A institucionalização das relações intergovernamentais: uma aproximação ao estudo da
política fiscal do Brasil e da Argentina em perspectiva comparada.
Ximena Simpson
Escuela de Política y Gobierno – UnSam
Doutoranda do Instituto Universitário de Pesquisa do Rio de Janeiro
"Preparado para apresentação no Congresso de 2009 da LASA (Associação de Estudos
Latino-Americanos), no Rio de Janeiro, Brasil, de 11 a 14 de junho de 2009."
O alcance de equilíbrio fiscal em países federais é, em geral, uma questão permeada
por amplas disputas, já que está diretamente orientada à busca de cooperação entre os
governos das subunidades em relação à distribuição das receitas e administração de suas
despesas. Ainda, como as questões orçamentárias e fiscais apontam para os interesses
redistributivos dos atores, é factível esperar que envolvam maiores problemas de ação
coletiva.
O federalismo fiscal é problemático em sua essência e as soluções a este problema
se constituem os paradigmas levantados pelos teóricos com o objetivo de torná-lo
“eficiente”. Quer dizer, a emergência de um sistema federal pressupõe a existência de
problemas de coordenação entre as partes. Se a adoção do federalismo foi uma decisão
política, sua sobrevivência depende da posta em prática da coordenação no que se refere a
geração e distribuição de recursos, ou seja do federalismo fiscal. Assim, capacidade das
federações em promover acordos críveis e sustentáveis ao longo do tempo e que tenham
como objetivo a promoção do equilíbrio fiscal nacional, através da internalização deste
como um bem coletivo é o cerne da discussão sobre a eficiência do Federalismo Fiscal e é
ao que este trabalho irá se referir como institucionalização das relações
intergovernamentais.
Este artigo tem um caráter mais exploratório do que propositivo. Seu objetivo
principal, após uma breve análise das relações intergovernamentais no Brasil e na
Argentina, é indagar acerca da melhor forma de entender as diferenças encontradas nas
duas das mais importantes federações da América Latina. A inquietação que norteia o
presente trabalho se refere, desse modo, às diferenças observadas nos graus de cooperação
intergovernamental nos processos decisórios que visam a implementação de políticas de
estabilização fiscal em ambos os países.
Nesse sentido, os casos do Brasil e da Argentina são particularmente
paradigmáticos. Enquanto no Brasil encontramos um multipartidarismo extremo (8,5
partidos em 2002 na Câmara de Deputados) com altos índices de fragmentação partidária, a
Argentina possui uma tradição bipartidária seguida de uma ampliação do número efetivo de
partidos legislativos, mas mantendo uma média dispersão de poder (ao redor de 4 – quatro
– partidos efetivos no Legislativo no ano de 2003). Em relação ao sistema eleitoral, a
Argentina adota o sistema de representação proporcional (RP) de lista fechada e o Brasil a
RP de lista aberta. O executivo argentino ainda conta com um maior poder de agenda
(ALEMÁN & TSBELIS, 2002) se comparado ao brasileiro. Entretanto, os processos políticos
direcionados ao ataque dos desequilíbrios fiscais das últimas duas décadas alcançaram
resultados inversos ao esperado pelas premissas correntes. Quer dizer, as instituições
brasileiras, amplamente assinaladas como fragmentárias, alcançaram índices superiores de
cooperação entre as instâncias governativas do que às do país vizinho.
Por sua vez, a análise não pode deixar de levar em conta três fatores contextuais que
reforçam a perspectiva comparativa deste trabalho. Em primeiro lugar, estamos diante de
instituições democráticas com relativamente pouco tempo de vida e com passados
autoritários coincidentes. Em segundo lugar, ambos os países têm sofrido recorrentes crises
econômicas durante as décadas de 80 e 90; e, por último, ambas as nações contam com
estruturas federais altamente descentralizadas e com executivos que contam com
1
considerável poder de agenda (mesmo que haja divergências importantes em relação a este
aspecto1).
Este trabalho parte, então, da premissa de que a capacidade de um país federal para
superar tais conflitos está diretamente relacionada aos incentivos que os atores têm na
escolha de uma determinada estratégia de ação – neste caso cooperar ou não cooperar em
políticas de estabilização fiscal de longo prazo. A estratégia escolhida estará, desse modo,
relacionada com a escala de preferências que um determinado ator constrói com base em
seus cálculos entre custos e benefícios das alternativas existentes em uma determinada
arena decisória ou campo institucional. Isso quer dizer que, entendendo as instituições
como sendo as regras e práticas formais e informais que norteiam o funcionamento interno
das organizações e como estas se relacionam entre si e com a sociedade (SIKKINK, 1991), o
grau de cooperação entre as instâncias governativas de um dado país estará relacionado
com as características das instituições que regulam as relações intergovernamentais.
Nesse sentido e parafraseando RIKER (1969), este trabalho defende que para
entender o impacto do federalismo no processo decisório é preciso ir além das estruturas
constitucionais de cada país e analisar as “formas reais do sistema político”: o sistema
partidário, as práticas políticas arraigadas ao longo do tempo e as estruturas políticas e
econômicas de poder. Sendo assim, para melhor compreender a dinâmica política de um
país federal é preciso prestar sistemática atenção não somente às instituições do
federalismo, mas na forma em como elas se relacionam com o sistema político no qual
estão embebidas. Faz-se necessário considerar os resultados do processo decisório não
como conseqüência do impacto estático da soma de variáveis político-institucionais
específicas, mas como resultado do dinamismo que surge, justamente, de sua interação e da
aprendizagem que esta suscita.
Abraçando a premissa de que as instituições são responsáveis pela geração da
credibilidade necessária para alcançar os compromissos necessários à execução da
complexa tarefa de extrair e distribuir recursos comuns, argumenta-se que a capacidade de
reformar as instituições fiscais está diretamente ligada aos níveis de aversão ao risco dos
atores envolvidos, sendo estes níveis influenciados pela história da sua interação. As
características de sua interação estão, por sua vez, diretamente relacionadas ao grau de
confiança entre os atores e, portanto, na solidez das instituições políticas que os rodeiam.
Sobre esse aspecto SIKKINK (1991) pondera que, para que certos modelos econômicos
ganhem força em determinados contextos, é preciso que as idéias que estes abraçam sejam
absorvidas pelas organizações e instituições de uma dada sociedade. No entanto, para que
uma sociedade seja capaz de absorver estas idéias e implementá-las, é preciso que exista
uma continuidade institucional e administrativa.
Seguindo essas considerações teórico-metodológicas, o texto está estruturado da
seguinte forma: a primeira parte corresponde a uma abordagem da história fiscal recente
dos países em questão. A segunda seção faz uma breve resenha da literatura; a terceira
compara os casos e propõe uma linha de análise.
I.
Introdução aos casos
Argentina
1
Sobre os poderes de agenda do executivo, ver Alemán & Tsebelis (2001); Shugart & Carey (1998),
Figueiredo & Limongi (2005; 1999) e Amorim Neto & Tafner (2002), entre outros.
2
Em termos da implementação de políticas de estabilização fiscal, a Argentina não
tem alcançado o consenso político necessário para construir um sistema de regras sólido de
redistribuição dos recursos tributários, culminando com a implementação de um
mecanismo de distribuição que desde o início foi definido como provisório.
No final do ano de 1987 foi implementada a Lei de Coparticipação Federal de
Impostos (LCF), Lei nº. 23.548, que estabeleceu um novo regime transitório de distribuição
de recursos tributários entre a União e as províncias, o qual, salvo algumas modificações,
está vigente até os dias de hoje (CENTRÁNGOLO & JIMÉNEZ, 2004). A nova norma consistiu
na repetição das distribuições efetivamente realizadas durante os anos de 1985-1987,
quando não só não existiam normativas institucionalizadas que regulassem a
coparticipação como ainda, as que vinham sendo utilizadas, baseavam-se nas necessidades
e no poder de negociação dos governadores e legisladores das diferentes unidades, mesmo
que tivessem como fundamento a distribuição herdada da anterior lei nº. 20.221 do ano de
1973.
Duas das mais relevantes modificações aplicadas à normativa referem-se aos Pactos
Fiscais propostos pelo governo de Menem (1989–1999) nos anos de 1992 e 1993,
respectivamente2. Estes Pactos buscavam reduzir a fração das províncias na distribuição dos
recursos da Coparticipação. Mais especificamente, os Pactos reduziam em um 15% os
recursos destinados às províncias e os transferiam aos gastos em seguridade social de
responsabilidade da União. A busca de uma maior centralização econômica3 respondia aos
efeitos das modificações na Coparticipação aprovada pelos legisladores em 1987 que
determinava que as províncias deveriam receber 57% dos recursos coletados pela Nação e
não mais ao redor de 61% como previa a Lei nº. 20.221.
Para aprovar esta modificação, entretanto, os governadores exigiram um piso
mínimo para as transferências provinciais (nenhuma província poderia receber benefícios
menores aos recebidos em 1994 fixado em $740 milhões). A negociação foi
economicamente possível devido aos ganhos obtidos com o sistema de convertibilidade, já
que ao controlar a inflação, era possível uma maior coleta de impostos e,
consequentemente, maiores recursos – discricionários – disponíveis. Este panorama muda
significativamente na segunda metade da década, como resultado da crise fiscal que
emergia, em grande parte, pela incapacidade do governo federal de manter o nível dos
repasses acordados com as subunidades e o aumento dos gastos públicos.
Ademais, a posterior revisão constitucional de 1994 determinou que a legislação
que regulava a redistribuição da receita deveria ser prerrogativa do Senado, onde
encontravam-se sobrerrepresentadas as províncias mais dependentes destas transferências.
A Constituição de 1994 também estabeleceu que uma nova lei de Coparticipação deveria
ser sancionada antes do final de 1996, sendo o prazo prorrogado até 1998. Até hoje,
contudo, as regras de distribuição não foram modificadas. Consequentemente, a partir do
ano de 2001 observou-se uma contundente elevação da dívida pública total argentina (como
2
O Pacto Fiscal I denominado "Acuerdo entre el Gobierno Nacional y los Gobiernos Provinciales", modificou
a distribuição primária dos recursos coparticipáveis com o objetivo de auxiliar às províncias com
desequilíbrios fiscais no pagamento das obrigações previdenciárias nacionais entre outros gastos operativos.
O Pacto Fiscal II, conhecido como o “Pacto Federal para el empleo, la producción y el crecimiento”, tinha
como objetivo equiparar a política tributária das províncias e melhorar a competitividade dos setores
produtivos.
3
A recentralizacão econômica se refere a centralização dos recursos nas mãos do Executivo federal, não se
refere a uma centralização e federalização da política econômica.
3
% do PBI), a qual passou de 36% em 1996, para 57% em 2001 (INFORMES DEL MINISTERIO
2004).
Em relação às políticas fiscais, SPILLER & TOMMASI (2005) ressaltam que o país se
caracteriza pela ineficiência do Estado em fazer cumprir as suas políticas, o que se traduz
em uma alta volatilidade no que se refere à estabilidade das políticas públicas4 (BID, 2006),
esta agravada pela falta de cooperação entre o Executivo e o Legislativo. Nesse sentido,
MUSTAPIC (2000) demonstra que a estrutura interna da política argentina caracteriza-se por
uma organização que reproduz a organização federal: os maiores partidos (Partido
Justicialista – PJ e Unión Cívica Radical – UCR) contam com uma autoridade nacional,
uma provincial e uma local. Essa configuração faz com que os líderes nacionais não tenham
condições de controlar plenamente o comportamento dos seus membros, pois se baseia em
um sistema de múltiplas lealdades, onde o líder nacional se apóia em uma coalizão de
líderes provinciais que, por sua vez, se apóiam em uma coalizão de líderes locais. Este tipo
de arranjo eleitoral leva aos atores em questão a enfrentar um considerável conflito interno,
visto que os legisladores do partido governante necessitam apoiar as políticas das
províncias, ao mesmo tempo em que são pressionados a seguir a linha partidária nacional,
articulada ao Presidente da República.
JONES, SAIEGH, SPILLER & TOMMASI (2002) destacam que as baixas taxas de
reeleição observadas no legislativo argentino estão associadas aos interesses híbridos dos
líderes partidários: ao mesmo tempo em que buscam maximizar o desempenho do partido,
buscam também manter seu poder na estrutura política provincial. Desta forma, os líderes
locais possuem fortes incentivos para reduzir a visibilidade nacional e local dos candidatos.
Assim, o comportamento dos membros do legislativo está mais influenciado pelo poder dos
líderes partidários locais do que pelas preferências e interesses do seu eleitorado. Nesse
sentido, os autores argumentam que enquanto o legislador argentino se caracteriza por ser
um legislador amador, ele é também um político profissional, direcionando seus objetivos
para a estrutura partidária local, ao invés de buscar fortalecer a instituição legislativa.
De acordo à pesquisa elaborada por EATON (2002), apesar dos interesses híbridos
dos parlamentares, os legisladores demandam, com sucesso, mudanças importantes nas
propostas de políticas fiscais em resposta às suas preocupações provinciais Quer dizer, a
legislatura argentina teria um caráter muito mais reativo do que o sugerido. Este aspecto
pode encontrar sustentação nos trabalhos de REMMER & WIBBELS (2000), JONES,
SANGUINETTI e TOMMASI (2000), CALVO, FALETTI & GIBSON (2004) entre outros, os quais
demonstram que a estrutura de distribuição de recursos federais determina fortemente as
escolhas dos atores envolvidos no processo decisório.
Nesse contexto, EATON (2005) defende que as relações intergovernamentais na
Argentina são institucionalmente rígidas, pois enquanto desde 1930 vêm sendo discutidas
as porcentagens que devem ser distribuídas entre as instâncias governativas, não é posta em
discussão a regra mais fundamental acerca de por que o governo federal recolher impostos
provinciais. Sendo assim, a centralização da arrecadação, ou seja, a separação entre o
recolhimento de impostos e o gasto tem comprometido a integridade econômica dos
governos provinciais, ao mesmo tempo em que os governadores gozam de considerável
poder como líderes políticos. Quer dizer, as províncias que eles governam são unidades
DE ECONOMIA,
4
Em medição elaborada com base na volatilidade do índice Fraser de liberdade econômica e em uma
amostra com 106 nações, a Argentina se caracteriza por ser o 7º país, mais volátil no ramo das políticas
públicas.
4
federativas relativamente fracas, mas eles são atores politicamente fortes. As relações
intergovernamentais acabam baseando-se na luta de forças entre o Executivo e os
governadores através da arena parlamentar.
A esse respeito vale dizer que um sistema tributário ineficiente atua como restrição
à capacidade governamental de arrecadar receitas. De acordo com MELO (2005), tal
restrição é bem-vinda para aqueles que discordam dos objetivos do governo central. Nesse
sentido, o governo (ou uma maioria legislativa) pode abster-se deliberadamente de reformar
o sistema tributário por temer que um aparato fiscal mais eficiente seja usado no futuro para
executar programas de redistribuição ou de gastos desaprovados por ele. Este aspecto pode
ser aplicado ao caso argentino, onde o legislativo e os governos, em geral, não têm
mostrado interesse (ou capacidade) em modificar as instituições do federalismo fiscal. É
interessante observar como o legislativo, historicamente com maiorias justicialistas, tem
dificultado qualquer tipo de modificação.
O argumento supracitado encontra eco em outros trabalhos. GIBSON & CALVO
(2000), por exemplo, demonstram que a coalizão periférica peronista foi responsável pela
aprovação das políticas de mercado implementadas por Menem e seu apoio foi negociado
por vantajosas transferências fiscais. Para o mesmo período, JONES, SANGUINETTI &
TOMMASI (2000) mostram que os governadores foram capazes de dificultar
consideravelmente os esforços de ajuste fiscal levados a cabo pelo então presidente. EATON
(2002) comprovou que os líderes provinciais lançam mão de seu poder na estrutura
partidária para pressionar os legisladores à favor de maiores recursos para suas localidades
e, por último CALVO & MURILLO (2004) confirmam que há uma relação direta entre as
características da estrutura partidária e as políticas redistributivas e que esta constitui-se em
uma lei de ferro do processo político argentino. Nesse contexto, pode-se inferir que a
estrutura política argentina, ancorada no processo de redistribuição de recursos, espelha o
que SAIEGH & TOMMASI (1999) chamam de “labirinto fiscal argentino”. Este labirinto se
refere à rigidez do sistema de coparticipação vigente, o qual emperra qualquer modificação
substantiva na modalidade de redistribuição.
É interessante observar que o Partido Justicialista – durante o governo de Carlos
Menem (1989- 1999) – conseguiu manter uma base sólida e heterogênea de sustentação no
Congresso Nacional, ao mesmo tempo em que conseguiu eleger seu candidato a governador
em 17 das 22 províncias entre 1989 e 1991; e em 14 das 23 entre 1991 e 19955. Ademais,
somam-se as 5 províncias governadas por partidos locais coligados, ao nível nacional, ao
partido oficialista. Por sua vez, observa-se que as administrações subnacionais, no segundo
período mencionado, recuperaram os recursos perdidos entre os anos de 1988 e 1990, no
que se refere à porcentagem de coparticipação: entre 1990 e 1995, as transferências
nacionais passaram de 7.300 milhões de dólares anuais para 15.100 milhões. A maioria
desses recursos foi utilizada para ampliar a folha de funcionários, adequando-a ao processo
de descentralização dos serviços de saúde e educação. Assim, enquanto o número de
funcionários da administração nacional caiu de 870.000 para 200.000 entre 1989 e 1994,
nas províncias a folha do funcionalismo passou de 1.000.000 de contratações para quase
1.500.000 (NOVARO, 2001).
O aumento do funcionalismo público provincial durante a década de 90 também
pode estar vinculado à constatação de que há um maior aproveitamento dos recursos
5
A partir do Decreto nº. 23.775 do ano de 1991 Tierra del Fuego passa a ser uma província autônoma,
deixando de ser território nacional sob a tutela do governo federal.
5
públicos destinados ao funcionalismo provincial como estratégia para manter ou ampliar o
controle político nas províncias governadas pelo PJ. Isto decorre do fato de o Partido
Justicialista estar mais concentrado nas regiões mais pobres e mais sobre-representadas do
país (CALVO & MURILLO, 2004).
No que diz respeito à distribuição de recursos, nota-se que na primeira metade da
década de 90 houve uma simplificação da estrutura dos recursos a serem distribuídos,
porém essa tendência se reverteu na segunda metade da mesma década como conseqüência
da introdução de novos impostos. Estes impostos funcionaram como válvulas de
emergência para o enfrentamento da explosão da crise fiscal. Por sua vez, no mesmo
período, sucessivas decisões políticas também simplificaram o acesso das províncias às
fontes de financiamento internas e externas, o que levou a um considerável aumento das
dívidas provinciais, chegando ao seu limite no final de 2001.
Este quadro se insere em um contexto onde, mesmo existindo uma série de medidas
com o objetivo de regular o endividamento provincial, a reforma da Carta Orgânica do
Banco Central passou a proibir a obtenção de créditos, por parte das províncias, sem a
autorização do Ministério da Fazenda; a aprovação dos empréstimos dava-se, contudo,
mediante decisões ad hoc junto ao sistema financeiro.
O problema do endividamento agravou-se, em grande parte, com a aprovação do
Programa de Financiamento Ordenado (PFO) em novembro de 20026, pelo qual a União
passava a financiar mensalmente os déficits provinciais e os serviços de amortização da
dívida pública do ano corrente. Assim, as províncias passam a adquirir empréstimos junto a
instituições nacionais e estrangeiras, dando como garantia os recursos recebidos pelas
transferências federais. Na maioria dos casos, a possibilidade de ter a mão uma garantia
confiável, incentivou o endividamento excessivo. Posteriormente ao acordo de 2002, foi
incorporada uma cláusula que impunha o limite de 15% ao uso de recursos das
transferências para pagamento de dívidas renegociadas. O restante, porém, ficaria a cargo
da União.
A dinâmica de endividamento utilizada pelas províncias desde o começo da década
de 90, a qual fazia uso das transferências de recursos da coparticipação como garantia,
acabou gerando dois resultados: incentivou o endividamento provincial; e restringiu a
provisão de bens e serviços sociais, aumentando a desigualdade entre as subunidades.
JONES, SANGUINETTI & TOMMASI (2000) ressaltam, assim, a dificuldade em alcançar
uma política fiscal coordenada entre os dois níveis de governo. Em seu artigo enfatizam o
papel das instituições políticas no comportamento fiscal das províncias argentinas e
chamam a atenção para o fato de a maioria do gasto provincial ser financiado por impostos
coletados pelo governo nacional, gerando um significativo desequilíbrio vertical.
O alto grau de desequilíbrio vertical somado à grande fração de serviços sociais
oferecidos - como é o caso da saúde e educação -, contribui para a emergência do chamado
common pool problem, induzindo a um comportamento irresponsável por parte dos
governos subnacionais. Este fato é agravado pela complexidade do sistema, o qual leva a
que seja impossível para os eleitores identificar qual é o governo que gasta ou cobra e para
quais propósitos. Isto, além de diminuir a accountability, rompe o mecanismo que aumenta
a eficiência na provisão de bens públicos e, ao mesmo tempo, aprofunda o problema do
common pool.
Quer dizer, o desequilíbrio resultante do tipo de redistribuição
6
Decreto Nº. 2263.
6
implementado, que incentiva políticas de pork-barrel, é aprofundado pela percepção de que
a capacidade de arrecadação nacional é um bem coletivo.
Sendo assim, a ausência de mecanismos efetivos que regulem o gasto dos governos
provinciais corrobora para que as subunidades com déficits elevados recebam “ajuda”
federal, mesmo só tendo participado de uma pequena fração dos custos políticos
relacionados à arrecadação e mesmo tendo um comportamento irresponsável frente os
recursos coparticipados. É interessante mencionar que os autores acima citados
constataram que o gasto público é maior nas províncias mais favorecidas pela Lei de
Coparticipação Federal.
De acordo com CETRÁNGOLO & JIMÉNEZ (2004), o sistema de distribuição da
arrecadação tributária se tornou um dos mais complexos e frágeis da história argentina.
Estas características decorrem do fato da alta concentração da arrecadação dos tributos a
serem distribuídos ter desencadeado relevantes conflitos pelo destino desses fundos e ter
alentado a busca de mecanismos que elidam a legislação. O conflito entre os diferentes
setores, nacional e provincial, por recursos é tão acirrado que, hoje em dia, é difícil
encontrar um imposto que não esteja atrelado a uma determinada área.
Como assinalam SPILLER & TOMMASI,
“La dinámica de apropiación y concesión en la relación entre la Nación y la provincias
condujo a que cada vez que estuvo al alcance de los actores la oportunidad de establecer
para sí derechos de propiedad sobre una porción de los recursos fiscales, ello se hiciera
con una gran rigidez de tal modo de asegurar su protección para el futuro. Como
resultado, la propia configuración de todo el sistema de coparticipación de impuestos y de
transferencias intergubernamentales alcanzó a través de los años un altísimo grado de
complejidad, ineficiencia e inequidad” (2000: 34).
No mesmo sentido, assistimos nos dias de hoje, a uma progressiva territorialização
do sistema de partidos argentino, um processo mediante o qual, o comportamento das
forças políticas, dos seus líderes e de seus eleitores se torna cada vez mais local (CALVO &
ESCOLAR, 2005). Por sua vez, a cada vez maior centralização nas mãos do Executivo
nacional da arrecadação e distribuição dos recursos coparticipáveis pode ser entendida com
uma tentativa de contrabalançar o significativo poder de barganha dos líderes provinciais.
Quer dizer, como demonstraram diversos trabalhos, os acordos no legislativo são
alcançados mediante um processo de logrolling entre o Executivo e os governadores, o qual
tem como base de troca os próprios recursos da Coparticipação (TOMMASI, SAIEGH &
SANGUINETTI, 2001; CALVO & MURILLO, 2005; GIBSON, CALVO & FALETTI, 2003).
Nesse contexto, a história da política fiscal argentina demonstra as dificuldades de
estabelecer um contexto estável para transações políticas de longo prazo nas relações entre
as províncias e o governo federal.
Brasil
O contexto brasileiro da década de 1980 se caracterizou pelo início de profundas
transformações para a federação, oriundas tanto do compromisso assumido com a
redemocratização como pelo novo paradigma econômico. Neste período, estados e
municípios adquirem poder de participar mais ativa e diretamente do processo decisório
nacional, em conseqüência do processo de descentralização ocorrido principalmente a partir
do II Plano Nacional de Desenvolvimento (II PND/1975-1979)7. Esse aumento da
7
O II PND levou-se a cabo durante o Governo de Ernesto Geisel e enfatizou o investimento em indústrias de
base e a busca de maior autonomia nacional no que concerne a insumos básicos. Nesse período, a
7
autonomia representou tanto um aumento na demanda por maior quantidade de recursos
públicos disponíveis, como um aumento do peso político estadual no processo decisório.
Com o aparente fortalecimento do Congresso Nacional ante o Executivo Federal, os
estados aumentaram seu poder diante da União: os governos estaduais conseguiram
articular-se para formar coalizões de veto às mudanças que modificassem a estrutura de
distribuição de recursos e encargos dentro da Federação, criando dificuldades ao
prosseguimento da reforma de Estado em várias áreas. Ao conquistar mais poder, os
estados puderam adotar uma postura mais independente frente ao governo federal. Porém,
em lugar de apenas fazerem valer a soberania recém conquistada, as unidades estaduais
passaram a assumir uma prática predatória no que se refere à União.
Essa conjuntura culminou com o colapso das finanças públicas estaduais no começo
da década de 90. Basicamente, cinco fatores contribuíram para isso. Um, com validade
para todos os estados, foi a recessão iniciada no governo Collor (1990-1992). Outro se
refere ao engessamento do orçamento público estadual, resultado, sobretudo, do
crescimento exorbitante da folha salarial do funcionalismo, o que impedia a realização de
investimentos de maior impacto por parte dos governos estaduais. Um terceiro fator diz
respeito à paralisação dos investimentos federais nos estados a partir da segunda metade da
década de 80. Para piorar a situação, secaram as fontes de financiamento internacionais ou
nacionais, caracterizando um quarto fator propulsor da crise das finanças estaduais. E por
fim, um fator que obrigou os governos estaduais a rever suas estratégias de atuação no
campo econômico. Trata-se da saída de empresas de seus estados de origem, motivada por
incentivos fiscais de outros estados. Tal quadro somente pôde estabelecer-se porque os
investimentos públicos federais do II PND – em especial, na área de infra-estrutura –
tinham beneficiado, em termos da distribuição de riqueza, um conjunto considerável de
estados periféricos, os quais anteriormente não poderiam competir em igualdade de
condições com as unidades estaduais mais ricas. A partir da implementação de condições
mínimas, esses estados periféricos passaram a poder competir pela atração de novos
recursos do setor privado (ABRÚCIO & FERREIRA da COSTA, 1998).
Começava aí a chamada guerra fiscal entre os estados. Esta competição ocorre
mediante manipulação dos respectivos ICMS (Imposto sobre Circulação de Mercadorias e
Serviços) e mediante concessão de benefícios disfarçados na forma de empréstimos
subsidiados e até participações acionárias. O principal efeito desta “guerra” tem sido a
redução da receita estadual efetivamente disponível, como um todo, e o aumento das
pressões fiscais dessas esferas de governo sobre a União (CAVALCANTI & PRADO, 2000).
Outro ponto a ser destacado é o da política de rolagem das dívidas pelos estados
desde os anos 80. Essa política consistiu na transferência do ônus da crise fiscal, por parte
das esferas subnacionais, para o governo federal, ônus decorrente também da relação dos
estados com seus bancos estaduais. Este processo funcionava da seguinte forma: como
resultado da reforma tributária de 1966, os estados foram autorizados a contrair
empréstimos junto a seus bancos comerciais, dos quais eram sócios majoritários. A partir
de então, os estados usaram seus bancos como uma das principais fontes de recursos, em
geral, tomando empréstimos, que não eram pagos, e, mais do que isso, recorrendo a
subsídios que os próprios bancos não tinham, o que obrigava o Banco Central a cobrir o
déficit, lançando mais moeda no mercado e gerando mais inflação e aumento exponencial
preocupação com o problema energético levou o governo a estimular pesquisas de petróleo e à construção de
hidrelétricas.
8
das dívidas estaduais. Tal situação fez com que os estados passassem a dever a seus bancos
US$ 22,8 bilhões, dos quais US$ 18 bilhões pertenciam ao estado de São Paulo.
Desse contexto de insolvência resultou que o governo federal passou a sofrer
constantes pressões direcionadas à suspensão do pagamento das dívidas estaduais por parte
dos governos, forçando-o a aprovar um programa de ajuste em agosto de 1996. Este previa,
dentre outras medidas, a privatização dos bancos estaduais com financiamento de 100% ou
de 50% do custo do saneamento financeiro do banco, caso o estado decidisse permanecer
com o controle acionário. A utilização dos recursos obtidos com a privatização para pagar
empréstimos feitos junto ao governo federal foi tomada como garantia do pagamento das
receitas do estado e sua quota no Fundo de Participação dos Estados – FPE8.
No entanto, por um lado, a grave crise fiscal que atingiu os estados proporcionou
incentivos para que os governos subnacionais aceitassem mudanças nos mecanismos que
regulam as relações intergovernamentais (ABRÚCIO & FERREIRA COSTA, 1998). Assim, os
acordos de refinanciamento patrocinados pelas leis 7.977/89; 8.727/93 e 9.496/97 podem
ser entendidos como parte de um processo de consolidação das dívidas estaduais e um
passo em direção a uma maior institucionalização das relações federativas. Faz-se
relevante mencionar novamente o fato da institucionalização das relações federativas não
representar “assepsia” das relações intergovernamentais, mas a implementação de regras
claras que sirvam de parâmetros para o jogo político (SILVA, 2002).
Por outro, como destacam SANTOS (2002) e AMORIM NETO & SANTOS (2003), a
mudança alocativa do Congresso foi decisiva para uma “racionalização” do comportamento
legislativo. Como já foi mencionado, observa-se uma maior disciplina partidária no
segundo período como resultado da ampliação das prerrogativas legislativas do presidente.
A mudança no comportamento legislativo reflete uma solução ao problema de ação
coletiva, já que os partidos passam a ter maior capacidade de negociação do que o
legislador individual. Isto se deu pela modificação das normas que regem o processo
decisório no Legislativo. As mudanças fundamentais foram: a criação do Colégio de
Líderes, com a prerrogativa de organizar o calendário das votações; o controle de emendas
em plenário; o sistema de encaminhamento do voto; e em relação ao processo de formação
das Comissões, a centralização da escolha dos membros nas mãos dos líderes partidários,
sendo a escolha baseada na lealdade partidária e na expertise. Quer dizer, o sistema político
brasileiro passou de um presidencialismo de facções (sistema presidencialista faccional)
para um sistema presidencialista de coalizão, onde o processo de formação de coalizões tem
se mostrado significativamente mais estável (ABRANCHES, 1987; SANTOS, 2002).
É nesse sentido que MELO (2005) chama a atenção para a necessidade de distinguir
duas fases na evolução das relações entre o Executivo federal e os governadores; a primeira
transitória, marcada por regras do jogo político não completamente institucionalizadas e; a
segunda que correspondeu ao governo de FHC (1994-2002), quando as novas regras
constitucionais do jogo estavam em vigor.
8
Fundo de Participação dos Estados - FPE e o Fundo de Participação dos Municípios – FPM são modalidades
de transferências constitucionais de recursos financeiros da União para Estados, Distrito Federal e os
Municípios, previstos na Constituição Federal no art. 159, inciso I, alínea “a” e “b”. O FPE é constituído de
21,5% da arrecadação líquida (arrecadação bruta deduzida de restituições e incentivos fiscais) do Imposto
sobre a Renda e Proventos de Qualquer Natureza – IR e do Imposto sobre Produtos Industrializados – IPI. Já
o Fundo de Participação dos Municípios - FPM é constituído de 22,5% da arrecadação liquida (arrecadação
bruta deduzida de restituições e incentivos fiscais) do Imposto sobre a Renda e Proventos de Qualquer
Natureza – IR e do Imposto sobre Produtos Industrializados – IPI.
9
Em um sentido oposto ao argentino, FIGUEIREDO & LIMONGI (2000, 2004)
demonstram que a conjunção entre os poderes do Executivo e o tipo de organização
legislativa no Brasil permitiu uma maior eficiência do processo decisório. Na mesma linha,
ARRETCHE & RODDEN (2004) demonstram que os acordos entre os presidentes e o
parlamento tendem a ser de longo prazo, e não aleatórios, em torno a cada votação
legislativa. Os resultados contrariam a visão de um “mercado caótico” de votos legislativos,
em favor de uma visão de que há acordos de longo prazo e relativamente estáveis entre o
presidente e sua coalizão de sustentação legislativa. Destarte, os autores não encontraram
evidências de que o presidente favoreça diretamente aos governadores de seu partido ou de
sua coalizão, os resultados mostram que o presidente usa as transferências voluntárias ou
não constitucionais para manter uma coalizão legislativa estável e claramente identificada
ao longo de seu mandato.
No âmbito econômico, a partir de 1998 verificou-se maior responsabilidade dos
estados em relação aos seus gastos públicos. Por sua vez, no ano 2000 foi sancionada a Lei
de Responsabilidade Fiscal, tendo como objetivo a normatização das finanças públicas nos
três níveis de governo e evitar a emergência de novos desequilíbrios fiscal-financeiros nas
esferas subnacionais. Para tanto, entre outras medidas, proíbe o refinanciamento pela
União de dívidas subnacionais como estratégia de controle ao endividamento e, mediante a
Lei Complementar 101, retirou do Senado a prerrogativa sobre as decisões de gasto
estadual, o que visava eliminar o componente político do processo decisório em torno ao
endividamento.
Vale lembrar também, a propósito, que a Lei de Responsabilidade Fiscal tem sua
origem na Lei Camata (Lei Complementar nº. 82), a qual propôs normas rígidas e
mecanismos de controle dos gastos permanentes. Gastos permanentes são aqueles que
passam de um exercício fiscal para o outro, principalmente os relacionados com a
contratação de pessoal. A LRF não altera o limite imposto pela Lei Camata9, que é de 60%
da receita corrente líquida. Assim, a Lei de Responsabilidade Fiscal ao contribuir para a
institucionalização das relações federais, fortaleceu a autonomia dos governos
subnacionais. Não obstante, esta maior autonomia seja, paradoxalmente, reforçada por um
processo de centralização política.
Faz-se relevante mencionar que, paralelamente, o sistema partidário brasileiro vai
adquirindo uma maior previsibilidade. Apesar da alta dispersão de poder, o Congresso
organiza-se ao redor de mais ou menos 8 partidos, mostrando ao longo do tempo, que os
mecanismos de competição exerceram um efeito regulador sobre o sistema de partidos e
das coalizões formadoras de governo. Este fato foi acompanhado do aumento significativo
da disciplina partidária no Brasil, observado durante o período de 1989-1999, quando os
principais partidos (PT, PDT, PFL, PDS, PMDB, PSDB e PTB), mostraram um índice de
Rice de, em média, 89.9 (FIGUEIREDO & LIMONGI, 1999).
Nesse contexto, o trabalho de FIGUEIREDO (2005) mostra que o atual sistema
partidário brasileiro tem uma estrutura de votação consistente entre os três níveis de
9
Em relação aos limites de despesas com pessoal previsto no art.169, a regulamentação veio com a Lei
Complementar n.º 82/1995, conhecida como a Lei Camata. Esta lei estabelece o limite para as despesas totais
com pessoal ativo e inativo da administração direta e indireta, inclusive de fundações, empresas públicas e
sociedades de economia mista quando pagas com receitas correntes da União, Estados, Distrito Federal e
Municípios o valor de 60% das respectivas receitas correntes líquidas. Entende-se como receita corrente
líquida, a receita corrente deduzidas as transferências por participações, constitucionais ou legais. No caso da
União, deduzem-se ainda as despesas com o pagamento de benefícios da previdência social.
10
representação. Quer dizer, o sistema partidário está se consolidando com bases políticoeleitorais nítidas e se estruturando com base em votações para o Legislativo com nexo
partidário entre os três níveis de representação.
II.
Breve resenha da literatura
A literatura que trata dos determinantes institucionais do desempenho econômico é
vasta e traz à tona importantes considerações acerca do impacto das instituições federais
nos resultados econômicos dos países.
Sabemos que, em qualquer sistema político, a adoção de uma nova linha de ação
governamental que se desvia do status quo requer a concordância de atores específicos.
Nesse sentido, TSBELIS (1995, 1997) argumenta que a capacidade dos governos em
implementar políticas públicas vai depender das características das instituições envolvidas
no processo decisório, quer dizer a capacidade de iniciar reformas está diretamente ligada
às características dos veto players institucionais e partidários presentes no processo
decisório. Estas características, por sua vez, são as responsáveis pela criação dos incentivos
– positivos ou negativos – que irão direcionar as escolhas políticas dos membros
envolvidos neste processo.
No caso de regimes federais, WEINGAST (1995) sugere que determinadas
instituições podem induzir os atores subnacionais a cooperar com o governo central, já que
são capazes de alterar suas preferências futuras. De acordo com o autor, sistemas federais
podem alcançar níveis consideráveis de cooperação entre as instancias governativas
mediante a implementação do que ele denomina “market preserving federalism”. O
argumento central de WEINGAST é que para alcançar o pleno comprometimento
(commitment) entre os atores em relação a consolidação de uma economia estável é
necessário limitar os poderes do governo central enquanto às políticas redistributivas. A
limitação do governo consiste na adoção de políticas específicas de descentralização fiscal,
condicionadas, contudo, a fortes restrições orçamentárias (“hard budget constrains”). Em
outras palavras, a limitação das prerrogativas do governo central – no que se refere a
política fiscal – diminuiria suas chances de agir unilateralmente ou de forma arbitrária,
levando, assim, a ampliação de sua credibilidade e, consequentemente, a uma maior
cooperação entre os poderes (NORTH & WEINGAST, 1989; WEINGAST 1995).
De acordo com esta perspectiva, a implementação dessas regras levaria a alteração
das preferências dos atores mediante a percepção dos benefícios oriundos da proteção do
mercado comum como um bem comum (common pool) e da internalização das
conseqüências negativas da não cooperação.
Explicando melhor, um sistema fiscal estruturado em base a competências
governamentais compartidas, gera incentivos – para os dois conjuntos de políticos – para
cooperar com políticas que visam o equilíbrio fiscal. No sentido oposto, “(...) as the share
of subnational revenues coming from central transfers rather than their own tax effort
increases, government spend more” (WIBBELS, 2005: 10).
Desta forma, o maior mérito deste sistema seria sua capacidade contínua de
retroalimentação, ou seja, a proteção de suas instituições pelos seus membros consistira em
um bem coletivo e por isso, um incentivo positivo.
O argumento de forma resumida defende que “by creating credible restrictions on
governmental policy choice, federalism provided the basis for the rule of law and hence the
political underpinning of economic freedom” (WEINGAST, 1995: 25), e acrescenta que “(...)
11
the decentralization of political authority implied by market-preserving federalism was the
product of a historical process resulting in a strong consensus supporting these limits”
(IDEM: 26).
Esta perspectiva nos remete a algumas considerações. Em primeiro lugar sua teoria
deixa em aberto uma importante lacuna ao tornar sua análise dicotômica: certos
federalismos preservam o mercado, outros não. Sendo assim, elimina a possibilidade de
considerar a existência de variações dentro do federalismo. Em segundo lugar, não explica
o processo pelo qual foi possível alcançar o consenso necessário para a implementação de
um determinado tipo de instituições. Quer dizer, não leva em conta possíveis fatores
político-institucionais que influenciam o grau de conflito intergovernamental responsável
por resultados não cooperativos.
WIBBELS (2005), busca fechar essas lacunas analisando os fatores principais que
determinam, em uma federação, o grau de conflito intergovernamental e ressalta que para
entender seu desempenho econômico é preciso considerar a singularidade dos processos
políticos subnacionais. Quer dizer, a forma como são representados os interesses regionais
no âmbito nacional e as características das coalizões que podem vir a se formar ao longo do
tempo conformam as expectativas dos políticos e as decisões dos mesmos em cooperar ou
não. Em outras palavras, o autor conclui que as políticas que visam reformas econômicas
são função de um constante processo de barganha entre os líderes nacionais e regionais pela
sua sobrevivência política. O grau de conflito intergovernamental estará atrelado ao
resultado da interação entre quatro fatores cruciais:
1. Os incentivos dos políticos regionais, os quais são função do grau de
competitividade da política regional;
2. O sistema fiscal, ou seja, as regras fiscais que regulam a relação
intergovernamental;
3. A forma como os interesses regionais encontram-se representados no
processo decisório nacional; e
4. O grau de influência partidária dos líderes nacionais sobre os
políticos subnacionais.
As características, então, destes elementos interativos serão responsáveis pela
formação dos incentivos para cooperar ou não com políticas reformistas. Por sua vez, o
autor chama a atenção para o caráter dinâmico das interações e, por conseguinte, para a
capacidade de mudança nos incentivos dos atores ao longo do tempo.
Temos, então, que para que uma economia de mercado floresça é condição sine qua
non a existência ou implementação de certas características institucionais que criem os
incentivos necessários para que o equilíbrio fiscal nacional seja internalizado como sendo
um bem coletivo. Sendo assim, podemos dizer que os efeitos do federalismo na
administração macroeconômica são contingentes a outras variáveis fiscais e políticas como
as características geográficas, os níveis de descentralização fiscal, a autonomia fiscal das
subunidades e a natureza do sistema de partidos (RODDEN & WIBBELS, 2002).
Pois bem, no mundo ideal proposto por OATES (2005) deve-se, em primeiro lugar,
supor que existe uma economia de mercado bem desenvolvida. Posteriormente, um sistema
de crédito bancário eficiente que possa forçar às unidades a seguirem uma política fiscal
disciplinada e, por último, um mercado imobiliário eficiente em um contexto de mobilidade
de recursos, o que geraria maior responsabilidade na hora de tomar decisões alocativas. Em
segundo lugar estão as instituições fiscais. Deve-se supor que existe um sistema impositivo
local crível e efetivo que produza recursos suficientes para o financiamento dos programas
12
sociais; um sistema de transferências governamentais que funcione com o objetivo de
equilibrar o sistema e não seja sujeito à manipulação e, um governo central suficientemente
forte para saber administrar as demandas, nem sempre saudáveis, dos governos locais.
Contudo, como vimos, não é sempre que esse tipo de instituições existe, principalmente nos
países em desenvolvimento. Desse modo,
“The solution thus involves a fundamental reform of political and fiscal institutions
to alter the whole structure of incentives for budgetary decision-making” (OATES, 2005:25).
Neste sentido, como as preferências, os incentivos e as restrições são influenciadas
pelo funcionamento de outras instituições que irão definir os papéis de cada um dos
jogadores e das próprias regras que modelam a interação entre eles, podemos afirmar que a
as bases de sua interação estarão diretamente relacionadas à sua capacidade de superar
problemas de ação coletiva e de common pool (IARYCZOWER, SAIEGH & TOMMASI, 1999).
Em um sentido mais amplo, partindo do suposto de que o comportamento dos atores
políticos depende dos incentivos, da presença, das restrições e das expectativas destes
atores em relação ao comportamento dos demais jogadores, a dinâmica de interação entre
estas variáveis irá determinar a existência de diversos equilíbrios possíveis, ou seja, irá
determinar os diferentes resultados possíveis das políticas implementadas ao longo do
tempo.
Parte-se da premissa, então, de que, em primeiro lugar, a existência de diversos
equilíbrios10 é inerente ao processo histórico; em segundo, argumenta-se que as
características fundamentais dos diversos equilíbrios institucionais alcançados ao longo do
tempo e em cada país têm um impacto relevante nas características das políticas públicas e
de seus resultados futuros.
E aqui voltamos ao ponto inicial. Analisando os casos do Brasil e da Argentina
emergem duas questões. Por que o Brasil conseguiu alcançar maiores níveis de
institucionalização das relações intergovernamentais ao longo do tempo e a Argentina não?
O que explica a maior dificuldade da Argentina em promover políticas intertemporais?
III.
Perspectivas Comparativas e Proposta de Análise
Uma análise comparativa preliminar da história fiscal do Brasil e da Argentina nos
permite observar que, por um lado a Argentina se caracteriza por um federalismo baseado
em acordos que, ao mesmo tempo em que são institucionalmente rígidos, no que se refere
ao processo primário de redistribuição de recursos ao longo do tempo, as relações
intergovernamentais estruturam-se em bases políticas institucionalmente frágeis e instáveis.
No caso brasileiro, a perspectiva é inversa: a estrutura do federalismo fiscal tem se
mostrado mais permeável às modificações nas leis que regulam a distribuição de recursos
entre as instâncias governativas, ao passo que as relações intergovernamentais ganham
maior solidez em base a acordos políticos cada vez mais estáveis e institucionalizados.
Analisando os ciclos políticos argentinos a partir de 1955, CAVAROZZI (1986)
defende a necessidade de se considerar a importância das dinâmicas políticas específicas
10
Entende-se por equilíbrio o seguinte: tanto o comportamento dos atores políticos como a natureza de sua
própria interação (por exemplo, apoio ao governo em uma dada política pública em troca de uma concessão
em outra área) depende das preferências, dos incentivos dos atores e das restrições que eles enfrentam.
Também dependem de suas expectativas em relação ao comportamento dos demais jogadores. Estes padrões
de interação são denominados na teoria dos jogos de equilíbrios. Desse modo, as características das políticas
públicas dependem do comportamento de equilíbrio dos atores políticos no jogo de formulação das mesmas.
13
em cada período e sua resiliência na configuração dos novos cenários. De acordo com o
autor, os equilíbrios gerados, os quais foram sistematicamente quebrados e restabelecidos,
não supõe uma paralisia, mas um processo dinâmico de transformação, no qual a
fragilidade institucional permanece como variável constante. Isso se deve ao fato de a
política argentina ter mostrado uma dinâmica baseada em jogos de soma zero, nos quais a
alternância de atores políticos no poder significou, na maioria dos casos, a eliminação das
estruturas e/ou políticas públicas prévias.
Como a decisão em cooperar dos atores das duas instâncias de governo está
diretamente relacionada às condições oferecidas pelo meio institucional em assegurar o
cumprimento dos acordos políticos e das próprias políticas para que os atores possam se
comprometer em transações intertemporais, argumenta-se, que o federalismo nesse país tem
operado como variável desestabilizadora. Quer dizer, o processo decisório tem se baseado
em intensas barganhas políticas entre o Executivo e os governadores e, cujo resultado mais
notável tem sido a continua retroalimentação de um “círculo fiscal vicioso”, o qual se
caracteriza pelo constante fortalecimento da estrutura vigente de distribuição e
redistribuição dos recursos fiscais. Os Pactos Federais de 1992 e 1993 são um excelente
exemplo.
Algumas análises do caso brasileiro mostram, contudo, soluções de equilíbrio
inversas. O trabalho desenvolvido por SANTOS (2002) sobre o comportamento legislativo
no Brasil é um bom exemplo. O autor analisa o sistema eleitoral de 1946-1964 e o compara
com o de 1988 e conclui que, mesmo idênticos, a lógica partidária é diferente. Há uma
maior disciplina partidária no segundo período como resultado da ampliação das
prerrogativas legislativas do presidente. Santos demonstra que, como mencionado
anteriormente, o sistema político brasileiro passou de um presidencialismo de facções para
um sistema presidencialista de coalizão como resultado da transferência de poderes
decisórios ao executivo, que começou no Brasil com o Golpe de 64 e foi posteriormente
ratificada na Constituição de 1988. O novo mecanismo criou um forte estímulo para a
organização dos deputados federais em partidos parlamentares – o que aumentou a
disciplina e a previsibilidade dos legisladores em plenário vis-à-vis o que ocorria em 194664:
“Os poderes constitucionais do executivo, juntamente com a organização
centralizada do legislativo permitem a ação concertada do executivo e dos líderes
partidários que pertencem à coalizão de governo. Isto porque os poderes de agenda, nos
dois sentidos apontados por Cox, ou seja, como ´o poder de colocar e tirar projetos de lei da
agenda do plenário´ e como ´o poder de proteger esses projetos de emendas´ (2000) são
controlados pelo executivo e pelos líderes partidários. Com isto, a coalizão governista tem
os meios institucionais necessários à promoção da cooperação entre o legislativo e o
executivo, neutralizando o comportamento individualista dos legisladores”. (SANTOS, 2002:
11)
Estas mudanças levam a crer que houve um processo de aprendizagem, no qual os
atores responderam às modificações dos incentivos institucionais mediante a alteração de
suas preferências. Esta alteração pode ser entendida como um ponto de inflexão que, a
posteriori, direcionaria o processo decisório para um âmbito mais cooperativo.
Quer dizer, comparando os casos descritos acima, pode-se observar que a dinâmica
das interações nos países adquire resultados contrários. Enquanto a Argentina tende a
reforçar um círculo fiscal vicioso, o Brasil se encaminha para a construção de um marco de
interação mais institucionalizado.
14
Se entendermos, então, que a cooperação está relacionada com o grau de
credibilidade e confiança que cada ator possui em relação ao outro, é factível supor que a
cooperação está intimamente relacionada com processos políticos mais estáveis e onde,
conseqüentemente, o grau de conflito entre as esferas de poder é mais baixo. Por outro lado,
processos políticos mais estáveis ampliam as possibilidades de aprendizagem por parte dos
atores e, por conseguinte, aumentam a capacidade de adaptação das estruturas políticas a
períodos de choques externos ou alterações nos contextos sócio-econômicos.
Dito isto e entendendo os processos de institucionalização das relações
intergovernamentais como sendo a capacidade das federações em promover acordos críveis
e sustentáveis ao longo do tempo e que tenham como objetivo a promoção do equilíbrio
fiscal nacional, através da internalização deste como um bem coletivo, defende-se as
diferenças encontradas estão intimamente relacionadas com processos rota-dependentes, os
quais levam a que certos padrões de interação se consolidem e sigam uma dinâmica
própria, mesmo que esta dinâmica possa se caracterizar por processos viciosos ou virtuosos.
Proposta de Análise Postula-se que há dois fatores principais para entender os diferentes graus de
institucionalização das relações intergovernamentais no Brasil e na Argentina. Em primeiro
lugar, uma maior cooperação é alcançada quando se consegue estabelecer um equilíbrio
entre o público e o privado, por um lado, com a formação de uma burocracia pública
independente e; por outro, quando se consegue alcançar um equilíbrio de poder entre as
subunidades e o poder central, questão que irá se traduzir em confiança e credibilidade dos
pactos formulados. Este equilíbrio relaciona-se com atributos específicos referentes à
concepção de equilíbrio em sistemas federais, ou seja, a geração e distribuição da renda e a
distribuição de poder político entre as esferas.
Quer dizer, que a institucionalização das relações intergovernamentais, entendida
como a capacidade das federações em promover acordos críveis e sustentáveis ao longo do
tempo e que tenham como objetivo a promoção do equilíbrio fiscal nacional, através da
internalização deste como um bem coletivo, está relacionada às características dos
processos de formação dos Estados Modernos no Brasil e na Argentina. Mais
especificamente, acredita-se que a existência ou não de uma burocracia independente e
estável incide positivamente na capacidade dos atores políticos em gerar acordos de longo
prazo, pois diminuindo os custos de transação, diminuem os problemas de ação coletiva.
Deste modo, espera-se que em âmbitos onde o insulamento burocrático foi mais forte e
constante, o grau de institucionalização seja cada vez maior.
Por sua vez, também postula-se que os resultados dos diversos equilíbrios que
surgiram dos processos de negociação entre os dois níveis de governo ao longo do tempo,
ou seja, como a dinâmica das relações fiscais se desenvolveu e se institucionalizou no
passado, impacta diretamente na capacidade de cooperação entre as instância governativas
atualmente.
Vale dizer que estas questões respondem a inquietações que surgiram de uma
análise ainda superficial das relações intergovernamentais dos países em questão e,
portanto, são apenas sugestivas de uma agenda futura de pesquisa.
15
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