EMB.DECL. NA AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE 4.876
DISTRITO FEDERAL
VOTO
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O SENHOR MINISTRO DIAS TOFFOLI (RELATOR):
Conforme relatado, trata-se de embargos de declaração opostos em
face do acórdão em que se julgou parcialmente procedente a Ação Direta
de Inconstitucionalidade nº 4.876 para se considerarem inconstitucionais
os incisos I, II, IV e V do art. 7º da Lei Complementar nº 100, de 5 de
novembro de 2007, do Estado de Minas Gerais.
No que tange à alegada omissão quanto às preliminares de ausência
de impugnação específica, de ausência de impugnação de todo o
complexo normativo, de ofensa reflexa e de conexão com a ADI nº 3.842,
de relatoria do Ministro Gilmar Mendes, tais tópicos foram devidamente
enfrentados no acórdão recorrido. Confira-se, a propósito, o seguinte
trecho do voto que proferi na ocasião do julgamento da ADI, no qual são
enfrentadas cada uma das preliminares suscitadas nos embargos:
Em
“De início, afasto a existência de conexão entre esta ação
direta e a ADI nº 3.842, de relatoria do Ministro Gilmar
Mendes. Segundo sustentam a Assembleia Legislativa do
Estado de Minas Gerais e o Governador do Estado, ambas
possuiriam a mesma causa de pedir, consistente na
impossibilidade de efetivação no serviço público de servidores
designados do Estado de Minas Gerais sem prévia aprovação
em concurso público.
Nos termos do art. 77-B do RISTF, nas ações de controle
concentrado, somente se aplica a regra da distribuição por
prevenção quando há coincidência total ou parcial de objetos.
Com efeito, a identidade somente do parâmetro de controle não
determina a conexão, pois, no controle concentrado, a causa de
pedir é aberta. Nesse sentido: ADPF nº 139/DF, Relator o
Ministro Gilmar Mendes, DJe de 8/5/08; ADI nº 3560/RJ,
Relator o Ministro Marco Aurélio, DJ de 21/11/05.
No caso, as duas ações impugnam normas que, em
diferentes contextos, estendem vantagens próprias de cargos
ADI 4876 ED / DF
Em
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efetivos a servidores admitidos sem concurso público, mas
falta a elas a identidade parcial ou total de objeto necessária
ao reconhecimento da conexão.
Os requeridos também suscitaram preliminar de ausência
de impugnação de todo o complexo normativo, ao fundamento
de que, embora o art. 7º da LC estadual nº 100/2007 fizesse
referência a outros dispositivos de lei, nenhum deles teria sido
impugnado nesta ação direta de inconstitucionalidade.
Observo, entretanto, que o art. 7º e os dispositivos nele
mencionados possuem âmbito de incidência autônomo, ou
seja, disciplinam situações específicas e diversas entre si. Os
preceitos referidos nos incisos do art. 7º apenas indicam as
pessoas abrangidas pela efetivação determinada no caput.
Portanto, rejeito a preliminar em tela.
Também é o caso de rejeição da preliminar suscitada pela
Advocacia-Geral da União de inépcia da inicial - por ausência
de
impugnação
específica
dos
dispositivos
cuja
inconstitucionalidade se argui nesta ação direta.
Embora o autor da ação não tenha impugnado,
isoladamente, cada um dos incisos do art. 7º da Lei
Complementar nº 100/2007, restou clara sua tese de que o
preceito seria inconstitucional em sua inteireza, por tornar
titulares de cargos efetivos agentes públicos admitidos sem
concurso
público.
Ademais,
a
alegação
de
inconstitucionalidade foi suficientemente fundamentada.
O Supremo Tribunal Federal já decidiu que o disposto no
art. 3º da Lei 9.868/99 não impede que se discuta a
constitucionalidade de lei ou de ato normativo em sua inteireza,
ou seja, sem que se impugne isoladamente cada preceito, desde
que fundamentada a insurgência. Nesse sentido, o seguinte
julgado:
‘CONSTITUCIONAL E TRIBUTÁRIO. AÇÃO
DIRETA
DE
INCONSTITUCIONALIDADE.
PRELIMINARES DE INÉPCIA DA INICIAL, DE
INCINDIBILIDADE DA LEI, E DE IMPOSSIBILIDADE
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ADI 4876 ED / DF
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DE CONTROLE CONCENTRADO DE DECRETO
REGULAMENTAR REJEITADAS. (…) I - Rejeição da
preliminar de inépcia da petição inicial pela ausência de
indicação dos dispositivos legais apontados como
violadores da Constituição Federal. Deixou evidenciado o
autor que, no seu entender, os textos legais são, na sua
integralidade, violadores do ordenamento constitucional
pátrio. Possibilidade. Precedentes do STF. (…)’ (ADI nº
2.549/DF, Tribunal Pleno, Relator o Ministro Ricardo
Lewandowski, DJe de 3/10/11)” (grifos nossos).
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Não houve, também, omissão ou obscuridade no acórdão
embargado quanto ao contexto fático-jurídico em que se deu a instituição
do regime jurídico único no Estado de Minas Gerais, bem como a edição
do art. 7º da Lei Complementar estadual nº 100/2007, o qual teve por
objetivo, segundo alega o embargante, resguardar situações que
perduravam há décadas no Estado. Essas questões não passaram
despercebidas pelos Ministros desta Corte, que constataram a desídia do
Estado de Minas Gerais em manter, por tantos anos, imenso quadro de
servidores investidos sem concurso público em cargos destinados ao
exercício de atividades essenciais e permanentes do Estado, em grave
afronta à Constituição de 1988.
Na realidade, o que o embargante pretende, ao suscitar tais questões
por meio destes embargos de declaração, é rediscutir a decisão,
invocando matérias já enfrentadas no acórdão atacado. Ocorre que a
jurisprudência deste Supremo Tribunal Federal é pacífica no sentido de
que o recurso de embargos de declaração não é o instrumento processual
adequado à reforma da decisão recorrida, não sendo possível atribuir a
ele efeitos infringentes, salvo em situações excepcionais, não sendo esse o
caso dos autos. Nesse sentido, os seguintes julgados deste Supremo
Tribunal: AI nº 855.810-RG-ED, Relator o Ministro Ricardo
Lewandowski, Tribunal Pleno, DJe de 1/7/13; ADI nº 3.819-ED, Relator o
Ministro Eros Grau, Tribunal Pleno, DJe de 5/8/10.
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ADI 4876 ED / DF
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No que tange à alegada omissão ou obscuridade relativamente à
situação (a) dos servidores efetivados que, embora tenham preenchido os
requisitos para a aposentadoria dentro do marco temporal fixado no
acórdão, faleceram sem formular requerimento de aposentadoria, e (b)
dos servidores efetivados que se encontravam, na data de publicação da
ata de julgamento, afastados em decorrência de licença saúde e que, após
a aludida data, tenham se aposentado por invalidez, ressalto que não
cabe a este Supremo Tribunal, em ação direta, analisar cada situação
concreta decorrente da declaração de inconstitucionalidade. No caso
presente, as lindes dessa modulação foram suficientemente discutas no
acórdão embargado, sendo o dispositivo do acórdão bastante claro
quanto ao alcance dessa modulação:
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“Acordam, por fim, os Ministros, por maioria de votos, em
modular os efeitos da declaração de inconstitucionalidade para,
i) em relação aos cargos para os quais não haja concurso
público em andamento ou com prazo de validade em curso, dar
efeitos prospectivos à decisão, de modo que somente produza
efeitos a partir de doze meses, contados da data da publicação
da ata de julgamento, tempo hábil para a realização de
concurso público, a nomeação e a posse de novos servidores,
evitando-se, assim, prejuízo à prestação de serviços públicos
essenciais à população; ii) quanto aos cargos para os quais
exista concurso em andamento ou dentro do prazo de
validade, a decisão deve surtir efeitos imediatamente. Ficam
ressalvados dos efeitos desta decisão: a) aqueles que já
estejam aposentados e aqueles servidores que, até a ata de
publicação da ata deste julgamento, tenham preenchido os
requisitos para a aposentadoria, exclusivamente para efeitos
de aposentadoria, o que não implica efetivação nos cargos ou
convalidação da lei inconstitucional para esses servidores; b)
os que se submeteram a concurso público, quanto aos cargos
para os quais foram aprovados; e c) a estabilidade adquirida
pelos servidores que cumpriram os requisitos previstos no art.
19 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias da
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ADI 4876 ED / DF
Constituição Federal” (grifos nossos).
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Portanto, cabe ao Estado de Minas Gerais identificar, caso a caso, as
hipóteses que se ajustam à modulação realizada por este Tribunal.
Ademais, conforme destacou o Procurador-Geral da República em seu
parecer, tendo em vista os critérios estabelecidos na modulação, “[o]s
servidores em gozo de licença por motivo de saúde e os dependentes
daqueles que hajam falecido após a publicação da ata de julgamento, por
sua vez, desde que preenchidos os requisitos para aposentadoria
naquela data, terão assegurados os benefícios do regime próprio de
previdência estadual” (grifos nossos).
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Por fim, requer o embargante o alargamento do prazo da
modulação dos efeitos.
Tendo em vista os dados da realidade trazidos aos autos pelo
embargante, entendo que o pleito merece deferimento.
Esclareço que, originariamente, tal requerimento de extensão do
prazo da modulação dirigia-se somente ao cargo de professor de nível
superior. No entanto, em 2/3/15, foi apresentada petição nos autos com
requerimento de dilação do prazo também em relação aos professores da
educação básica, com o fito de evitar prejuízo aos alunos decorrente da
interrupção no ano letivo ocasionada pela troca desses profissionais, visto
que, até aquele momento, não havia sido possível, dentro do cronograma
proposto, cumprir a decisão do tribunal.
Posteriormente, em 10/3/15, o Estado de Minas Gerais apresentou
memorial fornecendo informações mais atualizadas acerca das
providências que estão sendo tomadas para substituir os servidores
atingidos pela declaração de inconstitucionalidade dos dispositivos da
Lei Complementar estadual nº 100/07.
De início, informa que a decisão deste tribunal “abrangeu por volta
de 80.000 (oitenta mil) servidores em atividade na área de educação
básica, cujo exercício está distribuído nos 853 (oitocentos e cinquenta e
três) municípios mineiros, em diversos órgãos da Administração”.
Na sequência, relata que foi realizado levantamento do número de
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vagas necessárias para proceder às substituições devidas por força da
declaração de de inconstitucionalidade.
Em relação aos órgãos para os quais não há concursos vigentes, o
requerente apresenta um quadro descritivo contendo a designação do
órgão, a data de publicação do edital do concurso respectivo recémaberto e o número de vagas. Desse quadro, destacam-se a Universidade
Estadual de Minas Gerais (UEMG), com edital publicado em 29/11/14
para preenchimento de 519 (quinhentas e dezenove) vagas, e a
Universidade de Montes Claros (UNIMONTES), com edital publicado
em 2/10/14 para preenchimento de 617 (seiscentas e dezessete) vagas.
No que tange à Secretaria de Estado e Educação, órgão ao qual está
vinculada a maioria dos servidores atingidos pela decisão desta Corte, o
Estado de Minas Gerais narra que, primeiramente, realizou-se
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“[l]evantamento da real necessidade do sistema
educacional. Este estudo envolveu análise de disciplinas, grade
de horários, quantitativo de pessoal e municípios, tratando-se,
portanto, de uma avaliação de alta complexidade. Em síntese,
foi realizada a total reorganização das vagas, mediante a soma,
sempre que possível, das cargas horárias incompletas”.
Após esse procedimento, foram retomadas as nomeações das vagas
remanescentes do Edital SEPLAG/SEE nº 01/2011, de modo que, em
29/12/14, concluiu-se a nomeação de todos os candidatos aprovados
dentro do número de vagas inicialmente previsto. Em seguida, foi feito
levantamento do número de vagas ainda passíveis de preenchimento
pelos aprovados no referido concurso, verificando-se a existência de
cerca de 26.000 (vinte e seis mil) vagas para as quais há candidatos
aprovados. Por tal razão, o concurso foi prorrogado por mais 2 (dois)
anos, conforme publicação no Diário Oficial do Estado em 4/11/14. Assim,
o concurso para o cargo de “Professor de Educação Básica - Anos
Iniciais”, que teve homologação publicada em 30/1/13, permanecerá
vigente até 30/01/17. Para os demais cargos ofertados em edital, cujos
concursos foram homologados em 15/11/12, o concurso permanecerá
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vigente até 15/11/16.
Com relação aos cargos da Secretaria de Educação para os quais não
há candidatos aprovados, em novembro de 2014 foram publicados
editais para o preenchimento de 18.000 (dezoito mil) vagas atualmente
ocupadas
por
servidores
atingidos
pela
declaração
de
inconstitucionalidade. As provas foram realizadas em 8/3/15.
O embargante também apresenta quadro contendo o cronograma
resumido de realização dos certames aqui mencionados, com a respectiva
previsão de homologação. Quanto ao concurso da UEMG (Edital
SEPLAG/UEMG nº 08/2014), o requerente noticia que o certame “foi
suspenso administrativamente, em razão de questionamentos de
candidatos, conselhos e do MPE-MG perante a entidade executora do
concurso em relação ao quadro de vagas”, razão pela qual não há
previsão de data das provas objetiva e subjetiva. Quanto ao concurso para
preenchimento de vagas no ensino religioso, regular e especial (Editais
SEPLAG/SEE nº 03, 04 e 05, de 2014), a homologação está prevista para
10/7/15.
Nesse quadro, nota-se que o governo do Estado efetivamente tem
envidado esforços no sentido de garantir o cumprimento da decisão
proferida por este Tribunal. No entanto, o enorme volume de cargos de
servidores da educação sujeitos a substituição por servidores concursados
e a complexidade dos trâmites relacionados a tal substituição sinalizam
para a inviabilidade de se proceder a todas as substituições até 1º de
abril do corrente ano de 2015, quando teria fim o prazo de modulação.
Soma-se a tudo isso a circunstância de que, em 2014, ocorreram
eleições estaduais, tendo havido sucessão na chefia do Poder Executivo
do Estado, o que certamente impactou os procedimentos voltados à
regularização dos quadros funcionais abrangidos pelo art. 7º da Lei
Complementar estadual nº 100/2007.
Além disso, conforme argui o embargante, uma vez iniciado o ano
letivo, eventual substituição de um grande número de profissionais da
educação neste momento impactaria negativamente o serviço de
educação do Estado, devido à descontinuidade da metodologia de
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ensino, em prejuízo dos alunos.
Por tudo isso, entendo que deve ser alargado o prazo da modulação.
Considerando as informações trazidas pelo embargante, o prazo mais
adequado parece ser até o fim do presente ano, lapso temporal durante o
qual poderá ser concluído o cronograma de concursos públicos iniciado
em 2014, bem como será possível realizar as devidas substituições dos
profissionais da educação, sem interrupção do ano letivo e sem impacto
negativo sobre a atividade pedagógica das escolas e das universidades.
Dessa forma, acolho parcialmente os embargos de declaração
opostos pelo Estado de Minas Gerais, para, em relação aos servidores
da educação básica e superior do Estado, estender o prazo de
modulação dos efeitos até o final de dezembro de 2015.
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Ademais, trago para a análise desta Corte, em questão de ordem,
petição do Advogado-Geral da União a qual aduz que o acórdão
embargado teria sido omisso i) quanto ao regime jurídico
previdenciário aplicável aos ex-ocupantes dos cargos atingidos pela
declaração de inconstitucionalidade parcial do art. 7º da Lei
Complementar nº 100/07 e ii) quanto ao acordo homologado pelo
Superior Tribunal de Justiça no Recurso Especial nº 1.135.162/MG.
Destaque-se que os Ministros discutiram em Plenário apenas sobre o
regime previdenciário aplicável aos servidores resguardados pela
modulação, quais sejam, os já aposentados e aqueles que, até a data de
publicação da ata de julgamento, tenham reunido os requisitos para a
aposentadoria, os quais, conforme se depreende da deliberação do
Plenário, permanecem no regime próprio de previdência do Estado de
Minas Gerais.
No entanto, quando ainda vigentes as normas declaradas
inconstitucionais nesta ADI, o Estado de Minas Gerais, a União e o
Instituto Nacional de Seguro Social (INSS), que discutiam em juízo o
regime previdenciário aplicável aos servidores referidos no art. 7º da Lei
Complementar estadual nº 101/2007, colocaram termo ao referido litígio
mediante acordo homologado pelo Superior Tribunal de Justiça, em
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agosto de 2010, nos autos do Recurso Especial nº 1.135.162/MG, pelo
qual ficou definido que o regime aplicável a tais servidores seria o
regime própria de previdência. Em razão disso, esses servidores ficaram
vinculados ao regime próprio de previdência, efetuando suas
contribuições para o referido regime, e não para o INSS.
Por essa razão, esclareço, em questão de ordem, que devem ser
mantidos válidos os efeitos produzidos pelo acordo celebrado entre a
União, o Estado de Minas Gerais e o INSS - o qual foi homologado
judicialmente pelo Superior Tribunal de Justiça no Recurso Especial nº
1.135.162/MG - no que tange à aplicação do regime próprio de
previdência social aos servidores atingidos pela declaração de
inconstitucionalidade parcial do art. 7º da Lei Complementar nº
100/2007, com a manutenção do período de contribuição junto ao
regime próprio.
É como voto.
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