de decretação.
44
Isto deve incluir a aplicação de métodos de decretação de custo mínimo, como lidar
com as repercussões sistêmicas resultantes da falência de grandes bancos, como evitar
a desorganização dos serviços bancários em um mercado específico ou em uma região,
e quais os tipos de alternativas de emergência que devem ser usados caso as condições
se deteriorem mais rapidamente do que o esperado.
4. Procurar maximizar a recuperação dos ativos de um banco falido,
utilizando-se de uma abordagem de mercado.
O segurador de depósito é normalmete o maior credor em um processo de falência,
logo depois da sub-rogação. Portanto, ele deve procurar maximizar suas recuperações
através de rígidos mecanismos de controle (p.ex., junta de crédores) impostos sobre os
liquidantes do bancos falidos, ou através da venda dos ativos dos bancos falidos por
meios legais e apropriados, ou ainda fazendo uso de agentes imobiliários e outros
mecanismos de mercado, incluindo outros instrumentos de recuperação que possam
permitir ao segurador de depósito beneficiar-se das entradas no fluxo financeiro.
5. Princípios e mecanismos de mercado que podem ser utilizados nas
transações decorrentes de decretações de falência bancária.
Constitui uma boa prática para o segurador de depósito decretar a falência de bancos
fazendo uso de princípios e mecanismos de mercado. Isto pode incluir abordagens que:
- Possam obter apoio ou assistência (p.ex., compartilhamento de risco) de outros
participantes da rede de segurança financeira antes de se começar o processo de
decretação.
- Possam construir uma abordagem transparente nas decretações a fim de
encorajar os compradores potenciais em participar do processo.
- Possam assegurar altos padrões de qualidade de auditoria interna e externa
relativamente ao processo de decretação.
- Possam, onde for possível, empregar abordagens de mercado nas avaliações do
processo de decretação.
- Possam usar profissionais experientes para acelerar negócios e transações de
forma eficiente
- Possam utilizar abordagens de decretação efetivas e eficientes (i.e., eficácia de
custos) em lugar de confiar exclusivamente na busca do método de valor mais
baixo.
6. Criar incentivos para facilitar o uso de mecanismos de mercado nas
decretações.
Para que as abordagens baseadas no mercado possam ser bem-sucedidas, deve-se
oferecer incentivos estatutários ao longo de todo o processo. Alguns exemplos podem
ser:
- Incentivos fiscais: para facilitar fusões e aquisições e o cancelamento de débitos
duvidosos.
45
- Incentivos administrativos: para reduzir custos decorrentes de benevolência
exagerada; para aumentar a recuperação de débitos; e para reduzir o número de
resgistros de insolvências.
7. Garantir o reembolso dos depositantes segurados de forma efetiva
e eficiente.
Uma prioridade máxima dos seguradores de depósito deve ser a preocupação em
proteger os interesses dos depositantes segurados, através de processos de reembolso
efetivos e eficientes. São exemplos de procedimento de reembolso efetivo e eficiente:
- Encurtar o quanto possível o período de tempo entre a revocação da licença de
um banco e o processo efetivo de reembolso.
– Divulgação contínua de informações para o público durante o processo de
liquidação e de reembolso. Isto deve incluir manter os depositantes informados a
respeito dos detalhes e da programação dos pagamentos dos seus rembolsos.
O segurador de depósito deve ter condições de auditar o sistema de
processamento de dados utilizado nos registros de depósitos, e obter acesso aos
registros dos depositantes do banco falido antes de seu fechamento, a fim de
acelerar o processo de reembolso.
- As normas legais relativas aos itens e bens a serem retidos ou liberados, assim
como a orientação da sub-rogação, devem ser explicitamente definidas.
- O segurador de depósito deve criar procedimentos de pagamentos parciais nos
casos em que os depositantes segurados possam precisar de seus recursos com
urgência antes do reembolso final .
8. As normas de orientação relativas às liquidações devem ser bem
definidas.
As normas para o processo de liquidação, relação dos deveres do liquidante, prazos
legais e distribuição entre os credores, devem ser bem definidas e documentadas.
Outros fatores que influenciam nas recuperações de um processo de liquidação, devem
também ser bem contralados e administrados, incluindo a priorização da classificação
dos depositantes, prazos legais, normas de liberação, garantia de direitos, e a
exposição ao litígio do segurador de depósito durante os procedimentos de liquidação.
Outrossim, as normas de orientação das sub-rogações do segurador de depósito
devem ser claramente definidas.
46
Referências:
Basel Committee, Supervisory Guidance on Dealing with Weak Banks, Bank for
International Settlements, April 2002.
Bennett, Rosalind L., Failure Resolution and Asset Liquidation, FDIC Banking Review,
Vol.14, No.1, 2001, pp 1-28
Canada Deposit Insurance Corporation, APEC Policy Dialogue on Deposit Insurance:
Policy Conclusions Paper, Canada, June 2004.
Federal Deposit Insurance Corporation, Managing the Crisis: The FDIC and RTC
Experience 1980-1994, FDIC, Washington, D.C., August 1998
Financial Stability Forum, Guidance for Developing Effective Deposit Insurance
Systems, Final Report of the Working Group on Deposit Insurance, Basel,
September 2001.
Isoard, Carlos, Handling Systemic Financial Crisis And Interrelationship Among
Financial Safety Net Players, presentation given at International Association of
Deposit Insurers (IADI) 3rd Annual Conference, Brunnen, Switzerland, Oct. 26-27,
2004.
Mackey, Michael, Disposition of Problem Financial Institutions/Non-performing Assets
based on Market Mechanisms, paper presented at International Association of
Deposit Insurers (IADI) 3rd Annual Conference, Brunnen, Switzerland, Oct. 26-27,
2004.
Nigeria Deposit Insurance Corporation, Bank Deposit Insurance in Nigeria, edited by
Peter N. Umoh, NDIC, Nigeria, 1997.
Ogunleye, G. A., The Exit Mechanism And Resolution of Problem Financial Institutions,
paper presented at International Association of Deposit Insurers (IADI) 3 rd Annual
Conference, Brunnen, Switzerland, Oct. 26-27, 2004.
47
1
Anexo 1: Custo líquido das decretações
dez anos
Países
Colômbia
Custo líqüido das
% do PIB3
decretações - últimos dez
anos (US$)2
2.810.000.000
4,00%
nos últimos
Ano base do
PIB4
Principal método de
decretação
68.000.000
0,50%
-
Reembolso, Banco
ponte, OBA
-
709.000
0,00%
2000
Reembolso
2.430.800
0,50%
-
Reembolso
3.100.000.000
0,18%
1999
-
Brasil
20.400.000.000
2,70%
-
Japão
162.000.000.000
1995,1996,
1997 - PIB
médio de 3 anos
3,60%
2003
3.500.000.000
0,40%
-
Aquisição e
assunção(P&A)
Reembolso, P&A
França
15.800.200
1,00%
-
Reembolso
Taiwan
2.640.000.000
0,93%
2001
P&A
Estônia
4.010.820
0,07%
1998
Reembolso, P&A
México
57.300.000.000
13,60%
1998
Reembolso, OBA
0,25% 1997-2001; PIB
médio de 5 anos
35,80%
-
Reembolso,
P&A,OBA
-
El Salvador
Hungria
República
Checa
Rússia
Canadá
Filipinas
923.000.000
Jamaica
2.630.000.000
Coréia
Venezuela
1
2
2002
82.300.000.000
13,59%
2003
-
4.690.000.000
11,00%
-
Reembolso,
P&A,OBA
Custo líqüido estimado da decretação incluindo os custos assumidos pelo segurador de depósito, governo,
ou outras partes, menos os rendimentos recebidos da alienação de ativos.
A moeda do país foi convertida em US$ à taxa de 16 de setembro de 2004.
3
A percentagem do PIB foi calculada e fornecida pelos respondentes dos questionários, a cifra real do PIB de
cada país não foi fornecida.
4
A base do PIB foi fornecida pelos respondentes dos questionários, alguns países usaram o PIB médio de 3
ou 5 anos, a maioria dos países usou o PIB específico de um ano.
Nota: OBA (Assistência aberta a um banco)
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Anexo 2: Número de países que responderam ao
questionário
Membros
1.Brasil
2.Bulgária
3.Canadá: CDIC
Não-Membros
1.Chile
2.Chipre
3.Finlândia
4.Canadá: Autorité des marchés financiers (Québec) 4.Estônia
5.Colômbia
6.República Checa
7.El Salvador
8.Finlândia
9.França
10.Hungria
11.Jamaica
12.Japão
13.Jordânia
13.Cazaquistão
14.Quênia
15.Coréia
16.México
17.Filipinas
18.Rússia
19.Suécia
20.Taiwan
21.Tanzânia
22.EUA
23.Venezuela
24.Vietnam
5.Lituânia
6.Holanda
7.Portugal
8.Eslovênia
9.Espanha
10. Reino Unido
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