Marzo 2012
UM BREVE ENSAIO DA POLÍTICA PÚBLICA BRASILEIRA:
SUAS HERANÇAS E SEUS DESDOBRAMENTOS
José Roberto Stein Quast
Universidade Federal da Grande Dourados – UFGD
[email protected]
RESUMO: O presente artigo tem como objetivo examinar da história da evolução política do
Brasil e as heranças que permeiam o Estado brasileiro na contemporaneidade. O perfil
político do governo federal, fundamentalmente durante o século XX, foi forjado de forma
autoritária e centralizadora e sempre esteve ligado às classes dominantes, ou a frações dela,
principalmente as oligarquias ruralistas. Isto impôs a sociedade, um obstáculo no avanço das
políticas públicas, haja vista que o governo brasileiro optou por atender as demandas de uma
minoria privilegiada em detrimento da maioria. Neste breve ensaio, nos apoiamos em alguns
autores de diversas áreas do conhecimento, não apenas da Geografia, afim de, muito
humildemente, justificar o caráter do governo brasileiro e suas intervenções nas políticas
públicas. Ademais, o que se percebe é que fruto deste caráter centralizador e autoritário, as
políticas públicas que tem como gênese uma demanda popular, no governo brasileiro
passaram ao largo desta percepção, na verdade foram e são na maioria das vezes pensadas
dentro de gabinetes por técnicos e que pouco sabem da necessidade de quem as políticas
públicas deveriam atender.
PALAVRAS CHAVES: Estado; Desenvolvimento; Políticas Públicas no Brasil
RESUMEN: Este artículo tiene como objetivo examinar la historia de los acontecimientos
políticos en Brasil y los legados que atraviesan el estado brasileño en la época
contemporánea. El perfil político del gobierno federal, principalmente durante el siglo XX se
forjó en el autoritarismo y la centralización y ha estado siempre ligada a las clases
dominantes, o fracciones de ella, especialmente a los ruralistas oligarcas. Esta sociedad ha
impuesto un obstáculo en el avance de las políticas públicas, teniendo en cuenta que el
gobierno de Brasil ha optado por satisfacer las demandas de una minoría privilegiada a costa
de la mayoría. En este breve ensayo, nos basamos en algunos autores de diversos campos de
conocimiento no sólo de la geografía, con el fin de, con mucha humildad, para justificar el
carácter del gobierno de Brasil y sus intervenciones en las políticas públicas. Por otra parte, lo
que uno nota es que el resultado de este carácter centralizado y autoritario, las políticas
públicas cuya génesis la demanda popular, el gobierno brasileño hizo pasar esa percepción en
realidad eran y son en su mayoría diseñados por técnicos de las oficinas y que poco
conscientes
de
la
necesidad
de
que
las
políticas
públicas
deben
cumplir.
PALABLAS CLAVE: Estado; Desarrollo; Políticas Públicas no Brasil
BREVES CONSIDERAÇÕES
"O que existe no mundo basta para satisfazer as necessidades de todos,
porém não à cobiça de alguns" (Gandhi).
Desde o período do Brasil colônia, o que se sabe é que o governo brasileiro esteve
intrinsecamente ligado as oligarquias ruralistas, isto de algum modo forjou o caráter
centralizador e autoritário na história da evolução política deste país, de maneira que suas
intervenções na governança sempre foram baseadas nos interesses desta classe dominante em
detrimento as classes menos favorecidas.
Wanderley Messias da Costa (1991) examina em seu livro intitulado “O Estado e as
políticas públicas territoriais no Brasil”, o que ele considera o início das políticas públicas
realizadas no Brasil. Segundo o referido autor, trata-se de “um tipo especial de política
pública [políticas territoriais], ou seja, aquela formulada e aplicada o mais diretamente
possível às modificações na estrutura territorial do país” (COSTA, 1991, p. 13).
No livro, que tem como recorte temporal, o Brasil colônia até o período pós-1964,
Costa aponta que diferentemente da colonização norte americana, que teve como base a
“colonização de povoamento”, visando o trabalho familiar e a fixação do homem na terra, a
brasileira se deu através do que ele chama de “empreendimento colonial mercantil”
fundamentado no trabalho escravo e no grande latifúndio. Algumas características da
evolução da política brasileira são vivenciadas até os dias atuais, tais como, a forte
dependência de setores da economia ao sistema de produção “agrário-latifundiárioexportador”, dominação política de oligarquias autoritárias e conservadoras consideradas
“obstáculos consideráveis ao avanço de uma democracia plena na sociedade brasileira”,
além dos resquícios do modo de produção escravagista, criando a partir daí então, uma
sociedade segmentada e com grande ranço de preconceito racial (COSTA, 1991, p. 15). Esta
herança permeia o Estado brasileiro até os dias atuais
Por fim, o que queremos neste artigo é examinar como esta história da política
nacional influenciou e ainda influencia nos dias atuais as ações de planejamento das políticas
públicas no Brasil.
HERANÇAS DAS POLÍTICAS PÚBLICAS NO BRASIL PÓS-1930
Historicamente nas décadas pós-30, os diferentes governos federais do Brasil, tem se
apoiado no planejamento para formulação de políticas públicas. Estas políticas têm como
objetivo ou justificativa promover o desenvolvimento do País, reduzindo as desigualdades
sociais e visando melhorar a qualidade de vida dos brasileiros.
Para compreendermos melhor o termo “desenvolvimento” recorremos a Castoriadis
(1987, p. 140) que diz:
(...) o termo desenvolvimento começou a ser empregado quando
se tornou evidente que o “progresso”, a expansão, o
crescimento não eram virtualidades intrínsecas, inerentes a
todas as sociedades humanas cuja efetivação (realização) se
pudesse considerar como inevitável, mas propriedades
específicas das sociedades ocidentais.
No que tange a discussão sobre o conceito de “desenvolvimento”, concordamos com a
idéia de que inúmeras vezes o “desenvolvimento” está associado aos termos de “humano”,
“sustentável”, “local” etc., nada mais é do que manobras ideológicas do capital no sentido de
encobrir seu verdadeiro sentido. O sentido aqui em questão é único e simplesmente o de
“desenvolvimento econômico”. Não há meios de o capital se reproduzir sem o impacto nocivo
ao “humano”, ao “sustentável” e ao “local”. Toda e qualquer ação que promova a reprodução
do capital, fundamentalmente nos moldes de uma sociedade capitalista como a brasileira,
sempre haverá uma perda, seja ambiental, seja social – exploração de uma classe dominante
(patrões, proprietários dos meios de produção) sobre outra classe explorada (empregados,
donos apenas de sua força de trabalho).
Em geral, as políticas desenvolvimentistas realizadas no Brasil a partir dos anos 30
tiveram como primeira necessidade o investimento em infra-estrutura, fundamentada na
necessidade de uma maior interrelação entre os Estados supranacionais e a idéia de integração
nacional, haja vista o tamanho do território brasileiro e a necessidade de domínio do território
nacional.
Nos discursos oficiais, normalmente os planos de desenvolvimento objetivam reduzir
as desigualdades sociais e alavancar o país para uma melhor condição econômica frente à
concorrência de outros países, porém, devido a sua característica autoritária, conservadora,
centralizadora e principalmente, seu poder vinculado ao capital. As políticas públicas
brasileiras não conseguiram de fato promover grandes transformações nas classes menos
favorecidas da sociedade neste período (1930 -2002).
Mattos (2006) ressalta que o governo autoritário e centralizador imposto pela ditadura
militar de 1964 -1985 “reforçou no país a dependência econômica e a exclusão social”
(MATTOS, 2006, p. 143). Ainda no dizer de Mattos, as políticas públicas deste período eram
definidas por uma “tecnoburocracia” especializada dentro dos gabinetes ministeriais, e quase
sempre formada por,
(...) elites locais e multinacionais, e sempre beneficiaram esses
grupos em detrimento das classes excluídas ou sem acesso aos
canais de circulação do poder político. Nesse sentido, os
argumentos que davam suporte à formulação de políticas
públicas atendiam à racionalidade de legitimação de qualquer
conteúdo, desde que atendesse aos interesses dos grupos
participantes da aliança.
A partir da afirmativa de Mattos que as políticas públicas definidas no interior do
governo são para atender determinados grupos ou a uma classe específica, recorremos a ao
teórico político grego Nicos Poulantzas (2000).
Para Poulantzas (2000) o Estado tem o papel de organizar e representar a classe
dominante atuando em seu interesse político. Segundo Poulantzas, participam de forma
acentuada da formação da classe dominante “ainda hoje em dia, nos países dominados e
dependentes, os grandes proprietários de terra” (POULANTZAS, 2000, p. 129), o que de
fato é o caso brasileiro. “A política do Estado é o efeito de seu funcionamento no seio do
Estado.” (POULANTZAS, 2000, p.135)
No dizer de Casanova (2002) “o Estado é o poder de dispor da economia. Esse poder
pode se basear na persuasão, na coação e na negociação, ou seja, na hegemonia ou na
repressão, e na combinação de uma e outra” (CASANOVA, 2002, p. 173). O Estado se
utiliza destes aparelhos acima mencionados para manter o total funcionamento da
governabilidade, deste modo, a manutenção da governança nas mãos da classe dominante se
perpetua na figura do Estado.
Em um olhar marxista, o estado está à serviço da burguesia, deste modo, seu perfil de
atuação é a de cunho ditatorial e centralizador . Ocorre que de acordo com Poulantzas (2000),
esta burguesia dominante é composta não apenas por uma burguesia, mas sim por frações
dessa classe burguesa. Deste modo, é valido no dizer do referido autor “compreender o
Estado como a condensação de forças entre classes e frações de classes tais como elas se
expressam sempre de maneira específica no seio do Estado, significa que os Estado é
constituído-dividido de lado a lado pelas contradições de classe” (POULANTZAS, 2000, p.
134).
No bojo do pensamento de Poulantzas (2000), nos é apresentado duas considerações
acerca do Estado. A primeira tem como ponto inicial de reflexão o “Estado-coisa”, que traz
estado como instrumento de atuação da classe burguesa dominante, neste caso o Estado não
teria autonomia. O segundo caso aponta o “Estado-Sujeito”, este por sua vez teria certa
racionalidade, seria um instrumento de imposição da vontade da classe burguesa dominante e
contaria com a autonomia em relação às diversas classes sociais.
Apoiando-se em Bob Jessop (2007, p. 16), “o Estado está longe de ser um
instrumento passivo ou um ator neutro”, No apontamento de Jessop (2007), o Estado sempre
estará inclinado a uma determinada classe em relação à outra, dependendo do interesse e da
estratégia adotada os recursos estatais estarão mais acessíveis a algumas forças políticas.
(JESSOP, 2007, p. 16).
A gênese das políticas adotadas pelo Estado advém da classe ou fração burguesa
dominante, de modo que ela se utiliza de todos os aparelhos dominantes do Estado e que tem
como único objetivo de advogar em causa própria, realizando políticas públicas de seu
interesse em detrimento de outras (POULANTZAS, 2000).
A classe burguesa dominante cria – através do Estado – condições para impor suas
vontades. Deste modo é necessária a articulação de dispositivos de “poder” para legitimar
suas ações, conforme salienta Carvalho (2011),
Os exercícios de poder do Estado produzem os próprios
dispositivos básicos de sua legitimidade. Não que o Estado
domine todas as esferas da vida social, mas historicamente e
sistematicamente ele se consolida se espraiando sob os diversos
espaços da vida em sociedade, articulando-se aos conjuntos de
significações materiais e simbólicas que animam suas relações,
conformando/articulando a totalidade dos poderes e
hegemonias produzidos por e para ordenação da sociedade
moderna capitalista (CARVALHO, 2011, p. 29)
Mattos (2006) em seu dizer aponta para a forma manipulada de legitimar as políticas
públicas realizadas pelo Estado,
(...) do ponto de vista simbólico, o exercício do poder político
tem de se traduzir na forma de políticas “em benefício da
sociedade”. Tenha o governo sido eleito democraticamente ou
não, o aspecto central do exercício do poder está na questão de
como legitimar o conteúdo das políticas definidas em nome do
interesse público. No caso brasileiro, a legitimidade dos
governos populistas ou dos governos ditatoriais foi sempre
buscada na forma de políticas que tentaram organizar parte dos
setores da “sociedade civil” sem representação no Estado. Por
exemplo, no populismo, a política trabalhista de Vargas; no
regime militar, as propagandas do “Brasil Grande” e do
“Brasil Potência” (MATTOS, 2006, p. 147).
Neste sentido, percebe-se que as verdadeiras demandas populares nunca seriam
atendidas, pois a elaboração das políticas públicas brasileiras não tem um caráter
participativo/coletivo e muito menos foi elaborada em um processo endógeno, considerando
as necessidades reais da sociedade.
Ademais, é notório que as grandes transformações sociais de diminuição das
desigualdades esperadas pela sociedade, não foram atingidas neste período (1920 – 2002). O
Brasil durante décadas amargou governos autoritários, como por exemplo, o período
conhecido como “Estado Novo” que se inicia em 1937 e se prolonga até 1945. Nesta ocasião
o governo de Getúlio Vargas “promulga ‘sua’ nova Constituição, redigida a portas
fechadas” (SOUZA, 1991, p. 45) e decreta o fechamento do congresso e tudo passa a
depender do Poder Executivo, personificado na figura do ditador.
Como aponta Mattos (2006),
A partir do primeiro governo Vargas, ganha ímpeto o processo
de industrialização do país: adotam-se mecanismos de proteção
de setores da economia nacional, forma-se uma nova
burocracia estatal para regular a economia brasileira e criamse empresas estatais para impulsionar o desenvolvimento
industrial. Surge nesse quadro uma série de órgãos federais de
coordenação
e planejamento econômico, autarquias
especializadas para a regulação de setores específicos da
economia e empresas estatais que, articuladas aos órgãos
reguladores, canalizam os investimentos produtivos necessários
à industrialização. (MATTOS, 2006, p. 141)
Nas décadas de 30 a 60 aproximadamente, o Brasil ficou marcado por uma política
desenvolvimentista que visava dar aporte ao capital industrial e financeiro. Neste período o
Governo Federal tratou de criar as condições para o espraiamento da infra-estrutura no país,
necessária para a iniciativa privada realizar suas atividades. No período que segue até o final
dos anos 80, a política nacional brasileira já demonstrava maior interesse no capital
internacional apoiada na crise1 que se instalou nesta década (1980) e com “os primeiros
sinais de esgotamento das estratégias keynesianas de sustentação do crescimento econômico
e dos modelos de desenvolvimento baseados em elevados gastos sociais por parte do Estado
estimularam o assanhamento dos (neo) liberais” (SOUZA apud DANTAS, 2011, p. 25).
No dizer de Dantas (2011),
Historicamente, as críticas emitidas ao planejamento por parte
dos conservadores ganhavam volume à medida que as
intervenções estatais eram frustradas ao não se atingir as
expectativas do modelo proposto por Keynes. “Ademais, o
Estado de bem-estar social presente nos países centrais vinha
apresentando em meados do século XX sinais de
enfraquecimento” (DANTAS, 2011, p. 25).
A partir da década de 80, mas também nos anos de 1990, o Governo Federal inicia um
processo de privatizações de grandes empresas estatais, justificada pela necessidade de sanar
os cofres públicos nacionais, mas principalmente apoiado na defesa da inoperância e dos
prejuízos produzidos por tais empresas. Johnson (2010) reforça este pensamento quando
afirma:
Com o discurso da ineficácia da ação estatal e da “crise
fiscal”, assistimos à venda dos setores siderúrgicos,
energéticos, telefonia, comunicações, de água, saneamento e
bancários, entre outros, para empresas transnacionais que
repartem, em pequeno número, a prestação desses serviços em
nível mundial. Aliada à desregulamentação prescrita, esse
processo tem empurrado à informalidade, à precariedade e ao
desemprego milhares de pessoas. (JOHNSON, 2010 p. 10)
Ainda no dizer de Johnson (2010), “duas áreas de intervenção do ideário neoliberal
sobressaem nas diretrizes das políticas públicas: a privatização e a desregulamentação.
Desde os anos 1980, a política de transferência das empresas geridas pelo Estado para o
setor privado se ergueu em um dos eixos perceptíveis da ação dos diversos governantes”
(JOHNSON, 2010 p. 10).
Este período histórico ficou marcado pelas políticas neoliberais e pela “saída” do
Estado na participação do mercado – Estado mínimo -, deixando assim que a economia e o
mercado se “auto-regulassem”, diminuindo consideravelmente o papel do Estado como
provedor de bens e serviços.
Neste processo de “não presença” do Estado, o mesmo atua de forma perversa, se
ausentado da responsabilidade de provedor de bens e serviços essenciais a sociedade,
fundamentalmente nas áreas de educação e saúde. Durante o governo de Fernando Henrique
Cardoso (1995 – 2002) as políticas neoliberais ganharam força e se assistiu o
desmantelamento da política educacional e de saúde no Brasil.
No caso da política de educação nacional, os maiores efeitos sentidos, foram no ensino
superior, no qual o pouco caso com as universidades federais favoreceu a iniciativa privada e
o surgimento de centenas de faculdades particulares, bem como a criação de novos cursos
superiores de curta duração e de ensino a distância2, onde o aluno pode cursar a faculdade
sem ter a necessidade de frequentar a sala de aula. Os cursos de formação técnica foram
criados na justificativa de atender uma demanda do mercado por profissionais qualificados em
um curto espaço de tempo.
Esta política favoreceu a iniciativa privada, pois criou um novo nicho de mercado,
altamente rentável e do mesmo modo, em tese, preparou uma enorme massa de mão-de-obra
para atender as demandas do mercado. Este processo tira a responsabilidade do Estado em
oferecer um ensino superior com qualidade e ao mesmo tempo desonera em parte os cofres
públicos, por outro lado, diminui ainda mais o poder de compra da classe operária, que se vê
obrigada obter uma qualificação profissional, porém as instituições que oferecem este serviço,
na grande maioria das vezes, estão nas mãos da iniciativa privada.
No bojo da política neoliberal, a descentralização do governo é parte constituinte deste
modelo de administração pública e é “composta por um conjunto de políticas públicas que
transfere responsabilidades, recursos ou autoridades de níveis mais elevados do governo
para níveis inferiores, no contexto específico de cada Estado” (FALLETI, 2006, p. 60).
Em 2008 é lançado pelo então Governo Lula (2003 – 2010) um Programa de grandes
proporções políticas focado na questão agrária, pois é tido como o maior já realizado por uma
administração pública. Deste modo o Programa Territórios da Cidadania3 tem como principal
objetivo promover o desenvolvimento econômico e universalizar programas básicos de
cidadania por meio de uma estratégia de desenvolvimento territorial sustentável, fixando as
famílias no campo. Pelas fontes oficiais, o Programa se diferencia dos demais, por não se
limitar ao enfrentamento de problemas específicos com ações dirigidas, ao contrário, ele
combina uma gama de medidas para reduzir as desigualdades sociais e promover o
“desenvolvimento” (QUAST, 2010, p. 21).
Ainda no dizer de Quast (2010), o ponto chave do referido programa é a
descentralização da governança, pois o PTC é composto pelos Estados, municípios e
sociedade civil organizada (associações de produtores rurais, conselhos municipais rurais,
assentamentos etc.), e através de uma ação integrada é que se almeja o sucesso desta política
pública.
Uma análise preliminar que podemos imprimir deste programa é forma como ele se
dá tanto no interior do governo quanto na sua aplicabilidade local, pois permite aplicação de
recursos federais diretamente nos projetos apresentados pela população rural. Por se tratar,
segundo o Governo Federal, de um processo endógeno, ou seja, a sociedade se organiza,
produz, junto com a assessoria de técnicos das três esferas governamentais um projeto e
encaminha diretamente ao Ministério da Agricultura, sem a necessidade de intermediários
(vereadores, prefeitos, deputados federais e estaduais e governadores). Cabe a estes apenas o
acompanhamento do processo e não a sua definição ou liberação.
Nota-se, portanto que apesar alguns avanços na construção das políticas públicas
brasileira, a herança permanece, ou seja, apesar do processo de construção desta política
específica, no caso o Programa Territórios da Cidadaniai, ter um caráter endógeno e coletivo,
ainda sim podemos perceber nas entrelinhas a real intenção do Governo Federal. A partir do
momento em que um programa de governo promove a melhoria da condição de vida de uma
determinada fração da sociedade – o programa é direcionado aos pequenos produtores rurais
da agricultura familiar – ele se exime da responsabilidade de manutenção daquela
determinada família, pois a família se torna economicamente auto-suficiente e assim pode
consumir os bens e serviços oferecidos pela iniciativa privada, tais como saúde e educação.
Por fim, por mais que se tente romper com o neoliberalismo e haja avanço na
construção das políticas públicas no Brasil, ainda sim é provável que tenhamos em sua gênese
sinais da herança política que herdamos.
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