Número: 00211.000074/2013-93
Unidade Examinada: Universidade Federal da Grande
Dourados - UFGD
Relatório de Demandas Externas
n° 00211.000074/2013-93
Sumário Executivo
Este Relatório apresenta os resultados das ações de controle desenvolvidas pela
Controladoria-Geral da União (CGU) na Universidade Federal da Grande Dourados, cujos trabalhos
foram realizados entre 26/09/2013 e 28/11/2013.
Foram analisados itens financiados com recursos repassados à Universidade pelo Ministério
da Educação, com o objetivo de verificar a aplicação de recursos federais envolvendo o Programa
Educação Superior – Graduação, Pós-Graduação, Ensino, Pesquisa e Extensão.
Esclarecemos que os executores dos recursos federais foram previamente informados sobre
os fatos relatados, por meio do Ofício 36.289/2013/GAB/CGR-Regional/MS, de 28/11/2013.
Principais Fatos Encontrados
Ministério da Educação
Programa: Educação Superior – Graduação, Pós-Graduação, Ensino, Pesquisa e Extensão.
Irregularidade pela utilização da modalidade de licitação denominada “Pregão” para licitar
projeto técnico de engenharia, com possível prejuízo ao Erário.
Irregularidade na utilização de Ata de registro de preço para a contratação de projeto técnico
de engenharia.
Irregularidades nas contratações conduzidas pelo HU/UFGD, com adesão ilegal à atas de
registro de preços, bem como formalização de contratos sem a definição adequada do objeto
a ser executado.
Pagamento indevido pelo HU/UFGD de serviços não efetivamente prestados pela empresa
contratada, no valor total de R$153.205,89, sem a apresentação definitiva dos projetos
técnicos de engenharia.
Realização indevida de licitação para execução da obra, com projeto básico
preliminar/deficiente, ocasionando a anulação do certame, após a contratação.
Principais Recomendações
Este Relatório é destinado aos órgãos e entidades da Administração Pública Federal,
gestores centrais dos programas de execução descentralizada, para a adoção de providências quanto
às situações evidenciadas, especialmente para a adoção de medidas preventivas e corretivas,
visando à melhoria da execução dos Programas de Governo.
Foram realizadas recomendações aos gestores federais no sentido de se abster de realizar a
modalidade de licitação denominada “Pregão”, seja presencial ou eletrônico, para contratar serviços
para elaboração de projetos de engenharia, por não se enquadrarem em bens e serviços comuns,
condição indispensável para a realização de contratações nessa modalidade; Abster-se de registrar
em ata de preços serviços para elaboração de projetos de engenharia, por serem objetos de
características únicas (singular); Somente aderir a atas de registro de preços quando exista projeto
básico a ser contratado contendo o conjunto de elementos necessários e suficientes, com nível de
precisão adequado, para caracterizar o objeto e que o mesmo seja idêntico ao projeto básico do
objeto da ata a ser aderida; Somente assinar contratos que contenham o objeto detalhado a ser
contratado, com características mínimas que contemplem um conjunto de elementos necessários e
suficientes, com nível de precisão adequado, para caracterizar o objeto e as obrigações do
contratado e da contratada; Abstenha-se de celebrar contratos com ausência de manifestação ou
com posicionamento contrário da assessoria jurídica da Unidade, parecer esse específico para o
contrato a ser assinado; Apurar a responsabilidade pelos atos praticados irregularmente, com
quantificação do prejuízo efetivo ocasionado, exigindo seu ressarcimento ao Erário, caso este seja
efetivado; Somente realizar licitação para obras quando exista projeto básico e executivo a ser
contratado, contendo o conjunto de elementos necessários e suficientes, com nível de precisão
adequado, para caracterizar o objeto e ser possível estimar adequadamente o custo da obra.
PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA
CONTROLADORIA-GERAL DA UNIÃO
SECRETARIA FEDERAL DE CONTROLE INTERNO
RELATÓRIO DE DEMANDAS EXTERNAS
Número: 00211.000074/2013-93
ÍNDICE
1. INTRODUÇÃO
2. DAS SITUAÇÕES VERIFICADAS
2.1 MINISTERIO DA EDUCACAO
2.1.1 – Programa:
Educação Superior - Graduação, Pós-Graduação, Ensino, Pesquisa e Extensão
Ação:
Reestruturação dos Hospitais Universitários Federais
3. CONCLUSÃO
1. INTRODUÇÃO
1.1. Este Relatório apresenta os resultados de ação de controle desenvolvida em função de situações
presumidamente irregulares ocorridas no Hospital Universitário da Universidade Federal da Grande
Dourados - UFGD, apontadas à Controladoria-Geral da União - CGU, que deram origem ao
processo nº 00211.000074-2013-93.
1.2. Sobre o assunto, encontra-se em andamento o Procedimento Administrativo Preparatório n°
1.21.001.000287/2012-24 do Ministério Público Federal, em trâmite na Procuradoria da República
no Município de Dourados no Mato Grosso do Sul.
1.3. O presente trabalho foi realizado no período de 26/09 a 28/11/2013. Foram analisados os itens
financiados com recursos do Orçamento da Fundação Universidade da Grande Dourados alocados
na Ação “Reestruturação dos Hospitais Universitários Federais” do Programa “Educação Superior
- Graduação, Pós-Graduação, Ensino, Pesquisa e Extensão”.
1.4. Inicialmente, as situações irregulares apresentadas à CGU e examinadas neste trabalho dizem
respeito a seguinte situação:
O Ministério Público Federal, por intermédio do Ofício nº 61/2013/MSMJ/PRM-DRS/MS/MPF,
de
18/02/2013, solicitou que a Controladoria-Geral da União realizasse ação de controle para verificar
ocorrência de irregularidades nos processos licitatórios 23005.001389/2009-11 e nº
23005.003761/2010-59, realizados pela Fundação Universidade Federal da Grande Dourados, o
primeiro para contratação para da elaboração de estudo técnico e de projeto para a construção do
prédio do Instituto da Mulher e da Criança do Hospital Universitário e o segundo para a construção
do empreendimento. A demanda, enviada em anexo ao ofício, aponta as seguintes situações, em
síntese, presumidamente ilegais:
(a) Utilização ilegal, pelo Instituto Federal de Farroupilha - IFF e pela Universidade Federal da
Grande Dourados - UFGD (Pregões 44/2009 e 24/2009, respectivamente), da modalidade de
licitação denominada “Pregão Eletrônico” para o registro de preços de serviços para elaboração de
projetos de engenharia, os quais foram utilizados, por meio de adesão as atas de registro de preços,
pelo Hospital Universitário da Universidade Federal da Grande Dourados – HU/UFGD para
contratar os serviços de elaboração de projetos para a construção do Instituto da Mulher e da
Criança;
(b) Adesão fora do prazo legal, pelo Hospital Universitário da Universidade Federal da Grande
Dourados – HU/UFGD, as atas de registro de preços licitadas pelo Pregão Eletrônico nº 44/2009 do
Instituto Federal Farroupilha – IFF e Pregão Eletrônico nº 24/2009 da Universidade Federal da
Grande Dourados - UFGD.
(c) O Hospital Universitário da UFGD realizou o pagamento do contrato referente a elaboração dos
projeto da construção do Instituto da Mulher e da Criança sem que o recebimento do objeto tenha
sido realizado adequadamente e dentro dos requisitos legais, levando a que a unidade recebesse
projetos que continham erros que impossibilitavam a construção do prédio; e
(d ) O Hospital Universitário da UFGD anulou o contrato realizado com a empresa que venceu o
certame licitatório para a construção do Instituto da Mulher e da Criança de forma equivocada, o que
está trazendo prejuízo para a empresa contratada e para a sociedade.
1.5. O demandante ainda afirmou que foram liberados recursos do Ministério da Saúde para o
Hospital Universitário da UFGD construir o Instituto da Mulher e da Criança sem a aprovação
prévia, pelo órgão que liberou os recursos, dos projetos, conforme determina a Instrução Normativa
da Secretaria do Tesouro Nacional nº 01, de 15/01/1997. Essa afirmação do demandante foi
ignorada, primeiro, em virtude da citada norma está revogada desde 30/05/2008, estando ainda
válida somente para convênios assinados ainda em sua vigência; segundo, por se tratar de norma que
rege as transferências de recursos da União para administrações estaduais, distrital, municipais ou
entidades privadas sem fins lucrativos, o que difere completamente de liberação de recursos da
União para entidade que faz parte do Próprio Orçamento da União, portanto, a citada norma não se
aplica ao caso.
1.6. Registramos que a análise efetuada limitou-se à identificação da veracidade da demanda
referente à contratação da elaboração dos projetos do Instituto da Mulher e da Criança e da
contratação de sua construção. No caso da contratação para a execução da obra do Instituto da
Mulher e da Criança, as análises se resumiram ao processo, tendo em vista que as obras não foram
iniciadas. Esclarecemos que os documentos analisados foram os disponibilizados em meio
magnético pela unidade. A seguir apresentamos o detalhamento dos documentos analisados:
- Processo Administrativo nº 23005.001389/2009-11 – Contratação de empresa para a elaboração de
Projetos para a construção do prédio do Instituto da Mulher e da Criança dentro da área do
HU/UFGD;
- Projetos técnicos de engenharia elaborados para a construção do Instituto da Mulher e da Criança;
- Processo Administrativo nº 23005.003761/2010-59 – Contratação de empresa de engenharia para
executar a construção de Edifício destinado a abrigar o Instituto da Mulher e da Criança no Hospital
Universitário da Universidade Federalda Grande Dourados; e
- Processo Administrativo nº 23005.000838/2012-81 – Apuração de responsabilidade da Empresa
Nobre Engenharia Ltda., Inscrita no CNPJ sob nº 08.386.213/0001-05.
1.7. Esclarecemos que os executores dos recursos federais foram previamente informados por meio
do Ofício 36.289/2013/GAB/CGR-Regional/MS, de 28/11/2013, sobre os fatos relatados, tendo se
manifestado em 30/12/2013, cabendo ao Ministério supervisor, nos casos pertinentes, adotar as
providências corretivas visando à consecução das políticas públicas, bem como à apuração das
responsabilidades.
1.8. Sendo assim, além das questões indicadas no item 1.4 deste relatório, foram apuradas as
situações relacionadas e correlatas ao objeto desta ação de controle.
1.9. Os resultados pormenorizados dos trabalhos realizados, organizados por órgão superior e por
programa/ação de governo, estão apresentados no item 2, onde estão relatadas as constatações
relacionadas às situações contidas nas demandas apresentadas.
2. DAS SITUAÇÕES VERIFICADAS
A seguir apresentamos as constatações relacionadas às situações que foram examinadas,
agrupadas por Programa/Ação, e vinculadas aos respectivos órgãos superiores.
2.1 MINISTERIO DA EDUCACAO
2.1.1 – Programa:
Educação Superior - Graduação, Pós-Graduação, Ensino, Pesquisa e Extensão
Ação:
Reestruturação dos Hospitais Universitários Federais
Objeto Examinado:
Criar condições materiais e institucionais para que os Hospitais Universitários Federais – HUFs
possam desempenhar plenamente suas funções em relação às dimensões de ensino, pesquisa e
extensão e à dimensão da assistência à saúde.
Agente Executor Local:
150248 HOSPITAL UNIVERSITARIO
(HU/UFGD)
Montante de Recursos Financeiros
Aplicados:
R$ 17.663.133,39
Ordem de Serviço:
201308200
Não se Aplica
Forma de Transferência:
2.1.1.1
Situação Verificada
Utilização ilegal, pelo Instituto Federal de Farroupilha - IFF e pela Universidade Federal da Grande
Dourados - UFGD (Pregões 44/2009 e 24/2009, respectivamente), da modalidade de licitação
denominada “Pregão Eletrônico” para o registro de preços de serviços para elaboração de projetos
de engenharia, os quais foram utilizados, por meio de adesão as atas de registro de preços, pelo
Hospital Universitário da Universidade Federal da Grande Dourados – HU/UFGD para contratar os
serviços de elaboração de projetos para a construção do Instituto da Mulher e da Criança.
CONSTATAÇÃO
Irregularidade pela utilização da modalidade de licitação denominada “Pregão” para licitar projeto
técnico de engenharia, com possível prejuízo ao Erário.
a) Fato:
Para analisarmos o fato apontado na demanda apresentada, primeiro é necessário delimitar
exatamente a legislação que rege os pregões no âmbito da Administração Pública Federal. A
modalidade denominada “Pregão” foi instituída apenas para a União com a edição da Medida
Provisória nº 2.026, de 04/05/2000. Essa Medida Provisória foi reeditada várias vezes até ser
convertida na Lei Federal nº 10.520, de 17/07/2002, a qual estendeu sua aplicabilidade para os
Estados, Distrito Federal e aos Municípios, se tornando, portanto, uma norma geral.
Durante as reedições da Medida Provisória nº 2.026/2000, portanto antes do advento da Lei Federal
nº 10.520/2002, surgiu o Decreto Presidencial nº 3.555, de 08/08/2000, regulamentando o pregão
com aplicabilidade restrita à União. No que concerne ao pregão eletrônico, foi instituído o Decreto
Presidencial nº 3.697, de 21/12/2000, ainda restrita a esfera federal, que posteriormente foi
revogado pelo Decreto Presidencial nº 5.450, de 31/05/2005, vigente atualmente.
Portanto, no âmbito da Administração Pública Federal, a legislação de regência da modalidade de
licitação denominada de “Pregão” é a seguinte:
- Lei 8.666/1993 – Normas Gerais de Licitação, com aplicabilidade à União, aos Estados, ao
Distrito Federal e aos municípios, aplicável subsidiariamente aos pregões;
- Lei Federal nº 10.520/2002 - Normas Gerais referente a Modalidade de Licitação denominada
“Pregão”, com aplicabilidade à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios;
- Decreto Presidencial nº 3.555/2000 – regulamentando o pregão no âmbito da Administração
Pública Federal, norma válida somente no âmbito federal, tanto para pregão presencial, quanto para
pregão eletrônico; e
- Decreto Presidencial nº 5.450/2005 - regulamentando o pregão, na forma eletrônica, para
aquisição de bens e serviços comuns, norma válida somente no âmbito federal para o pregão
eletrônico.
Como o Decreto Presidencial nº 3.555/2000 foi publicado antes da Lei nº 10.520/2002, na vigência
das medidas provisórias, nas contradições existentes entre essas duas normas, prevalecerá a Lei.
Da análise aos diplomas elencados acima, já identificamos no Decreto Presidencial nº 3.555/2000 e
no Decreto Presidencial nº 5.450/2005 a proibição de se utilizar a modalidade denominada “Pregão”
para contratar todo e qualquer obra e serviço de engenharia, conforme as reproduções a seguir:
“Art. 5º A licitação na modalidade de pregão não se aplica às contratações de obras e serviços de
engenharia, bem como às locações imobiliárias e alienações em geral, que serão regidas pela
legislação geral da Administração.” – Decreto Presidencial nº 3.555/2000 (grifo nosso)
“Art. 6º A licitação na modalidade de pregão, na forma eletrônica, não se aplica às contratações
de obras de engenharia, bem como às locações imobiliárias e alienações em geral.” – Decreto
Presidencial nº 5.450/2005 (grifo nosso)
Analisando os dois artigos, identificamos que o Decreto nº 5.450/2005, que regula os Pregões
Eletrônicos, suprimiu a palavra “serviços”, podendo dar a entender que toda e qualquer contratação
de serviço de engenharia seria permitida para os Pregões Eletrônicos, muito embora o Decreto
Presidencial nº 3.555/2000, que regula os Pregões de forma geral, tê-los proibido, pois o primeiro
normativo é específico para a realização de pregão eletrônico e o segundo não, prevalecendo, assim,
o Decreto nº 5.450/2005 pelo Princípio da Especialização da norma.
No entanto, não é apenas esses artigos os que regulam o que pode e o que não pode ser contratado
por intermédio dos pregões eletrônicos. Vários outros artigos e aspectos devem ser considerados,
levando em consideração, inclusive, a Lei Federal 8.666/93 (Lei de Licitações e Contratos).
Na Lei Federal 8.666/93 existem cinco modalidades de licitação, sendo duas (Concurso e Leilão)
específicas e três (Concorrência, Tomada de Preços e Convite) comuns, pois se destinam à
contratação de obras, bens e serviços, comuns ou não. O que diferencia qual a modalidade comum
de licitação a ser escolhida é o valor estimado da contratação. Por isso, se fossemos contratar os
serviços de elaboração de projetos de engenharia ou os serviços de reprografia, conforme o valor
estimado, a modalidade de licitação seria exatamente a mesma.
Ora, esse fato foi um equívoco da Lei 8.666/93, como poderia se subordinar compras e serviços de
complexidade tão diferentes ao mesmo rito processual? Dificilmente algum órgão conseguiria
contratar com sobrepreço serviços de reprografia, pois bastaria realizar pesquisa de mercado em
qualquer loja que oferte esses serviços, para definição dos limites mínimos e máximos a serem
aceitos. Do mesmo modo, a prestação de serviços de pouca complexidade possibilita a definição
exata, pelo licitante, do custo da prestação do serviço e do preço a ser proposto e, desse modo, o rito
processual exigido pela Lei 8.666/93 demonstra-se excessivamente rígido para esses casos.
De outra forma, os serviços de elaboração de projetos de engenharia apresentam-se em posição
contrária, são complexos, cada projeto é único, e seus aspectos variam enormemente - não basta
realizar uma cotação de projeto por metro quadrado de área construída (método utilizado nos
Pregão nº 44/2009 do Instituto Federal de Farroupilha e Pregão nº 24/2009 da Universidade Federal
da Grande Dourados) para se definir o preço.
O entendimento desse fato é fundamental para se entender que o pregão foi instituído para corrigir
essa deficiência da fase externa da Lei Federal 8.666/93 e representou um avanço considerável nas
contratações públicas. Esse avanço se concretizou desburocratizando a fase externa da licitação na
modalidade “Pregão”, diminuindo as exigências de publicação dos avisos dos editais, prazo
significativamente menor entre a divulgação do edital e a abertura do certame, implantando um
sistema de lances, invertendo as fases da habilitação e das propostas (lances no pregão), dentre
outras mudanças.
Portanto, cada item alterado na fase externa da licitação pela Lei nº 10.520/2002 tem sua
importância e não refere-se a mera formalidade ou, a correção de equívocos da Lei 8.666/93, pois
como exemplo, o motivo da alteração da inversão das etapas de habilitação e propostas é bem
exemplificativo dessa afirmação. Na Lei Federal 8.666/93, no art. 43, está previsto que primeiro é
realizada a análise das condições pessoais dos licitantes (habilitação) e somente depois são
avaliadas as propostas dos habilitados. Neste caso, o motivo de se iniciar a análise pela habilitação é
simples e, como o objeto a ser licitado é complexo, seria imprudente comparar preços que foram
elaborados por pessoas que não se sabe ter qualificação para tal. E mais, com a inversão promovida
pela Lei do Pregão, seria temerário que se permitisse que objetos complexos fossem licitados por
essa modalidade com lances para as propostas de preços, o que acarretariam vários problemas,
principalmente a ocorrência de preços com valores completamente inadequados para o serviço.
Ora, o afirmado é lógico: a Lei Federal 8.666/93 exige que o preço seja, necessariamente,
condicionado pela capacidade técnica do licitante, isto é, só é possível aceitar o preço se antes este
demonstrar sua capacidade técnica de viabilizar o objeto e garantir o benefício desejado. Há uma
relação direta entre preço e capacidade técnica do sujeito para a prestação do serviço/fornecimento
do produto, assim, quanto mais complexo o objeto, maior será a necessidade da demonstração e
qualificação técnica do licitante.
Em razão disso, é certo supor que quanto maior a capacidade (qualificação técnica) da licitante e a
complexidade do serviço a ser contratado, mais elevado será seu preço. Logo, ao se escolher
primeiro o preço, para depois apurar a capacidade técnica, estamos criando um problema sério de
competição entre sujeitos de qualidades completamente diferentes, pois só iremos verificar a
qualidade depois de muitos lances. E mais, se considerarmos que o prazo entre a publicação do
aviso do edital e a realização dos lances foi diminuído significativamente, dando menos tempo para
a elaboração das propostas, o fato se agrava ainda mais, pois se trata de objeto complexo, levando a
majoração dos preços ofertados para que o licitante tenha certeza do lucro a ser auferido, em virtude
da falta de tempo de análise do edital e elaboração das propostas e documentos de habilitação.
Inclusive, essa falta de tempo para elaboração das propostas de preços afasta licitantes idôneos para
a licitação. A dificuldade das empresas formarem seus preços em tempo hábil, e, portanto,
apresentarem suas propostas comerciais, tem implicações tanto na fase de licitação quanto na fase
de gestão dos contratos decorrentes, o que resulta em ilegítima restrição à competitividade do
certame e frustração do princípio da livre concorrência. A questão de afastar empresas idôneas se
dá, pois, em situações desse tipo, somente se interessam em participar do certame empresas que,
valendo-se de conhecimento prévio do comportamento omisso ou condescendente da administração
pública em relação à fiscalização do contrato, apresentam suas propostas na expectativa de que as
condições imprecisas da execução do serviço frente ao preço cotado sejam interpretadas em seu
benefício.
Dessa forma, tanto nas licitações na modalidade "Pregão" com objetos complexos e exaustivamente
detalhados no edital, quanto nas licitações para registro de preços em ata com objetos complexos
com precariedade de detalhamento, com o intuito de “padronizar” serviços diferentes ao mesmo
“denominador comum”, a licitação realiza uma verdadeira seleção ao contrário, selecionando as
propostas mais caras, ofertadas pelos piores pretendentes. Toda essa curta explanação é importante
para se entender que as alterações para a fase externa da licitação na modalidade denominada
“Pregão” só são válidas para os casos especificados na legislação que rege a matéria e, não se trata
de revogar a Lei Federal 8.666/93. No entanto, o que está acontecendo de fato é uma distorção da
licitação na modalidade “Pregão”, dando-se azo para licitações ilegais, nas quais objetos de extrema
complexidade e que demandariam acurado exame técnico, como é o caso concreto analisado, se
“transformam” em bens comuns, apenas para obter enquadramento da licitação na modalidade
denominada “Pregão” e, com isso, escapar de uma série de ritos legais obrigatórios.
Então, como relatado, nota-se na legislação especificada que a realização de licitação na
modalidade denominada “Pregão” é direcionada às aquisições de bens e serviços comuns,
conforme reprodução a seguir da Lei Federal nº 10.520/2002:
“Art. 1º Para aquisição de bens e serviços comuns, poderá ser adotada a licitação na modalidade
de pregão, que será regida por esta Lei.
Parágrafo único. Consideram-se bens e serviços comuns, para os fins e efeitos deste artigo,
aqueles cujos padrões de desempenho e qualidade possam ser objetivamente definidos pelo edital,
por meio de especificações usuais no mercado.” (grifo nosso)
Assim, a interpretação é fácil e singela, não restando dúvidas: a licitação na modalidade pregão
destina-se à contratação de bens e serviços padronizados pelo mercado (especificações usuais no
mercado), nos quais as especificações necessárias são precisamente definidas no edital (cujos
padrões de desempenho e qualidade possam ser objetivamente definidos pelo edital).
Partindo-se do relatado acima, verificamos que, ao contrário, as especificações constantes dos
termos de referências dos Pregões nº 44/2009 do IFF e 24/2009 da UFGD analisados não possuem
especificações claras e precisas do objeto a ser contratado, tampouco tratam-se de bens e serviços
comuns (especificações usuais no mercado), como demonstramos abaixo:
1) Pregão nº 44/2009 - Instituto Federal Farroupilha
“2. DO OBJETO DA LICITAÇÃO
2.1. A presente licitação tem por objeto o REGISTRO DE PREÇOS PARA A CONTRATAÇÃO
DE EMPRESA DE ENGENHARIA E/OU ESCRITÓRIO DE ENGENHARIA PARA
PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS NA ÁREA DE PROJETOS E/OU EXECUTIVOS E REFORMAS
NOS PRÉDIO DO INSTITUTO FEDERAL FARROUPILHA, ENGLOBANDO TODAS AS
SUAS UNIDADES, BEM COMO A FISCALIZAÇÃO DAS MESMAS, conforme descrição e
condições detalhadas do objeto, constantes no Termo de Referência, em anexo ao presente Edital,
que faz parte deste Edital, como aqui estivesse transcrita.
2.2. As quantidades constantes no termo de Referência serão fornecidas pela Licitante Vencedora,
relativas a cada item, ATRAVÉS DE PRESTAÇÃO DE SERVIÇOS PARCIAIS, DE ACORDO
COM AS NECESSIDADES DO INSTITUTO FEDERAL FARROUPILHA (IFF), mediante a
assinatura de contrato(s), de acordo com o disposto neste Edital e condições expressas na proposta.
OBSERVAÇÃO 1: OS PROJETOS DE REFORMA SERÃO PAGOS 40% (QUARENTA POR
CENTO) DO VALOR COTADO.
OBSERVAÇÃO 2: A LICITANTE VENCEDORA DEVERÁ TER REPRESENTANTE
SUBESTABELECIDO NO MUNICÍPIO DE SANTA MARIA/RS.” – Pregão nº 44/2009 do IFF.
A seguir apresentamos a reprodução do termo de referência anexo ao edital do Pregão nº 44/2009
do Instituto Federal Farroupilha:
Termo de Referência do Edital do Pregão Eletrônico nº 44/2009 do IFF (folha 22 do Processo nº
23005.001389/2009-11 do HU/UFGD).
Figura 1
Termo de Referência do Edital 44/2009 do IFF (folha 22 do Processo nº 23005.001389/2009-11
do HU/UFGD)
Figura 2
2) Pregão nº 24/2009 - Universidade Federal da Grande Dourados:
“SEÇÃO I – DO OBJETO
1. A presente licitação, do tipo menor preço por item, tem como objeto o registro de preços para a
contratação de SERVIÇOS ESPECIALIZADOS DE ENGENHARIA E ARQUITETURA,
conforme as especificações técnicas e de quantidades descritas no Anexo I – Termo de Referência.
1.1. Em caso de discordância existente entre as especificações deste objeto descritas no
Comprasnet e as especificações constantes deste Edital, prevalecerão as últimas.” – Pregão nº
24/2009 da UFGD.
A seguir apresentamos a reprodução da primeira página do termo de referência anexo ao edital do
Pregão nº 24/2009 da Universidade Federal da Grande Dourados:
1º página do Termo de Referência do Edital do Pregão Eletrônico nº 24/2009 do UFGD.
Como pode ser verificado, ambas as unidades utilizam a unidade de medida metro quadrado (m²),
sem qualquer outra especificação necessária a elaboração do projeto de engenharia a ser elaborado.
Ressalta-se que a utilização desta unidade de medida (m²) fragiliza toda a contratação, pois esta é
apenas uma dimensão da área a ser construída e, do mesmo modo, a definição do tipo de projeto
(arquitetônico, hidrosanitário, estrutural, etc) é outra característica do objeto que também não
detalha o que seria realizado.
Além disso, essas duas pequenas especificações (unidade de medida e tipo de projeto) não
definiram características e especificações básicas necessárias para a elaboração o projeto técnico,
condições estas que deveriam constar objetivamente no edital. Como exemplo, para a elaboração do
projeto técnico de engenharia, não há especificações básicas que impactam no resultado final, tais
como:
- condições do terreno;
- possibilidade de construção em um nível ou, em vários níveis;
- quais as finalidades dos projetos: hospital, salas de aula, etc;
- categoria das redes estruturadas a serem instaladas;
- a necessidade de elaboração e fornecimento de memorial descritivo de obra e relatório de
especificações técnicas de materiais básicos, de acabamento e de serviços, incluindo quantitativos;
- a necessidade de relatório de especificações de materiais de acabamento por ambiente;
- a necessidade de se fazer ou não o paisagismo;
- a necessidade de se fazer projeto para ser aprovado no corpo de bombeiros;
- etc.
Em sequência, ao analisarmos o Pregão nº 44/2009 do Instituto Federal de Farroupilha e o Pregão nº
24/2009 da Universidade Federal da Grande Dourados para verificarmos a legalidade da
contratação realizada, identificamos que, nos dois pregões eletrônicos realizados, a licitação se
destinava a registrar a melhor oferta para a realização de projeto de engenharia, tendo como critério
de julgamento o melhor preço em relação a unidade de medida “metro quadrado”, de acordo com
cada tipo de projeto a ser executado.
No entanto, como extensamente relatado acima, as especificações definidas no termo de referência
(unidade de medida e tipo de projeto) não definiram características básicas necessárias para a
elaboração o projeto técnico, condições estas que deveriam constar objetivamente no edital, para a
adequada formação do preço a ser ofertado pelos licitantes.
Ademais, cumpre-nos registrar que esta fragilidade na elaboração do termo de referência ocasiona a
majoração dos preços a serem ofertados, pois, pela ausência de especificações e das dificuldades
dos projetos a serem elaborados, as licitantes, costumeiramente, majoram todos os preços ofertados,
para resguardar-se de eventuais projetos com extrema dificuldade a ser executado. Neste caso, com
a indevida padronização dos projetos a serem contratados, a Administração admite que o custo para
a elaboração de um projeto de engenharia de uma quadra poliesportiva se equipara ao custo da
execução de um projeto de engenharia de uma ponte em arco/estaiada, que, notadamente, requer
maior grau de complexidade na sua execução.
Assim, isto ocasiona a majoração dos preços ofertados, para que as licitantes, no lugar da
Administração, englobem qualquer possibilidade de elaboração de projetos, ou seja, valores sempre
superfaturados em relação ao que de fato poderia ser praticado.
Dessa forma, não resta dúvida quanto a ilegalidade da contratação realizada, para a elaboração de
projeto técnico de engenharia, utilizando-se da modalidade de licitação denominada “Pregão”. Por
fim, como consequência da irregularidade relatada, temos que, na contratação realizada pelo
HU/UFGD, resultante da adesão às atas de registro de preços resultantes dos pregões eletrônicos nº
44/2009 do IFF e nº 24/2009 da UFGD, da empresa Nobre Engenharia Ltda. para a elaboração de
todos os projetos de engenharia para a construção do Instituto da Mulher e da Criança (Processo do
HU/UFGD nº 23005.003761/2010-59), na execução da obra, a mesma necessitou ser cancelada, em
decorrência das fragilidades e inconsistências constantes dos projetos de engenharia elaborados e
utilizados na licitação (Concorrência do HU/UFGD nº 01/2010).
No Processo nº 23005.001389/2009-11 (folha 21), consta que o signatário do Edital do Pregão
Eletrônico nº 44/2009 do IFF foi o Pregoeiro (CPF ***.450.220-**), apesar da cópia do
edital não estar assinada. O signatário do Edital do Pregão Eletrônico nº 24/2009 da UFGD
(Processo nº 23005.001019/2009-75) foi o Pregoeiro (CPF ***.896.891-**). No Termo de
Referência do Edital do Pregão nº 24/2009 da UFGD (Anexo I) ainda consta como aprovado o
mesmo pela Pró-reitora de Administração e Planeamento (CPF ***.669.291-**) e pela
Engenheira Civil (CPF ***.092.209-**), apesar de não estar assinado pelas mesmas.
Concluímos que serviços de elaboração de projetos de engenharia não podem ser licitados
utilizando-se a modalidade de licitação denominada “Pregão” por não serem serviços comuns
definidos na Lei 10.520/2002. Com isso, os Pregões Eletrônicos nº 44/2009, do Instituto Federal de
Farroupilha, e nº 24/2009, da Universidade Federal da Grande Dourados, são irregulares e
possivelmente antieconômicos por terem licitado serviços para elaboração de projetos de
engenharia para registrar em ata de Registro de Preços utilizando a modalidade de licitação
denominada “Pregão”, o que acarretou em elaboração de projetos inadequados pela empresa
contratada pelo Hospital Universitário da Universidade Federal da Grande Dourados com base em
preços registrados nesses pregões.
b) Manifestação da Unidade Examinada:
No dia 30/12/2013, deu entrada no protocolo da Controladoria-Regional da União no Estado de
Mato Grosso do Sul, documento sem número e sem data, assinado pelo Diretor-Geral do Hospital
Universitário da Universidade Federal da Grande Dourados, com a seguinte manifestação:
“A constatação n°. 001 indica a irregularidade na utilização da modalidade de licitação
denominada “pregão” para licitação de projeto técnico de engenharia, causando prejuízo ao
Erário.
Preliminarmente, é importante ressaltar que o HU/UFGD aderiu à ata de registro de preço do
Pregão n°. 44/2009 promovido pelo Instituto Federal Farroupilha (IFF). Desse modo, entende-se
que a escolha da modalidade de licitação e os questionamentos quanto a sua legalidade devem ser
justificados pela Instituição licitante.
Há, entretanto, algumas considerações a fazer.
A partir da constatação, compreende-se que dois pontos devem grifar a manifestação, a saber: a) a
irregularidade da licitação de projeto técnico de engenharia através de pregão não é pacífica; b) a
escolha e utilização do “pregão” na “carona” para contratação de estudo e elaboração dos
projetos para construção do IMC não acarretou prejuízo ao Erário.
Prossigamos.
1.Contratação de serviços de engenharia
ATRAVÉS DE PREGÃO
A discussão sobre a contratação de serviços de engenharia através de pregão continua sendo tema
polêmico mesmo após mais de 10 (dez) anos de edição da Lei 10.520/02. A propósito, Jorge Ulisses
Jacoby Fernandes se pronunciou sobre o assunto dizendo que:
A contratação de obras e serviços de engenharia por pregão geram ainda nos tempos de hoje
dúvidas e incertezas no administrador público.
[...].
Atualmente, essa norma [Lei n°. 10.520/2002] admitiu o uso do pregão apenas para bens e serviço,
podendo inferir que é vedada a contratação de obras por meio de pregão. Já a contratação de
serviços de engenharia dependerá, justamente, da interpretação do conceito que a Lei pretendeu
com a expressão ‘serviço comum, (grifo nosso).
Em igual sentido já se posicionou o Tribunal de Contas da União no Acórdão n°. 3144/2012Plenário, TC-005.868/2009-7, rei. Min. Ana Arraes, 21.11.2012, senão vejamos:
[...]. O Tribunal, então, ao acolher proposta da relatora, decidiu: a) dar provimento parcial ao
recurso interposto pelo Dnit e tomar insubsistente o subitem 9.8.1 do acórdão 1.936/2011-Plenário;
b) dar ciência à Autarquia de que, “quando da contratação de serviços comuns, aí incluídos os
relativos à conservação rodoviária que possam ser objetivamente definidos em edital, a utilização
do pregão é obrigatória”.
Em razão do entendimento sufragado, o C. Tribunal chegou a editar a súmula n°. 257, cujo
enunciado veicula preceito fundamental para o caso em testilha: “O uso do pregão nas
contratações de serviços comuns de engenharia encontra amparo na Lei n° 10.520/2002” (grifo
nosso).
Na seara judicial, igualmente, o Tribunal Regional da Primeira Região, ao analisar o recurso
interposto pela Advocacia-Geral da União (Procuradoria- Regional Federal) em face de decisão
proferida pelo Juízo Federal da 3a Vara/DF nos autos de Agravo de Instrumento n°.
0059468-07.2012.4.01.0000/DF, concedeu a antecipação dos efeitos da tutela (efeito ativo) para o
fim de autorizar licitação de serviços de engenharia através de pregão. Observe-se:
[...]. Trata-se de agravo de instrumento, com pedido de antecipação de tutela recursal, interposto
pelo DEPARTAMENTO NACIONAL DE INFRA- ESTRUTURA DE TRANSPORTES - DNIT contra
decisão em que o MM. Juiz Federal Substituto da 3a Vara/DF deferiu liminar “para
DETERMINAR a suspensão da tramitação do Pregão Eletrônico n° 323/2012-DNIT, até o
julgamento final do presente mandamus, ou, se já concluído, para determinar ao impetrado que se
abstenha de adjudicar o objeto do pregão ao vencedor e de celebrar o respectivo contrato. Caso o
contrato já tenha sido assinado, determino a suspensão da execução até ulterior determinação
deste Juízo”. Fundamentou que “não é cabível a utilização do pregão para contratação de serviços
de engenharia, pois demandam conhecimentos técnicos, sob pena de violação expressa ao texto
legal”.
O agravante argumenta, essencialmente, que o Tribunal de Contas da União “SUMULOU
entendimento acerca da possibilidade da realização de pregão para serviços comuns de
engenharia, o que, por si só, nos permite afirmar que EXISTEM SIM, serviços de engenharia que
podem ser considerados comuns, a critério dos estudos realizados pela Administração”.
Por diversas vezes já manifestei o entendimento de que “bens e serviços e comuns” é um conceito
indeterminado. Na doutrina de Celso Antônio Bandeira de Mello, qualquer determinação
conceitual, como, no caso, do que são “bens e serviços comuns” para efeito do pregão, há uma
zona de certeza positiva, uma zona de certeza negativa e uma zona intermediária ou de penumbra,
devendo o Poder Judiciário respeitar o entendimento da Administração situado na zona cinzenta
(Discricionariedade e Controle Jurisdicional. São Paulo: Malheiros, 1993, p. 23 e 24).
Não é desarrazoada a tese de que “bens e serviços comuns” para efeito de admitir a modalidade
de pregão é um conceito utilizado pela lei em oposição a bens e serviços “singulares”, “raros”, de
grande sofisticação, o que não é o caso.
O Tribunal de Contas da União aponta para esse rumo de entendimento, tanto que editou a Súmula
257: “O uso do pregão nas contratações de serviços comuns de engenharia encontra amparo na
Lei n. 10.520/2001”. Pelo exposto, defíro o pedido de antecipação de tutela recursal. (grifo nosso).
Assim, sem maiores delongas, de pronto é possível verificar que a constatação n°. 001 é deveras
frágil porque se lastreia em entendimento adotado no âmbito da CGU, mas, que é divergente na
doutrina e destoa da interpretação dada à questão pelo TCU.
Logo, a opção pura e simples pela contratação do serviço de engenharia, mais precisamente para
elaboração de projetos para construção do IMC não caracteriza irregularidade porque já se
demonstrou que o entendimento adotado pela CGU no relatório é isolado da doutrina atual, das
jurisprudências (TCU e Poder Judiciário) e súmula do TCU.
Menos discutível, pelo disposto no art. 6o do Decreto 5450/05, é a contratação de obras de
engenharia.
2. Contratação de serviços de engenharia
ATRAVÉS DE PREGÃO E AUSÊNCIA DE PREJUÍZO AO ERÁRIO
Superada a tese de que a contratação de serviços de engenharia através de pregão é ilegal,
resta-nos discutir a inexistência de dano ao Erário.
Ao partir da premissa de que a contratação de serviços de engenharia através de pregão afronta a
legislação, o informativo conclui que os preços dos projetos foram majorados tendo havido
prejuízo ao Erário.
Tais prejuízos, entretanto, não foram discriminados nem quantificados pelo informativo.
Assim, com o devido respeito que o informativo produzido pela CGU merece, não passa de mera
conjectura a hipótese de superfaturamento dos preços contratados, assim como a ocorrência de
prejuízo ao Erário.
Ao julgar casos que envolvem prática de atos de improbidade administrativa por dano ao Erário, a
jurisprudência já sedimentada dos Pretórios trilha o entendimento de que a prova do prejuízo é
indispensável. Vejamos:
ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEI N. 8.429/1992. ART. 10. NÃO
CARACTERIZAÇÃO DE EFETIVO PREJUÍZO AO ERÁRIO. AUSÊNCIA DE FATO TÍPICO.
RECURSO IMPROVIDO.
- O STJ entende que, para a configuração dos atos de improbidade administrativa, previstos no art.
10 da Lei n. 8.429/1992, exige-se a presença do efetivo dano ao erário (critério objetivo) e, ao
menos, culpa (elemento subjetivo).
- Não caracterizado o efetivo prejuízo ao erário, ausente o próprio fato típico.
Recurso conhecido e improvido.
(REsp 1.233.502/MG, Rei. Ministro CESAR ASFOR ROCHA, SEGUNDA TURMA, julgado em
14/08/2012, DJe 23/08/2012)
ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. IMPUTAÇÃO DE ATO DE IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA. IMPUTAÇÃO CALCADA NO ART. 10 DA LEI 8.429/92. INDISPENSÁVEL A
COMPROVAÇÃO DO EFETIVO PREJUÍZO AO ERÁRIO. PRECEDENTES STJ. TRIBUNAL A
QUO QUE AFIRMOU AUSENTE A PROVA DA OCORRÊNCIA DE DANO AO ERÁRIO OU DE
MÁ-FÉ DOS RECORRIDOS. REQUISITOS DA TIPICIDADE ÍMPROBA NÃO DEMONSTRADOS.
RECURSO ESPECIAL DO MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MINAS GERAIS AO QUAL
SE NEGA PROVIMENTO.
1. Este colendo Superior Tribunal de Justiça já decidiu, reiteradamente. que nos atos de
improbidade administrativa descritos no art. 10 da Lei 8.429/92, é indispensável a demonstração
de efetivo dano ao erário. Precedentes: REsp. 1.233.502/MG, Rei. Min. CESAR ASFOR ROCHA,
DJe 23.08.2012; REsp. 1.206.741, Rei. Min. BENEDITO GONÇALVES, DJe 23.05.2012. 2. In
casu, o voto condutor do acórdão recorrido consignou não haver prova da ocorrência de dano ao
erário ou de má-fé dos recorridos; assim, não restou demonstrado o preenchimento dos requisitos
da tipicidade ímproba. 3. Parecer do MPF pelo não conhecimento do Recurso Especial. 4. Recurso
Especial do MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DE MINAS GERAIS ao qual se nega
provimento.
(STJ - REsp: 1173677 MG 2010/0003634-6, Relator: Ministro NAPOLEÃO NUNES MAIA FILHO,
Data de Julgamento: 20/08/2013, TI - PRIMEIRA TURMA, Data de Publicação: DJe 30/08/2013)
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA POR
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. ART. 10 DA LEI N. 8.429/92. NÃO RECOLHIMENTO DE
CONTRIBUIÇÕES PREVIDENCIÁRIAS PATRONAIS.
SANEAMENTO DAS CONTAS PÚBLICAS. INEXISTÊNCIA DE PREJUÍZO AO ERÁRIO.
AUSÊNCIA DE SUBSUNÇÃO DO ATO REPUTADO ÍMPROBO AO TIPO PREVISTO
INDIGITADO DISPOSITIVO.
1. A configuração dos atos de improbidade administrativa previstos no art. 10 da Lei de
Improbidade Administrativa (atos de Improbidade Administrativa que causam prejuízo ao
erário), à luz da atual jurisprudência do STJ, exige a presença do efetivo dano ao erário (critério
objetivo) e, ao menos, culpa. Precedentes: AgRg no Ag 1.386.249/RJ, Relator Ministro Benedito
Gonçalves, Primeira Turma, DJe 13/4/2012; EREsp 479..812/SP, Relator Ministro Teori Albino
Zvascki, Primeira Seção, DJe 27/09/2010; e AgRg no AREsp 21.662/SP, Relator Ministro Napoleão
Nunes Maia Filho, Primeira Turma, DJe 15/2/2012.
[...].
5. Recurso especial provido.
(REsp 1.206.741/SP, Rei. Ministro BENEDITO GONÇALVES, PRIMEIRA TURMA, julgado em
17/05/2012, DJe 23/05/2012) (Grifo nosso).
ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA.
INEXISTÊNCIA DE DEMONSTRAÇÃO DE DANO AO ERÁRIO.
INEXISTÊNCIA DO ELEMENTO SUBJETIVO. IRREGULARIDADES QUE NÃO TÊM
QUALIFICATIVO DA IMPROBIDADE.
1. A inicial da ação de improbidade imputou ao requerido, ex-prefeito, a prática de irregularidades
na gestão dos recursos públicos federais advindos do Programa de Apoio a Alimentação Escolar
na Educação Básica - PNAE, em razão da aquisição de gêneros alimentícios para a merenda
escolar com dispensa indevida de processo licitatório, afrontando o art. 10, VIII, da Lei
8.429/1992.
2. Os fatos, a despeito de comprovados, pois efetivamente, e por várias circunstâncias, inclusive a
rescisão do contrato pela primeira vencedora, foram adquiridos produtos alimentícios de empresas
que não haviam sido vencedoras na licitação, não trouxeram danos demonstrados ao erário, pois
todos os produtos foram entregues. As atipicidades administrativas não assumem o qualificativo de
ato de improbidade, que pressupõe má-fé e desonestidade do agente no trato da coisa pública,
inocorrentes na espécie.
3. É imprescindível o elemento subjetivo do agente para a configuração da conduta ímproba,
admitindo-se a modalidade culposa somente nas hipóteses de atos que acarretem lesão ao erário
(art. 10 - idem).
Não houve comprovação de lesão ao patrimônio público, nem de que as verbas do PNAE tiveram
utilização que atentasse contra a moralidade ou que propiciasse enriquecimento ilícito do
ex-gestor.
4. Provimento da apelação.
(TRF-1 - AC: 52190520104013807 MG 0005219-05.2010.4.01.3807, Relator: DESEMBARGADOR
FEDERAL OLINDO MENEZES, Data de Julgamento: 25/06/2013, QUARTA TURMA, Data de
Publicação: e-DJFl p.420 de 09/07/2013).
Caso prevaleça a constatação n°. 001 o ato praticado pelo HU/UFGD, nem de longe configura
improbidade administrativa. Aliás:
ADMINISTRATIVO. RECURSO ESPECIAL. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. OS AGENTES
POLÍTICOS PODEM SER PROCESSADOS POR SEUS ATOS PELA LEI 8.429/92.
ENTENDIMENTO FIRMADO PELA CORTE ESPECIAL/STJ (RCL 2.790/SC, REL. MIN. TEORI
ALBINO ZAVASCKI, DJE 4.3.2010). RESSALVADO PONTO DE VISTA DO RELATOR. ATO DE
IMPROPBIDADE ADMINISTRATIVA. AUSÊNCIA DE PROCEDIMENTO PRÉVIO PARA A
APROVAÇÃO DO TERMO DE DISPENSA DE LICITAÇÃO. ART 10, VIII DA LEI 8.429/92.
INDISPENSABILIDADE DE COMPROVAÇÃO DO EFETIVO PREJUÍZO AO ERÁRIO E DO
DOLO DO AGENTE. PREVISÃO DE RESPONSABILIZAÇÃO DO SERVIDOR POR CONDUTA
CULPOSA. IRRAZOABILIDADE. AGRAVO REGIMENTAL DESPROVIDO.
[...].
1. As Turmas que compõem a Primeira Seção desta Corte já firmaram a orientação de que a
configuração dos atos de improbidade administrativa previstos no art. 10 da Lei de Improbidade
Administrativa exige a presença do efetivo dano ao erário.
[...].
5. Não se deve admitir que a conduta culposa renda ensejo à responsabilização do Agente por
improbidade administrativa; com efeito, a negligência, a imprudência ou a imperícia, embora
possam ser consideradas condutas irregulares e, portanto, passíveis de sanção, não são suficientes
para ensejar a punição por improbidade administrativa. O elemento culpabilidade, no interior do
ato de improbidade, se apurará sempre a título de dolo, embora o art. 10 da Lei 8.429/92 aluda
efetivamente à sua ocorrência de forma culposa; parece certo que tal alusão tendeu apenas a
fechar por completo a sancionabilidade das ações ímprobas dos agentes públicos, mas se mostra
mesmo impossível, qualquer das condutas descritas nesse item normativo, na qual não esteja
presente o dolo.
[...].
8. Agravo Regimental desprovido.
(STJ - AgRg no REsp: 1.199.582 SP 2010/0121428-0, Relator: Ministro NAPOLEÃO NUNES
MAIA FILHO, Data de Julgamento: 15/12/2011, TI - PRIMEIRA TURMA, Data de Publicação:
DJe 09/02/2012) (Grifo nosso).
Ainda que se admitam falhas na contratação de serviços de engenharia através de pregão
empreendida pelo HU/UFGD, estas, se ocorreram, foram com a intenção de agilizar a construção
do IMC e, por conseguinte, atender aos interesses da Coletividade.
As condutas noticiadas na constatação n°. 001 não tem força suficiente para transgredir princípios
constitucionais da Administração Pública, sobretudo da moralidade, porque o gestor do
HU/UFGD não agiu com desonestidade, nem favoreceu a empresa contratante.”
c) Análise do Controle Interno:
A partir do explanado, cumpre-nos registrar que o escopo deste apontamento restringiu-se a
verificar a legalidade da contratação de serviços de elaboração de projetos executivos de engenharia
utilizando como modalidade de licitação o Pregão Eletrônico.
Isto devido a realização, pelo Instituto Federal de Farroupilha - IFF e pela Universidade Federal da
Grande Dourados - UFGD (Pregões 44/2009 e 24/2009, respectivamente), da modalidade de
licitação denominada “Pregão Eletrônico” para o registro de preços de serviços para elaboração de
projetos de engenharia, os quais foram utilizados, por meio de adesão as atas de registro de preços,
pelo Hospital Universitário da Universidade Federal da Grande Dourados – HU/UFGD para
contratar os serviços de elaboração de projetos para a construção do Instituto da Mulher e da
Criança.
Do resultado da análise, conclui-se pela utilização indevida da contratação por meio de Pregão de
projetos técnicos de engenharia pelas entidades contratantes (Instituto Federal de Farroupilha e
Universidade Federal da Grande Dourados), com consequente ilegalidade na adesão à Ata de
Registro de Preços por parte do HU/UFGD.
Ao tomar conhecimento da ilegalidade apontada, o HU/UFGD manifestou-se contrariamente a
argumentação utilizada pela equipe de auditoria, alegando, em síntese, os seguintes argumentos:
1- Tanto Jorge Ulisses Jacoby Fernandes, doutrinador, quanto o Tribunal de Contas da União, por
meio do Acordão nº 3.144/2012-Plenário (TC-005.868/2009-7) e da Súmula nº 257, afirmam que é
possível utilizar a modalidade de licitação denominada “Pregão” para contratar serviços de
engenharia, desde que esses serviços sejam comuns, nos termos da Lei 10.520/2002 (serviços que
possam ser objetivamente definidos em edital);
2- Apresentou uma decisão liminar de um agravo de instrumento contra uma decisão liminar de um
mandado de segurança, a qual afirma que existem serviços de engenharia que podem ser
considerados serviços comuns e que existe uma zona de incerteza onde não se sabe se o serviço é
comum ou não, “devendo o Poder Judiciário respeitar o entendimento da Administração situado
na zona cinzenta”;
3- Afirma que a constatação é frágil porque destoa da doutrina e jurisprudência em geral, sendo esse
entendimento somente adotado dentro da Controladoria-Geral da União;
4- Afirma que o Relatório declara que os preços dos projetos foram majorados, tendo havido
prejuízo ao erário e que tais prejuízos não foram discriminados nem quantificados no relatório,
citando que em julgamentos de casos de Improbidade Administrativa por Dano ao Erário, a
jurisprudência dos Tribunais afirma que a prova do prejuízo é indispensável;
5- Afirma ainda que caso a Constatação nº 001 seja mantida no Relatório final, o ato praticado pelo
HU/UFGD nem de longe configura impropriedade administrativa; e
6- Que mesmo havendo falhas na contratação, essas falhas não têm força para transgredir princípios
constitucionais, pois o gestor não agiu com desonestidade nem favoreceu a empresa contratada.
Ao analisar em detalhes todas as alegações do Diretor-geral do HU/UFGD, verificamos que as
mesmas não serviram para negar a conclusão da equipe de auditoria, conforme explicamos a seguir,
por argumento:
1- Em nenhum momento a equipe de auditoria afirmou que não existem serviços de engenharia que
pudessem ser enquadrados como serviços comuns. O afirmado foi que os serviços de elaboração de
projetos de engenharia não podem ser licitados utilizando-se a modalidade de licitação denominada
“Pregão” por não serem serviços comuns definidos na Lei 10.520/2002, ou seja, a equipe de
auditoria afirmou que apenas os serviços técnicos de elaboração de projetos técnicos de engenharia
não são serviços comuns, devido as especificidades inerentes a cada projeto a ser desenvolvido. Em
sua resposta, a Unidade não questionou a conclusão da equipe de auditoria, refutando os
argumentos utilizados para se chegar a conclusão que os serviços de elaboração de projetos técnicos
de engenharia não são serviços comuns, portanto, o que o Doutrinador Jorge Ulisses Jacoby
Fernandes e o Tribunal de Contas da União, por meio do Acordão nº 3.144/2012-Plenário
(TC-005.868/2009-7) e da Súmula nº 257, afirmaram está em perfeita sintonia com as conclusões
exaradas pela equipe de auditoria – de que somente serviços comuns, mesmo que de engenharia,
podem ser contratados mediante o uso do Pregão.
2- A Unidade apresentou uma decisão liminar, exarada pelo Tribunal Regional Federal da Primeira
Região, na decisão de um agravo de instrumento que cassou uma liminar exarada em um mandado
de segurança. Não obstante a legalidade desta decisão, isto não reflete a doutrina e jurisprudência
dominantes, uma vez que todos os normativos legais citados definem exatamente o afirmado – o
uso de pregão somente é cabível na contratação de bens e serviços comuns. E mais, esta decisão
refere-se a um caso concreto e específico, no intuito de resguardar possíveis afrontas a direito
líquido e certo, por isso a decisão em sede de liminar, sem a possibilidade de transposição para o
processo em análise como decisão definitiva da ação.
3- A fim de reforçarmos o relatado – de que serviços de elaboração de projetos técnicos de
engenharia não se enquadram em serviços comuns e, desse modo não podem ser licitados por meio
de Pregão Eletrônico – utilizamos jurisprudência consubstanciando no próprio processo judicial
citado na manifestação da Unidade - nº 41063-05.2012.4.01.3400 da Seção Judiciária do Distrito
Federal do Tribunal Regional Federal da Primeira Região. Neste caso, o Sindicato Nacional das
Empresas de Arquitetura e Engenharia Consultiva impetrou mandado de segurança, com pedido
liminar, contra ato do Sr. Diretor Executivo do Departamento Nacional de Infraestrutura dos
Transportes – DNIT para suspender licitação na modalidade pregão tendo em vista a mesma não ter
por objeto contratação de serviços que se enquadram no conceito legal de serviços comuns.
Verificamos que o serviço em questão é a elaboração de Projeto Executivo detalhado para
substituição do sistema central de condicionamento de ar, ventilação e exaustão do Edifício Sede do
Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes.
Como podemos verificar, o serviço é similar aos serviços de elaboração de projetos técnicos de
engenharia para a construção do Instituto da Mulher e da Criança, pois envolve características da
obra a ser realizada, com detalhes específicos inerentes ao tipo de obra, localização e qualidade a
ser adotada, o que torna difícil o enquadramento em serviços comuns, nos quais todas as
especificações podem ser facilmente detalhadas até mesmo em edital.
Assim, resta-nos registrar que, não obstante a decisão liminar citada pelo HU/UFGD, na decisão
final da lide, que foi proferida no dia 10/04/2013, cerca de sete meses depois, 27/09/2012, da
decisão da liminar do agravo de instrumento apresentado na defesa do Diretor-geral, verifica-se que
o processo de licitação foi considerado nulo, conforme demonstramos abaixo, em seu inteiro teor:
“PROCESSO : 41063-05.2012.4.01.3400
CLASSE 2100 – MANDADO DE SEGURANÇA INDIVIDUAL
IMPTE.: SINDICATO NACIONAL DAS EMPRESAS DE ARQUITETURA E ENGENHARIA
CONSULTIVA.
IMPDO.:
DIRETOR
EXECUTIVO
DO
DEPARTAMENTO
INFRAESTRUTURA DOS TRANSPORTES – DNIT
NACIONAL
DE
O SINDICATO NACIONAL DAS EMPRESAS DE ARQUITETURA E ENGENHARIA
CONSULTIVA impetrou o presente Mandado de Segurança, com pedido liminar inaudita altera
pars (sem ouvir a parte contrária), contra ato do Sr. DIRETOR EXECUTIVO DO
DEPARTAMENTO NACIONAL DE INFRAESTRUTURA DOS TRANSPORTES - DNIT,
objetivando suspender o certame licitatório ou, a celebração do contrato, até o julgamento do
mérito.
Alega que, por ordem da autoridade impetrada teve início, no dia 14 de agosto de 2012, o processo
licitatório, na modalidade Pregão Eletrônico nº 323/2012-00-DNIT, objetivando “a contratação de
empresa especializada para elaboração de Projeto Executivo detalhado para a substituição do
sistema central de condicionamento de ar, ventilação e exaustão do Edifício Sede do Departamento
Nacional de Infraestrutura de Transportes”.
Sustenta que a licitação é nula tendo em vista não ter por objeto contratação de serviços que se
enquadram no conceito legal de serviços comuns, mas, projeto de engenharia que, por sua natureza
especial é classificado como serviço técnico e especializado, nos termos do art. 13, inciso I, da Lei
nº 8.666/93.
Sustenta, ainda, que o objeto do certame recai sobre contratação de serviços complexos de
engenharia e arquitetura, os quais não podem ser licitados por meio do pregão, tendo em vista que,
ao selecionar a melhor proposta deve-se observar o critério de “melhor técnica” ou “técnica e
preço”, por força do disposto no art. 46 do mencionado diploma legal.
A medida liminar foi deferida, para determinar a suspensão da tramitação do Pregão Eletrônico
323/2012/DNIT.
Inconformado, o DNIT interpôs recurso de agravo de instrumento, que teve o pedido de
antecipação da tutela recursal deferido pelo eg. TRF1, para suspender a decisão liminar.
Informações prestadas pela autoridade coatora, arguindo preliminar de inadequação da via eleita
e, no mérito, defende a legalidade do ato impugnado, requerendo a denegação da segurança.
Parecer do Ministério Público Federal, pela concessão da segurança.
Os autos vieram conclusos para sentença.
É o breve relatório. DECIDO
Rejeito a preliminar de inadequação da via eleita, porque para a solução da controvérsia não é
necessária a produção de provas complexas, sendo suficientes as provas documentais colacionadas
aos autos.
No mérito, reitero a decisão que deferiu a medida liminar:
“A modalidade pregão incluída entre as modalidades de licitação pela Lei n° 10.520/2002 teve
como objetivo facilitar a compra de bens e serviços comuns. O Decreto n° 3.555/2000
regulamentou a citada lei, de modo a permitir a contratação mais rápida e acessível à
Administração pela modalidade menor preço.
Segundo os atualizadores da obra de Hely Lopes Meirelles, “serviços comuns são todos aqueles
que não exigem habilitação especial para sua execução. Podem ser realizados por qualquer pessoa
ou empresa, pois não são privativos de nenhuma profissão ou categoria profissional. São serviços
executados por leigos” (in Direito Administrativo Brasileiro, 28° ed. São Paulo: Malheiros, 2003).
O Decreto Federal nº 3.555/2000 veda expressamente o uso do pregão para contratação de obras e
serviços de engenharia, nos termos do seu artigo 5º:
Art. 5º. A licitação na modalidade de pregão não se aplica às contratações de obras e serviços de
engenharia, bem como às locações imobiliárias e alienações em geral, que serão redigidas pela
legislação geral da Administração.
Dispõe, ainda, o citado diploma legal que “bens comuns são aqueles cujos padrões de desempenho
e qualidade podem ser objetivamente definidos pelo edital”.
Portanto, não é cabível a utilização do pregão, na forma eletrônica, do tipo menor preço, para a
contratação de empresa especializada para elaboração de Projeto Executivo detalhado para a
substituição do sistema central de condicionamento de ar, ventilação e exaustão do Edifício Sede
do Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes, pois há vedação peremptória, sob
pena de violação expressa ao texto legal.
É relevante acrescentar que as razões apresentadas na página 24, título 2, no edital do certame,
para contratação da empresa especializada, permite concluir que não se trata de serviços comuns,
onde se destaca dentre as finalidades do processo licitatório a qualidade técnica do projeto,
proteção do meio ambiente e segurança dos usuários a afastar risco à saúde, a saber: “eficiência
energética reduzindo o consumo operacional, substituir equipamentos cuja vida útil esta
superada, incorporar técnicas atualizadas de engenharia de sistema e de controle, e substituir os
gases refrigerantes halogenados utilizados nas centrifugas atuais, o gás R12. Este gás é
considerado nocivo ao meio ambiente e foi banido universalmente em 2005 “.
Portanto, em se tratando de serviços técnicos especializados, expressamente reconhecidos no
edital, é necessária a realização de licitação pelo tipo “melhor técnica” ou “técnica e preço”,
consoate disposição expressa no artigo 46 da Lei 8.666/93, verbis:
Art. 46. Os tipos de licitação melhor técnica ou técnica e preço serão utilizados exclusivamente
para serviços de natureza predominantemente intelectual, em especial na elaboração de projetos,
cálculos, fiscalização, supervisão e gerenciamento e de engenharia consultiva em geral e, em
particular, para a elaboração de estudos técnicos preliminares e projetos básicos e executivos,
ressalvados o disposto no § 4º do artigo anterior”
Ademais, o art. 7º, X da Lei 10.520/2002 inviabiliza a escolha do tipo questionado, em vista da
exigência da espécie menor preço.
Portanto, não é cabível a utilização do pregão para contratação de serviços de engenharia, pois
demandam conhecimentos técnicos, sob pena de violação expressa ao texto legal. Para as
contratações que exigem conhecimentos técnicos especializados, é necessária a realização de
licitação pela modalidade técnica e preço, considerando que o interesse da Administração é o
melhor serviço pelo preço mais adequado, valendo-se o agente público da Lei 8.666/93.”
Ante o exposto, CONCEDO A SEGURANÇA, para declarar a nulidade do Pregão Eletrônico nº
323/2012-00-DNIT e extingo o processo, com resolução do mérito, nos termos do art. 269, I, do
CPC.”
Desse modo, evidencia-se que, em posição contrária ao afirmado pela Unidade, o posicionamento
adotado neste relato – de que a contratação de serviço técnico de engenharia não é possível por
meio de pregão – é semelhante ao adotado na decisão final da própria ação judicial citada pelo
HU/UFGD, bem como a posicionamentos de doutrinadores, Ministério Público, etc., motivo pelo
qual corrobora-se a constatação.
4- Em nenhuma parte do relatório a equipe de auditoria afirmou que os preços dos projetos foram
superfaturados. O que se afirmou foi que, como os pregões foram realizados para registrarem
preços de serviços de elaboração de projetos técnicos de engenharia por metro quadrado e tipo de
projeto, sem se especificar mais nenhuma característica, o que normalmente acontece nesses casos
de licitações com especificações inadequadas, é que as empresas apresentam preços nivelados pelos
preços praticados para os projetos mais complexos, pois a empresa não sabia qual serviço de fato
iria realizar, dessa forma, o preço estaria em patamar adequado para empresa seja qual fosse o
serviço a ser realizado, do mais simples ao mais complexo, resguardando, dessa forma, o seu lucro.
5- Em nenhuma parte do relatório a equipe de auditoria tratou de enquadrar a conduta dos
responsáveis pelos atos analisados como improbidade administrativa, se resumindo a analisar, no
que foi possível, a legalidade, efetividade, economicidade, eficiência e eficácia dos atos. Dessa
forma, esse argumento da defesa da unidade auditada foi desconsiderado.
6- Por fim, ressalta-se que os procedimentos executados pela equipe de auditoria não tiveram, como
escopo, a verificação da honestidade e capacidade do gestor, se o gestor agiu ou não com
desonestidade e se favoreceu ou não a empresa contratada, bem como, em nenhum momento, tais
fatos foram imputados aos gestores responsáveis pelos atos analisados pela equipe de auditoria.
Dessa forma, esse argumento da defesa da unidade auditada foi desconsiderado.
Assim, conclui-se que serviços de elaboração de projetos de engenharia não podem ser licitados
utilizando-se a modalidade de licitação denominada “Pregão” por não serem serviços comuns
definidos na Lei 10.520/2002. Com isso, os Pregões Eletrônicos nº 44/2009, do Instituto Federal de
Farroupilha, e nº 24/2009, da Universidade Federal da Grande Dourados, são irregulares e
possivelmente antieconômicos por terem licitado serviços para elaboração de projetos de
engenharia para registrar em ata de Registro de Preços utilizando a modalidade de licitação
denominada “Pregão”, o que acarretou em elaboração de projetos inadequados pela empresa
contratada pelo Hospital Universitário da Universidade Federal da Grande Dourados.
Recomendação : 1
Recomenda-se à Universidade Federal da Grande Dourados:
Abster-se de realizar a modalidade de licitação denominada “Pregão”, seja presencial ou eletrônico,
para contratar serviços para elaboração de projetos de engenharia, por não enquadrarem-se em bens
e serviços comuns, condição indispensável para a realização de contratações nessa modalidade.
d) Conclusão sobre a situação verificada:
Isto posto, são pertinentes os fatos apontados, uma vez que foi utilizado ilegalmente, pelo Instituto
Federal de Farroupilha - IFF e pela Universidade Federal da Grande Dourados - UFGD (Pregões
44/2009 e 24/2009, respectivamente), a modalidade de licitação denominada “Pregão Eletrônico”
para o registro de preços de serviços para elaboração de projetos de engenharia, os quais foram
adotados, por meio de adesão as atas de registro de preços, pelo Hospital Universitário da
Universidade Federal da Grande Dourados – HU/UFGD para contratar os serviços de elaboração de
projetos para a construção do Instituto da Mulher e da Criança.
2.1.1.2
Situação Verificada
Utilização ilegal, pelo Instituto Federal de Farroupilha - IFF e pela Universidade Federal da Grande
Dourados - UFGD (Pregões 44/2009 e 24/2009, respectivamente), da modalidade de licitação
denominada “Pregão Eletrônico” para o registro de preços de serviços para elaboração de projetos
de engenharia, os quais foram utilizados, por meio de adesão as atas de registro de preços, pelo
Hospital Universitário da Universidade Federal da Grande Dourados – HU/UFGD para contratar os
serviços de elaboração de projetos para a construção do Instituto da Mulher e da Criança.
CONSTATAÇÃO
Irregularidade na utilização de Ata de registro de preço para a contratação de projeto técnico de
engenharia.
a) Fato:
Os Pregões nº 44/2009 do Instituto Federal Farroupilha e nº 24 da Universidade Federal da Grande
Dourados, utilizados pelo Hospital Universitário da Universidade Federal da Grande Dourados para
contratar empresa para elaboração de projetos para a construção do Instituto da Mulher e da criança,
se destinavam a registrar em ata os preços por metro quadrado de tipo de projeto os serviços de
estudos e elaboração de projetos técnicos de engenharia.
Desse modo, buscou-se realizar análise na legalidade da utilização de Ata de Registro de Preços
para contratação de projetos técnicos de engenharia, possibilitando a posterior utilização de acordo
com a necessidade da Unidade.
Primeiramente, é importante verificar quais as compras e serviços, estavam à época, autorizados
legalmente a serem objeto de registro em ata de licitação. Para isso, reproduzimos a seguir o art. 2º
do Decreto Presidencial nº 3.931 (com as alterações introduzidas pelo Decreto Presidencial nº
4.342, de 23/08/2002), de 19/09/2001:
“Art. 2º Será adotado, preferencialmente, o SRP nas seguintes hipóteses:
I - quando, pelas características do bem ou serviço, houver necessidade de contratações
freqüentes;
II - quando for mais conveniente a aquisição de bens com previsão de entregas parceladas ou
contratação de serviços necessários à Administração para o desempenho de suas atribuições;
III - quando for conveniente a aquisição de bens ou a contratação de serviços para atendimento a
mais de um órgão ou entidade, ou a programas de governo; e
IV - quando pela natureza do objeto não for possível definir previamente o quantitativo a ser
demandado pela Administração.
Parágrafo único. Poderá ser realizado registro de preços para contratação de bens e serviços de
informática, obedecida a legislação vigente, desde que devidamente justificada e caracterizada a
vantagem econômica.”
Como pode ser verificado, o decreto que regia a utilização de licitação para registro de preços não
definiu qual tipo de objeto poderia ser licitado, o que, a priori, indica a possibilidade de utilização
do sistema de registro de preços em todos os bens e serviços comuns licitados por meio de pregão
eletrônico.
No entanto, o que se nota, nos processos analisados (Pregão nº 44/2009 do IFF e 24/2009 da
UFGD), foi a padronização indevida do objeto a ser contratado, com a definição de apenas duas
especificações - metro quadrado e tipo de projeto (estrutural, arquitetônico, etc.), com ausência das
demais características e especificações necessárias para a elaboração do projeto técnico de
engenharia a serem elaborados.
Assim sendo, não é cabível a utilização do sistema de registro de preços no caso em tela, pois a
deficiente contratação de projetos de engenharia em licitação na modalidade pregão com registro de
preços por parte do IFF e da UFGD permitiu a adesão a este registro de preços pelo HU/UFGD.
Ressalta-se que o registro em Ata de licitação de projetos de engenharia poderia ser aceitável caso o
termo de referência apresentasse todas as especificações, necessárias e suficientes para se
caracterizar o objeto, conforme inciso I do art 9º do Decreto Presidencial nº 3.931 (com as
alterações introduzidas pelo Decreto Presidencial nº 4.342, de 23/08/2002), de 19/09/2001, que
estava vigente a época, a seguir reproduzido:
“Art. 9º O edital de licitação para registro de preços contemplará, no mínimo:
I - a especificação/descrição do objeto, explicitando o conjunto de elementos necessários e
suficientes, com nível de precisão adequado, para a caracterização do bem ou serviço, inclusive
definindo as respectivas unidades de medida usualmente adotadas;”
Com isso, verificamos que só poderiam ser registrados em ata os preços de projetos de engenharia
para prédios ou construções idênticas, com condições dos locais - onde seriam construídos os
prédios - idênticas, inclusive com custos locais da obra idênticos, sendo ilegal realizar licitação para
registrar preços de serviços técnicos de engenharia por metro quadrado de tipo de projeto, mesmo
porque a metragem de alguns projetos sequer seriam conhecidas no momento da contratação, pois
seria o projetista que iria definir em alguns casos.
No Processo nº 23005.001389/2009-11 (folha 21), consta que o signatário do Edital do Pregão
Eletrônico nº 44/2009 do IFF foi o Pregoeiro (CPF ***.450.220-**), apesar da cópia do
edital não estar assinada. O signatário do Edital do Pregão Eletrônico nº 24/2009 da UFGD
(Processo nº 23005.001019/2009-75) foi o Pregoeiro (CPF ***.896.891-**). No Termo de
Referência do Edital do Pregão nº 24/2009 da UFGD (Anexo I) ainda consta como aprovado o
mesmo pela Pró-reitora de Administração e Planeamento (CPF ***.669.291-**) e pela
Engenheira Civil (CPF ***.092.209-**), apesar de não estar assinado pelas mesmas.
Com isso, nota-se que os Pregões Eletrônicos nº 44/2009, do Instituto Federal de Farroupilha, e nº
24/2009, da Universidade Federal da Grande Dourados, são ilegais e possivelmente antieconômicos
por terem licitado serviços para elaboração de projetos de engenharia para registrar em ata de
Registro de Preços, o que acarretou em elaboração de projetos inadequados pela empresa contratada
pelo Hospital Universitário da Universidade Federal da Grande Dourados, causando prejuízos ao
Erário.
b) Manifestação da Unidade Examinada:
No dia 30/12/2013, deu entrada no protocolo da Controladoria-Regional da União no Estado de
Mato Grosso do Sul, documento sem número e sem data, assinado pelo Diretor-Geral do Hospital
Universitário da Universidade Federal da Grande Dourados, com a seguinte manifestação:
“A constatação n°. 002 aponta irregularidade na utilização de Ata de Registro de Preço para
contratação de projeto técnico de engenharia, causando prejuízo ao Erário.
Segundo o art. 2o, inciso II, do Decreto n°. 7.892, de 23 de janeiro de 2013, que revogou o Decreto
n°. 3.931, de 19 de setembro de 2001, ata de registro de preços é o “documento vinculativo,
obrigacional, com característica de compromisso para futura contratação, em que se registram os
preços, fornecedores, órgãos participantes e condições a serem praticadas, conforme as
disposições contidas no instrumento convocatório e propostas apresentadas”.
Por sua vez, o art. 7o, “caput” do citado Decreto expõe que:
“A licitação para registro de preços será realizada na modalidade de concorrência, do tipo menor
preço, nos termos da Lei nº 8.666 de 1993 ou na modalidade de pregão, nos termos da Lei n°
10.520 de 2002 e será precedida de ampla pesquisa de mercado”.
A partir da análise dos dispositivos legais é possível inferir a licitação para registro de preços pode
ser feita na modalidade de concorrência ou pregão; a ata de registro de preços é um dos
componentes do Sistema de Registro de Preços - SRP, conforme preconiza o art. 2o, inciso II, do
Decreto n°. 7.892.
Essa verificação permite-nos inferir que as constatações n°. 001 e 002 acabam se fundindo uma na
outra.
Logo, se a doutrina e o TCU opinam pela legalidade da contratação de serviços de engenharia
através de pregão, à utilização da ata de registro de preços para tais contratações se aplica o
mesmo raciocínio.
Assim como já discutido na constatação n°. 001, o dano ao Erário que o informativo noticia na
constatação n°. 002 precisa ser concreto, isto é, discriminado e acompanhado de provas robustas.
O que se percebe dos autos são meras conjecturas e ilações desprovidas elementos concretos.
Anote-se que os problemas na execução dos projetos de engenharia para construção do IMC não se
deram pela modalidade de contratação escolhida, mas, pelo baixo nível técnico da contratada.
Nessa trilha, considera-se igualmente superada a presente constatação.”
c) Análise do Controle Interno:
Já de início, cumpre-nos registrar que os testes de auditoria executados, que resultaram nessa
constatação, objetivaram analisar a legalidade da contratação de serviços de elaboração de projetos
executivos de engenharia utilizando como modalidade de licitação o Pregão Eletrônico.
Isto devido a realização, pelo Instituto Federal de Farroupilha - IFF e pela Universidade Federal da
Grande Dourados - UFGD (Pregões 44/2009 e 24/2009, respectivamente), da modalidade de
licitação denominada “Pregão Eletrônico” para o registro de preços de serviços para elaboração de
projetos de engenharia, os quais foram utilizados, por meio de adesão as atas de registro de preços,
pelo Hospital Universitário da Universidade Federal da Grande Dourados – HU/UFGD para
contratar os serviços de elaboração de projetos para a construção do Instituto da Mulher e da
Criança.
Do resultado da análise, conclui-se pela utilização indevida da contratação por meio de Pregão de
projetos técnicos de engenharia pelas entidades contratantes (Instituto Federal de Farroupilha e
Universidade Federal da Grande Dourados), com consequente ilegalidade na adesão à Ata de
Registro de Preços por parte do HU/UFGD. Ademais, foi verificado que tanto o IFF quanto a
UFGD, além de realizar licitação incorretamente na modalidade de licitação denominada “Pregão”,
esses ainda registraram inadequadamente preços de serviços de elaboração de projetos técnicos de
engenharia em Ata de Registro de Preços, o que possibilitou a adesão à referida Ata por parte do
HU/UFGD.
A partir disso, citamos que o HU/UFGD refutou a afirmação explanada, justificando que é legal
realizar registro de preços de serviços de elaboração de projetos técnicos de engenharia, com os
seguintes argumentos:
1- Afirmou que se serviços de elaboração de projetos técnicos de engenhariam podem ser
contratados por pregão, o que possibilita o registro em ata dos preços contratados.
2- Alega ainda que o dano ao erário precisa ser concreto, isto é, discriminado e acompanhado de
provas robustas.
3- Afirma ainda que os problemas na execução dos projetos de engenharia para a contratação do
Instituto da Mulher e da Criança não se deram pela modalidade de contratação escolhida, mas, pelo
baixo nível técnico da contratada.
Ao analisar em detalhes todas as alegações, verificamos que as mesmas não serviram para negar a
conclusão da equipe de auditoria, conforme explicamos a seguir, por argumento:
1- O Gestor não refutou o argumento principal da constatação – “Irregularidade na utilização de Ata
de registro de preço para a contratação de projeto técnico de engenharia”. Agrava-se o fato de que
este registro em Ata ocorreu com a definição de apenas duas características - metro quadrado e tipo
de projeto, sem a definição de outras particularidades essenciais na execução de projeto técnico de
engenharia.
2- Conforme evidenciado em diversos trechos do relatório, no processo de contratação da Empresa
Nobre Engenharia Ltda. assim como no processo de licitação anulado para construção do Instituto
da Mulher e da Criança foram encontrados indícios de prejuízos financeiros resultantes da
contratação mal realizada advinda desse registro de preços. Quanto ao valor exato, este não foi
apurado uma vez que os projetos contratados ainda estão em andamento (na data da realização da
auditoria esses projetos ainda não tinham sido entregues), bem como não há informações da
interposição de recurso judicial pela empresa ganhadora da licitação da construção do Instituto da
Mulher e da Criança visando o ressarcimento pelos prejuízos sofridos em decorrência da anulação
do certame em decorrência da fragilidade nos projetos técnicos elaborados, etc..
3- O argumento não refuta a constatação e vai ao encontro das conclusões exaradas na constatação
nº 001, a qual demonstra que uma das consequências em se utilizar a modalidade denominada
“Pregão” para objetos complexos, ou seja, que não sejam bens ou serviços comuns, é contratar
empresas sem qualificação para execução do objeto. Dessa forma, esse argumento da defesa da
unidade auditada foi desconsiderado.
Assim, corrobora-se a constatação, de que os Pregões Eletrônicos nº 44/2009, do Instituto Federal
de Farroupilha, e nº 24/2009, da Universidade Federal da Grande Dourados, são ilegais e
possivelmente antieconômicos por terem licitado serviços para elaboração de projetos de
engenharia para registrar em ata de Registro de Preços, o que acarretou em elaboração de projetos
inadequados pela empresa contratada pelo Hospital Universitário da Universidade Federal da
Grande Dourados, causando prejuízos ao Erário.
Recomendação : 1
Recomenda-se à Universidade Federal da Grande Dourados:
Abster-se de registar em ata de preços serviços para elaboração de projetos de engenharia, por serem
objetos de características únicas (singular).
d) Conclusão sobre a situação verificada:
Assim, conclui-se que serviços de elaboração de projetos de engenharia não podem ser licitados
utilizando-se a modalidade de licitação denominada “Pregão” por não serem serviços comuns
definidos na Lei 10.520/2002. Com isso, os Pregões Eletrônicos nº 44/2009, do Instituto Federal de
Farroupilha, e nº 24/2009, da Universidade Federal da Grande Dourados, são irregulares e
possivelmente antieconômicos por terem licitado serviços para elaboração de projetos de
engenharia para registrar em ata de Registro de Preços utilizando a modalidade de licitação
denominada “Pregão”, o que acarretou em elaboração de projetos inadequados pela empresa
contratada pelo Hospital Universitário da Universidade Federal da Grande Dourados.
2.1.1.3
Situação Verificada
Adesão fora do prazo legal, pelo Hospital Universitário da Universidade Federal da Grande
Dourados – HU/UFGD, as atas de registro de preços licitadas pelo Pregão Eletrônico nº 44/2009 do
Instituto Federal Farroupilha – IFF e Pregão Eletrônico nº 24/2009 da Universidade Federal da
Grande Dourados - UFGD.
CONSTATAÇÃO
Irregularidades nas contratações conduzidas pelo HU/UFGD, com adesão ilegal à atas de registro
de preços, bem como formalização de contratos sem a definição adequada do objeto a ser
executado.
a) Fato:
Conforme relatado, identificou-se, na realização dos Pregões nº 44/2009 do Instituto Federal
Farroupilha - IFF e nº 24/2009 da Universidade Federal da Grande Dourados – UFGD,
irregularidades na condução do certame, com a utilização indevida de licitação na modalidade
“pregão” para registrar em ata o preço, por metro quadrado de tipo de projeto, dos serviços de
elaboração de projetos técnicos de engenharia, serviços estes não enquadráveis como “serviços
comuns”.
No entanto, mesmo ante a ilegalidade dos Pregões Eletrônicos nº 44/2009 do IFF e nº 24/2009 da
UFGD, o Hospital Universitário da Universidade Federal da Grande Dourados – HU/UFGD
contratou a empresa Nobre Engenharia Ltda. (CNPJ 08.386.213/0001-05), para executar os serviços
de elaboração de projetos para a construção do Instituto da Mulher e da Criança, aderindo às atas de
registros de preços licitadas pelos citados pregões. Os contratos foram assinados pelo Diretor Geral
do HU/UFGD (CPF ***.850.848-**) e pelo Diretor de Administração e Planejamento
(***.928.791-**).
Primeiro ponto que se coloca é que a adesão a registro de preços só deve ser realizada para objetos
idênticos, nos quais as especificações mínimas que definem exatamente o que seria contratado
esteja devidamente detalhado. Novamente, cumpre-nos registrar que a condução dos certames
ocorreu com ausência de especificações mínimas essências para a descrição do objeto a ser
contratado, o que, desse modo, por si só, inviabilizaria a adesão as atas de registros de preços por
parte do HU/UFGD, ante a inobservância ao principal pré-requisito necessário (objetos com
especificações idênticas).
Neste caso, ressalta-se que adesões em atas de registro de preços dessa natureza só poderiam
acontecer caso os projetos de engenharia a serem elaborados fossem idênticos, ou seja, para a
execução do mesmo prédio/espaço, com todas as condições idênticas – condições do terreno (área,
declive, etc.), condições do local, dentre outras. Destarte que, na adesão efetuada pelo HU/UFHD,
nota-se exatamente o contrário - cada projeto de engenharia apresenta características ímpares que
devem ser analisadas caso a caso, como, por exemplo, padrão de acabamento, concepção estrutural,
custos locais, produtividades regionais de mão-de-obra, tipos de solo, prazos de conclusão, etc.
Além disso, o Decreto Presidencial nº 3.931/2001, vigente a época, em seu Artigo 8º, deixa claro
que as adesões às atas de registro de preços só poderiam ser realizadas quando fosse devidamente
comprovada a vantagem desse ato, conforme reprodução a seguir:
“Art. 8º A Ata de Registro de Preços, durante sua vigência, poderá ser utilizada por qualquer
órgão ou entidade da Administração que não tenha participado do certame licitatório, mediante
prévia consulta ao órgão gerenciador, desde que devidamente comprovada a vantagem.”
Logicamente essa comprovação de vantagem deveria estar demonstrada no processo, o que não
aconteceu. Como única justificativa, consta despacho do Diretor Geral do HU/UFGD, citando que
“a realização de compra através de CARONA entre as Instituições Públicas garante a
economicidade ao erário e também agiliza o processo”, conforme folha nº 2 do Processo nº
23005.001389/2009-11 do HU/UFGD (processo da contratação citada).
Neste caso, a justificativa, in verbis: “a realização de compras através de CARONA entre as
Instituições Públicas garante a economicidade ao erário e também agiliza o processo, neste
período de final de ano.”, não demonstra a vantagem que o Decreto exige como pré-requisito para a
realização da adesão. Se fosse admissível esse tipo de motivação para a realização das adesões, a tal
comprovação exigida pelo Decreto não seria necessária, pois todas as adesões gerariam agilidade de
tempo no que diz respeito a não realização de processo licitatório. O que o Decreto exige que se
comprove é que os preços praticados nas atas de registro de preços estão dentro dos preços
praticados no mercado, o que definitivamente não foi comprovado pelo HU/UFGD anteriormente a
sua adesão. Ressalta-se que esta comprovação não poderia ter sido feita, pela ausência de
detalhamento do objeto já licitado (IFF e UFGD), bem como os projetos a serem executados pelo
HU/UFGD, pois estes também não estavam objetivamente definidos, tanto nos Pregões Eletrônicos
aderidos quanto no processo do HU/UFGD.
Não obstante a irregularidade na adesão à ata de registro de preços citada acima, o impacto
negativo à Administração dessa adesão indevida seria minimizado caso os contratos assinados entre
o HU/UFGD e a empresa Nobre Engenharia Ltda. previsse todas as necessidades da Administração
para a elaboração do objeto (projeto de engenharia), com especificações e características que
definiriam o produto a ser entregue. No entanto, verificamos que esse fato não se materializa no
Processo nº 23005.001389/2009-11 do HU/UFGD (processo da contratação citada), pois o mesmo
se inicia sem a apresentação do projeto básico, ou seja, sem detalhamento do que seria contratado.
Na formalização dos contartos, as únicas especificações localizadas dentre os documentos
apresentados encontram-se na definição do objeto – construção de um Instituto da Mulher e da
Criança, que se deduz que seja uma unidade de saúde, associado ao fato de estar sendo contratado
por um hospital universitário, bem como a definição a metragem total da área construída, que
inicialmente era de 5.200 m², e os projetos que deveriam ser contratados: arquitetônicos,
hidrossanitário, estruturais, elétricos de baixa e alta tensão, sonorização, redes estruturais,
mecânicos (climatização de ambientes, refrigeração e gases), tratamento acústico e estrutura
metálica.
Assim, tem-se que esta descrição genérica, associada a adesão indevida à Ata de registro de preços
ocasionou a contratação de empresa para elaboração de projetos de engenharia em um montante de
R$246.411,78.
Em outro ponto, nota-se que a ausência de especificações e do que seria contratado era de
conhecimento dos gestores do HU/UFGD, pois resta explicitado na Comunicação Interna nº
133/2010 – HU/UFGD (folha 149 do Processo nº 23005.001389/2009-11 do HU/UFGD), de
27/07/2010, assinada pelo gestor do contrato e, endereçada ao Diretor Geral do HU/UFGD
informando que os projetos necessitariam ser modificados. Analisando o documento, evidencia-se o
quão insuficiente foram as especificações do objeto contratado com a Empresa Nobre Engenharia
Ltda. Neste sentido e, conforme argumentado pelo gestor do contrato, as adequações tornam-se
necessárias pelo fato de tratar-se de um estabelecimento de saúde pública, o qual necessariamente
precisa ser construído obedecendo as normas do Ministério da Saúde, sendo que os projetos de
engenharia a serem elaborados deveriam seguir essas normas, ou seja, a óbvia argumentação do
gestor do contrato, de que trata-se de estabelecimento de saúde, não consta formalmente dos
contratos, como já dito: os Contratos simplesmente não qualificam o empreendimento, tampouco
detalham, por meio de características e definições, as especificações necessárias para a execução
adequada do objeto.
O fato de se assinar um contrato administrativo sem projeto básico e, sem o mínimo detalhamento
exigido infringe os artigos 7, 54 e 55 da Lei 8.666/93, conforme reproduções a seguir:
“Art. 7º As licitações para a execução de obras e para a prestação de serviços obedecerão ao
disposto neste artigo e, em particular, à seguinte seqüência:
I - projeto básico;
II - projeto executivo;
III - execução das obras e serviços.
§ 1º A execução de cada etapa será obrigatoriamente precedida da conclusão e aprovação, pela
autoridade competente, dos trabalhos relativos às etapas anteriores, à exceção do projeto
executivo, o qual poderá ser desenvolvido concomitantemente com a execução das obras e serviços,
desde que também autorizado pela Administração.
§ 2º As obras e os serviços somente poderão ser licitados quando:
I - houver projeto básico aprovado pela autoridade competente e disponível para exame dos
interessados em participar do processo licitatório;
(...)
§ 6º A infringência do disposto neste artigo implica a nulidade dos atos ou contratos realizados e
a responsabilidade de quem lhes tenha dado causa.” (grifo nosso)
“Art. 54. Os contratos administrativos de que trata esta Lei regulam-se pelas suas cláusulas e
pelos preceitos de direito público, aplicando-se-lhes, supletivamente, os princípios da teoria geral
dos contratos e as disposições de direito privado.
§ 1o Os contratos devem estabelecer com clareza e precisão as condições para sua execução,
expressas em cláusulas que definam os direitos, obrigações e responsabilidades das partes, em
conformidade com os termos da licitação e da proposta a que se vinculam.
§ 2o Os contratos decorrentes de dispensa ou de inexigibilidade de licitação devem atender aos
termos do ato que os autorizou e da respectiva proposta.
Art. 55. São cláusulas necessárias em todo contrato as que estabeleçam:
I - o objeto e seus elementos característicos;” (grifo nosso)
Ademais, cumpre-nos registrar que, não obstante todas as irregularidades detectadas, com a
evidente adesão indevida à Ata de Registro de Preços e, precariedade na definição do termo de
contrato pactuado, não foi identificado, dentre os documentos acostados ao Processo nº
23005.001389/2009-11 do HU/UFGD, o parecer prévio emitido pela assessoria jurídica, opinando
sobre a legalidade da contratação citada, conforme exigido no Parágrafo Único do Art. 39 da Lei
8.666/93 reproduzido a seguir:
“Parágrafo único. As minutas de editais de licitação, bem como as dos contratos, acordos,
convênios ou ajustes devem ser previamente examinadas e aprovadas por assessoria jurídica da
Administração.”
Isto é evidenciado quando, por meio do Parecer Nº 121/2012/PF-UFGD/PGF/AGU (folha nº 333 do
Processo nº 23005.001389/2009-11), de 23/11/2012, a Assessoria Jurídica confirma que não opinou
quanto a legalidade da contratação já realizada.
Assim, como consequência da precariedade e falta de zelo nas contratações citadas, resta
demonstrando a necessidade de rescisão do Contrato nº 35/2010 (folha nº 150 do Processo
Administrativo nº 23005.001389/2009-11), com assinatura de outro ajuste, em decorrência da
significante dicotomia entre o planejado e, as necessidades dos projetos a serem elaborados, além
da necessidade de se alterar os projetos já elaborados pela contratada para cumprir obrigações as
quais já deveriam ser da contratada.
Como exemplo, citamos trechos extraídos do processo que evidenciam o impacto ocasionado pela
precária contratação:
- a contratada solicitou majoração dos valores a receber pelos serviços por intermédio do Oficio nº
011/2012 (folha 207 do Processo Administrativo nº 23005.001389/2009-11), de 03/05/2012, em
virtude das alterações dos projetos solicitadas e da necessidade de se realizar serviços não previstos
nos contratos, consequência direta da falta de projeto básico nos contratos;
- em documento acostado ao processo, a empresa tenta justificar a impossibilidade de execução do
objeto contratado, em decorrência da ausência de definição e características no projeto a ser
executado, quando de sua contratação, conforme CI nº. 127/2012 – SEPP/HU/UFGD (folha nº 209
do Processo nº 23005.001389/2009-11), de 29/05/2012:
“a empresa Nobre Engenharia também não havia sido contratada para elaboração do projeto de
fundação do IMC e consequentemente para sondagem do terreno, visto que é uma das exigências
do Ministério da Saúde foi retirada destes itens da planilha orçamentária já que o projeto executivo
deveria ser completo e não para a elaboração do projeto de fundações pela empresa que executará
a obra”.
Novamente, a empresa tenta eximir-se da responsabilidade de execução dos projetos de fundação e
sondagem do terreno no local em que será construído o Instituto, uma vez que contratos não tinham
termo de referencia ou projeto básico detalhando o que deveria ser realizado pela empresa
contratada nos projetos estruturais, e desse modo, a empresa não precisaria arcar com o custo de
elaboração desse projeto e não precisaria despender recursos para realizar a sondagem do terreno,
reduzindo seu custo de elaboração dos projetos. Ademais, nota-se que, como os contratos foram
assinados sem o detalhamento necessário e, a empresa visa o lucro contratual, esta potencialmente
trabalhou para maximizar seus lucros nas lacunas deixadas pela má contratação realizada pelo
HU/UFGD.
Sobre esse mesmo assunto, a assessoria jurídica, no Parecer nº 121/2012/PF-UFGD/PGF/AGU
(folha 333 do Processo nº 23005.001389/2009-11), de 23/11/2012, emitido em resposta a
solicitação de parecer prévio quando a viabilidade legal de realizar os aditivos contratuais
solicitados pela Empresa Nobre Engenharia Ltda (Ofício nº 011/2012, acostado a folha 207 do
Processo Administrativo nº 23005.001389/2009-11), se manifestou contraria ao aditivo referente ao
projeto da fundação e a todas as demais solicitações de aditivo da empresa contratada para
elaboração dos projetos, conforme podemos verificar no trecho final do mesmo reproduzido a
seguir:
“45. Quanto aos 03 furos de sondagem para o prédio do IMC, pelo qual a empresa postula um
pagamento da ordem R$5.089,00, também se tem por inviável e incabível, vez que isso já está
incluído no preço do projeto ‘estrutural”. Quem é contratado para projetar a estrutura de um
prédio da envergadura do IMC, por óbvio que tem de fazer sondagem para poder projetá-lo
corretamente. Deferir o pleito da empresa configuraria pagamento em duplicidade.
46. Pelo mesmo motivo acima, destaco que não há necessidade de se contratar a empresa para
projetar a fundação, já que esse tipo de serviço também está incluído no projeto estrutural para o
qual ela já foi contratada. Em verdade, a empresa certamente já prestou esse serviço e não deve
tê-lo prestado adequadamente, estando, agora, a refazê-lo. Diz-se isso porque a obra do IMC já foi
até mesmo licitada, não sendo razoável imaginar que o tenha sido sem projeto estrutural quanto à
fundação.
47. Ainda que assim não fosse, não haveria como contratar ou pagar a empresa por serviços
específicos de fundação, posto que esse serviço não consta, de maneira específica, na licitação e no
contrato.
48. O mesmo ocorre quanto a projetos de incêndio. Não há como aditivar o contrato para incluir
esses serviços, seja porque os contratos já venceram, seja porque as atas de registro de preço
também já venceram.
III - Conclusão
49. Posto isso, OPINO pela inviabilidade do pleito de aditivo formulado pela empresa.
50. Quanto à necessidade de contratação de projetos de “combate a incêndio”, ORIENTO para
que o referido serviço seja contratado em autos apartados, na forma da Lei 8.666/93.”
O parecer da assessoria jurídica deixa clara a confusão gerada pela falta de definição adequada das
especificações do objeto dos Contratos nº 34/2010 e 49/2010.
Dessa forma, concluímos que o Hospital Universitário aderiu ilegalmente as Atas de Registros de
Preços referentes ao Pregão Eletrônico nº 44/2009 do Instituto Federal de Farroupilha e Pregão
Eletrônico nº 24/2009 da Universidade Federal da Grande Dourados, tendo em vista que os objetos
não foram definidos adequadamente para declará-los idênticos, que não foi comprovada no
processo a vantagem dessa adesão as referidas atas de registros de preços, bem como os contratos
foram assinados ilegalmente sem projeto básico detalhando o objeto e sem aprovação da assessoria
jurídica do órgão, isto posto, com potencial prejuízo ao Erário, como citado.
b) Manifestação da Unidade Examinada:
No dia 30/12/2013, deu entrada no protocolo da Controladoria-Regional da União no Estado de
Mato Grosso do Sul, documento sem número e sem data, assinado pelo Diretor-Geral do Hospital
Universitário da Universidade Federal da Grande Dourados, com a seguinte manifestação:
“A constatação em testilha sinaliza irregularidades nas contratações conduzidas pelo HU/UFGD,
com adesão ilegal a atas de registro de preços, bem como formalização de contratos sem a
definição adequada do objeto a ser executado.
Pois bem.
Convém reconhecer que a adoção do instituto da adesão de ata para a aquisição de projetos, em
alguns casos, realmente não se mostra vantajoso.
Embora a via eleita pelo HU/UFGD não tenha sido a mais adequada, nem por isso restou
caracterizado dano ao Erário. O que existe, segundo o próprio informativo (último parágrafo da
constatação n°. 004) é “dano em potencial”. Ora, o dano que causa lesão ao Erário é aquele
concreto. Nesse diapasão, portanto, a situação em questão apontada como possível causadora de
prejuízo não passa de mera conjectura.
Frisa-se que os problemas ocasionados na execução do objeto têm relação com o baixo nível
técnico da contratada, e não com a forma com que se procedeu a contratação.
Quanto à falta de parecer da Assessoria Jurídica do HU/UFGD, quando da adesão da ata de
registro de preços, não há se falar em violação ao art. 38, parágrafo único, da Lei n°. 8.666/93
porque nesse caso a aprovação por Assessoria Jurídica é dispensável, embora recomendável.
Ora, por se tratar de autarquia federal, o Edital n°. 44/2009 certamente foi apreciado pela
Assessoria Jurídica do IFF, o que tem se mostrado suficiente no caso das “caronas”.”
c) Análise do Controle Interno:
Ao tomar conhecimento da constatação, o HU/UFGD refutou a afirmação de adesão ilegal a atas de
registro de preços e assinaturas ilegais de contratos alegando, em síntese, os seguintes argumentos:
1- Afirma que o instituto da adesão de ata para a aquisição de serviços de elaboração projetos
técnicos de engenharia, em alguns casos, realmente não se mostra vantajoso.
2- Afirma que não restou caracterizado dano ao erário, existindo somente “dano potencial”
conforme afirmado no relatório. Dessa forma, só o dano concreto é o que causa lesão ao erário.
3- Afirma, novamente, que os problemas na execução dos projetos de engenharia para a contratação
do Instituto da Mulher e da Criança não se deram pela modalidade de contratação escolhida, mas,
pelo baixo nível técnico da contratada.
4- Afirma que o parecer da assessoria jurídica não é obrigatório, sendo apenas aconselhável.
5-Afirma que não houve falta de parecer jurídico, pois o edital nº. 44/2009 certamente foi apreciado
pela assessoria jurídica do IFF por se tratar de autarquia federal.
Isto posto, verifica-se que as alegações da Unidade não elidiram a constatação da equipe, uma vez
que:
1- Apesar de extensamente refutar os outros apontamentos descritos – Irregularidade na contratação
de serviços projetos técnicos de engenharia por meio de Pregão; Utilização indevida de Ata de
Registro de Preços para contratação de projeto técnico de engenharia; - nesta afirmação a Unidade
apenas corrobora o afirmado – ilegalidade na adesão a ata de registro de preços para a contratação
de projetos técnicos de engenharia;
2- Conforme evidenciado em diversas passagens do relatório, no processo de contratação da
Empresa Nobre Engenharia Ltda. assim como no processo de licitação anulado para construção do
Instituto da Mulher e da Criança foram evidenciados prejuízos financeiros resultantes da
contratação advinda desse registro de preços, devido a precariedade dos projetos técnicos de
engenharia que subsidiaram a contratação.
Portanto, o dano ao erário é inquestionável, como citamos:
- mobilização de pessoal e material, no trâmite de todo o processo formalizado para contratar
empresa para construir o Instituto da Mulher e da Criança, que restou anulado;
- todo o custo de oportunidade incorrido com o pessoal e material nos processos de contratação dos
serviços de elaboração dos projetos e construção do Instituto da Mulher e da Criança;
- o custo financeiro do recurso sem utilização durante anos sem que nenhuma obra tenha ocorrido;
dentre outros.
Quanto ao valor exato do prejuízo, este não foi apurado uma vez que os projetos contratados ainda
estão em andamento (na data da realização da auditoria esses projetos ainda não tinham sido
entregues), bem como não há informações da interposição de recurso judicial pela empresa
ganhadora da licitação da construção do Instituto da Mulher e da Criança visando o ressarcimento
pelos prejuízos sofridos em decorrência da anulação do certame em decorrência da fragilidade nos
projetos técnicos elaborados, etc.
3- O argumento não refuta a constatação e vai ao encontro das conclusões exaradas na constatação
nº 001, a qual demonstra que uma das consequências em se utilizar a modalidade denominada
“Pregão” para objetos complexos, ou seja, que não sejam bens ou serviços comuns, é contratar
empresas sem qualificação para execução do objeto. Dessa forma, esse argumento da defesa da
unidade auditada foi desconsiderado.
4- O Parágrafo Único do Art. 39 da Lei 8.666/93, aplicável subsidiariamente nas contratações na
modalidade Pregão, reproduzido a seguir, não deixa dúvida que as minutas dos contratos devem ser
previamente aprovadas pela assessoria jurídica:
“ Parágrafo único. As minutas de editais de licitação, bem como as dos contratos, acordos,
convênios ou ajustes devem ser previamente examinadas e aprovadas por assessoria jurídica da
Administração.” (grifo nosso)
Dessa forma, esse argumento da defesa da unidade auditada foi desconsiderado.
Com isso, nota-se que o Hospital Universitário aderiu ilegalmente as Atas de Registros de Preços
referentes ao Pregão Eletrônico nº 44/2009 do Instituto Federal de Farroupilha e Pregão Eletrônico
nº 24/2009 da Universidade Federal da Grande Dourados, tendo em vista que os objetos não foram
definidos adequadamente para declará-los idênticos, que não foi comprovada no processo a
vantagem dessa adesão as referidas atas de registros de preços, bem como os contratos foram
assinados ilegalmente sem projeto básico detalhando o objeto e sem aprovação da assessoria
jurídica do órgão, isto posto, com potencial prejuízo ao Erário, como citado.
Recomendação : 1
Recomenda-se ao Hospital Universitário da Universidade Federal da Grande Dourados:
Somente aderir a atas de registro de preços quando exista projeto básico a ser contratado contendo o
conjunto de elementos necessários e suficientes, com nível de precisão adequado, para caracterizar o
objeto e que o mesmo seja idêntico ao projeto básico do objeto da ata a ser aderida.
Recomendação : 2
Recomenda-se ao Hospital Universitário da Universidade Federal da Grande Dourados:
Somente assinar contratos que contenham o objeto detalhado a ser contratado, com características
mínimas que contemplem um conjunto de elementos necessários e suficientes, com nível de
precisão adequado, para caracterizar o objeto e as obrigações do contratado e da contratada.
Recomendação : 3
Recomenda-se ao Hospital Universitário da Universidade Federal da Grande Dourados:
Abstenha-se de celebrar contratos com ausência de manifestação ou, com posicionamento contrário
da assessoria jurídica da Unidade, parecer esse específico para o contrato a ser assinado.
d) Conclusão sobre a situação verificada:
Assim, concluímos que o Hospital Universitário aderiu ilegalmente as Atas de Registros de Preços
referentes ao Pregão Eletrônico nº 44/2009 do Instituto Federal de Farroupilha e Pregão Eletrônico
nº 24/2009 da Universidade Federal da Grande Dourados, tendo em vista que os objetos não foram
definidos adequadamente para declará-los idênticos, que não foi comprovada no processo a
vantagem dessa adesão as referidas atas de registros de preços, bem como os contratos foram
assinados ilegalmente sem projeto básico detalhando o objeto e sem aprovação da assessoria
jurídica do órgão, isto posto, com potencial prejuízo ao Erário, como citado.
2.1.1.4
Situação Verificada
O Hospital Universitário da UFGD realizou o pagamento do contrato referente a elaboração dos
projeto da construção do Instituto da Mulher e da Criança sem que o recebimento do objeto tenha
sido realizado adequadamente e dentro dos requisitos legais, levando a que a unidade recebesse
projetos que continham erros que impossibilitavam a construção do prédio.
CONSTATAÇÃO
Pagamento indevido pelo HU/UFGD de serviços não efetivamente prestados pela empresa
contratada, no valor total de R$153.205,89, sem a apresentação definitiva dos projetos técnicos de
engenharia.
a) Fato:
Em sequência, após a assinatura dos Contratos números 34 e 35 (substituído pelo contrato nº 49), o
Diretor-geral do Hospital Universitário designou o fiscal do contrato, Coordenador de Serviços
Gerais (CPF ***.925.191-**), pela Portaria nº 057 (folha nº 144 do Processo nº
23005.001389/2009-11), de 11/05/2010.
Como evidências deste acompanhamento contratual, na análise documental realizada, identificamos
apenas um despacho do fiscal do contrato (folha nº 149 do Processo nº 23005.001389/2009-11).
Isto, por si só, demonstra o ineficiente acompanhamento por parte do fiscal do contrato, pois, não
obstante todas as irregularidades que relacionados aos citados contratos, um maior
acompanhamento possibilitaria a correção de divergências na execução do ajuste, fato este não
ocorrido, ante a ausência de acompanhamento do contrato pelo fiscal responsável.
Assim, muito embora o ineficiente acompanhamento contratual, até a presente data
(novembro/2013) foram pagas duas notas à Empresa Nobre Engenharia Ltda., referentes aos
contratos nº 34 e nº 49.
Em relação aos Contratos nº 34/2010 e 49/2010, foi apresentada pela empresa a Nota Fiscal de nº
067, conforme acostada a folha 188 do Processo 23005.001389/2009-11, com data de emissão de
10/01/2011, no valor de R$123.205,89 com a seguinte descrição: “Elaboração de projetos básicos e
executivos de engenharia e arquitetura para o Hospital Universitário da UFGD. Contrato n.
34/2010 e 49/2010. Entrega Parcial 50%”. Neste documento fiscal contém assinatura, datada de
11/01/2011, do Diretor Geral do HU/UFGH, (CPF ***.850.848-**), sem qualquer
justificativa para essa assinatura, uma vez que o Diretor Geral sequer era fiscal do contrato, tendo
delegado estas funções ao servidor (CPF ***.925.191-**), citado acima.
Na sequência do Processo nº 23005.001389/2009-11, encontramos várias Anotações de
Responsabilidade Técnica, registradas no Conselho Regional Engenharia e Arquitetura de Goiás e
alguns documentos relativos ao pagamento da Nota Fiscal. Verificamos no Sistema Administração
Financeira do Governo Federal – SIAFI que o pagamento foi realizado no dia 18/01/2011, por meio
da Ordem Bancária 2011OB800066. Neste ponto, chama-nos atenção que, anteriormente a este
pagamento, não identificamos, no processo formalizado, qualquer informação relacionada ao atesto
ou conferência da entrega dos produtos contratados (documento, despacho ou relatório do fiscal do
contrato), tampouco parecer da análise pelas áreas técnicas sobre a qualidade e pertinência dos
projetos entregues.
Após isso, a empresa emitiu a Nota Fiscal de nº 110, acostada a folha 280 do Processo
23005.001389/2009-11, com data de emissão de 21/06/2012, no valor de R$30.000,00, com a
seguinte descrição: “Estudo e elaboração de projetos básicos e executivos de engenharia e
arquitetura para a implantação do Instituto da Mulher e da Criança no Hospital Universitário da
UFGD. Conforme Contrato n 34/2010 e 49/2010.”.
Este documento fiscal apresenta atesto, datado de 11/07/2012, do Diretor Geral do HU/UFGH,
(CPF ***.850.848-**), afirmando a efetividade de parte dos serviços contratados. Novamente,
ressalta-se que a obrigação de conferência e atesto da despesa caberia ao servidor (CPF
***.925.191-**), gestor do contrato, delegado por meio de portaria para tal função que,
inexplicavelmente, não participou de nenhum ato formalizado no processo, relacionado a este
acompanhamento contratual, bem como não identificamos parecer ou análise pelas áreas técnica
sobre a qualidade e pertinência dos projetos entregues referentes a essa nota fiscal.
Não obstante a ausência de informações da área técnica sobre a efetiva entrega deste produto, a
referida nota fiscal foi paga em 07/08/2012, por meio da Ordem bancária 2012OB802332.
Desse modo, nota-se que o Diretor Geral do HU/UFGD liquidou a despesas referente as duas notas
pagas, muito embora o ato de liquidação envolva a conferência da efetiva entrega e a qualidade do
produto apresentado e, por tratar-se de projeto técnico de engenharia, seria necessário a análise de
profissionais qualificados para tal, com embasamento técnico e, parecer do fiscal do contrato,
nomeado exclusivamente para este acompanhamento. Ademais, assinatura do contrato, o atesto,
liquidação e pagamento, todos ordenados pelo Diretor Geral do HU/UFGD (CPF
***.850.848-**) viola um princípio básico dos controles internos administrativos, o da Segregação
de Funções.
O Princípio da Segregação de Funções, sendo um procedimento de controle básico, é válido para
toda e qualquer organização que preza pela eficiência de seus controles internos. William Attie, em
sua obra Auditoria - Conceitos e Aplicações – Editora Atlas, assim define segregação de funções:
“estabelece a independência para as funções de execução operacional, custódia física e
contabilização. Ninguém deve ter sob sua inteira responsabilidade todas as fases inerentes a uma
operação. Cada uma dessas fases deve, preferencialmente, ser executada por pessoas e setores
independentes entre si”. As diversas situações que ferem o Princípio da Segregação de Funções já
foram motivo de análises do Egrégio Tribunal de Contas da União - TCU, delas resultando vários
acórdãos e decisões, dentre outras, podemos citar: Acórdão TCU nº 735/2001; Decisão TCU nºs
225, 375 e 518/1996; Decisão TCU nº 267/1997; Decisão TCU nº 868/1998; Decisão TCU nº
170/1999 e Decisão TCU nº 437/2001.
Por fim, registramos que, por meio da Solicitação de Fiscalização nº 201308200-003, de
07/11/2013, foi solicitado ao HU/UFGD a disponibilização dos processos de pagamentos das Notas
Fiscais nº 067 e nº 110 da empresa Nobre Engenharia Ltda., juntamente com a apresentação dos
projetos de engenharia apresentados pela contratada, que subsidiaram tais pagamentos. Em
resposta, o HU/UFGD enviou o Ofício Nº 07/2013 – AUDIN/UFGD, de 12/11/2013,
disponibilizando documentos já acostados ao processo original (Processo
nº
23005.001389/2009-11), o que evidencia o constatado: nenhum relatório do fiscal dos contratos ou
da área técnica sobre os projetos entregues e faturados pela notas fiscais nº 067 e n º 110 da
Empresa Nobre Engenharia Ltda. subsidiariam o pagamento realizado.
Então, não resta dúvida que o recebimento provisório dos serviços e pagamentos das notas fiscais
foram realizados inadequadamente. Na prática, essa situação seria mitigada caso os serviços
atualmente estivem terminados e o resultado dos mesmos tivesse sido alcançado, o que,
demonstra-se diferente - todos os documentos disponibilizados à equipe de fiscalização pelo
HU/UFGD demonstram que a empresa não entregou todos os projetos para a construção do
Instituto da Mulher e da Criança.
Como exemplo, não obstante a ausência de evidências da efetiva entrega dos projetos de
engenharia, o pagamento da Nota Fiscal nº 067 da empresa Nobre Engenharia Ltda. foi realizado
como se 50% dos serviços contratados tivessem sido realizados e entregues. No entanto, não é o
que se verifica: após a data de emissão da nota fiscal, surgem vários documentos que evidenciam
que o pagamento da Nota Fiscal nº 67 da Empresa Nobre Engenharia Ltda. foi realizado sem que
nenhum projeto definitivo estivesse entregue e regularmente aceito pelo HU/UFGD, conforme
podemos verificar na tabela a seguir:
Fl. Proc.
Documento
Data
Emissão da NF 67 valor R$123.205,89
nº
23005.001389/2009-11
10/01/11 188
Ofício nº 011/12 da Empresa Nobre Engenharia Ltda.
solicitando alterações nos contratos para aumento dos valores
03/05/12
dos mesmos em virtude de alterações solicitadas pelo
HU/UFGD.
207
CI Nº 28/2012 tratando do Ofício nº 011/12.
16/05/12
208
CI Nº 127/2012-SEPP/HU/UFGD
28/2012.
29/05/12
209
Informação que nessa data foi aprovado o projeto
01/06/12
arquitetônico pelo Ministério da Saúde.
379
Emissão da NF 110 valor R$30.000,00
21/06/12
280
CI do Diretor-geral Nº 68/2012 – HU/UFGD solicitando
25/06/12
parecer da assessoria jurídica sobre o ofício nº 011/12.
206
Ofício nº 027/2012 da empresa Nobre cobrando a posição
sobre o ofício 11/2012 e incluindo ainda mais valores nos 05/09/12
contratos.
291
Despacho nº 080/2012/PF-UFGD/PGF/AGU solicitando
documentos e informações complementares para analisar os 06/09/12
pedidos de alteração dos contratos.
278
Ofício nº 342/2012-DG/HU/UFGD solicitando à Empresa
Nobre Engenharia Ltda. esclarecimentos adicionais sobre os 09/10/12
pedidos de majoração dos contratos.
315
Ofício nº 026/2012 da Empresa Nobre respondendo o Ofício
15/10/12
342/2012-DG/HU/UFGD.
317
CI nº 70/2012 – ASSEDOC/HU/UFGD encaminhando ofício
026 da Nobre e solicitando manifestação para L. R. C. R., 22/10/12
Chefe da Seção de Planejamento e Projetos do HU/UFGD
318
respondendo a CI nº
CI nº 263/2012-SEPP/HU/UFGD de L.R.C.R. para o
30/10/12
Diretor-Geral dando o parecer.
319
CI nº 112/2012-HU/UFGD apresentando explicações
solicitadas pela assessoria jurídica no Despacho nº 080/2012 01/11/12
/PF-UFGD/PGF/AGU
329
Parecer nº 121/2012/PF-UFGD/PGF/AGU da assessoria
jurídica negando os reajustes pretendidos pela Empresa 23/11/12
Nobre Engenharia
333
Tabela 1
Outrossim, a evidência absoluta do afirmado é a instauração de processo administrativo pelo
HU/UFGD (Processo nº 23005.000838/2013-81) em 04/09/2013, visando à apuração de
responsabilidade da Empresa Nobre Engenharia Ltda pela não entrega dos projetos. No relatório
constante na folha nº 03 desse processo de apuração é afirmado o seguinte:
“Diante do exposto, considerando que a conduta da empresa pode caracterizar descumprimento de
cláusula edilícia, passível de aplicação de penalidade, nos termos da legislação em vigor,
opinamos pela instauração de Processo Administrativo, com a devida intimação da empresa para
apresentação da defesa prévia, visando averiguar os fatos e as responsabilidades.”
Com isso, a situação identificada consubstancia em pagamento indevido à empresa, anteriormente a
apresentação e aprovação dos produtos a serem entregues, sendo necessário o ajuste desses valores
e, a apuração de responsabilidade a quem deu causa a este pagamento antecipado, contrariando a
Lei 4.320, de 17 de março de 1964, que estatui Normas Gerais de Direito Financeiro para
elaboração e controle dos orçamentos e balanços da União, dos Estados, dos Municípios e do
Distrito Federal, conforme apresentamos a seguir:
“Art. 62. O pagamento da despesa só será efetuado quando ordenado após sua regular liquidação.
Art. 63. A liquidação da despesa consiste na verificação do direito adquirido pelo credor tendo por
base os títulos e documentos comprobatórios do respectivo crédito.
§ 1° Essa verificação tem por fim apurar:
I - a origem e o objeto do que se deve pagar;
II - a importância exata a pagar;
III - a quem se deve pagar a importância, para extinguir a obrigação.
§ 2º A liquidação da despesa por fornecimentos feitos ou serviços prestados terá por base:
I - o contrato, ajuste ou acordo respectivo;
II - a nota de empenho;
III - os comprovantes da entrega de material ou da prestação efetiva do serviço.” (grifo
nosso)
Também há jurisprudência do Tribunal de Contas da União – TCU sobre o assunto, conforme
apontamos abaixo:
Acórdão 520/2009 Plenário:
“Atente para as fases da liquidação da despesa, em especial quanto ao pagamento por serviços
efetivamente prestados e atestados, de acordo com o art. 63, inciso III, §2°, da Lei 4.320/1964.”
Decisão 955/2002 Plenário:
“Não efetue pagamento antecipado de despesas, por contrariar o mandamento legal expresso no
art. 62 da Lei n° 4.320/1964 e no art. 38 do Decreto n° 93.872/1986.”
Acórdão 589/2010 Primeira Câmara:
“Abstenha de realizar pagamentos antecipados, sem que tal procedimento seja tecnicamente
justificável e que esteja previsto no instrumento convocatório, por estar em dissonância com o
previsto no art. 38 do Decreto n° 93.872/1986 c/c os artigos. 62 e 63 da Lei nº 4.320/1964 e art. 65,
inc. II, “c”, da Lei n° 8.666/1993.”
Concluímos, desse modo, que os pagamentos das notas fiscais nº 067 e 110 da Empresa Nobre
Engenharia Ltda., no valor total de R$153.205,89, referentes à elaboração dos projetos de
engenharia para a construção do Instituto da Mulher e da Criança (Contratos nº 34/2010 e nº
49/2010), foram realizadas sem a regular liquidação, sem relatório do fiscal do contrato e sem
relatório da área técnica.
b) Dano ao Erário:
R$ 153.205,89
c) Manifestação da Unidade Examinada:
No dia 30/12/2013, deu entrada no protocolo da Controladoria-Regional da União no Estado de
Mato Grosso do Sul, documento sem número e sem data, assinado pelo Diretor-Geral do Hospital
Universitário da Universidade Federal da Grande Dourados, com a seguinte manifestação:
“Tal constatação supõe o pagamento indevido pelo HU/UFGD de serviços não efetivamente
prestados pela empresa contratada, no valor total de R$ 153.205,89.
A partir da análise de documentos, o informativo pondera que “os pagamentos das notas fiscais n°.
067 e 110 da Empresa Nobre Engenharia, no valor de R$ 153.205,89, referentes à elaboração de
projetos de engenharia para a construção do Instituto da Mulher e da Criança (Contratos n°
34/2010 e 49/2010), foram realizadas sem a regular liquidação, sem relatório do fiscal do contrato
e sem relatório da área técnica”.
E fato que a empresa contratada não entregou todos os projetos licitados. Contudo, pagamento
indevido não houve porque foram pagos apenas os projetos efetivamente realizados e entregues.
Assim, os serviços contidos nas Notas Fiscais n°. 067 e 110 foram prestados.
O que ocorreu de fato é que a empresa contratada, em relação aos projetos apresentados, prestou
serviço de baixa qualidade dando causa a correções requisitadas por órgãos públicos.
Nisso então consistiu o impasse. A empresa precisou reformular várias vezes os projetos executados
até que pudessem ser aprovados para licitação.
É preciso considerar que à época da liberação dos recursos para construção do IMC (2010) o
HU/UFGD não dispunha de engenheiro civil para dar suporte e assessoramento. Em razão disso, e
considerando que o fiscal do contrato não tinha conhecimento técnico para atestar o serviço, a
Direção-Geral assumiu a responsabilidade de atestá-lo.
Portanto, a partir dessas considerações conclui-se o seguinte: a) os projetos efetivamente
realizados e entregues foram pagos, não tendo havido antecipação de pagamento ou irregularidade;
b) À época da contratação da empresa, o HU/UFGD não dispunha de engenheiro civil, o que
justifica a falta de análise técnica; c) O fiscal do contrato não tinha formação e conhecimento
técnico para atestar o serviço executado pela empresa contratada, motivo pelo qual a Direção-Geral
assumiu a responsabilidade para não atrasar a execução da obra.
Embora se reconheça a presença de diversos erros formais, não houve ação ímproba ou desonesta
dos envolvidos na contratação da empresa.
A empresa contratada, por sua vez não foi beneficiada nem recebeu vantagem ilícita ou indevida
porque recebeu apenas pelos serviços que prestou e de acordo com os valores contratados.
Não há nos autos indício de superfaturamento do valor pago pelos projetos ou de dano ao Erário.
Em verdade a sequência de erros formais inviabilizou a tempestiva execução da obra, mas, não
causou prejuízos maiores nem beneficiou a ninguém.
Importante consignar que a instauração do processo administrativo n°. 23005.000838/2012-81
contra a empresa Nobre Engenharia Ltda. se deu para apurar responsabilidade pelo
descumprimento contratual, visto que não entregou nem executou alguns dos projetos contratados.
Tais projetos, entretanto, não foram pagos pelo HU/UFGD.
E cediço que situações como essa devem ser evitadas em futuras contratações. Essa, portanto, será
a postura do Gestor do HU/UFGD frente a situações similares.”
d) Análise do Controle Interno:
Do exposto, resumidamente, a Unidade afirma que:
1- Foram pagos apenas os projetos efetivamente realizados e entregues, assim, os serviços contidos
nas notas fiscais nº 067 e 110 foram prestados.
2- Admite a precária qualidade dos serviços prestados pela empresa contratada em relação aos
projetos entregues, dando causa a correções requisitadas por órgãos públicos, precisando a empresa
reformular os projetos várias vezes antes de serem aprovados para a licitação.
3- Justifica que o HU/UFGD não dispunha de engenheiro civil para dar suporte e assessoramento e,
considerando que o fiscal não era habilitado para atestar os serviços, a Direção-geral assumiu a
responsabilidade de atestá-lo.
4- Apesar de haver diversos erros formais, não houve ação improba ou desonesta dos envolvidos na
contratação.
5- A empresa contratada não foi beneficiada nem recebeu vantagem ilícita ou indevida porque
recebeu apenas pelos serviços que prestou e de acordo com os valores contratados;
6- Não há nos autos indício de superfaturamento do valor pago pelos projetos
7- Houve uma sequência de erros formais que inviabilizou a tempestiva execução da obra, mas, não
causou prejuízos maiores, tampouco benefícios indevidos.
8- Informa que a instauração do processo administrativo n°. 23005.000838/2012-81 contra a
empresa Nobre Engenharia Ltda. se deu para apurar responsabilidade pelo descumprimento
contratual, visto que não entregou nem executou alguns dos projetos contratados. Tais projetos,
entretanto, não foram pagos pelo HU/UFGD.
9- Admite que evitará situações como essas no futuro para evitar problemas similares.
Após análise, ponderamos que:
1- Muito embora o gestor afirme que os projetos técnicos que subsidiaram os pagamentos foram
entregues, o mesmo não apresenta, em sua manifestação, nenhum detalhamento, relatório, ou
qualquer outro documento de quais projetos foram entregues, tampouco as notas fiscais detalham
exatamente quais parcelas dos projetos foram entregues, ou seja, não há informações detalhadas que
demonstram a efetiva entrega dos produtos pagos. Outrossim, após o pagamento realizado, constam
diversos documentos acostados ao processo que sinalizam a situação contrária – não entrega dos
projetos técnicos completos, como demonstrado na tabela abaixo:
Fl. Proc.
Documento
Data
Emissão da NF 67 valor R$123.205,89
nº
23005.001389/2009-11
10/01/11
188
Ofício nº 011/12 da Empresa Nobre Engenharia Ltda.
solicitando alterações nos contratos para aumento dos valores
03/05/12
dos mesmos em virtude de alterações solicitadas pelo
HU/UFGD.
207
CI Nº 28/2012 tratando do Ofício nº 011/12.
16/05/12
208
CI Nº 127/2012-SEPP/HU/UFGD
28/2012.
29/05/12
209
Informação que nessa data foi aprovado o projeto
01/06/12
arquitetônico pelo Ministério da Saúde.
379
Emissão da NF 110 valor R$30.000,00
21/06/12
280
CI do Diretor-geral Nº 68/2012 – HU/UFGD solicitando
25/06/12
parecer da assessoria jurídica sobre o ofício nº 011/12.
206
Ofício nº 027/2012 da empresa Nobre cobrando a posição
sobre o ofício 11/2012 e incluindo ainda mais valores nos 05/09/12
contratos.
291
Despacho nº 080/2012/PF-UFGD/PGF/AGU solicitando
documentos e informações complementares para analisar os 06/09/12
pedidos de alteração dos contratos.
278
Ofício nº 342/2012-DG/HU/UFGD solicitando à Empresa
Nobre Engenharia Ltda. esclarecimentos adicionais sobre os 09/10/12
pedidos de majoração dos contratos.
315
Ofício nº 026/2012 da Empresa Nobre respondendo o Ofício
15/10/12
342/2012-DG/HU/UFGD.
317
CI nº 70/2012 – ASSEDOC/HU/UFGD encaminhando ofício
026 da Nobre e solicitando manifestação para L. R. C. R., 22/10/12
Chefe da Seção de Planejamento e Projetos do HU/UFGD
318
CI nº 263/2012-SEPP/HU/UFGD de L. R. C. R. para o
30/10/12
Diretor-Geral dando o parecer.
319
respondendo a CI nº
CI nº 112/2012-HU/UFGD apresentando explicações
solicitadas pela assessoria jurídica no Despacho nº 080/2012 01/11/12
/PF-UFGD/PGF/AGU
329
Parecer nº 121/2012/PF-UFGD/PGF/AGU da assessoria
jurídica negando os reajustes pretendidos pela Empresa 23/11/12
Nobre Engenharia
333
Tabela 1
2- Ao contrário do afirmado pela Unidade – que as correções foram requisitadas para se poder
licitar a obra, nota-se que a licitação para a construção do Instituto da Criança e da Mulher foi
realizada tendo por base projetos preliminares, pois o Edital de licitação foi lançado no dia
17/01/2010 e a primeira Nota Fiscal de pagamento dos projetos só foi emitida no dia 10/01/2011.
Assim, a partir dos documentos analisados, depreende-se que no dia do pagamento da primeira
nota fiscal, dia 18/01/2011, a obra já estava licitada e contratada.
Não obstante, muito embora a obra já tivesse sido licitada e contratada pelo HU/UFGD, após a
contratação, a Unidade solicita diversas alterações no projeto arquitetônico, como pode ser
verificado nos documentos acostados às folhas 206 e 207 do Processo de Contratação da Empresa
Nobre Engenharia Ltda. (Processo nº 23005.001389/2009-11), sendo que somente no dia
01/06/2012 os projetos arquitetônicos foram aprovados pelo Ministério da Saúde, o que demonstra
que tanto a licitação para a construção da obra, quanto os pagamentos à empresa contratada foram
realizados sem a apresentação dos projetos técnicos definitivos, o que gerou diversos ajustes e
inconsistências nas contratações realizadas.
3- Em posição contrária, verificamos, nos processos analisados (por exemplo, CI nº 182/2010–
HU/UFGD, de 16/12/2010, folha nº 1.342 do Processo nº 23005.003761/2010-59) vários
documentos do HU/UFGD assinados pela Engenheira Civil L. R. C. da R., servidora pública federal
e, verificamos no Sistema de Administração de Pessoal - SIAPE que à época dos acontecimentos a
mesma estava lotada no HU/UFGD, ou seja, havia pessoal técnico apropriado para o
acompanhamento. Dessa forma, desconsideramos o argumento.
4- Os procedimentos executados pela equipe de auditoria não são capazes de verificar se o gestor
agiu ou não com desonestidade ou com ação improba e esses fatos, em nenhum momento, foram
imputados aos gestores responsáveis pelos atos analisados pela equipe de auditoria. Dessa forma,
esse argumento da defesa da unidade auditada foi desconsiderado.
5- Não consta do escopo do relatório o enquadramento da conduta dos responsáveis pelos atos
analisados como improbidade administrativa, se resumindo a analisar, no que foi possível, a
legalidade, efetividade, economicidade, eficiência e eficácia dos atos. Dessa forma, esse
argumento da defesa da unidade auditada foi desconsiderado.
6- Em nenhuma parte do relatório a equipe de auditoria afirmou que os preços dos projetos foram
superfaturados. O que se afirmou foi que, como os pregões foram realizados para registrarem
preços de serviços de elaboração de projetos técnicos de engenharia por metro quadrado e tipo de
projeto, sem se especificar mais nenhuma característica, o que normalmente acontece nesses casos
de licitações com especificações inadequadas, é que as empresas apresentam preços nivelados pelos
preços praticados para os projetos mais complexos, pois a empresa não sabia qual serviço de fato
iria realizar, dessa forma, o preço estaria em patamar adequado para empresa seja qual fosse o
serviço a ser realizado, do mais simples ao mais complexo, resguardando, dessa forma, o seu lucro.
7- Conforme evidenciado em diversas passagens do relatório, no processo de contratação da
Empresa Nobre Engenharia Ltda. assim como no processo de licitação anulado para construção do
Instituto da Mulher e da Criança foram evidenciados prejuízos financeiros resultantes da
contratação advinda desse registro de preços, devido a precariedade dos projetos técnicos de
engenharia que subsidiaram a contratação.
Portanto, o dano ao erário é inquestionável, como citamos:
- mobilização de pessoal e material, no trâmite de todo o processo formalizado para contratar
empresa para construir o Instituto da Mulher e da Criança, que restou anulado;
- todo o custo de oportunidade incorrido com o pessoal e material nos processos de contratação dos
serviços de elaboração dos projetos e construção do Instituto da Mulher e da Criança;
- o custo financeiro do recurso parado durante anos sem que nenhuma obra tenha ocorrido, dentre
outros;
Quanto ao valor exato do prejuízo, este não foi apurado uma vez que os projetos contratados ainda
estão em andamento (na data da realização da auditoria esses projetos ainda não tinham sido
entregues), bem como não há informações da interposição de recurso judicial pela empresa
ganhadora da licitação da construção do Instituto da Mulher e da Criança visando o ressarcimento
pelos prejuízos sofridos em decorrência da anulação do certame em decorrência da fragilidade nos
projetos técnicos elaborados, etc.
8- A instauração do procedimento administrativo para apurar a responsabilidade da empresa Nobre
Engenharia Ltda. é reflexo de todo o problema relatado nessa constatação, pois se os pagamentos só
tivessem sido realizados com projetos corretos e adequados, depois de um processo adequado de
recebimento especificado no projeto básico dos contratos (inexistentes), isto não seria necessário.
Dessa forma, desconsideramos esse argumento.
9- As informações repassadas apenas corroboram o entendimento da equipe.
Com isso, sinaliza-se que os pagamentos das notas
Engenharia Ltda., no valor total de R$153.205,89,
engenharia para a construção do Instituto da Mulher
49/2010), foram realizadas sem a regular liquidação,
entregues.
fiscais nº 067 e 110 da Empresa Nobre
referentes à elaboração dos projetos de
e da Criança (Contratos nº 34/2010 e nº
tampouco acompanhamento dos produtos
Recomendação : 1
Recomendamos que a Universidade Federal da Grande Dourados apure a responsabilidade pelos
atos praticados irregularmente, com quantificação do prejuízo efetivo ocasionado, exigindo seu
ressarcimento ao Erário, caso este seja efetivado.
e) Conclusão sobre a situação verificada:
Assim, tem-se que o Hospital Universitário da UFGD realizou o pagamento do contrato referente a
elaboração dos projeto da construção do Instituto da Mulher e da Criança sem que o recebimento do
objeto tenha sido realizado adequadamente e dentro dos requisitos legais, levando a que a unidade
recebesse projetos que continham erros que impossibilitavam a construção da obra.
2.1.1.5
Situação Verificada
O Hospital Universitário da UFGD anulou o contrato realizado com a empresa que venceu o
certame licitatório para a construção do Instituto da Mulher e da Criança de forma equivocada, o
que está trazendo prejuízo para a empresa contratada e para a sociedade.
CONSTATAÇÃO
Realização indevida de licitação para execução da obra, com projeto básico preliminar/deficiente,
ocasionando a anulação do certame, após a contratação.
a) Fato:
Para a implantação do Instituto da Mulher e da Criança, o Hospital Universitário da Universidade
da Grande Dourados – HU/UFGD necessitaria realizar concorrência para contratar a empresa de
execução da obra. Nesse intuito, no dia 16/11/2010 o Diretor Geral do HU/UFGD emitiu o pedido
de Material/Serviços (folha nº 001 do Processo nº 23005.003761/2010-59) para a seleção de
empresa para a construção e, em sequência, foram emitidas a justificativa da necessidade da
contratação (folha nº 002 do Processo nº 23005.003761/2010-59), a autorização para abertura de
processo licitatório (folha nº 003 do Processo nº 23005.003761/2010-59) e despacho solicitando a
informação de disponibilidade orçamentária (folha nº 004 do Processo nº 23005.003761/2010-59),
todos esses documentos assinados pelo Diretor Geral do HU/UFGD (CPF nº
***-850.848-**).
Após isso, os demais documentos elaborados foram sendo juntados ao processo, para
prosseguimento do certame (Concorrência nº 01/2010). Dentre esses documentos, na folha 165 do
Processo nº 23005.003761/2010-59, consta a Nota Técnica/AGU/PGF/PF-UFGD/Nº 142/2010, de
16/11/2010 (data idêntica a todos os documentos anteriores emitidos no processo), em que a
assessoria jurídica emite parecer prévio sobre o edital da Concorrência nº 01/2010).
Concomitante a essa licitação, estava em execução os Contratos nº 34/2010 e nº 49/2010 para
elaboração, pela Empresa Nobre Engenharia Ltda., dos projetos técnicos de engenharia para a
implantação do Instituto da Mulher e da Criança. Já foi verificado neste relatório que a primeira
nota fiscal desses contratos, a de nº 067, datada de 10/01/2011, foi emitida e paga sem que os
projetos tivessem sido analisados por equipe técnica, aprovados pela Prefeitura, corpo de
bombeiros, vigilância sanitária, Ministério da Saúde e demais aprovações necessárias para que a
obra se iniciasse, levando-se a que fossem pagos valores sem que os serviços tenham sido
efetivamente prestados.
Analisando esse fato – em 10/01/2011, na emissão da nota fiscal nº 067 da Empresa Nobre
Engenharia nenhum projeto tinha sido analisado e aprovado por nenhuma instância, fica claro que o
lançamento do edital, em 17/11/2010, ocorreu sem a apresentação do projeto básico de engenharia
definitivo e aprovado pelas instâncias obrigatórias, com a aprovação, injustificada, pelo Diretor
Geral do HU/UFGD (CPF nº ***-850.848-**), de projeto básico e planilhas orçamentárias
para se iniciar a licitação (folha nº 164 do Processo nº 23005.003761/2010-59), projetos esses não
concluídos.
Esse fato contraria frontalmente o Artigo 7º da Lei 8.666/93, conforme reprodução a seguir:
“Art. 7º As licitações para a execução de obras e para a prestação de serviços obedecerão ao
disposto neste artigo e, em particular, à seguinte seqüência:
I - projeto básico;
II - projeto executivo;
III - execução das obras e serviços.
§ 1º A execução de cada etapa será obrigatoriamente precedida da conclusão e aprovação, pela
autoridade competente, dos trabalhos relativos às etapas anteriores, à exceção do projeto
executivo, o qual poderá ser desenvolvido concomitantemente com a execução das obras e serviços,
desde que também autorizado pela Administração.
§ 2º As obras e os serviços somente poderão ser licitados quando:
I - houver projeto básico aprovado pela autoridade competente e disponível para exame dos
interessados em participar do processo licitatório;
II - existir orçamento detalhado em planilhas que expressem a composição de todos os seus
custos unitários;
(...)
§ 6º A infringência do disposto neste artigo implica a nulidade dos atos ou contratos realizados e
a responsabilidade de quem lhes tenha dado causa.” (grifo nosso)
Neste ponto, registra-se que a obrigação da autoridade competente aprovar o projeto básico,
executivo e as planilhas orçamentárias não é um ato meramente burocrático, pois esta aprovação
exige, da autoridade competente, a certeza e a confirmação de que todos os passos necessários para
se realizar a licitação foram realizados e os projetos e planilhas estão aptos a serem executados,
após aprovação.
Como evidência da realização do certame sem a apresentação do projeto básico definitivo, listamos
abaixo, com detalhes, diversos documentos acostados ao processo Processo nº
23005.003761/2010-59, os quais, em alguns trechos, explicitam o afirmado. Ressalta-se que todos
os documentos apresentam-se com datas posteriores a 17/11/2010, data de lançamento do edital
para contratação da obra:
Documento
Data
Folha do Processo nº
23005.003761/2010-59
CI nº 182/2010 – HU/UFGD opinando sobre alguns pontos
dos projetos, aqui fica claro que a licitação foi realizada sem 16/12/10
nenhuma análise do objeto.
1.342
Ofício Sistema nº 29347 MS/SE/FNS, relatando que os
15/12/10
projetos não foram analisados pelo Ministério da Saúde.
1.353
CI nº 016/2011 – HU/UFGD solicitando ajuda ao Reitor da
UFGD para análise dos projetos, deixando claro também que 02/02/11
nenhuma análise foi realizada.
1.344
Parecer Técnico de Pré-Análise Nº 003/2011 da vigilância
Sanitária do Município de Dourados/MS, deixando claro que 17/02/11
a licitação foi feita sem os projetos terem sidos analisados.
1.368
Ci 47/11 do Engenheiro Eletêtrico da UFGH deixando claro
24/02/11
que nenhuma análise foi realizada.
1.345
CI nº 119/2001 – HU/UFGD deixando claro que a vigilância
sanitária ainda não tinha aprovado os projetos, tampouco o 24/02/11
Ministério da Saúde.
1.352
Parecer Técnico II de Pré-Análise Nº 005/2011 da vigilância 04/04/11
Sanitária de Mun. de Dourados deixando claro que a
1.375
licitação foi realizada sem os projetos terem sidos
analisados.
Ofício/CGIS/DSID/SE/MS Nº 9350/2011, parecer do Min.
Saúde deixando claro que a licitação foi realizada sem 22/09/11
nenhuma análise dos projetos.
1.355
Parecer de Aprovação nº 013/2011 da Vigilância Sanitária do
Município de Dourados, deixando claro que a obra foi 14/10/11
licitada sem que os projetos estivessem prontos e aprovados.
1.377
Ofício Sistema nº 00046 MS/SE/FNS aprovando o projeto 01/06/12
com ressalvas
1.699
Como consequência desta irregularidade – realização de licitação sem a realização de projeto básico
definitivo e/ou projetos incompletos – temos que, no próprio processo formalizado pelo HU/UFGD,
consta parecer técnico da Engenheira Civil-Chefe da Seção de Planejamento e Projetos, anexo à
Comunicação interna nº 137/2012 – Planejamento e Projetos – HU/UFGD (folha nº 1.705 do
Processo nº 23005.003761/2010-59), de 14/06/2012, na qual é demonstrado, explicitamente, o
impacto gerado pelas deficiências e erros das especificações da licitação. A seguir reproduzimos a
conclusão do parecer:
“Devido a todos os vícios encontrados e relatados aqui, a licitação deve ser cancelada e licitar
novamente após a execução e aprovação dos projetos complementares (conforme alterações
executadas no projeto arquitetônico aprovado pela Vigilância Sanitária e Ministério da Saúde). A
fiscalização e gestão deste contrato será muito complexa devido à utilização de mais de 2 planilhas
para a realização das medições. Já existe a planilha licitada, a planilha aprovada pelo Ministério
da Saúde e será executada nova planilha após a execução dos projetos complementares com os
quantitativos corretos.
Por se tratar de construção, o percentual para aditivar/reduzir é de somente 25% do valor total da
obra, e com a alteração do projeto arquitetônico, a planilha já está alterada em 14,34%, tendo que
trabalhar com uma margem de erro na planilha aprovada de somente 10,66%. Se passar deste
percentual, corre-se o risco de embargar a obra e não finalizar, causando um grande prejuízo para
o erário e a sociedade.”
Dessa forma, constatamos que a condução do certame foi irregular, pois todas as exigências a serem
cumpridas na fase interna do certame não estavam concluídas, ante as fragilidades e não-conclusão
dos projetos básicos da obra a ser executada. Agrava-se a isso o fato de que, os próprios pareceres
emitidos pela assessoria jurídica do HU/UFGD retratam as inconsistências ocorridas na condução
do certame, como citamos:
- Nota Técnica nº 158/2012/PF-UFGD/PGF/AGU (folha
23005.003761/2010-59), de 10/09/2012;
nº
1.723 do
Processo nº
- Parecer Nº 107/2012/PF-UFGD/PGF/AGU
23005.003761/2010-59), de 15/10/2012; e
(folha
nº
1.765
do
Processo
nº
- Parecer nº 128/2012/PF-UFGD/PGF/AGU
23005.003761/2010-59), de 17/12/2012.
(folha
nº
1.826
do
Processo
nº
Após isso, no dia 08/11/2012 foi publicada no Diário Oficial da União a anulação da Concorrência
nº 01/2010 (folha nº 1.771 do Processo nº 23005.003761/2010-59).
Após isso, no dia 08/11/2012 foi publicada no Diário Oficial da União a anulação da Concorrência
nº 01/2010 (folha nº 1.771 do Processo nº 23005.003761/2010-59).
Assim, conclui-se que a Concorrência nº 01/2010 foi realizada sem a apresentação do projeto básico
concluído pela empresa contratada, em afronta ao Artigo 7º da Lei Federal 8.666/93 e, gerando
potencial prejuízo ao Erário, pois houve a anulação desta, após a contratação da empresa, pela
impossibilidade de execução da obra, decorrente das fragilidades citadas (projeto básico
incompleto), além da perda de oportunidade, pois, em decorrência das fragilidades identificadas, a
obra não pode ser construída até o presente momento.
b) Manifestação da Unidade Examinada:
No dia 30/12/2013, deu entrada no protocolo da Controladoria-Regional da União no Estado de
Mato Grosso do Sul, documento sem número e sem data, assinado pelo Diretor-Geral do Hospital
Universitário da Universidade Federal da Grande Dourados, com a seguinte manifestação:
“A presente constatação aponta a realização indevida de licitação para execução da obra, com
projeto básico preliminar deficiente, ocasionando a anulação do certame após a contratação.
Em parte a presente constatação procede porque os projetos apresentados pela empresa contratada
não foram analisados por equipe técnica do HU/UFGD.
Contudo, como informado em linhas anteriores, à época da contratação da empresa, o HU/UFGD
não dispunha de engenheiro civil, o que justifica a falta de análise técnica. Ademais, o fiscal do
contrato não tinha formação e conhecimento técnico para atestar o serviço executado pela empresa
contratada, motivo pelo qual a Direção-Geral assumiu a responsabilidade para não atrasar a
execução da obra.
Essas formalidades não observadas não geraram prejuízos financeiros ao Erário até mesmo porque
a obra não foi executada em virtude da anulação.
A anulação do processo administrativo que contratou empresa para a execução da obra do IMC é
vista pela CGU como uma causa de dano ao Erário. Em que pese essa avaliação, os prejuízos
ocasionados em razão deste ato não estão demonstrados nem dimensionados no informativo.
O HU/UFGD tem o entendimento de que a malfadada anulação era a alternativa mais viável e
atendeu ao interesse público porque se a obra fosse executada prejuízos muito maiores ocorreriam.
Embora a anulação da obra represente atrasos na entrega do IMC, não se pode supor que tal ato
administrativo tenha causado prejuízos financeiros à Administração Pública.
Impende anotar, por derradeiro, que HU/UFGD receberá apoio da EBSERH para contratação de
empresa que tenha condições financeiras e técnicas de elaborar os projetos não executados pela
empresa Nobre Engenharia, bem como de executar a obra do IMC. Estima-se que até junho de
2014 os projetos e a obra estejam licitados.”
c) Análise do Controle Interno:
Em sua resposta, a Unidade afirma que:
1- Alega que há época da contratação da empresa, o HU/UFGD não dispunha de engenheiro civil, o
que justifica a falta de análise técnica. Ademais, o fiscal do contrato não tinha formação e
conhecimento técnico para atestar o serviço executado pela empresa contratada, motivo pelo qual a
Direção-Geral assumiu a responsabilidade para não atrasar a execução da obra.
2- A anulação do processo licitatório para a construção do Instituto da Mulher e da Criança não
gerou prejuízo, associado ao fato de que a equipe de auditoria não demonstrou o prejuízo nem
dimensionou este no relatório.
3- A anulação do processo licitatório da construção do Instituto da Mulher e da Criança era única
alternativa viável para a solução dos problemas da licitação realizada com projetos incorretos.
4- Informa que o HU/UFGD receberá apoio da EBSERH - Empresa Brasileira de Serviços
Hospitalares para contratação de empresa que tenha condições financeiras e técnicas de elaborar os
projetos não executados pela Empresa Nobre Engenharia Ltda, bem como de executar a obra do
IMC.
Após análise, ponderamos que:
1 – Primeiramente é preciso ficar claro que o Edital da Concorrência nº 01/2010 foi lançado cerca
de dois meses antes mesmo da empresa contratada para elaborar os projetos emitir a primeira nota
fiscal, documentos estes que foram pagos sem o recebimento adequado dos serviços. Ademais, em
que pese a justificativa da Unidade, da ausência de engenheiro civil, esta não é motivo para
abrandar a irregularidade apontada, uma vez que, devido ao necessário zelo no trato com recursos
públicos e alto montante de recursos envolvidos, seria condizente a execução correta de todo o
trâmite processual. Ademais, ainda com referência à questão de projetos incorretos, é importante
asseverar que a precariedade de seu detalhamento tem implicações tanto na fase de licitação quanto
na fase de gestão dos contratos decorrentes.
Editais deficientes quanto à perfeita caracterização da obra e com grande erros quanto à definição
de orçamento que expresse, em planilhas, a totalidade dos custos envolvidos, impossibilitam às
empresas interessadas a formarem seus preços e, consequentemente, a apresentarem suas propostas
comerciais. Desse modo, a situação resulta em ilegítima restrição à competitividade do certame e
frustração do princípio da livre concorrência.
Outra circunstância que daí decorre é que, em situações desse tipo, somente se interessam em
participar do certame empresas que, valendo-se de conhecimento prévio do comportamento omisso
ou condescendente da administração pública em relação à fiscalização do contrato, ou ainda,
conhecendo exatamente como serão prestados os serviços, apresentam suas propostas na
expectativa de que as condições imprecisas previstas no edital sejam interpretadas em seu benefício.
Por fim, citamos diversos posicionamentos do Tribunal de Contas da União com disposições
análogas ao constatado e consequências danosas à Administração:
Acórdão 1286/2007 Plenário
“Cumpra os incisos I e II do § 2o do art. 40 da Lei no 8.666/1993, fazendo constar no edital
planilha com todos os preços unitários, todos os projetos e demais informações que assegurem
igualdade de condições a todos os concorrentes”.
Decisão 955/2002 Plenário
“Faça constar, nos processos de licitação de obras e serviços, projeto básico e orçamento
detalhado em planilhas que expressem a composição de todos os seus custos unitários, conforme
prescrito no art. 7º, § 2º, incisos I e II, da Lei nº 8.666/1993. Atente para que o projeto básico
obedeça às disposições do art. 6º, inciso IX, da Lei no 8.666/1993”.
Acórdão 1391/2009 Plenário (Voto do Ministro Relator)
“Quanto ao esclarecimento prestado pelo órgão de que o projeto básico e o orçamento em
planilhas de quantitativos e preços unitários estavam à disposição dos licitantes, creio não ser tal
medida suficiente para atender ao disposto no art. 40, § 2o, incisos I e II, da Lei de Licitações,
porquanto ali se impõe que esses documentos integrem o edital como anexos, e não apenas
disponibilizados aos interessados. Afigura-se apropriada, mais uma vez, a conclusão da unidade
técnica de se expedir determinação saneadora ao órgão”.
Acórdão 84/2006 - Plenário
“As consequências são conhecidas: um projeto básico deficiente, em desacordo com o art. 6º, IX,
da Lei n.º 8.666/93, permite que, entre a licitação e a execução, os quantitativos dos serviços/obras
alterem significativamente, abrindo caminho para o famigerado 'jogo de preços'. A licitante cota
em valores mais elevados aqueles itens que sofrerão acréscimos, de modo que, a despeito de
apresentar na licitação o menor valor global, obtém vantagem indevida nos aditivos contratuais.
Neste sentido, é remansosa a jurisprudência do TCU, servindo de exemplo o Acórdão nº 1684/2003
– Plenário. O procedimento correto é o de detalhar suficientemente o projeto básico, de modo que
o projeto executivo restrinja-se à definição da sistemática de execução das obras/serviços, sem
alterações significativas nos quantitativos contratados. É natural, por outro lado, que pequenas
modificações ocorram, em decorrência da falibilidade dos estudos anteriores ao início do
empreendimento. Mas esta incerteza deve permanecer em níveis mínimos, pelas razões expostas no
parágrafo anterior.”
Acórdão 628/2005 Segunda Câmara
“Licite a contratação de obras e serviços observando as exigências do art. 7º da Lei 8.666/1993,
descrevendo, no projeto básico, adequadamente o objeto deles: inciso IX do art. 6º da mesma Lei, e
a contratação das compras com as exigências do art. 14 daquela Lei, descrevendo, também,
adequadamente o objeto delas.”
Acórdão 554/2005 Plenário
“Adote providências para que os projetos básicos de obras atendam aos requisitos mínimos de
eficiência previstos no art. 6º, IX, ‘a’ a ‘f ’, da Lei nº 8.666/1993. providenciando tempestivamente
os estudos de viabilidade das obras anteriormente ao início das licitações.”
Concluindo-se a análise da situação constatada (licitação de obras sem a definição adequada de
projeto básico e planilha orçamentária), julga-se importante transcrever o Acórdão nº 219/2004Plenário do Tribunal de Contas da União, em situações análogas a esta:
“A experiência da fiscalização de obras públicas demonstra que são recorrentes situações como a
descrita, que envolvem a conjugação dos seguintes fatores: má qualidade do projeto básico; falta
de definição de critérios de aceitabilidade de preços unitários; contratação de proposta de menor
preço global, compatível com a estimativa da Administração, mas com grandes disparidades nos
preços unitários, alguns abaixo dos preços de mercado - justamente os de maiores quantitativos no
projeto básico - e outros muito acima dos preços de mercado, de pouca importância no projeto
básico; e, finalmente, o aditamento do contrato com o aumento dos quantitativos dos itens de
preços unitários elevados e a diminuição dos quantitativos dos itens de preços inferiores. Os
aditivos, normalmente, respeitam o limite legal de 25% para acréscimos contratuais. O resultado
dessa equação são obras interrompidas antes de seu término, na medida em que não mais podem
ser aditadas, incapazes de proporcionar o esperado retorno à população, e executadas a preços
superfaturados, tudo isso sob o manto de uma licitação aparentemente correta, em que
supostamente houve competição, tendo sido adjudicada à licitante de melhor proposta, e executada
com aparente respeito à legislação. O nó de toda a questão reside, a meu ver, no descumprimento
ou, com vênias pelo neologismo, no “mau-cumprimento” de comandos da Lei de Licitações por
parte de órgãos licitantes em geral ...”
Assim, tem-se a realização de processo licitatório, para construção de obra no valor de R$
16.604.816,82, com projetos técnicos preliminares, ocasionando diversas inconsistências e, atraso
na execução da obra.
2-Conforme evidenciado em diversas passagens do relatório, no processo de contratação da
Empresa Nobre Engenharia Ltda. assim como no processo de licitação anulado para construção do
Instituto da Mulher e da Criança foram evidenciados prejuízos financeiros resultantes da
contratação advinda desse registro de preços, devido a precariedade dos projetos técnicos de
engenharia que subsidiaram a contratação.
Portanto, o dano ao erário é inquestionável, como citamos:
- mobilização de pessoal e material, no trâmite de todo o processo formalizado para contratar
empresa para construir o Instituto da Mulher e da Criança, que restou anulado;
- todo o custo de oportunidade incorrido com o pessoal e material nos processos de contratação dos
serviços de elaboração dos projetos e construção do Instituto da Mulher e da Criança;
- o custo financeiro do recurso parado durante anos sem que nenhuma obra tenha ocorrido, dentre
outros;
Quanto ao valor exato do prejuízo, este não foi apurado uma vez que os projetos contratados ainda
estão em andamento (na data da realização da auditoria esses projetos ainda não tinham sido
entregues), bem como não há informações da interposição de recurso judicial pela empresa
ganhadora da licitação da construção do Instituto da Mulher e da Criança visando o ressarcimento
pelos prejuízos sofridos em decorrência da anulação do certame em decorrência da fragilidade nos
projetos técnicos elaborados, etc.
3- As informações repassadas apenas corroboram o entendimento da equipe, bem como ratifica a
realização de licitação com com projetos técnicos preliminares.
4- As informações repassadas apenas corroboram o entendimento da equipe.
Com isso, conclui-se que a Concorrência nº 01/2010 foi realizada sem a apresentação do projeto
básico concluído pela empresa contratada, em afronta ao Artigo 7º da Lei Federal 8.666/93 e,
gerando prejuízo ao Erário, pois houve a anulação desta após a contratação da empresa, pela
impossibilidade de execução da obra, decorrente das fragilidades citadas (projeto básico
incompleto).
Recomendação : 1
Recomenda-se ao Hospital Universitário da Universidade Federal da Grande Dourados:
Somente realizar licitação para obras quando exista projeto básico e executivo a ser contratado,
contendo o conjunto de elementos necessários e suficientes, com nível de precisão adequado, para
caracterizar o objeto e ser possível estimar adequadamente o custo da obra. Relembramos que a Lei
Federal 8.666/93 permite que em alguns casos o projeto executivo seja elaborado pela própria
empresa contratada na licitação, no entanto, ressaltamos que essa permissão se trata de exceção a
regra, que no caso de obras e reformas é uma exceção raríssima que deve ser evitada.
d) Conclusão sobre a situação verificada:
Por fim, não obstante a devida anulação do contrato celebrado, devido a diversos vícios citados,
conclui-se que a Concorrência nº 01/2010 foi realizada sem a apresentação do projeto básico
concluído pela empresa contratada, em afronta ao Artigo 7º da Lei Federal 8.666/93 e, gerando
prejuízo ao Erário.
3. CONCLUSÃO
3.1 Sobre os fatos e situações apontados à CGU, são procedentes as irregularidades listadas a seguir,
que correspondem a cerca de R$ 153.205,89 de um montante fiscalizado de R$ 17.663.133,39,
conforme demonstrado no corpo do relatório.
3.1.1) Falhas com dano ao erário
Item 2.1.1.4
Educação Superior - Graduação, Pós-Graduação, Ensino, Pesquisa e Extensão
Pagamento indevido pelo HU/UFGD de serviços não efetivamente prestados pela empresa
contratada, no valor total de R$153.205,89, sem a apresentação definitiva dos projetos técnicos de
engenharia.
3.1.2) Falhas sem dano ao erário
Item 2.1.1.1
Educação Superior - Graduação, Pós-Graduação, Ensino, Pesquisa e Extensão
Irregularidade pela utilização da modalidade de licitação denominada “Pregão” para licitar projeto
técnico de engenharia, com possível prejuízo ao Erário.
Item 2.1.1.2
Educação Superior - Graduação, Pós-Graduação, Ensino, Pesquisa e Extensão
Irregularidade na utilização de Ata de registro de preço para a contratação de projeto técnico de
engenharia.
Item 2.1.1.3
Educação Superior - Graduação, Pós-Graduação, Ensino, Pesquisa e Extensão
Irregularidades nas contratações conduzidas pelo HU/UFGD, com adesão ilegal à atas de registro de
preços, bem como formalização de contratos sem a definição adequada do objeto a ser executado.
Item 2.1.1.5
Educação Superior - Graduação, Pós-Graduação, Ensino, Pesquisa e Extensão
Realização indevida de licitação para execução da obra, com projeto básico preliminar/deficiente,
ocasionando a anulação do certame, após a contratação.
Campo Grande/MS, 27 de março de 2014
Chefe da Controladoria Regional da União no Estado do Mato Grosso Do Sul