Ministério Público do Estado de Mato Grosso
Promotoria de Justiça da Cidadania de Cuiabá
EXCELENTÍSSIMO SENHOR JUIZ DE DIREITO DA VARA ESPECIALIZADA DE
AÇÃO CIVIL PÚBLICA E AÇÃO POPULAR COMARCA DE CUIABÁ/MT.
Processo n. 29363-72.2013.811.0041– Ação Civil Pública
Código n. 823252
Autor: Ministério Público do Estado de Mato Grosso
Réu: Estado de Mato Grosso
O MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MATO GROSSO, pelo
Promotor de Justiça que ao final assina, vem IMPUGNAR as alegações trazidas pelo Estado de
Mato Grosso na contestação de fls. 61/69.
De início, o Estado réu sustenta que os pedidos contidos na inicial violam o
princípio da separação dos Poderes disposto no artigo 2º da Constituição Federal.
Av. Des. Milton Figueiredo Ferreira Mendes, s/nº. Setor “D”, Centro Político Administrativo, CEP 78049-928
Cuiabá-MT (65) 3611-0600 [email protected]
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Assevera, ainda, “que o pedido vazado nos autos não pode ser apreciado, quiça
deferido, sem que sejam apreciadas questões atinentes à constitucionalidade da Lei Orçamentária
atual (Lei Estadual nº 9.868/2012), o que se afigura impossível neste tipo de ação judicial.” (fls. 64-
vº)
Conclui, assim, que a presente ação trata-se de “uma ação de
inconstitucionalidade, travestida de Ação Civil Pública!!!” (fls. 64-vº)
Pontua, também, que “o requerente em sua exordial confunde financeiro com
o orçamentário, quando pretende bloquear contas bancárias do Estado de Mato Grosso, o que
poderia causar enormes danos ao Erário, em caso de paralisação de obras públicas já
contratadas e em plena execução!” (SIC) (fls. 67-vº)
Por fim, reproduz Nota Técnica emitida pela Secretaria de Estado de
Planejamento e Coordenação Geral – SEPLAN/MT, em que é esclarecido nos tópicos 5 e 7 que:
“5. Pode-se perceber que a diferença apresentada entre os dois exercícios, é
resultante de uma projeção menor para as fontes 112 (resultante de repasse do Ministério da
Saúde) e 161 (resultante de convênios), que são fortemente influenciadas pelos recursos
transferidos pela União. A Secretaria de Estado de Saúde, para o exercício de 2013, realizou uma
projeção mais prudente para as fontes que resultam das transferências do Governo Federal tanto
nas transferências legais quanto nas voluntárias, pois no exercício anterior essas receitas tiveram
realização abaixo do inicialmente previsto. Fato que pode levar o Governo, diante da demandas
crescentes, a assumir compromissos acima das disponibilidades de caixa, ameaçando o equilíbrio
fiscal. A fonte 134 (resultante de impostos estaduais) apresentou um crescimento da ordem de R$
48.646.647,00(quarenta e oito milhões seiscentos e quarenta e seis mil, seiscentos e quarenta
reais).
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(…)
7. A diferença de r$ 4.400.506,00 (quatro milhões, quatrocentos mil, quinhentos e
seis reais) entre os orçamentos de 2012 e 2013, diz respeito a valores iniciais do orçamento, ou
seja, valores que ao longo do exercício financeiro podem ser modificados, mediante a abertura de
créditos adicionais cuja autorização legislativa já consta da própria Lei Orçamentária Anual. A
realização das receitas é companhada bem de perto pela equipe econômica do Governo, assim se
detectada a ocorrência de excesso de arrecadação, ou seja a receita efetivamente arrecada for
maior do que a inicialmente prevista efetua a concessão de créditos adicionais.” (SIC) (fls. 68 e
68-vº)
Ocorre que, demonstrar-se-á, a seguir, que toda a argumentação expendida pelo
Estado de Mato Grosso está eivada de equívocos, razão pela qual deve ser integralmente
rejeitada por esse Juízo.
1.1. Quanto à Alegação de Violação ao Princípio da Separação dos Poderes
O Estado de Mato Grosso alega que não caberia ao Poder Judiciário interferir na
atividade regulamentar do Executivo.
Assevera, ainda, que em “nenhum de seus julgados a Excelsa Corte impôs aos
Poder Legislativo termo final visando à edição de norma regulamentadora para tornar viável
o exercício dos direitos e liberdades constitucionais e das prerrogativas inerentes à
nacionalidade, soberania e à cidadania, sob pena de multa pecuniária diária, posto que, se
assim fizesse, estaria violentando a Carta Máxima, que tem por função salvaguardar.” (SIC)
(fls. 63-vº)
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Acontece, no entanto, que se equivoca o Estado réu ao tecer considerações
sobre a falta de competência do Judiciário em interferir diretamente na atividade regulamentar
do Executivo, enfatizando que existindo lei a ser regulamentada, cabe, ao Poder Executivo fazêlo, sem que o Judiciário avalie sobre a oportunidade e conveniência do ato regulamentar, pois, o
que se busca com a presente ação, a partir da constatação de que o Estado de Mato Grosso,
utilizando-se de critérios desproporcionais, optou por diminuir as verbas destinadas à saúde e ao
mesmo tempo aumentar as verbas da publicidade oficial e do Poder Legislativo, é que se edite
decreto orçamentário destinado a suplementar, no valor mínimo de R$ 4.400.506,00 (quatro
milhões, quatrocentos mil e quinhentos e seis reais), o orçamento do Fundo Estadual de Saúde,
reduzido, em total afronta ao princípio da proibição do retrocesso social, além de ferir o artigo
1º, inciso III, da Constituição Federal e, via de consequência, o direito fundamental à saúde.
Nota-se, assim, que o pedido contido na inicial não tem qualquer relação com
ato regulamentar e/ou com lei a ser regulamentada, como sustenta o Poder Público
demandado.
Pois bem. Quanto à suposta violação do Princípio da Tripartição dos Poderes,
compete mencionar que o Poder Judiciário, por sua própria definição e baseado no referido
Princípio de Freios e Contrapesos, existe para manter o equilíbrio entre os Poderes, evitando
que estes ajam em excesso ou se omitam em seus deveres.
Assim, a partir do momento que a Constituição não é cumprida, os princípios
que devem reger a Administração Pública são relegados e a coletividade é colocada em risco, é
obrigação do Judiciário, como órgão controlador da atividade administrativa, intervir,
aplicando o direito ao caso concreto.
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Em outras palavras, quando o Poder Executivo Estadual opta por promover uma
diminuição de expressivos R$ 4.400.506,00 (quatro milhões, quatrocentos mil, quinhentos e
seis reais) no orçamento da saúde, corte este não realizado de modo linear em todos os
órgãos, serviços e funções de governo, indicando, assim, a intenção do gestor de prejudicar o
custeio dos serviços de saúde em detrimento de serviços não essenciais, o Poder Judiciário
deve intervir para que tal situação seja obstada e, via de consequência, para que não haja
ofensa ao direito constitucionalmente assegurado à saúde, sem que, com isso, reste
ofendido o princípio da separação dos Poderes.
Frise-se que não se está, portanto, adentrando no mérito administrativo, como
alega o Estado réu, mas apenas analisando a legalidade do ato administrativo, com
objetivo de efetivar um direito social, qual seja, o direito à saúde.
Como é sabido, o Estado é uno, mas tem uma divisão em três funções, a
administrativa, legislativa e jurisdicional. Assim, quando a Lei elaborada pelo Legislativo, a
Constituição dirigida a todos, é descumprida pelo Executivo (administrador) compete ao
Judiciário dizer o direito, analisar a lesão ao direito e dar a cada um o que é seu.
No caso em voga, resta evidenciada a conduta inconstitucional e omissiva do
Estado de Mato Grosso ao deliberadamente diminuir de maneira significativa os recursos
destinados aos serviços de saúde pública e ao mesmo tempo aumentar as verbas da publicidade
oficial e do Poder Legislativo, serviços de caráter não essencial e não fundamental.
Oportuna, nesse ponto, a advertência do Juiz de JOSÉ RENATO NALINI,
sobre o tema:
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“(...) a outorga - ao Judiciário - da tutela dos interesses difusos não representa atribuição de tarefa
que não lhe cabia. Não está ele a desenvolver atividade de suplência, mas exercita sua função
típica, a entrega da prestação jurisdicional a quem pleiteia. É fundamental a lucidez de consciência
do Judiciário, quanto ao que lhe incumbe quando custodia interesses difusos. Tranqüilizem-se os
juízes: não estão a invadir seara alheia. Apenas cumprem o papel que lhes preordenou a própria
ordem constitucional e suprem a omissão do Poder Público, incapaz de satisfazer integralmente a
todos.” (In O juiz e a Proteção dos Interesses Difusos. Revista dos Tribunais, vol. 680, p. 265).
(original sem grifo)
Depreende-se, portanto, que a atuação jurisdicional reflete atividade corretiva
do Estado-juiz, com o precípuo propósito de atender aos objetivos estatais, mediante a
satisfação integral dos direitos fundamentais sociais.
Como bem observa JOSÉ REINALDO DE LIMA LOPES, desde a República, ao
Poder Judiciário foi reservado o papel de “árbitro possível dos grandes conflitos de poderes”,
carreando-lhe parte das atribuições do extinto Poder Moderador.” (In Direitos Fundamentais
Sociais: Teoria e Prática. São Paulo: Método, 2006, p. 30)
Desse modo, considerando-se a adoção, pelo Estado brasileiro, do princípio da
inafastabilidade, consoante a dicção conferida no artigo 5º, XXXV, da Constituição da
República, todas as lesões a direitos fundamentais sociais, como a aqui tratada, levadas ao
conhecimento do Poder Judiciário deverão ser obrigatoriamente apreciadas.
PONTES DE MIRANDA, manifestando-se sobre o alcance político do referido
princípio, afirmou que “a última palavra tem-na a Justiça”. (In Comentários à Constituição de
1967, com a Emenda n° 1, de 1962. ed. São Paulo: RT, 1974. t. 5, p. 111, citado por OSVALDO
CANELA JUNIOR, in Controle Judicial de Políticas Públicas, Ed. Saraiva, 2011, p. 94).
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Ora, vê-se, assim, que o Estado não detém liberdade arbitrária para relegar a
segundo plano as políticas inerentes a manutenção da vida e saúde dos cidadãos,
diminuindo acintosamente os recursos destinados à saúde, em total benefício de serviços
de caráter não fundamental, não essencial. A ingerência do Judiciário, visando forçar a
obediência à Constituição, traduz um instrumento legítimo de tutela desses valores precípuos,
sem que se possa alegar a sobreposição da separação de Poderes ou autonomia estadual.
Nesse sentido, é a lição de OSVALDO CANELA JUNIOR:
“Como toda atividade exercida pelo Poder Executivo e pelo Poder legislativo deve
compatibilizar-se com a Constituição Federal, cabe ao poder Judiciário analisar, em
qualquer situação, e desde que provocado (CF, art. 5º, XXXV), a constitucionalidade
respectiva. Aquilo que se convencionou chamar de “atos de governo” ou “questões
políticas” deverá ser examinado pelo Poder Judiciário sob o prisma do atendimento aos
fins do Estado (CF, art. 3º).” (In Controle Judicial de Políticas Públicas, 2011, Editora
Saraiva, p. 89)
Sintetizando, sendo o Judiciário guardião da Constituição e da defesa das
instituições democráticas, compete-lhe, como função principal, o controle de atos
legislativos e executivos contrários ao manifesto teor da Constituição, podendo e devendo,
quando provocado, fazer o devido controle dos atos administrativos, em garantia ao
cumprimento dos direitos fundamentais sociais, sem que isso possa configurar afronta ao
princípio da separação de Poderes.
Prosseguindo, realça-se, também, que intimamente relacionada à discussão
sobre separação de Poderes, a discricionariedade consiste em característica da função
executiva que, para o Estado de Mato Grosso, serve como escudo para impossibilitar o
cumprimento da obrigação que aqui se pretende ver a ele imposta.
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Acontece que a discricionariedade administrativa do Estado de Mato Grosso não é
oponível à efetivação do direito à saúde, haja vista ser a questão prioritária, que merece
atenção urgente e resolução célere.
Nesse sentido, interessante a transcrição de trecho da decisão do Desembargador
do Tribunal Regional Federal da 4ª Região, LUIS CARLOS DE CASTRO LUGON, na qual
bem reflete os limites da atuação administrativa, que não pode se distanciar das diretrizes
constitucionais e da busca pelo interesse público, podendo, desse modo, ser exanimada
pelo Judiciário:
“Após a Constituição de 1988, o Direito Administrativo trilhou novos rumos, flexibilizando-se
a antiga lição que vedava ao juiz imiscuir-se no chamado “mérito” do ato administrativo,
reservado à área de oportunidade e conveniência, onde imperava a discricionariedade.
Evidentemente, não se há que permitir ao julgador substituir-se ao administrador na
tomada de decisões entre opções de natureza política. No entanto, hoje já se tem assente
que as escolhas políticas não podem divergir das diretrizes constitucionais, as quais está o
agente público sempre vinculado, sendo, pois, correta a assertiva de que ausente a
discricionariedade pura do administrador, facultando-se ao Judiciário o exame da
motivação, à luz do interesse público e dos princípios fundamentais ínsitos na Lei Maior.”
(TRF4, REO 2005.71.00.031144-5, 3ª Turma, Rel. Luiz Carlos de Castro Lugon, publicado
em 07/02/2007) (original sem grifo)
Ora, inegável, portanto, que a medida pleiteada pelo Ministério Público não
corresponde à interferência do Poder Judiciário nas atividades do Poder Executivo, nem
desrespeito a sua autonomia ou à separação dos Poderes.
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1.2. Quanto à Alegação de Inadequação da Ação Civil Pública como Suposto Sucedâneo de
Ação Direita de Inconstitucionalidade
Outro ponto abordado pelo Estado de Mato Grosso é que a presente ação tratar-seia de “uma ação de inconstitucionalidade, travestida de Ação Civil Pública!!!” (fls. 64-vº).
Ora, como pontuado na inicial, não se trata aqui de lide cujo objeto seja similar ao
de uma ação direta de inconstitucionalidade, pois consoante se vê claramente dos pedidos a
ação possui duas finalidades, quais sejam: a de obrigar o Estado de Mato Grosso a proceder a
suplementação de recursos para os serviços público de saúde, na ordem de R$ 4.400.506,00
(quatro milhões, quatrocentos mil e quinhentos e seis reais), de forma a se fazer cessar a
diminuição indevida de verbas exaustivamente demonstrada e a de proibir o ente público
demandado de, doravante, realizar novas reduções das verbas da saúde, como a operada na Lei
Orçamentária de 2013.
Com efeito, tais pedidos de obrigação de pagar e de não fazer, são incompatíveis
com o escopo de uma ação declaratória de inconstitucionalidade, cuja, como o próprio nome
indica, se presta apenas a fazer retirar do mundo jurídico dispositivo normativo incompatível
com a ordem constitucional.
Ressalta-se, por necessário, que o mero reconhecimento da inconstitucionalidade
da diminuição dos recursos destinados aos serviços de saúde pública promovida pelo Estado de
Mato Grosso é insuficiente para a reparação da violação levada a cabo pelo ente público
demandado, sendo, por certo, necessária a adoção de medidas concretas para o alcance de tal
fim.
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Repisa-se, ainda, conforme já explicitado na inicial, que a Lei Orçamentária
anual, por sua própria natureza, constitui-se em espécie normativa sui generis, o que conduz à
necessidade de que seu controle seja feito por meios ordinários comuns de jurisdição, nos quais
se insere a ação civil pública, instrumento, por excelência, de defesa dos direitos coletivos latu
sensu – como o direito à saúde.
É de se destacar, por fim, que a Lei Orçamentária anual trata-se de lei com
prazo definido de vigência e que prevê medidas de âmbito monetário a tornando a típica “lei
de efeitos concretos” , cujo controle é impossível de ser realizado pela via concentrada,
entendimento este firmado pelo Supremo Tribunal Federal, como se observa do acórdão da ADI
2535 MC / MT - MATO GROSSO MEDIDA CAUTELAR NA AÇÃO DIRETA DE
INCONSTITUCIONALIDADE, transcrito na inicial.
Realça-se, assim, que se trata de raciocínio totalmente equivocado o construído
pelo Estado réu ao afirmar que a presente ação civil pública “nada mais é do que uma ação de
inconstitucionalidade, travestida de Ação Civil Pública!!!”
A verdade – e nesse ponto é necessário que se estabeleça – é que o Estado de
Mato Grosso praticamente confessa a adequação desta ação civil pública, pois, ao ignorar a
doutrina e precedentes do Supremo Tribunal Federal a respeito deste ponto, devidamente
registrados por ocasião da inicial e deixar de contrapor juridicamente, a argumentação exposta
na referida peça vestibular ele simplesmente reconhece, de forma tácita, que assiste razão ao
Ministério Público em relação à pertinência da demanda
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1.3. Quanto a Alegação de Existência de Procedimentos de Abertura de Crédito Adicional,
por Excesso de Arrecadação, para a Saúde Pública
A respeito de tal alegação, qual seja, de que existem dois procedimentos de abertura e
crédito adicional para saúde, por excesso de arrecadação, um no valor de R$ 60.000,00
(sessenta milhões de reais) e outro de R$ 2.589.853,10 (dois milhões, quinhentos e oitenta e
nove mil, oitocentos e cinquenta e três reais) cumpre lembrar que a discussão travada na
presente ação não diz respeito à questão relativa a eventuais excessos de arrecadação, que um
dia, quem sabe, serão incorporados à saúde pública, como noticiado pelo Estado réu, aliás bem
contraditório, diante das repetidas alegações de suposta falta de capacidade financeira do ente
público estadual,
Ora, a discussão em voga se funda na ilicitude do Estado de estabelecer, em peça
orçamentária, onde estão previstos, de forma originária, os recursos destinados a serviço
público essencial, valores menores do que os do ano antecedente, ao mesmo tempo em que
estabelece incremento de valores em outras atividades, que de acordo com o próprio
ordenamento jurídico pátrio (artigo 197 da Constituição Federal), não são de relevância
pública.
Destaca-se, nesse ponto, que consoante se observa de trecho da Nota Técnica transcrita
na peça de defesa do Estado de Mato Grosso, elaborada pela Secretaria de Estado de
Planejamento e Coordenação Geral – SEPLAN/MT, a decisão de diminuir os valores destinados
à saúde pública e aumentar significativamente os de outras áreas não essenciais, como a
publicidade oficial, deu-se de forma prudente, in verbis:
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“5. Pode-se perceber que a diferença apresentada entre os dois exercícios, é
resultante de uma projeção menor para as fontes 112 (resultante de repasse do Ministério da
Saúde) e 161 (resultante de convênios), que são fortemente influenciadas pelos recursos
transferidos pela União. A Secretaria de Estado de Saúde, para o exercício de 2013, realizou uma
projeção mais prudente para as fontes que resultam das transferências do Governo Federal
tanto nas transferências legais quanto nas voluntárias, pois no exercício anterior essas receitas
tiveram realização abaixo do inicialmente previsto. Fato que pode levar o Governo, diante da
demandas crescentes, a assumir compromissos acima das disponibilidades de caixa, ameaçando o
equilíbrio fiscal. A fonte 134 (resultante de impostos estaduais) apresentou um crescimento da
ordem de R$ 48.646.647,00(quarenta e oito milhões seiscentos e quarenta e seis mil, seiscentos e
quarenta reais).” (SIC) (fls. 68) (original sem grifo)
Informação esta, no entanto, que não se coaduna com a prestada pelo Exmo.
Senhor Silval Barbosa,Governador do Estado de Mato Grosso, ao Jornal A GAZETA, dos dias
7 e 8 de setembro de 2013, cuja cópia da matéria segue anexa, onde afirma que:
“ (…) O problema da saúde é o mesmo em todo o Brasil. Para solucionar essa
questão não poderia haver limitações orçamentárias, é como se não existisse orçamento para uma
área essencial como a saúde pública. A necessidade da população é cada vez maior e os recursos
também. Todos os anos, estamos aportando mais recursos na Saúde, mas a necessidade sempre é
maior. (...)” (original sem grifo)
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Nota-se, desse modo, que há um contrassenso entre o trazido pelo
representante judiciário do Estado na contestação de fls. 61/69 e o declarado à imprensa por seu
representante legal, o Governador Silval da Cunha Barbosa, na medida em que na defesa
encartada nos presente autos o Estado afirma ter realizado de forma prudente a diminuição do
orçamento da saúde e na matéria jornalista que ora se junta é manifestado pelo Governador que
“todos os anos, estamos aportando mais recursos na Saúde (…).”
Aliás, é interessante notar que embora se fale em “projeção mais prudente” e
“equilíbrio fiscal” , o Estado não expressou nenhuma justificativa, sequer uma palavra, para
justificar, dentro da suposta escassez de recursos o incremento das verbas de publicidade em
valores superiores aos cortados na área da saúde e nem o porquê do incremento de
aproximadamente 37% (trinta e sete porcento) das verbas do Legislativo, em valores que
ultrapassam SETENTA E OITO MILHÕES DE REAIS.
Aí é que está, para evocar a figura de Nélson Rodrigues, que está o “busílis” da
questão: A ilicitude do Estado de Mato Grosso, como se depreende da inicial não lida ou não
contraditada pelo Estado de Mato Grosso não se resume a simplesmente diminuir as verbas da
saúde, o que seria por si só já danoso à população e à Constituição, mas sim também porque, ao
mesmo tempo em que restringiu o orçamento de serviço público essencial, fez aumentos
inexplicados e extremamente substanciosos, dentro de um alegado quadro de escassez
financeira, a despesas não essenciais como a publicidade e custeio da Assembleia Legislativa.
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Essas preferências em detrimento da saúde é que motivaram, tanto quanto a
diminuição de recursos da saúde, a propositura da presente ação e pelo que se vê da contestação
não conseguiram obter uma mísera alegação por parte do Estado, que, fosse um ente privado,
deveria ser condenado nas penas de confissão ficta, em face de sua falta de defesa sobre ponto
relevante da demanda.
O que se denota do Estado de Mato Grosso é que este não tem qualquer
justificativa para seus atos e decisões.
Sendo assim, diante de tal celeuma, requer-se, desde já, o prosseguimento da
demanda, mediante a designação de audiência de instrução e julgamento, para a oitiva de
depoimento pessoal da parte ex adversa, na figura do Excelentíssimo Senhor Governador
do Estado de Mato Grosso, SILVAL DA CUNHA BARBOSA, o que se faz com base no art.
342 do Código de Processo Civil.
Justifica-se o presente pedido na medida em que, por ser a autoridade
responsável pela elaboração, encaminhamento e posterior sanção da Lei Orçamentária que
vigora no exercício de 2013 o Chefe do Poder Executivo é o único que pode declinar a esse
Juízo os motivos pelos quais diminuiu o orçamento da saúde e incrementou verbas para as áreas
não essenciais declinadas na exordial, o que se torna necessário especialmente pelas declarações
públicas da referida autoridade de que aumentou os recursos da saúde, em contradição com o
contido nos autos.
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Deixa-se bem claro que o Excelentíssimo Governador não é objeto, nesta
demanda, de qualquer acusação e nem parte, como pessoa física, devendo depor como na
qualidade de representante do Estado, não se aplicando assim a ele neste caso, quaisquer
prerrogativas, a não aquelas previstas no art. 411, inciso VII, do Código de Processo Civil.
Ao final, ratifica-se os fundamentos e os pedidos constantes na peça de ingresso,
reafirmando a procedência integral dos pedidos contidos na Ação Civil Pública, bem como a
rejeição motivada de todos os argumentos esposados na resposta da parte contrária, requerendo,
assim, o regular prosseguimento do feito até a prolação de decisão definitiva de mérito,
bem como a juntada da inclusa matéria jornalística produzida pelo Jornal A GAZETA.
Cuiabá, 19 de setembro de 2013.
ALEXANDRE DE MATOS GUEDES
Promotor de Justiça
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