ANAIS
OPERAÇÃO DE CONCESSÃO DE ENERGIA ELÉTRICA E SUAS
IMPLICAÇÕES CONTÁBEIS
JOSÉ LUÍS DE CASTRO NETO ( [email protected] , [email protected] )
UNINOVE - Universidade Nove de Julho
Este estudo tem como objetivo demonstrar como uma empresa concessionária de produção de
energia elétrica procedeu à interpretação e reconhecimento contábil do direito de exploração
de energia hidrelétrica referente ao contrato de uso de bem público (UBP), firmado com o
governo federal, e como deveria ela ter procedido à luz do princípio da essência sobre a
forma. O estudo foi delineado através de uma operação firmada com a Usina Hidrelétrica
Barra Grande. Dada a divergência de interpretação da operação de concessão pela Empresa, a
Comissão de Valores Mobiliários determinou a republicação das demonstrações contábeis da
empresa de 2011.
Palavras-chave: Concessão hidroelétrica. Reconhecimento contábil. CPC. UBP
:
1
INTRODUÇÃO
Serviços públicos como estradas, pontes, redes de distribuição de água, gás e energia
são legalmente construídos e mantidos pelo setor público. Ao longo do tempo, esse setor
introduziu contratos de prestação de serviços para atrair o setor privado à participação dessas
infraestruturas no processo de privatização brasileiro, iniciado em 1995. Tais contratos podem
ser descritos como contratos de concessão de serviço público a entidades do setor privado, em
que a entidade privada é o concessionário e o setor público, a concedente.
A norma contábil internacional relativa à concessão de serviços públicos é a
Internacional Financial Reporting Interpretations Committee IFRIC 12; no Brasil, essa norma
toma o nome e número de ICPC 01, Interpretação Técnica ICPC 01 (R1), tendo sido feita, já,
como assinalado, a 1ª. revisão. A norma foi emitida pelo Comitê de Pronunciamentos
Contábeis, CPC.
Iudícibus et al (2013) opinam que existem dificuldades na adoção da IFRIC 12 no
Brasil. Tais problemas dizem respeito basicamente às cláusulas peculiares de cada contrato, às
formas iniciais de investimentos e financiamentos e formas de reconhecimento de ativos e
passivos e costumam ser os motivos das discussões entre concedentes e concessionárias a
respeito do tema. Tais itens dificultam alguns aspectos contábeis ligados à operação, como
reconhecimento, mensuração e divulgação das operações regidas por contratos de concessão
(IUDÍCIBUS et al., 2013).
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A indústria de energia engloba basicamente três atividades: geração, transmissão e
distribuição. A comercialização de energia é uma atividade independente, sem vínculo com a
assinatura de um contrato com o poder concedente.
Na indústria de energia, a concedente pode ser tanto a Agência Nacional de Energia
Elétrica (ANEEL), quanto o Ministério de Minas e Energia (MME).
O Uso do Bem Público (UBP) é um tipo de contrato de concessão em que a União cede
o direito de exploração de um potencial hidráulico a um produtor independente de energia
elétrica, mediante pagamento de contrapartida pelo uso desse bem. A escolha do produtor
ocorre através de um processo de licitação.
O principal problema detectado na operação é que existe, no mercado, divergência
referente ao reconhecimento contábil dos contratos de concessão do direito de outorga, se no
início, ou ao longo do prazo da concessão. O direito de outorga é “aquele decorrente de
processos licitatórios onde o concessionário entrega, ou promete entregar, recursos
econômicos em troca do direito de explorar o objeto de concessão ao longo do prazo previsto
no contrato” (CPC, Orientação OCPC 05).
Devido ao não reconhecimento do UBP por diversas empresas, auditores independentes
emitiram em alguns de seus relatórios de auditoria de 2011 pareceres com ressalva, como no
caso da Energética Barra Grande S.A. (BAESA), objeto deste estudo.
Tendo em vista a necessidade de representação fidedigna requerida das demonstrações
contábeis pelos normativos nacionais – estes, convergentes com as normas internacionais -, a
Comissão de Valores Mobiliários, CVM, determinou o ajuste nos saldos de referida empresa e
a consequente republicação de suas demonstrações contábeis referentes ao exercício
encerrado em 31/12/11, contemplando o reconhecimento do UBP em seu ativo intangível.
Assim, enquanto empresas entendem que os pagamentos a título de UBP constituem
obrigação inserida nos contratos de concessão, em geral auditores independentes entendem
que o registro da obrigação do UBP deve ser efetuado em contrapartida ao ativo intangível no
momento da assinatura do contrato de concessão, considerando que se trata de aquisição de
um direito de exploração e licença para utilizar o bem público por um prazo determinado.
Dentro do contexto traçado, este trabalho vai discutir a seguinte questão de pesquisa:
qual é a forma adequada, visando a uma representação fidedigna, de a Contabilidade
evidenciar a operação de concessão de energia elétrica do ponto de vista do concessionário?
O objetivo principal desta pesquisa é contribuir para a discussão sobre a melhor forma
de a BAESA tratar contabilmente a operação de UBP firmada com o Governo Federal,
respeitando-se a estrutura conceitual do CPC e IASB. A BAESA é uma usina erguida no leito
do rio Pelotas, no sul do Brasil, entre os municípios de Anita Garibaldi (SC) e Pinhal da Serra
(RS).
O objetivo específico deste trabalho é demonstrar as nuances de uma operação – a UBP
– que não é popular no Brasil, mas encontra-se restrita ao seio profissional das partes
intervenientes da operação e Governo Federal.
Este trabalho prioriza a análise das práticas contábeis relativas ao International
Financial Reporting Interpretations Committee 12, que trata dos Acordos de concessão de
serviço, que foi adaptado para o ICPC 01 e OCPC 05.
Considerando a controvérsia existente entre a prática (interpretação) das empresas sob o
assunto objeto desta pesquisa, este assunto merece ser estudado, para lançar luzes sobre
assunto não conclusivo, compreensível dentro da estrutura de conceitos que regem as normas
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nacionais internacionais de prevalência da essência sobre a forma.
Este artigo é feito dentro da concepção inicial da norma OCPC 05, que estabelece: “o
entendimento dos principais conceitos introduzidos na ICPC 01 é, na maioria dos casos
simples, mas o grande desafio é a operacionalização da sua adoção na realidade econômica de
cada empresa e especificamente em cada contrato”. (CPC, OCPC 05).
Esta pesquisa é desenvolvida através de um estudo de caso tendo, pois, uma abordagem
qualitativa. Yin (1989, p. 23) escreve que o estudo de caso é uma inquirição empírica que
investiga um fenômeno atual dentro do contexto da vida real, quando a fronteira entre o
fenômeno e o contexto não é claro e onde múltiplas fontes de evidência são utilizadas.
Bruyne, Herman e Schoutheete (1977) afirmam que o estudo de caso justifica sua
importância por reunir informações numerosas e detalhadas com vista a apreender a totalidade
de uma situação. A riqueza das informações detalhadas auxilia num maior conhecimento e
numa possível resolução de problemas relacionados ao assunto estudado.
A pesquisa também é documental, visto que foram utilizadas normas, notas técnicas e
processos específicos estudados para dar suporte ao desenvolvimento do trabalho. Ressalta-se
que o artigo utilizou dados de fontes primárias, como textos sem qualquer tratamento.
Através do site da Agência Nacional de Energia Elétrica (ANEEL), foram obtidos os
contratos de todas as hidrelétricas no período de 2000 a 2011. Foi identificado um total de 92
contratos de geração de energia hidrelétrica, dos quais 56 foram da modalidade UBP. Dos 56
contratos, 13 estavam em construção, 8 (oito) estavam em processo de outorga e 35 estavam
em operação (Banco de Informações de Geração, ANEEL).
Selecionou-se como objeto de estudo o contrato da Usina Hidrelétrica (UHE) Barra
Grande (BAESA), devido à determinação da CVM para republicação de suas demonstrações
contábeis, contabilizando-se a operação de UBP.
Encontraram-se raros textos que tratam do assunto abordado neste trabalho. O problema
a ser explorado é de cunho atual e de abordagem essencialmente prática, já que é objeto de
divergência no meio profissional.
O acesso a normas interpretações, orientações, relatórios da empresa foi conseguido
através dos endereços eletrônicos institucionais e papeis de trabalho.
Esta pesquisa foi dividida em 4 (cinco) seções: a primeira é a Introdução, que faz uma
contextualização do problema, define os objetivos do trabalho, aborda sua justificativa,
aspectos metodológicos da pesquisa e sua estrutura. A segunda seção é a fundamentação
teórica. A terceira é o estudo de caso, seguido da Conclusão, a quarta.
2 FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA
2.1 Aspectos da convergência dos princípios contábeis do Brasil para os IFRS
O órgão emissor da nova linguagem contábil global, os International Financial
Reporting Standards, IFRSs, é o Internacional Accounting Standards Board (IASB). As
primeiras normas internacionais de Contabilidade, no entanto, foram conhecidas como
International Accounting Standards IASs, e foram emitidas em 1973 pelo então International
Accounting Standards Committee (IASC). A movimentação global para a adoção dos IFRSs
iniciou-se quando a instituição International Organization for Securities Commission, IOSCO,
propôs, ainda em 1995, a adoção de uma linguagem única na Contabilidade.
Em 2002, a União Europeia determinou que as 7.000 companhias abertas sediadas em
solo europeus aplicassem os IFRS em suas demonstrações contábeis a partir de 2005.
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Posteriormente deveriam ser implementadas em outros países do mundo. Países, como a
Austrália, Hong Kong, África do Sul e outros do leste europeu, as adotaram no mesmo
período. A onda seguinte incluiu Brasil, Coreia do Sul, Índia e Canadá. A convergência
internacional deverá ser atingida quando os Estados Unidos permitirem o uso pleno dos IFRS
localmente.
A norma brasileira equivalente ao IFRS, o CPC, emitido pelo Comitê de
Pronunciamentos Contábeis, para começar a vigorar, é preciso sua aprovação pelos seguintes
órgãos reguladores (e definição da data de aplicação): Conselho Federal de Contabilidade
CFC, Comissão de Valores Mobiliários CVM, Conselho Monetário Nacional CMN,
Superintendência de Seguros Privados SUSEP, Agência Nacional de Energia Elétrica
ANEEL, e Agência Nacional de Transportes Terrestres ANTT, que podem efetuar
interpretações adicionais e fazer regulamentações especificas.
Conforme mencionado no artigo de Fiorentin (2011, p. 5), a adoção dos CPCs, ocorreu
em duas etapas: a primeira, em 2008, com a emissão do Pronunciamento técnico nº 13 Adoção inicial da Lei nº 11.638/07, que engloba os CPCs de números 1 a 12 e o
Pronunciamento técnico CPC 14 - Instrumentos financeiros: Reconhecimento, Mensuração e
Evidenciação. Estes foram aplicados, em 2008, por força da própria lei de normatização de
quase todos os órgãos reguladores contábeis brasileiros. A segunda etapa do processo de
convergência abrange os CPCs de números 15 a 41 (com exceção do nº 34) e interpretações
diversas, que foram emitidos em 2009. Tais normativos foram sugeridos como adoção
obrigatória por parte dos órgãos reguladores a partir de 2010, com efeito retroativo para 2009,
para fins de comparação.
O art. 3º da Lei n˚ 11.638/07 estendeu às Sociedades de Grande Porte a obrigatoriedade
de aplicar os mesmos procedimentos adotados pelas companhias abertas, mesmo que não
constituídas sob a forma de sociedades por ações; dessa forma, criou a obrigatoriedade da
escrituração e elaboração de demonstrações contábeis e a obrigatoriedade de auditoria
independente.
Conforme constou da Deliberação CVM No. 603/09 e da Resolução CFC No. 1.269/09,
as entidades puderam adotar antecipadamente as demonstrações contábeis de 2009, os
Pronunciamentos, Interpretações e Orientações do CPC, aprovados pela CVM e pelo CFC,
com vigência para os exercícios sociais iniciados a partir de 1º de janeiro de 2010, desde que
fossem aplicados na sua totalidade e estendido, ainda, às demonstrações contábeis de 2008
apresentadas, para fins comparativos, em conjunto com as demonstrações de 2009.
Outro passo com relação ao processo de adoção do IFRS no Brasil refere-se à assinatura
do Memorando de Entendimento entre o IASB, o CFC e o CPC (janeiro de 2010), onde se
assegurava que o CPC continuaria emitir as normas brasileiras de contabilidade, com base nas
normas emitidas pelo IASB. A partir desse momento, o CPC passou a ser uma instituição
emissora, também, de normas contábeis.
Para a KPMG (2008, p. 1), a adoção das IFRS foi importante passo no caminho da
maior transparência das informações financeiras e melhoria das práticas de governança
corporativa das empresas brasileiras, pois quanto maior a transparência e comparabilidade das
demonstrações contábeis, mais úteis elas se tornam, facilitando o processo de tomada de
decisão e aumentando a confiança do investidor e credor. Para a empresa, a adoção dos IFRS
é uma grande oportunidade de se integrar à nova linguagem internacional da contabilidade,
que favorecerá o entendimento das demonstrações contábeis por parte dos investidores, dos
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órgãos reguladores internacionais e dos agentes do mercado.
A Ernst & Young (2007, p.3) afirma que a falta de profissionais qualificados e a
exigência de novas divulgações são alguns dos principais desafios a serem superados pelas
empresas brasileiras no processo de conversão para os princípios IFRS.
A PriceWaterhouseCoopers (2010, p. 1) cita que tal período consiste de mudanças
importantes no ambiente político, econômico e regulatório-contábil.
A maioria das empresas brasileiras teve que efetuar a implementação das mudanças
exigidas pelo CPC a partir de 1° de janeiro de 2010, porém tal tarefa mostrou ser etapa
morosa e trabalhosa para a maioria das entidades devido ao fato de elas terem que adaptar os
seus programas de computador e qualificar seus funcionários para o entendimento das novas
normas; assim, elas investiram em cursos e implementação de tecnologias, controles e
sistemas de informação.
2.2 Considerações sobre as normas de contabilidade no Brasil
As alterações mais recentes ocorridas na contabilidade brasileira foram o resultado de
um processo de harmonização com as Normas Internacionais de Contabilidade, iniciado em
2008, e regulamentação das práticas contábeis alteradas a partir da edição das Lei 11.638/07 e
11.941/09, continuando em processo com a edição das instruções do CPC.
Pode-se verificar que as mudanças da contabilidade ocorridas no Brasil são o resultado
de um processo de incorporação de princípios e normas internacionais, que modificaram em
aspectos relevantes os registros das práticas negociais no país.
Aspectos históricos influenciaram e, por vezes, determinaram as formas com que os
registros contábeis são perpetrados, levando-se em conta sua tempestividade e plena
compreensão das implicações da operação que se analisa.
Pode-se afirmar, também, que o processo de convergência é complexo e demorado, pois
os normativos alteram de forma profunda o registro das operações de como vinha sendo feito,
seu reporte e disclosure, com o objetivo de permitir a que as demonstrações contábeis sejam
uma representação fiel da realidade econômica que objetivam representar. Assim, a
harmonização da contabilidade em um maior número de países facilita a circulação de
riquezas em todo o mundo.
O processo de convergência contábil trouxe relevantes impactos para a contabilidade
brasileira, como citado anteriormente, mas vê-se como necessário pelo fato de ele permitir
maior comparabilidade das demonstrações contábeis geradas com aquelas de outros países
que adotam normas que seguem a mesma estrutura conceitual, além de promover
modernização do pensamento contábil, aprimorando a qualidade das informações financeiras
geradas.
2.3.1 Concessão Hidroelétrica
2.3.1 Indústria de energia – Atividade de geração
Iudícibus et al. (2013) assim definem concessão:
contratos, onde o governo ou outro órgão do setor público (o concedente) contrata
uma entidade privada (a concessionária), também chamada de entidade operadora
para desenvolver, aperfeiçoar, operar ou manter seus ativos de infraestrutura são
denominados contratos de concessão de serviços, ou apenas concessões.
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Porém, em alguns países, como no Brasil e Estados Unidos, os governos introduziram
acordos de serviços contratuais para atrair a participação do setor privado no
desenvolvimento, financiamento, operação e manutenção dessa infraestrutura.
A indústria de energia engloba três atividades: geração, transmissão e distribuição. A
atividade de geração é o segmento responsável pela produção de energia; a transmissão é o
segmento que efetua o transporte de energia, dos centros de geração até os centros de carga; a
distribuição é o segmento dedicado à entrega de energia elétrica para o usuário final.
Os contratos de concessão de geração de energia elétrica existentes costumam
apresentar-se sob três modalidades:
(a)
Contrato de concessão de serviço público;
(b)
Contrato de Uso do Bem Público (UBP) e;
(c)
Autorização (destinadas geralmente aos empreendimentos termelétricos e de
energia renováveis).
Esses contratos costumam ter algumas características comuns:
(a)
Obrigação de construir, operar e manter a infraestrutura;
(b)
Prazo de concessão entre 30 e 35 anos (hidrelétricas, pequena central
hidrelétrica PCH) e eólica) e 20 anos (termelétrica);
(c)
Vida útil dos bens das usinas é diferente do prazo da concessão;
(d)
Não definem a área de concessão.
Genericamente para os contratos assinados após 2004, pode-se afirmar que eles se
encaixam dentro da ICPC 01, ao contrário dos contratos assinados antes de 2004, podendo
existir exceções.
Para os contratos de geração que se enquadram na ICPC 01, a infraestrutura é
recuperada por meio de dois fluxos de caixa, com parte a ser recebida dos agentes do mercado
regulado e livre e parte como indenização dos bens reversíveis no final do prazo da
concessão.
2.3.2 Concessão onerosa
Concessão onerosa é o valor a ser pago pelo uso do bem público licitado (ANEEL).
O registro contábil dos custos relacionado à concessão onerosa aplica-se somente às
empresas de geração de energia hidrelétrica, cujos contratos foram assinados na modalidade
UBP, em que o poder concedente estabelece o valor do UBP, pago ao longo do período da
concessão, em parcelas definidas no contrato. Tais parcelas são atualizadas monetária e
anualmente, desde a data de assinatura do contrato, por um índice de preços estabelecido no
contrato e pagas a partir da entrada em operação da usina, sem incidência de juros.
Os índices de preços mais utilizados para atualização das parcelas de UBP são o Índice
Nacional de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA) e o Índice Geral de Preços no Mercado
(IGP-M).
O concessionário atua como prestador de serviço e constrói a infraestrutura usada para
prestar o serviço público operando e mantendo a infraestrutura durante o prazo do contrato de
concessão. O concessionário deve reconhecer e mensurar a receita dos serviços conforme os
CPC 17 (R1) – Contratos de Construção - e CPC 30 (R1) Receitas.
2.3.3 As diferentes interpretações
A administração da BAESA entende que
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(...) os pagamentos a título de Uso do Bem Público – UBP – constituem obrigação
inserida no contrato de concessão, paga mensalmente enquanto a concessionária
estiver na exploração do aproveitamento hidrelétrico. Tem a característica de uma
taxa ou encargo setorial, tal como diversos outros, a exemplo da Compensação
Financeira pela Utilização de Recursos Hídricos – CFURH.
A Companhia baseia sua posição no fato de que a ANEEL fará fiscalizações na
execução do projeto e na exploração do Aproveitamento Hidrelétrico de Barra Grande (AHE).
Os auditores independentes entendem que o contrato de concessão não é executório, no
sentido de que nenhuma das partes desempenhou, ainda, qualquer de suas obrigações, ou
ambas as partes as desempenharam apenas parcialmente. Assim, aqueles profissionais
incluíram um parágrafo, em seu Parecer, ressalvando as demonstrações examinadas.
Em consequência, e após considerações detalhadas, a CVM determinou que se
refizesse e se republicasse as demonstrações contábeis da Empresa, contemplando os ajustes
de UBP e da depreciação acumulada no Imobilizado. Os auditores independentes assim
redigiram:
a)
Um dos itens que definem um contrato como “não executório” é a aquisição de uma
licença para operar por prazo determinado. O objeto do contrato de concessão da
BAESA indica que ele é de natureza “não executória”, uma vez que a concessionária
se obriga a explorar o potencial de energia hidráulica obedecendo às condições de
(a) efetuar pagamentos ao poder concedente (pagamento da UBP); e (b) construir
infraestrutura.
b) A Administração da Companhia afirma que o contrato é “executório”, argumentando
que “não se deve considerar que o Poder Concedente executou a sua parte ao dar
somente o acesso e o direito de exploração. O Poder Concedente caminha lado a
lado da Concessionária durante todo o período de execução. A Administração
entende que o contrato de concessão é de execução, pois a partir da assinatura
iniciam-se os direitos e obrigações de ambas as partes, Concessionário e ANEEL.
Entendemos que qualquer contrato, celebrado de acordo com a legislação é de
execução, pois, tem obrigações a serem executadas até o final”. A Companhia baseia
sua conclusão inclusive no fato de que “a ANEEL fará fiscalizações técnicas
abrangendo a execução dos projetos de obras e instalações, a exploração do
aproveitamento hidrelétrico, a observância das normas legais e contratuais, o
cumprimento das cláusulas do Contrato de Concessão, a utilização e o destino da
energia, a operação dos reservatórios e a qualidade e a comercialização do produto”.
Porém, ato de fiscalizar – essa obrigação da ANEEL – está presente em todos os
contratos sob sua égide, executórios ou não.
A CVM conclui que:
(...) o contrato é de natureza não executória porque: (i) a obrigação das partes não
são cumpridas em igual extensão ao longo da execução do contrato, (ii) o poder
concedente não disponibiliza a infraestrutura progressivamente à medida que as
condições contratuais vão sendo cumpridas pelo concessionário e (iii) na assinatura
do contrato houve a aquisição de um direito de exploração, a aquisição de uma
licença para operar por prazo determinado (CVM, 2013)
Paris et al (2013) citam Martins e Andrade (2009) que escreveram, à época, sobre a falta
de orientação referente ao tratamento do risco dos contratos de concessão de serviços
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públicos. Os autores citados por Paris et al (2009) constatam que “as características de
controle, propriedade e risco influenciam na contabilização e evidenciação das demonstrações
contábeis dos parceiros” e que se espera que a aplicação das novas normas contábeis resultem
na apuração de um “resultado econômico mais próximo da realidade, gerando informações
confiáveis e de qualidade aos diversos usuários da contabilidade” (MARTINS E ANDRADE,
2010, p. 15).
3 ESTUDO DE CASO
3.1 A Empresa e o serviço de concessão
A Usina Hidroelétrica Barra Grande - a Energética Barra Grande S.A.- BAESA - é uma
usina erguida no leito do rio Pelotas, entre os municípios de Anita Garibaldi (SC) e Pinhal da
Serra (RS), fruto da colaboração das empresas Alcoa Alumínio S/A, Camargo Corrêa
Cimentos S/A, Companhia Brasileira de Alumínio, Companhia Paulista de Força e Luz
(Geração) e DME Energética Ltda., que a constituíram em 27 de setembro de 2001. (BAESA,
2012).
O serviço de concessão pública geralmente envolve a parte concedente do contrato,
outorgando ao concessionário o direito de prestar serviços ao público, com o compromisso de
efetuá-los conforme os termos e condições contratuais, pelo prazo da concessão (ICPC 17).
O contrato de concessão não representa um direito de uso sobre a infraestrutura, mas um
direito de acesso à infraestrutura para prover o serviço público, tendo características de tratarse de um ativo intangível e/ou um ativo financeiro (OCPC 05).
O direito de outorga é decorrente de processos licitatórios, onde o concessionário
entrega, ou promete entregar, recursos econômicos em troca do direito de explorar o objeto de
concessão ao longo do prazo previsto no contrato.
Antes da IFRIC 12/ICPC 01, o reconhecimento dos ativos pelos princípios contábeis
locais de cada país era feito no Ativo Imobilizado, pois não existia até então uma orientação
específica sobre contratos de concessão, característica que foge da natureza da IFRIC 12
(ERNST &YOUNG, 2010 apud Brugni et al, 2012).
Brugni et al (2012) escrevem que foi a partir de 2008, na Europa, e 2010, no Brasil, que
o reconhecimento dos ativos deixou de ser reconhecido no Imobilizado da operadora
(concessionária), devido ao fato de, nos contratos, a infraestrutura não estar sob o controle
dessas empresas. Assim, seu registro acontecia no Ativo Financeiro ou Ativo Intangível.
Brugni et al (2012) assinalam que tal ocorreu devido ao entendimento da IFRIC 12 de que
para haver concessão não deve haver transferência de controle e nem de propriedade dos bens
por parte da parte concedente e, sim, da responsabilidade sobre eles, somente.
Na interpretação da IFRIC 12, uma operação envolve empresa do setor privado, que
constrói a infraestrutura utilizada para fornecer o serviço público ou ainda executa serviços de
aperfeiçoamento, e que opera e mantém essa infraestrutura por um período específico de
tempo. Normalmente, a concessionária é paga pelos serviços prestados ao longo do tempo do
acordo, que deve prever padrões de desempenho, mecanismos de ajustes de tarifa e outros
detalhes operacionais (BRUGNI et al).
De acordo com o as normas contábeis anteriores à Lei 11.638/07 e CPCs no Brasil, o
tratamento contábil aos valores de Uso do Bem Público (UBP) era similar ao de operações de
leasing operacional, com o reconhecimento apenas da parcela mensal do valor a pagar contra
o resultado do exercício. Entretanto, no processo de convergência das normas brasileiras de
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contabilidade às internacionais, o Comitê de Pronunciamentos Contábeis emitiu novas normas
técnicas ao longo de 2010, que exigem a análise de tais contratos e o registro de ativos e
passivos correspondentes, e preveem o pagamento à União de compensação pela concessão.
Mesmo que os mesmos não se enquadrem no Pronunciamento, é necessário avaliar se o valor
do UBP deve ser integralmente registrado (OCPC 05).
O pagamento do direito de outorga ocorre por valores predeterminados ao longo da
concessão. Nessa modalidade, há duas linhas de entendimento que são praticadas pelas
concessionárias brasileiras:
a)
A que entende que o contrato é de execução. Por esta visão, nenhuma das partes
do contrato cumpriu com suas obrigações, mesmo que parcialmente, sendo que a
infraestrutura é disponibilizada progressivamente ao concessionário à medida que as
condições contratuais vão sendo cumpridas. Assim,
o operador deve cumprir as regras do contrato e o poder concedente possui o direito
de cancelar o contrato, indenizando o operador pelos investimentos realizados e
ainda não amortizados ou depreciados. Por isso se após analisados os fatos e
circunstâncias específicos do contrato se considera que a infraestrutura é
disponibilizada gradualmente ao longo do contrato, à medida que o operador
satisfaça as condições contratuais e à medida que o poder concedente mantenha a
concessão. Nesse caso, o aspecto que contraria o enfoque de reconhecimento da
outorga no início do contrato é a falta de caracterização de um ativo e de um passivo
executáveis na data do balanço. Finalmente, a inexistência de penalidade contratual
(ou existência de penalidade irrisória) para a descontinuidade contratual provocada
pelo concessionário ou a previsão de indenização ao concessionário pelos
investimentos não amortizados, em evento de descontinuidade contratual, é um
indicador de que o contrato seria de natureza executória (contrato a executar), não
passível de registro contábil no momento da sua assinatura (CVM, 2013).
b) A que entende que o direito e a correspondente obrigação nascem para o
concessionário quando da assinatura do contrato de concessão:
a concessão representa um negócio de longo prazo, que passa por processo
licitatório, envolve projetos de financiamento, garantias e definição de tarifa,
portanto, fatores que indicam um contrato de longa duração em que as partes
demonstram intenção de executá-lo integralmente. Assim sendo, é considerado que
os fatos e as circunstâncias indicam que não se trata de um contrato de execução,
mas a aquisição de um direito de exploração, a aquisição de uma licença para operar
por prazo determinado, haja vista entender-se que o poder concedente performou sua
parte no contrato ao dar o acesso e o direito à exploração do objeto da concessão,
enquanto o concessionário não performou a sua parte, que é representada em muitos
casos pela obrigação de: (a) efetuar pagamentos em caixa ao poder concedente e/ou
(b) construção de melhorias e expansões da infraestrutura. (CVM, 2013).
Como se observa, a norma OCPC 05 não é assertiva, pois se enquadra dentro da
filosofia das normas contábeis internacionais em torno de um modelo praticável, em que se
privilegia a essência do fato econômico à sua forma. Assim, ela não conclui se um contrato de
concessão é de execução ou não, permitindo que as duas alternativas de tratamento contábil
sejam praticadas, com base no julgamento de cada concessionária sobre seu contrato
particular de concessão.
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3.2 O Contrato de Concessão e sua contabilização
O contrato de concessão da UHE Barra Grande teve início em 14/5/2001, com prazo de
35 anos, podendo ser prorrogado mediante requerimento. O pagamento do UBP à União está
assim definido na cláusula sexta do contrato de concessão:
Como pagamento pelo uso do bem público objeto deste Contrato, as
Concessionárias recolherão à UNIÃO, do 7º ao 35º ano de concessão, inclusive,
contados da data de assinatura deste contrato, ou enquanto estiver na exploração do
Aproveitamento Hidrelétrico, parcelas mensais tomando por base a variação do
Índice Geral de Preços de Mercado (IGP-M), conforme fórmula demonstrada
anteriormente. (BAESA, 2012).
O reconhecimento do direito de exploração e da obrigação de pagamento do UBP deve,
sob esse entendimento, ser efetuado no momento em que a licença de operação é concedida,
uma vez que sem essa licença e as licenças ambientais não é possível iniciar a construção da
usina. A BAESA obteve a Licença de Operação em 4/7/2005, renovada em 4/1/2008.
Entende-se, assim, ser esse um contrato não executório em que o serviço de construção
é parte da obrigação a ser paga pelo direito de outorga. Sendo assim, o passivo deve ter seu
valor estimado e reconhecido no início da vigência dos termos contratuais e obtenção da
licença de operação, em contrapartida ao ativo intangível.
A classificação do direito de concessão em ativo intangível segue o entendimento da
definição CPC 04 (R1) de que
um ativo intangível deve ser reconhecido apenas se (a) for provável que os
benefícios econômicos futuros esperados atribuíveis ao ativo serão gerados em favor
da entidade; e (b) o custo do ativo possa ser mensurado com confiabilidade
(COMITÊ DE PRONUNCIAMENTOS CONTÁBEIS, PRONUNCIAMENTO 04).
A contabilização poderia ser efetuada a débito do Ativo intangível e a crédito de uma
rubrica de Passivo intitulada “UBP a pagar”.
Essa contabilização deriva do entendimento de que o contrato de UBP faz nascer um
ativo intangível pela essência do fato econômico que o direito de outorga confere à operação.
Conforme referido na Introdução, na definição de “ativo intangível” do International
Accounting Standards 38 e CPC 04, a empresa concessionária, no ato da assinatura do
contrato, controla inteiramente os direitos que o Poder Concedente lhe passou e fez nascer
uma expectativa de geração de benefícios futuros que deverão fluir para a entidade no
decorrer da produção de energia elétrica. Este fato, aliado a suposição acessória de que a
BAESA teve condições de mensurar os custos do ativo com razoável confiabilidade, faz
concluir de que o contrato de concessão de operação de uso do bem público na geração de
energia elétrica deve reconhecer o ativo intangível em seu patrimônio.
Tal conceito enquadra-se na definição de Ativo do IASB, exarada no Conceptual
Framework, em que ativo “é um recurso controlado pela entidade como resultado de
acontecimentos passados pelo qual a entidade espera benefícios econômicos futuros”.
Ressalta-se que a possível aplicação do CPC 20 – Custos de Empréstimos (OCPC 05),
no caso da BAESA, é cabível, pois como estabelece o Pronunciamento,
em alguns casos, especialmente no início dos contratos de concessão, o
concessionário precisa realizar certos ajustes antes de iniciar a cobrança dos
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usuários. Considera-se que a capitalização dos juros ao ativo intangível nessa fase é
devida. Importante observar o princípio geral de que a capitalização de juros
somente se aplica a ativos que não estejam prontos para o uso ou venda pretendidos.
Os princípios gerais do CPC 220 devem ser aplicados em sua plenitude (CPC,
2014).
Assim, pela cláusula contratual pertinente, durante os 6 (seis) primeiros anos, não
ocorre o pagamento do UBP, sendo efetuada somente a atualização monetária do passivo pelo
IGP-M. O valor anual dos anos anteriores não deve ser considerado na base de cálculo da
atualização do ano seguinte. A contabilização sugerida da atualização da obrigação é a débito
de despesa financeira, conta de resultado, a crédito de conta de obrigação, Passivo, “UBP a
pagar”.
A partir do 7º ano, o pagamento do UBP é iniciado. O pagamento é efetuado
mensalmente e deve ser dividido igualmente pelo prazo restante da concessão, ou seja, 336
meses. A BAESA iniciou o pagamento em julho de 2007. O lançamento contábil apropriado
deve corresponder à baixa da obrigação contabilizada já no Passivo, “UBP a pagar” a crédito
de conta de Disponibilidades.
O ativo intangível deve ser amortizado dentro do prazo da concessão, pois de acordo
com o CPC 04,
O valor amortizável de ativo intangível com vida útil definida deve ser apropriado
de forma sistemática ao longo da sua vida útil estimada. A amortização deve ser
iniciada a partir do momento em que o ativo estiver disponível para uso, ou seja,
quando se encontrar no local e nas condições necessários para que possa funcionar
da maneira pretendida pela administração (CPC, 2014).
A amortização do ativo intangível da BAESA iniciou-se no momento da entrada em
operação da Usina, que ocorreu em 1/11/05. O valor mensal de amortização deve reduzir o
ativo intangível mensalmente, com o lançamento a débito em “Despesas de amortização”,
Resultado, a crédito do Ativo intangível.
Conforme análise do CPC 12, “Ajuste a Valor Presente”, verifica-se que esse Ajuste é
aplicável à operação do UBP, pois atende aos requisitos exigidos pelo normativo, conforme
abaixo:
A questão mais relevante para a aplicação do conceito de valor presente, nos moldes
de Pronunciamento baseado em princípios como este, não é a enumeração minuciosa
de quais ativos ou passivos são abarcados pela norma, mas o estabelecimento de
diretrizes gerais e de metas a serem alcançadas. Nesse sentido, como diretriz geral a
ser observada, ativos, passivos e situações que apresentarem uma ou mais das
características abaixo devem estar sujeitos aos procedimentos de mensuração
tratados neste Pronunciamento:
(a)
transação que dá origem a um ativo, passivo, a uma receita ou a uma
despesa (conforme definidos no Pronunciamento Conceitual Básico Estrutura
Conceitual para a Elaboração e Apresentação das Demonstrações Contáveis deste
CPC) ou outra mutação do patrimônio líquido cuja contrapartida é um ativo ou
passivo com liquidação financeira (recebimento ou pagamento) em data diferente da
data do reconhecimento desses elementos;
(b)
reconhecimento periódico de mudanças de valor, utilidade ou
substância de ativos ou passivos similares emprega método de alocação de
descontos;
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(c)
conjunto particular de fluxos de caixa estimados claramente
associado a um ativo ou a um passivo”.
Dessa forma, o Ajuste a Valor Presente sobre a obrigação (UBP a pagar) deve ser
calculado e contabilizado com base em uma taxa de desconto que reflita a taxa de juros livre
de risco, aprovada pela Administração. O lançamento contábil correspondente deve ser em
conta de Resultado, “Ajuste a Valor Presente”, a crédito da conta de Passivo, “UBP a Pagar”.
Nos contratos não executórios, as adições subsequentes ao ativo intangível somente
ocorrerão quando da prestação de serviços de construção relacionados com
ampliação/melhoria da infraestrutura que represente potencial de geração de receita adicional,
ou seja, a obrigação da construção não terá sido reconhecida na assinatura do contrato, mas o
será no momento da construção, com contrapartida ao ativo intangível (OCPC 05).
Discriminam-se, abaixo, saldos da operação de UBP nas demonstrações contábeis da
BAESA, em 31/12/12. Salienta-se que o ativo intangível e o passivo correspondente à
operação (UBP a pagar) foram evidenciados.
Com base no valor da parcela anual de UBP, sugere-se a contabilização do direito (ativo
intangível) e da obrigação (UBP a pagar), assim como da movimentação dos saldos ao longo
do contrato, com a amortização do ativo intangível e o pagamento e a atualização monetária
do UBP a pagar.
Contas
Valores
(R$ mil)
(R$mil)
Ativo intangível (custo)
125.085
Amortização acumulada
-9.843
UBP a pagar (Circulante e Não Circulante)
241.513
Amortização em 2012
Despesas financeiras (atualização monetária da obrigação)
-34.379
CONCLUSÃO
Este estudo teve como objetivo principal contribuir para a discussão sobre a melhor
forma de a BAESA tratar contabilmente a operação de UBP firmada com o Governo Federal,
levantando pontos teóricos relevantes para a caracterização do direito adquirido como ativo
intangível pela Empresa como ativo intangível. Tratou-se, aqui, de verificar a forma pela qual
a BAESA tratou contabilmente a operação de UBP encetada com o governo federal,
contrapondo-se com a forma adequada de se reconhecer os ativos e passivos de uma operação
de uso de uso do bem público, considerando-se os a Estrutura Conceitual assumida pelo
International Accounting Standards Board IASB, e pelo Comitê de Pronunciamentos
Contábeis CPC.
Utilizou-se como base para o estudo o contrato de concessão da Energética Barra
Grande S.A.- BAESA-, devido à ressalva aposta no relatório dos auditores independentes e à
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determinação da CVM de republicação das demonstrações contábeis da Empresa, com o
reconhecimento da operação do UBP no ativo e no passivo, em vez de registro como operação
de leasing operacional.
Um ponto relevante a salientar é que este estudo considerou que o problema estudado –
se a operação de UBP da BAESA deve ser contabilizada no Patrimônio da Empresa, ou ser
considerada como contrato executório, sem contabilização no ativo e passivo da entidade,
baseou-se no raciocínio subjacente ao princípio da essência sobre a forma, relevante para o
processo de harmonização das normas contábeis internacionais. Esse princípio deveria nortear
novas análises e considerações, pois retrataria com mais fidedignidade a natureza da operação
e seus desdobramentos. Assim, a posição técnica da CVM, órgão regulatório a quem cabe
zelar pelo cumprimento das normas, é adequada e consistente,
Ressalva-se, no entanto, de que este estudo não implica o entendimento de que todos os
contratos do tipo UBP são iguais no modo que o ativo e a obrigação devam ser reconhecidos.
A análise deve ser efetuada contrato a contrato, com a interpretação individualizada de cada
um. É importante lembrar que alguns contratos de geração de energia têm características de
arrendamento mercantil, e o tratamento contábil deve ser efetuado com base no CPC 06 (R1)
– Operações de Arrendamento Mercantil.
Após a análise do reconhecimento do UBP, as empresas devem fazer análises dos
impactos fiscais (tributação), os quais não foram objeto deste estudo. Recomenda-se, para
pesquisas futuras, estudo dos impactos fiscais nas empresas investidoras. Recomenda-se,
também, um estudo dos aspectos não contábeis, como os relativos ao processo licitatório e
tipos de contrato de concessão.
Como este estudo concentrou-se na análise de um contrato de concessão, recomenda-se
estudos futuros com um número maior de operações e de empresas para verificar, dentro dos
parâmetro aqui traçados, do melhor tratamento contábil a ser conferido à operação de UBP
considerada.
Considerando a linha de que o direito e a obrigação nascem para o concessionário no
momento da assinatura do contrato, o valor a pagar do UBP deve ser registrado no passivo e
atualizado monetariamente com base no índice estabelecido no contrato de concessão. O
direito de exploração deve ser registrado como um ativo intangível, conforme o CPC 04, pelo
valor original do UBP e amortizado mensalmente contra o resultado, pelo prazo do contrato
de concessão.
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AGÊNCIA NACIONAL DE ENERGIA ELÉTRICA, ANEEL, 2013. Banco de informações
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Acesso em 16 de março de 2012.
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