Unidade Auditada: FUNDAÇÃO BIBLIOTECA NACIONAL
Exercício: 2012
Processo: 01430.000163/2013-18
Município: Rio de Janeiro - RJ
Relatório nº: 201305625
UCI Executora: CONTROLADORIA REGIONAL DA UNIÃO NO ESTADO DO
RIO DE JANEIRO
_______________________________________________
Análise Gerencial
Senhor Chefe da CGU-Regional/RJ,
Em atendimento à determinação contida na Ordem de Serviço n.º 201305625, e
consoante o estabelecido na Seção III, Capítulo VII da Instrução Normativa SFC n.º 01,
de 06/04/2001, apresentamos os resultados dos exames realizados sobre a prestação de
contas anual apresentada pela FUNDAÇÃO BIBLIOTECA NACIONAL.
1. Introdução
Os trabalhos de campo conclusivos foram realizados no período de 26/04/2013 a
07/06/2013, por meio de testes, análises e consolidação de informações coletadas ao
longo do exercício sob exame e a partir da apresentação do processo de contas pela
Unidade Auditada, em estrita observância às normas de auditoria aplicáveis ao Serviço
Público Federal. Nenhuma restrição foi imposta à realização dos exames.
2. Resultados dos trabalhos
Verificamos na Prestação de Contas da Unidade a existência das peças e respectivos
conteúdos exigidos pela IN-TCU-63/2010 e pelas DN–TCU–119/2012 e 124/2012.
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1
Em acordo com o que estabelece o Anexo IV da DN-TCU-124/2012, e em face dos
exames realizados, efetuamos as seguintes análises:
2.1 Avaliação da Conformidade das Peças
Com objetivo de avaliar a conformidade das peças do processo de contas da Fundação
Biblioteca Nacional, conforme disposto no art. 13 da IN TCU nº 63/2010, foi analisado
o processo nº 01430.000163/2013-18 e constatado que a Unidade elaborou todas as
peças a ela atribuídas pelas normas do Tribunal de Contas da União para o exercício de
2012.
A estratégia metodológica utilizada pela equipe de auditoria consistiu na análise
censitária de todos os itens que compõem o Relatório de Gestão e das peças
complementares.
Ressalta-se que a Unidade Jurisdicionada cumpriu o prazo previsto no item 5.2.1 da
Portaria CGU nº 133/2013 para envio do processo de contas ao órgão de controle
interno, que estabeleceu como data-limite para a Unidade o dia 01/04/2013.
Por fim, cabe informar que as peças contemplam os formatos e conteúdos obrigatórios
nos termos das Decisões Normativas TCU n.ºs 119/2012 e 124/2012 e da Portaria-TCU
nº 150/2012.
o#tF
a/
2.2 Avaliação dos Resultados Quantitativos e Qualitativos da Gestão
A fim de atender ao estabelecido pela Corte de Contas, avaliou-se o cumprimento dos
resultados quantitativos e qualitativos da gestão referente ao exercício de 2012, em
especial quanto à eficácia e eficiência dos objetivos e metas físicas e financeiras
planejadas ou pactuadas para o exercício.
Para a investigação das questões de auditoria definidas, foi utilizada como estratégia
metodológica a análise documental das Ações de maior materialidade da Unidade
Jurisdicionada (responsáveis por aproximadamente 68% da execução financeira).
Nesse contexto, o resultado dos exames evidenciou a seguinte situação:
344042 - FBN
2027 – Cultura, Preservação, Promoção e Acesso
Meta Física
CÓDIGO/TÍTULO
DA AÇÃO
Previsão
20KM - Fomento a
Projetos Culturais
na área do Livro,
da Leitura e do
Conhecimento
03
(projetos)
Dinheiro público é da sua conta
Execução
03
Execução/
Previsão
(%)
100%
Atos e Fatos que
prejudicaram o
desempenho
Providências
Adotadas
Não foram
identificados atos ou
fatos que tenham
prejudicado o
desempenho.
Não houve
necessidade
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2
344042 - FBN
2027 – Cultura, Preservação, Promoção e Acesso
Científico,
Artístico e
Literário
100
20KR – Instalação
(bibliotecas
e Modernização de
instaladas /
Bibliotecas
modernizad
Públicas
as)
2650 –
Funcionamento de
Bibliotecas da
União
20.000.000
(público
atendido)
82
82%
36.961.960
185%
Não foram
identificados atos ou
fatos que tenham
prejudicado o
desempenho.
Não foram
identificados atos ou
fatos que tenham
prejudicado o
desempenho.
Não houve
necessidade
Não houve
necessidade
Fonte: Siafi Gerencial. (Ações selecionadas com base em critérios de criticidade e relevância).
344042 - FBN
2027 – Cultura, Preservação, Promoção e Acesso
CÓDIGO/T
ÍTULO DA
AÇÃO
Fixação (dotação
final/atualizada)
20KM Fomento a
Projetos
Culturais na
área do
Livro, da
Leitura e do
Conhecime
nto
Científico,
Artístico e
Literário
3.394.469,00
Meta Financeira
Execução
(Despesa
empenhada)
3.394.469,00
Despesa
Liquidada
3.120.263,00
Desp.
Liquidada
/Fixação
(%)
91,92%
20KR –
Instalação e
Modernizaç
ão de
Bibliotecas
Públicas
4.481.260,00
3.846.704,00
2.526.284,00
56,37%
2650 –
Funcioname
nto de
Bibliotecas
da União
24.516.525,00
17.548.561,00
14.888.652,00
60,72%
Atos e Fatos
que
prejudicaram
o
desempenho
Providências
Adotadas
Não foram
identificados
atos ou fatos
que tenham
prejudicado o
desempenho.
Não houve
necessidade
Reajuste do
orçamento foi
aprovado/
liberado no
final do
exercício.
Reajuste do
orçamento foi
aprovado/
liberado no
final do
exercício.
Não houve
necessidade
Não houve
necessidade
Fonte: Siafi Gerencial. (Ações selecionadas com base em critérios de criticidade e relevância)
No que diz respeito às informações dos Programas supracitados e suas respectivas
Ações elencadas no quadro acima, verificamos que os resultados quantitativos
constantes do Relatório de Gestão do exercício de 2012 da FBN são os mesmos
registrados no Siafi.
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3
Após avaliação dos resultados quantitativos e qualitativos da UJ, verificou-se,
especialmente naquilo que se refere à eficácia e eficiência no cumprimento dos
objetivos e metas físicas e financeiras, planejados ou pactuados para o exercício, que a
Unidade obteve êxito no desempenho da gestão, destacando-se que o monitoramento
das metas foi realizado em conformidade com os objetivos estratégicos estabelecidos no
Plano Plurianual para o ano de 2012, sendo o principal instrumento de monitoramento o
acompanhamento das informações constantes no SIOP (Sistema Integrado de
Planejamento e Orçamento) gerido pelo do Ministério do Planejamento, Orçamento e
Gestão.
A FBN informou ainda não possuir indicadores de desempenho estabelecidos para o
acompanhamento da gestão de suas ações e processos, e que o acompanhamento das
recomendações tanto da Auditoria Interna da FBN quanto dos Órgãos de Controle da
Administração Pública Federal é feito através da reanálise dos processos examinados
com vistas à verificação do atendimento às recomendações.
Ressalte-se que os resultados alcançados demonstram a preocupação da FBN de
promover a democratização do acesso à leitura, o incentivo à visitação de bibliotecas
públicas através da modernização de suas instalações e informatização de seus acervos
bibliográficos, e a preservação do patrimônio histórico cultural bibliográfico, dentre
outras funções que lhe cabem como “braço operacional” do Ministério da Cultura.
No entanto, cabe destacar que o processo de ampliação do acesso do cidadão aos bens e
serviços culturais ainda é um desafio a ser superado, que tem como principais
obstáculos os altos custos envolvidos na produção editorial, na promoção de eventos
culturais e literários, e na modernização e ampliação de instalações de bibliotecas
públicas, atrelados à necessidade de ampliação e capacitação do quadro de profissionais
da Fundação.
De acordo com informações apresentadas pela FBN, a identificação dos riscos e pontos
críticos e de medidas de prevenção era feita através de reuniões periódicas com
diretores e coordenadores gerais das unidades da FBN visando o acompanhamento dos
projetos e serviços previstos para o exercício de 2012.
Pelo exposto, consideramos pertinentes as justificativas apresentadas pela FBN para o
resultado mais modesto apresentado na execução financeira das Ações “20KR –
Instalação e Modernização de Bibliotecas Públicas” e “2650 – Funcionamento de
Bibliotecas da União”, e satisfatórios os resultados alcançados na Ação “20KM Fomento a Projetos Culturais na área do Livro, da Leitura e do Conhecimento
Científico, Artístico e Literário”, que compuseram a amostra analisada. Além disso,
evidenciamos que as despesas realizadas por intermédio das Ações analisadas se
coadunam com as suas respectivas finalidades..
o#tF
a/
2.3 Avaliação dos Indicadores de Gestão da UJ
Com a finalidade de avaliar os indicadores instituídos pela Unidade Jurisdicionada para
aferir o desempenho de sua gestão, presentes no Relatório de Gestão de 2012, bem
como atender ao estabelecido pela Corte de Contas por meio da Decisão Normativa nº
124/2012, foram avaliados os critérios atendidos ou preenchidos pelos indicadores da
unidade jurisdicionada no que tange à completude (capacidade de representar, com a
maior proximidade possível, a situação que a UJ pretende medir e de refletir os
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4
resultados das intervenções efetuadas na gestão), comparabilidade (capacidade de
proporcionar medição da situação pretendida ao longo do tempo, por intermédio de
séries históricas), confiabilidade (confiabilidade das fontes dos dados utilizados para o
cálculo do indicador, avaliando, principalmente, se a metodologia escolhida para a
coleta, processamento e divulgação é transparente e reaplicável por outros agentes,
internos ou externos à unidade), acessibilidade (facilidade de obtenção dos dados,
elaboração do indicador e de compreensão dos resultados pelo público em geral), e
economicidade (razoabilidade dos custos de obtenção do indicador em relação aos
benefícios para a melhoria da gestão da unidade).
Ressalta-se que a metodologia adotada pela equipe de auditoria foi baseada em análise
documental, mediante solicitação de informações à Unidade acerca dos indicadores
instituídos para aferir o desempenho da gestão no exercício de 2012.
Com objetivo de responder as questões de auditoria, foram analisados 3 indicadores dos
4 existentes, dois deles relacionados à área de gestão de acervos culturais e/ou
bibliográficos e documentais da Biblioteca Nacional, e o outro relacionado às atividades
de fomento à Criação e Difusão Literária e Científica da FBN, os quais estão
apresentados no quadro seguinte:
Nome do
Indicador
Área da
Gestão
Relacionado ao
Macroprocesso
Finalístico
Descrição do
Indicador
Fórmula
Cálculo
Preservação de
Acervos
Bibliográficos e
Documentais da
FBN
Resultados
Quantitativos
e Qualitativos
Sim
Digitalização de
Acervos
Culturais
da
FBN
Resultados
Quantitativos
e Qualitativos
Sim
(Total de acervos
literários
preservados
no
exercício atual /
5% da estimativa
de
peças
existentes
no
acervo da FBN) x
100
(Número
de
documentos
digitalizados no
exercício atual /
média
dos
documentos
digitalizados nos
últimos 2 anos) x
100
Fomento
à
Criação
e
Difusão Literária
e Científica da
FBN
Resultados
Quantitativos
e Qualitativos
Sim
Mede a evolução
da preservação de
acervos
bibliográficos
realizada na BN
dentro
do
exercício,
em
comparação com
os últimos anos.
Mede a evolução
dos trabalhos de
digitalização
realizados na BN
dentro
do
exercício,
em
comparação com
os últimos anos,
no
intuito
de
ampliar a consulta
ao acervo digital.
Mede o número de
projetos voltados
para o processo de
criação e difusão
literária.
de
(estimativa
de
projetos previstos
na LOA da FBN /
projetos
alcançados
no
exercício) x 100
Fonte: Levantamentos e análises da equipe de auditoria.
No que tange ao indicador “Preservação de Acervos Bibliográficos e Documentais da
FBN”, verificou-se que está sendo medido pelo menos desde 2010 e que os resultados
alcançados foram crescentes até o ano de 2012. Em 2010, obteve-se um percentual de
atingimento de 95,13%, em 2011 de 107,33% da meta, e de 118,82% em 2012.
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5
Em relação ao indicador “Digitalização de Acervos Culturais da FBN” verificou-se que
está sendo medido pelo menos desde 2010 e que os resultados alcançados foram
crescentes até o ano de 2011. Em 2010, obteve-se um percentual de atingimento de
116,57%, de 151,97% da meta em 2011, e de 116,64% em 2012.
No entanto, verificou-se que o cálculo dos percentuais alcançados em 2012 nos dois
indicadores acima considerou índices de metas subestimadas quanto ao potencial da
Fundação, o que prejudicou a comparabilidade destes indicadores com os resultados de
anos anteriores.
Com base nos resultados deste indicador verifica-se que a Unidade tem buscado
dinamizar a digitalização dos acervos culturais e bibliográficos da Biblioteca Nacional,
visando à sua disponibilização em meio digital aos usuários da Biblioteca, e que a
superação da meta, embora de forma mais modesta, deveu-se à disponibilidade de novos
equipamentos que têm contribuído para melhorar a qualidade e a eficiência na execução
dos serviços.
No que se refere ao indicador “Fomento à Criação e Difusão Literária e Científica da
FBN”, verificou-se que foi elaborado e mensurado pela FBN pela primeira vez no
exercício de 2012. Neste ano, o percentual de atingimento foi de 166,67%, já que foi
previsto o apoio a 3 projetos e realizados 5 projetos, quais sejam: 69 Bolsas de tradução;
01 Prêmio; 15 bolsas p/Colégio de Tradutores; 01 Colóquio de tradutores; 11 bolsas de
Intercâmbio de Autores.
O Quadro abaixo apresenta o resumo da avaliação da equipe em relação aos indicadores
analisados.
Nome do
Indicador
Preservação
de Acervos
Bibliográfic
os
e
Documentais
da FBN
Digitalizaçã
o de Acervos
Culturais da
FBN
Fomento à
Criação e
Difusão
Literária e
Científica
da FBN
Completude
Comparabilidade
Acessibilidade
Confiabilida
de
Economicidade
Sim
Não
Sim
Sim
Sim
Sim
Não
Sim
Sim
Sim
Sim
Não
Sim
Sim
Sim
Diante das informações apresentadas, concluímos que a utilização de indicadores como
parte integrante do processo de tomada de decisões na FBN ainda não é realizada de
forma eficiente e que a medição de seus graus de mensurabilidade ficou prejudicada já
que o cálculo da meta realizada estava sendo feito com base numa previsão abaixo da
capacidade potencial de resultados da FBN. Considerando a metodologia de cálculo
correta, a Coordenação Geral de Planejamento e Administração entendeu ser necessária
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6
uma demonstração mínima de pelo menos três exercícios, de forma a garantir, mediante
análise da série histórica, a eficiência no desempenho das ações da Fundação.
Ressalte-se que a FBN não possui indicadores de gestão considerados importantes no
monitoramento de suas atividades finalísticas, especialmente aqueles que poderiam
traduzir resultados de desempenho em áreas sensíveis da Fundação, como a Área de
Convênios, por exemplo. No entanto, verificamos que estão sendo realizados esforços
para a melhoria da mensuração e avaliação do desempenho da gestão da FBN.
o#tF
a/
2.4 Avaliação dos Indicadores dos Programas Temáticos
Considerando que na Lei nº 12.593/2012 os indicadores são exigidos apenas para os
programas temáticos, considerando que durante a gestão 2012 não foi publicado o
decreto de Gestão do PPA 2012-2015, considerando ainda que não há definição quanto
ao Gerente do Programa e Coordenador da Ação (agentes no modelo de gestão do PPA
2008-2011 e que determinavam se a Unidade era ou não responsável pelo programa ou
ação), a avaliação do item 4 do anexo IV da DN 124/2012 restou prejudicada. Dessa
forma, o controle interno se abstém de emitir opinião sobre o item 4 na gestão 2012.
o#tF
a/
2.5 Avaliação da Gestão de Pessoas
Força de Trabalho
Com base nas informações extraídas do Relatório de Gestão de 2012 verificou-se que o
quadro de pessoal da FBN estava assim constituído no final do exercício de 2012:
Tipologias dos Cargos
Lotação Efetiva
407
378
Ingressos em
2012
1
1
1. Provimento de cargo efetivo
1.2.1 Servidor de carreira vinculada ao
órgão
1.4 Servidores Cedidos ou em Licença
2.2 Grupo Direção e Assessoramento
superior*
2.3 Funções gratificadas
Egressos em 2012
13
13
26
54
6
15
4
8
45
9
5
Fonte: Relatório de Gestão(*17 servidores nomeados e requisitados que não fazem parte do Quadro de Pessoal da
FBN)
O significativo número de desligamentos de servidores verificado no quadro acima, sem
a correspondente reposição, é relatado pela Fundação como um dos fatores que está
ocasionando problemas de gestão de diversas áreas da Biblioteca. Nesse contexto,
observou-se no quadro de faixa etária dos servidores da FBN, constante em seu
Relatório de Gestão 2012, uma significativa quantidade de pessoal acima de 51 anos,
sendo 112 servidores entre 41 e 50 anos, 182 servidores na faixa entre 51 e 60 anos,
restando 71 servidores com idade acima de 60 anos, demonstrando o perfil sênior da sua
força de trabalho e evidenciando a possibilidade de mais aposentadorias nos próximos
anos.
Em 06/06/2012, foi publicado o Decreto Nº 7.748, aprovando o novo Estatuto e o
Quadro Demonstrativo dos Cargos em Comissão e das Funções Gratificadas da FBN. O
novo Estatuto incorporou a Diretoria do Livro, Leitura, Literatura e Bibliotecas
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(DLLLB) transferindo-a do Ministério da Cultura para a Fundação Biblioteca Nacional.
Esta mudança gerou um aumento significativo de ações em determinadas áreas da FBN,
como a área de convênios sem capacidade operacional para executá-las.
O último concurso foi realizado em 2006 e a FBN prevê que até o ano de 2016 o
quantitativo de servidores aposentados representará aproximadamente 50% da força de
trabalho da Fundação. Em 21/05/2012, a FBN solicitou, por meio do Ofício nº
070/2012/PRESI-FBN, a realização de concurso público para provimento de 407 cargos
no exercício de 2013, contudo ainda sem resposta.
Em 04/09/2012, o Presidente da FBN através da Decisão Executiva nº 130, publicada
no DOU em 11 de dezembro de 2012, designou 13 (treze) servidores para assumirem a
responsabilidade transitória de gestão inerente às áreas de atuação, no âmbito do Centro
de Referência e Difusão, mesmo sem os cargos de DAS, FGS e GSISTES para nomeálos.
A FBN relatou que, com a expansão de suas atividades, terceirizou serviços na área
administrativa, mesmo assim não preencheu todas as necessidades da Biblioteca. A
carência de pessoal nas áreas finalísticas é bastante crítica, já que a Lei não permite a
terceirização desses quadros. Além do aspecto quantitativo, outros fatores estão
interferindo na eficiência da Gestão da Fundação como a Falta de Regimento Interno
que defina as atribuições de cada área da Fundação, bem como de um quadro de cargos
customizado adequado que atenda às suas atribuições.
Remuneração de pessoal à luz da legislação e Sistema Contábil (SIAPE/SIAFI)
Para verificação da conformidade dos pagamentos e da concessão de aposentadoria,
reforma e pensão, foram realizadas as seguintes análises:
Descrição da ocorrência
Quantidade
de servidores
relacionados
Quantidade
de
ocorrências
acatadas
totalmente
pelo gestor
Servidores com desconto
de faltas na folha, sem o
respectivo registro no
cadastro.
2
-
-
2
-
Servidores com idade
superior a 70 anos ainda
na situação de ativo
permanente.
2
-
-
2
-
Servidores cedidos pela
FBN para órgãos
recusáveis, que continuam
recebendo indevidamente,
na origem, gratificação por
desempenho/produtividade
específica de sua
carreira/plano de cargos,
ou com valores
6
-
-
5
1
Dinheiro público é da sua conta
Quantidade
de
ocorrências
acatadas
parcialmente
pelo gestor
Quantidade
de
ocorrências
não acatadas
pelo gestor
Quantidade
de
ocorrências
aguardando
resposta do
gestor
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8
Quantidade
de servidores
relacionados
Quantidade
de
ocorrências
acatadas
totalmente
pelo gestor
Quantidade
de
ocorrências
acatadas
parcialmente
pelo gestor
Quantidade
de
ocorrências
não acatadas
pelo gestor
Quantidade
de
ocorrências
aguardando
resposta do
gestor
Servidores com devolução
do Adiantamento de Férias
nos últimos 5 anos, em
valor inferior ao recebido.
3
2
1
-
-
Instituidor que se encontra
sem ocorrência de
exclusão do benefício de
pensão em seu cadastro e
sem pensionistas ou com
pensionistas vinculados
excluídos.
1
1
-
-
-
Servidores (ativos,
aposentados e instituidores
de pensão) com valores
lançados manualmente nas
sequências 1 a 5 em
rubricas com incidência
para o cálculo da
gratificação natalina/13º
salário
2
-
-
2
-
Servidores aposentados
com base na Emenda
Constitucional nº 41/2003,
alterada pela EC n.º
70/2012, ou na EC nº
47/2005, percebendo
proventos não gerados
pelo cálculo automático.
9
-
-
9
-
Servidores/pensionista em
que foi iniciado o desconto
de indenização e reposição
ao Erário por meio da
rubrica145 REP.ERARIO
L8112/L10486/02, e que
em determinado momento
ocorreu a exclusão da
respectiva rubrica ou
alteração de sua
parametrização.
5
5
-
-
-
Ausência de ressarcimento
de créditos de cessão de
servidores da FBN
cedidos.
1
1
-
-
-
Descrição da ocorrência
incompatíveis.
Fonte: SIAPE
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9
Houve um impacto financeiro total apurado, no exercício de 2012, de R$ 81.101,88
(oitenta e um mil, cento e um reais e oitenta e oito centavos), decorrentes das falhas
apontadas no quadro acima.
No caso de descontos de faltas, apesar do gestor alegar que os registros cadastrais foram
feitos, as fragilidades nos controles internos ficaram demonstradas pelo tempo decorrido
para os acertos cadastrais das 20 ocorrências mais antigas do tipo 00129 – faltas sem
justificativa, pois a mais antiga de todas, no caso de 1 servidor, levou 18 (dezoito) anos
para ser inserida no sistema.
Os servidores com mais de 70 anos citados permanecem em seus cadastros na condição
de ativos permanentes no campo situação do servidor do módulo de dados individuais
funcionais do servidor.
A FBN não apresentou manifestação capaz de apontar a fundamentação legal que
ampara a continuidade do pagamento de gratificação exclusiva da “Cultura” à servidora
cedida ao Superior Tribunal de Justiça – STJ.
Em dois casos em que servidores que tiveram devolução do Adiantamento de Férias nos
últimos 5 anos, em valor inferior ao recebido, a questão permaneceu sem solução até a
intervenção do controle interno.
Em 3 casos de interrupção de devolução ao erário por parte de servidores/pensionistas
houve a intervenção judicial e, em 1 caso, determinação por parte da corte de contas da
cessação do pagamento dos respectivos proventos de onde eram descontados os valores
para pagamento da dívida, impedindo o ressarcimento dos devidos valores ao erário.
No que tange à ausência de ressarcimento de créditos de cessão de servidores da FBN
cedidos, o caso analisado apresenta um lapso de mais de 15 meses, o que além de
descumprir os normativos citados, fere o princípio da razoabilidade, pelo tempo
decorrido.
Sistema Corporativo (SISAC)
Quanto à atuação na gestão de pessoal, observou-se no Relatório de Gestão que a FBN
cumpriu o prazo para cadastramento no SISAC de 21 atos de concessão de
aposentadoria e pensão emitidos em 2012, conforme previsto na Instrução Normativa TCU nº 55/2007, cujo art. 7º, enquanto que os outros 6 atos foram devidamente
cadastrado, contudo no prazo entre 61 a 90 dias, de acordo com o quadro a seguir:
Quantidade de atos de
admissão, concessão de
aposentadoria, reforma e
pensão emitidos em 2012.
27
Quantidade de atos cujo
prazo do art.7º da IN 55 foi
atendido.
21
Fonte: Extrações do sistema SISAC
Controles Internos Administrativos
A FBN vem promovendo Gestões junto ao Ministério da Cultura para a realização de
concurso público, reestruturação do Estatuto e formalização do Regimento Interno da
Fundação com objetivo de tornar mais eficiente a gestão da FBN.
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10
Na área de pessoal observou-se a necessidade de revisão de seus normativos internos
visando à criação de rotinas de conferência dos lançamentos no SIAPE, de registros no
Sistema SISAC, bem como a revisão do Plano de Capacitação que contemple a
permanente atualização dos servidores que atuam na aplicação da legislação de pessoal
e de outras áreas administrativas e finalísticas da Fundação.
o#tF
a/
2.6 Avaliação da Situação das Transferências Voluntárias
A avaliação das transferências de recursos mediante convênio, contrato de repasse,
termo de parceria, termo de cooperação, termo de compromisso ou outros acordos,
ajustes ou instrumentos congêneres, teve por objetivo verificar a qualidade e
suficiência dos controles internos administrativos instituídos pela Fundação Biblioteca
Nacional (FBN) relacionados à gestão das transferências; a atuação da Fundação para
garantir o alcance dos objetivos definidos nos respectivos instrumentos; analisar a
prestação de contas dos convenentes ou contratados; fiscalizar a execução do objeto da
avença, inclusive quanto à utilização de verificações físicas e presenciais, assim como
a suficiência das estruturas de pessoal e tecnológica para a gestão das transferências.
Cabe destacar que a estratégia metodológica adotada pela equipe de auditoria consistiu
na análise das Transferências concedidas pela FBN durante a gestão de 2012 por meio
do Acompanhamento Permanente da Gestão (APG). Além disso, também compuseram
a amostra analisada convênios firmados em 2011, mas com a maior parte e/ou a
totalidade de suas execuções físico-financeiras em 2012.
Nesse contexto, o resultado dos exames evidenciou a seguinte situação:
a) Objetivo do Convênio
Qtde transferência
em 2012
Volume de
recursos total de
transferência no
exercício
% Qtde
Analisado
% do
volume de
recursos
analisados
38
18.874.100,00
26,31%
54,78%
Fonte: Relatório de Gestão e análises da equipe de auditoria.
Quantidade
em
que foi
detectada
alguma
irregularidade
10
Volume dos
recursos em que
foi detectado
alguma
irregularidade
10.340.000,00
b) Fiscalização física e presencial
Quantidade de
Quantidade de Transferências em
Transferências vigentes no que havia a previsão de fiscalização
exercício
184
2
Quantidade de Transferências que
foram fiscalizadas de forma física e
presencial
2
Fonte: Levantamentos realizados pela equipe de auditoria.
Constatou-se que a FBN não possui um planejamento sistemático para a realização de
fiscalizações da execução física dos objetos de convênios celebrados pela Fundação na
qualidade de concedente de recursos. Além disso, segundo informações prestadas pela
Área de Convênios da FBN, a Fundação não dispõe de recursos financeiros para
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despesas com diárias e passagens, e as 2 únicas fiscalizações realizadas só foram
possíveis porque foram custeadas pelo convenente.
Esta equipe de auditoria considera estar havendo falhas da Administração da FBN no
que tange à alocação estratégica dos recursos disponibilizados em favor da Fundação,
seja por intermédio do Orçamento da União, seja através de Emendas Parlamentares,
liberados em 2012.
Analisando o histórico de recursos públicos repassados pela FBN na qualidade de “Ente
Concedente” através de convênios celebrados nos últimos 5 anos, percebe-se um
aumento significativo dos valores geridos, da ordem de R$ 2,5 milhões em 2008, R$ 9,6
milhões em 2009, R$ 11,5 milhões em 2010, R$ 947 mil em 2011 e de R$ 19 milhões
em 2012, este último ano com um aumento expressivo de quase 2000% em relação a
2011, o que ressalta a importância da eficiência, eficácia e efetividade na gestão e
fiscalização da execução físico-financeira dos objetos conveniados.
c) Prestação de Contas
Qtde de
transf.
Qtde total de Qtde de transf.
cujas
transf. vigentes (já com a situação
Qtde
de
transf.
contas
tiveram liberado “aguardando
Qtde de TCE
com a situação
estão na
algum recurso) no prestação de
instauradas
“desaprovadas” situação
exercício
contas”
(x)
(D)
“omissão
de prestar
(A+B+C+D+E)
(A)
contas”
(B)
(E)
45
24
18
03
00
00
00
Fonte: Base SICONV e levantamentos realizados pela equipe de auditoria.
Qtde de
transf. com
Qtde de
a situação
transf.
com a
“prestação
situação
de contas
em análise” “aprovadas”
(C)
Legenda: (x) daquelas em que houve desaprovação ou omissão.
A FBN tem atualmente 184 convênios vigentes, sendo 99 deles em execução. Dos 184
convênios, 87 foram firmados pela Fundação, e 97 foram transferidos da base de
convênios do MINC para a base da Fundação. Esta equipe de auditoria verificou um
grande volume de convênios com atrasos na entrega de prestações de contas pelos
convenentes bem como a existência de instrumentos com os prazos de análise das
prestações de contas por parte da FBN expirados.
De acordo com informações prestadas pela Fundação, o Grupo de Trabalho instituído na
Área de Convênios possui planilha de acompanhamento dos convênios em execução, de
forma a garantir o acompanhamento de todas as fases do convênio, incluindo o
monitoramento dos prazos de termos aditivos, quando couber, e entrega de prestação de
contas. A sistemática utilizada se dá mediante contatos telefônicos com os proponentes,
e-mails alertando quanto aos prazos legais vigentes e ainda, quando necessário, ofício
ao dirigente máximo da Entidade convenente alertando quanto aos prazos legais e
responsabilidades advindas da não apresentação do Relatório de Execução, e envio da
Prestação de Contas com o Relatório de Cumprimento do Objeto.
A referida Área de Convênios da Fundação apresentou relatório de criticidades, no qual
destaca a carência de recursos humanos e a sobrecarga de trabalho como os principais
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fatores para os atrasos nos procedimentos de sua competência relativos às análises,
aprovações, diligências e fiscalizações necessárias, e ao tempestivo acompanhamento
dos convênios sob sua responsabilidade.
d) Avaliação das Prestações de Contas
Quantidade de Prestação de Quantidade de Prestação de Quantidade de Prestação de Contas em que fora
Contas Vigentes
Contas Avaliadas
detectada irregularidade pela equipe
17
00
00
Fonte: Siafi Gerencial e levantamentos realizados pela equipe de auditoria.
Durante os trabalhos desta Auditoria Anual de Contas do exercício de 2012, a FBN só
havia aprovado as prestações de contas de 3 convênios, sendo que 1 deles foi objeto de
análise pela CGU/RJ nos trabalhos de AAC relativo ao exercício de 2010, qual seja, o
convênio 749269/2010, e os outros 2 com valores inexpressivos. Considerando a
materialidade dos valores e a criticidade dos objetos de convênios com vigência no
exercício sob exame, a amostra analisada contemplou 4 ajustes firmados com 2
entidades privadas sem fins lucrativos, e 6 com entes da Administração Pública Direta
e/ou Indireta.
e) Controles Internos Administrativos da Gestão de Transferências (estrutura de pessoal
e tecnológica)
Dentre as principais inconsistências que contribuem para a fragilidade e deficiências dos
controles internos administrativos da Área de Convênios da FBN destacam-se as
seguintes: ausência de estrutura de cargos e funções para a Área de Convênios da
Fundação, acarretando sobrecarga de trabalho e acúmulo de competências e atribuições,
já que esta área encontra-se provisoriamente instalada na Coordenação Geral do Sistema
Nacional de Bibliotecas Públicas; ausência de indicadores para mensuração e avaliação
do desempenho da gestão da Área de Convênios; estrutura de pessoal incompatível com
o volume de convênios vigentes (apenas 3 servidores responsáveis pelo
acompanhamento de aproximadamente 138 convênios vigentes em fase de
planejamento/execução), acúmulo de funções e responsabilidades, além do aumento
significativo do quantitativo de convênios sob a gestão e acompanhamento daquela
Área.
Como ponto positivo destaca-se a atuação proativa da responsável pela Área de
Convênios não apenas no exercício de suas funções como também na adoção das
providências necessárias para dar conhecimento à Presidência da FBN das
externalidades e dificuldades enfrentadas pela Área, tendo sido encaminhado por escrito
ao então Presidente da FBN, em 02/10/2012, relatório intitulado “Panorama de
Criticidade Existente na Área de Convênios”, por meio do qual relata as dificuldades e
externalidades que inviabilizam o cumprimento das atribuições inerentes a análise,
acompanhamento, fiscalização e cobrança e avaliação de prestações de contas dos
convênios atualmente firmados. Verificou-se a realização de concurso público para o
preenchimento do quadro de funcionários da Fundação, embora ainda não tenha sido
definida a lotação dos servidores aprovados.
o#tF
a/
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13
2.7 Avaliação da Regularidade dos Processos Licitatórios da UJ
A análise dos processos licitatórios realizados pela FBN no exercício de 2012 teve por
objetivo avaliar a gestão de compras e contratações de acordo com as seguintes
diretrizes: regularidade dos processos licitatórios e das contratações e aquisições feitas
por inexigibilidade e dispensa de licitação.
Conforme informado, a fundação não utilizou critérios de sustentabilidade ambiental na
aquisição de bens e na contratação de serviços e obras e não houve promoção ou
estímulo à capacitação em sustentabilidade dos membros da equipe de licitação da FBN.
Nesse contexto, foram utilizados os critérios de materialidade, relevância e criticidade
como metodologia para escolha da amostra, resultando em uma amostragem não
probabilística, a qual não possibilita a extrapolação das conclusões obtidas a partir dos
processos analisados para o universo das contratações realizadas pela FBN no exercício
em análise.
Nesse sentido, a quantidade e o montante contratados pela Unidade no exercício de
2012, conforme consulta realizada no Sistema SIAFI, estão demonstrados na tabela a
seguir:
a) Licitação - Geral
Volume total
Volume de empenhos
de empenhos
Quantidade
liquidados avaliados
liquidados dos
total Processos
Quantidade avaliada
processos
Licitatórios
licitatórios
(R$)
(R$)
28
3.019.520,98
1
929.617,18
Volume de
Quantidade empenhos
em que foi liquidados
detectada
em que foi
alguma
detectada
irregularidade alguma
irregularidade
1
929.617,18
b) Dispensa de Licitação
Quantidade
total
Dispensas
Volume total de
recursos de
dispensas (R$)
226
1.885.323,70
Volume de
recursos
Quantidade avaliad avaliados
a
4
(R$)
367.350,80
Quantidade em
que foi
detectada
alguma
irregularidade
3
Volume dos
recursos em que
foi detectada
alguma
irregularidade
363.712,80
c) Inexigibilidade de Licitação
Volume
Volume de
empenhos
recursos
Quantidade total liquidados de
Quantidade avaliada avaliados
Inexigibilidade recursos de
Inexigibilidade
(R$)
(R$)
94
3.822.829,07
5
1.434.579,63
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Quantidade em
que foi
detectada
alguma
irregularidade
3
Volume dos
recursos em
que foi
detectada
alguma
irregularidade
1.266.386,86
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14
d) Compras sustentáveis
Área
Quantidade de
Quantidade
processos de
de processos
compra
de compra na
selecionados
gestão 2012
para avaliação
-
0
0
Quantidade de
processos (dos
avaliados) em
dispensados de
aplicar a
legislação de
compras
sustentáveis
0
Quantidade de
processos (dos
avaliados) em
conformidade com a
legislação de
compras sustentáveis
Quantidade de
processos(dos
avaliados) em
desconformidade
com a legislação de
compras sustentáveis
0
0
Promovemos a análise do processo de contratação de serviços de TI n.º
01430.000022/2012-14, referente ao Pregão Eletrônico n.º 2/2012 para Registro de
Preço, no valor anual de R$ 1.947.000,00 (um milhão, novecentos e quarenta e sete mil
reais), com empenhos liquidados em 2012 no montante de R$ 929.617,18 (novecentos e
vinte e nove mil, seiscentos e dezessete reais e dezoito centavos). No referido processo,
identificamos fragilidades relacionadas ao controle da execução do contrato.
No que se refere às contratações realizadas por dispensa de licitação, a equipe de
auditoria identificou fragilidades nos processos analisados, que permearam a
fundamentação legal, os procedimentos de instrução processual e os preços pagos na
contratação de hospedagens para servidores, colaboradores da FBN e representantes do
MINC participantes de eventos literários, cujos valores de diárias superaram aqueles
previstos no Decreto nᵒ 5.992/2006.
Promoveu-se também a análise do processo de inexigibilidade n.º 01430.001430/201111 para contratação do Banco do Brasil para a prestação de serviços bancários de
pagamento de apoio financeiro ao Programa de Ampliação e Atualização dos acervos
das bibliotecas públicas (Projeto Livro Popular). O valor contratado foi estimado em R$
32 mil, contudo o valor a ser operacionalizado pelo Banco para pagamento de
benefícios do referido Projeto atingiu o montante de R$ 36.960.000,00 (trinta e seis
milhões novecentos e sessenta mil reais). A análise da execução contratual incluiu a
verificação da execução físico-financeira do convênio nº 761282/2011, por intermédio
do qual os pagamentos de benefícios foram realizados. As análises evidenciaram falhas
nos controles internos da FBN inerentes à operacionalização dos pagamentos devidos
aos beneficiários e a aferição da regularidade na aplicação dos recursos públicos
transferidos.
Já em dois processos de inexigibilidade analisados, identificou-se que as contratações
foram realizadas sem a comprovação do preenchimento dos requisitos previstos nos
arts. 25 e 26, § ú, inciso III, da lei 8.666/93, em especial a inviabilidade de competição e
a condição de fornecedor exclusivo para a realização dos serviços pretendidos pela
FBN.
Portanto, pode-se concluir que a FBN não tem observado os requisitos previstos em lei
para a realização de contratações por dispensa e inexigibilidade, os procedimentos de
pesquisas de preços necessários à comprovação da compatibilidade com os preços de
mercado e a justificativa dos preços pagos, dentre outras práticas que deveriam ser
norteadas pelos princípios regedores da Administração Pública, como os da legalidade,
economicidade, interesse público e motivação.
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Verificou-se, ainda, que a Fundação não atentou para o atendimento aos critérios de
sustentabilidade ambiental a ser observado em suas aquisições de bens e serviços e não
está adotando providências com objetivo de conseguir maior aderência às normas
regulamentadoras vigentes. Este assunto foi tratado na Nota de Auditoria n.º
201305625/003, na qual foi recomendada a capacitação dos servidores da área de
Compras e Licitações/COAD/CGPA com objetivo de promover a inserção de critérios
de sustentabilidade nos editais licitatórios da FBN, conforme a IN SLTI-MP n.º 01/2010
e a Portaria SLTI-MP n.º 02/2010.
Observamos que os controles internos empregados na gestão de compras e serviços do
exercício de 2012 não atingiram sua finalidade, considerando-se as impropriedades
constatadas nos processos analisados.
o#tF
a/
2.8 Avaliação da Gestão de Tecnologia da Informação
Tema 1 – PDTI
Por meio da Decisão Executiva nº 11 de 26/03/2010, a Fundação Biblioteca Nacional FBN instituiu um Comitê Gestor de Tecnologia da Informação - TI, composto por
representantes de diversas áreas da Unidade, cujo objetivo é avaliar e propor políticas de
gestão de TI no âmbito da Fundação. Para demonstrar a sua atuação foram apresentadas
atas de reunião e comunicações internas entre os membros do Comitê emitidas em
2010, tratando sobre diversos assuntos afetos ao PDTI 2010-2012, inclusive sua
aprovação, conforme ata da 2ª Reunião do referido Comitê, em 29/07/2010.
A equipe de trabalho que elaborou o PDTI 2010-2012 foi constituída por representantes
da FBN, da Coordenação Geral de Tecnologia da Informação, órgão da Diretoria de
Gestão Interna do Ministério da Cultura (apoio institucional) e, ainda, por
representantes da consultoria contratada pelo MINC para elaboração da minuta do Plano
(apoio consultivo), conforme relatado no PDTI. A Abrangência do referido Plano
envolveu toda a Fundação Biblioteca Nacional que inclui a Biblioteca Demonstrativa de
Brasília – BDB, Biblioteca Euclides da Cunha – BEC, Casa da Leitura/PROLER e o
Pronac.
A FBN não elaborou o planejamento estratégico de TI (PETI). Nesse sentido, por meio
do Comunicado Interno n.º 03, de 21/07/2010, O Comitê Gestor encaminhou à Diretora
Executiva da FBN, uma relação de necessidades/prioridades de TI para serem
analisadas, visando posterior encaminhamento ao MinC.
O PDTI 2010-2012 da FBN abrangeu o conjunto mínimo de itens definidos no modelo
de referência do Guia de Elaboração de PDTI do SISP, tendo em vista que considerou
aspectos essenciais para um instrumento plurianual de planejamento, como o plano de
metas e ações, o plano de investimentos em serviços e equipamentos, o planejamento de
pessoal, a gestão das ações, os prazos de início e conclusão, a gestão de riscos, dentre
outros.
No PDTI 2010-2012 foram listadas 53 “Necessidades” de TI da FBN, sendo que 25
“necessidades“ e respectivas ações com execução prevista para o exercício de 2012. A
FBN informou que das 25 “necessidades”, 8 não foram executadas, 14 estão em
execução e somente três foram finalizadas.
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Já das 53 “necessidades” listadas no PDTI para os exercícios de 2010 a 2012, somente
17% foram finalizadas, 45% estão em execução e 38% não foram executadas. Dentre as
ações não executadas pela FBN está a criação da área de TI e suas divisões. Considerouse que a ausência de uma área de TI formalmente designada com suas atribuições
definidas, pode causar fragilidades na Gestão das necessidades de Tecnologia de
Informação da Fundação.
A FBN disponibilizou uma apresentação de proposta de planejamento estratégico geral
da FBN para o exercício de 2011, no qual constam as atribuições da área de TIC e três
ações, sendo elas, criação da área de TI e suas divisões; readequação da rede lógica de
todas as unidades da BN e a criação do DATA CENTER. Verificou-se que tais ações
correspondem, respectivamente, às “Necessidades” 1, 3 e 5 do PDTI 2010-2012 da
FBN, demonstrando o alinhamento do PDTI com os objetivos do negócio do órgão
definidos na proposta de Plano Estratégico Institucional de 2011.
Em 2012 não foi realizado o planejamento estratégico das unidades da FBN, com isso
não foram planejadas as ações estratégicas da FBN, que não sejam aquelas estipuladas
pelo PPA 2012-2015.
Por fim a Unidade informou que está em fase de publicação a portaria para nova
nomeação do Comitê Gestor de TI que fará a revisão do PDTI FBN 2013-2015.
Tema 2 - Política de Segurança da Informação
Em relação à Gestão da Segurança da Informação e Comunicações, após a análise das
informações apresentadas pela Unidade, constatou-se que não existe um documento
formal de Política de Segurança da Informação e Comunicações (POSIC) e um Comitê
Gestor da Segurança da Informação da FBN, formalmente constituído. Este assunto foi
tratado por meio da Nota de Auditoria n.º 201305625/003, por meio da qual foi
recomendada a formalização da área de TI, observando a possibilidade de aumentar o
seu quantitativo de pessoal, e a criação de normativos internos visando à elaboração da
POSIC e à formação do Comitê Gestor da Segurança da Informação.
Tema 3 – Recursos Humanos de TI
Da análise do quadro de pessoal de Tecnologia da Informação da FBN, verificou-se o
quantitativo de três servidores da Fundação na referida área, sendo dois de nível
superior com pós-graduação em TI e um de nível médio.
A FBN firmou em 2012 um contrato de terceirização na área de TI para prestação de
serviço de infraestrutura tecnológica e atendimento aos usuários da FBN. Foi informado
pela UJ que os terceirizados não desempenham atividades de gestão de TI.
Tema 4 - Desenvolvimento de Software
A FBN não possui área de desenvolvimento de sistemas nem metodologia definida.
Avaliando o nível de participação de terceirização nas soluções de Tecnologia da
Informação da unidade, em relação ao desenvolvimento interno da própria UJ, com base
na extração dos percentuais das soluções de TI desenvolvidas e mantidas por terceiros
em relação ao total apresentado, verificou-se que 73,68% das soluções foram
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desenvolvidas por terceiros, e 5,26% são mantidas por terceirizados. Este assunto foi
tratado por meio da Nota de Auditoria n.º 201305625/003, por meio da qual foi
recomendada a reestruturação organizacional e formalização da área de TI da FBN e
suas divisões no Regimento Interno da FBN; a criação de procedimentos e rotinas para
o desenvolvimento de sistemas informatizados pela Fundação e a capacitação dos
servidores da FBN lotados na Coordenação de TIC.
Tema 5 – Contratações de TI
Com base nas extrações de sistemas do governo federal, verificou-se o quantitativo de
cerca de 20 notas de empenhos emitidas em 2012, referentes à aquisição de bens e
serviços relacionados com a área de TI, totalizando o montante de empenhos liquidados
no valor de R$ 1.251.943,48 (um milhão, duzentos e cinquenta e um mil, novecentos e
quarenta e três reais e quarenta e oito centavos).
Dentre as contratações na área de TI realizadas pela FBN em 2012, selecionou-se para
verificação o processo n.º 01430.000022/2012-14, referente ao Pregão Eletrônico n.º
2/2012 para Registro de Preço, no valor anual de R$ 1.947.000,00 (um milhão,
novecentos e quarenta e sete mil reais), com empenhos liquidados em 2012 no montante
de R$ 929.617,18 (novecentos e vinte e nove mil, seiscentos e dezessete reais e dezoito
centavos). O procedimento licitatório teve como objetivo a contratação de empresa
especializada em TI para prestação de serviços de suporte a ambiente computacional de
infraestrutura de redes e atendimento ao usuário, mediante o menor valor global anual
para 100 mil UST (unidade de suporte Técnico) em item único.
Na referida contratação verificou-se a adoção de acordo de níveis de serviço com os
fornecedores. Contudo, nos Relatórios Mensais de Serviços (RMS), Relatórios de
Atividades (RA) e Ordens de Serviço (OS), identificou-se que o mesmo servidor da
FBN assina os campos “Fiscal do Contrato” e “Gestor do Contrato” dos RMS, os
campos “Aprovação dos Serviços da OS”, “Conferência e Atualização”, “Ateste Final”
das RAs e os campos “Solicitação”, “Autorização” e “Aprovação” das OS.
Tal inconsistência evidencia que os controles internos adotados para gestão do referido
contrato não estão sendo suficientes e adequados para garantir, com segurança razoável,
o monitoramento dos serviços efetivamente prestados, segundo a IN 04/2010 da SLTI.
o#tF
a/
2.9 Avaliação da Gestão do Patrimônio Imobiliário
Durante os trabalhos de auditoria anual de contas do exercício de 2012, foi realizada
avaliação da gestão da Fundação Biblioteca Nacional - FBN no que se refere aos bens
de uso especial de propriedade da União sob a responsabilidade da Fundação, sobretudo
quanto à estrutura de pessoal para administrar o patrimônio, quanto à qualidade dos
controles instituídos pela UJ para a referida gestão, bem como quanto à manutenção,
estado de conservação, inserção e atualização das informações no Sistema de
Gerenciamento dos Imóveis de Uso Especial da União – SPIUnet.
Nesse sentido, em 2012, a Unidade possuía a seguinte quantidade de imóveis de uso
especial sob sua responsabilidade:
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18
Localização
Ano
Qtde total de imóveis de uso especial sob a responsabilidade da UJ*
2011
2012
Brasil
10
10
Exterior
0
0
Fonte: Relatório de Gestão 2012 da FBN
Legenda: * todos os bens especiais (quantidade real), independente de registro no SPIUNet
No quadro A.7.1 – “Distribuição Espacial dos Bens Imóveis de Uso Especial de
Propriedade da União”, constante no Relatório de Gestão 2012 da FBN, foram
relacionados cinco imóveis no Brasil, enquanto que no SPIUNET constam 10 RIPs de
imóveis sob a responsabilidade da Fundação, sendo que nove localizados no Rio de
Janeiro e um em Brasília. A divergência é justificada, pois no referido quadro A.7.1 foi
relacionado o quantitativo de edificações. A FBN é responsável por 6 RIPs referentes a
salas localizadas em um único prédio comercial no centro do Rio de Janeiro/RJ, onde
está instalada a maior parte da administração da FBN. As referidas salas apesar de
cadastradas separadamente no SPIUnet, foram registradas no Relatório em conjunto,
tendo em vista a localização.
Dando continuidade aos exames dos dados referentes aos imóveis sob a
responsabilidade da FBN, verificou-se a seguinte situação:
a) Consistência dos Registros Bens Especiais
Qtde registrada no Qtde
sem Qtde
registrada
no Qtde com data de
Qtde Qtde
SIAFI, mas não no registro
no SPIUNet/SIAFI mas não última
avaliação
Real Avaliada
SPIUnet (a)
SPIUnet (b)
existente (c)
superior a 4 anos (d)
10
10
0
0
0
9
Legenda: (a) Caracteriza erro de registro; (b) caracteriza a situação do Ativo Oculto; (c) enseja caracteriza a situação
do Ativo Fictício; (d) caracteriza a situação de Subavaliação do Ativo.
Conforme se observa no quadro anterior, a FBN possui uma significativa quantidade de
imóveis com avaliações atrasadas no SPIUnet que comprometem o Balanço Geral das
Contas Prestadas pelo Presidente da República. Tal fato evidencia falhas de
acompanhamento dos dados no sistema.
Verificou-se também cinco imóveis com status “em regularização – cessão” no
SPIUnet. A FBN informou por meio do CI – Patr. Nº 140, de 06/04/2013, que: “ sobre a
situação “Em Regularização”, existe um processo tramitando em Brasília: DPU n.º
10.768.032.801/91-17 e um processo de Cessão Provisória n.º 151/91 – PR – SEC –
Biblioteca Nacional, n.º 01430.000202/91-19, no qual trata da regularizações dos
imóveis da Fundação Biblioteca Nacional pela União;”. As inconsistências detectadas
foram tratadas por meio de Nota de Auditoria 201305625/003, por meio da qual foi
recomendada a criação de normas, procedimentos e rotinas internas para gestão
tempestiva do SPIUnet e a reavaliação dos imóveis cujos prazos de validade estejam
vencidos no referido sistema.
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19
b) Avaliação dos gastos com manutenção de imóveis, bens locados de terceiros e
ressarcimento de benfeitorias úteis.
GASTOS REALIZADOS COM REFORMAS
DE IMÓVEIS
PRÓPRIOS E DA LOCADOS
DE
UNIÃO
TERCEIROS
VALORES TOTAIS
R$ 142.948,73
0
100%
0
PERCENTUAL SOBRE O
TOTAL
Fonte: Relatório de Gestão 2012
GASTOS
REALIZADOS
COM
MANUTENÇÃO DE IMÓVEIS
PRÓPRIOS E DA LOCADOS
UNIÃO
TERCEIROS
VALORES TOTAIS
R$ 167.609,27
0
100%
0
PERCENTUAL SOBRE O
TOTAL
Fonte: Relatório de Gestão 2012
A
DE
A FBN não locou imóveis de terceiros no exercício de 2012. A UJ somente executou
gastos de reformas e manutenção nos imóveis de uso especial de propriedade da União
sob a sua responsabilidade. Contudo, o estado de conservação do prédio sede da FBN
evidencia que as despesas realizadas não foram suficientes para sanar os problemas de
falta de manutenção da biblioteca.
c) Controles Internos Administrativos da Gestão do Patrimônio Imobiliário
A estrutura de Gestão Patrimonial da FBN é formada pelo Núcleo de Patrimônio
responsável pelo registro e controle no SPIUnet dos imóveis de uso especial da união
sob a responsabilidade da Fundação, pela Divisão de Manutenção Administrativa que
tem como atribuição a manutenção predial dos bens imóveis da FBN e pelo Núcleo de
Arquitetura responsável pelo projeto e fiscalização de obras em geral dos bens imóveis
da Fundação. Conforme o organograma abaixo, essa áreas compõem a Coordenação de
Administração (COAD) localizada na Coordenação de Planejamento e Administração
(CGPA).
CGPA
COAD
ARQUITETURA
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MANUTENÇÃO
COMPRAS E
PATRIMÔNIO
ADMINISTRATIVA
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20
A UJ não possui indicadores de desempenho estabelecidos para o acompanhamento de
suas ações e processos na Gestão dos bens imóveis. Em relação à identificação de riscos
no que concerne à referida gestão, o núcleo de patrimônio informou por meio do CI –
Patr. N.º 140, de 06/04/2013, que “não realiza tais procedimentos”, enquanto que por
meio do CI n. º 94, de 07/05/2013, a COAD informou que “sim, existe a identificação
de riscos através de vistorias periódicas realizadas pelo corpo técnico da FBN.”. A
divergência de informações é um alerta importante de falhas de entendimento na gestão.
A FBN vem passando por problemas graves referentes à conservação dos bens imóveis.
A morosidade na resolução de problemas de manutenção nos sistemas de ar
condicionado ocasionou um ambiente de trabalho sem qualidade para os servidores e
visitantes, bem como para a guarda do acervo localizado no prédio sede da FBN. Outro
fator preocupante é a conservação da estrutura interna e externa do prédio sede e anexo.
A quantidade atual de livros/periódicos e outros bens móveis guardados no prédio sede
é maior do que a sua capacidade. Externamente, o prédio está cercado por tapumes para
evitar acidentes caso pedaços de sua fachada se desprendam.
A necessidade de reformas do prédio sede da FBN e do prédio anexo localizado na zona
portuário do Rio de Janeiro foram informadas em Relatórios de Gestão desde o
exercício de 2010. Em 2013, a necessidade permanece.
Dessa forma, observa-se que a FBN deve reorganizar a gestão dos bens imóveis sob sua
responsabilidade, capacitando os servidores envolvidos, criando procedimentos e
rotinas de avaliação de riscos, de execução de procedimentos licitatórios e de
atualização de dados nos sistemas de administração de imóveis, com vistas a garantir
maior conformidade e agilidade na gestão patrimonial da Fundação.
o#tF
a/
2.10 Avaliação do Cumprimento das Recomendações da CGU
O órgão de controle interno optou por incluir a avaliação do cumprimento das
recomendações emitidas por ele considerando a seguinte questão de auditoria: A UJ
mantém uma rotina de acompanhamento e atendimento das recomendações emanadas
pela CGU especialmente quanto: à instauração de TCE, à apuração de responsabilidade,
ao fortalecimento do controle interno administrativo?
A metodologia consistiu no levantamento de todas as recomendações pendentes de anos
anteriores, pois no exercício de 2012 não foram emitidas recomendações para a
Fundação Biblioteca Nacional (FBN). A última Avaliação de Gestão ocorreu no
exercício de 2011, referente à Gestão de 2010. Efetuamos o levantamento das
determinações emitidas em 2011 para a UJ para verificação do seu atendimento. O
Quadro a seguir mostra os resultados da análise.
Qtde
de Qtde
Recomendações
Recomendações
Pendentes
(saldo Emitidas
inicial: 01/01/2011 01/01/2011
A
31/12/2012 B
0
15
Qtde
de
Qtde
de Qtde
de Recomendações
Recomendações
Recomendações Pendentes (saldo final:
de
atendidas
atendidas
01/01/2011
a
a
integralmente C
parcialmente
31/12/2012) D = A+BC
7
8
8
de
Legenda: D - Considera-se pendente o que não foi atendido ou que foi atendido parcialmente.
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21
Diante do exposto, verifica-se que houve um esforço em 2012 para atender as
recomendações expedidas pela CGU. Ressalta-se que, das recomendações pendentes,
mais de 60% se concentraram em convênios firmados pela FBN na qualidade de Ente
Concedente.
o#tF
a/
2.11 Avaliação da Carta de Serviços ao Cidadão
O órgão de controle interno optou por incluir a avaliação da Carta de Serviços ao
Cidadão considerando a seguinte questão de auditoria: A unidade possui carta de
serviço ao cidadão nos moldes do Decreto 6.932/2009?
A metodologia consistiu na avaliação da Carta de Serviço ao Cidadão conforme
prescreve o Decreto 6.932/2009.
A partir dos exames aplicados, concluiu-se que a Fundação Biblioteca Nacional (FBN)
presta serviços ao cidadão, possui carta de serviços ao cidadão e que cumpre todos os
requisitos do Decreto 6.932/2009.
o#tF
a/
2.12 Avaliação do CGU/PAD
A partir da análise do Relatório de Gestão 2012 FBN e de documentos
disponibilizados a esta equipe, constatou-se que a FBN não designou responsáveis
para a utilização do sistema, bem como não possui estrutura de pessoal capaz de
gerenciar os procedimentos disciplinares e utilizar o sistema CGU-PAD, embora haja
normativos disciplinando a matéria (Portaria MS n.º 2372/2008 e Portaria CGU n.º
1043/2007). Portanto, a Unidade não vem registrando as informações referentes aos
procedimentos disciplinares no sistema. O assunto foi tratado mediante Nota de
Auditoria n.º 201305625/03.
o#tF
a/
2.13 Avaliação do Parecer da Auditoria Interna
A Fundação Biblioteca Nacional formalizou em seu estatuto a área de Auditoria Interna
cuja estrutura administrativa é atualmente composta pelo Auditor-Chefe, um servidor
efetivo, uma secretária e um apoio, sendo os dois últimos terceirizados.
O parecer da Auditoria Interna constante no processo de contas contemplou de forma
suficiente os elementos exigidos na DN TCU n° 124/2012.
o#tF
a/
2.14 Avaliação dos Controles Internos Administrativos
Controles internos são o conjunto de atividades, planos, métodos, indicadores e
procedimentos interligados, utilizado com vistas a assegurar a conformidade dos atos de
gestão e a concorrer para que os objetivos e metas estabelecidos para as unidades
jurisdicionadas sejam alcançados (IN TCU nº 63/2010).
A avaliação de controle interno visa a avaliar o grau em que o controle interno de
organizações, programas e atividades governamentais assegura, de forma razoável, que,
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na consecução de suas missões, objetivos e metas, os princípios constitucionais da
administração pública sejam obedecidos; as operações sejam executadas com eficiência,
eficácia e efetividade, de maneira ordenada, ética e econômica e em conformidade com
as leis e os regulamentos aplicáveis; as informações e os registros produzidos sejam
íntegros, confiáveis e estejam disponíveis para apoiar o processo decisório e para o
cumprimento das obrigações de prestar contas; e os recursos, bens e ativos públicos
sejam protegidos de maneira adequada contra desperdício, perda, mau uso, dano,
utilização não autorizada ou apropriação indevida.
A responsabilidade por conceber, implantar, manter e monitorar os controles internos
para assegurar os objetivos mencionados é da administração do órgão ou entidade
pública, cabendo à auditoria interna ou ao órgão de controle interno da entidade avaliar
a qualidade desses processos.
A estratégia metodológica utilizada na auditoria consistiu na análise documental,
revisão de normas, pesquisas e trabalhos técnicos sobre o tema e verificação in loco dos
controles nos processos de transferências voluntárias firmados pela FBN.
Com objetivo de avaliar a estrutura de controles internos instituída pela Fundação
Biblioteca Nacional (FBN), com vistas a garantir que seus objetivos estratégicos para o
exercício fossem atingidos, na área de transferências voluntárias, foram analisados os
seguintes componentes do controle interno: ambiente de controle, avaliação de risco,
procedimentos de controle, informação e comunicação e monitoramento.
a) Ambiente de Controle
O ambiente de controle estabelece diretrizes para a sustentação do sistema de controle
interno da Unidade, fornecendo disciplina e estrutura fundamental. Deve demonstrar o
grau de comprometimento em todos os níveis da administração com a qualidade do
controle interno em seu conjunto (Resolução nº 1.135/2008, do Conselho Federal de
Contabilidade).
Nesse sentido, a aplicação dos testes de controle pertinentes resultou na identificação
das constatações relacionadas a seguir:
a) inexistência de Regimento Interno que declare claramente o funcionamento das
unidades da FBN, em especial as atribuições e competências da Área de Convênios da
Fundação, bem como normas e procedimentos prevendo sistemas de autorizações e
aprovações, linhas de autoridade definidos e o estabelecimento de práticas operacionais
e de rotinas.
b) ausência de uma Coordenação formal na estrutura organizacional da FBN para a
Área de Convênios da Fundação, tendo sido criado apenas um Grupo de Trabalho
intitulado “GT/Convênios”, que está provisoriamente lotado na Coordenação Geral do
Sistema Nacional de Bibliotecas Públicas (SNBL), composto de 4 servidores, com a
utilização de 2 funções comissionadas desta Coordenação, gerando acúmulo de funções
e de atribuições, bem como sobrecarga de trabalho considerando-se o número de
convênios vigentes e o reduzido quadro de servidores lotados na Área.
c) inexistência de quadro de servidores tecnicamente habilitados para a fiscalização e
acompanhamento in loco de convênios que tem por objeto obras de engenharia, de
forma a poder verificar se de fato a execução vem atendendo ao proposto nos Planos de
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23
Trabalho, como por exemplo, engenheiros e/ou arquitetos e contador para a efetivação
de adequadas e tempestivas avaliações das Prestações de Contas.
Como consequência, as fragilidades no ambiente de controle podem comprometer o
cumprimento da missão e o alcance dos objetivos da organização, bem como a eficácia
do controle interno.
Cabe ressaltar que organizações com ambientes de controle efetivos fixam um tom
positivo, contratam e mantém pessoas competentes, formalizam e comunicam políticas
e procedimentos de modo claro, adotam integridade e consciência de controle,
resultando em valores compartilhados e trabalho em equipe para efetivação de
objetivos.
b) Avaliação de Risco
Avaliação de risco é o processo de identificação e análise dos riscos relevantes para o
alcance dos objetivos da entidade para determinar uma resposta apropriada.
Em análise do Plano Institucional da Unidade, constatou-se que não há identificação
clara dos processos críticos. Não há, em especial, um diagnóstico dos riscos na Área de
Convênios da FBN, que permitam detectar a probabilidade de ocorrência desses riscos e
a consequente adoção de medidas para mitigá-los.
No caso da Área de Convênios da FBN, a avaliação de riscos deve considerar as
criticidades identificadas quanto à qualificação técnica dos servidores bem como quanto
à estrutura regimental e de recursos logísticos da Área, visando o adequado desempenho
de suas atividades. Diante deste panorama, o expressivo quantitativo de convênios
atualmente vigentes sob a responsabilidade da Fundação também potencializa os riscos
inerentes ao cumprimento das metas e objetivos pretendidos com a realização dos
ajustes, tendo por base as fragilidades nos mecanismos de controle atualmente
existentes para garantir o regular e tempestivo acompanhamento acerca da aplicação dos
recursos públicos transferidos, em especial a entidades privadas sem fins lucrativos.
Por oportuno, é importante lembrar que a ausência de uma política de identificação e
gerenciamento de riscos impede a formação de uma base para o desenvolvimento de
estratégias para tratamento dos riscos existentes, de maneira a diminuir a probabilidade
de sua ocorrência e/ou a magnitude de suas consequências.
c) Informação e Comunicação
O sistema de informação e comunicação da entidade do setor público deve identificar,
armazenar e comunicar toda informação relevante, na forma e no período determinados,
a fim de permitir a realização dos procedimentos estabelecidos e outras
responsabilidades, orientar a tomada de decisão, permitir o monitoramento de ações e
contribuir para a realização de todos os objetivos de controle interno (Resolução nº
1.135/2008, do Conselho Federal de Contabilidade).
Em relação à adoção de práticas para divulgação e tratamento de informações
relacionadas a atividades necessárias ao alcance dos objetivos da Unidade, destaca-se a
disponibilidade de intranet, bem como de página própria na internet, mensagens de
correio eletrônico, videoconferências, onde são divulgados tanto os atos normativos
como informações atualizadas relacionadas às ações relevantes desenvolvidas pela FBN
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24
inclusive atendendo à Lei de Acesso à Informação no que se refere à transparência
ativa.
Não identificou-se fragilidades na gestão das informações trocadas entre os mais
diversos níveis hierárquicos da FBN, o que nos leva a crer que a divulgação de
informações consideradas estratégicas e relevantes para os controles internos da unidade
atende às expectativas dos indivíduos e/ou grupos envolvidos.
d) Monitoramento
Monitoramento é um processo que avalia a qualidade do desempenho dos controles
internos ao longo do tempo. Envolve a avaliação do desenho e da tempestividade de
operação dos controles, a verificação de inconsistências dos processos ou implicações
relevantes e a tomada de ações corretivas.
Os trabalhos e análises já realizados por esta equipe de auditoria em convênios firmados
pela FBN não apenas com entidades privadas sem fins lucrativos, mas também com
órgãos da Administração Pública direta e indireta, evidenciaram falhas na gestão,
acompanhamento e fiscalização, por parte Área de Convênios da FBN, de instrumentos
firmados pela Fundação, enquanto órgão concedente. As falhas abrangem a instrução
processual deficiente e desorganizada, ausência/incompletude de registros pertinentes à
execução de convênios no SICONV, a aprovação de Planos de Trabalho sem o
atendimento a requisitos exigidos pelos normativos em vigor, a ausência de quadro de
profissionais engenheiros habilitados à análise, aprovação, acompanhamento e
fiscalização da execução física de convênios que envolvem obras de engenharia,
ausência de providências tempestivas para atendimento a recomendações já expedidas
por esta CGU-Regional/RJ, dentre outras.
Verificou-se que a FBN não possui um Regimento Interno que declare e defina regras
de funcionamento das unidades da Fundação, em especial as atribuições e competências
da “Área de Convênios” da FBN, bem como normas e procedimentos prevendo
sistemas de autorizações e aprovações, linhas de autoridade definidos e o
estabelecimento de práticas operacionais e de rotinas. Além disso, a referida divisão de
convênios não possui uma Coordenação formal na estrutura organizacional da FBN,
tendo sido criado apenas um Grupo de Trabalho intitulado “GT/Convênios”, que está
provisoriamente lotado na Coordenação Geral do Sistema Nacional de Bibliotecas
Públicas (SNBP), e é composto de 4 servidores, com a utilização de 2 funções
comissionadas desta Coordenação, gerando acúmulo de funções e de atribuições, bem
como sobrecarga de trabalho considerando-se o número de convênios vigentes e o
reduzido quadro de servidores lotados na Área.
Além disso, também restou evidenciado o descumprimento, pelos convenentes, de
obrigações previstas nos normativos aplicáveis quanto aos procedimentos de pesquisas
de preços a serem observados quando da realização de processos de compras e
contratações de serviços, não tendo sido identificadas quaisquer diligências por parte da
FBN para a sua tempestiva regularização. Vale lembrar que em todos os instrumentos
de convênios analisados a Fundação transferiu, em parcela única, o valor total dos
recursos financeiros orçados e planejados para a execução dos ajustes, procedimento
que dificulta a adoção das medidas de caráter preventivo, em caso de detecção de falhas
na aplicação dos recursos públicos transferidos, em consonância com o que estabelecem
os arts. 54 e 79 da Portaria Interministerial nº 507/2011.
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Tendo por base os registros do sistema “SICONV” e os resultados apurados no
exercício de 2012, evidenciamos, através de análise amostral, que a FBN não
acompanha nem fiscaliza de forma eficiente e tempestiva os processos relativos à
execução físico-financeira de convênios sob sua responsabilidade. Verificou-se a
existência de expressivo número de convênios com atraso na entrega das prestações de
contas e atrasos na análise da respectiva prestação de contas por parte da Área de
Convênios da Fundação. Também foram identificadas falhas na aprovação e execução
físico-financeira de Planos de Trabalho de objetos conveniados, que permearam a
aprovação de despesas inelegíveis previstas no Plano de Trabalho, falhas nas pesquisas
de preços e/ou comprovação da adequação aos preços de mercado, sem o efetivo
acompanhamento da Fundação.
e) Procedimentos de Controle
Procedimentos de controle são as políticas e procedimentos estabelecidos pela
administração da Unidade que ajudam a assegurar que as diretrizes estejam sendo
seguidas. As atividades de controle devem estar distribuídas por toda a organização, em
todos os níveis e em todas as funções. Elas incluem uma gama de controles preventivos
e detectivos, como procedimentos de autorização e aprovação, segregação de funções
(autorização, execução, registro e controle), controles de acesso a recursos e registros,
verificações, conciliações, revisões de desempenho, avaliação de operações, de
processos e de atividades, supervisão direta etc.
Em relação aos procedimentos de controle da Área de Convênios, inicialmente
destacamos que a FBN apresentou, em seu Relatório de Gestão 2012 grau de avaliação
“4 – parcialmente válida” em todos os quesitos. No entanto, as análises procedidas em
vários convênios e transferências voluntárias, firmados tanto com entes da
Administração Pública direta quanto com entidades privadas sem fins lucrativos,
evidenciaram inconsistências nos mecanismos de análise e aprovação de Planos de
Trabalho, falhas no gerenciamento das etapas de execução dos objetos conveniados
através de registros desatualizados no SICONV e intempestividade nas diligências
necessárias à apresentação e aprovação de prestações de contas de convênios firmados.
Também merecem destaque falhas identificadas na formalização e instrução de
processos e editais de chamamento público, bem como no acompanhamento e na
fiscalização da execução físico-financeira de convênios firmados pela FBN, dentre
outras, que evidenciaram a necessidade de aprimoramento e fortalecimento dos
controles internos da Área de Convênios da Fundação.
o#tF
a/
2. 15 Ocorrências com dano ou prejuízo
Entre as análises realizadas pela equipe, não foi constatada ocorrência de dano ao erário.
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26
3. Conclusão
Em virtude de não terem sido disponibilizados documentos, extrato de conta corrente do
convênio nº 777756/2012, bem como justificativas e/ou informações acerca de despesas
pagas, especialmente aquelas relativas à execução financeira dos convênios nºs
759476/2011, 764868/2011 e 777756/2012, a verificação da ocorrência de prejuízos ao
erário ficou prejudicada. Eventuais questões formais foram devidamente tratadas por
Nota de Auditoria e as providências corretivas a serem adotadas, quando for o caso,
serão incluídas no Plano de Providências Permanente ajustado com a UJ e monitorado
pelo Controle Interno. Tendo sido abordados os pontos requeridos pela legislação
aplicável, submetemos o presente relatório à consideração superior, de modo a
possibilitar a emissão do competente Certificado de Auditoria.
Rio de Janeiro/RJ, 19 de Julho de 2013.
Relatório supervisionado e aprovado por:
_____________________________________________________________
Chefe da Controladoria Regional da União no Estado do Rio De Janeiro
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27
_______________________________________________
Achados da Auditoria - nº 201305625
1 GESTÃO OPERACIONAL
1.1 Programação dos Objetivos e Metas
1.1.1 ORIGEM DO PROGRAMA/PROJETO
1.1.1.1 INFORMAÇÃO
Informação básica das principais ações sob responsabilidade da UJ.
Fato
Trata-se das informações básicas das principais ações executadas pela Fundação
Biblioteca Nacional no âmbito do Programa 2027 – Cultura, Preservação, Promoção e
Acesso, que apresentou execução de aproximadamente 86% dos recursos empenhados
no exercício de 2012. As Ações analisadas foram selecionadas por critérios de
materialidade, relevância e criticidade, observando a vinculação finalística à missão da
UJ, com extensão correspondendo a aproximadamente 68% do total das despesas
executadas pela UJ, conforme discriminado abaixo:
QUADRO – Programas e ações governamentais executados pela FBN no exercício
de 2012.
Ação
Programa descrição
2027
Cultura:
Preservação
, Promoção
e Acesso
Forma de
(projeto/atividade/O
p.Especiais) descrição
Finalidade
2650
–
Funcionamento
de
Bibliotecas da União
Facultar o pleno
acesso do público
às
instalações
físicas
e
aos
serviços
das
bibliotecas
da
União, mediante
garantia
de
condições
adequadas
de
funcionamento e
da integridade
física
do
patrimônio
edificado e dos
bens
que
compõem
seus
acervos
de
memória.
Dinheiro público é da sua conta
Implementação
/detalhamento
Manutenção física
do prédio e do
acervo, abrangendo
segurança/vigilânci
a;
limpeza/conservaçã
o; manutenção de
elevadores,
arcondicionado,
máquinas
e
equipamentos,
impostos, serviços
de utilidade pública,
dentre
outras;
material
de
consumo
e
expediente
e
serviços
de
atendimento
ao
público.
Representatividade
38,76%
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28
2027
Cultura:
Preservação
, Promoção
e Acesso
20KR – Instalação e
Modernização
de
Bibliotecas Públicas
Construir,
implantar
e
modernizar
Bibliotecas
Públicas
em
municípios
brasileiros,
possibilitando o
acesso
da
população
à
informação e ao
conhecimento e o
seu
enriquecimento
intelectual,
zerando o número
de
municípios
sem
biblioteca
pública, apoiando
e dinamizando as
ações
desenvolvidas
pelas Bibliotecas
Públicas
já
existentes fazendo
com
que
funcionem como
centros geradores
de cultura que
facilitem o acesso
da população à
informação e ao
conhecimento.
Identificação
e
instalação
de
espaços
Públicos
Municipais,
Estaduais ou de
entidade
privada,
que
apresentem
condições
adequadas para a
instalação
ou
funcionamento de
Bibliotecas
Públicas, de modo a
compor
ou
recompor
e
modernizar
seus
espaços
físicos,
acervos
bibliográficos,
equipamentos
e
mobiliários.
21,62%
2027
Cultura:
Preservação
, Promoção
e Acesso
20KM - Fomento a
projetos culturais na
área do livro, da
leitura
e
do
conhecimento
científico, artístico e
literário.
Contribuir para a
melhoria
dos
níveis
de
socialização
e
difusão
do
conhecimento por
meio do apoio a
projetos
relacionados ao
conhecimento
literário, artístico
e científico, da
assessoria técnica
para bibliotecas
públicas e agentes
multiplicadores
do hábito da
leitura,
da
realização
de
estudos,
Apoio a projetos
culturais, ou sua
realização
a
exemplo de estudos
e pesquisas, cursos,
palestras,
seminários,
encontros, oficinas,
feiras; qualificação
e requalificação de
7,60%
Dinheiro público é da sua conta
profissionais
e
agentes promotores
do hábito de leitura;
apoio a projetos de
assessoria técnica a
bibliotecas públicas,
dentre outros.
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29
pesquisas,
eventos
e
intercâmbios
culturais e do
desenvolvimento
de outros projetos
voltados
para
disseminação
e
estímulo
do
hábito da leitura
na
sociedade,
assim como, da
capacitação
e
requalificação de
gestores,
educadores,
bibliotecários e
mediadores
culturais para o
desenvolvimento
de atividades na
área do Livro e
Leitura,
como
estratégia
de
fomento e de
fortalecimento do
valor da leitura e
da escrita, para o
desenvolvimento
pessoal e social.
Fonte: Siafi Gerencial. (Ações selecionadas com base em critérios de criticidade e relevância).
o#tF
a/
1.1.1.2 INFORMAÇÃO
Informação básica da Ação de Governo 2650 - Funcionamento de Bibliotecas da
União.
Fato
Ação 2650 – Funcionamento de Bibliotecas Públicas da União: o objetivo desta
ação é o de “facultar o pleno acesso do público às instalações físicas e aos
serviços das bibliotecas da União, mediante garantia de condições adequadas de
funcionamento e da integridade física do patrimônio edificado e dos bens que
compõem seus acervos de memória”. A execução desta Ação dá-se de forma
direta mediante despesas que compreendem: “manutenção física do prédio e do
acervo, abrangendo segurança/vigilância; limpeza/conservação; manutenção de
elevadores, ar-condicionado, máquinas e equipamentos, impostos, serviços de
utilidade pública, dentre outras; material de consumo e expediente e serviços de
atendimento ao público”.
Para avaliação da Ação 2650 foi efetuada amostragem não probabilística,
considerando os critérios de materialidade, relevância e criticidade, além de
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30
vinculação finalística à missão da UJ, com extensão correspondendo a 21,88% do
total das despesas executadas na Ação.
o#tF
a/
1.1.1.3 INFORMAÇÃO
Informação básica da Ação de Governo 20KR - Instalação e Modernização de
Bibliotecas Públicas.
Fato
Ação 20KR – “Instalação e Modernização de Bibliotecas Públicas”: o objetivo
desta ação é o de “Construir, implantar e modernizar Bibliotecas Públicas em
municípios brasileiros, possibilitando o acesso da população à informação e ao
conhecimento e o seu enriquecimento intelectual, zerando o número de
municípios sem biblioteca pública, apoiando e dinamizando as ações
desenvolvidas pelas Bibliotecas Públicas já existentes fazendo com que
funcionem como centros geradores de cultura que facilitem o acesso da população
à informação e ao conhecimento. A execução desta Ação dá-se de forma direta
mediante despesas que compreendem: identificação e instalação de espaços
Públicos Municipais, Estaduais ou de entidade privada, que apresentem condições
adequadas para a instalação ou funcionamento de Bibliotecas Públicas, de modo a
compor ou recompor e modernizar seus espaços físicos, acervos bibliográficos,
equipamentos e mobiliários.
Para avaliação da Ação 20KR foi efetuada amostragem não probabilística,
considerando os critérios de materialidade, relevância e criticidade, além de
vinculação finalística à missão da UJ, com extensão correspondendo a 45,88% do
total das despesas executadas na Ação.
o#tF
a/
1.1.1.4 INFORMAÇÃO
Informação básica da Ação de Governo 20KM - Fomento a projetos culturais na
área do livro, da leitura e do conhecimento científico, artístico e literário.
Fato
Ação 20KM – “Fomento a projetos culturais na área do livro, da leitura e do
conhecimento científico, artístico e literário: o objetivo desta ação é o de “apoiar
projetos culturais, ou sua realização a exemplo de estudos e pesquisas, cursos,
palestras, seminários, encontros, oficinas, feiras; qualificação e requalificação de
profissionais e agentes promotores do hábito de leitura; apoio a projetos de
assessoria técnica a bibliotecas públicas, dentre outros, assim como a concessão
de bolsas de estudo, maratonas de leitura, estímulo à leitura diária na biblioteca,
na escola e em clubes de leitura, a mediadores de leitura e contadores de histórias,
a oficinas de criação literária, a feiras de livros e levantamento periódico de
diagnósticos sobre a situação do livro, da leitura e das bibliotecas no Brasil”.
Dinheiro público é da sua conta
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31
Para avaliação da Ação 20KM foi efetuada amostragem não probabilística,
considerando os critérios de materialidade, relevância e criticidade, além de
vinculação finalística à missão da UJ, com extensão correspondendo a 29,62% do
total das despesas executadas na Ação.
o#tF
a/
1.2 AVALIAÇÃO DOS RESULTADOS
1.2.1 EFETIVIDADE DOS RESULTADOS OPERACIONAIS
1.2.1.1 INFORMAÇÃO
Avaliação dos resultados quantitativos e qualitativos da gestão dos ProgramasAções executados pela FBN no exercício de 2012.
Fato
A FBN apresentou em seu relatório de gestão quadros demonstrativos da
execução física das ações sob sua responsabilidade, em consonância com o que
prevê a Portaria TCU nº 150/2012.
Esta equipe de auditoria procedeu às análises da execução físico-financeira da
FBN, tendo por fontes de dados extrações do Siafi Gerencial e aquelas registradas
no Relatório de Gestão da FBN.
O quadro a seguir demonstra a execução físico-financeira das principais ações do
Programa 2027 – Cultura, Preservação, Promoção e Acesso, tendo sido
escolhidas, por critérios de materialidade e relevância, aquelas para as quais houve
previsão de execução física e/ou financeira, de acordo com os acompanhamentos
realizados por esta equipe de auditoria no decorrer do exercício de 2012.
Quadro - Execução Físico-Financeira de Programas-Ações da FBN.
344042 - FBN
2027 – Cultura, Preservação, Promoção e Acesso
20KM - Fomento a Projetos Culturais na área do Livro, da Leitura e do Conhecimento
Científico, Artístico e Literário
Meta
Previsão
Execução
(R$)
%
Execução
/ Previsão
Atos e Fatos que
prejudicaram o
desempenho
Providências
adotadas
Física
03
03
100%
Não foram identificados
atos ou fatos que tenham
prejudicado o
desempenho.
Não houve
necessidade
Financeira 3.394.469,00
3.120.263,00
91,92%
20KR – Instalação e Modernização de Bibliotecas Públicas
Meta
Previsão
Execução
(R$)
Dinheiro público é da sua conta
%
Execução
/ Previsão
%
Atos e Fatos que
prejudicaram o
desempenho
Providências
adotadas
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32
344042 - FBN
Física
100
82
Financeira 4.481.260,00
2.526.284,00
82%
56,37%
A execução financeira foi
prejudicada pelo fato do
reajuste do orçamento ter
sido aprovado/ liberado
no final do exercício.
Não houve
necessidade
2650 – Funcionamento de Bibliotecas da União
Física
20.000.000
36.961.960
Financeira 24.516.525,00 14.888.652,00
185%
60,72%
A execução financeira foi
prejudicada pelo fato do
reajuste do orçamento ter
sido aprovado/ liberado
no final do exercício.
Não houve
necessidade
Fonte: Siafi Gerencial e Relatório de Gestão 2012 da FBN.
No que diz respeito às informações dos Programas supracitados e suas respectivas
Ações elencadas no quadro acima, verificamos que os resultados quantitativos
constantes do Relatório de Gestão do exercício de 2012 da FBN são os mesmos
registrados no Siafi.
Após avaliação dos resultados quantitativos e qualitativos da UJ, verificou-se,
especialmente naquilo que se refere à eficácia e eficiência no cumprimento dos
objetivos e metas físicas e financeiras, planejados ou pactuados para o exercício,
que a Unidade obteve êxito no desempenho da gestão, destacando-se que o
monitoramento das metas foi realizado em conformidade com os objetivos
estratégicos estabelecidos no Plano Plurianual para o ano de 2012, sendo o
principal instrumento de monitoramento o acompanhamento das informações
constantes no SIOP (Sistema Integrado de Planejamento e Orçamento) gerido pelo
do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão.
A FBN informou ainda não possuir indicadores de desempenho estabelecidos para
o acompanhamento da gestão de suas ações e processos, e que o acompanhamento
das recomendações tanto da Auditoria Interna da FBN quanto dos Órgãos de
Controle da Administração Pública Federal é feito através da reanálise dos
processos examinados com vistas à verificação do atendimento às recomendações.
Ressalte-se que os resultados alcançados demonstram a preocupação da FBN de
promover a democratização do acesso à leitura, o incentivo à visitação de
bibliotecas públicas através da modernização de suas instalações e informatização
de seus acervos bibliográficos, e a preservação do patrimônio histórico cultural
bibliográfico, dentre outras funções que lhe cabem como “braço operacional” do
Ministério da Cultura.
No entanto, cabe destacar que o processo de ampliação do acesso do cidadão aos
bens e serviços culturais ainda é um desafio a ser superado, que tem como
principais obstáculos os altos custos envolvidos na produção editorial, na
promoção de eventos culturais e literários, e na modernização e ampliação de
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33
instalações de bibliotecas públicas, atrelados à necessidade de ampliação e
capacitação do quadro de profissionais da Fundação.
De acordo com informações apresentadas pela FBN, a identificação dos riscos e
pontos críticos e de medidas de prevenção era feita através de reuniões periódicas
com diretores e coordenadores gerais das unidades da FBN visando o
acompanhamento dos projetos e serviços previstos para o exercício de 2012.
Pelo exposto, consideramos pertinentes as justificativas apresentadas pela FBN
para o resultado mais modesto apresentado na execução financeira das Ações
“20KR – Instalação e Modernização de Bibliotecas Públicas” e “2650 –
Funcionamento de Bibliotecas da União”, e satisfatórios os resultados alcançados
na Ação “20KM - Fomento a Projetos Culturais na área do Livro, da Leitura e do
Conhecimento Científico, Artístico e Literário”, que compuseram a amostra
analisada. Além disso, evidenciamos que as despesas realizadas por intermédio
das Ações analisadas se coadunam com as suas respectivas finalidades.
o#tF
a/
1.2.2 SISTEMA DE INFORMAÇÕES OPERACIONAIS
1.2.2.1 CONSTATAÇÃO
Morosidade na realização de licitação para contratação de serviços de suporte em
TI e deficiência nos controles internos de execução do contrato n.º 05/2012, pela
falta de segregação de funções na gestão e fiscalização do referido contrato.
Fato
O processo n.º 01430.000022/2012-14 trata do Pregão Eletrônico n.º 2/2012 para
Registro de Preço, visando à contratação de empresa especializada em TI para prestação
de serviços de suporte ao ambiente computacional de infraestrutura de redes e
atendimento ao usuário, mediante o menor valor global anual para 100 mil UST
(Unidade de Suporte Técnico) em item único. O respectivo contrato n.º 5/2012 foi
assinado em 03/07/2012.
Antes da celebração do contrato n.º 05/2012, a FBN firmou em 14/03/2006, o contrato
n.º 03/2006, que foi prorrogado por cinco anos, dentro do prazo de 60 meses do contrato
e excepcionalmente por mais um ano, com base no § 4º do art. 57 da Lei 8666/93,
vigendo até 11/03/2012. Posteriormente, para dar continuidade à prestação dos serviços,
foi realizada em 13/03/2012 uma contratação emergencial por dispensa de licitação, por
meio do processo n.º 01430.000184/2012-17. Somente após a contratação emergencial a
FBN tomou providências para a realização do Pregão n.º 02/2012.
Quanto à execução do contrato n.º 5/2012, verificou-se inconsistências em diversos
“Relatórios Mensais de Serviços” (RMS), “Relatórios de Atividades” (RA) e “Ordens
de Serviço” (OS) localizadas no processo n.º 014030.000022/2012-14, tendo em vista
que o mesmo servidor da FBN assina os campos “Fiscal do Contrato” e “Gestor do
Contrato” dos RMS, os campos “Aprovação dos Serviços da OS”, “Conferência e
Atualização”, “Ateste Final” das RAs e os campos “Solicitação”, “Autorização” e
“Aprovação” das Ordens de Serviços (OS’s).
o#tF
a/
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34
Causa
Falta de pessoal na área de TI e de rotinas de controle dos contratos e suas vigências.
u#asC
/
Manifestação da Unidade Examinada
Em relação aos processos nºs 01430.000174/2012-17, 01430.001014/2005-66 e
01430.000022/2012-14, solicitou-se informar o motivo da morosidade na contratação de
serviços na área de TI, tendo em vista que mesmo com a prorrogação excepcional do
contrato n.º 003/2006, a FBN não executou um procedimento licitatório para firmar um
novo contrato de TI e com isso firmou uma contratação emergencial por 180 dias, para
finalmente realizar o pregão eletrônico n.º02/2012 e firmar o contrato n.º 05/2012.
Em resposta a CGPA informou por meio do Comunicado Interno CGPA n.º 110, de
15/05/2013:
“Conforme já relatado pela Diretoria Executiva no âmbito do relatório de Gestão 2012, um dos
principais problemas organizacionais da FBN está relacionado com a força de trabalho:
insuficiente, sem capacitação e sem quadro de cargos adequado. Mediante o quadro
demonstrativo da força de trabalho da Fundação Biblioteca Nacional, podemos constatar a
necessidade de realização de concurso público. O número de vagas autorizadas no último
concurso, realizado em 2006, não foi suficiente para a demanda demonstrada e ressalta-se que a
previsão de aposentadorias até o ano de 2016 representa aproximadamente 50% da força de
trabalho dos cargos efetivos da Fundação.
Com a expansão de suas atividades a Fundação foi levada a se utilizar do mecanismo de
terceirização de serviços apenas para as áreas administrativas, sendo que, mesmo para essas
áreas, não se chegou a preencher todas as necessidades da Biblioteca. A carência de pessoal nas
áreas finalísticas é bastante crítica, já que a Lei não permite a terceirização desses quadros.
Para além do aspecto quantitativo, a atual estrutura do plano de carreira do Ministério da
Cultura e de suas vinculadas como um todo é fraca e com baixa remuneração.
Em 2012, com a incorporação à Fundação Biblioteca Nacional da Diretoria do Livro, Leitura,
Literatura e Biblioteca, oriunda do Ministério da Cultura, a área meio da Instituição, já
demasiadamente tímida, foi mais ainda sobrecarregada com novas demandas de projetos e
serviços. Isto ocasionou perda importante de agilidade e qualidade na realização de seus
processos administrativos e na necessidade de reavaliá-los e, consequentemente, não só
aperfeiçoa-los, bem como redefinir as competências organizacionais e essenciais da Instituição.
Como a Instituição não dispunha de pessoal com a qualificação adequada para fazê-lo, iniciouse, em julho de 2012, o processo de contratação de instituição com expertise adequada para,
dentre outros objetos, o de promover a revisão dos processos e modernização da estrutura
administrativa da Instituição. O processo resultou na seleção da Fundação Getúlio Vargas
ficando sua concretização para ser realizada no início de 2013.
Além da morosidade administrativa, em julho de 2011 foi criada a TIC, que até esta data era
somente um serviço de informática. Com a sua criação foi pensada a implementação de um novo
modelo baseado na IN 04/2008 da SLTI/MPOG, estabelecendo a Tecnologia da Informação como
área estratégica da FBN, ligada diretamente a Diretoria Executiva, de forma informal.”
Em relação aos diversos “Relatórios Mensais de Serviços” (RMS), “Relatórios de
Atividades” (RA) e “Ordens de Serviços” (OS) localizados no processo nº
014030.000022/2012-14, cujo mesmo servidor da FBN assina os campos de“Fiscal do
Contrato” e Gestor do Contrato” dos RMS, os campos “Aprovação dos Serviços da
OS”, “Conferência e Atualização”, “Ateste Final” das RA´s e os campos “Solicitação”,
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35
“Autorização” e “Aprovação” das Ordens de Serviços (OS´s), a Coordenadora da
CGPA informou, por meio do Comunicado Interno n.º 102, de 13/05/2013,
“A gestão de TI da FBN observa, em caráter geral, ao que dispõe a legislação federal sobre a
matéria, e em caráter específico, ao conjunto de normativos emanados do órgão central do
Sistema de Administração dos Recursos de Tecnologia da Informação - SISP, do Poder Executivo
federal, bem como das portarias internas da Fundação, em destaque as relacionadas a seguir:
•
Lei n. 8.666/1993 e DL n. 200/1967, como peça integrante e indissociável de um
procedimento licitatório;
•
IN-04/2010, como metodologia para manutenção do enxugamento da máquina
administrativa e distribuição das atividades conforme a conceituação funcional prevista;
•
Lei nº10. 520 /02, que instituiu a modalidade de pregão para aquisição de bens e
serviços comuns;
•
Decreto nº 5.450/05, pela regulamentação do sistema de pregão para bens e serviços
comuns;
No entanto para atender às figuras de Fiscal de Contrato e Gestor do Contrato, conforme exigido
na legislação em referencia, a FBN dispõe em sua estrutura de TIC, apenas três servidores: [....],
[....] e [....], sendo o primeiro detentor de DAS 101.1, onde o mesmo acumula as funções de
“Aprovação dos Serviços da OS”, “Conferência e Atualização”, “Ateste Final” das RA´s,
“Solicitação”, “Autorização” e “Aprovação” das Ordens de Serviços.”
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c#ndM
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E
istfe/
Análise do Controle Interno
A cadeia de contratos, termos aditivos, prorrogação excepcional e contratação
emergencial relatado acima, evidencia a morosidade da gestão administrativa da UJ. A
FBN teve tempo suficiente para executar procedimento licitatório, evitando a
prorrogação excepcional e a contratação emergencial.
A insuficiência da força de trabalho é um fator negativo para a Gestão de qualquer
unidade, mas cabe a ela criar procedimentos e rotinas para minimizar o problema de
falta de pessoal para execução de suas atividades. Mesmo com um quantitativo reduzido
de servidores na Coordenação TIC, caberia à CGPA indicar servidores da sua área para
acompanhar o contrato em parceria com os servidores da área de TI.
A IN n.º04 de 12/11/2010, que trata sobre o processo de contratação de Soluções de
Tecnologia da Informação pelos órgãos integrantes do Sistema de Administração dos
Recursos de Informação e Informática (SISP) do Poder Executivo Federal, dispõe em
seu art. 24 a necessidade de nomeação do Gestor do Contrato, Fiscal Técnico do
Contrato, Fiscal requisitante do Contrato e do Fiscal Administrativo do Contrato que
deverá ser realizado pela autoridade competente da Área Administrativa, observado o
disposto nos incisos IV, V, VI e VII do Art. 2º.
Para a gestão do contrato de TI, a legislação indica tanto a nomeação de servidores da
área de TI, quanto de gestores da área administrativa da UJ.
orInC
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li/a
Recomendações:
Recomendação 1: Nomear servidores para acompanhar a execução do contrato n.º
05/2012, conforme estabelece a IN n.º 04/2010.
Recomendação 2: Criar procedimentos e rotinas de acompanhamento do prazo de
validade dos contratos com objetivo de evitar prorrogações extraordinárias e
contratações emergenciais por dispensa de licitação.
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2 CONTROLES DA GESTÃO
2.1 CONTROLES INTERNOS
2.1.1 AUDITORIA DE PROCESSOS DE CONTAS
2.1.1.1 CONSTATAÇÃO
Fragilidades na Estrutura Interna da Unidade para o atendimento das
recomendações da CGU.
Fato
Verificaram-se fragilidades nas rotinas de controle da FBN sobre o acompanhamento e
atendimento das recomendações do Controle Interno, acerca dos seguintes aspectos:
a) inexistência de registros, no SICONV, relativos ao cadastramento, acompanhamento,
liberação de recursos, pagamentos, dentre outros pertinentes, em conformidade com o
que preveem os arts. 3º, 50º,§2º e §3º, 53º, §1º e §3º, e outros pertinentes da Portaria
Interministerial nº 127/2008.
b) não foi realizada, pela Área de Convênios da FBN, a análise da prestação de contas
parcial relativa à 2ª parcela dos recursos transferidos em 29/06/2010, no valor total de
R$ 4,7 milhões, recomendada por esta CGU-Regional/RJ, juntamente com as
providências cabíveis previstas nos arts. 56 a 60 da Portaria Interministerial n.º
127/2008, acordadas com a Fundação como requisito para a execução financeira da 3ª
parcela de recursos no valor de R$ 6 milhões. A despeito de não ter sido realizada a
análise parcial da prestação de contas, verificou-se que houve execução financeira de
parte do valor de R$ 6 milhões relativos à citada terceira parcela.
c) em que pese tenha sido encaminhada a esta CGU-Regional/RJ a minuta de novo
edital para contratação de serviços de vigilância, a FBN prorrogou a vigência do
contrato anterior, questionado por esta auditoria, e ainda não adotou as providências
para a nova contratação.
d) Em que pese tenha havido esforços da FBN, ainda não foi aprovado o Regimento
Interno da Fundação.
e) Não foram atualizadas as providências de atendimento a quatro recomendações
referentes à fiscalização e ao controle da Ação de Implantação e Modernização de
Bibliotecas Públicas, motivo pelo qual mantivemos a reiteração pela não implementação
plena das referidas recomendações em nossos controles.
o#tF
a/
Causa
Morosidade das áreas responsáveis da FBN pela adoção das providências necessárias ao
acompanhamento e atendimento tempestivo de recomendações expedidas pela CGURegional/RJ.
u#asC
/
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37
Manifestação da Unidade Examinada
No que tange à tempestividade no cadastramento de todos os registros pertinentes no
SICONV, a Área de Convênios da FBN apresentou os seguintes esclarecimentos:
“Conforme já explanado em resposta à Solicitação de Auditoria da CGU/RJ quanto a este ponto,
quando em trabalho de campo nesta Fundação (FBN) ao longo do corrente ano, existe uma
inviabilidade operacional no SICONV referente à consecução dos procedimentos aqui elencados.
Para o saneamento de tais inconsistências operacionais, serão promovidas gestões junto ao
Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG) com o intuito de se alcançar a solução
da citada inoperabilidade. (...) há uma inviabilidade operacional. Neste caso, depende do
Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (MPOG). Gestões já foram feitas junto ao
citado ministério com o intuito de se alcançar a solução de implementação da recomendação.”
No que se refere à análise, pela Área de Convênios da FBN, da prestação de contas
parcial relativa à 2ª parcela dos recursos transferidos em 29/06/2010 por intermédio do
convênio 626191/2008, no valor total de R$ 4,7 milhões, a Coordenadora de Convênios
apresentou as seguintes justificativas:
“Providências estão sendo adotadas com a finalidade de sanar a impossibilidade de
concretização da ação aqui apontada (análise da prestação de contas parcial relativa a 2ª parcela
dos recursos repassados ao Convênio).
A não concretização dessa ação deveu-se pela grande sobrecarga de múltiplas, diversificadas,
concomitantes e complexas atividades afetas a esta Área de Convênios/FBN, anteriormente
personificada estritamente neste Servidor, e, hoje, com o advento da formação ao final do
exercício de 2011, no Grupo de Trabalho composto por 04 Servidores.
A partir do final do exercício de 2011, com a criação do GT supramencionado, foram firmados 41
convênios com Estados, Municípios e Instituições Privadas Sem Fins Lucrativos, além da
renovação dos 05 convênios já existentes com Estados (RJ, PE, AL, SP) e Instituição Privada Sem
Fins Lucrativos (Fundação Miguel de Cervantes – Projeto: Proler). Como essa tarefa tinha
prazos exíguos e nos foi colocado como prioridade à execução pela FBN, não foi possível
trabalharmos na referida prestação de contas.
Entretanto, informo que o célere e efetivo cumprimento a esta recomendação é, neste momento,
nossa prioridade.”
No que tange à realização de novo processo licitatório tendo em vista o término de
vigência do contrato de serviços de vigilância nº 07/2010, foram prestadas as seguintes
informações por intermédio do OF.FBN/PRESI/ nº 050/2013, de 21/03/2013:
“O contrato foi prorrogado por até 4 (quatro) meses, com vigência até 05 de janeiro de 2012,
enquanto que a Coordenação de Administração e Divisão de Manutenção Administrativa estão
definindo os tipos e quantidades de postos a serem contratados na futura licitação. Uma vez que a
FBN passará a ter novo horário de funcionamento (abertura aos domingos e feriados para o
público frequentador, exposições e vistas guiadas etc), providências estão sendo adotadas para
elaboração de Termo de Referência e Edital para a realização de um novo procedimento
licitatório.”
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E
istfe/
Análise do Controle Interno
As análises realizadas por esta equipe de auditoria em convênios vigentes firmados pela
FBN tanto com órgãos da Administração Pública Direta e Indireta quanto com
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38
Entidades Privadas sem fins lucrativos evidenciaram a permanência das mesmas falhas
relativas à inexistência de registros, no SICONV, relativos ao cadastramento,
acompanhamento, liberação de recursos, pagamentos, dentre outros, em
desconformidade com o que preveem os arts. 3º, 50º,§2º e §3º, 53º, §1º e §3º, e outros
pertinentes da Portaria Interministerial nº 127/2008, ou arts. 3º, 5º, II, 6º, XVI, e art. 43,
todos da Portaria Interministerial nº 507/2011, normativos aplicáveis tendo por base a
data em que os referidos convênios foram assinados.
Quanto à análise da prestação de contas parcial da 2ª parcela de recursos transferidos
por intermédio do convênio nº 626191/2008, a despeito de não ter sido realizada até a
presente data pela Área de Convênios, sob alegação de falta de capacidade operacional e
de recursos humanos da Área, verificou-se que ainda assim houve execução financeira
de recursos da 3ª parcela liberada à conta específica do convênio, condicionada à
referida análise de prestação de contas parcial pela FBN.
No que tange à realização de novo procedimento licitatório para contratação de serviços
de vigilância, vale lembrar que as providências para a nova contratação devem seguir os
ritos procedimentais previstos na lei 8.666/93, independentemente de manifestação
deste Órgão de Controle Interno, que poderá oportunamente examinar as providências
adotadas para o cumprimento dos requisitos legais previstos.
orInC
#estA
li/a
Recomendações:
Recomendação 1: Adotar as providências necessárias para o tempestivo
acompanhamento e atendimento das recomendações expedidas pela CGU-Regional/RJ.
3 GESTÃO PATRIMONIAL
3.1 BENS IMOBILIÁRIOS
3.1.1 UTILIZAÇÃO DE IMOBILIÁRIOS
3.1.1.1 CONSTATAÇÃO
Falta de manutenção dos sistemas de ar condicionado no prédio sede da FBN e
morosidade na contratação de restauro dos referidos sistemas.
Fato
No exercício de 2012, a FBN contratou por dispensa emergencial serviços de
recuperação dos chillers do sistema II de ar condicionado do Prédio da Sede da FBN,
conforme consta nos autos do processo n.º 01430.000372/2012-81.
O sistema I de ar condicionado foi desligado em maio de 2012, por medida de
segurança, devido ao vazamento de um aparelho, ocasionado pela deterioração da
tubulação de água, deixando o prédio sede da FBN sem climatização. Na época, o
sistema II de ar condicionado não estava funcionando e a Fundação constatou que seria
mais viável, pela urgência, consertá-lo.
Consta no referido processo um “Relatório de Inspeção e Diagnóstico”, realizado em
28/12/2009, para avaliação do sistema II de ar condicionado do prédio sede da FBN e
para verificação do sistema de distribuição de água de resfriamento do sistema I.
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39
No referido Relatório o engenheiro responsável informou já naquela época as condições
precárias de funcionamento do sistema I, que apresentava vários componentes
danificados, tubulações de alimentação e retorno com elevado estágio de corrosão e
alguns pontos já com vazamento. Ele relata ainda que: “Os equipamentos self-contained
apresentam desgaste acentuado pelo tempo de uso, aliado ao fato de não terem uma manutenção
preventiva eficaz,[....]”. No referido Relatório de Inspeção também foi recomendada a
reforma do sistema II de ar condicionado do prédio sede da FBN.
Apesar do laudo de 2009 relatado acima, indicando o mau estado de conservação dos
sistemas de ar condicionado, somente em maio 2012, quando o sistema I parou de
funcionar por causa de um vazamento e o sistema II já estava sem funcionamento, a
FBN tomou providências para regularização dos referidos sistemas.
Consta no processo outro Laudo Técnico de levantamento do sistema I de ar
condicionado, emitido por engenheiro contratado, em 18/05/2012, porém sem
assinatura. Neste documento foi relatado o que segue: “Foram encontrados vários pontos de
corrosão na tubulação de água no sistema e alguns pontos vedados por borrachas de câmara de ar para
automóveis [....] III. APARELHOS ‘SELF-CONTAINED .O vazamento que ocorreu no equipamento foi
proveniente do rompimento da tubulação interna onde os condensadores são soldados”. No item
CONSIDERAÇÕES FINAIS do referido laudo foi recomendada a elaboração de um
projeto detalhando dos procedimentos para modernização do sistema I e a
implementação de rotinas de manutenção preventiva que contemplem exclusivamente
os sistemas de ar condicionado em operação no edifício de acordo com o PMOC (Plano
de Manutenção, Operação e Controle) da ANVISA.
Com o objetivo de justificar a contratação emergencial, o Arquiteto da FBN elaborou
um despacho em 14/06/2012, relatando que para consertar o sistema I seria necessária a
elaboração de projeto específico e recomendou que “se invista em ações emergenciais de
recuperação do sistema II, atualmente paralisado, que já possui estratégia de intervenção definida. A sua
reativação irá contribuir para restabelecer em tempo hábil as condições de qualidade mínimas
requeridas para o ambiente. Lembramos que existem aspectos específicos relativos às condições de
conservação do acervo, que serão afetadas pela falta de ar-condicionado. Solicitamos que esta questão
seja levada à apreciação da área de conservação da FBN.” Tal solicitação foi atendida e consta
no processo um parecer do Coordenador de Preservação/COP/CPT relatando o
ambiente inadequado para preservação do acervo da FBN e para circulação dos
servidores e visitantes da Fundação.
Ainda para justificar a escolha de restaurar o sistema II, localizou-se no processo um email do engenheiro que assinou o Laudo do Sistema I de 18/05/2012, que relata o que
segue:
“[....] Como alternativa a recuperação do sistema 1, deveria ou poderia ser feita a utilização do
sistema 2. De qualquer forma o sistema 1 deveria entrar imediatamente em projeto para que a
FBN possa promover a rápida instalação do sistema 1. Voltando ao ponto 1 citado acima, hoje a
FBN em seu prédio sede está sem um sistema de refrigeração que possa minimizar o efeito de uma
falta total. O pleno restabelecimento dos sistemas voltará a proporcionar o estabelecimento de um
ambiente adequado e pronto a atender as suas necessidades.[....]”
A contratação por dispensa de licitação emergencial, art. 24, IV da Lei 8666/93 foi
efetuada tendo em vista a situação emergencial, visando afastar a ocorrência de prejuízo
ou dano a bens e/ou pessoas.
Foi elaborada uma pesquisa de preço e efetuada a contratação da empresa CNPJ
73.301.707/0001-01, no valor total de R$ 226.000,00 (duzentos e vinte e seis mil reais),
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por meio do contrato n.º 11/2012, com vigência de 31/08/2012 a 17/11/2012, para a
prestação de serviços de engenharia de recuperação dos dois chillers do Sistema II de Ar
Condicionado do Prédio Sede da FBN. Após a prestação do serviço e colocação do
sistema II em funcionamento constatou-se a necessidade de fazer outros reparos. Foi
feita uma nova pesquisa de preços e contratada a mesma empresa para prestação de
serviços de recuperação detectados posteriormente.
Conforme relatado pela Unidade por meio do CI 17, de 22/05/2013, emitido pelo
Núcleo de Arquitetura, “O sistema foi entregue em condições de funcionamento em 12 de dezembro
de 2012.”
O núcleo de Arquitetura abriu processo para contratação de projeto para renovação do
sistema I na mesma época em que formalizou o processo para o conserto do Sistema II,
contudo não teve andamento.
Tendo em vista que o sistema II não resolveu nem temporariamente os problemas
ocasionados pela falta de climatização do prédio sede, foi contratado por meio do
Pregão Eletrônico n.º 05/2013, a reparação do Sistema I de ar condicionado do Prédio
Sede da Fundação Biblioteca Nacional.
Em relação à contratação de serviço de manutenção dos sistemas I e II de ar
condicionado do prédio sede da FBN firmado antes de maio /2012, a Fundação
informou que foi firmado o Contrato n.º 6/2009 (processo n.º 01430.000897/2009-11).
Verificou-se no SIAFI empenhos liquidados em 2012 referentes ao processo em tela
para pagamento de serviços de digitalização, apoio administrativo e manutenção predial
sem especificação do tipo de serviço prestado. Este último no valor aproximado de
R$391 mil.
o#tF
a/
Causa
O Presidente da FBN, o Diretor Executivo e o Coordenador-Geral de Planejamento e
Administração não tomaram providências tempestivas para contratação de restauro dos
sistemas de ar condicionado do prédio sede da FBN e para contratação de serviços de
manutenção específicos para os referidos sistemas.
u#asC
/
Manifestação da Unidade Examinada
Tendo em vista a existência de um laudo técnico datado de 28/12/2009 no qual foi
descrito o estado precário de conservação dos sistemas I e II de ar condicionado do
prédio sede da FBN, solicitou-se à Fundação informar o motivo pelo qual não tomou
providências imediatas para a elaboração de projeto básico e termo de referência para
execução da um procedimento licitatório visando à recuperação dos dois sistemas de ar
condicionado do prédio sede da FBN, evitando o estado de emergência. Em resposta, o
Núcleo de Arquitetura informou, por meio do CI 17, de 22/05/2013:
“O Núcleo de Arquitetura tomou providências com abertura dos seguintes processos para a
recuperação do Sistema II, com intervenções necessárias para a sua recuperação:
- 1932/2009 – Serviço de Recuperação do Chiller do Prédio Sede
- 756/2010 – Serviço de Recuperação do Sistema II do Edifício Sede
- 430/2011 – Serviços de Reparo e Reforma dos Sistemas I e II de Ar Condicionado do Prédio
Sede
- 494/2011 – Serviço de Recuperação dos Chillers do Sistema II
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- 495/2011 – Serviço de Recuperação dos Self-Containeds e Fain-Coils dos Sistemas I e II de Ar
Condicionado
- 496/2011 – Serviço de Recuperação das Tubulações de Alimentação, Retorno e Duto dos
Sistemas I e II de Ar Condicionado.
- 372/2012 - Serviços de Recuperação dos Chillers do Prédio Sede “
Conforme informado no CI 17, transcrito acima, solicitou-se à FBN informar o motivo
pelo qual os processos 1932/2009, 756/2010, 430/2011, 494/2011, 495/2011 e
496/2011, listados acima não foram concluídos. Em resposta por meio do Comunicado
Interno nº 134, de 03/06/13, a Coordenadora da CGPA informou:
“Informo que a atual Coordenação Geral de Planejamento e Administração e Coordenação de
Administração não tem conhecimento porque os processos 1932/2009, 756/2010 não foram
concluídos, sendo que esta solicitação de informação foi formalmente repassada para a [....]
Coordenadora Geral de Planejamento e Administração, no período de dezembro/2005 a
outubro/2011, para resposta pela mesma”
Ainda em relação à solicitação acima, o arquiteto do Núcleo de Arquitetura da FBN
informou:
“PROCESSOS:
- 1932/2009 – Serviço de Recuperação dos Chillers do Sistema I Cancelado.
- 756/2010 – Serviço de Recuperação do sistema II de Ar Condicionado do Edifício Sede.
Desmembrado dando origem aos processos 494/10, 495/10 e 496/10, por orientação da COAD. O
motivo do desmembramento foi a dificuldade, na época, de se conseguir propostas para execução
total dos serviços. As empresas que se apresentaram para as vistorias destacaram a dificuldade
de disponibilizar individualmente mão-de-obra para cada uma das áreas de intervenção (chillers,
fancoils e tubulações).
- 494/11 – Serviço de Recuperação dos Chillers do Sistema II Devido ao exposta acima, não
foram obtidas propostas para o processo. Devolvido ao Núcleo de Arquitetura.
- 495/11 – Serviço de Recuperação dos self-Containeds e Fain-Coils dos Sistemas I e II Devido ao
exposto acima, não foram obtidas propostas para o processo. Devolvido ao Núcleo de
Arquitetura.
- 496/11 – Serviço de Recuperação das Tubulações de Alimentação, Retorno e Duto em Chapa
dos Sistemas I e II. Devido ao exposto acima, não foram obtidas propostas para o processo.
Devolvido ao Núcleo de Arquitetura.
- 372/12 – Serviço de Recuperação dos Chillers do Sistema II – já executado.
- 430/12 – Projeto de recuperação do Sistema de ar condicionado I do Prédio Sede – Não obteve
propostas técnicas até a presente data.”
Adicionalmente, solicitou-se à FBN informar o estudo/documento/análise que
fundamentou a recomendação do despacho constante à fl. 62 do processo
01430.000372/2012-81 o que segue:
“[....] que se invista em ações emergenciais de recuperação do sistema 2, atualmente paralisado,
que já possui estratégia de intervenção definida. A sua reativação irá contribuir para restabelecer
em tempo hábil as condições de qualidade mínimas requeridas para o ambiente. [....]”
Em resposta, o Núcleo de Arquitetura informou, por meio do CI 17, de 22/05/2013:
“A recomendação se baseia nas considerações do LAUDO TÉCNICO DE LEVANTAMENTO DO
SISTEMA DE AR CONDICIONADO DENOMINADO I NO PRÉDIO SEDE DA FUNDAÇÃO
BIBLIOTECA NACIONAL, LOCALIZADO NA AVENIDA RIO BRANCO 219, de autoria do
engenheiro mecânico [....] (folhas 45 a 58 do processo n.º 01430.000372/2012-81). A
recomendação em questão levou em consideração a situação levantada dos dois sistemas e
material técnico disponível para recuperá-los. As condições mínimas se referem ao Sistema II em
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42
condições de funcionamento na sua capacidade, tendo em vista a recomendação de se intervir no
Sistema I somente após a obtenção de projeto específico.”
Neste Contexto, se o Laudo Técnico de 28/12/2009 (fl. 10 a 25 do processo n.º
01430.000372/2012-81) já tinha identificado a necessidade de reforma, reparos e trocas
de peças do sistema II de ar condicionado do Prédio Sede da FBN, solicitou-se a
Fundação informar o motivo pelo qual a contratação emergencial em 2012 foi somente
para a prestação de serviços de engenharia de recuperação dos dois chillers do sistema II
de ar condicionado do Prédio Sede da FBN, gerando a necessidade de firmar um termo
aditivo para execução de serviços de recuperação/substituição de peças que se
encontram degradadas já constatado anteriormente. Em resposta, o Núcleo de
Arquitetura informou, por meio do CI 17, de 22/05/2013:
“Foram abertos processos para a todos os componentes do Sistema I, conforme resposta à
pergunta g).
Só seria possível detectar problemas operacionais nos fan-coils e dutamentos e quantificá-los
após a recuperção dos chillers. Constava que a maioria destes elementos estivesse em condições
de uso, o que só pode ser verificado quando da ativação dos chillers.
O termo aditivo foi solicitado devido a necessidades inesperadas durante a execução, conforme
parecer do Engº Oswaldo Sorrentino na folha 219 do processo n.º 01430.000372/2012-81.”
Questionou-se ainda o motivo pelo qual não foi providenciado pela administração da
FBN, o conserto imediato do sistema I de ar condicionado do prédio sede da FBN assim
que foi desligado. Em resposta, por meio do Comunicado Interno nº 122, de 29/05/13, a
Coordenadora do CGPA, informou:
“O conserto do sistema I de ar condicionado não foi realizado, tendo em vista que o Laudo
Técnico obtido recomendava a renovação integral do sistema (IV. CONSIDERAÇÕES FINAIS, fl.
58 do processo n.º 01430.000372/2012-81) o que só se poderia executar com um novo projeto. Foi
aberto o processo nº 380/2012 para contratação de novo projeto do sistema 1.”
Com o funcionamento do sistema II de ar condicionado do prédio sede da FBN
solicitou-se a UJ informar se foi alcançada a condição mínima necessária de conforto
ambiental para acervo e para as pessoas que circulam no referido prédio. Em resposta, o
Núcleo de Arquitetura informou, por meio do CI 17, de 22/05/2013:
“Sabe-se que o Sistema de ar condicionado II representa cerca de 35 % da capacidade total do ar
condicionado, tendo o papel de complementação do Sistema I. Esta condição foi alcançada.”
Solicitou-se ainda ao Centro de Processamento Técnico da FBN informações sobre a
ocorrência de prejuízos para o acervo e para os servidores e visitantes, em virtude da
falta de funcionamento dos sistemas I e II de ar condicionado do prédio sede da FBN e
também se com o funcionamento do sistema II foi alcançado a climatização necessária
para a guarda do acervo e para circulação de pessoas das dependências do prédio sede
da FBN. Em resposta, por meio do CI FBN/CPT n.º 60/2013, de 31/05/2013, a
Coordenadora-Geral do CPT informou:
“Sobre o Item Nº 1 Todas as áreas de guarda de acervos do prédio sede da BN estão sob permanente controle e
monitoramento dos parâmetros ambientais de temperatura e umidade relativa. Esse controle é
feito através de equipamentos (dataloggers) instalados nas respectivas áreas que captam e
registram os dados via programa SITRAD.
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43
O padrão recomendável é que estes parâmetros devam no máximo chegar à 25º de temperatura e
60% de umidade relativa do ar.
Com o desligamento dos aparelhos de ar condicionado das áreas de acervos, passou a ocorrer um
aumento contínuo desses parâmetros. Dessa forma, os ambientes passaram a ficar propícios ao
surgimento e ataques de fungos e bactérias, que poderão atingir os livros e documentos o que
poderá desencadear uma infestação em larga escala nas obras.
Esses fungos e bactérias podem contaminar as pessoas que diariamente trabalham nestes
ambientes e, que tem contato diretos com as obras, além dos pesquisadores e usuários da
Biblioteca quando estiverem manuseando as obras nos salões de leitura.
A tomada de atitude de se abrir as janelas das áreas de guarda dos acervos para “refrescar o
ambiente”, pode se configurar como perigosa para o acervo, pois as janelas abertas permitem a
entrada de insetos como moscas, besouros, baratas, e pombos (a Praça Floriano Pessoa que fica
em frente ao prédio da BN está infestada deles).
Esses insetos/pássaros “sujam” as obras com fezes contaminando-as além de “espalharem” nos
ambientes microrganismos (bactérias e vírus) nocivos ao acervo e às pessoas que trabalham
nesses ambientes.
A manutenção das janelas abertas traz também outro grande problema para a conservação do
acervo: a sujeira provocada pela poeira contaminada pela poluição do entorno do prédio da BN.
O prédio fica numa área de grande movimentação de veículos (ônibus e carros) e recebe uma
“carga” muito grande de poluentes provenientes das descargas dos veículos.
Sobre o Item Nº 2 A entrada em funcionamento do sistema II em nada alterou essa realidade considerando-se que o
sistema II não foi suficiente para climatizar as áreas de acervo, público e de trabalho dos
servidores, assim sendo as janelas tiveram que permanecer abertas.”
oaU
c#ndM
xm
E
istfe/
Análise do Controle Interno
A contratação emergencial para restauro do sistema II não solucionou os problemas de
climatização do prédio sede. O objetivo inicial da FBN era a renovação total do sistema
I de ar condicionado, com isso foi aberto processo para contratação de serviço de
projeto para um novo sistema I, que não teve andamento.
Como relatado acima, o Núcleo de Arquitetura/COAD/CGPA formalizou sem êxito
diversos processos visando à manutenção dos sistemas de ar condicionado e contratação
de projeto para troca total do sistema I. Pelo relato, a maioria dos processos não foi
finalizado por falta de propostas. Contudo quando pressionado pela necessidade urgente
de regularizar a climatização na Biblioteca, a FBN conseguiu executar o Pregão
Eletrônico n.º 05/2013 para restauração do sistema I.
A detecção precoce do estado precário de conservação dos sistemas de climatização
indica morosidade nos procedimentos administrativos da UJ que teve tempo suficiente
para executar procedimentos licitatórios evitando a contratação emergencial.
A FBN não possui um Regimento Interno formalizado, definindo setores e atribuições
na unidade e também não definiu indicadores para avaliar a gestão patrimonial.
orInC
#estA
li/a
Recomendações:
Recomendação 1: Formalizar procedimentos e rotinas de gestão patrimonial, visando o
acompanhamento do estado de conservação dos bens imóveis sob a responsabilidade da
FBN.
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44
Recomendação 2: Providenciar a modernização dos sistemas de ar condicionado do
prédio sede da FBN.
Recomendação 3: Providenciar a contratação de serviço de manutenção dos sistemas de
ar condicionado do prédio sede da FBN.
3.1.1.2 CONSTATAÇÃO
Ausência de rotinas de verificação dos prazos de validade de avaliação no SPIUnet
dos bens imóveis sob a responsabilidade da FBN. Assunto tratado Na Nota de
Audiotira n.º 201305625/003.
Fato
Verificou-se que dentre os dez imóveis de uso especial de propriedade da União sob a
responsabilidade da FBN cadastrados no SPIUnet 9 estão com o prazo de avaliação
vencido, conforme listado no quadro abaixo.
Quadro - Imóveis com prazo de avaliação vencido
UG
Situação
do Imóvel
- SPIUnet
RIP do Imóvel SPIUnet
RIP da
Utilização
FUNDACAO
BIBLIOTECA
NACIONAL
ATIVO
9701225095000
9701014305005
FUNDACAO
BIBLIOTECA
NACIONAL
ATIVO
6001024745007
6001012575004
FUNDACAO
BIBLIOTECA
NACIONAL
ATIVO
6001024755002
6001012585000
FUNDACAO
BIBLIOTECA
NACIONAL
ATIVO
6001025025008
6001011705001
FUNDACAO
BIBLIOTECA
NACIONAL
ATIVO
6001025035003
6001011945002
FUNDACAO
BIBLIOTECA
NACIONAL
ATIVO
6001025055004
6001012545008
FUNDACAO
BIBLIOTECA
NACIONAL
ATIVO
6001025065000
6001012555003
FUNDACAO
BIBLIOTECA
NACIONAL
ATIVO
6001025075005
6001012565009
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Regime de
Utilização
CESSAO ADMINISTR
ACAO
FEDERAL
INDIRETA
CESSAO ADMINISTR
ACAO
FEDERAL
INDIRETA
EM
REGULARIZ
ACAO CESSAO
EM
REGULARIZ
ACAO CESSAO
EM
REGULARIZ
ACAO CESSAO
EM
REGULARIZ
ACAO CESSAO
CESSAO ADMINISTR
ACAO
FEDERAL
INDIRETA
CESSAO ADMINISTR
ACAO
FEDERAL
INDIRETA
Tipo de
Destinação
Data da
Avaliação
do Imóvel
de Uso
Especial
Data da
Validade da
Avaliação do
Imóvel de Uso
Especial
BIBLIOTECA
26/12/2001
26/12/2003
SALA
21/07/2000
21/07/2002
SALA
21/07/2000
21/07/2002
EDIFICIO /
PREDIO
02/08/2000
02/08/2002
SALA
21/07/2000
21/07/2002
SALA
21/07/2000
21/07/2002
SALA
21/07/2000
21/07/2002
SALA
21/07/2000
21/07/2002
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45
FUNDACAO
BIBLIOTECA
NACIONAL
ATIVO
6001028265000
6001011715007
CESSAO ADMINISTR
ACAO
FEDERAL
INDIRETA
BIBLIOTECA
19/07/2002
19/07/2004
Fonte: SPIUnet
Também observou-se no cadastrado do SPIUnet cinco imóveis com “Regime de
Utilização” apresentando a situação de “Em Regularização”, apresentados a seguir:
Quadro - Imóveis com situação “Em regularização”
UG
Situação do
Imóvel SPIUnet
RIP do Imóvel SPIUnet
RIP da Utilização
Regime de Utilização
Tipo de Destinação
FUNDACAO
BIBLIOTECA
NACIONAL
ATIVO
6001024735001
6001011745003
EM REGULARIZACAO
- CESSAO
BIBLIOTECA
FUNDACAO
BIBLIOTECA
NACIONAL
ATIVO
6001024755002
6001012585000
EM REGULARIZACAO
- CESSAO
SALA
FUNDACAO
BIBLIOTECA
NACIONAL
ATIVO
6001025025008
6001011705001
EM REGULARIZACAO
- CESSAO
EDIFICIO / PREDIO
FUNDACAO
BIBLIOTECA
NACIONAL
ATIVO
6001025035003
6001011945002
EM REGULARIZACAO
- CESSAO
SALA
FUNDACAO
BIBLIOTECA
NACIONAL
ATIVO
6001025055004
6001012545008
EM REGULARIZACAO
- CESSAO
SALA
Fonte: SPIUnet
o#tF
a/
Causa
Ausência de normas, procedimentos e rotinas para organizar a gestão patrimonial na
FBN.
u#asC
/
Manifestação da Unidade Examinada
Quanto ao vencimento do prazo de avaliação de bens imóveis no SPIUnet, a
Coordenação de Administração informou, por meio do Comunicado Interno COAD 140
de 06/04/2013.
“Com relação ao item nº 02:
- o prazo estabelecido é de dois anos para os imóveis, segundo consulta ao sistema
SPIU, onde o prazo de avaliação deve ser feito de dois em dois anos e a avaliação
dos imóveis e realizada com a assessoria do nosso Arquiteto [....]; “
Solicitou-se à FBN, por meio da SA201305625/005 apresentar os demonstrativos que
evidenciem
as
memórias
de
cálculo
das
últimas
reavaliações
e
valorizações/desvalorizações dos imóveis sob a responsabilidade da FBN. Em resposta,
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46
a Coordenação de Administração informou, por meio do Comunicado Interno COAD
140 de 06/04/2013, o que segue:
“Com relação ao item nº 03:
- o material utilizado é o informado pelo CUB (Custos Unitários da
Construção)/SINDUSCON-Rio (anexo), conforme disposto na ABNT NBR 12721, da
Lei nº 4.591/64, e dados informados pelo nosso Arquiteto;”
Questionou-se a FBN o motivo pelo qual o “regime de utilização” dos RIPS informados
no quadro acima apresenta a situação “EM REGULARIZAÇÃO”, bem como as
providências que têm sido tomadas pela Fundação Biblioteca Nacional para a
regularização dos Imóveis.
Em resposta, a Coordenação de Administração informou, por meio do Comunicado
Interno COAD 140 de 06/04/2013, o que segue:
“Com relação ao item nº 04:
- sobre a situação “Em Regularização”, existe um processo tramitando em Brasília:
DPU nº 10.768.032.801/91-17, e um processo de Cessão Provisória nº 151/91 – PRSEC-Biblioteca Nacional nº 01430.000.202/91-19, no qual trata das regularizações
dos imóveis da Fundação Biblioteca Nacional pela União;”
oaU
c#ndM
xm
E
istfe/
Análise do Controle Interno
A FBN dever reorganizar a sua estrutura de Gestão Patrimonial. Apesar da ausência de
Regimento Interno para definir as atribuições e responsabilidades das áreas da FBN, tal
fato não configura óbice para que a Coordenação de Planejamento e Administração
avalie os pontos críticos na gestão patrimonial da unidade e direcione a elaboração de
normas, procedimentos e rotinas para resolução tempestiva de problemas, de
acompanhamento do sistema SPIUnet e de manutenção dos imóveis da União sob a
responsabilidade da FBN.
orInC
#estA
li/a
Recomendações:
Recomendação 1: Criar normas procedimentos e rotinas internas para gestão tempestiva
do SPIUnet .
Recomendação 2: Efetuar a reavaliação dos imóveis cujos prazos de validade estejam
vencidos no SPIUnet.
4 GESTÃO DE RECURSOS HUMANOS
4.1 REMUNERAÇÃO, BENEFÍCIOS E VANTAGENS
4.1.1 CONSISTÊNCIA DOS REGISTROS
4.1.1.1 CONSTATAÇÃO
Inconsistências nas folhas de pagamentos de 35 servidores por inobservância da
legislação aplicável à remuneração de pessoal e intempestividade no ressarcimento
pelos cessionários de créditos de cessão e na reposição ao erário por
servidores/pensionistas com dívidas pendentes.
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47
Fato
Com vistas a avaliar a gestão de pessoas quanto à observância à legislação sobre
remuneração, cessão, requisição de pessoal, bem como sobre a concessão de
aposentadorias, reformas e pensões, foram aplicados exames de auditoria na folha de
pagamento de 2012 da Fundação Biblioteca Nacional - FBN. Por meio destes exames,
foram identificados 9 (nove) diferentes tipos de ocorrências com 35 (trinta e cinco)
casos no total, representando 4% da totalidade da folha.
As ocorrências encontradas são listadas no quadro a seguir:
Quadro - Constatações da folha de pagamentos
Ocorrências
Fato
Quantidade
Servidores com desconto de
1 faltas na folha, sem o respectivo
registro no cadastro.
Verificou-se 2 (dois) servidores de Matrículas SIAPE n.º 224549 e
n.º 1089657 enquadrados nesta ocorrência, no exercício de 2012.
2
Servidores com idade superior a
2 70 anos ainda na situação de
ativo permanente.
Verificou-se 2 (dois) servidores de Matrículas SIAPE n.º 42241e n.º
39546 enquadrados nesta ocorrência, no exercício de 2012.
2
Servidores cedidos pela FBN
para órgãos recusáveis, que
continuam recebendo
indevidamente, na origem,
3 gratificação por
desempenho/produtividade
específica de sua carreira/plano
de cargos, ou com valores
incompatíveis.
Verificou-se 6 (seis) servidores de Matrículas SIAPE n.º 1092548,
748790, 1093573, 224639, 223109 e 224759 enquadrados nesta
ocorrência, no exercício de 2012.
Servidores com devolução do
Adiantamento de Férias nos
4 últimos 5 anos, em valor
inferior ao recebido.
Verificou-se 3 (três) servidores de Matrículas SIAPE n.º 224161,
748984 e 6224832 enquadrados nesta ocorrência, no exercício de
2012.
Instituidor que se encontra sem
ocorrência de exclusão do
benefício de pensão em seu
5
cadastro e sem pensionistas ou
com pensionistas vinculados
excluídos.
Verificou-se 1 (um) instituidor Matrícula SIAPE n.º 0224900, e o
Beneficiário Matrícula SIAPE n.º 03624587, enquadrados nesta
ocorrência, no exercício de 2012.
Servidores (ativos, aposentados
e instituidores de pensão) com
valores lançados manualmente
6 nas sequências 1 a 5 em
rubricas com incidência para o
cálculo da gratificação
natalina/13º salário
Verificou-se 2 (dois) servidores (ativos, aposentados e instituidores
de pensão) Matrículas SIAPE n.º 224900 e n.º 1093573 enquadrados
nesta ocorrência, no exercício de 2012.
Esses valores foram incluídos em mês posterior ao do mês de
pagamento da antecipação da gratificação natalina/adiantamento de
13º salário.
Servidores aposentados com
base na Emenda Constitucional
nº 41/2003, alterada pela EC n.º
7 70/2012, ou na EC nº 47/2005,
percebendo proventos não
gerados pelo cálculo
automático.
Verificou-se 9 (nove) servidores aposentados enquadrados nesta
ocorrência, no exercício de 2012.
Matrículas SIAPE n.º: 224631; 224963; 224638; 224641; 224686;
224764; 749281; 1089577; 224895
Servidores/pensionista em que
foi iniciado o desconto de
8 indenização e reposição ao
Erário por meio da rubrica145
REP.ERARIO
Verificou-se 4 (quatro) servidores e 1 (uma) pensionista enquadrados
nesta ocorrência, no exercício de 2012.
Matrículas SIAPE n.º: 224686; 224895; 42972; 224641; 3624587
Impacto
Financeiro no
Exercício (R$)
NA*
NA
R$ 33.931,50
6
Dinheiro público é da sua conta
R$ 499,81
3
NA
1
NA
2
NA
9
R$ 31.161,77
5
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48
Ocorrências
Fato
Quantidade
Impacto
Financeiro no
Exercício (R$)
1
R$ 15.508,80
L8112/L10486/02, e que em
determinado momento ocorreu a
exclusão da respectiva rubrica
ou alteração de sua
parametrização.
Ausência de ressarcimento de
9 créditos de cessão de servidores
da FBN cedidos.
Verificou-se que a servidora Matrícula SIAPE n.º 224560 não teve os
créditos relativos a sua cessão à Fundação Teatro Municipal – CNPJ:
32.079.907/0001-84, dos meses de janeiro/2012, no valor de
R$8.074,28 (oito mil, setenta e quatro reais e vinte e oito centavos), e
fevereiro/2012, no valor de R$7.434,52 (sete mil, quatrocentos e
trinta e quatro reais e cinquenta e dois centavos), ressarcidos pelo
cessionário até o presente momento, perfazendo uma dívida total de
R$ 15.508,80 (quinze mil, quinhentos e oito reais e oitenta centavos),
no exercício de 2012.
TOTAL
9 tipos de ocorrências
35 casos
R$ 81.101,88
Fonte: Cruzamento de dados entre o SIAPE e o SIAPECAD; controles apresentados pela FBN dos cedidos e
requisitados; e SIAFI.
*Legenda: NA = Não se aplica.
Houve um impacto financeiro total apurado, no exercício de 2012, de R$ 81.101,88
(oitenta e um mil, cento e um reais e oitenta e oito centavos).
o#tF
a/
Causa
Fragilidades nos controles internos administrativos, por ausência de rotinas de
conferência, por mais de um servidor, dos lançamentos feitos no SIAPE e nos
mecanismos de controles de processos de cessão de servidores com ônus quanto aos
registros dos créditos e débitos informados no sistema SIAFI das dívidas de
ressarcimento de servidores.
u#asC
/
Manifestação da Unidade Examinada
Em, 08/05/2013, por meio do Mem. 320 /DRH/COAD/CGPA/DE-FBN, em
atendimento ao Informe de Auditoria Nº 54/2013 da lavra do Sr. Auditor-Chefe da
FBN, e em resposta à Solicitação de Auditoria nº 201305625/002, de 25/04/2013, o
Chefe do Setor de Pessoal da FBN apresentou a seguinte manifestação:
“1. Em atendimento a solicitação de subsidiar os trabalhos de auditoria da Controladoria-Geral
da União no Estado do Rio de Janeiro, efetuada através da Solicitação de Auditoria Nº
201305625/002, de 24 de abril de 2013, encaminhada a esta Divisão através do Informe de
Auditoria nº 54/2013, de 26 de abril do corrente informamos abaixo os esclarecimentos sobre
Gestão de Recursos Humanos:
Item 3 da Solicitação de Auditoria Nº 201305625/002, de 24/04/2013 – Créditos a Receber por
Cessão de Pessoal: Anexado.
A diferença relativa ao ressarcimento da servidora “omissis” Matrícula SIAPE n.º 224560
relativa ao mês de janeiro e fevereiro de 2012 será quitada no mês de maio do corrente (2013)
conforme informado pelo Senhor “omissis” lotado na Divisão de Orçamento e Finanças da
Fundação Theatro Municipal através da mensagem eletrônica anexa.
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49
Item 5 da Solicitação de Auditoria Nº 201305625/002, de 24/04/2013 – Avaliação da consistência
da folha de pagamento:
Os registros das faltas já foram efetuados no Sistema SIAPE conforme Relatórios de Ocorrências
de Afastamento dos servidores anexos.
Item 6 da Solicitação de Auditoria Nº 201305625/002, de 24/04/2013 – Avaliação da consistência
da folha de pagamento:
Os servidores aposentados foram exonerados de ofício através das Portarias FBN/PRESI nº 032 e
033 de 25 de março de 2013, publicadas no Diário Oficial da União do dia 02 de abril de 2013,
cópias anexas.
A situação funcional dos servidores já foi atualizada no Sistema Siape conforme extrato anexo.
Item 7 da Solicitação de Auditoria Nº 201305625/002, de 24/04/2013 – Avaliação da consistência
da folha de pagamento:
1) “omissis” Servidor Matrícula SIAPE n.º 224639 e “omissis” Servidor Matrícula SIAPE
n.º223109: servidoras cedidas a ANCINE - justificativa = PARECER/MP/CONJUR/PLS/Nº 1323 3.14 / 2008 e Parecer/Nº 7 0751-3.11/2012/FNF/CONJUR-MP/CGU/AGU, de 22 de junho de
2012, cópia anexa;
2) “omissis” Servidor Matrícula SIAPE n.º 224759: servidora cedida ao Museu da República
unidade administrativa pertencente à Estrutura Organizacional do Instituto Brasileiro de Museus
– IBRAM autarquia vinculada ao Ministério da Cultura integrante do Plano Especial de Cargos
da Cultura instituído pela Lei nº 11.233, de 22 de dezembro de 2005, publicada no Diário Oficial
da União do dia seguinte; e
3) “omissis” Servidor Matrícula SIAPE n.º 1092548 e “omissis” Servidor Matrícula SIAPE n.º
748790: servidores cedidos ao Tribunal Regional Eleitoral do Estado do Rio de Janeiro e Câmara
dos Deputados, percebendo a GDAC de acordo com inciso III do art. 155 da Lei nº 11.784/2008 e
PARECER/MP/CONJUR/PLS/Nº 1323 – 3.14 / 2008, de 14 de outubro de 2008.
Item 8 da Solicitação de Auditoria Nº 201305625/002, de 24/04/2013 - Servidores com devolução
do Adiantamento de Férias em valor inferior ao recebido:
1) Os servidores “omissis” Servidor Matrícula SIAPE n.º 224161 e “omissis” Servidor Matrícula
SIAPE n.º 748984 foram notificados através de carta em outubro de 2012, cópias anexas, sendo
que até a presente data não se manifestaram. O valor da diferença da devolução do adiantamento
de férias dos servidores será efetuado na folha de pagamento do corrente mês através da rubrica
nº 00145 (REP. ao ERÁRIO L.8112/90-10486/02); e
2) A devolução do adiantamento de férias do servidor “omissis” Servidor Matrícula SIAPE n.º
6224832 deixou de ser efetuada por esta Divisão em virtude da sua redistribuição para o Quadro
de Pessoal da Fundação Nacional de Arte - FUNARTE, sendo efetuada no mês de janeiro de 2011
naquela fundação, conforme demonstrativo de pagamento anexo.
Item 9 da Solicitação de Auditoria Nº 201305625/002, de 24/04/2013 - Instituidor que se
encontra sem ocorrência de exclusão do benefício de pensão em seu cadastro e sem pensionistas
ou com pensionistas vinculados excluídos:
O instituidor e o seu beneficiário de pensão estão com ocorrência de exclusão conforme pode ser
verificado nos estratos do SIAPE, anexos. Solicitamos orientação a Secretaria de Gestão do
Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão para eliminação das inconsistências que
informou os procedimentos a serem efetuados no Sistema Siape conforme mensagem eletrônica
anexa.
Fizemos contato com familiares para envio da certidão de óbito da beneficiária de pensão para
efetuar o acerto no Sistema SIAPE.
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50
Item 10 da Solicitação de Auditoria Nº 201305625/002, de 24/04/2013 - Servidores com valores
lançados manualmente nas sequências 1 a 5 com incidência para o cálculo da gratificação
natalina/13º salário:
As rubricas nos 00182 (seq.1) (Adiant. Gratif. Natalina), 82564 (seq.1) (GDAC – MP 431/2008
AP) e 82565 (seq.1) (GDAC – MP 431/2008 AT), foram lançadas automaticamente pelo Sistema
SIAPE de acordo com informações contidas no cadastro dos servidores conforme extratos do
Sistema Siape anexos, com exceção para os servidores cedidos que deve ser lançadas
manualmente, e as rubricas nos 00550 (seq.1) (Dif Prov. Art 22 L 8.216/91), 00903 (seq.1)
(Opção de Função - Aposenta) e 82565 (Seq.2) (GDAC – MP 431/2008 AT) lançadas
manualmente conforme orientações da Secretaria de Gestão do Ministério do Planejamento,
Orçamento e Gestão.
Item 11 da Solicitação de Auditoria Nº 201305625/002, de 24/04/2013 - Servidores aposentados
com base na Emenda Constitucional nº 41/2003, alterada pela EC nº 70/2012, ou na EC nº 47,
percebendo proventos não gerados pelo cálculo automático, no exercício de 2012:
Pagamentos de valores efetuados em virtude da alteração da remuneração dos proventos pela
Emenda Constitucional nº 70/2012, retroativos a 30 de março de 2012, autorizados com liberação
de pagamento de pequena monta pela SEGEP/MPOG.
Item 12 da Solicitação de Auditoria Nº 201305625/002, de 24/04/2013 – Iniciado desconto de
indenização e reposição ao erário por meio da rubrica 145 REP. ERÁRIO L8112/L10486/02, e
posteriormente cancelado ocorrendo à exclusão da respectiva rubrica:
1) O cancelamento do desconto das servidoras “omissis” Servidor Matrícula SIAPE n.º 224641,
“omissis” Servidor Matrícula SIAPE n.º224686 e “omissis” Servidor Matrícula SIAPE n.º224895
foi decorrente de Mandado de Segurança impetrado pelas respectivas servidoras, tramitado na
12ª Vara Federal do Rio de Janeiro conforme autos do Processo nº 2006.51.01.0140750, cópia
anexa, determinado a não devolução dos valores percebidos nos meses de janeiro a maio de 2006,
cujos valores eram superiores aos valores a serem devolvidos; e
2) Cumprimento de Acórdão nº 6777/2011 - TCU 2ª Câmara - Cessar pagamento de
aposentadoria e/ou efetuar opção - Suspensão do pagamento em 1º de março de 2011, cópia
anexa. Trata da servidora “omissis” Servidor Matrícula SIAPE n.º 42972.”
Observação: A fim de evitar a identificação pessoal, foram alterados os nomes dos
servidores/beneficiários citados pelo gestor pela respectiva matrícula SIAPE durante a
confecção deste relatório.
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Análise do Controle Interno
1) Em relação aos servidores SIAPE n.º 224549 e SIAPE n.º 1089657 com desconto de
faltas na folha, sem o respectivo registro no cadastro, verificou-se que a questão tem seu
foco na qualidade cadastral do quadro de pessoal da unidade, em função da
fidedignidade das informações lançadas no cadastro de cada servidor da FBN, bem
como a tempestividade dos respectivos lançamentos e a correspondência entre a
documentação suporte e os dados cadastrais.
Cabe mencionar que não examinamos as folhas de frequência dos servidores constantes
da amostra, mas nos restringimos a verificar o lapso entre os fatos geradores das
ocorrências analisadas, faltas injustificadas, e as respectivas datas de registro no
SIAPECAD.
De 59 ocorrências do tipo 00129 – falta injustificada analisadas, verificou-se que a
média de tempo para o respectivo registro nos cadastros dos referidos servidores,
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51
considerando o lapso desde as datas em que o servidor não compareceu a unidade, sem
justificativa, foi de mais de 12 anos.
Destaque-se que este tipo de ocorrência tem impacto financeiro para o servidor e para o
erário, uma vez que os dias não trabalhados pelo servidor, sem justificativa, devem ser
descontados no mês subsequente, nos termos de entendimento do órgão central do
SIPEC,
exarado
no
âmbito
da
Nota
Técnica
Consolidada
n.º
1/2012/CGNOR/DENOP/SEGEP/MP, de 27/09/2012.
Tendo em vista o tempo decorrido entre as faltas e a intempestividade dos lançamentos
das ocorrências, não foi possível verificar os respectivos descontos foram feitos no mês
subsequente, uma vez que seria necessário fazer um encontro de contas entre as
respectivas fichas financeiras e os cadastros dos últimos 18 anos/16 anos, em relação,
respectivamente, aos servidores de Matrículas SIAPE n.º 224549 e 1089657, o que
demonstra a fragilidade nos controles internos da unidade afetos aos registros das
ocorrências de afastamento dos servidores da FBN, especialmente das faltas sem
justificativa – código 00129.
2) Quanto aos servidores com idade superior a 70 anos ainda na situação de ativo
permanente, verificou-se que a questão reside no fato de que do módulo de dados
individuais funcionais do servidor no SIAPE, conforme consulta por meio da transação
“>CDCOINDFUN”, no campo situação do servidor, os referidos servidores constam
como ativos permanentes e esse é o cerne da ocorrência, e enquanto esse status não for
alterado, a cada cruzamento de dados entre o SIAPE e o SIAPECAD, os citados
servidores serão apontados como enquadrados na mesma ocorrência.
3) Servidores cedidos pela FBN para órgãos recusáveis, que continuam recebendo
indevidamente, na origem, gratificação por desempenho/produtividade específica de sua
carreira/plano de cargos, ou com valores incompatíveis.
Nos 6 casos, a FBN apresentou a fundamentação legal para a continuação do pagamento
da Gratificação de Desempenho de Atividade Cultural - GDAC aos respectivos
servidores.
4) Quanto aos servidores com devolução do Adiantamento de Férias nos últimos 5 anos,
em valor inferior ao recebido, ainda durante os trabalhos de campo, a unidade
demonstrou o ressarcimento dos valores adiantados pelo erário e devolvidos a menor,
em relação ao servidor de Matrícula SIAPE n.º 224161, no valor de R$120,71 (cento e
vinte e um reais e setenta e um centavos) e em relação à servidora Matrícula SIAPE n.º
748984, no valor de R$379,10 (trezentos e setenta e nove reais e dez centavos), num
total devolvido, nas fichas financeiras de maio de 2013, de R$499,81 (quatrocentos e
noventa e nove reais e oitenta e um centavos).
Mais uma vez a questão reside na intempestividade das ações do setor de pessoal na
recuperação de ativos, na fragilidade dos controles internos afetos ao pagamento de
pessoal e na qualidade das informações do cadastro de servidores da unidade no
SIAPE/SIAPECAD, uma vez que a situação apresentada sem a intervenção do controle
interno, materializada no Ofício-Circular n.º 122/2012DPPCE/DP/SFC/CGU-PR,
permaneceria sem solução.
5) Quanto ao instituidor que se encontra sem ocorrência de exclusão do benefício de
pensão em seu cadastro e sem pensionistas ou com pensionistas vinculados excluídos,
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verificou-se que o cadastro do Instituidor de Matrícula SIAPE n.º 0224900 apesar de
não estar gerando pagamento de pensão, a situação causa algumas inconsistências nas
informações gerenciais, bem como, custo indevido para a Administração Pública, haja
vista que o SIAPE continua processando mensalmente as fichas financeiras deste
instituidor desnecessariamente, com pagamento ao prestador de serviço, nesse caso, o
SERPRO.
Mas além do custo financeiro do processamento de folhas de pagamento “zeradas” sem
efeitos financeiros efetivos, a questão nevrálgica reside na vulnerabilidade pela brecha
deixada no sistema ao se manter uma janela com possibilidade de inclusões de novos
pensionistas em desacordo com a norma, e enquanto esse status não for alterado, a cada
cruzamento de dados entre o SIAPE e o SIAPECAD, os citados servidores serão
apontados como enquadrados na mesma ocorrência.
6) Em relação aos servidores (ativos, aposentados e instituidores de pensão) com
valores lançados manualmente nas sequências 1 a 5 em rubricas com incidência para o
cálculo da gratificação natalina/13º salário, de fato, os lançamentos que não foram feitos
automaticamente pelo SIAPE seguiram orientação do MPOG por meio de informes com
orientações operacionais por meio de “Comunicas SIAPE”.
7) Quanto aos servidores aposentados com base na Emenda Constitucional nº 41/2003,
alterada pela EC n.º 70/2012, ou na EC nº 47/2005, percebendo proventos não gerados
pelo cálculo automático, verificou-se que o Ministério do Planejamento, Orçamento e
Gestão orientou, por meio do Comunica SIAPE nº 542979, transmitido em 19/01/2011,
que as aposentadorias pagas via módulo de aposentadoria, devem ser pagas única e
exclusivamente na sequência "0", uma vez que se trata de pagamento automático, não
devendo ser utilizadas as sequências de 1 a 5.
Verificou-se nas fichas financeiras dos referidos servidores que a partir de janeiro de
2013 os lançamentos dos respectivos proventos passaram a ser feitos na rubrica 00005
PROVENTO BASICO R sequência "0", ou seja, em consonância com Comunica
SIAPE nº 542979, transmitido em 19/01/2011.
De quatro casos, três tiveram suas dívidas com a exigibilidade suspensa em função de
ação judicial mas o erário permanece pendente de ressarcimento no valor de
R$12.923,07 (doze mil, novecentos e vinte e três reais e sete centavos) e o quarto caso
teve a interrupção do respectivo ressarcimento determinada pela corte de contas por
meio do Acórdão nº 6777/2011 - TCU 2ª Câmara, mas continua uma dívida com o
erário no valor de R$ 4.454,92 (quatro mil, quatrocentos e cinquenta e quatro reais e
noventa e dois centavos) .
O cancelamento do desconto das servidoras matrículas SIAPE n.º 0224641, n.º 0224686
e n.º 0224895 foi decorrente de Mandado de Segurança impetrado pelas respectivas
servidoras, em tramitação na 12ª Vara Federal do Rio de Janeiro conforme autos do
Processo nº 2006.51.01.0140750, que não foram compulsados pela equipe de auditoria
pois não era o foco das nossas análises.
No caso da pensionista Matrícula SIAPE n.º 03624587, houve o ressarcimento ao erário
juntamente com a cessação dos pagamentos dos respectivos proventos à beneficiaria em
função do seu falecimento em 22/09/2011, mas ainda resta uma dívida pendente no
valor total de R$13.783,78 (treze mil, setecentos e oitenta e três reais e setenta e oito
centavos), a ser assumida pelo espólio da de cujus.
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53
Nossas análises não contemplaram os fatos geradores de cada dívida nem compulsamos
os autos dos processos onde constam as aferições dos valores a serem ressarcidos por
cada servidor, ou seja, após consultas ao SIAPE/SIAPECAD, restringiram-se ao
questionamento à unidade, por meio da referida Solicitação de Auditoria, dos motivos
que ensejaram a interrupção de cada ressarcimento e/ou a mudança da parametrização
das rubricas que implementaram nas respectivas fichas financeiras a devolução dos
valores recebidos indevidamente e/ou da indenização de bens.
De uma dívida total de R$ 78.387,85 (setenta e oito mil, trezentos e oitenta e sete reais e
oitenta e cinco centavos), foram ressarcidos R$ 47.226,08 (quarenta e sete mil, duzentos
e vinte e seis reais e oito centavos), restando um valor total a ser ressarcido de R$
31.161,77 (trinta e um mil, cento e sessenta e um reais e setenta e sete centavos).
9) Quanto à ausência de ressarcimento de créditos de cessão de servidores da FBN
cedidos, como informado pela unidade, a dívida já foi quitada referente ao fato gerador
dos respectivos créditos, os vencimentos da servidora Matrícula SIAPE n.º 224560,
relativos aos meses de janeiro e fevereiro de 2012.
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Recomendações:
Recomendação 1: Nos casos de ocorrências que ensejem algum tipo de reposição ao
erário, como por exemplo, diárias, faltas injustificadas ou afastamentos, os descontos
sejam efetuados no mês subsequente, nos termos da Nota Técnica Consolidada n.º
1/2012/CGNOR/DENOP/SEGEP/MP, de 27/09/2012, da Nota Informativa nº
301/2010/COGES/DENOP/SRH/MP, de 24/05/2010 e da Nota Informativa nº
402/2011/COGES/DENOP/SRH/MP, de 12/05/2011.
Recomendação 2: Avaliar a possibilidade de cobrança do ressarcimento da dívida
pendente de devolução ao erário do espólio da pensionista Matrícula SIAPE n.º
03624587, no valor de R$ 13.783,78 (treze mil, setecentos e oitenta e três reais e setenta
e oito centavos).
Recomendação 3: Solicitar o retorno dos servidores que permanecem cedidos cujos
órgãos cessionários encontram-se inadimplentes, conforme, o disposto no parágrafo
único do art. 10 do Decreto n.º 4.050, de 12/12/2001, ou seja, "o não atendimento da
notificação de que trata o caput implicará suspensão do pagamento da remuneração, a
partir do mês subsequente".
Recomendação 4: Estabelecer rotinas de conferência, que contemplem mais de um
servidor, dos lançamentos feitos no SIAPE.
Recomendação 5: Fazer uma revisão dos normativos internos que fixam atribuições e
competências dos agentes responsáveis pela regularidade dos pagamentos e pelo
cumprimento da legislação na área de pessoal, de modo que as especificidades da
unidade sejam tratadas em alguma medida por meio de auto-regulamentação.
Recomendação 6: Fazer uma revisão do Plano de Capacitação que contemple
permanente atualização dos servidores que atuam na aplicação da legislação de pessoal.
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54
5 GESTÃO DO SUPRIMENTO DE BENS/SERVIÇOS
5.1 CONTRATOS DE OBRAS, COMPRAS E SERVIÇOS
5.1.1 CONTRATOS SEM LICITAÇÃO
5.1.1.1 CONSTATAÇÃO
Pagamento de serviços de hospedagem em valor superior ao previsto na legislação
em aproximadamente R$ 21,6 mil, ausência de elementos e documentos para
identificação de hóspede convidado e comprovação de hospedagens, e falhas na
execução que vão do cadastramento de atividades à fundamentação legal para
contratação da empresa fornecedora, por dispensa de licitação, sem o
preenchimento dos requisitos previstos no art. 24, II, da lei 8.666/93.
Fato
Foi realizada a análise dos processos de dispensa de licitação nºs 01430.000606/201291 e 01430.000471/2012-62, nos valores de R$ 24.780,00 (vinte e quatro mil setecentos
e oitenta reais) e de R$ 23.265,80 (vinte e três mil duzentos e sessenta e cinco reais e
oitenta centavos), respectivamente, para a contratação de serviços de hospedagem para
participação de servidores e convidados da FBN na 22ᵃ Bienal do Livro de São Paulo, e
contratação de serviços de hospedagem para participação de servidores e colaboradores
do Ministério da Cultura, convidados da FBN na Festa Literária de Paraty – FLIP de
2012.
Os registros a seguir elencam as impropriedades identificadas em cada processo
analisado.
Processo nᵒ 01430.000606/2012:
a) A contratação foi realizada por dispensa de licitação, a despeito de já haver o contrato
nᵒ 01/2010, proveniente de Pregão realizado no âmbito do processo nᵒ
01430.001536/2009-91, vigente até a presente data, e foi justificada pelo Sr.
Coordenador de Administração sob o argumento de que “(...) por um equívoco no
momento de lançamento do Pregão junto ao sistema SIASG, não foram considerados
todos os objetos da referida contratação tais como: serviços de hospedagem e
assessoramento referente ao deslocamento, sendo somente considerado o objeto de
reserva, marcação e emissão de passagens, não sendo possível apesar da cobertura
contratual, o empenho da despesa objeto do referido processo sem a emissão de uma
minuta de empenho”. Além da proposta de preços da então contratada, verificaram-se
propostas de mais duas empresas em valores acima daqueles ofertados pela empresa
contratada, visando justificar a economicidade do preço efetivamente pago. No entanto,
o valor da contratação, qual seja, R$ 24.780,00 (vinte e quatro mil setecentos e oitenta
reais) não se enquadra no limite previsto no art. 24, II, da lei 8.666/93, e as informações
contratuais também não foram cadastradas no SIASG.
b) No que tange às providências para contratação de 20 hospedagens para participação
de servidores e convidados da FBN na 22ᵃ Bienal do Livro de São Paulo, verificou-se
que os valores de diárias contratadas para hospedagem de servidores da Fundação
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55
ultrapassam aqueles previstos no Anexo I do Decreto nᵒ 5.992/2006 de acordo com os
seus respectivos cargos funcionais, bem como identificou-se valores de diárias
injustificados para hospedagem de colaboradores e convidados da Fundação, todas em
apartamentos do tipo “luxo king”, em discordância com o que prevê este mesmo
normativo em seu art. 1ᵒ, §1ᵒ, e art. 10, §1ᵒ, e ainda, com princípios que norteiam os atos
administrativos como os da economicidade, moralidade e motivação, previstos no art. 3ᵒ
da lei 8.666/93, art. 2ᵒ da lei 9.784/99, e no art. 37 da Constituição da República, dentre
outros.
Esta equipe de auditoria identificou o pagamento de diárias no valor de R$ 420,00
(quatrocentos e vinte reais) para hospedagens de 6 servidores da FBN e de 7
colaboradores, entre nacionais e estrangeiros, enquanto no Decreto nᵒ 5.992/2006, os
valores previstos para pagamento de diárias aos servidores e colaboradores envolvidos,
de acordo com seus respectivos cargos, é de, respectivamente, R$ 212,40 (duzentos e
doze reais e quarenta centavos) e R$ 386,37 (trezentos e oitenta e seis reais e trinta e
sete centavos), acarretando, para o período, um pagamento a maior de R$ 6.780,90 (seis
mil setecentos e oitenta reais e noventa centavos).
c) Verificou-se, ainda, a ausência, nos autos do processo, das notas fiscais de serviços
comprobatórias dos serviços de hospedagem contratados em favor de duas servidoras da
FBN. Os documentos foram solicitados pela equipe de auditoria, mas não foram
apresentados até o término dos trabalhos de campo.
Processo nᵒ 01430.000471/2012-62:
a) A exemplo do primeiro processo analisado, a contratação de serviços de
fornecimento de hospedagens foi formalmente realizada por “dispensa de licitação”, a
despeito de já haver o contrato nᵒ 01/2010, proveniente de Pregão realizado no âmbito
do processo nᵒ 01430.001536/2009-91, vigente até a presente data. A contratação foi
justificada da mesma forma pelo então Coordenador de Administração da Fundação. O
valor da contratação, qual seja, R$ 23.265,80 (vinte e três mil duzentos e sessenta e
cinco reais e oitenta centavos), também não se enquadra no limite previsto no art. 24, II,
da lei 8.666/93 e as informações contratuais também não foram cadastradas no SIASG.
b) No que tange às providências para contratação de 09 hospedagens para a participação
do Ministério da Cultura (MINC) e da FBN na Festa Literária de Paraty – FLIP de
2012, verificou-se o pagamento de diárias para hospedagem de representantes do MINC
e servidores da FBN que também ultrapassaram aqueles previstos no Anexo I do
Decreto nᵒ 5.992/2006, bem como de diárias em valores injustificados para hospedagem
de colaboradores convidados pela Fundação, em discordância com o que prevê o citado
normativo em seu art. 1ᵒ, §1ᵒ, e art. 10, §1ᵒ, bem como princípios que norteiam os atos
administrativos como os da economicidade, moralidade e motivação, trazidos pelo art.
3ᵒ da lei 8.666/93, art. 2ᵒ da lei 9.784/99 e art. 37 da Constituição da República, dentre
outros.
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56
Esta equipe de auditoria identificou o pagamento de diárias nos valores,
respectivamente, de R$ 481,50 (quatrocentos e oitenta e hum reais e cinquenta
centavos), e R$ 529,65 (quinhentos e vinte e nove reais e sessenta e cinco centavos),
para 2 representantes da FBN e colaboradores, entre nacionais e estrangeiros, e de R$
1.118,65 (cento e dezoito reais e sessenta e cinco centavos) e R$ 1231,00 (hum mil
duzentos e trinta e hum reais) para representantes do MINC, enquanto no Decreto nᵒ
5.992/2006, os valores previstos para pagamento de diárias aos servidores e
colaboradores envolvidos, de acordo com seus respectivos cargos, é de,
respectivamente, R$ 177,00 (cento e setenta e sete reais), R$ 211,50 (duzentos e onze
reais e cinquenta centavos), R$ 267,90 (duzentos e sessenta e sete reais e noventa
centavos) e R$ 581,00 (quinhentos e oitenta e hum reais), acarretando, para o período,
um pagamento a maior de R$ 14.776,20 (quatorze mil setecentos e setenta e seis reais e
vinte centavos).
c) Verificou-se a ausência, nos autos do processo, das notas fiscais comprobatórias dos
serviços de hospedagem contratados em favor dos representantes do MINC, servidores
da FBN e demais colaboradores. Os documentos foram solicitados pela equipe de
auditoria, mas não foram apresentados até o término dos trabalhos de campo desta AAC
relativa ao exercício de 2012.
Merece destaque que a Auditoria Interna da FBN detectou, em análise destes mesmos
processos, a ocorrência de pagamentos de “meias diárias” a servidores e colaboradores
eventuais para os referidos eventos (FLIP/Paraty e 22ª Bienal do Livro/SP), conforme
registrado em seu relatório de auditoria nᵒ 06/2012.
Após questionamentos daquela Auditoria Interna às áreas responsáveis, foram recebidos
os seguintes esclarecimentos por parte da Chefia de Gabinete da Fundação:
... sobre a referida solicitação de informações, cumpre informar que nas ocasiões referidas nas
quais houve o pagamento da modalidade “meia diária” se deram baseadas na informação de que
o Centro Internacional do Livro pagaria integralmente as hospedagens dos servidores,
colaboradores e convidados, dado o perfil dos referidos eventos, que se referiam a ações de apoio
à Internacionalização da Literatura Brasileira. A referida área, assim como a Administração
fornecerá todos os dados a fim de esclarecermos eventuais equívocos que por ventura tenham
sido realizados, sem nossa intenção.”
Adicionamente, a Diretora Executiva em exercício da Presidência à época, apresentou de forma
complementar e reformulada a resposta à solicitação de auditoria interna sobre o assunto, nos
seguintes termos:
“a) A autorização se pautou pela interpretação do que consta da alínea “c” do parágrafo 1º do
artigo 2º do Decreto Nº 5.992, de 19 de dezembro de 2006 que diz que “o servidor fará jus
somente à metade do valor da diária, quando a União custear, por meio diverso, as despesas de
pousada” (gn) e tendo em vista as situações excepcionais que explicitamos, a seguir:
b) No período de realização dos eventos acima referidos,
duplica, chegando às vezes a triplicar, o valor médio
hospedagem nas referidas localidades. Além disso, como
hóspede tem que fechar um pacote de cinco dias, referente
evento, ficando ou não hospedado por todo o período;
o preço da hospedagem pelo menos
cobrado pelos estabelecimentos de
no caso das pousadas de Parati, o
ao período integral de realização do
c) Os servidores/colaboradores não receberam nenhum benefício ou vantagem com o pagamento
da meia diária. No entanto, foram compensados com o pagamento da hospedagem, pois o valor a
que teriam direito não cobriria as despesas de pousada, alimentação e locomoção. Uma vez que o
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57
deslocamento dos referidos servidores/colaboradores foi realizado para que a instituição pudesse
garantir sua representação/participação nos eventos, entendemos não ser justo que eles tivessem
que complementar com recursos próprios essas despesas;
d) Com o propósito de não prejudicar nenhum servidor/colaborador, nem de praticar nenhuma
forma de favorecimento, a instituição trouxe para si resolver o pagamento da hospedagem,
propiciando a todos o mesmo padrão de instalações, evitando, assim, preços que nestas ocasiões
podem ser exorbitantes. Ou seja, enfatizamos que não houve nenhuma recompensa, sendo apenas
reparado o equilíbrio ou um contrabalanceamento de uma situação adversa;
e) Este tipo de modalidade de meia diária só foi adotado pela instituição nestes dois eventos, e
em caráter de absoluta excepcionalidade. O exposto, em não se justificando, não virá a se
repetir.” (grifos nossos)
Considerando as manifestações e esclarecimentos apresentados por parte da Chefia de
Gabinete da FBN, o Auditor-Chefe da Fundação procedeu à seguinte análise e posterior
recomendação, a seguir transcritas ipsis literis:
“Aos nossos questionamentos foram apresentados argumentos que explicam, porém não
justificam. Isto porque, no entender desta Auditoria Interna, a legislação é determinante, e neste
caso, não cabendo ao Administrador a discricionariedade, haja vista que o artigo 2º do Decreto
nº 5.992/2006 dispõe que “As diárias serão concedidas por dia de afastamento da sede do serviço,
destinando-se a indenizar o servidor por despesas extraordinárias com pousada, alimentação e
locomoção urbana”. Ou seja, mesmo em situação a qual foi registrada, caberia ao proposto arcar
com as despesas a que se propõe a verba indenizatória das diárias a que fazia jus.
Em vista disto – de que esta prática não é devida -, inicialmente, recomendamos a sua suspensão,
caso ainda ocorra, devendo-se aguardar ou se resguardar de eventual manifestação do controle,
seja da Controladoria Geral da União ou do Tribunal de Contas da União.”
Recomendação:
(...)
“b) Em não tendo respaldo legal, não utilizar-se da prática de pagamento de “meia-diária” com
o consequente pagamento de hospedagem e locomoção “por fora”;
c) Observância, além da legislação específica que trata da matéria, aos normativos internos e
externos, a exemplo de Portarias da FBN, do MINC e MPOG, Manuais Orientativos da CGU,
entre outros.
Convém alertar para o disposto no Decreto nº 5.992/2006, art. 11: Responderão solidariamente
pelos atos praticados em desacordo com o disposto neste Decreto a autoridade proponente, a
autoridade concedente, o ordenador de despesas e o servidor que houver recebido as diárias.”
o#tF
a/
Causa
A Diretora Executiva da FBN aprovou a contratação de serviços de fornecimento de
hospedagens a servidores, representantes e colaboradores da FBN e do MINC para
participação em eventos culturais literários, cujas diárias superam os valores máximos
previstos no Decreto nᵒ 5.992/2006, para indenização de despesas com hospedagens,
locomoção e alimentação de servidores públicos, colaboradores e convidados em
viagens a serviço. A Coordenadora Geral de Planejamento e Administração da FBN não
apresentou os elementos e documentos necessários para identificação de hóspede
convidado e a comprovação das efetivas hospedagens cujas diárias foram reservadas e
pagas à empresa contratada. A impossibilidade de registro no SIASG, alegada pelo
então Coordenador de Administração da Fundação, ensejou a contratação por dispensa
de licitação sem que estivessem preenchidos os requisitos previstos na lei de licitações.
Falhas nos mecanismos de pesquisa de preços adotados pela FBN quando da
necessidade de realização de despesas com hospedagens em viagens a serviço.
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58
u#asC
/
Manifestação da Unidade Examinada
Em relação às contratações de hospedagens objetos do processo nº 01430.000606/201291, para participação de servidores e convidados da FBN na 22ᵃ Bienal do Livro de São
Paulo, a Coordenadora Geral de Planejamento e Administração da CGPA, na FBN,
apresentou os seguintes esclarecimentos:
"Ttodos os participantes ficaram hospedados no Hotel localizado no Parque Anhembi, sitio onde é
realizada a Bienal do Livro de São Paulo. Aqui também se fazem necessárias algumas observações:
1- O hotel foi indicado pela produção do evento para facilitar a locomoção dos participantes,
sobretudo aqueles que estavam diretamente envolvidos na montagem do estande, na
organização das palestras e demais atividades e no plantão para atendimento a público, que é
de 12 horas, a saber de 10:00 às 22:00h.
2- Movimentar esse quantitativo de pessoas do centro de São Paulo ao local da Bienal, exigiria
uma logística complicada , além de onerosa, pois pode-se demorar de duas a três horas no
trajeto. Em segundo lugar, a FBN teria que contratar, no mínimo, duas vans em tempo integral,
por todo o período da Bienal, que é de 11 (onze)dias, para garantir a chegada dos envolvidos ao
local, pois a participação se dava em horários muito distintos.
3- O hotel contratado é muito requisitado para quem vai para São Paulo participar do evento.
Como o processo de contratação se deu a menos de 15 dias do evento, devido à confirmação
tardia dos participantes, a única modalidade de quartos disponível era o “luxo king”.
Normalmente, as reservas deveriam ter sido efetuadas até três meses antes do início do evento.
No entanto, o fato de terem sido quartos dessa categoria não onerou o valor total pago, pois
fechamos um pacote de 20 quartos, o que nos garantiu bom preço, o mesmo cobrado por um
hotel de categoria média no centro de São Paulo, cidade que sedia, cada vez mais, grandes
eventos e tem média de ocupação hoteleira muito alta durante o ano. O valor da diária acabou
saindo por R$ 420,00.
No que tange à contratação de hospedagens para a participação do Ministério da Cultura
(MINC) e da FBN na Festa Literária de Paraty – FLIP de 2012, a mesma Coordenadora
Geral da CGPA informou o seguinte:
"Com relação ao item b) do relatório, gostaríamos, em primeiro lugar, de falar sobre a logística
desses eventos. No caso da FLIP, é este o maior evento da cidade, que a projetou no calendário
dos eventos literários em todo o mundo. Ele ocupa todo o centro histórico da cidade e os
arredores. A cidade, em termos de infraestrutura, já não consegue mais atender à demanda do
número de visitantes que querem participar das atividades. Há um estrangulamento dos serviços
em geral, a começar pela questão da hospedagem. O número de leitos éinsuficiente para dar
conta da demanda. Com isso, acontece o que se passa em todas as cidades do mundo. Há uma
inflação dos preços cobrados, além de uma necessidade de se confirmarem as reservas, mediante
pagamento prévio, com, no mínimo três meses de antecedência. Além do mais, não é possível se
pagar apenas pelos dias de hospedagem. Os estabelecimentos só aceitam reservas para todo o
período do evento. E estas práticas muitas vezes não são possíveis no serviço público federal.
O procedimento administrativo adotado pela FBN neste caso levou em consideração as seguintes
questões:
1) tendo em vista que o valor pago aos servidores para custearem sua hospedagem em cidades,
quer sejam as grandes capitais, quer sejam cidades com forte fluxo de turismo – como é o caso
de Parati, sobretudo em épocas especiais, estão completamente defasados, a FBN autorizou o
pagamento de meia diária a servidores e/ou colaboradores, para cobrir despesas de alimentação
e locomoção (valores igualmente defasados, apenas para constar) ,e assumiu as despesas de
hospedagem, que foram pagas diretamente aos estabelecimentos, negociando os menores valores
possíveis, considerando a época;
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59
2) atentamos para o fato de que esta autorização deveria ter sustentação legal, como já foi
anteriormente citado em resposta à Auditoria Interna n° 37 e 38, de 08/10/2012. A interpretação
se fundamentou no que consta da alínea “c” do parágrafo 1° do artigo 2° do Decreto n° 5.992, de
19 de dezembro de 2006, que diz que “o servidor fará jus somente à metade do valor da diária,
quando a União custear, por meio diverso, as despesas de pousada” (gn), e tendo em vista
situações excepcionais. Na referida resposta à Auditoria, ilustramos duas situações em que o
Governo Federal anteriormente adotou essa medida, por ocasião dos Jogos Panamericanos de
2007, e, em 2012, por ocasião da Rio + 20, reconhecendo a defasagem que havia entre os valores
das diárias de servidores/colaboradores, e os preços praticados pelo mercado nessas ocasiões.
3) reafirmamos também que estes foram os dois únicos momentos ( FLIP e Bienal de São
Paulo) em que a instituição adotou estas medidas, em caráter de absoluta excepcionalidade.
Assumimos a responsabilidade com o propósito de não prejudicar nenhum servidor/colaborador,
nem de praticar nenhuma forma de favorecimento. Buscamos apenas um equilíbrio,e o fizemos de
forma transparente para garantir a participação da FBN no evento, responsável que era pela
promoção de diversas atividades nas duas situações.
3) a diferença de preços das hospedagens em Parati se deveu a:
- os participantes se hospedaram em pousadas distintas, pois na ocasião em que foram feitas as
reservas já não havia como acomodá-los num único estabelecimento. E as pousadas apresentaram
preços muito distintos.
- quanto mais próxima à data do evento, mais cara fica a hospedagem. Confirmações em cima
da hora podem elevar, e muito, seus custos. Há menos de dez dias,como foi o caso,devido à
confirmação tardia dos participantes, fica-se sujeito não só à disponibilidade, masao tipo de
acomodação, bem como aos preços do mercado.
No que se refere à apresentação das notas fiscais não apensadas nos autos dos
respectivos processos, a Coordenadora-Geral da CGPA (Coordenação Geral de
Planejamento e Administração) da Fundação informou que os documentos fiscais foram
solicitados à empresa contratada, mas ainda não foram disponibilizados.
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Análise do Controle Interno
As diárias de hospedagens de servidores e representantes investidos em funções
públicas bem como de colaboradores de iniciativa privada não foram providenciadas
por intermédio do Sistema de Concessão de Diárias e Passagens (SCDP), do Governo
Federal, e a concessão das respectivas diárias não observaram os valores máximos
previstos no Decreto nᵒ 5.992/2006, que dispõe sobre a concessão de diárias no âmbito
da Administração Federal direta, autárquica e fundacional, de acordo com as localidades
de destino e os cargos ocupados pelos servidores ou representantes envolvidos na
missão.
A contratação de empresa para fornecimento de serviços de hospedagem não seguiu o
correto embasamento legal para a sua realização, considerando que há contrato em vigor
para fornecimento dos serviços desta natureza junto a empresa contratada por pregão
eletrônico. Logo, não há que se falar em contratação por dispensa de licitação, com
fulcro no art. 24, II, da lei 8.666/93.
Quanto ao conteúdo da alínea “c” do §1º do artigo 2º do Decreto nº 5.992/2006, que diz
que “o servidor fará jus somente à metade do valor da diária, quando a União custear,
por meio diverso, as despesas de pousada”, deve-se atentar que a contratação de
serviços de hospedagens pela Administração, em detrimento do pagamento dos valores
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de diárias previstos no citado Decreto, constitui procedimento excepcional de que pode
se utilizar o administrador público desde que demonstrada a vantajosidade e a
economicidade, ou a existência de condições imprevisíveis que possam inviabilizar a
participação de servidores e colaboradores nos aludidos eventos, a exemplo de uma
possível onerosidade excessiva.
No entanto, sabe-se que eventos culturais literários como os da Feira Literária de Paraty
e a Bienal do Livro de São Paulo ocorrem periodicamente, quiçá anualmente, e a FBN,
enquanto órgão da Administração Pública responsável pela representação cultural do
Ministério da Cultura e, por conseguinte, da União, deve contemplar em seu
planejamento todas as variáveis e externalidades locais de hospedagem com a
antecedência necessária, de forma a evitar a onerosidade inerente às contratações de
última hora.
Não há comprovação nos autos dos processos analisados de cotações com quantidade
razoável de estabelecimentos de hotelaria nas localidades dos eventos, e sim 3 propostas
de preços de agências de viagens, incluindo a da empresa contratada, como
demonstração de pesquisa de preços por ocasião da contratação formal por “dispensa de
licitação”, por meio das quais é informado apenas o preço final a ser cobrado. Estas
cotações não trazem as pesquisas de preços junto a hotéis e, s.m.j., eram desnecessárias,
uma vez que a FBN já tinha contrato com agência de viagens para a realização dos
serviços de cotação de hospedagens, cabendo à contratada disponibilizar opções de
hospedagens operacional e economicamente viáveis para a participação de seus
servidores e representantes do MINC nas datas dos eventos pretendidos.
Além disso, as deficiências na instrução processual, no que tange à apresentação de
todos os elementos e documentos que comprovam a hospedagem e a identificação de
hóspede, demonstram a fragilidade dos controles internos da FBN no que tange à
necessária prestação de contas dos recursos públicos empregados nas despesas de
hospedagem.
Tendo por base princípios basilares da Administração Pública, como os da moralidade,
economicidade, impessoalidade e motivação dos atos administrativos, há que se
observar que a FBN deve procurar o máximo de eficiência e eficácia nos resultados com
a utilização dos recursos públicos necessários e suficientes ao atingimento dos objetivos
pretendidos (economicidade), motivando e justificando comprovadamente os atos
administrativos que configurem situações de anormalidade e excepcionalidade. No caso
das hospedagens contratadas com empresa de viagens, não restou demonstrada a
necessidade e a inexistência de outras opções de hospedagens mais econômicas que
viabilizassem o atingimento dos mesmos objetivos a serem alcançados, tampouco a
justificativa para os preços efetivamente praticados na contratação.
Vale lembrar que o pagamento de meias-diárias a servidores/representantes da FBN e
do MINC, embora possua previsão no Decreto para os casos em que a hospedagem seja
contratada pelo órgão demandante, constitui medida excepcional para preservar o
equilíbrio econômico-financeiro dos participantes nos eventos literários. No entanto,
deve ser precedido da apresentação dos elementos fáticos comprobatórios de ordem
econômica, excepcional ou operacional existentes para a viabilização dos resultados
pretendidos, e que justifiquem a não adoção dos valores de diárias taxativamente
previstos no Decreto nº 5.992/2006.
orInC
#estA
li/a
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Recomendações:
Recomendação 1: Apurar a responsabilidade pela aprovação do pagamento de diárias
para hospedagem de servidores, representantes do MINC, convidados e colaboradores
nacionais e estrangeiros sem a observância dos procedimentos e dispositivos previstos
no Decreto nº 5.992/2006, nos termos do art. 11 deste normativo legal.
Recomendação 2: Diligenciar a empresa contratada e os servidores e/ou colaboradores
envolvidos, se for o caso, para que apresentem os comprovantes e/ou notas fiscais de
serviços não apresentados nos autos dos respectivos processos analisados, bem como a
identificação do colaborador e/ou convidado no exercício das atividades de
"Coordenador de Frankfurt".
Recomendação 3: Aprimorar os controles internos da área de licitações no que tange aos
procedimentos legalmente previstos para a realização de contratações pela FBN, e
atentar para o planejamento prévio das atividades que compõem a programação cultural
brasileira e que demandam a participação da Fundação.
Recomendação 4: Proceder à adequada fundamentação legal para as contratações da
FBN, observando se os contratos de prestação de serviços vigentes já abrangem os
objetos pretendidos, com vistas à otimização de esforços.
Recomendação 5: Solicitar à empresa contratada a apresentação das pesquisas de preços
de mercado bem como de todos os documentos comprobatórios das hospedagens
realizadas.
5.1.1.2 CONSTATAÇÃO
Contratação, por inexigibilidade, de serviços para participação da FBN na Feira
Internacional do Livro de Bogotá e de Frankfurt 2012, bem como para montagem
de estande da Fundação na 22ª Bienal do Livro de São Paulo sem a comprovação
do preenchimento dos requisitos previstos nos arts. 25 e 26, § ú, inciso III, da lei
8.666/93.
Fato
Esta equipe de auditoria procedeu à análise dos processos nºs 01430.000033/2012-11,
01430.000668/2012-18, e 01430.000579/2012-55, nos valores de R$ 200 mil, R$
383.718,80 (trezentos e oitenta e três mil, setecentos e dezoito mil reais e oitenta
centavos), e de R$ 600 mil, respectivamente, para contratação de serviços de elaboração
de projeto de cenografia e direção de arte para montagem do estande da FBN na Feira
do Livro de Bogotá 2012, serviços de aluguel e montagem do estande da FBN na Feira
do Livro de Frankfurt 2012, e serviços de montagem do estande da FBN na 22ª Bienal
do Livro de São Paulo.
Os registros a seguir trazem as considerações e inconsistências identificadas em cada
um dos processos analisados.
Processo nº 01430.000033/2012-11
Em relação ao processo nº 01430.000033/2012-11, para contratação, por inexigibilidade
de licitação, de profissional especializado de cenografia e direção de arte a fim de
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elaborar projeto de cenografia para o Pavilhão do Brasil na Feira do Livro de Bogotá
2012, a análise do processo evidenciou as seguintes inconsistências apresentadas a
seguir:
a) Consta no processo, às flhs. 93 a 95, Parecer da Procuradoria junto à FBN, datado de
13/03/2012, atestando a capacidade técnica e a experiência da profissional contratada,
mas que não explicita o preenchimento dos requisitos previstos no art. 25 e dispositivos
legais, conforme trecho destacado a seguir:
“De outro lado, tem-se que, em razão do tempo restante para montagem dos pavilhões do Brasil,
e do início da Feira de Bogotá – 18 de abril de 2012 – quanto ao aspecto objetivo, a hipótese da
regra geral prevista no art. 2º da Lei 8.666/93, estaria inviabilizada em razão de prazos. Nesta
direção, a situação facto-jurídica que o conjunto de elementos do processo retrata é aquela
prevista no art. 25 caput da Lei 8.666/93, sendo admissível a contratação solicitada nos moldes
do pedido de fls. 01, devendo, apenas, constar do processo a justificativa do preço ofertado (par.
Único, inciso III, do art. 26 da Lei 8.666/93).”
No entanto, também consta no processo e-mail do Ministério das Relações Exteriores,
datado de 02/03/2012, no qual foi informado ter sido confirmada a aceitação da
presença do Brasil como convidado de honra na Feira do Livro de Bogotá 2012 em
28/06/2011, razão pela qual o argumento de inexistência de prazo para a realização de
licitação para a contratação dos serviços pretendidos fica prejudicado.
b) Identificou-se, nos autos do processo, Nota Técnica da Funarte (fl. nº 66 do
processo), de 07/02/2012, abordando o perfil profissional e os trabalhos já realizados
pela mesma, mas que também não atesta a exclusividade desta profissional para o
fornecimento dos serviços objetos da contratação. Além disso, não restaram
evidenciados, nos autos do processo, os elementos e respectivos documentos que
comprovam o atendimento aos requisitos previstos no caput do art. 25, da lei 8.666/93,
enquanto fundamento para a contratação por inexigibilidade de licitação, em especial a
comprovação da inviabilidade de competição para a contratação dos serviços
pretendidos pela FBN.
c) Apesar de ter sido objeto do parecer da Procuradoria junto à FBN, transcrita na letra
“a” acima, não há no processo a justificativa do preço, assim entendido a demonstração
de que o preço proposto está dentro dos preços de mercado praticados pela profissional
ou por profissionais prestadores de serviços desta natureza, em outros projetos culturais
internacionais, em discordância com o que prevê o art. 26, §ú, da lei 8.666/93.
Encontra-se à fl. 97 do processo apenas despacho do então Coordenador Geral do Livro
e da Leitura, datado de 20/03/2012, atestando a adequação da proposta financeira da
contratada aos valores praticados por profissionais dedicados à realização de projetos
desta mesma natureza.
Processo nº 01430.000668/2012-18
a) O objeto da contratação e os documentos apensados ao processo que demonstram os
efetivos serviços prestados referem-se a montagem, aluguel de equipamentos e despesas
com logística e iluminação do Pavilhão do Brasil para a Feira de Frankfurt 2012. No
entanto, o Projeto Básico acostado às folhas 02 e 03 do supracitado processo não traz o
detalhamento das estratégias de ações pretendidas e abarcadas no projeto. Além disso,
também prevê a remessa de livros da FBN e divulgação do evento junto aos editores,
autores e tradutores do Brasil e do exterior, serviços que fizeram parte de objeto do
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convênio nº 759476, que sofreu prorrogação e suplementação de recursos financeiros no
valor de R$ 250 mil para a realização da Feira de Frankfurt 2012.
b) Identificou-se à flh. nº 04 do processo declaração de uma entidade privada de
Frankfurt, responsável pela promoção da edição de 2012 da Feira, por meio da qual
afirma que a “Câmara Brasileira do Livro (CBL) possui exclusividade na organização,
uso, comercialização e montagem da participação brasileira na Feira do Livro de
Frankfurt (...)”, documento assinado pelo Presidente da Feira do Livro de Frankfurt. No
entanto, não foi identificado no referido documento qualquer elemento que o caracterize
como oficial, tampouco presume-se ter esta declaração o condão de vincular a
Administração Pública brasileira, no caso, a FBN, à condição de exclusividade de sua
representação cultural e literária neste evento por intermédio da CBL, mesmo porque
também não restaram devidamente comprovados e evidenciados os elementos que a
tornam a única Entidade apta e capaz de fazê-lo.
c) Foi apensado às fls. 11 a 15 do processo cópia de um “Acordo”, firmado entre a
mesma instituição privada alemã e o Ministério da Cultura brasileiro, contendo as
condições para a organização da participação do Brasil na qualidade de Convidado de
Honra da Feira de Frankfurt de 2013. O referido documento está datado de 06/10/2010,
e não faz referência à Feira de Frankfurt 2012, tampouco à condição de exclusividade
da CBL na organização, uso, comercialização ou montagem da supracitada feira
literária.
d) a Procuradoria Federal junto à FBN, por intermédio do parecer nº 20/2012, de
15/08/12, ratificado por despacho de 16/08/12 da então Procuradora-Chefe, chamou a
atenção dos gestores para os dispositivos previstos na Decisão nº 348/2012 do TCU,
concernente à FBN, por intermédio da qual o Tribunal determina a necessidade de
verificação pela Fundação, da veracidade de declarações de exclusividade de
fornecimento de bens e serviços emitidas por entidades de classe, bem como a
verificação, junto aos organizadores de eventos internacionais, como o do Salão do
Livro realizado em Paris, acerca da possibilidade de credenciamento de mais de uma
empresa para o gerenciamento e promoção da participação do Brasil em eventos
desta natureza. No entanto, não identificamos nos autos do processo qualquer
documento ou expediente que confirme a adoção das supracitadas providências pela
FBN.
e) O quadro a seguir traz a planilha de custos estimados pela Câmara Brasileira do Livro
(CBL) com despesas de montagem e aluguel de equipamentos para a citada contratação
objeto do processo em epígrafe.
Quadro – Planilha de custos apresentada pela CBL para aluguel de espaço e montagem
de estande no Pavilhão do Brasil na Feira Internacional de Frankfurt 2012.
Frankfurt Book Fair - 2012
unid
qdade
vl. Unit
total
energia elétrica para estande
-
5d/210
E230
2.760,00
2
carpete - 210 m
-
E 9,20
4.636,80
2
montagem/desmontagem de estande
job
210 m
E 37260
89.424,00
móveis e decoração
diversos
210 m2
E 24548
58.915,20
serviços e taxa de montagem especial
logística de transporte de materiais
(montagem/desmontagem)
-
1/210 M
E15750
37.368,00
-
1/210 M
E 1980
4.752,00
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64
spots/iluminação
unit.
210
E 233
16.632,00
comunicação visual
job
E 18990
aluguel de computadores
unit.
2
E 690
45.576,00
3.312,00
Internet para o estande
job
4
E 450
2.160,00
imposto VAT (19%)
210 m
19%
-
60.321,20
Imposto de Transferência Bancária (17%)
Frete de amostras de produtos institucional FBN
210 m
17%
-
53.971,60
serviço
20 cxs
-
3.890,00
total
Fonte: Processo nº 01430.000668/2012-18.
383.718,80
Analisando os itens do quadro acima, verificou-se que não há um Termo de Referência
contendo a especificação dos bens e serviços necessários à execução do objeto proposto,
tampouco memória de cálculo dos valores totais obtidos, já que as unidades de medida,
a quantidade e os valores unitários não refletem por si só os valores totais calculados
para cada item.
Os itens do orçamento não previam bens e serviços a serem fornecidos e/ou executados
diretamente pela própria CBL, e sim por intermédio de contratações junto a outros
fornecedores, o que também desqualifica sua condição de exclusividade na organização,
uso, montagem e comercialização da participação brasileira na Feira. Além disso, não se
identificou qualquer pesquisa de preços de mercado junto a pelo menos 3 fornecedores.
As procuradoras da Procuradoria Federal junto à FBN, signatárias do Parecer de nº
20/2012, já mencionado, também reforçaram a necessidade do atendimento aos
requisitos previstos no art. 26, § ú, inciso III, da lei 8.666/93, pertinente à justificativa
do preço e demonstração de adequação do valor proposto aos preços praticados no
mercado, conforme a seguir destacado:
“(...) Por essa razão, deverá a Administração atestar a compatibilidade do valor proposto,
trazendo aos autos, se for o caso, a tabela de valores oficiais vigentes para o evento, ou proposta
ofertada a terceiros, e, se possível, uma declaração da proponente no sentido de que os preços por
ela apresentados são aqueles uniformemente cobrados dos demais participantes do evento, tudo de
modo a satisfazer a exigência plasmada no supramencionado dispositivo legal.” (grifos nossos)
Identificou-se às folhas 40 a 44 do processo um orçamento de uma empresa alemã,
encaminhado pela CBL e utilizado como parâmetro para a comprovação da justificativa
do preço, sob alegação de que a empresa teria sido responsável pela prestação de
serviços similares de mesma natureza, no valor total de € 207.977,50 (euros). No
entanto, os itens do orçamento não guardam correlação com aqueles orçados pela CBL e
o referido valor total orçado, se convertido para a moeda brasileira, é notoriamente
desproporcional ao valor total da planilha de custos acima demonstrada.
f) O quadro a seguir traz as despesas efetivamente realizadas pela CBL na execução do
objeto contratual, trazidas em expediente acostado à fl. 70 do aludido processo.
Quadro – despesas pagas pela FBN à CBL para aluguel de equipamentos e montagem
do estande da Fundação no Pavilhão do Brasil na Feira de Frankfurt 2012.
Frankfurt Book Fair - 2012
Materiais especiais para montagem invoice #
2500166587
montagem e estrutura do estande invoice #
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Valor em €
Cotação da moeda
Total em R$
1.617,5
2,65
4.286,38
96.022,02
2,65
254.458,35
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65
2500168030
equipamentos técnicos invoice #2500168030
material parte gráfica e comunicação invoice
#2500168030
material elétrico, hidráulico, wireless invoice
#2500168030
Taxa para construção acima de 4 metros
#2500168030
Projeto e armazenamento das prateleiras
#2500168030
imposto VAT (19%)
Imposto de Transferência Bancária (17%)
Frete de amostras de produtos institucional FBN
total
Fonte: Processo nº 01430.000668/2012-18.
1.617,5
2,65
4.286,38
8.077
2,65
21.404,05
1.192
2,65
3.158,80
1.232,75
2,65
3.266,79
3.000
2,65
7.950,00
210 m
-
44.244,02
210 m
-
36.774,04
serviço
20 cxs
3.890,00
383.718,80
Analisando os itens do quadro acima, verificou-se que houve falha no planejamento e na
definição, pela FBN, dos bens e serviços necessários ao atendimento dos objetivos da
contratação. A falha ficou evidenciada por ocasião da apresentação, pela CBL, de fatura
com a descrição dos bens e serviços efetivamente executados, acima listados, cujos itens
e valores não guardam estreita correlação com os bens e serviços da planilha de custo
apresentada pela CBL, que nortearam a aceitação da proposta pela FBN. O processo de
contratação também não traz a origem dos preços unitários em moeda estrangeira (euro)
que compuseram as despesas elencadas no quadro acima, tampouco as especificações e
justificativas dos impostos cobrados e de serviços executados, especialmente aqueles
que substituíram itens anteriormente previstos ou que não estavam na planilha de custos
inicialmente apresentada por aquela Entidade privada sem fins lucrativos.
Processo nº 01430.000579/2012-55
O referido processo foi aberto para a contratação, por inexigibilidade de licitação, de
serviços de montagem do estande da FBN, com 250 m2, na 22ª Bienal Internacional do
Livro de São Paulo. Verificou-se a inexistência de comprovação do preenchimento dos
requisitos previstos nos arts. 25 e 26, § ú, inciso III, da lei 8.666/93, dentre outras
inconsistências, conforme descrito a seguir:
a) No pedido de contratação de serviços encaminhado para autorização, datado de
12/07/2012, a FBN informa ser a Câmara Brasileira do Livro (CBL) a responsável pela
organização da 22ª Bienal Internacional do Livro de São Paulo. Em que pese ser a CBL
uma entidade privada sem fins lucrativos, consta à flh. nº 13 do referido processo
declaração de exclusividade assinada pela Presidente dessa Entidade, em favor da
empresa CNPJ nº **.726.568/0001-**, então contratada na condição de promotora
e organizadora do evento, tendo sob sua responsabilidade a gestão financeira e
administrativa bem como a contratação e execução de serviços e tarefas necessários à
organização da Bienal. No entanto, não consta do processo documento oficial que
comprove ser a CBL, ou qualquer outra entidade privada, fornecedora exclusiva e/ou a
Entidade credenciada pela Administração Pública, em especial pela FBN, para a
organização da Bienal do Livro de São Paulo, de forma a ensejar a sua contratação, pela
Fundação, sem a realização de processo licitatório, com fulcro nos dispositivos legais do
art. 25 da lei 8.666/93.
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66
Não se identificou, tampouco, a comprovação de verificação, pela FBN, da veracidade e
autenticidade da supracitada declaração de exclusividade, nos termos do que prevê o
Acórdão 838/2004 – Plenário, do TCU, bem como a Orientação Normativa nº 16 da
AGU, de 01/04/2009.
Além disso, a declaração de exclusividade não abarca a totalidade do objeto, já que
a empresa contratada terceirizou a maioria dos serviços que compuseram o objeto
contratual, e de fato não é a fornecedora exclusiva dos serviços contratados, em
descumprimento a decisão do TCU sobre o assunto, exarada no Acórdão nº 2.960/2003
– Plenário, cujo conteúdo foi mencionado no parecer nº 146/2012, da Procuradoria
Federal, sobre o assunto, acostado às fls. 28 a 33 do processo.
b) Não foram devidamente evidenciados e comprovados, nos autos do processo, os
requisitos de admissibilidade previstos no art. 25 da lei 8.666/93, necessários à
contratação da empresa CNPJ nº **.726.568/0001-** por inexigibilidade de licitação.
Além disso, as propostas desta mesma contratada para a FDE (Fundação para o
Desenvolvimento da Educação, da Secretaria de Educação do Estado de SP, e para o
FNDE (Fundo Nacional de Desenvolvimento Econômico), nos valores,
respectivamente, de R$ 1.115.334,34 (hum milhão, cento e quinze mil trezentos e trinta
e quatro reais e trinta e quatro centavos) e de R$ 526.014,13 (quinhentos e vinte e seis
mil e quatorze reais e treze centavos), apresentadas como justificativa do preço pago,
não guardam estreita correspondência com os serviços contratados pela FBN para a
execução do objeto contratual celebrado com a supramencionada empresa no processo
sob análise, e portanto, não traduzem uma demonstração de que os preços propostos
estão dentro dos praticados no mercado.
O parecer da Procuradoria Federal junto à FBN, acostado às fls. 28 a 33 do processo,
traz, no item que trata “DA PROPOSTA E DA COMPATIBILIDADE DO PREÇO”, as
seguintes considerações/recomendações, a seguir transcritas ipsis literis:
“Às fls. 20/12, foi acostada a proposta de preços oferecida pela mencionada empresa R. E. A. M.,
na qual fixa o valor global de R$ 600.000,00 (seiscentos mil reais), sendo R$ 210.000,00
(duzentos e dez mil reais) referente aos custos de pré-produção, e R$ 390.000,00 (trezentos e
noventa mil reais) relativo aos custos de produção/montagem.
(...)
Com o intuito de justificar o valor a ser praticado, deverá o administrador demonstrar que o
valor ora ofertado é compatível com aquele praticado pela empresa R. E. A. M. aos demais
exibidores da 22ª Bienal Internacional do Livro, em São Paulo-SP, para o que poderá valer-se
de meios idôneos para essa averiguação, como por exemplo, a tabela oficial de preços dos
serviços em questão, e contratos e/ou propostas oferecidas a terceiros.
Neste sentido, verifica-se que a Administração acostou aos autos duas propostas ofertadas pela
referida empresa ao FNDE, e à Secretaria de Educação do Estado de São Paulo, às fls. 16/26.
No entanto, além de as propostas não estarem assinadas pelo responsável (o que deverá ser
providenciado), não há aparentemente uma correspondência objetiva com os serviços que serão
prestados à FBN, até mesmo porque não foi apresentada uma tabela de preço específica dos
serviços a serem contratados.
Desta forma, cumpre à Administração, além de exigir a complementação da proposta nos moldes
apontados acima, efetuar uma análise detida sobre os preços oferecidos, e fazer uma
comparação com aqueles apresentados aos demais expositores. Caso não haja correspondência,
é de todo recomendável que a Administração exija da empresa outros documentos comprobatórios
de que o preço está compatível com o praticado por ela no mercado.”
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67
A despeito das recomendações daquela Procuradoria Federal junto à FBN, foi
apresentada, às fls. 46 a 48, nova proposta da contratada, sem ainda especificar o valor
orçado para cada item a ser por ela executado, o que inviabilizou o estabelecimento de
uma correspondência com as propostas apresentadas às fls. 49 a 52 do processo,
utilizadas como parâmetro e justificativa do preço ofertado por esta empresa ao FDE e
FNDE, e cuja validade já havia sido questionada por aquela Procuradoria Federal. (estas
propostas traziam em tabelas a discriminação de valores individualizados para cada
serviço/item a ser executado, e seus preços finais, como já mencionado, não permitem
uma clara comparação de preços de mercado para os itens contratados).
Em que pese as manifestações acima destacadas da Procuradoria, a proposta de
contratação por inexigibilidade de licitação fora aprovada pela Diretora Executiva e
ratificada pelo então Presidente da FBN, conforme despachos às fls. 36 e 37 do processo
analisado.
Além disso, não foram identificadas quaisquer outras propostas de preços da empresa
contratada ou de qualquer outra empresa com vistas à aludida comprovação de
adequação da proposta aos preços de mercado.
Consta à fl. 53 do processo despacho assinado pela então Gerente de Gabinete da FBN,
no qual faz considerações acerca da declaração de exclusividade da contratada, e que,
segundo a gerente, estaria abarcando todo o objeto especificado na proposta apresentada
pela contratada. O documento também trazia manifestação acerca da disponibilidade
orçamentária, regularidade fiscal, e em especial, a justificativa em relação ao diferencial
de conteúdo das propostas de preços apresentadas, conforme a seguir transcrito:
“(...) O diferencial de conteúdo da proposta apresentada à FBN justifica-se em face da
especificidade da participação desta Instituição na Bienal de São Paulo, que contempla não só a
venda de publicações (item padrão dos estandes) mas também se revela ao público enquanto
guardiã da memória cultural brasileira, ampliando o modelo tradicional de participação em
feiras, por meio da exibição de exposições, seminários e mesas redondas, entre outros, tendo a
responsabilidade de divulgar e ampliar suas políticas públicas de livro e leitura em território
nacional.” (grifo nosso)
A especificidade a que faz referência a Gerente de Gabinete da FBN não ficou
demonstrada e evidenciada na proposta de preço apresentada pela contratada, tampouco
naquelas utilizadas para comprovar a adequação aos preços de mercado.
o#tF
a/
Causa
A Diretora Executiva aprovou, e o então Presidente da FBN ratificou a aprovação para
contratações de serviços, por inexigibilidade de licitação, sem a comprovação do
atendimento aos requisitos previstos no art. 25, da Lei 8.666/93, especialmente no que
tange à inviabilidade competição, e no art. 26, § único, inciso III, deste mesmo diploma
legal, quanto à justificativa do preço. A então Coordenadora Geral do Livro e da
Leitura, atual Coordenadora Geral do Centro Internacional do Livro não procedeu às
verificações e averiguações necessárias à confirmação da veracidade e oficialidade das
declarações de exclusividade emitidas por entidades de classe e/ou entidades privadas
internacionais em favor de empresas de iniciativa privada, com ou sem fins lucrativos,
bem como não verificou, junto a organizadores dos eventos literários de que a FBN
participa, a possibilidade de credenciamento de outras empresas aptas a promoverem o
gerenciamento e a promoção da participação do Brasil, em afronta ao princípio da
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68
economicidade, e em discordância com determinações do Tribunal de Contas da União
(TCU) e Orientação Normativa da Advocacia Geral da União.
u#asC
/
Manifestação da Unidade Examinada
Em relação ao processo nº 01430.000033/2012-11, para contratação, por inexigibilidade
de licitação, de profissional especializado de cenografia e direção de arte a fim de
elaborar projeto de cenografia para o Pavilhão do Brasil na Feira do Livro de Bogotá
2012, a Coordenadora Geral do Centro Internacional do Livro apresentou as seguintes
justificativas:
“A decisão de contratar os serviços de cenografia e direção de arte por inexigibilidade (pela
FBN) para o projeto do pavilhão brasileiro na Feira do Livro de Bogotá de 2012 foi
fundamentada no fato de que o Grupo de Trabalho responsável pela organização da
homenagem na Feira entendeu, a partir da sugestão de representantes da FUNARTE, que a
cenógrafa e diretora de arte Daniela Gontijo Alves Pinto (nome artístico Daniela Thomas) era a
única profissional com a experiência internacional e as qualidades técnicas e artísticas
suficientes para cumprir as exigências de um projeto cultural desta natureza e envergadura. A
partir deste entendimento, foi aberto processo administrativo na FBN (nº 01430.0033/2012-11 em
19/01/2012) e a nota técnica da CGLL foi submetida à análise da Procuradoria.
Apesar de a decisão brasileira em aceitar o convite para a participação do Brasil na Feira do
Livro de Bogotá ter se dado em reunião em 28/06/2011, a oficialização junto aos interlocutores
colombianos ocorreu somente em agosto de 2011. E a definição final dos membros do Grupo de
Trabalho responsável de que a cenógrafa e diretora de arte Daniela Gontijo Alves Pinto (nome
artístico Daniela Thomas) era a única profissional com a experiência internacional e as
qualidades técnicas capazes de cumprir as exigências de um projeto cultural desta natureza deuse apenas em janeiro de 2012, confirmada com a abertura do processo administrativo (nº
01430.0033/2012-11 em 19/01/2012) na FBN.
Relembro que, apesar de ter trabalhado de forma ativa e coordenada desde junho de 2011, o
Grupo de Trabalho de Bogotá foi instituído formalmente somente em fevereiro de 2012 com a
publicação no DOU de 15/02/2002.
A exiguidade do prazo até a realização da homenagem ao Brasil em Bogotá, de fato, determinou
a necessidade de assegurar o prazo para elaboração e execução do projeto do pavilhão
brasileiro em Bogotá, que representava o eixo central da participação do País. Cabe mencionar
que a elaboração de um pavilhão de exposição desta dimensão e complexidade (3.000 m²) é tarefa
das mais especializadas. De janeiro a abril de 2012, a antiga CGLL (atual CIL) tinha prazo
extremamente curto para preparar a contratação dos serviços de cenografia e direção de arte.
Não obstante, a fundamentação da nota técnica da CGLL se baseou na especificidade do trabalho
da artista sugerida pelo GT, em suas qualidades ímpares, seu reconhecimento nacional e
internacional e, sobretudo, a recomendação expressa da FUNARTE, Fundação da administração
pública especializada na área cultural.
A diretora de arte e cenógrafa Daniela Gontijo Alves Pinto participa de diversos projetos e
licitações com entidades públicas e privadas, nacional e internacionalmente. Recentemente,
realizou projetos para o Museu de Arte do Rio (Prefeitura do Rio de Janeiro), para o Museu de
Imagem e do Som (Governo do Estado do Rio de Janeiro) e para o Museu do Futebol (Governo do
Estado de São Paulo). De acordo com as informações levantadas à época, esta Coordenadoria
verificou que o preço proposto estava coerente com os preços praticados no mercado por
profissionais premiados e com o currículo do nível de Daniela Thomas, para realização de
projetos do porte da Feira de Bogotá, no prazo apresentado.”
Em relação processo nº 01430.000668/2012-18, para contratação, por inexigibilidade de
licitação, de serviços de montagem e aluguel de equipamentos para participação da
FBN, na Feira do Livro de Frankfurt 2012, a Coordenadora Geral do Centro
Internacional do Livro apresentou as seguintes justificativas:
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“Conforme atesta a declaração assinada pelo Presidente da Feira, Sr. Jurgen Boos, a “Câmara
Brasileira do Livro – CBL, possui exclusividade na organização, uso, comercialização e
montagem da participação brasileira na Feira do Livro de Frankfurt (...)”. A entidade é,
portanto, a única que pode montar o estande do Brasil reunindo editoras e instituições
brasileiras na Feira. Em anos anteriores, a FBN já firmou parcerias com a CBL com o mesmo
objetivo de participar e divulgar a literatura brasileira no estande do Brasil.
Cumpre esclarecer que há modalidades distintas de participação do Brasil na Feira do Livro de
Frankfurt: participação padrão X participação país homenageado:
- Habitualmente (padrão), a participação brasileira é composta unicamente por um estande
coletivo, montado e organizado com exclusividade pela CBL.
- No ano da homenagem ao Brasil, 2013, como ocorre com todos os países homenageados (nos
últimos seis anos foram respectivamente Nova Zelândia, Islândia, Argentina, China, Turquia e
India), é realizada a montagem do estande coletivo do Brasil, e de uma exibição artística em
Pavilhão de Exposições de 2.500 m², além de ampla programação literária e cultural dentro e
fora dos espaços da Feira. A montagem deste Pavilhão e a organização da programação literária
e cultural não são de exclusividade da CBL, além disso, cumpre ressaltar que o convidado de
honra deve cumprir uma agenda literária e artística capaz de apresentar o Brasil, especialmente
por suas representações culturais.
A participação do Brasil na Feira do Livro de Frankfurt em 2012 teve a condição da Declaração
de Inexigibilidade (como em anos anteriores) da Direção da Feira para a Câmara Brasileira do
Livro e, neste sentido, ela foi responsável por organizar e coordenar o aluguel e a montagem do
estande. O estande do Brasil em 2012 tinha 330m². Importante ressaltar que a CBL participa das
feiras literárias internacionais com recursos do Projeto Brazilian Publishers, criado em 2008,
resultado da parceria entre a CBL e a Apex – Brasil (Agência Brasileira de Promoção de
Exportações e Investimentos vinculada ao Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comercio
Exterior);
A suplementação de recursos realizada através do Termo aditivo ao Convênio de
Internacionalização (759476/2011) teve como objetivo a execução de um Plano de Trabalho
específico que previu contemplar alguns compromissos assumidos pelo Brasil no Acordo firmado
em 2010 (conferir pg 3 do Anexo ao Acordo firmado entre MinC e Feira de Frankfurt, ANEXO
VII), a saber: Coletiva de Imprensa 1 ano antes da homenagem para anunciar a participação e a
programação cultural e artística do país homenageado, mesas/colóquios literários com autores
brasileiros e o lançamento do 1º número da Revista de Literatura Machado de Assis (publicação
do Centro Internacional do Livro – FBN) , no sentido de atender às expectativas em relação ao
país convidado de honra no ano que antecedeu à homenagem.
O Presidente da Feira do Livro de Frankfurt, Sr. Juergen Boos, exerce este cargo desde 2005,
como comprova o texto impresso do site oficial da Feira (ANEXO VIII). A comprovação da
oficialidade do cargo também pode ser verificada no cartão de visitas do mesmo e no papel de
signatário com o Ministro Juca Ferreira do Acordo firmado entre o MinC e a Feira de
Frankfurt no Compromisso assumido pelo Brasil em 06/10/2010.
A CBL é declarada exclusiva porque somente ela está autorizada na organização, uso,
comercialização e montagem da participação brasileira na Feira do Livro de Frankfurt. Informo
que foi solicitado à CBL que apresente a pesquisa de preços realizada a 3 fornecedores na
Alemanha, bem como a memória de cálculo dos valores totais obtidos.
Sobre os custos da participação do Brasil na organização, o uso, a montagem e a
comercialização na Feira de Frankfurt de 2012 informamos que foram cobertos, em parte, pelo
Projeto Brazilian Publishers (Apex/MDIC) e, em parte, pela FBN (MinC) o que, porventura pode
ter causado algum conflito nas notas e nos demonstrativos dos serviços que ficaram sob a
responsabilidade de cada uma das duas partes. No entanto, estamos solicitando à CBL memória
de cálculo e o demonstrativo das despesas de acordo com os serviços contratados.” (grifos
nossos)
No que tange ao processo nº 01430.000579/2012-55, para contratação de empresa
declarada exclusiva pela CBL para montagem de estande da FBN, com 250 m2, na 22ª
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Bienal Internacional do Livro de São Paulo, por inexigibilidade de licitação, foram
apresentados os seguintes esclarecimentos pela então Diretora Executiva, CPF nº
***.614.217-**, e pela Gerente de Gabinete, CPF nº ***.725.971-**, à época dos fatos:
“Sobre este questionamento, tendo a Câmara Brasileira do Livro a aprovação junto ao MinC do
projeto de realização da 22ª Bienal Internacional do Livro de São Paulo, como comprovado na
cópia do DOU do dia 1 de dezembro de 2011, à folha 41, Portaria 744, é a promotora oficial do
evento em questão. A Câmara Brasileira do Livro declara à folha 13 do referido volume do
processo em auditoria que a empresa R. E. A. M. S.A. é exclusiva na realização da Bienal.
(Extrato do DOU no Anexo 1)
O procedimento adotado neste processo seguiu o histórico de realização da participação da
Fundação Biblioteca Nacional em outros eventos do mesmo tipo e porte, como no caso da
participação da Fundação Biblioteca Nacional na Bienal Internacional do Livro do Rio de
Janeiro, quando o Sindicato Nacional de Editores de Livro (SNEL) declarou, às páginas 24 e 45
do processo FBN 01430.001010/2011-26 que a empresa Fagga era a realizadora exclusiva da
Bienal.
A Câmara Brasileira do Livro realiza a Bienal Internacional do Livro de São Paulo desde 1970 e
a Fundação Biblioteca Nacional sempre se fez presente nestes eventos a fim de divulgar suas
políticas para milhares de pessoas que visitam a Bienal, em especial os estudantes e todos os
agentes relevantes relacionados às políticas de livro e leitura do país.
A Câmara Brasileira do Livro apresentou a declaração de exclusividade da empresa de prestação
de serviços, que realizou o projeto desenhado pela área finalística do processo às folhas 5 a 8.
Acerca do despacho à folha 53, este assinado pessoalmente por mim, quando ocupante do cargo
de gerente de gabinete, se justifica diante do referido projeto básico, no qual são solicitados
serviços diferenciados e adequados à participação desejada pela Fundação Biblioteca Nacional.
A empresa contratada, que assim como prestou de forma exclusiva os serviços solicitados por
esta Fundação, assim o fez para os diversos órgãos públicos que a contrataram para a realização
da prestação de serviço para viabilizar a participação destes na Bienal Internacional do Livro de
São Paulo de 2012 e em todos os outros anos de realização.
A decisão de participar da Bienal Internacional do Livro de São Paulo foi o fator de motivação
para a contratação da referida empresa de eventos pela Fundação Biblioteca Nacional. A
empresa, que detém a exclusividade atestada pela CBL, organizadora da Bienal Internacional do
Livro de São Paulo, foi contratada como consequência desta motivação.”
Em relação à proposta de preços apresentada pela contratada, e os documentos
comprobatórios de sua compatibilidade com os valores praticados no mercado, a então
Gerente de Gabinete apresentou as seguintes justificativas:
“As propostas de preço usadas por outros órgãos públicos, já devidamente assinadas e
encontradas às páginas 49 a 52 do processo em auditoria, demonstram a equivalência de valores
praticados pela empresa contratada para serviços assemelhados.
O que não é possível estabelecer equivalência no contexto das propostas refere-se à
particularidade do conceito de participação da Instituição como referência de “biblioteca
nacional”, única do gênero com a missão de guardiã da memória cultural brasileira, tendo como
diretrizes fundamentais a promoção do livro, leitura e biblioteca, distanciando-se das demais
representações governamentais e dessa forma tendo uma inserção especial e sem equivalência
como objeto participativo em uma feira literária.
As ações contidas no projeto de participação e de estande da FBN evidenciam esse diferencial,
ilustrado por meio de: exposição ressaltando seu acervo histórico, no contexto da política de
internacionalização da literatura brasileira; temas seminários e outros debates realizados no
período voltados para um público alvo das políticas culturais da instituição; promoção de ações
de interação com o público visando a promoção da leitura; difusão de seus serviços (registro de
direito autoral, Depósito Legal, Pesquisa bibliográfica, órgão internacional do ISBN e do ISSM,
plataforma de referência nacional em preservação e digitalização de acervos raros, entre outros);
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Divulgação da sua produção editorial que tem como diferencial publicações apoiadas em
pesquisas acadêmicas voltadas para seu acervo histórico.
Portanto, O diferencial da atuação da Fundação Biblioteca Nacional se dá pelas exigências ao
atendimento de uma participação adequada à promoção de políticas institucionais e da
abrangência das competências estatutárias desta fundação, por ser ela a detentora da produção
intelectual brasileira, única no cenário nacional.”
oaU
c#ndM
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E
istfe/
Análise do Controle Interno
As aquisições e contratações de bens e serviços por inexigibilidade de licitação, com
fulcro no art. 25 da lei 8.666/93 devem ser precedidas da comprovação, pela área
técnica responsável, do preenchimento de todos os elementos que fundamentam a
inviabilidade de competição.
Além disso, a Administração não pode afastar-se da efetiva justificativa do preço a ser
pago pelos bens e serviços adquiridos e/ou contratados, ou que o valor da proposta da
empresa contratada está adequado, tendo por base os preços por ela praticados e
ofertados a terceiros ou por meio de outras propostas igualmente válidas para
contratações de mesma natureza cujos objetos permitam a comparação.
Vale destacar aqui a Orie
ntação Normativa nº 17/2009, da Advocacia Geral da União, acerca do tema
“justificativa do preço”:
“A razoabilidade do valor das contratações decorrentes de inexigibilidade de licitação poderá ser
aferida por meio da comparação da proposta apresentada com os preços praticados pela futura
contratada junto a outros entes públicos e/ou privados, ou outros meios igualmente idôneos.”
No que tange à condição de exclusividade da CBL na realização da Feira Internacional
do Livro de Frankfurt e na Bienal do Livro de São Paulo, bem como sua habilitação
para emitir declaração de exclusividade em favor de outra empresa de iniciativa privada
para organização daquela Bienal, dentre outras atribuições, a Administração não
observou princípios basilares como os da oficialidade, legalidade e da indisponibilidade
do interesse público norteadores de suas ações, pelos quais o administrador público
deve aferir e verificar a veracidade, validade e oficialidade dos documentos que lhe são
apresentados, uma vez que ensejam a flexibilização da regra geral de certame licitatório,
prevista em lei federal, para as contratações no âmbito da Administração Pública, e que
traduzem vantagens aos contratados sob o argumento de inviabilidade competição, em
detrimento de outros potenciais fornecedores.
No caso das contratações analisadas por esta equipe de auditoria, a maioria dos serviços
executados nas propostas utilizadas como parâmetro, e até mesmo os serviços
efetivamente contratados, não foram prestados diretamente pela CBL e/ou pela empresa
CNPJ nº 08.726.568/0001-04, o que fragiliza a condição de exclusividade a elas
conferida para a realização dos serviços, bem como a especificidade alegada. Vale
lembrar que a própria FBN alega que os referidos serviços já foram outrora contratados
junto a outras empresas do mercado declaradas à época “exclusivas” na realização de
eventos desta mesma natureza, como na XV Bienal do Livro do Rio de Janeiro.
Conclui-se portanto, que a “exclusividade” conferida a estas empresas não se sustenta, à
luz da legislação vigente, como fundamento para referendar a fuga ao certame
licitatório, tampouco pela inviabilidade de competição, que não restou comprovada.
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72
Já no caso da profissional contratada para a elaboração de projeto de cenografia e
direção de arte para montagem do Pavilhão do Brasil na Feira Internacional do Livro de
Bogotá 2012, também não restou caracterizada e comprovada a inviabilidade de
competição, a singularidade do objeto ou o notório saber artístico, enquanto requisitos
indispensáveis à contratação de serviços por inexigibilidade de licitação.
orInC
#estA
li/a
Recomendações:
Recomendação 1: Verificar a existência de todos os elementos e documentos
necessários e suficientes para a aprovação e ratificação de contratações por
inexigibilidade de licitação no âmbito da FBN.
Recomendação 2: Solicitar a apresentação de documentos oficiais referentes a
declarações de exclusividade de fornecedores e prestadores de serviço, efetuando as
verificações pertinentes quanto à veracidade e validade de declarações, certidões ou
atestados expedidos por entidades de classe ou quaisquer outras entidades de iniciativa
privada nacionais ou internacionais, em consonância com as determinações do TCU
sobre o assunto.
Recomendação 3: Apurar se os preços praticados estão de acordo com os cobrados
pelos contratados em outros eventos similares para outros órgãos, providenciando a
reposição ao erário caso os valores não sejam justificados.
5.1.1.3 CONSTATAÇÃO
Falhas no controle, pela FBN, da operacionalização do Projeto Livro Popular,
executado por intermédio do convênio nº 761282/2011, e contratação, pela
convenente, de empresa que possui vínculo com seu ex-consultor jurídico e que,
posteriormente, foi nomeado Coordenador na Fundação, responsável pela gestão
do Projeto. Impossibilidade de verificação dos créditos efetuados a beneficiários
com recursos do Projeto Livro Popular por ocasião da disponibilização de
relatórios financeiros codificados oriundos do Banco do Brasil.
Fato
A Fundação Biblioteca Nacional e o Banco do Brasil firmaram o contrato n.º 09/2011,
em 14/12/2011(processo n.º 01430.001430/2011-11), cujo objeto é a prestação de
serviços bancários por meio de emissão, em todas as agências do contratado, de cartão
magnético em nome dos representantes pessoas físicas das bibliotecas. O objeto
também contempla a operacionalização de sistema de fluxo de todo o processo de dois
Editais de chamada pública, publicados pela FBN no DOU, em 01/12/2011 e em
16/12/2011, respectivamente, referentes ao Projeto Livro Popular, que compõe o
Programa de Ampliação e Atualização dos Acervos de Bibliotecas Públicas, conforme
relacionado a seguir:
•
Edital X – Edital de Chamada Pública da FBN para escolha e aquisição de livros
por parte das bibliotecas inscritas no Cadastro Nacional de Bibliotecas, do
Sistema Nacional de Bibliotecas – SNBP, junto aos pontos de venda constante
do Cadastro Nacional de Livros e Pontos de Venda. O objeto deste edital prevê a
utilização de recursos orçamentários no montante de R$ 20.960.000,00 (vinte
milhões, novecentos e sessenta mil reais), provenientes da Ação - Instalação de
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Bibliotecas Públicas do Fundo Nacional de Cultura. O resultado da chamada
Pública relacionou 2703 bibliotecas/pontos de leitura habilitadas e respectivas
quotas para recebimento do benefício do Programa Livro Popular.
•
Edital Y – Edital de Chamada Pública da FBN para abertura de processo de
seleção de até 400 títulos para posterior aquisição junto aos estabelecimentos
credenciados no Cadastro Nacional de Pontos de Venda, disponível no Portal do
Livro FBN, pelas Bibliotecas Públicas Estaduais e Municipais inscritas no
Cadastro Nacional de Bibliotecas, do Sistema Nacional de Bibliotecas Públicas
– SNBP. O objeto deste edital prevê a utilização de recursos orçamentários no
montante de R$ 16.000.000,00 (dezesseis milhões de reais), provenientes da
Ação – Instalação de Bibliotecas Públicas do Fundo Nacional de Cultura. O
resultado da chamada Pública relacionou 1770 bibliotecas/pontos de leitura
habilitadas e respectivas quotas para recebimento do benefício do Programa
Livro Popular. Conforme informado pela FBN o Edital de Chamada Pública,
publicado pela FBN em 16/12/2011, não teve sua execução financeira iniciada.
Para a movimentação dos recursos dos dois editais foi utilizada a conta 333020-6,
agência 2234-9, aberta em 09/02/2002. Verificou-se, por meio dos extratos bancários,
que em 26/08/2011 o saldo da referida conta estava zerado. A conta corrente voltou a
ser movimentada em 11/04/2012. Até dezembro/2012 foi depositado na conta do
Projeto Livro Popular o montante de R$ 34.987.449,00 (trinta e quatro milhões,
novecentos e oitenta e sete mil quatrocentos e quarenta e nove reais) e foram pagos lotes
de benefícios (rubrica 255 – “Débito de benefícios”) no total de R$ 6.961.674,32 (seis
milhões, novecentos e sessenta e um mil, seiscentos e setenta e quatro reais e trinta e
dois centavos). De julho/2012 a dezembro/2012 o fundo de investimentos rendeu R$
320.285,37 (trezentos e vinte mil duzentos e oitenta e cinco reais e trinta e sete
centavos) e pagou o montante de R$ 66.013,85 (sessenta e seis mil, treze reais e oitenta
e cinco centavos) a título de imposto de renda.
Com o objetivo de esclarecer como a FBN faz o controle dos relatórios de autorização
de pagamento que são encaminhados ao Banco do Brasil, efetuou-se a análise do
convênio n.º 761282/2011 firmado entre a FBN e a Câmara Rio-Grandense do Livro,
CNPJ 03.042.751/0001-69, por meio do Edital de Chamada Pública n.º 5/2011,
processo n.º 01430.001130/2011-23, cujo objeto descrito na proposta 063119/2011
apresenta:
“Viabilizar a gestão do Programa do Livro Popular – PLP – através da contratação e
treinamento de equipe de trabalho composta por Coordenadores, Assistentes, Auxiliares,
divulgadores etc.; viabilizar o treinamento de toda a equipe do MinC/FBN, envolvida no
Programa; obtenção do necessário apoio institucional junto às entidades associativas do mercado
livreiro, órgãos públicos de todas as esferas, e demais parceiros do Programa, bem como dos
livreiros em geral; plano de comunicação e propaganda; Relações públicas; assessoria jurídica
especializada; demais ações de cunho administrativo relativas ao bom êxito do PLP.”
O convênio foi firmado no valor de R$ 1,5 milhão, com vigência de 07/12/2011 a
31/12/2012. O convenente ficou responsável por diversas contratações, bem como do
treinamento do pessoal para atuar no Programa e pelo desenvolvimento e gestão do
principal mecanismo de controle do Projeto Livro Popular que é o Portal do Livro.
(http://sistemas.conectait.com.br:8097/bn/) Por meio do Portal do Livro FBN, as
bibliotecas, editoras e livrarias se cadastraram após terem sido convocados por meio de
chamadas públicas, com objetivo de receberem recursos do projeto.
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A prestação de contas por parte dos beneficiários do Projeto Livro Popular é toda
executada eletronicamente com o envio dos arquivos com as notas fiscais de compra
dos livros e comprovantes de recebimento dos livros pelas bibliotecas. A conferência
dessa documentação é efetuada pela gestora do Portal do Livro, ou seja, a convenente,
por meio do setor de atendimento ao usuário do Portal. A FBN recebe os relatórios
prontos contendo os dados dos beneficiários com a prestação de contas aprovada pelo
atendimento ao usuário, do Portal do Livro, para então encaminhar autorização ao
Banco do Brasil, visando à emissão do cartão e pagamento do benefício.
O quadro de pessoal da FBN responsável pela Gestão do Projeto Livro Popular e pela
comunicação com o convenente é composto pelo Diretor da Diretoria do Livro, Leitura,
Literatura e Bibliotecas (DLLLB) e por dois coordenadores da Coordenação Geral da
Economia do Livro. Já a convenente contratou 12 empresas para a execução do
convênio, sendo que membros de 4 empresas estavam trabalhando em 2012 na
Coordenação do Sistema Nacional de Bibliotecas Públicas - SNBP, dentro da Biblioteca
Nacional, na cidade do Rio de Janeiro.
Cabe informar que o atual Coordenador da Coordenação da Economia do
Livro/DLLLB/FBN, CPF ***.933.510-**, era consultor jurídico da Entidade
convenente do convênio n.º 761282/2011 e integrou sua diretoria por quase 14 anos.
Sua nomeação como Coordenador ocorreu em 03/12/2012 e sua posse na FBN em
07/12/2012.
Verificamos que a empresa CNPJ nº 14.170.381/0001-61 contratada pela convenente
com recursos do convênio n.º 761282/2011, no período de 28/05/2012 a 07/12/2012,
visando coordenar o Projeto Livro Popular, possui o mesmo endereço da residência dos
respectivos sócios CPF’s nºs ***.110.030-** e ***.110.110-**, que também é o mesmo
cadastrado como o endereço de residência do referido Coordenador CPF ***.933.510**.
Em consulta ao sítio eletrônico na convenente, localizamos uma notícia de 25/07/2011,
referente à Coordenação do Projeto, transcrita a seguir:
“[....] assume coordenação do programa Livro Popular
Profissional fez parte da direção da Câmara Rio-Grandense do Livro
O consultor jurídico da Câmara Rio-Grandense do Livro (CRL), [....], conselheiro da Comissão
Nacional de Incentivo à Cultura (CNIC) coordenará o programa Livro Popular. [....] foi
convidado pelo presidente da Fundação Biblioteca Nacional, [....], para assumir a coordenação
do programa, que tem como prioridade fazer os livros chegarem “à cesta da classe C” em nível
nacional.
O gaúcho [....] é do ramo editorial e integrou a diretoria da Câmara Rio-Grandense do Livro por
quase 14 anos, exercendo diversas funções como: diretoria de Creditistas, de Editores e vicepresidência. Participou, também, de reuniões e encontros de classe representando a CRL no
debate de diversos assuntos de interesse da indústria do Livro e da Comissão Organizadora da
Feira do Livro de Porto Alegre.
Segundo [....] a coordenação do Projeto será um grande desafio. “A partir de agora será
necessário articular o programa de maneira que todos os elos da cadeia produtiva do livro sejam
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contemplados – desde o autor até o leitor-, a fim de viabilizar a inciativa”, disse. O coordenador
terá como principal objetivo estimular o mercado a lançar livros de até R$ 10.
Além de [....], a Fundação Biblioteca Nacional anunciou, também, a chegada de mulheres a
cargos estratégicos na instituição. [....] assume a coordenadoria do projeto Caravana de
Escritores; [....], a coordenação da Economia do Livro; [...], o Projeto Frankfurt 2013; e [...] a
coordenação.”
Conforme noticiado no sítio eletrônico da convenente em 25/07/2011, o seu consultor
jurídico CPF ***.933.510-** foi convidado pelo Presidente da FBN na época para
coordenar o Projeto Livro Popular. Tal fato evidencia a definição da Coordenação do
referido Projeto antes da celebração do convênio n.º 761282, em 07/12/2011, e da
respectiva cotação de preço, efetuada em maio de 2012, para contratação de serviços de
coordenação, conforme documentos constantes no SICONV.
Verificou–se também que a outra Coordenadora da DLLLB, antes de assumir o cargo na
estrutura da FBN, prestou serviços à convenente para execução do objeto do convênio
n.º 761282/2011, dentro da Fundação.
Visando verificar os controles internos da FBN em relação aos pagamentos de
benefícios do Edital X, emitidos pelo Banco do Brasil, solicitou-se por meio da SA
201215315/009, de 20/03/2013, item 25 e da SA 201215315/010, de 26/03/2013, item,
47, o Relatório oficial encaminhado pelo Banco do Brasil contendo nome do
responsável pela Biblioteca/Ponto de Leitura beneficiário, CPF, número do cartãobenefício e o valor já liberado para o pagamento dos livros objeto do Programa Livro
Popular. Em resposta disponibilizaram uma cópia de um documento assinado pelo
Coordenadora-Geral Substituta da Coordenação-Geral da Economia do Livro, da
Diretoria do Livro, Leitura, Literatura e Bibliotecas (DLLLB) solicitando ao Banco do
Brasil, Agência Setor Público Rio de Janeiro, a listagem completa das transações
autorizadas na conta convênio. Posteriormente, a auditoria interna encaminhou a esta
equipe o e-mail transcrito a seguir:
“Prezado [....], saudações,
Fiz novo contato com o BB nesta data, pedindo estes relatórios.
Segundo o Sr. Luiz Eduardo, da Agência Governo do BB, fone 21 3262-73-62, para este tipo de
operação não são gerados relatórios impressos, mas somente são trocados arquivos. Pedi a ele
que o banco oficie confirmando tal informação.
Temos condições de encaminhar à Auditoria estes arquivos e os respectivos leiautes. Pode ser?
O processamento destes arquivos é a base do relatório de beneficiários e créditos, enviado à
Auditoria anteriormente.
Ficamos no aguardo de suas instruções e a disposição para definição da melhor forma para
prestar as informações necessárias.
Atenciosamente [....]”
Em 31/12/2012, foi publicado no DOU o extrato do termo aditivo do convênio
prorrogando o término do contrato de 31/12/2012 para 31/12/2013. Para o aditamento
foram apresentadas justificativas, dentre elas o que segue:
“[....] c) O Serviço de Atendimento ao Usuário do Portal do Livro FBN é mantido pelo Convênio
de Gestão, e, na atual fase de execução, suspender este serviço, representaria a perda de grande
parte do que até agora foi realizado;
d) Também a rubrica “desenvolvimento Tecnológico” que inclui a manutenção, hospedagem,
atualização e assistência ao Portal do Livro FBN, é de vital importância na consolidação do
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Portal como central de informações da Cadeia Produtiva do Livro, e poderá servir de base para
as informações a serem disponibilizadas ao SNIIC;[....]”
* SNIIC – Sistema de Informações e Indicadores Culturais do Ministério de Cultura.
Até o término deste trabalho não foi apresentado o ofício do Banco do Brasil. Foram
disponibilizados relatórios da Coordenação-Geral da Economia do Livro/DLLLB e 2
cd’s contendo arquivos codificados do Banco do Brasil que não permitem a leitura das
informações, razão pela qual o cotejo dos dois relatórios por esta equipe de auditoria
ficou prejudicado.
Na análise do convênio, observou-se a total dependência da FBN em relação à Câmara
Rio-Grandense do Livro na execução do Projeto do Livro Popular, que envolve um
montante significativo de recursos públicos, tendo em vista que a convenente domina
junto com os seus contratados quase toda a cadeia de controle do Programa, restando
aos ocupantes de cargo da DLLLB, que já tiverem vinculo com a convenente, o mero
envio ao Banco do Brasil do relatório emitido pelo atendimento ao usuário, também sob
a responsabilidade da convenente, para pagamento dos valores dos benefícios aos
beneficiários contemplados.
o#tF
a/
o#tF
a/
Causa
A Diretora da Diretoria do Livro, Leitura, Literatura e Biblioteca – DLLLB/FBN e os
Coordenadores da Coordenação Geral da Economia do Livro não procederam ao
adequado acompanhamento da execução físico-financeira do convênio nº 761282/2011,
redundando na inobservância aos princípios da impessoalidade e interesse público nas
contratações da convenente. Os referidos gestores também não procederam às
verificações necessárias à aferição da regularidade na aplicação dos recursos públicos
destinados aos beneficiários deste Projeto do Governo Federal. Inexistência dos
mecanismos de controle internos necessários e suficientes à viabilização da leitura dos
arquivos codificados oriundos do Banco do Brasil, para aferição dos benefícios pagos
por intermédio do Projeto.
u#asC
/
Manifestação da Unidade Examinada
Solicitou-se informações por meio da SA 201215315/010, de 26/03/2013, com objetivo
de esclarecer quem são os responsáveis pela conferência dos pedidos de compra de
livros, a conferência das notas fiscais e dos comprovantes de entrega digitalizados, que
devem ser inseridos no Portal do Livro FBN para liberação dos benefícios e os
responsáveis pela elaboração da lista com o nome dos beneficiários dos Programas e seu
envio ao Banco do Brasil com autorização de débito na conta BB 333.020-6, Agência
2234-9, e de crédito nos cartões emitidos em nome dos responsáveis pelas
Bibliotecas/Pontos de Leitura contemplados.
Em resposta, o Coordenador Geral da Economia do Livro, por meio do memorando
CGEL/DLLLB n.º 52/2013, de 17/04/2013, informou:
“[....] Item 44.A - quem faz e como é feita a conferencia dos pedidos de compra de livros,
Quem faz a conferência é a Equipe do Serviço de Atendimento ao Usuário.
Ressaltamos que o edital que está em execução é o 03/2011, e que sobre ele são prestadas as
informações que seguem.
A conferência dos pedidos é feita em duas etapas:
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A Primeira etapa é realizada pela biblioteca beneficiária.
Quando da habilitação para participação no edital, tanto os PDVs quanto as bibliotecas (por seus
responsáveis financeiros) assumiram as responsabilidades civis e criminais quanto às declarações
e atos praticados frente ao edital;
Os livros são entregues pelo Ponto de Venda (PDV)
O PDV digitaliza o comprovante de entrega (canhoto da nota fiscal assinado pela biblioteca ou
comprovante de conhecimento de transporte) indicando a quantidade de livros entregues e o
respectivo valor;
A biblioteca beneficiária, em sua área de trabalho no Portal do Livro FBN acessível mediante
login e senha, realiza a conferência das quantidades recebidas, título por título. O sistema verifica
se os valores e quantidades informados pelo PDV e pela biblioteca fecham, também junta cópia
digitalizada do documento fiscal (note fiscal);
Caso não fechem os valores informados é feita a verificação para detecção e correção do erro
(normalmente erros materiais de lançamento na quantidade ou no preço unitário). Detectada a
divergência é determinada a correção (normalmente uma nota de devolução do que estivesse
errado e a emissão de nova nota de saída com as devidas correções).
Segunda etapa, realizada pela equipe do Atendimento ao Usuário
Fechados valores e quantidades é feita a conferência da documentação anexada pelo PDV e pela
biblioteca. Se a documentação estiver de acordo com as quantidades e valores da conferência, é
gerado o crédito, que será enviado via arquivo para que o Banco do Brasil o destine ao Cartão
Livro do Responsável Financeiro pela Biblioteca.
Item 44.B – quem faz a conferencia das notas fiscais e dos comprovantes de entrega digitalizados,
que devem ser inseridos no Portal do Livro,
Esta conferência é feita pela equipe do Serviço de Atendimento ao Usuário”
Também solicitou-se informações em relação aos controles internos administrativos e
financeiros da FBN e como se dá a atuação da Fundação no tocante à fidedignidade dos
dados registrados no Portal do Livro, bem como quanto à execução do Programa Livro
Popular do Edital publicado em 01/12/2011.
Em resposta, o Coordenador Geral da Economia do Livro, por meio do memorando
CGEL/DLLLB n.º 52/2013, de 17/04/2013, informou:
“A FBN atua na conferência das listagens e envio dos arquivos de crédito ao Banco do Brasil,
com base nos parâmetros de controle estabelecidos no Portal do Livro FBN.”
Quanto à utilização de uma conta corrente para gestão dos recursos financeiros de dois
editais distintos, o Coordenador Geral da Economia do Livro, por meio do memorando
CGEL/DLLLB n.º 52/2013, de 17/04/2013, informou:
“A Direção da FBN considerou que a maneira mais segura de descentralizar o recurso seria
através de um processo em que houvesse possibilidade de controle das movimentações. Foram
sondados Banco do Brasil e CEF, sendo que o BB apresentou produto que garantiria os
controles desejados. Também foi considerado o prazo para a execução do Programa, pois,
embora não houvesse parâmetros anteriores, pela forma como se pretendeu implementa-lo,
previu-se que seria de longa duração.
Assim, o Convênio com o BB permitiu a utilização do recurso, reservando-o e mantendo os
devidos controles por período compatível com a forma de execução.
Considerou-se que a utilização de um só convênio para atendimento de ambos editais
permitiria condições mais econômicas e vantajosas para a FBN.”
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Em relação à disponibilização de todos os relatórios oficialmente encaminhados à
FBN pelo Banco do Brasil, referentes à conta BB 333.020-6, Agencia 2243-9.
“Em 26 de março de 2013 foi protocolado ofício na Agência Setor Público do Banco do Brasil,
solicitando as listagens impressas completas das transações autorizadas na conta convênio, uma
vez que o Banco do Brasil somente forneceu tais dados, até agora, por meio magnético.
A entrega destes relatórios fica dependendo da entrega dos mesmos pelo BB.”
Tendo em vista que a Câmara Rio – Grandense do Livro é responsável pela
manutenção, atualização e administração do Portal do Livro FBN, bem como pelo
atendimento ao usuário do Portal e controle de cadastramento e conferência de notas
fiscais e comprovantes de recebimento dos livros adquiridos pelos beneficiários dos
recursos financeiros do Programa Livro Popular, solicitou-se à FBN, por meio da SA
201305625, item 1, informar quem será responsável pela gestão do Portal do Livro da
FBN após o término dos convênios firmados entre a Fundação Biblioteca Nacional e a
Câmara Rio – Grandense do Livro.
Por meio do Comunicado Interno n.º 203/CGSNBP, de 28/05/2013, a Coordenadora
Geral do Sistema Nacional de Bibliotecas Públicas informou o que segue:
“Em atendimento ao Informe de Auditoria no. 90/2013, de 23 de maio de 2013, que trata da SA nº
201305625/16-CGU/RJ de 23 de maio de 2013, referente ao Programa Livro Popular, informamos
que a Fundação Biblioteca Nacional (FBN) autorizou a prorrogação do convênio no. 761282/2011
, com a Câmara Rio-Grandense do Livro (CRL), para término de sua vigência em 31/12/2013, com
o objetivo de garantir a realização do objeto proposto, salvo se algum fator superveniente vier a
ocorrer.
O referido convênio vem sendo monitorado pela Coordenação Geral da Economia do Livro
(CGEL), da Diretoria do Livro, Leitura, Literatura e Bibliotecas (DLLLB) e até a presente data o
convenente atendeu a todas as demandas e prazos estabelecidos entre as partes, com apresentação
de prestação de contas parcial da execução do convênio, à época, da solicitação de sua
prorrogação de prazos sem acréscimo financeiro.
Tendo em vista a mudança de condução da Direção da Fundação Biblioteca Nacional (FBN),
assim como das políticas para a área do livro, leitura, literatura e bibliotecas, estão sendo
realizadas análises de viabilidade quanto a pertinência, ou não da continuidade do referido
Programa em 2014. O resultado dessa análise deverá estar pronta em julho de 2013, quando será
possível elaborar um plano de ação para o referido Programa, com determinação de
responsabilidades, atribuições e encaminhamentos para os próximos anos.
Neste sentido, solicitamos a compreensão de V. Sa., no sentido de aguardar o término dessa etapa
para que possamos informar quem será o responsável pela gestão do Portal do Livro na FBN após
o término dos convênios firmados entre a FBN e a CRL.
Sem mais para o momento, nos colocamos a disposição para mais informações que se fizerem
necessárias.”
Em complementação às respostas já apresentadas, o Coordenador Geral da Economia do
Livro/DLLB informou por meio do Ofício CGEL/DLLLB/FBN 024/2013, de
10/07/2012, o que segue:
“Face ao novo e-mail à DIGOV do BB, a qual foi acompanhada da Constatação de Auditoria, foi
recebida a resposta cuja cópia se anexa, em que o banco informa que: “Atualmente, o Banco do
Brasil não fornece a movimentação diária na forma impressa, considerando os canais existentes e
as informações ora disponibilizadas”.
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Considerando esta afirmativa e o disposto na recomendação, já está disponível rotina
informatizada que permite a emissão, impressa ou on-line, dos relatórios recebidos do BB em
meio magnético.
[....]
Já havia sido solicitado ao Convenente que determinasse ao prestador de serviço de informática
do Portal do Livro FBN para que desenvolva rotina informacional que permita a emissão de
relatório para o acompanhamento e aferição da regularidade na aplicação dos recursos públicos
destinados aos beneficiários do Programa do Livro de Baixo Preço. Esta rotina já está
operacional, e é representada pelo “Relatório 44” na área de trabalho do Portal do Livro FBN,
na aba “Relatórios” no item “Administração”, na área de administração do Portal.
A partir desta rotina é possível fazer as conciliações: “quantidade recebida e valor da liberação”;
“pedido x liberação de recursos”; e “arquivo de liberação de recursos x débito em conta
corrente”. Este relatório parte do valor total do lote (movimento diário correspondente a cada
arquivo de dados trocado com o banco) e vai se expandindo, a cada linha (beneficiário) e a cada
nota fiscal, permitindo a checagem dos recebimentos de livros pelas beneficiárias (quantidades,
preços unitários e valores totais).
[....]
O Coordenador Geral da Economia do Livro teve sua nomeação, em DAS 4 aprovada pela
Ministra e publicada em 03/12/2013 e tomou posse em 07/12/2012 (conforme cópia do termo, em
anexo), a mesma data em que o contrato de prestação de serviços com a Câmara Rio-Grandense
do Livro (devidamente lançado no SICONV) expirava, de sorte que não prestou serviços em
período concomitante para as instituições.
Sua contratação pela convenente se deu através de empresa cujos sócios são seus filhos. Sua
ligação com esta sociedade empresária se deu mediante a celebração de contrato de Sociedade
em Conta de Participação.
O Coordenador Geral da Economia do Livro deixou de exercer cargo em diretorias da Câmara
Rio-grandense do Livro em 01/03/2011, ocasião em que integrava o Conselho Fiscal da entidade,
conforme cópia da ata da Reunião de Diretoria anexa.
Coordenadora da Coordenação da Economia do Livro/ DLLLB/ FBN – A empresa desta
Coordenadora prestou serviços ao Convênio 761282/2011, até o dia 22/08/2012, conforme
documento de solicitação de rescisão em anexo e informações constantes do SICONV. Sua
nomeação para o cargo de Coordenadora na FBN foi publicada em 27/08/2012, conforme cópia
do D.O.U em anexo.
Cabe esclarecer que:
Nenhum dos Coordenadores citados teve “vínculo empregatício com a convenente”;
A DLLLB foi transferida da SAI – Secretaria de Assuntos Institucionais do MinC - para a FBN em
6 de junho de 2012, mediante a publicação do Decreto 7.748;
Esta mudança, que não aconteceu imediatamente após a publicação do Decreto, transferiu a
DLLLB de Brasília para o Rio de Janeiro, e, nesta transferência, os servidores de Brasília não se
transferiram para o Rio de Janeiro;
Por este motivo a DLLLB teve que buscar no mercado os profissionais de que precisava. Estes
foram os motivos que geraram os convites ao Coordenador Geral da Economia do Livro e à
Coordenadora da Economia do Livro.
Pelo exposto manifestamos nosso entendimento de que não há o conflito de interesses ou prejuízo
ao erário quanto aos Coordenadores, pelo fato de terem prestado serviço à convenente antes de
serem nomeados para os cargos que hoje ocupam.
Especificamente na “contratação de empresa responsável pela Coordenação do Projeto Livro
Popular cujos sócios possuem vínculo com ocupante de cargo da respectiva Coordenação do
Projeto na FBN” ressalta-se o fato de que no mesmo dia em que foi nomeado o Coordenador na
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FBN, o contrato com a referida empresa chegou ao seu termo final, sem que tenha havido
qualquer tipo de renovação.
No que diz respeito ao fato de ter participado da Diretoria da Convenente, em diversas gestões, é
juntado documento que demonstra que o desligamento se deu em 01/03/2011.
Empresas que prestaram serviço no SNBP – Cabe esclarecer quanto à contratação de quatro
empresas que prestaram serviços no Sistema Nacional de Bibliotecas Públicas – O Programa do
Livro Popular teve por objetivo incrementar o acervo das bibliotecas de acesso público. O SNBP
não contava com cadastro atualizado das bibliotecas existentes no país, o que determinou a
necessidade de realizar trabalho de revisão e atualização dos dados constantes do cadastro então
existente, bem como aferir os dados do novo cadastro. Parte deste trabalho era executado no
espaço físico da CGSNBP, com computadores portáteis fornecidos pela convenente. Estes
contratos findaram em 07/12/2012 e não foram renovados.”
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Análise do Controle Interno
Considerando a sua materialidade e elevada capilaridade geográfica, o Projeto Livro
Popular demanda rígidos controles por parte da FBN, especialmente no que tange às
informações processadas no Portal do Livro da Fundação. A FBN não participa da
verificação dos documentos de compra e recebimento dos livros inseridos no Portal do
Livro pelas bibliotecas, bem como da elaboração do arquivo de crédito enviado ao
Banco do Brasil, emitido após a avaliação da Prestação de Contas dos participantes do
Projeto Livro Popular, que atualmente está sob a responsabilidade da convenente
através do atendimento ao usuário.
A falta de envolvimento de servidores da FBN em um Programa desta magnitude
fragiliza os controles internos da Fundação quanto à aplicação dos recursos públicos
executados, oriundos do Projeto Livro Popular, e aumenta sua dependência em relação à
convenente para a gestão e controle do Projeto.
Os fatos noticiados no sítio eletrônico da convenente acerca do convite, em 25/07/2011,
para coordenar o Projeto Livro Popular, evidenciam a definição da Coordenação do
referido Projeto antes da celebração do convênio nº 761282/2011, e que fora contratada
junto à empresa CNPJ nº 14170381/0001-61, em 28/05/2012, com a qual o CPF
***.933.510-** mantinha participação societária firmada em 04/04/2012, por meio de
um “Instrumento Particular de Constituição de Sociedade em Conta de Participação”,
possibilitando sua participação na Coordenação.
Na vigência do referido contrato entre a convenente e a empresa CNPJ 14170381/000161, o CPF ***.933.510-** foi nomeado em 03/12/12 no cargo comissionado de
Coordenador da Economia do Livro, constante na estrutura da FBN. A contratação, pela
convenente, de empresa para coordenar o Projeto Livro Popular com participação do
seu ex-consultor jurídico que, durante a vigência contratual, foi nomeado Coordenador
responsável pelo Projeto na FBN, atenta contra princípios basilares da Administração
Pública, como os da impessoalidade e interesse público.
O controle à distância, somente eletrônico, também não é suficiente para verificar a
regularidade da execução dos recursos pelos beneficiários do Projeto Livro Popular. No
Edital n.º 3/2011 não consta informação sobre a realização de fiscalização e/ou
verificação in loco do efetivo pagamento dos benefícios oriundos do referido Projeto.
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Por fim, não se efetuou o batimento do relatório de beneficiários do Edital n.º 3/2011
encaminhado a esta equipe pela Coordenação Geral da Economia do Livro, pois não foi
disponibilizado relatório decodificado do Banco do Brasil contendo o nome do
responsável pela biblioteca, CPF, nº do cartão-benefício e o valor do benefício liberado
que permitisse a visualização das operações de crédito realizadas, e sim um relatório
codificado de créditos efetuados. As informações adicionais apresentadas pelo
Coordenador da Coordenação da Economia do Livro não solucionam as inconsistências
de controle dos recursos do Projeto Livro Popular por parte da FBN. Os “canais
existentes e as informações ora disponibilizadas” informados na última resposta do
Banco do Brasil não foram apresentados de forma clara à equipe de auditoria, seja por
meio das respostas às solicitações de auditoria, seja por meio de entrevistas com os
membros da Coordenação da Economia do Livro da FBN. A inexistência desse relatório
por parte da FBN, oriundo do sistema do Banco do Brasil e independente dos relatórios
emitidos pelo Portal do Livro da FBN, evidencia deficiências de controle dos recursos
que estão sendo transferidos aos cartões magnéticos emitidos pelo Banco do Brasil em
nome dos responsáveis pelas Bibliotecas Públicas/Pontos de Leitura contemplados pelo
Programa.
orInC
#estA
li/a
Recomendações:
Recomendação 1: Proceder ao regular acompanhamento da execução físico-financeira
do convênio nº 761282/2011, visando garantir a observância, pela convenente, aos
normativos vigentes e aos princípios da impessoalidade e do interesse público em suas
contratações.
Recomendação 2: Diligenciar o Banco do Brasil para o envio mensal de Relatório
contendo o nome dos responsáveis pelas bibliotecas e os valores creditados nos cartões
magnéticos emitidos para recebimento dos benefícios do Projeto Livro Popular, com
vistas a viabilizar a aferição da regularidade na aplicação dos recursos públicos
destinados aos beneficiários deste Projeto.
Recomendação 3: Aprimorar os controles internos da Diretoria do Livro e Leitura da
FBN com vistas à viabilização da leitura dos arquivos codificados oriundos do Banco
do Brasil, para aferição da regularidade no pagamento dos benefícios por intermédio do
Projeto Livro Popular.
Recomendação 4: Apurar a ocorrência de conflito de interesses e prejuízo ao erário por
ocasião da contratação de empresa responsável pela Coordenação do Projeto Livro
Popular cujos sócios possuem vínculo com ocupante de cargo da respectiva
Coordenação do Projeto na FBN.
5.2 CONVÊNIOS DE OBRAS, SERVIÇOS E DE SUPRIMENTO
5.2.1 AVALIAÇÃO DAS TRANSFERÊNCIAS CONCEDIDAS
5.2.1.1 CONSTATAÇÃO
Falhas na formalização, análise e aprovação de Planos de Trabalho e na instrução
processual de convênios firmados pela FBN junto a Prefeituras e demais órgãos de
representação municipais, cujos Planos de Trabalho foram aprovados sem a
observância dos requisitos exigidos pela legislação pertinente, incluindo itens com
valores acima dos praticados no mercado.
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82
Fato
A análise dos documentos que formalizam e instruem os processos de ajuste dos
convênios nºs 781438, 781709, 782006, 782122, 782124, 782125 evidenciou a ausência
de documentações, registros e providências que devem subsidiar e/ou preceder a
aprovação dos respectivos Planos de Trabalho.
A seguir apresentamos dados e fazemos algumas considerações sobre situações
identificadas em cada convênio firmado pela FBN, tendo por base a criticidade e a
relevância das inconsistências identificadas.
Convênio nº 781438/2012:
A celebração do convênio 781438 foi motivada por Ofício da Câmara dos Deputados
endereçado à Exma. Sra. Ministra da Cultura, datado de 21/11/2012, e assinado pelo
Deputado Federal Miro Teixeira, tendo por assunto “Dados oficiais e públicos sobre
previsões orçamentárias”. Neste ofício o referido Deputado solicita a inclusão,
SICONV, da emenda nº 13340007, no valor de R$ 940 mil, destinados à Instalação e
Modernização de Bibliotecas Públicas na Rocinha, no Município do Rio de Janeiro.
O referido convênio tem por objeto a ampliação e adequação da Biblioteca Parque da
Rocinha, inaugurada em junho de 2012, compreendendo a aquisição de equipamentos
para sistema de iluminação e sonorização cênica e mobiliário para o teatro a ser
estrutura nas dependências da Biblioteca, e ainda, a realização de programação cultural
para atender a comunidade local.
Analisando os autos do processo de formalização do referido convênio, identificamos
algumas inconsistências, com destaque para as listadas a seguir:
1- O Termo de Referência, inserido no Plano de Trabalho aprovado, não
contempla a especificação técnica de todos os itens que compõem os
equipamentos de iluminação e sonorização cênica a serem adquiridos para o
Teatro. Os itens de mobiliário, como armários Guarda volumes, ombrelones e
barra de balet em aço inox, a serem adquiridos, possuem descrição genérica e
não detalhada. Não são citados os modelos ou quaisquer características que
especifiquem estes itens, de forma a possibilitar uma comparação com preços de
mercado.
2- O Parecer Técnico SNBP/DLLLB/FBN, datado de 19/12/2012, acostado à flh.
31 do respectivo processo, não faz qualquer menção quanto à adequabilidade
dos preços que compõem a planilha de orçamento físico-financeiro, tampouco
faz qualquer crítica acerca da ausência de detalhamento de seus itens.
3- Não há nos autos do processo ou no SICONV quaisquer documentos que
comprovem a realização de pesquisas de mercado ou que subsidiem os valores
constantes do orçamento apresentado pelo convenente. Há no SICONV apenas
uma declaração da Secretaria de Estado de Cultura do Governo do Estado do
Rio de Janeiro (convenente), por meio da qual informa que os valores constantes
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83
do orçamento submetido à FBN decorrem da experiência daquela Secretaria na
montagem e administração de “Bibliotecas Públicas Parque”.
4- Não há, no referido convênio, previsão de despesas com obras de engenharia.
5- O cronograma de desembolso não está detalhado nem correlacionado com
qualquer etapa de execução do objeto e com quaisquer previsões de liberação de
recursos.
6- Não há nos autos do processo ou no SICONV declaração do convenente de que
não está em situação de mora ou inadimplência junto a qualquer órgão ou
entidade da adm. Pública federal direta ou indireta, ou ainda, consulta ao
CADIN.
7- Os serviços orçados para a realização da “Programação Cultural” não se
coadunam com o objeto do convênio, qual seja, a ampliação e adequação da
Biblioteca Parque da Rocinha, através da aquisição de equipamentos de
iluminação cênica e mobiliários, destinados ao aparelhamento de um “teatro”
para a Biblioteca. O referidos serviços devem fazer parte de um projeto
específico para difundir e divulgar as atividades culturais oferecidas pela
Biblioteca. Além disso, não há no processo ou no SICONV quaisquer
documentos ou registros que comprovem a adequação aos preços de mercado de
quaisquer dos serviços propostos na planilha de orçamento físico-financeiro.
O quadro a seguir traz a listagem dos equipamentos, mobiliários e dos serviços
de Programação Cultural previstos no Plano de Trabalho e orçados para
execução com recursos do convênio, bem como os valores de mercado
pesquisados por esta equipe de auditoria junto a 2 empresas que fornecem estes
tipos de equipamentos.
Quadro – Orçamento de execução físico-financeira do convênio nº 781438 e pesquisas
de mercado realizadas pela equipe de auditoria.
Descrição
Mesa de
Comando da
Iluminação
Cênica
Monitor DVI
Módulos de
dimmers
Splitters
(buffers)
Armário de
dimmers
Refletor
Elipsoidal
source four 50°
- 750 w
Refletor
Elipsoidal
Valor
Un Qtde Unitário
(R$)
Valor Total
(R$)
Preço de
mercado
total (1)
(R$)
% valor
total x
preço
pesquisa
mercado
total (1)
12.990,00 12.990,00
229,03%
I.A.
I.A.
I.A.
I.A.
I.A.
I.A.
Preço de
mercado
unitário
(1) (R$)
Preço de Preço de
mercado mercado
unitário total (2)
(2) (R$)
(R$)
% valor
total x
preço
pesquisa
mercado
total (2)
UN
1
42.740,75
42.740,75
UN
1
2.137,04
2.137,04
I.A.
I.A.
I.A.
UN
10
7.479,63
74.796,30
2.430,00
24.300,00
207,80%
4.049,00 40.490,00
84,73%
UN
1
4.060,37
4.060,37
420,00
420,00
866,75%
1.276,00
1.276,00
218,21%
UN
2
4.167,22
8.334,44
I.A.
I.A.
I.A.
I.A.
I.A.
I.A.
UN
4
3.547,48
14.189,92
1.650,00
6.600,00
115,00%
1.548,60
6.194,40
129,08%
UN
4
3.547,48
14.189,92
1.650,00
6.600,00
115,00%
1.548,60
6.194,40
129,08%
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84
source four 36°
- 750 w
Refletor
Elipsoidal
source four 26°
- 750 w
Refletor
Elipsoidal
source four 19°
- 750 w
Projetor Plano
Convexo
1000W
Lâmpadas 1000
w x 230 v T 19
Refletor Fresnel
1000w
Lâmpadas v T19
- 1000 w x 230
Refletor SetLight 1000W
Lâmpadas
7786R 1000W/220V
Refletor PAR64
Lampada PAR
64 - foco 5 1000w/220v
Lampada PAR
64 - foco 2 1000w/220v
Lampada PAR
64 - foco 1 1000w/220v
Maquina de
Fumaça
Luminária
UN
3
3.547,48
10.642,44
1.650,00
4.950,00
115,00%
1.548,60
4.645,80
129,08%
UN
2
3.547,48
7.094,96
I.A.
I.A.
I.A.
1.548,60
3.097,20
129,08%
UN
12
752,24
9.026,88
420,00
5.040,00
79,10%
458,44
5.501,28
64,09%
UN
12
170,96
2.051,52
62,00
744,00
175,74%
74,00
888,00
131,03%
UN
12
660,34
7.924,08
420,00
5.040,00
57,22%
401,00
4.812,00
64,67%
UN
14
170,96
2.393,44
62,00
868,00
175,74%
74,00
1.036,00
131,03%
UN
6
833,44
5.000,64
33,00
198,00
2425,58%
75,00
450,00
1011,25%
UN
18
106,85
1.923,30
4,00
72,00
2571,25%
36,00
648,00
196,81%
UN
60
320,56
19.233,60
55,00
3.300,00
482,84%
80,00
4.800,00
300,70%
UN
40
256,44
10.257,60
86,00
3.440,00
198,19%
100,00
4.000,00
156,44%
UN
16
256,44
4.103,04
86,00
1.376,00
198,19%
100,00
1.600,00
156,44%
UN
6
256,44
1.538,64
86,00
516,00
198,19%
100,00
600,00
156,44%
UN
1
2.564,44
2.564,44
770,00
770,00
233,04%
902,00
902,00
184,31%
UN
4
235,07
940,28
I.A.
I.A.
I.A.
I.A.
I.A.
I.A.
Dimmer
UN
1
19.660,74
19.660,74
I.A.
I.A.
I.A.
I.A.
I.A.
I.A.
Controladora
UN
2
2.350,74
4.701,48
I.A.
I.A.
I.A.
I.A.
I.A.
I.A.
Mesa de som
UN
1
21.886,00
21.886,00
8.000,00
8.000,00
173,58%
I.A.
I.A.
I.A.
Caixas de som
Microfone:
dinâmico
supercadióide,
beta 58ª
Microfone: sem
fio
Pedestais
CD Player
Duplo
CDJ
Multicabo: com
30 metros,
meduza com 08
Multicabo: com
30 metros,
Banheira com
cabos XLR :
(neutrik) com 20
metros
cabos XLR
:(neutrik) com
15 metros
UN
4
8.603,07
34.412,28
3.423,00
13.692,00
151,33%
I.A.
I.A.
I.A.
UN
2
2.621,31
5.242,62
I.A.
I.A.
I.A.
I.A.
I.A.
I.A.
UN
1
7.508,05
7.508,05
499,00
499,00
1404,62%
I.A.
I.A.
I.A.
UN
4
203,02
812,08
70,00
280,00
190,03%
I.A.
I.A.
I.A.
UN
1
2.692,67
2.692,67
I.A.
I.A.
I.A.
I.A.
I.A.
I.A.
UN
1
7.400,35
7.400,35
890,00
890,00
731,50%
I.A.
I.A.
I.A.
UN
1
17.446,77
17.446,77
I.A.
I.A.
I.A.
I.A.
I.A.
I.A.
UN
1
1.865,00
1.865,00
I.A.
I.A.
I.A.
I.A.
I.A.
I.A.
UN
3
1.511,59
4.534,77
112,00
336,00
1249,63%
206,00
618,00
633,78%
UN
6
1.074,93
6.449,58
94,50
567,00
1037,49%
166,00
996,00
547,55%
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cabos XLR:
(neutriK) com
10 metros
Lâmpadas HPL
750 w x 230 v
Aquisição de
Armários guarda
volumes
Aquisição de
Ombrelone
Barra de balet
em aço inox
Total
UN
8
1.075,87
8.606,96
88,00
704,00
1122,58%
126,00
1.008,00
753,87%
UN
13
192,33
2.500,29
88,00
1.144,00
118,56%
80,00
1.040,00
140,41%
UN
1
5.600,00
5.600,00
I.A.
I.A.
I.A.
I.A.
I.A.
I.A.
UN
2
800,00
1.600,00
I.A.
I.A.
I.A.
I.A.
I.A.
I.A.
UN
4
484,19
1.936,76
I.A.
I.A.
I.A.
I.A.
I.A.
I.A.
-
1.175.000,00
-
-
-
-
-
-
Fonte: SICONV e pesquisas de preços realizadas junto a empresas fornecedoras.
I.A.: impossível avaliar os valores orçados quanto a sua adequação aos preços de mercado. As empresas
consultadas não fornecem este item ou não puderam orçar devido à ausência de maiores especificações.
* Os equipamentos de luz e de som cujas especificações eram insuficientes para a identificação com
maior precisão foram orçados tendo por base o preço médio-alto e a destinação dos mesmos, qual seja,
apresentações e eventos de grande porte em casas teatrais, de forma que a análise e a comparação dos
preços do orçamento a ser validado seja a mais próxima possível do maior preço praticado pelo mercado
para os itens nestas condições.
O quadro acima demonstra que os preços orçados para vários itens que compõem o
Plano de Trabalho estavam superestimados, e que a análise e aprovação do Plano de
Trabalho do convênio pela SNBP da FBN não abrangeu a verificação da adequação dos
valores propostos nos itens com os preços praticados no mercado. Vale destacar que não
houve execução financeira no âmbito deste convênio até a conclusão do presente
trabalho de auditoria.
Convênio n.º 781709/2012
O convênio 781709/2012, formalizado no processo n.º 01430.001350/2012-28, tem
como objeto a compra de acervo bibliográfico para a Biblioteca Pública Municipal
Tiradentes, localizada no município de Silva Jardim/RJ.
A celebração do referido convênio foi motivada pelo OF/GAB/DEP/LS/Nº 68/2012, de
20/11/2012, da Deputada Federal Lilian Sá, no qual solicita a autorização para
efetivação do convênio com a Prefeitura do Município de Silva Jardim, CNPJ
28.741.098/0001-57, através dos recursos oriundos de emenda individual de sua autoria
(emenda n.º 27850008 – F.P.: 13.392.2027.20KR.0021), no valor total de R$
1.050.000,00 (um milhão e cinquenta mil reais).
Das inconsistências detectadas na formalização do processo referente ao convênio
781709, cabe destacar:
1. Consta no processo o Projeto Básico, justificando a aplicação dos recursos na
compra dos livros para a Biblioteca Pública Municipal Tiradentes, mas não
localizamos o cronograma de desembolso detalhado, nem sua correlação com
qualquer etapa/meta detalhada de execução do objeto.
2. A planilha orçamentária detalhada do projeto contém a descrição dos livros, a
quantidade e os preços unitários, mas não localizamos, no processo e no SICONV, a
pesquisa de mercado que embasou a definição desses valores.
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Com objetivo de verificar a adequabilidade dos preços informados na planilha de
custos, selecionamos uma amostra de 19 livros com preços de maior materialidade e
realizamos consultas em livrarias virtuais, por meio da internet. Observamos uma
significativa diferença de preço constatada na simples pesquisa via internet efetuada
por esta equipe de auditoria, o que redundou em uma diferença a maior de R$
68.303,11 (sessenta e oito mil trezentos e três reais e onze centavos) dos preços
orçados pela convenente em relação aos pesquisados pela equipe. Cabe esclarecer
que para alguns livros não conseguimos as três cotações necessárias, contudo os
mantivemos na amostra, tendo em vista a diferença de preços detectada na pesquisa.
Evidenciamos a necessidade da convenente sempre apresentar a cotação de preços
que serviu de fonte para a construção da planilha de custos dos projetos.
3. Apesar do parecer do Sistema Nacional de Bibliotecas Públicas aprovando a
proposta, não localizamos no processo a declaração do convenente de que não está
em situação de mora ou de inadimplência junto a qualquer órgão ou entidade da
administração pública federal direta ou indireta, a Minuta e o Termo do Convênio e
a publicação do extrato do convênio.
Convênio nº 782006/2012:
A celebração do convênio 782006 foi motivada por Ofício do Gabinete do Senador José
Sarney, endereçado à Exma. Sra. Ministra da Cultura, datado de 26/03/2012, e assinado
pelo Senador supramencionado. Neste ofício o referido Senador informa as localidades
beneficiárias de emendas parlamentares, entre elas, a de nº 21820009, que contemplou o
Estado do Amapá, no valor de R$ 1 milhão, destinados à Instalação e Modernização de
Bibliotecas Públicas na cidade de Macapá.
O referido convênio tem por objeto a construção da Biblioteca Pública de Macapá, no
Estado do Amapá, considerando que no SNBP (Sistema Nacional de Bibliotecas
Públicas) e no SEBP (Sistema Estadual de Bibliotecas Públicas) o Estado só possui uma
biblioteca estadual naquele município. De acordo com o proponente do convênio, a
nova biblioteca cumprirá a função de “centro estadual de informação”.
No entanto, analisando os autos do processo de formalização do referido convênio,
identificamos algumas inconsistências, com destaque para as listadas a seguir:
1- Não há a descrição completa do objeto a ser executado, bem como das metas a
serem atingidas ou das etapas ou fases da execução do convênio. O Plano de
aplicação dos recursos não traz os itens que serão pagos com recursos da
contrapartida, no montante de R$ 500 mil.
2- O Parecer Técnico SNBP/FBN/MINC, datado de 09/11/2012, acostado à flh. 26
do respectivo processo, aponta algumas inconsistências referentes a ausência de
informações e documentos, como o fato de a proposta não fazer referência ao
endereço e localização da biblioteca, não deixando claro tratar-se de uma
segunda Biblioteca Pública Estadual em Macapá. Além disso, também critica a
ausência de detalhamento da metragem da biblioteca a ser construída, os espaços
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destinados, por exemplo, às diferentes coleções que comporão o acervo e a
consultas, pesquisas e acesso à internet. O Plano de Trabalho apresentado é
sintético, não prevê o cronograma de atividades, tampouco o detalhamento das
etapas, dos serviços e materiais necessários para a construção da biblioteca.
Além disso, o referido parecer salienta, em sua conclusão, que não compete ao
SNBP a análise financeira, de engenharia e arquitetônica e, como a FBN não
possui quadro técnico especializado para a realização dessa análise, conforme
preconiza a Portaria nº 507/2011 no seu art. 66, § ú, estaria encaminhando o
Parecer para a Diretoria de Infraestrutura Cultural (DINC), do Ministério da
Cultura (Minc) para apreciação e análises pertinentes. Em seguida, a
Coordenadora do SNBP emitiu despacho à Procuradoria Federal junto à FBN
solicitando emissão de parecer jurídico. Os desdobramentos destas análises bem
como o referido parecer jurídico não foram identificados nos autos no processo
ou no SICONV até o presente momento.
3- Não há no processo e/ou no SICONV qualquer detalhamento do cronograma
físico e de desembolso do projeto, os quais também não estão correlacionados a
etapas e metas de execução do objeto ou com quaisquer previsões de liberação
de recursos.
4- Não há nos autos do processo ou no SICONV declaração do convenente de que
não está em situação de mora ou inadimplência junto a qualquer órgão ou
entidade da Adm. Pública federal direta ou indireta, ou ainda, consulta ao
CADIN. Importante ressaltar que a aprovação da Proposta e do Plano de
Trabalho se deu em 29/12/2012, e que todas as certidões negativas de débitos
junto a órgãos fazendários bem como de regularidade do FGTS encontravam-se,
a esta data, vencidas.
Merece destaque um “certificado de suspensão de irregularidades”, emitido em
23/04/2012, que registra a suspensão de situação de irregularidade do Governo
do Estado do Amapá em relação à lei 9.717/1998, uma vez que o Estado obteve
decisão judicial favorável para que sejam suspensos os efeitos da inscrição deste
Ente público nos sistemas CAUC/SIAFI/CADIN e outros utilizados pela União.
No entanto, este certificado tem data de validade até 20/10/2012, e não há
evidências documentais de que tenha sido atualizado. A despeito de também não
haver Termo de Convênio assinado até o presente momento, a FBN emitiu, em
31/12/2012, a nota de empenho nº 801252, no valor de R$ 1 milhão.
5- Não identificamos quaisquer documentos ou registros comprobatórios do
exercício pleno de propriedade do Imóvel ou terreno onde está sendo proposta a
obra de construção da biblioteca, objeto do referido convênio, conforme
exigência prevista no art. 39, inciso IV, da Portaria Interministerial nº 507/2011.
6- Não há no sistema SICONV ou no processo físico analisado o Projeto Básico e
Executivo da obra de construção da biblioteca, com a definição e especificação
dos materiais, bens e serviços necessários para a execução da obra. O orçamento
disponibilizado no SICONV não contempla estas especificações e traz itens
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genéricos, como “serviços preliminares”, “estrutura”, “fundações”, “serviços
complementares”, “pintura”, “impermeabilizações”, sem qualquer detalhamento
de metragem, quantidade e tipo de serviço que permita mensurar os valores
orçados. Não há no processo quaisquer documentos que comprovem a realização
de pesquisas de mercado ou que subsidiem a forma de cálculo dos valores
constantes do orçamento apresentado pelo convenente.
No que tange à obra de construção da Biblioteca Pública de Macapá, verificouse que não foram indicados no orçamento aprovado os serviços que serão pagos
com recursos da contrapartida.
Convênio n.º 782122/2012
O convênio 782122/2012, formalizado no processo n.º 01430.000455/2012-71, tem
como objeto a construção de duas bibliotecas, uma na sede do município de Lagoa
Grande do Maranhão e a outra biblioteca no Povoado Lagoa do Encontro.
A abertura do referido processo foi motivada pelo Ofício n.º 139/2012 – GDDD, de
17/005/2012, assinado pelo Deputado Federal Domingos Dutra, cujo assunto é
“Indicação de Emenda Parlamentar”. Neste ofício o referido Deputado encaminha os
dados do município de Lagoa Grande do Maranhão, beneficiado com emenda
parlamentar de sua autoria (emenda n.º 31790003 – F.P.: 13.392.2027.20KR.0021),
destinada à Instalação e Modernização de Bibliotecas Públicas no Estado do Maranhão,
aprovada no valor total de R$ 1 milhão de reais, cuja execução caberá à Prefeitura de
Lagoa Grande do Maranhão, CNPJ: 01.612.337/0001-12.
Verificamos algumas inconsistências em relação ao conteúdo formal do referido
processo, com destaque para as listadas a seguir:
1. Não localizamos o cronograma de desembolso detalhado com as etapas/metas ou
fases de execução do projeto. Na planilha orçamentária apresentada o valor dos itens
foram extraídos da tabela SINAPI ORSE de outubro/2011.
2. A aprovação do convênio não considerou o parecer do Sistema Nacional de
Bibliotecas Públicas que aprovou o mérito da proposta, mas relatou a necessidade
do projeto arquitetônico e de engenharia ser analisado por um especialista na área de
construção, em conformidade com o art. 66, parágrafo único da Portaria n.º
507/2011, bem como o Parecer da Procuradoria informando sobre a inviabilidade da
análise jurídica do Convênio, em decorrência da ausência de manifestação técnica
conclusiva.
3. O projeto foi aprovado por despacho assinado em 28/12/2012, pela Diretora da
Diretoria do Livro, Leitura Literatura e Bibliotecas, alegando que:
“[....]
a) que a FBN está providenciando a contratação rápida de profissionais da área
técnica de Engenharia;
b) que, em reunião realizada em 27 de dezembro com o diretor da DINC, em
Brasília, este setor está empenhada em fazer esses pareceres técnicos de
engenharia – o que já ocorre [....]”
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Após a aprovação do convênio, não localizamos no processo as providências
adotadas pela concedente para resolução das pendências em relação à aprovação do
projeto com um parecer técnico de engenharia.
4. Não localizamos no processo a declaração do convenente de que não está em
situação de mora ou de inadimplência junto a qualquer órgão ou entidade da
administração pública federal direta ou indireta, a comprovação do exercício pleno
da propriedade do imóvel, mediante certidão de registro, no cartório de imóvel, a
minuta e o Termo do Convênio e a publicação do extrato do convênio.
Convênio n.º 782124/2012
O processo n.º 01430.001284/2012-12 trata do convênio 782124/2012 cujo objeto é a
ampliação e reforma do espaço da Biblioteca Antônio Gomes Pereira, no município de
Porto Franco/MA.
A abertura do referido processo foi motivada pelo Ofício n.º 0239/2012 – GDDD, de
11/12/2012, assinado pelo Deputado Federal Domingos Dutra, cujo assunto é
“Indicação de Emenda Parlamentar”. Neste ofício o referido Deputado encaminha os
dados do município de Porto Franco/MA, beneficiado com emenda parlamentar de sua
autoria (emenda n.º 31790003 – F.P.: 13.392.2027.20KR.0021), destinada à Instalação e
Modernização de Bibliotecas Públicas no Estado do Maranhão, aprovada no valor total
de R$ 400 mil reais, cuja execução caberá à prefeitura do município de Porto Franco,
CNPJ: 06.208.946/0001-24.
Na análise do processo em tela, verificamos algumas inconsistências, dentre elas vale
ressaltar:
1. Localizamos no processo o Projeto Básico, a planta baixa da biblioteca pós reforma
e o cronograma de atividades, que não discrimina cada etapa da execução do objeto
com o custo e período de conclusão e sim prevê as datas de assinatura do convênio,
abertura de processo licitatório, contratação, execução da obra e prestação de contas.
2. Consta no processo uma planilha orçamentária detalhada, com a descrição dos
serviços que serão prestados e materiais que serão adquiridos, com a quantidade e o
preço unitário dos itens da reforma, extraídos da tabela SINAPI de outubro/2012.
Para os itens de prestação de serviço que não constam na tabela SINAPI, foi
informado um preço de mercado, contudo não localizamos no processo a pesquisa
que embasou a definição dos preços unitários.
3. Outra inconsistência detectada foi a falta de detalhamento dos itens de prestação de
serviço e aquisição de bens. Como exemplo podemos citar o item 11.1 - Revisão de
instalações hidráulicas existentes, 1 unidade, no valor de R$ 30 mil reais, o 12.1 Revisão das instalações sanitárias existentes, 1 unidade, no valor de R$ 30 mil reais,
o 16.1 - Revisão das instalações elétricas existentes, 1 unidade, no valor de R$ 40
mil reais e o item 18.1 “Cadeiras, mesas para leitura, atendimento, computadores e
estantes para guarda de acervo bibliográfico e dispensário de livros utilizados, toda
mobília em madeira de lei envernizada” para o qual foi definida uma unidade, no
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valor total de R$ 56.460,42 (cinquenta e seis mil quatrocentos e sessenta reais e
quarenta e dois centavos).
Cabe salientar que este valor diverge do valor do item 6 – “Orçamento” do Projeto
Básico onde está previsto um gasto de R$ 44.460,42 (quarenta e quatro mil
quatrocentos e sessenta reais e quarenta e dois centavos) com o item Mobiliários e
Equipamentos. Também observamos que na planilha orçamentária detalhada não foi
listado nenhum item de acervo bibliográfico, conforme foi definido no item 6 “Orçamento” do Projeto Básico, no valor total de R$ 81 mil reais. Cabe ressaltar
que o total gasto é igual tanto na planilha orçamentária detalhada quanto no item
“Orçamento” do Projeto Básico, este fato nos leva a concluir que o valor destinado à
compra de acervo foi diluído em outros itens da planilha orçamentária.
4. Também observamos o parecer do Sistema Nacional de Bibliotecas Públicas
aprovando o mérito da proposta, mas relatando a necessidade do projeto
arquitetônico e de engenharia ser analisado por um especialista na área de
construção, em conformidade com o art. 66, parágrafo único da Portaria n.º
507/2011 e o Parecer da Procuradoria informando sobre a inviabilidade da análise
jurídica do Convênio, em decorrência da ausência de manifestação técnica
conclusiva. O projeto foi aprovado por despacho assinado em 28/12/2012, pela
Diretora da Diretoria do Livro, Leitura Literatura e Bibliotecas, com o mesmo
conteúdo do despacho que aprovou o convênio 782122.
5. Também não localizamos no processo a declaração do convenente de que não está
em situação de mora ou de inadimplência junto a qualquer órgão ou entidade da
administração pública federal direta ou indireta, a comprovação do exercício pleno
da propriedade do imóvel, mediante certidão de registro, no cartório de imóvel, a
minuta e o Termo do Convênio, a publicação do extrato do convênio.
Convênio n.º 782125/2012
O convênio 782125/2012, formalizado no processo n.º 01430.000341/2012-21, tem
como objeto a ampliação do espaço da Biblioteca Pública Municipal José Sarney, no
município de São Luís/MA.
A abertura do referido processo foi motivada pelo Ofício n.º 016/2012 – GDEHJ –
OGU, de 23/03/2012, assinado pelo Deputado Federal Edivaldo Holanda Júnior, cujo
assunto é “Priorização de Emendas Individuais ao OGU 2012”. Neste ofício o referido
Deputado encaminha os dados do município de São Luís/MA, beneficiado com emenda
parlamentar de sua autoria (emenda n.º 26950004 – F.P.: 13.392.2027.20KR.0021,
M.A. 40), destinada à Instalação e Modernização de Bibliotecas Públicas no Estado do
Maranhão, aprovada no valor total de R$ 500.000,00 (quinhentos mil reais), cuja
execução caberá ao município de São Luís, CNPJ: 06.307.102/0001-30.
Com a análise do processo, consideramos importante ressaltar os seguintes aspectos da
formalização do convênio:
1. O Sistema Nacional de Bibliotecas Públicas - SNBP emitiu um Parecer Técnico
– SNBP/DLLLB/FBN, de 07/11/2012, opinando pela validade da proposta
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apresentada no SICONV, no entanto o parecer não foi conclusivo pelo fato da
proponente não ter apresentado o projeto básico com a planilha orçamentária
detalhada e o cronograma físico detalhado. Posteriormente a Procuradoria se
manifestou, esclarecendo que o controle da legalidade do Convênio ficou
prejudicado diante da ausência de uma manifestação técnica conclusiva.
2. Em seguida foi apresentado um Projeto Básico e as plantas de construção do
auditório para a ampliação do Espaço da Biblioteca Pública Municipal José
Sarney. Contudo, o projeto apresentado não contém todas as informações,
conforme dispõe art. 25 da Portaria Interministerial n.º 507/2011, como a
descrição completa do objeto a ser executado, a descrição de metas a serem
atingidas, etapas e fases de execução do objeto, com previsão de início e fim e o
plano de aplicação dos recursos, o cronograma de desembolso, a planilha
orçamentária detalhada da obra.
3. O SNBP emitiu novo parecer aprovando a proposta, mas, em relação ao plano de
trabalho, apontou a necessidade do referido projeto ser analisado por um
especialista na área de construção, em conformidade com a Portaria n.º
507/2011, art. 66, parágrafo único.
4. Em 20/12/2012, a procuradoria da FBN elaborou um Parecer ACSS/PF/FBN n.º
02/2012 sobre o processo no qual afirma que o controle da legalidade ficou
prejudicado diante da ausência de aprovação técnica da obra. Em 27/12/2012, o
Chefe de Gabinete da FBN solicitou à atual Ex-Diretora Executiva providência
junto à Procuradoria da República referente ao processo em análise. Em um
novo despacho, em 27/12/2012, a Procuradora-Chefe da FBN orienta que a
Direção informe nos autos do processo como e quando será realizada a análise
técnica do projeto arquitetônico e de engenharia de modo a justificar a
celebração do convênio em tela ainda no exercício de 2012 e que o repasse de
recursos financeiros fique condicionado à aprovação técnica conclusiva do
projeto. Em 28/12/2012, a Coordenadora do SNBP encaminhou um despacho
para a procuradoria da FBN com recibo em 28/12/2012, no qual solicita uma
nova apreciação, e posterior envio do processo à COPLAN/CGPA para efeito de
dotação orçamentária. Não consta no processo nova apreciação da Procuradoria.
5. Também não localizamos no processo a declaração do convenente de que não
está em situação de mora ou de inadimplência junto a qualquer órgão ou
entidade da administração pública federal direta ou indireta, a comprovação do
exercício pleno da propriedade do imóvel, mediante certidão de registro, no
cartório de imóvel, a minuta e o Termo do Convênio, a publicação do extrato do
convênio, o número de conta corrente específica para a movimentação dos
recursos e referência à contrapartida ajustada.
o#tF
a/
Causa
A Coordenadora do Sistema Nacional de Bibliotecas Públicas (SNBP) da FBN, aprovou
despesas de Planos de Trabalho de convênios firmados em valores acima dos praticados
no mercado, sem a realização das verificações e pesquisas de mercado pertinentes.
Falhas nos mecanismos de controle interno do SNBP (Sistema Nacional de Bibliotecas
Públicas) da FBN quanto às etapas que compõem a análise e aprovação dos Planos de
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Trabalho de convênios firmados pela Fundação junto a Prefeituras e demais órgãos de
representação municipais. Estrutura de recursos humanos do SNBP (Sistema Nacional
de Bibliotecas Públicas) da FBN deficiente para a gestão, acompanhamento da
formalização e execução físico-financeira do expressivo quantitativo de convênios
firmados que estão sob sua responsabilidade.
u#asC
/
Manifestação da Unidade Examinada
Solicitamos esclarecimentos para as inconsistências detectadas na análise dos convênios
em tela, efetuada por desta equipe de Auditoria. Em resposta, a responsável pelo Grupo
de Trabalho de Convênio, primeiro relatou, por meio do Comunicado Interno n.º
111/2013/CGSNBP, a estrutura organizacional atual de análise/acompanhamento de
convênios da FBN, conforme transcrito a seguir:
“Cumprimentando V.Sa. e em atenção ao Informe de Auditoria nº 24/2013, de 15/03/2013, que
trata da Auditoria de Acompanhamento pela CGU/RJ, referente a Solicitação de Auditoria –
CGU/RJ nº 201305487/001, de 15/03/2013, que trata sobre questionamentos acerca da ação de
transferência de recursos, na modalidade de Convênios, encaminho em anexo,
respostas/esclarecimentos/documentação comprobatória, quando couber aos itens abordados.
Entretanto é oportuno salientar à V.Sa., que o Grupo de Trabalho responsável pelas ações de
execução, no âmbito da gestão administrativa, dos convênios da FBN, não tem uma Coordenação
formal na estrutura organizacional da FBN.
Para tanto, faz-se necessário o relato da forma como esse Grupo de Trabalho foi constituído.
Até outubro de 2011 as ações de convênios encontravam-se inseridas nas competências e
atribuições da Coordenação Geral de Planejamento e Administração, fisicamente lotada no Setor
de Contratos e Convênios, tendo a época a gestão de 07 convênios sob a responsabilidade de 02
servidores de carreira (M. Cavalcanti e C. Gastão).
Em novembro de 2011, a FBN passou por uma mudança no seu foco de atuação, passando a
executar suas ações mediante Editais de Chamamento Público, nas diferentes áreas finalísticas da
UJ.
A partir dessa mudança, objetivando dar celeridade a esse segmento à Presidência da FBN,
constituiu um Grupo de Trabalho, intitulado GT/Convênios, composto inicialmente por 04
servidores de carreira (T. Pacheco, R. Murga, M. Cavalcanti e C. Gastão).
A estrutura instituída era de caráter informal para execução de uma demanda de caráter
prioritário para a Administração, ficando pontuado que a mesma seria futuramente formalizada à
partir de uma nova estrutura que vinha sendo desenhada para a FBN.
A título de esclarecimentos informo que no exercício de 2011 foram firmados 42 novos convênios
além do acompanhamento dos convênios, anteriormente firmados pela FBN e ainda em execução.
Como pode-se observar a demanda de execução do Grupo de Trabalho instituído foi significativa.
A partir de 2012 o referido Grupo teve seu quantitativo de pessoal reduzido para 03 servidores em
virtude do retorno do servidor C. Gastão à Coordenação Geral de Planejamento e Administração.
No exercício de 2012 além do acompanhamento dos convênios supra mencionados, foram
firmados mais 38 novos convênios o que ocasionou uma sobrecarga a esse Grupo de trabalho
interferindo na tempestividade da ações por ele executadas.
Ainda nos reportando a estrutura organizacional é oportuno salientar que por questões de
carência na estrutura de cargos e funções da FBN o GT/Convênios foi instalado, provisoriamente,
na Coordenação Geral do Sistema Nacional de Bibliotecas Públicas, com a utilização de 02
funções comissionadas dessa Unidade.
Dessa forma, os servidores hoje ocupantes dessas funções, passaram por necessidade de serviço,
a acumular competências e atribuições inerentes à essas funções do SNBP e também as
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responsabilidades inerentes ao GT/Convênios que abrangem não só convênios da Coordenação
Geral do Sistema Nacional de Bibliotecas Públicas, bem como, da Coordenação Geral de Leitura,
Coordenação Geral da Economia do Livro, Coordenação Geral do Centro Internacional do Livro
e Proler.
A título de melhor elucidar as questões ora abordadas estamos encaminhando, em anexo,
Relatório de Criticidade da Área de Convênios, encaminhado à Presidência em 02 de outubro de
2012, bem como Análise Crítica do Relatório de Gestão 2012 preparado para envio ao TCU
conforme solicitação do Gabinete da Presidência.”
Os dois relatórios citados no último parágrafo transcrito acima apresentam os problemas
já relatados, referentes ao aumento significativo do número de convênios sob a
responsabilidade da FBN, à falta de uma área de convênios na estrutura organizacional
da Fundação e à atual capacidade operacional, considerada insuficiente para
acompanhar a execução desses convênios.
Ainda em relação ao quantitativo de convênios atualmente ativos sob a
gestão/acompanhamento da FBN, a responsável pelo GT/Convênios informou, por meio
do Anexo VII do Comunicado Interno n.º 111/2013/CGSNBP, o que segue:
“[....]
quanto ao quantitativo de convênios atualmente ativos sob a gestão/acompanhamento desse
Grupo de Trabalho, no total de 87, estamos encaminhando Tabelas de instrumentos celebrados e
em acompanhamento na presente data;
é oportuno salientar que além desse quantitativo supramencionado a FBN possui uma demanda
de convênios, da DLLLB, transferidos do MINC para a FBN que não se encontram sob o
acompanhamento desse Grupo de Trabalho.
Mediante consulta ao SICONV, face transferência de UJ podemos apontar nessa data, pelo
Sistema a existência de 97 convênios transferidos do MinC para a FBN. [....]"
Quanto aos questionamentos sobre as inconsistências detectadas na formalização
processual dos seis convênios analisados, a Coordenadora do GT/Convênio informou,
por meio dos anexos I ao VIII do Comunicado Interno n.º 111/2013/CGSNBP, o que
segue:
Convênio n.º 781438 – processo n.º 01430.001270/2012-82
a) Em relação a falta de especificação técnica dos itens a serem adquiridos,
conforme o termo de referência do convênio n.º 781438, a GT/convênios
informou:
“a) A referida Emenda Parlamentar foi liberada ao final do exercício de 2012 face dificuldades
do MINC na liberação dos recursos orçamentários, para esse fim.
Dessa forma, não houve tempo hábil para a correção dos problemas detectados no
acompanhamento de gestão do referido convênio no SICONV.
A partir de orientações do MINC, conforme email em anexo, objetivando a execução dos recursos,
fomos instruídos a proceder o empenho da despesa e orientar ao Proponente da necessidade de
adequabilidade nos problemas técnicos detectados no convênio.
O prazo para essa adequabilidade é até 31/03/2013.
O convênio foi empenhado em 28/12/2012, não tendo havido ainda o registro das assinaturas face
o aguardo das alterações necessárias no Plano de Trabalho apresentado.”
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b) Quanto ao Parecer Técnico da SNBP/DLLLB/FBN que não fez menção à
adequabilidade dos preços que compõem a planilha de orçamento físicofinanceiro a GT/convênios informou, por meio do anexo VIII:
“b)Considerando que o respectivo processo não se encontrava devidamente instruído com
pesquisa de preços o parecer técnico não pode fazer menção nesse momento à adequabilidade dos
preços. Conforme orientações do MinC, a partir do empenho os proponentes teriam o prazo até
31 de março para sua adequabilidade. Somente após o cumprimento destes procedimentos um
novo parecer técnico seria emitido pelo SNBP.”
c) Em relação à ausência de apresentação de pesquisa de mercado, a GT/Convênios
informou:
“ c) Acatamos a orientação e já instruímos o Proponente da necessidade da pesquisa de mercado,
com vistas a legitimar o cronograma físico-financeiro a ser inserido no SICONV, não sendo assim
suficiente a declaração emitida pela Secretaria de Cultura do Governo do Estado do RJ quanto a
experiência na montagem de “Bibliotecas Públicas Parque”.
È oportuno salientar que após realização de pesquisa de mercado e elaboração do cronograma
físico-financeiro a mesma deverá ser validada quando dos procedimentos licitatórios que deverão
ocorrer, na execução do convênio, sendo necessário a inclusão no SICONV das propostas
apresentadas e do resultado alcançado sempre norteado pelo custo de menor preço.”
d) Em relação a falta de detalhamento do cronograma de desembolso e ausência no
processo de declarações de adimplência da convenente, o GT/convênios
informou:
“e) Conforme já pontuado no item “a” por solicitação da FBN o Proponente está procedendo as
devidas adequações no SICONV.
O Proponente está procedendo as devidas alterações no Plano de trabalho.
f) A consulta ao CAUC se dá no ato do registro da assinatura, conforme preconiza o art 38 § 1º
da Portaria nº 507/2011.
O Termo de Convênio se encontra com o Proponente para efeito de assinatura.
Segue em anexo declaração anexada na aba “anexos” do SICONV pelo Governo do Estado."
Convênio n.º 781709 – processo n.º 01430.001350/2012-38
Em relação aos questionamentos quanto à ausência de cronograma de desembolso
detalhado, da pesquisa de mercado que embasou a definição de preços utilizados na
planilha orçamentária, da conta corrente do convênio cadastrada no SICONV, a
ausência de endereço da biblioteca no processo e no SICONV e a ausência de
declaração do convenente de que não está em mora ou inadimplente junto a
administração pública federal, o GT/Convênios informou, por meio do anexo III do
Comunicado Interno n.º 111/2013/CGSNBP, o que segue:
“a) O objeto do presente convênio estabelecia inicialmente uma única meta- “aquisição de acervo
bibliográfico” para a biblioteca pública.
No Plano de Aplicação detalhado o Proponente relaciona o total de itens a serem adquiridos.
A referência utilizada pelo Proponente foi a relação de acervos adquiridos pela FBN, em 2010,
para distribuição às bibliotecas públicas, disponível e acessado pelo Proponente no site
http:snbp.bn.br, conforme email em anexo.
Foram realizadas ainda consultas pela internet.
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No cronograma de desembolso é estabelecido pelo Proponente o período de aquisição.
b) Conforme esclarecido no item “a” como o Proponente se utilizou de uma referência da FBN
que ocorreu, mediante processo licitatório, com pesquisa de mercado, o mesmo não procedeu
uma pesquisa atualizada.
Foi orientado pela área de convênios que sejam realizadas pesquisas de mercado atualizadas e
que as mesmas sejam inseridas no SICONV.
c) A consulta ao CAUC se dá no ato do registro da assinatura, conforme preconiza o art. 38 § 1º
da Portaria nº 507/2011.
A assinatura não foi registrada até a presente data.
Em 05/03/13 a partir de contatos da área de convênios com a P.M.de Silva Jardim recebemos a
visita de 02 servidores objetivando a alteração do Plano de Trabalho proposto de forma a
contemplar a biblioteca pública não só com a ação de aquisição de acervos mas também de
equipamentos que permitam a modernização da biblioteca garantindo assim melhor atendimento
à comunidade.
Essas providências encontram-se em andamento com a necessidade de elaboração de um novo
projeto básico, plano de trabalho e cronograma físico-financeiro sem comprometimento do objeto
proposto – “modernização de biblioteca pública”.
Quanto a conta bancária não identificada, por problemas sistêmicos do SERPRO x Banco do
Brasil existia realmente essa pendência.
Informo que foi regularizado, nesta data, 20/03/13, conforme dado a seguir :
2689-1 - Conta Corrente 132128
- Agência
d) O endereço da Biblioteca Pública Municipal Tiradentes, de Silva Jardim está cadastrada no
Cadastro Nacional de Bibliotecas do SNBP, Rua Antonio Augusto de Amorim, nº191 – Caju –
Silva Jardim – RJ.”
Convênio n.º 782006 – processo n.º 01430.00-343/2012-19
Quanto às inconsistências detectadas no convênio n.º 782006, referentes à descrição
incompleta do objeto, à proposta sem o endereço da biblioteca, ao plano de trabalho
pouco detalhado, à ausência de análise técnica da proposta, à ausência de detalhamento
do cronograma físico e de desembolso do projeto, às certidões negativas vencidas, à
falta de declaração de que não está em mora ou inadimplente com a administração
pública federal, à ausência de documento de exercício pleno de propriedade do imóvel
ou terreno e à ausência de projeto Básico e executivo da obra de construção da
biblioteca, o GT/Convênios informou por meio do Anexo II do Comunicado Interno n.º
111/2013/CGSNBP:
“a) Com base na proposta encaminhada pelo Proponente entendemos claro o objeto proposto de
construção de biblioteca pública estadual.
Segundo dados do SNBP e do Sistema Estadual, o Estado só possui uma biblioteca no município,
o que do ponto de vista de mérito justifica o objeto da proposta apresentada.
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Entretanto, considerando que os recursos só foram encaminhados ao final do exercício e que a
interlocução da área de convênios só se dava com a Assessoria Parlamentar do Senador, não foi
possível nesse momento se instruir adequadamente o Proponente, quanto às modificações que se
faziam necessárias para efeito de consolidação do convênio em questão.
A análise de gestão no SICONV se baseou no Plano de Aplicação Detalhado e na Planilha
Orçamentária, inserida na aba “anexo”.
Ambos os instrumentos detalham as etapas de execução da meta – “construção de biblioteca”.
O que sentimos necessidade é de um maior detalhamento para efeito de análise técnica de
engenharia, incluindo a necessidade de planta baixa.
A área de gestão de convênios por não contar com profissional habilitado só pode se prender a
uma análise de gestão.
Nos documentos inseridos com suas fases/etapas físicas estão contemplados nas descrições
financeiras o somatório dos recursos do convenente mais os da contrapartida, totalizando o
convênio no valor de R$ 1.500.000,00.
A partir de orientações do MINC, conforme email em anexo, objetivando a execução dos recursos,
fomos instruídos face data de encerramento do exercício a proceder ao empenho da despesa,
orientando o Proponente da necessidade de adequabilidade dos problemas detectados até a data
de 31/12/2012.
Dessa forma o convênio encontra-se em fase de ajustes pelo Proponente, não havendo por tanto
Termo de Convênio assinado, registro de assinaturas formalizadas no SICONV, face a atual
necessidade de parecer técnico relativo às obras de engenharia como já apontado pela
parecerista que analisou o pleito do ponto de vista do mérito.
Pelos mesmos motivos face ausência de parecer técnico conclusivo, não há parecer jurídico no
SICONV.
O convênio foi empenhado em 31/12/2012.
b) No parecer técnico de 09/11/2012, às folhas 26 do processo, ratificamos a necessidade de
parecer técnico da área de engenharia com relação as obras previstas no objeto do convênio.
c) Após parecer técnico do ponto de vista do mérito da proposta o mesmo foi enviado à
Procuradoria da FBN para parecer jurídico.
Essa Unidade informou em despacho no processo não poder incluir parecer no SICONV face
necessitar para tanto de parecer técnico conclusivo.
O processo chegou a ser encaminhado à Diretoria de Infra estrutura, da Secretaria Executiva do
MINC objetivando análise no tocante as obras de engenharia propostas.
Até a presente data não obtivemos resultados para essa análise bem como de todos os demais
processos que apresentam por proposta obras de engenharia.
Dessa forma aguardamos gestões da Administração da FBN para a solução dessa questão que no
momento inviabiliza a execução do convênio.
A área de convênios vem procurando aprimorar a documentação no âmbito da gestão
administrativa até que a pendência quanto a análise das obras de engenharia sejam solucionadas.
d) Seguem para análise o Plano de Aplicação Detalhado, Planilha Orçamentária, Estudos
Preliminares e justificativas para o objeto proposto, entretanto acatamos o apontado por essa
Auditoria entendendo que o cronograma físico e de desembolso do projeto só poderão ser
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encaminhados à partir de gestões de profissional especializado da FBN, orientando o Proponente
na elaboração do seu Termo de Referência.
e) A consulta ao CAUC se dá no ato do registro da assinatura, conforme preconiza o art.38§1º da
Portaria nº 507/2011.
O Termo de Convênio não foi ainda elaborado face ausência de parecer técnico conclusivo e
parecer jurídico.
Consequentemente, não houve registro das assinaturas, momento em que se procede a referida
consulta.
f) No tocante ao “certificado de suspensão de irregularidades” incluído no SICONV a área de
convênios procederá gestões administrativas, junto ao Proponente para atualização se necessário
quando da consulta ao CAUC no ato da transferência dos recursos.
A aprovação do Plano de Trabalho em 29/12/12, conforme orientações do MINC, se deu para
efeito do empenho da despesa, condicionado a necessidade de adequação pelo Proponente das
questões técnicas pendentes, bem como as de natureza documental.
g) Conforme preconiza o art.39, inciso IV da Portaria nº 507/2011 o registro comprobatório do
exercício pleno de propriedade do terreno vem sendo solicitado nas ações de gestão
administrativa junto ao Proponente face tratar-se de obras de engenharia.
h) Acatamos a observação dessa Auditoria, entendo que só à partir da análise técnica específica
da obra em questão esse Projeto Executivo/Termo de Referência poderá ser elaborado pelo
Proponente, permitindo assim, se couber, a efetivação do convênio.”
Convênio n.º 782122 – processo n.º 01430.000455/2012-71
Quanto às inconsistências detectadas no convênio n.º 782122, referentes à ausência de
cronograma de desembolso detalhado, à ausência de parecer técnico de engenharia para
aprovação da proposta e da planilha orçamentária detalhada, à falta de declaração da
convenente que está inadimplente com a administração pública federal, o GT/Convênios
informou por meio do Anexo IV do Comunicado Interno n.º 111/2013/CGSNBP:
“a) Acatamos os apontamentos da Auditoria. O Proponente apresentou o Projeto Básico da
Construção das 02 bibliotecas, a planilha orçamentária detalhada bem como o cronograma
físico-financeiro.
Pela análise que é possível ser feita através do SICONV, verifica-se a inclusão de várias plantas,
bem como detalhamento de materiais a serem utilizados como também apontamentos técnicos
acerca da obra.
Entretanto face a equipe de convênios não contar com profissional especializado para esse fim
não nos é possível analisar o material encaminhado.
Entendemos que mediante análise de mérito da obra o Proponente poderia ser orientado à partir
do material já encaminhado na elaboração de um Termo de Referência com todas as
especificações necessárias como complemento aos projetos já enviados.
A área de convênios vem dirigenciando a documentação no âmbito da gestão administrativa até
que seja solucionado pela Administração da FBN a questão da análise das obras de engenharia.
Em atenção a orientações do MINC, conforme email em anexo, objetivando a execução dos
recursos, fomos instruídos face data de encerramento do exercício a proceder ao empenho da
despesa, orientando o Proponente da necessidade de adequalidade dos problemas por ventura
encontrados até a data de 31/03/2013.
Dessa forma o convênio encontra-se aguardando parecer de engenharia para orientação ao
Proponente nos ajustes que se façam necessários.
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Não há Termo de Convênio assinado, nem registro de assinaturas no SICONV.
O convênio foi empenhado em 31/12/2012. [...]
c) Esse item está respondido na CI nº 112/2013 da Coordenação Geral do Sistema Nacional de
Bibliotecas Públicas que procedeu o parecer técnico do convênio. [....]
“[....]c) No parecer técnico de 26/12/2012, ratificamos a necessidade de parecer técnico da área
de engenharia com relação às obras previstas no objeto do convênio. (CI n.º 112/2013)”
d) A consulta ao CAUC se dá no ato do registro da assinatura, conforme preconiza o art. 38 § 1º
da Portaria nº 507/2011.
Não há Termo de Convênio assinado e consequentemente registro de assinatura no SICONV face
pendências de parecer para as obras de engenharia.
Quanto a comprovação do exercício pleno de propriedade do imóvel, conforme preconiza o
art.39, inciso IV, da Portaria nº 507/2011, gestões foram feitas ao Proponente para inclusão da
documentação no SICONV.”
Em relação às providências adotadas pela FBN em relação ao despacho da Diretora da
DLLLB no qual informa que a FBN está providenciando a contratação rápida de
profissionais da área técnica de engenharia e o empenho da DINC, localizado em
Brasília, em fazer esses pareceres técnicos de engenharia, fomos informados por meio
do Anexo IV do Comunicado Interno n.º 111/2013/CGSNBP:
“[....] c) Esse item foi encaminhado pela Auditoria Interna da FBN à Diretoria do Livro,
Leitura, Literatura e Bibliotecas – DLLLB para atendimento. [....]”
Convênio n.º 782124 – processo n.º 01430.001284/2012-12
Em relação às inconsistências detectadas no convênio n.º 782124, referentes ao
cronograma de atividades incompleto, à ausência de parecer técnico de engenharia, à
falta do documento de comprovação de exercício pleno da propriedade do imóvel e da
declaração do convenente de que não está em situação de mora ou de inadimplência
junto a administração pública federal e ausência do endereço exato da biblioteca, objeto
do convênio, o GT/Convênios, por meio do Comunicado Interno n.º
111/2013/CGSNBP, informou:
“a) Acatamos a informação da Auditoria.
A área de convênios entende que só à partir da análise por profissional especializado do convênio
é que se poderá orientar o Proponente na elaboração desse cronograma discriminando cada
etapa da execução com seu respectivo custo e período de conclusão. [....]
d)Essa informação (parecer técnico) foi repassada pela Auditoria Interna à Diretoria do Livro,
Leitura, Literatura e Bibliotecas – DLLLB para informações. [....]
e) A consulta ao CAUC se dá no ato do registro da assinatura, conforme preconiza o art. 38 § 1º
da Portaria nº 507/2011.
Não há Termo de Convênio assinado e consequentemente registro de assinatura no SICONV face
pendências de parecer para as obras de engenharia.
Quanto à comprovação do exercício pleno de propriedade do imóvel, conforme preconiza o
art.39, inciso IV, da Portaria nº 507/2011, gestões foram feitas ao Proponente para inclusão da
documentação no SICONV.
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f) A área de convênios já solicitou ao Proponente a referida informação.
O convênio foi empenhado em 31/12/2012.
Conforme orientações do MINC, conforme email anexo, objetivando a execução dos recursos,
face data de encerramento do exercício, com orientações ao Proponente da necessidade de
adequações até 31/03/2013.”
Quanto à realização de pesquisa de mercado para os itens de prestação de serviço
elencados na planilha orçamentária, a falta de detalhamento desses itens e a ausência do
item acervo bibliográfico também na planilha orçamentária, o GT/Convênios, por meio
do Comunicado Interno n.º 111/2013/CGSNBP, apresentou as seguintes justificativas:
“[....] b) A planilha orçamentária foi elaborada de forma genérica havendo assim a necessidade
de elaboração de um Termo de Referência detalhado o que inclui para a estimativa dos diferentes
custos a pesquisa de mercado.
Entretanto para orientação ao Proponente faz-se necessário em um primeiro momento a análise
técnica do projeto da obra por profissional especializado.
A área de convênios não possui em seus quadros esse profissional.
Quanto aos itens de acervo, mobiliário e equipamentos de informática já orientamos ao
Proponente quanto a necessidade de especificações detalhadas e pesquisa atualizada de mercado
para o estabelecimento dos seus custos.
Quanto as divergências apontadas no ítem 6, estamos solicitando ao Proponente a verificação
dessa diferença.
c) Solicitamos ao Proponente informar quanto a ausência do ítem acervo bibliográfico na
planilha orçamentária. [....]”
Convênio n.º 782125 – processo n.º 01430.000341/2012-21
Solicitamos à FBN justificavas quanto à aprovação do convênio 782125, tendo em vista
que o Projeto Básico apresentado não contém todas as informações exigidas na
legislação, bem como a falta de comprovação de exercício pleno da propriedade do
imóvel, a ausência de declaração da situação de mora e adimplência da convenente
junto a administração pública federal, a ausência do número da conta-corrente
específica do convênio, dentre outras inconsistências. Em resposta, o GT/Convênios
informou, por meio do anexo VI, do Comunicado Interno n.º 111/2013/CGSNBP, o que
segue:
“a)Acatamos a orientação da Auditoria, entretanto, conforme orientações do MINC, conforme
email, em anexo, objetivando a execução dos recursos, fomos instruídos face data de
encerramento do exercício a proceder o empenho da despesa, orientando o Proponente quanto a
necessidade de adequabilidade e complementações necessárias até a data de 31/03/2013.
O convênio foi empenhado em 31/12/2012.
Encaminhamos, em anexo, solicitação enviada ao Proponente, via SICONV, solicitando as
referidas adequações tais como: complementação do projeto básico, plano de aplicação
detalhado e planilha orçamentária.
Considerando que o convênio prevê obras de engenharia para ampliação e construção de espaços
faz-se necessário uma análise técnica por profissional especializado, garantindo assim
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100
orientações ao Proponente na elaboração do Termo de Referência com a descrição das
metas/etapas/fases de execução das obras com respectiva pesquisa de mercado para levantamento
dos custos e previsão de prazo de execução.
O convênio não foi assinado e as assinaturas não foram registradas, não tendo sido realizado
portanto a consulta ao CAUC, conforme preconiza o art. 38 § 1º da Portaria nº 507/2011.
No tocante ao registro comprobatório do exercício pleno de propriedade do imóvel, conforme
preconiza o art. 39, inciso IV, da Portaria nº 507/2011, foi solicitado ao Proponente inserir no
SICONV.”
Por fim, transcrevemos a seguir o e-mail enviado pela Chefe de Gabinete da FBN à
responsável pelo GT/Convênios, com objetivo de dar prosseguimento ao empenho
dos recursos dos convênios sob a responsabilidade da FBN.
“Minhas caras,
A orientação recebida do MinC é que sigamos os mesmos procedimentos que eles estão
adotando para empenho. Por exemplo, no caso das emendas, o MinC está empenhando, desde
que haja projeto básico (caso não esteja completo/adequado, eles diligenciam), mesmo que
ainda não tenha parecer jurídico ainda. Por favor, poderiam estar em contato com a [....] (ou
outra técnica do MinC) e verificar como proceder no SICONV? Obrigado.
Para pagamento, permanece a necessidade de pareceres técnico e jurídico conclusivos e
favoráveis.
Um abraço,
[....]”
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Análise do Controle Interno
As falhas identificadas permeiam providências previstas em dispositivos da Portaria
Interministerial nº 507/2011, como por exemplo, os dos arts. 1º, § 2º, inciso XXVI, art.
5º, II, “a”, “b”, “c”, “d”, art. 19, I a V, art. 25, I a VI, art. 27, § ú, incisos I a V, art. 39 e
incisos, dentre outros.
A aprovação de Planos de Trabalho e respectivos empenhos de recursos para execução
dos convênios firmados devem ser precedidos de verificação quanto à existência de
Termos de Referência com as especificações adequadas dos bens e serviços a serem,
respectivamente, adquiridos e prestados, com as respectivas pesquisas de preços de
mercado; à operacionalização da execução dos programas, no que tange à análise e
aprovação da documentação técnica, institucional e jurídica das propostas selecionadas,
inclusive projeto básico, verificação de realização do procedimento licitatório pelo
convenente; quanto ao regular cadastro no SICONV de informações, registros e
documentos pertinentes aos convênios firmados, em especial, a descrição do objeto a ser
executado, previsão de prazo para execução e informações relativas à capacidade
técnica e gerencial do proponente para execução do objeto, dentre outras.
Além disso, devem ser observados os registros e documentos necessários ao conteúdo
mínimo que deve compor o Plano de Trabalho a ser aprovado, em especial a descrição
completa do objeto a ser executado, descrição das metas a serem atingidas, das etapas
ou fases da execução, e do cronograma de execução do objeto, conforme prevê o art. 25
e incisos da Portaria Interministerial nº 507/2011. O valor do BDI considerado na
estimativa de preços também deve trazer a especificação e registro dos elementos
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101
considerados no seu cálculo, em consonância com a composição exclusiva prevista no
art. 27 e incisos do supracitado diploma normativo.
Vale ressaltar que esta mesma Portaria prevê como requisito para a celebração de
convênios o atendimento aos incisos I a IV do art. 39 da Portaria Interministerial nº
507/2011, com destaque para a pertinente comprovação do exercício pleno dos poderes
inerentes à propriedade do imóvel, mediante certidão emitida pelo cartório de registro
de imóveis competente, quando o convênio tiver por objeto a execução de obras ou
benfeitorias no imóvel, documentos que não foram localizados nos processos dos
convênios analisados, tampouco nos registros do SICONV.
Também deve ser observado pelo órgão Concedente a tempestiva apresentação de
documentos comprobatórios de certidões negativas de débitos junto à Fazenda Pública
Federal nos convênios analisados. Vale lembrar que o item 3.4.3 do Manual de
perguntas e respostas do SICONV prevê como requisito para que o Órgão Concedente
assine e celebre convênios, gere empenhos e libere parcelas a regularidade do
Convenente no SIAFI (Sistema Integrado da Administração Financeira), no CADIN
(Cadastro Informativo de créditos não quitados do setor público federal) e entre outros,
conforme estabelecido no Art. 38º da Portaria Interministerial 507/2011.
Por fim, pelos relatos apresentados pelo GT/Convênios, a FBN não possui uma
estrutura organizacional suficiente para a gestão de convênios sob sua responsabilidade,
sendo aprovados projetos com formalização processual incompleta, com o objetivo de
agilizar o empenho de recursos. Foi orientado que a liberação financeira só ocorrerá
com a correta formalização processual e após a emissão dos pareceres técnicos e
jurídicos, mas como ficou evidenciada a falta de capacidade operacional, consideramos
que restará prejudicada a análise e acompanhamento desses convênios, caso não seja
revista a gestão de convênios na FBN.
orInC
#estA
li/a
Recomendações:
Recomendação 1: Proceder à criação de um check-list padronizado de documentos e
registros a serem disponibilizados pelos convenentes, visando possibilitar a aferição,
pela FBN, do preenchimento dos requisitos necessários à aprovação dos Planos de
Trabalho e, consequentemente, o empenho dos recursos necessários à execução dos
convênios firmados.
Recomendação 2: Diligenciar tempestivamente os proponentes que não apresentaram a
documentação necessária à aprovação dos respectivos Planos de Trabalho e/ou
convênios, cuja aprovação deve atender os requisitos estabelecidos pela legislação
pertinente para que possam ser adotadas as providências de empenho e liberação de
recursos financeiros.
Recomendação 3: Realizar ampla pesquisa de preços para readequação dos orçamentos
de execução físico-financeira dos convênios nºs 781438 e 781709 aos preços praticados
no mercado.
Recomendação 4: Apurar a responsabilidade pela aprovação de Plano de Trabalho com
orçamento baseado em preços superiores aos praticados no mercado.
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5.2.1.2 CONSTATAÇÃO
Falhas na formalização e instrução de processos e editais de chamamento público,
e na aprovação, acompanhamento e fiscalização da execução físico-financeira de
convênios firmados pela FBN com convenentes entidades privadas sem fins
lucrativos.
Fato
Esta equipe de auditoria realizou a análise dos processos nºs 01430.001087/2011-12,
01430.001104/2011-11, e 01430.00072/2012-11, que formalizam a celebração e
execução, respectivamente, dos convênios nºs 759476/2011, 764868/2011, e
777756/2012.
a) Falhas na formalização e instrução processual, na especificação de metas e etapas em
editais de chamamento público, e na tempestividade e atualização dos registros
realizados no sistema SICONV.
Processo nº 01430.001087/2011-12 – convênio 759476/2011.
Trata-se de processo de Seleção Pública de propostas para projetos referentes ao
“Programa Livro Aberto” na Ação de “Promoção e Intercâmbio de eventos culturais na
área do Livro e da Leitura”.
Valor: R$ 1 milhão
Data de assinatura: 18/11/2011
Vigência: de 18/11/2011 a 31/07/2012, aditivado em R$250 mil, em 16/08/2012, para
até 15/02/2013.
Banco do Brasil, ag: 4054-1 c/c: 12.641-1
Feira do Livro de Bogotá – 18 de abril a 1º de maio de 2012.
Feira do Livro de Frankfurt – 10 a 14 de outubro de 2012.
Em relação ao processo nº 01430.001087/2011-12, relativo ao convênio nº
759476/2011, firmado entre a Fundação Biblioteca Nacional (FBN) junto à Câmara
Brasileira do Livro (CBL), verificou-se a ausência e a insuficiência de documentos no
processo físico bem como de registros no SICONV que demonstrem e justifiquem a
necessidade de determinadas atividades e/ou despesas registradas no Plano de Trabalho
aprovado, em discordância com o que preveem os arts. 3º, 30, X, art. 46, 47, dentre
outros, da Portaria Interministerial nº 127/2008, que rege o convênio.
A cronologia e a ordem dos documentos no processo analisado também é bastante
confusa e apresenta cópias de várias páginas repetitivas do SICONV sem maiores
finalidades para a instrução processual, dificultando o entendimento acerca das etapas
de apresentação de documentos pela convenente, bem como de análises, pareceres e
aprovação por parte da FBN. Os pareceres da Comissão Técnica de Avaliação e Seleção
de Propostas, instituída pela Decisão Executiva FBN nº 204, de 07/10/2011, apensado
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103
ao processo à flhs. 64 e 68 do processo, não foram assinados pelos membros
representantes da Comissão, fato também sinalizado no parecer jurídico do ProcuradorChefe junto à FBN.
Não estão registrados no SICONV todos os Termos Aditivos já firmados no âmbito do
convênio, e a relação de pagamentos existente no sistema encontra-se desatualizada, e
totaliza R$ 454.610,65 (quatrocentos e cinquenta e quatro mil seiscentos e dez reais e
sessenta e cinco centavos), enquanto os documentos de liquidação anexados neste
mesmo sistema, comprobatórios das despesas efetuadas, somam R$ 467.173,74
(quatrocentos e sessenta e sete mil cento e setenta e três mil e setenta e quatro centavos).
Do valor total liberado de R$ 1,25 milhões, os pagamentos realizados a débito da conta
corrente do convênio totalizaram aproximadamente R$ 1,15 milhões.
Em algumas contratações, realizadas pela convenente por dispensa e inexigibilidade de
licitação, não identificamos nos autos do processo e no SICONV o atendimento aos
requisitos previstos no art. 46 da Portaria Interministerial, tais como documentos que
comprovam a realização de cotação prévia de preços ou justificativa para a sua não
realização, e a publicação no SICONV dos editais de chamada para as referidas
cotações de preços (os editais somente foram divulgados no sítio eletrônico da
convenente).
Processo nº 01430.001104/2011-11 – convênio 764868/2011.
Valor: R$ 1,6 milhões
Data de assinatura: 20/04/2012
Vigência: até 30/01/2013, prorrogado até 26/02/2013.
Em relação ao processo nº 01430.001104/2011-11, relativo ao convênio nº
764868/2011, firmado entre a Fundação Biblioteca Nacional (FBN) também junto à
Câmara Brasileira do Livro (CBL), em que pese estar o convênio com status “em
execução”, não foram identificados nos autos do processo bem como no sistema
SICONV todos os documentos ou registros referentes aos ajustes do Plano de Trabalho
solicitados bem análise conclusiva sobre sua aprovação ou não. Verificou-se também a
ausência de registros relativos a processos licitatórios realizados e contratos firmados
pela convenente para a execução do objeto conveniado, notas fiscais e demais
documentos de liquidação, tampouco a lista de pagamentos realizados com recursos do
convênio até o presente momento, em discordância com o que preveem os arts. 3º, 5º,
II, 6º, XVI, art. 43, dentre outros, da Portaria Interministerial nº 507/2011, que rege o
convênio.
De acordo com o extrato da conta corrente específica do convênio, do valor de R$ 1,6
milhões liberados, a execução financeira do convênio já atingiu o montante de
aproximadamente R$ 357 mil.
Processo nº 01430.00072/2012-11 – convênio 777756/2012.
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Trata-se de processo de Seleção Pública de propostas para projeto referente ao
“Programa Livro Aberto” na Ação de “Promoção e Intercâmbio de eventos culturais na
área do Livro e da Leitura”, tendo como objeto a realização da Feira do Livro de
Frankfurt 2013 e demais ações culturais de divulgação da literatura brasileira no
exterior.
Valor: R$ 5 milhões
Data de assinatura: 07/12/2012
Vigência: de 07/12/2012 a 07/12/2013.
Banco do Brasil, ag: 4054-1 c/c: 13.875-4
A análise dos autos do processo em epígrafe evidenciou a inexistência de detalhamento
do Plano de Trabalho no que tange à descrição completa do objeto a ser executado, das
metas a serem atingidas, bem como especificação e justificativas para as etapas
definidas, em especial as quantidades, e valores previstos para a execução do objeto
conveniado, em discordância com o que prevê o art. 25 da Portaria Interministerial nº
507/2011.
Nenhum dos editais de chamamento público dos convênios analisados por esta equipe
de auditoria possui detalhamento e a especificação completa e bem definida das etapas,
bens e serviços efetivamente considerados necessários para a realização dos objetos
conveniados avençados. Também não estão definidos nos editais os objetivos a serem
alcançados em cada etapa, e as ações e atividades que devem ser executadas pelo
convenente, tampouco a estimativa do valor total necessário para a realização do objeto
da parceria, destinada a balizar a análise das propostas dos convenentes.
Os Planos de Trabalho apresentados pela CBL e aprovados pela FBN também se
limitam a informar no campo “especificação” de cada etapa a descrição da natureza da
despesa pretendida para executar o objeto, mas não traz a descrição completa dos
objetos que compõem a execução das etapas, nem a origem e a justificativa dos preços
propostos pela convenente, inviabilizando a análise e a aferição dos bens e serviços
realmente necessários para a execução dos convênios bem como daqueles que deveriam
ser prestados pela própria convenente, em consonância com o que prevê o art. 60 da
supramencionada Portaria Interministerial.
b) Falhas na aprovação de Planos de Trabalho de convênios firmados pela FBN, com
previsão de despesas inelegíveis, e outras que não contemplam a memória de cálculo,
documentos ou registros de pesquisas prévias de preços e justificativas dos itens e
respectivos quantitativos orçados; e contradição na realização de Chamamentos
Públicos para a seleção de proponentes de convênios cuja Entidade executora já havia
sido previamente escolhida.
Em relação aos processos nºs 01430.001087/2011-12, 01430.001104/2011-11, e
01430.00072/2012-11, relativos, respectivamente, aos convênios nºs 759476/2011,
764868/2011, e 777756/2012, verificou-se a aprovação de Plano de Trabalho sem o
detalhamento de metas e etapas a serem cumpridas, bem como sem a memória de
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cálculo dos respectivos orçamentos de despesas previstas para execução com recursos
dos convênios.
No que tange ao processo nº 01430.001087/2011-12, referente ao convênio nº
759476/2011, verificou-se a existência de diversas rubricas aprovadas pela FBN,
constantes do Plano de Trabalho registrado no SICONV, que contemplam as despesas
previstas para a realização das feiras internacionais do livro de Bogotá e de Frankfurt,
no valor total de R$ 1,25 milhões, para as quais não foram apresentadas Projeto Básico
e/ou Termo de Referência com os detalhamentos suficientes para a análise e aprovação
das metas e etapas, bem como sem as respectivas memórias de cálculo e/ou
justificativas da necessidade do bens/serviços propostos.
Por meio da análise do Plano de Aplicação, verificou-se que não há demonstração da
memória de cálculo de despesas com impostos estimadas em três itens do Plano de
Aplicação dos recursos, com descrição “impostos nacionais (17%)”, “impostos
nacionais”, e “impostos internacionais IVA”, previstas no montante de,
respectivamente, R$ 36.133,50 (trinta e seis mil cento e trinta e três reais e cinquenta
centavos), R$ 8.700,00 (oito mil e setecentos reais), e R$ 16.285,50 (dezesseis mil
duzentos e oitenta e cinco reais e cinquenta centavos).
Esta equipe de auditoria também verificou que a área de convênios da FBN aprovou
despesas previstas no Plano de Trabalho para contratações de serviços inerentes a
atividades finalísticas do objeto conveniado, que deveriam ser prestados pela própria
convenente, como “coordenador de convênio”, “coordenador executivo”, “supervisor de
convênio”, “Diretor Executivo do Pavilhão do Brasil na Feira do Livro de Frankfurt
2012”, já que estas atividades inserem-se na área de atuação da convenente, o que
justificou a celebração do convênio.
As análises realizadas no processo nº 01430.001104/2011-11, relativo ao convênio nº
764868/2011 evidenciaram a aprovação do Plano de Trabalho sem o detalhamento de
metas e etapas a serem cumpridas bem como sem a memória de cálculo dos respectivos
orçamentos de despesas previstas para execução com recursos do convênio.
Também neste convênio verificou-se a aprovação de despesas previstas no Plano de
Trabalho com contratações de serviços inerentes a atividades finalísticas do objeto
conveniado, que deveriam ser prestados pela própria convenente, orçados para o
período de 8 meses, tanto para o Projeto “Circuito Nacional de Feiras do Livro”, como
“coordenador do circuito”, “assistente do coordenador”, “produtor executivo”,
“assistente do produtor executivo”, “coordenador geral do convênio”, “assessoria
jurídica geral do convênio”, como também para o Projeto “Caravana de Escritores”,
como “coordenador das ações relacionadas ao Projeto Caravana de Escritores”,
“assistente do coordenador”, “produtor executivo”, “secretário do projeto Caravana de
Escritores”. Como já afirmado, já que estas atividades inserem-se na área de atuação da
convenente, o que justificou a celebração do convênio.
A exemplo dos demais, o Plano de Trabalho aprovado para o convênio nº 777756/2012
também previu a realização de despesas com contratações de serviços inerentes a
atividades finalísticas do objeto conveniado, como “assistente de produção do projeto”,
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“coordenadora de comunicação”, “assistente de planejamento do projeto”,
“coordenadora de projetos especiais”, “assessoria jurídica” e “gerente institucional do
convênio” que estão inseridos no campo de atuação da própria convenente, mas que
também foram terceirizados através de contratações no mercado. Além disso, não há
uma memória de cálculo que esclareça os quantitativos de unidades e valores previstos
pela convenente, especialmente no que tange a impostos, diárias nacionais e
internacionais, seguros de viagem e despesas administrativas, de forma a viabilizar a
aprovação, pela FBN, das metas e etapas pretendidas.
No que tange às diárias, verificou-se que o valor estipulado pela convenente foi de R$
300,00 (trezentos reais) para diária em âmbito nacional, e de R$ 1.328,00 (hum mil
trezentos e vinte e oito reais) para destino internacional. Em que pese ser uma entidade
privada sem fins lucrativos, a convenente afastou-se da observância a princípios que
norteiam a realização de despesas com recursos públicos provenientes do orçamento da
União, tais como os da economicidade e do interesse público, principalmente, já que
estabeleceu valores para diárias que não guardam correlação com aqueles previstos no
Anexo I do Decreto 5.992/2006, normativo que rege a concessão de diárias e passagens
no âmbito da administração federal direta, autárquica e fundacional, tampouco justificou
os valores por ela definidos. Foram gastos a título de diárias internacionais o montante
de R$ 84.295,56 (oitenta e quatro mil duzentos e noventa e cinco reais e cinquenta e seis
centavos) e R$ 5,1 mil para diárias nacionais.
O Plano de Trabalho apresentado pela CBL e aprovado pela FBN para este convênio
também previu etapas com a contratação de serviços que inserem-se nas atribuições da
convenente e cuja contratação foi proposta de forma terceirizada, bem como serviços
cuja natureza são similares ou complementares, como “Organização de leituras
dramáticas”, “Organização debates literários” e “Organização de apresentações”,
“tradutora consecutiva” e “tradução simultânea”, “coordenadora de comunicação” e
“ações de comunicação para Feiras Nacionais, Internacionais, Festivais e Festas
Literárias”, mas que tiveram sua contratação proposta de forma separada, e outros para
os quais não identificamos justificativas, como “apresentação musical” e “apresentação
gastronômica”, “mestre de cerimônia”, “Cenografia Brazilian HOT SPOTS”, “Diretor
Executivo do Pavilhão Brasil”.
Quanto à realização de Chamamentos Públicos de forma puramente formal, vale
destacar que de acordo com informações prestadas pela Coordenadora Geral do Centro
Internacional do Livro (CIL), área responsável pelos convênios nºs 759476/2011 (Feira
do Livro de Bogotá e Frankfurt 2012) e 777756/2012 (Feira do Livro de Frankfurt
2013), a CBL gozaria de exclusividade apenas para a organização do Pavilhão da Feira
do Livro de Frankfurt 2013. No entanto, em ambos os convênios supramencionados
foram publicados editais de chamamento público, sendo que no primeiro houve a
apresentação de duas propostas, tendo sido escolhida a da CBL. Adicionalmente, não há
no processo do convênio nº 777756/2012 qualquer definição ou comprovação de quais
etapas ou serviços deveriam ser ou foram efetivamente fornecidos com exclusividade
pela CBL.
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107
A despeito destas informações, identificou-se que tanto a organização quanto o
gerenciamento e a produção de praticamente todas as etapas tanto das Feiras de Bogotá
e Frankfurt 2012 quanto da Feira de Frankfurt 2013 foram terceirizadas e contratadas
junto aos mais diversos agentes de mercado.
Em relação à Feira do Livro de Bogotá 2012, vale destacar que no processo nº
01430.000033/2012-11, cuja análise consta deste relatório de auditoria, e que teve por
objeto a contratação, por inexigibilidade de licitação, de profissional especializado de
cenografia e direção de arte a fim de elaborar projeto de cenografia para o Pavilhão do
Brasil na Feira do Livro de Bogotá 2012, consta Nota Técnica datada de 18/01/2012 e
assinada pela Coordenadora Geral do Livro e da Leitura a qual menciona a
realização de reunião realizada em 28/06/2011 entre o Ministério das Relações
Exteriores (MRE) e representantes da CBL e do Sindicato Nacional de Editores de
Livros (SNEL) com vistas à definição de ações conjuntas e atribuição de
responsabilidades na realização da mencionada Feira. No entanto, fora lançado e
publicado em 13/10/2011 edital de Chamada Pública nº 01/2011 para seleção de
propostas para a realização desta Feira do Livro em Bogotá.
c) Falhas no acompanhamento e na fiscalização da execução físico-financeira de
convênios firmados pela FBN.
No que tange ao convênio nº 759476/2011, identificou-se a ausência de realização de
prévia pesquisa de preços de mercado para contratação de empresas pela convenente,
tanto por dispensa quanto por inexigibilidade de licitação, além das justificativas dos
serviços orçados, bem como do detalhamento de despesas em propostas de preços
apresentadas, muitas com utilização de rubricas genéricas, que inviabilizam a aferição
da adequação dos valores orçados. Vale destacar que as cotações de preços visando a
contratação de serviços de “curador”, “coordenador executivo”, “supervisor de
convênio”, “assistente de produção” e “secretária”, divulgadas apenas no sítio eletrônico
da convenente, só obtiveram propostas de 3 empresas, todas sediadas na cidade de Ouro
Preto/MG. Não obstante, percebeu-se que as três propostas recebidas seguiram a mesma
padronização, apenas com valores diferentes e que as atividades principais e secundárias
das empresas pesquisadas são, s.m.j., incompatíveis com os serviços pretendidos objetos
das cotações de preços realizadas.
Analisando os registros e documentos da aba “processo de compras” no sistema
SICONV para o convênio sob exame, verificamos inconsistências nos procedimentos de
realização de pesquisa de preços, que não observam os requisitos previstos nos arts. 45
e 46 da Portaria Interministerial nº 127/2008, conforme destacado no quadro a seguir:
Quadro – Inconsistências nos processos de compras realizados para a operacionalização
da Feira Internacional do Livro de Bogotá e de Frankfurt no ano de 2012.
Número
Processo de
Compra
Observações/esclareciment
os/justificativas
Dinheiro público é da sua conta
objeto
valor total
(R$)
nº
contrato
CNPJ contratada
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108
Observações/esclareciment
os/justificativas
objeto
valor total
(R$)
nº
contrato
CNPJ contratada
52012
Dispensa de
Licitação
Realizada cotação prévia
junto a 3 fornecedores. Não
consta o orçamento da
empresa contratada. O edital
de convocação para cotação
de preços não foi publicado
no SICONV.
1 - Serviço de
remessa de
livros para
exposição na
area dos
editores 2 Serviço de
remessa de
livros para
livraria - venda
38.950,08
005/2012
**.5002900/0001-**
122012
Não constam no SICONV
preços que o próprio
fornecedor já praticou com
outros
demandantes. Não constam
os elementos que definiram a
contratação do fornecedor e
Dispensa de
justificativa de
Licitação
desnecessidade de cotação
prévia (art. 46, §1º, II, c/c
art. 47 da Port. Interm.
127/2008). Não foi feito
edital para cotaçãode preços,
em que pese ter sido a
contratada uma empresa de
Bogotá.
1- Impressão
de material de
divulgação do
Brasil para
distribuição na
Feira
Internacional
do Livro de
Bogotá
39.611,19
012/2012
**003340-**
102012
Edital não detalha nem
Prestação de
especifica os elementos a
serviços de
serem considerados para o
desenvolvimen
orçamento dos trabalhos a
to de layout
serem contratados, como
para catálogo /
estudo de cores e tipologia,
Dispensa de
revista com
diagramação, projeto gráfico,
Licitação
aproximadame
etc, o que dificulta a
nte 50 páginas
comparação de preços entre
para a Feira
as propostas apresentadas. O
Internacional
edital de convocação para
do Livro de
cotação de preços não foi
Bogotá.
publicado no SICONV.
12.000,00
010/2012
**43780/0001-**
Número
Processo de
Compra
Dinheiro público é da sua conta
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109
Número
132012
142012
152012
Processo de
Compra
Observações/esclareciment
os/justificativas
objeto
valor total
(R$)
nº
contrato
CNPJ contratada
Cotação
Prévia de
Preços
Pesquisa prévia de preços
(art. 46, §1º, II, Port.
127/2012). Propostas de 3
empresas de Ouro Preto,
sendo 2 delas com objeto
social não condizentes com o
objeto a ser contratado.
Verifica-se a mesma
padronização de propostas,
para empresas diferentes. No
processo não constam os
dados do curador contratado
para a Feira. O edital de
convocação para cotação de
preços não foi publicado no
SICONV.
Prestação de
serviços de
curador para a
Feira
Internacional
do Livro de
Bogotá (4
meses)
54.000,00
013/2012
**93092/0001-**
Cotação
Prévia de
Preços
Pesquisa prévia de preços
(art. 46, §1º, II, Port.
127/2008). Propostas de 3
empresas de Ouro Preto,
sendo 2 delas com objeto
social não condizentes com o
objeto a ser contratado.
Mesma padronização de
propostas, para empresas
diferentes. No processo não
constam os dados do
coordenador executivo
contratado para a Feira. O
edital de convocação para
cotação de preços não foi
publicado no SICONV.
Serviços de
coordenador
executivo
2.450,00
014/2012
**993092/0001-**
Cotação
Prévia de
Preços
Pesquisa prévia de preços
(art. 46, §1º, II, Port.
127/2008). Propostas de 3
empresas de Ouro Preto,
sendo 2 delas com objeto
social não aderentes com o
objeto a ser contratado.
Verifica-se a mesma
padronização de propostas,
para empresas diferentes. No
processo não constam os
dados do coordenador
executivo contratado para a
Feira. O edital de
convocação para cotação de
preços não foi publicado no
SICONV.
Prestação de
serviços de
supervisor de
convênio
29.400,00
015/2012
**93092/0001-**
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110
Número
42012
72012
Processo de
Compra
Observações/esclareciment
os/justificativas
objeto
valor total
(R$)
nº
contrato
CNPJ contratada
Cotação
Prévia de
Preços
Pesquisa prévia de preços
(art. 46, §1º, II, Port.
127/2008). Propostas de 3
empresas de Ouro Preto,
sendo 2 delas com objeto
social não aderentes com o
objeto a ser contratado.
Mesma padronização de
propostas, para empresas
diferentes. No processo não
constam os dados do
assistente de produção
contratado para a Feira. O
edital de convocação para
cotação de preços não foi
publicado no SICONV.
Prestação de
serviços de
assistente de
produção
8.000,00
004/2012
**93092/0001-**
Dispensa de
Licitação
Pesquisa prévia de preços
(art. 46, §1º, II, Port.
127/2008). Foram
pesquisadas 2 empresas de
São Paulo e uma de Porto
Alegre, tendo sido esta
última a vencedora. Não foi
justificada a economicidade
da contratação no Brasil e
não em Bogotá, já que há
despesas com
encaminhamento de material
para tradução e devolução
para o local do evento em
Bogotá.
Prestação de
serviços de
tradução e
revisão do
português para
o espanhol.
2.385,00
007/2012
**51560/0001-**
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111
Número
82012
92012
Processo de
Compra
Observações/esclareciment
os/justificativas
objeto
valor total
(R$)
nº
contrato
CNPJ contratada
Cotação
Prévia de
Preços
Rubricas genéricas no
orçamento da vencedora
contratada como "cachê",
"pagamento", "cachê para
atores" (não especifica
quantidade). Edital não
define quantidade de atores,
propostas das demais
empresas da cotação de
preços não detalhadas, e sem
parâmetros para comparação.
Não há justificativas da
necessidade da contratação
de empresa no Brasil, já que
os atores são de Bogotá CBL e os serviços serão
prestados nesta cidade.
Empresa contratada é de
Brasília. Não há
comprovantes de preços e
propostas oriundas do
representante de Bogotá, que
confirmem a adequação dos
preços dos cachês. Pgto de
rubrica "tributação" não
detalhado - 10%. O edital de
convocação para cotação de
preços não foi publicado no
SICONV.
Prestação de
serviços de
organização e
direção de
leituras
dramáticas e
debates
literários.
59.950,00
008/2012
**533798/0001-**
Não constam no SICONV
preços que o próprio
fornecedor já praticou com
outrosdemandantes. Não
constam os elementos que
definiram a contratação do
fornecedor e justificativa de
desnecessidade de cotação
Dispensa de
prévia (art. 46, §1º, II, c/c
Licitação
art. 47 da Port. 127/2008).
Não foi realizada pesquisa de
preços de mercado com 3
fornecedores (art. 57, §ú,
Portaria). O edital de
convocação para cotação de
preços não foi publicado no
SICONV.
Assessoria de
Imprensa para
atuar na Feira
Internacional
do Livro de
Bogotá
23.000,00
009/2012
**809089/0001-**
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112
Número
32012
-
22012
Processo de
Compra
Observações/esclareciment
os/justificativas
objeto
valor total
(R$)
nº
contrato
CNPJ contratada
Pesquisa de
Mercado
(valor
abaixo de
R$
8.000,00)
Pesquisa prévia de preços
(art. 46, §1º, II, Port.
127/2008). Propostas de 3
empresas de Ouro Preto,
sendo 2 delas com objeto
social não aderentes com o
objeto a ser contratado.
Mesma padronização de
propostas, para empresas
diferentes. No processo não
constam os dados secretária
contratada para a Feira. O
edital de convocação para
cotação de preços não foi
publicado no SICONV.
Contratação de
empresa para a
prestação de
serviços de
secretária.
7.800,00
003/2012
**93092/0001-**
Inexigibilida
de
Não consta do processo ou
no SICONV a justificativa
do preço com os elementos
que definiram seu cálculo
(art. 59, da Port. 127/2008
c/c art. 26, §ú, da lei
8666/93. O edital de
inexigibilidade não foi
publicado no SICONV.
Adaptação,
transporte e
montagem das
apresentações
de Clarice
Lispector e
Cora Coralina
400.000,00
001/2012
**9805910001-**
Contratação de
A proposta de preços
serviço de
disponibilizada pela empresa
reserva,
contratada não detalha os
emissão,
preços de cada trecho de
marcação,
viagem, tampouco as opções
remarcação,
disponíveis, a companhia
endosso e
Dispensa de aérea, a classe do vôo, etc, de
fornecimento
Licitação
forma a possibilitar a
de 50
comprovação de
passagens
compatibilidade dos valores
aéreas de ida e
com os preços de mercado.
volta e seguro
O edital de convocação para
de viagem com
cotação de preços não foi
destino para
publicado no SICONV.
Bogotá.
135.521,50
002/2012
**626512/0001-**
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113
Número
06/2012
031/2012
Processo de
Compra
Observações/esclareciment
os/justificativas
valor total
(R$)
nº
contrato
CNPJ contratada
Cotação
Prévia de
Preços
Serviços de
tradução
simultânea com
Foi informado no SICONV
intérpretes para
que a cotação foi realizada
Português e
em Bogotá, sem a
Espanhol, bem
apresentação de propostas
como a locação
por outros interessados.
dos
Serviços de locação de
equipamentos
equipamentos foram
necessários
contratados conjuntamente,
para a
sem pesquisa de preços
realização das
tampouco justificativas para
traduções em
a sua realização. Não foi
cabine com
apresentada e/ou registrada
isolamento
no SICONV a proposta da
acústico, no
empresa contratada. O edital
pavilhão do
de convocação para cotação
Brasil na Feira
de preços não foi publicado
Internacional
no SICONV.
do Livro de
Bogotá, na área
de debates.
37.128,00
006/2013
**00240400 (empresa
de Bogotá)
Dispensa de
Licitação
Foi informado no SICONV
que a cotação foi realizada
Contratação de
realizada junto a 4
empresa para
fornecedores, sem a
impressão de
apresentação de propostas
material de
por 3 deles. Não foi
divulgação da
apresentada e/ou registrada
Feira
no SICONV a proposta da
Internacional
empresa contratada. O edital
do Livro de
de convocação para cotação
Frankfurt 2012.
de preços não foi publicado
no SICONV.
11.520,00
031/2013
**69655/0001-**
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objeto
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114
Número
Processo de
Compra
Observações/esclareciment
os/justificativas
valor total
(R$)
nº
contrato
CNPJ contratada
032/2012
Foi informado no SICONV
que embora o edital
032/2012 tenha sido
publicado no site da entidade
durante o período de 15 dias
(14 de agosto à 29 de
Coordenação
agosto), com nova
da produção
publicação por mais 15 dias
textual da
(30 de agosto à 14 de
entidade em
setembro), não acudiram
sua
interessados à cotação. No
Dispensa de entanto, não foi apresentada participação na
Licitação
e/ou registrada no SICONV Frankfurt Book
a proposta da empresa
Fair 2012,
contratada. O contrato foi
durante o
firmado no valor de R$
período de 10 a
35.000,00, em 5 parcelas de 14 de outubro
R$ 7.000,00, e no entanto, os
de 2012.
pagamentos, realizados fora
desta periodicidade,
somaram R$39.900,00. O
edital de convocação para
cotação de preços não foi
publicado no SICONV.
35.000,00
021/2013
**234299/0001-**
033/2012
Foi informado no SICONV
que não acudiram
interessados à cotação e que
foram realizados orçamentos
com três empresas para a
contratação. No entanto, não
foi apresentada e/ou
registrada no SICONV a
Contratação de
proposta da pessoa física
pessoa física
contratada e não há
para a
justificativa do preço
prestação de
contratado. A Plano de
serviços de
Trabalho aprovado indicou o
diretor
valor de R$ 8.500,00/mês
executivo do
Dispensa de
para 5 meses, totalizando R$
Licitação
Pavilhão do
42.500,00. Os pagamentos
Brasil na Feira
realizados somam R$
de Frankfurt
39.503,28, e todos referem2012, por meio
se a diárias. Justificar a
das atividades
ausência do pagamento pelos
descritas no
serviços contratados, ou
edital.
indicá-los com os respectivos
débitos correspondentes,
apresentando a Nota Fiscal
ou recibo de prestação de
serviços. O edital de
convocação para cotação de
preços não foi publicado no
SICONV.
42.500,00
033/2013
***.653.168-**
objeto
Fonte: registros de documentos inseridos no SICONV sobre processos licitatórios realizados.
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115
Em relação aos processos de compras e contratos realizados para a operacionalização da
Feira do Livro de Frankfurt 2012, também objeto deste convênio, só foram identificados
3 registros disponibilizados no SICONV, cujos documentos não constam do sistema,
tampouco do processo físico analisado por esta equipe de auditoria.
Também foram identificados pagamentos de diárias a autores, palestrantes e membros
de equipes, no valor de R$ 57.600,00 (cinquenta e sete mil e seiscentos reais), para a
“Feira Internacional do Livro de Bogotá”, e de R$ 76.783,28 (setenta e três mil
setecentos e oitenta e três reais e vinte e oito centavos), para a “Feira Internacional do
Livro de Frankfurt”, sem a identificação dos beneficiários, e a demonstração da
memória de cálculo para definição de seus valores unitários e da quantidade de dias
considerados. Além disso, estes pagamentos somam R$ 134.383,28 (cento e trinta e
quatro mil trezentos e oitenta e três reais e vinte e oito centavos), montante que supera o
valor total aprovado pela FBN no Plano de Trabalho para rubricas desta natureza, de R$
89,5 mil. Identificou-se uma transferência online debitada à conta corrente do convênio
em favor do Sr. A. C. Martinelli, no valor de R$ 3,2 mil, para o qual não há
correspondência na planilha de pagamentos efetuados disponibilizada a esta equipe de
auditoria.
No que tange à contratação de recepcionistas bilíngues em Bogotá, não houve
comprovação da realização de pesquisas de preços de mercado para subsidiar o
orçamento previsto no Plano de Trabalho e/ou no Plano de Aplicação detalhado,
registrado no SICONV, no valor de R$ 30.600,00 (trinta mil e seiscentos reais), tendo
sido realizados pagamentos que totalizam R$ 22.880,59 (vinte mil oitocentos e oitenta
reais e cinquenta e nove centavos) junto a uma corretora de câmbio, para os quais
também não identificamos a memória de cálculo e a justificativa do preço.
Analisando o extrato da conta corrente do convênio, foram identificados vários
lançamentos a débito da conta corrente cujos fatos geradores não foram identificados, e
para os quais não se encontrou justificativas, como operações de “câmbio”, “movimento
do dia”, crédito com histórico “ORPAG ORIGEM EXTERIOR”, “impostos” (DARF`s),
e “INSS arrecadação”. Vale ressaltar que os impostos e contribuições previdenciárias
pagas com recursos do convênio foram recolhidos, em sua maioria, pela convenente em
seu nome. A conciliação bancária dos pagamentos realizados por intermédio da conta
ficou prejudicada, já que existem DARF’s anexados no SICONV para pagamento de
Imposto de Renda, PIS, COFINS, CSLL, INSS, etc, referentes a operações de câmbio e
outras prestações de serviços para os quais não foram apresentados os comprovantes
bancários de recolhimento.
Já em relação ao convênio nº 777756/2012, que também tinha como objeto a realização
da Feira de Frankfurt, esta relativa ao ano de 2013, a ser realizada de 09 a 13 de outubro
de 2013, bem como ações culturais de divulgação da literatura brasileira no Brasil e no
exterior, também se identificou a ausência de realização de prévia pesquisa de preços de
mercado para contratação de empresas pela convenente, por dispensa de licitação, e a
inexistência de justificativas dos serviços orçados e detalhamento de despesas em
propostas de preços apresentadas, conforme detalhamos no quadro a seguir:
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116
Quadro – Inconsistências nos processos de compras realizados para a operacionalização
da Feira Internacional do Livro de Frankfurt 2013.
Número
processo
compra
001/2013
Processo de
Compra
Cotação
Prévia de
Preços
Questionamentos/solicit
ação de justificativas
objeto
Realizada cotação prévia
junto a 3 fornecedores. O
edital realizado para
cotação não especifica as
datas para as viagens a
serem orçadas. Os
períodos são apenas em
meses, o que prejudica a
eficiência da pesquisa e a Contratação de
competitividade entre as
empresa
empresas interessadas no
especializada
fornecimento dos
para a
serviços. Além disso, se
prestação de
não há datas nem
serviços de
quantitativo de passagens
reserva,
exatos a serem fornecidos,
emissão,
o edital deveria selecionar
marcação,
a empresa que ofertassem
eventual
a menor taxa para
remarcação,
prestação dos serviços,
endosso e
com faturamento posterior fornecimento
das passagens aéreas, a
passagens
serem escolhidas pela
aéreas para
convenente de acordo
âmbito
com a compatibilidade de
nacional e
horários e preços. O edital internacional,
de convocação para
de ida e volta
cotação de preços bem
em classe
como o contrato de
econômica e de
prestação de serviços não
seguro de
foram disponibilizados viagem no caso
no SICONV. Justificar o
de viagens
valor contratado no
SICONV, considerando
que a proposta da empresa
foi no valor total de R$
475.187,61, já que não há
decisão fundamentada
para a escolha da proposta
mais vantajosa.
Dinheiro público é da sua conta
valor total
(R$)
nº
contrato
CNPJ contratada
515.571,46
002/2013
**62966/0001-**
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117
Número
processo
compra
002/2013
011/2013
Processo de
Compra
Cotação
Prévia de
Preços
Dispensa de
Licitação
Questionamentos/solicit
ação de justificativas
valor total
(R$)
nº
contrato
CNPJ contratada
Não foi realizada pesquisa
Prestação de
de mercado junto a 3
Serviços de
fornecedores (art. 57, §ú,
Diretor
Port. Interm. 507/2011),
Executivo do
considerando que só
Pavilhão do
houve duas propostas de
Brasil em
preços para a cotação
Frankfurt,
prévia. Não há qualquer
especialmente
informação acerca da
pela realização
necessidade e justificativa
da Feira
108.000,00
da contratação. As
Internacional
propostas de preços das 2
do Livro de
pessoas interessadas não
Frankfurt 2013,
fornecem elementos
por meio das
objetivos para
atividades
mensuração do preço
descritas na
cobrado, de forma a
Cláusula
possibilitar a verificação
Primeira do
de adequação aos preços
Contrato anexo.
de mercado.
001/2013
***.653.168-**
Foi informado no
SICONV que a
contratação se deu por
dispensa de licitação por
ausência de interessados.
Não foi registrado no
sistema o respectivo edital
de licitação para a
contratação, tampouco o
contrato de prestação de
serviços. Não foi
Prestação de
realizada cotação de
serviços de
preços com no mínimo 3
apoio
fornecedores, conforme
administrativo.
preceitua o art. 57, §ú,
Port. Interm. 507/2011,
para os casos em que não
houver propostas para o
edital de cotação de
preços. Não há no
processo físico ou no
SICONV justificativa
para o preço e a para a
contratação da
profissional selecionada.
008/2013
***.004.398-**
Dinheiro público é da sua conta
objeto
21.700,00
www.portaldatransparencia.gov.br
118
Número
processo
compra
003/2013
007/2013
005/2013
Processo de
Compra
Questionamentos/solicit
ação de justificativas
valor total
(R$)
nº
contrato
CNPJ contratada
Cotação
Prévia de
Preços
Cotação de
empresas para
O contrato de prestação
prestação de
de serviços não foi
serviços de
anexado e/ou
assessoria de
120.000,00
disponibilizado no
imprensa para
sistema SICONV e/ou no
atuação no
processo físico.
Projeto
Frankfurt 2013.
007/2013
**809089/0001-**
Cotação
Prévia de
Preços
No SICONV foi
informado que "Não
acudiram interessados à
cotação". Foi apresentada
apenas uma proposta.
Uma empresa apresentou
orçamento e uma terceira
atestou não possuir
pessoal especializado para
o Alemão." Não constam
no SICONV
Cotação de
comprovações de
empresa para
pesquisa prévia ao
realização de
mercado, nos termos do
versão para
que prevê o art. 57, §ú,
Inglês e para o
Port. Interm. 507/2011, já
Alemão.
que não houve
interessados na cotação de
preços. A proposta da
empresa contratada,
apensada ao SICONV,
está no valor de R$
15.715,00, valor que não
corresponde àquele
contratado. O edital de
cotação de preços não foi
publicado no SICONV.
14.850,00
006/2013
**835951/0001-**
Cotação
Prévia de
Preços
Não foi realizada pesquisa
de mercado junto a 3
fornecedores (art. 57, §ú,
Cotação de
Port. Interm. 507/2011),
empresas para
considerando que só
prestação de
houve duas propostas de
serviços de
preços para a cotação
coordenação de
prévia. Não há qualquer
comunicação.
informação acerca da
necessidade e justificativa
da contratação e do preço.
84.000,00
015/2012
**93092/0001-**
Dinheiro público é da sua conta
objeto
www.portaldatransparencia.gov.br
119
Número
processo
compra
006/2013
008/2013
Processo de
Compra
Dispensa de
Licitação
Cotação
Prévia de
Preços
Questionamentos/solicit
ação de justificativas
objeto
Contratação de
empresa
Não foi realizada pesquisa especializada
de mercado junto a 3
para a
fornecedores (art. 57, §ú,
prestação de
Port. Interm. 507/2011),
serviços de
considerando que só
assistente de
houve duas propostas de
produção de
preços para a cotação
projetos que
prévia. Não há qualquer
atuará no
informação acerca da
Projeto
necessidade e justificativa Frankfurt 2013,
da contratação e do preço. atendendo aos
critérios e
especificações
pela CBL
estabelecidos.
Não foi realizada pesquisa
de mercado junto a 3
fornecedores (art. 57, §ú,
Port. Interm. 507/2011),
considerando que só
houve duas propostas de
preços para a cotação
prévia. Não há qualquer
informação acerca da
necessidade e justificativa
da contratação de serviços
de consultoria e do preço,
já que presume-se ter a
convenente a expertise
necessária para a
organização da Feira de
Frankfurt 2013, tendo por
base a sua missão e sua
área de atuação. Quanto
aos serviços de curadoria,
os mesmos confundem-se
com serviços do objeto do
edital para contratação de
Diretor Executivo do
Pavilhão.
Dinheiro público é da sua conta
Cotação de
pessoas
jurídicas
especializadas,
para a
prestação de
serviços de
Consultoria e
Curadoria do
projeto que tem
por objetivo a
organização da
participação do
Brasil como
país
homenageado
na Feira
Internacional
do Livro de
Frankfurt 2013,
visando a
internacionaliza
ção da
literatura e da
cultura
brasileira, bem
como a difusão
dos livros e dos
autores
brasileiros no
valor total
(R$)
nº
contrato
CNPJ contratada
36.000,00
004/2012
**93092/0001-**
80.000,00
007/2012
**51560/0001-**
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120
Número
processo
compra
Processo de
Compra
Questionamentos/solicit
ação de justificativas
objeto
valor total
(R$)
nº
contrato
CNPJ contratada
80.000,00
-
Não identificada.
exterior.
009/2013
Cotação
Prévia de
Preços
O edital não define os
serviços de comunicação
que estão sendo cotados, e
deixa a critério dos
eventuais proponentes a
definição das ações de
comunicação que
consideram pertinentes
para divulgação do
evento. Não foram
apresentadas as
justificativas para a
referida contratação, já
que o objeto prevê
atribuições que, s.m.j.,
inserem-se no âmbito de
atuação e de expertise da
própria convenente. No
SICONV só consta o
edital de cotação de
preços, não há propostas
de preços tampouco o
respectivo contrato de
prestação de serviços.
Solicitamos informar o
nome e CNPJ da empresa
Dinheiro público é da sua conta
Prestação de
serviços de
comunicação
para
desenvolviment
o de ações de
comunicação
do Projeto
Frankfurt 2013,
por meio da
criação e
planejamento
das Ações de
Comunicação
do Brasil que
serão propostas
para sustentar,
divulgar,
amplificar e
promover o
Brasil, antes,
durante e
depois da Feira
de Frankfurt.
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121
Número
processo
compra
Processo de
Compra
Questionamentos/solicit
ação de justificativas
objeto
valor total
(R$)
nº
contrato
CNPJ contratada
contratada bem como
disponibilizar as
pesquisas de preços e/ou
as propostas de preços da
cotação.
Dinheiro público é da sua conta
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122
Número
processo
compra
012/2013
Processo de
Compra
Cotação
Prévia de
Preços
Questionamentos/solicit
ação de justificativas
Não consta no SICONV
pesquisa de preços de
mercado com 3
fornecedores (art. 57, §ú,
Portaria). O edital de
convocação para cotação
de preços não foi
publicado no SICONV,
mas apenas no sítio
eletrônico da CBL. Não
foi identificado a
empresa/pessoa física
contratada (fotógrafo),
tampouco o respectivo
contrato de prestação de
serviços. Não foi
apresentado no Plano de
Trabalho a justificativa
para a contratação, os
objetivos das ações
pretendidas e sua relação
direta com o objeto
conveniado, qual seja, a
realização da Feira de
Frankfurt 2013.
Dinheiro público é da sua conta
valor total
(R$)
nº
contrato
CNPJ contratada
Serviços
fotográficos em
Paraty – RJ
durante a
realização da
FLIP – Festa
Literária
Internacional
de Paraty, para
cobertura de
eventos que
fazem parte do
Projeto
Internacionaliz
ação Frankfurt
2013. Para a
apresentação de
propostas,
deverá ser
Não
considerado o
identificado
seguinte
.
cronograma de
eventos:•
Cobertura do
Almoço para
Editores e
Livreiros•
Abertura da
Programação
Oficial da FLIP
– Festa
Literária
Internacional
de Paraty.•
Cobertura de 3
eventos de
relacionamento
• Cobertura da
Coletiva de
Imprensa.
Não
identifica
do.
Não identificado.
objeto
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123
Número
processo
compra
013/2013
004/2013
Processo de
Compra
Questionamentos/solicit
ação de justificativas
valor total
(R$)
nº
contrato
CNPJ contratada
Cotação
Prévia de
Preços
Não consta no SICONV
elaboração de
pesquisa de preços de
projeto,
mercado com 3
execução e
fornecedores (art. 57, §ú,
produção de
Portaria). O edital de
eventos
convocação para cotação
gastronômicos,
de preços não foi
onde será
publicado no SICONV,
apresentada
mas apenas no sítio
como
eletrônico da CBL. Não
fenômeno
foi identificado a
cultural,
empresa/pessoa física
tipificando um
Não
contratada para a
identificado
povo na sua
produção de eventos
distinção, seja
.
gastronômicos, tampouco
nas suas
o respectivo contrato de
preferências,
prestação de serviços.
técnicas e
Não foi apresentado no
costumes seja
Plano de Trabalho a
por seu
justificativa para a
espelhamento
contratação, os objetivos
literário,
das ações pretendidas e
estabelecendo
sua relação direta com o
ligações entre a
objeto conveniado, qual
gastronomia e a
seja, a realização da Feira
literatura
de Frankfurt 2013.
Não
identifica
do.
Não identificado.
Cotação
Prévia de
Preços
Contratação de
empresa para
prestação de
serviços, com
experiência em
desenvolviment
o de peças de
publicidade,
internet,
gráfica, mídias
e marketing
promocional, 146.350,00
com intenção
de oferecer
peças criativas
e atuar como
parceiro,
interagindo
com o mercado
e apresentando
soluções
coordenadas de
comunicação.
009/2013
**650998/0001-**
O Plano de Trabalho não
especifica os serviços
orçados, bem como
apenas prevê como
especificação a
contratação de "Agência
para desenvolvimento do
material de divulgação".
O edital de convocação
para cotação de preços
não foi publicado no
SICONV, mas apenas no
sítio eletrônico da CBL.
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objeto
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124
Fonte: registros de documentos inseridos no SICONV sobre processos licitatórios realizados.
Também no convênio nº 777756/2012 foram identificados pagamentos referentes a GPS
(INSS), DARF’s, dentre outros, para os quais não encontramos memória de cálculo ou
justificativas. O extrato de conta bancária deste convênio nº 777756/2012 foi solicitado
à FBN mas não foi disponibilizado a esta equipe de auditoria até o término dos
trabalhos de campo desta AAC relativa ao exercício de 2012.
Já em relação ao convênio nº 764868/2011, até o término dos trabalhos de campo desta
AAC relativa ao exercício de 2012 não se identificou quaisquer registros, no SICONV,
de processos licitatórios, documentos de liquidação ou relação de pagamentos já
efetuados. Da mesma forma, o extrato da conta corrente específica do convênio contém
lançamentos a débito para os quais não se encontrou justificativas, como “impostos”
(DARF`s), e “INSS arrecadação”.
o#tF
a/
Causa
A Coordenadora-Geral do Centro Internacional do Livro não promoveu adequadamente
ao planejamento, análise, aprovação e acompanhamento da execução físico-financeira
dos objetos e despesas constantes dos Planos de Trabalho a serem executados com
recursos dos convênios firmados entre a FBN e a Câmara Brasileira do Livro (CBL).
Houve inércia na atuação da Área de Convênios da FBN no que tange às diligências
necessárias à complementação de documentos e informações, necessários à análise e
aprovação dos Planos de Trabalho apresentados pelos convenentes, bem como quanto
ao acompanhamento e fiscalização da execução físico-financeira dos objetos
conveniados. Há falhas decorrentes da inobservância de dispositivos previstos na
Portaria Interministerial nº 127/2008, e, principalmente, da sobrecarga de trabalho e
insuficiência de recursos humanos na Área de Convênios, e da ausência de
procedimentos bem definidos para a gestão de convênios no âmbito da Fundação.
u#asC
/
Manifestação da Unidade Examinada
Quanto à incompletude de registros relativos aos convênios nºs 759476/2011,
764868/2011, e 777756/2012 no SICONV, a Coordenadora Geral Centro Internacional
do Livro, da FBN, apresentou as seguintes informações:
“A Convenente argumentou que, tendo em vista as recorrentes falhas de acesso ao sistema no
momento da inclusão das informações, sua equipe ainda não finalizou as inclusões de todos os
documentos de liquidação e pagamentos, motivo pelo qual estão incompletas e não são
condizentes com o relatório de pagamentos mencionado no item anterior. Ressaltamos que todas
as providências pertinentes estão sendo adotadas para que este procedimento seja concluído com
a brevidade possível.”
No que diz respeito aos Planos de Trabalho aprovados pela FBN nos convênios nºs
759476/2011, 764868/2011, e 777756/2012, que previram despesas sem a apresentação
de memórias de cálculo e de justificativas de débitos bancários como ordens bancárias
para o exterior, diárias pagas a funcionários da CBL e demais colaboradores, e impostos
e contribuições previdenciárias pagas em nome da convenente, a FBN não apresentou as
justificativas ou quaisquer informações.
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125
Em referência à relação de recursos humanos da convenente efetivamente envolvidos
nos convênios nºs 764868/2011 e 777756/2012, bem como a justificativa para a
aprovação de despesas com recursos humanos pertinentes às funções de “coordenador
do circuito”, “assistente do coordenador”, “produtor executivo”, “assistente do produtor
executivo”, “coordenador geral do convênio”, “assessoria jurídica geral do convênio”,
bem como “coordenador das ações relacionadas ao Projeto Caravana de Escritores”,
“assistente do coordenador”, “produtor executivo”, “secretário do projeto Caravana de
Escritores”, dentre outros agentes, as informações e justificativas não foram
disponibilizadas a esta equipe de auditoria até o término dos trabalhos de campo desta
auditoria. Sobre o assunto, a FBN pronunciou-se da seguinte forma:
“(...) apesar de ter sido questionada, a Convenente não informou as justificativas para a
contratação dos profissionais nas funções de “coordenador de convênio”, “coordenador
executivo” e “supervisor de convênio”, por isso, está sendo novamente solicitada sobre tais
contratações e demandada a apresentar os editais destas contratações e os currículos destes
profissionais com a brevidade possível;”
A convenente apresentou as seguintes informações sobre as contratações desta natureza:
“Com relação ao item que solicita a apresentação de justificativa para aprovação de despesas
previstas em Plano de Trabalho referentes às funções de “coordenador do circuito”, “assistente
do coordenador”, “produtor executivo”, “assistente do produtor executivo”, “coordenador geral
do convênio”, “assessoria jurídica geral do convênio”, cabe à FBN apresentar tal justificativa,
uma vez que a aprovação ocorreu no âmbito da FBN, ficando esta convenente à disposição para
os esclarecimentos necessários.”
Já em relação ao convênio nº 759476/2011, a Coordenadora Geral do Centro
Internacional do Livro apresentou os seguintes esclarecimentos:
“Esclareço que a aprovação do Plano de Trabalho com as referidas contratações está
fundamentada no entendimento desta Coordenação de que, apesar da expertise e do quadro de
profissionais da Câmara Brasileira do Livro, o qual – vale mencionar - se empenhou plenamente
nos projetos mencionados, nos pareceu razoável o engajamento de outros profissionais
habilitados e dedicados à consecução dos objetivos do Convênio, tendo em vista a dimensão das
ações de Internacionalização do Livro e da Literatura brasileira e das homenagens ao Brasil nas
Feiras Internacionais do Livro de Bogotá e de Frankfurt, e o consequente volume de trabalho,
tarefas e responsabilidades inerentes, muitas vezes demandando a necessidade presencial no
Centro Internacional do Livro. (grifos nossos)
No que tange ao acompanhamento e à fiscalização da execução físico-financeira dos
convênios nºs 759476/2011, 764868/2011, e 777756/2012, a FBN não apresentou os
relatórios de fiscalização, tampouco as justificativas pertinentes.
Também no caso das falhas identificadas nos processos de compras realizados pela
convenente para as diversas contratações durante a execução dos 3 convênios
analisados, as justificativas foram apresentadas apenas pela convenente, e pautaram-se,
essencialmente, em falhas técnicas do sistema SICONV para a publicação dos editais de
cotação de preços e urgência em contratações.
Já em relação à condição de exclusividade da Câmara Brasileira do Livro na
operacionalização da Feira do Livro de Bogotá e de Frankfurt 2012, e de Frankfurt
2013, bem como os motivos da realização de Chamamento Público, considerando que a
CBL já havia sido escolhida para operacionalizar os referidos eventos literários, a
Coordenadora Geral do Centro Internacional do Livro apresentou os seguintes
esclarecimentos:
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126
“(...)
2) A condição de exclusividade da Câmara Brasileira do Livro – CBL para a participação do
Brasil na Feira de Frankfurt decorre da natureza do credenciamento oficial da instituição junto
à Direção da Feira de Frankfurt para operar a contratação do estande do Brasil com base em um
modelo padronizado que abriga editores, exposição de livros e divulgação dos programas
governamentais. Ou seja, diz respeito unicamente ao estande coletivo do Brasil (durante ou fora
do contexto da homenagem ao País), pois cabe exclusivamente à CBL organizar, usar,
comercializar e montar o estande brasileiro (conforme ANEXO II). De acordo com informações
da própria CBL, a instituição participa deste evento literário desde 1992 e detém a exclusividade
desta representação do Brasil desde 2003.
Tal fato não significa que a CBL possui exclusividade para organizar a homenagem ao Brasil
na Feira de Frankfurt, que, além do estande coletivo, pressupõe ampla programação literária e
cultural, com a presença de autores e artistas, a construção de um pavilhão central em
homenagem ao Brasil, o estabelecimento de uma agenda de encontros com editores, agentes
literários e autores, exposições, shows musicais, apresentação gastronômica, leituras em
espaços culturais e diversas outras atividades que constituem uma programação que é esperada
pelos organizadores e faz parte dos compromissos do país convidado de honra;
3) Com relação à homenagem ao Brasil na Feira de Bogotá, não há que se falar em
exclusividade, pois a CBL não possui esta condição no âmbito da feira colombiana. A referida
entidade concorreu e venceu ao chamamento público, respeitando as exigências legais;
4) O imperativo de um edital de Chamada Pública para a seleção de propostas para projetos
referentes à internacionalização do livro e da literatura brasileira, em especial por meio da
participação do Brasil em Bogotá (2012) e em Frankfurt (2013) tiveram por objeto justamente
as necessidades oriundas de:
a) construção do Pavilhão do Brasil;
b) curadoria para programação literária do Brasil antes e durante a feira de Frankfurt 2013;
c) proposta de comunicação, marketing e divulgação das ações internacionais para divulgação da
literatura e da cultura brasileira antes e durante a feira de Frankfurt;
d) planejamento, organização e produção da participação de autores, tradutores e editores
brasileiros na feira (leituras, debates, palestras);
e) intensificação da divulgação, do intercâmbio na área do livro e da promoção de bens e serviços
da cadeia criativa e produtiva do livro brasileiro;
f) planejamento, organização e produção da participação de artistas e especialistas (shows
musicais, apresentações gastronômicas)
5) Cabe lembrar que a participação do Brasil nas feiras de Bogotá em 2012 e de Frankfurt em
2013 implicam compromissos mais amplos e complexos, assumidos pelos Ministérios da Cultura
e das Relações Exteriores, tendo em vista que estas homenagens envolvem promoção da imagem
do País no exterior e a consolidação da presença da cultura brasileira no âmbito internacional.
Todas as ações de internacionalização da cultura brasileira são ações de Governo que são
estimuladas tanto pelo Ministério da Cultura, quanto pelo Ministério das Relações Exteriores;
6) Assim, os compromissos que advém da homenagem e da organização da participação como
convidado de honra, tanto em Bogotá-Colômbia, quanto em Frankfurt-Alemanha, extrapolam a
competência da FBN e justificaram a criação de Grupo de Trabalho para Bogotá (Decisão
Executiva FBN, n. 4 de 14/01/2012, ANEXO III) e para Frankfurt (Portaria Conjunta n. 1 de
10/09/2012, ANEXO IV) e posterior estabelecimento de Comitê Organizador para Frankfurt
(Portaria Interministerial n° 2 de 11/10/2012 ANEXO V);
(...)
10) Cumpre registrar que a CBL opera na área de feiras literárias nacionais e internacionais há
mais de 30 anos. Portanto, tal fato não pode ser considerado excepcional, pois a CBL é a única
entidade sem fins lucrativos que, ao mesmo tempo, reúne numero tão expressivo de editoras
associadas e possui, em seu estatuto, a finalidade de realizar e incentivar seus associados a
participarem de feiras do livro internacionais (conf. Estatuto CBL em anexo ANEXO VI).
Considerando que estas têm como objetivo a promoção do livro, da literatura e do mercado
editorial, é de se esperar que a entidade CBL participe de chamadas públicas envolvendo feiras
do livro internacionais, em especial aquelas que convergem com suas finalidades inerentes;”
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127
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E
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Análise do Controle Interno
A Portaria Interministerial nº 507/2011 prevê, sem seus arts. 3º e 5º, II, “f”, a
obrigatoriedade de registro dos atos, procedimentos relativos à formalização, execução,
acompanhamento, prestação de contas, dentre outros, no sistema SICONV, bem como a
incumbência do órgão concedente de acompanhar e atestar a execução dos objetos
conveniados, verificando a regular aplicação das parcelas de recursos, em consonância
com as metas pré-estabelecidas e aprovadas. Além disso, os arts. 6º, inciso XXI, e 43,
X, deste normativo prevê entre as obrigações do convenente a de incluir regularmente
todas as informações e documentos exigidos pela Portaria, tais como os atos e os
procedimentos relativos à formalização, execução, acompanhamento e prestação de
contas.
No que tange às despesas com contratação de profissionais como “coordenador de
convênio”, “coordenador executivo”, e “supervisor de convênio”, dentre outros, que
compuseram os Planos de Trabalho aprovados e são consideradas inelegíveis, vale
lembrar que as referidas contratações não se compatibilizam com a capacidade técnica e
gerencial esperada da convenente, cuja qualificação presume-se abarcar a existência de
quadro de profissionais habilitados para a prestação de serviços desta natureza, tendo
por base a expertise da proponente que justificou a celebração do convênio. Vale
lembrar que esta prática configura descumprimento ao que prevê o art. 60 da Portaria
Interministerial nº 507/2011, segundo o qual a Entidade Privada sem fins lucrativos
deverá executar diretamente a integralidade do objeto, salvo as situações devidamente
justificadas no Plano de Trabalho e aprovadas pelo órgão concedente.
Some-se a isso o fato de que a ausência de detalhamento de metas, fases e etapas dos
Planos de Trabalho apresentados pela convenente e aprovados pela FBN dificulta o
levantamento dos bens e serviços realmente necessários para a execução dos objetos
conveniados, e inviabiliza a definição daqueles devem ser prestados pela própria
convenente por estarem inseridos em sua missão e/ou em seu campo de atuação e que
justificam a celebração da parceria.
Quanto à natureza de pagamentos realizados a débito da conta corrente dos convênios
analisados, como por exemplo, impostos e outras transferências não identificadas, a
deficiência no contínuo e tempestivo acompanhamento da execução físico-financeira do
convênio impossibilita a adoção de medidas preventivas junto aos convenentes visando
a regular aplicação e movimentação financeira dos recursos públicos transferidos,
inclusive em relação a despesas e encargos cujos pagamentos não são de
responsabilidade da convenente.
No que toca à escolha da CBL como entidade privada escolhida para a realização da
Feira do Livro de Bogotá 2012, antes mesmo da realização de Chamamento Público, a
Nota Técnica datada de 18/01/2012 evidencia os entendimentos e acordos prévios
realizados entre o Ministério das Relações Exteriores (MRE) e representantes da CBL e
do Sindicato Nacional de Editores de Livros (SNEL) para a realização da Feira, e
portanto, demonstra que o Chamamento só foi realizado pela FBN por mera
formalidade, considerando que, de acordo com informações da SNBP, a CBL não detém
exclusividade na realização da Feira.
orInC
#estA
li/a
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128
Recomendações:
Recomendação 1: Solicitar aos convenentes a apresentação de todos os documentos e
registros no SICONV exigidos pelos normativos em vigor para a celebração de
convênios, enquanto requisito para a aprovação dos respectivos Planos de Trabalho pela
FBN.
Recomendação 2: Em relação aos convênios nºs 759476/2011, 764868/2011 e
777756/2012, adotar as providências necessárias aos registros, no SICONV, referentes
ao cadastramento, acompanhamento, cronogramas físico-financeiro, liberação e
aplicação de recursos, documentos de liquidação, processos de compras, pagamentos,
dentre outros pertinentes, em conformidade com o que preveem os arts. 3º, 50º, §2º e
§3º, 53º, §1º e §3º, e outros pertinentes da Portaria Interministerial nº 127/2008.
Recomendação 3: Aprimorar os controles internos da Área de Convênios visando à
tempestiva e regular formalização, aprovação, acompanhamento e fiscalização da
execução físico-financeira de convênios firmados pela FBN com convenentes entidades
privadas sem fins lucrativos.
Recomendação 4: Solicitar e analisar as prestações de contas parciais dos convênios nºs
759476/2011, 764868/2011 e 777756/2012 firmados com a Câmara Brasileira do Livro
(CBL), responsável pela execução, diligenciando-a para que apresente as justificativas
para os pagamentos considerados inelegíveis, realizados a débito das respectivas contas
correntes específicas dos convênios, especialmente aqueles relativos a impostos,
contribuições previdenciárias, solicitando, no que couber, a devolução dos valores
pagos indevidamente.
5.2.1.3 CONSTATAÇÃO
Aprovação e celebração de convênio com entidade privada sem fins lucrativos
impedida de celebrar convênios, contratos de repasse ou termos de parceria com a
Administração Pública Federal.
Fato
Em consulta ao Portal da Transparência, do Governo Federal, mantido pela
Controladoria-Geral da União, bem como ao sistema SIAFI, verificou-se que a
Associação Civil “Câmara Brasileira do Livro” (CBL) encontra-se na lista das entidades
privadas sem fins lucrativos impedidas de celebrar convênios, contratos de repasse ou
termos de parceria com a administração pública federal.
O status de “inadimplente” foi registrado no sistema SIAFI pela Secretaria Executiva do
Ministério da Cultura (MINC/SE), e é decorrente de “irregularidades na prestação de
contas (atraso, omissão ou impugnação)” referente ao convênio nº 524135, firmado com
aquela Secretaria Executiva em 31/12/2004, com vigência expirada em 11/01/2006. O
referido convênio foi firmado no âmbito do “Programa de Apoio a Editoras e Livrarias”,
que teve por objetivo viabilizar a implementação das linhas de ação que visam apoiar a
política industrial e a distribuição e circulação de bens e que constituem o eixo
estratégico, com a finalidade de desenvolver formas de fomentar a cadeia produtiva do
livro.
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129
No quadro a seguir destacamos os convênios firmados pela FBN com a CBL desde o
ano de 2009 até o presente momento, com destaque para os convênios nºs 764868 e
777756, ainda em execução.
Vale ressaltar que em consulta aos dados armazenados no sistema SICONV para os
convênios nºs 759476 e 764868, verificamos terem sido registradas as consultas e
certidões negativas junto a órgãos federais (SRF, PGFN, INSS, FGTS), bem como junto
às Receitas Estaduais e Municipais, em que pese ser a restrição para contratar com o
poder público oriunda de inadimplências e irregularidades no dever de prestar contas, e
não de natureza financeira.
Quadro – Convênios firmados pela FBN com a CBL desde 2009.
Nr
Convenio
Nm_Proponente Dt_Inicio_Vigencia
Situação
Soma de
atual do
Dt_Fim_Vigencia
Vl_Empenhado convênio no
SICONV
759476
CAMARA
BRASILEIRA
DO LIVRO
05/12/2011
15/02/2013
1.250.000,00
Aguardando
Prestação de
Contas
777756
CAMARA
BRASILEIRA
DO LIVRO
07/12/2012
31/12/2013
1.100.000,00
Em execução
764868
CAMARA
BRASILEIRA
DO LIVRO
30/04/2012
31/07/2013
1.600.000,00
Em execução
704192
CAMARA
BRASILEIRA
DO LIVRO
750.000,00
Prestação de
Contas
enviada para
Análise
08/09/2009
08/01/2011
Fonte: SICONV.
o#tF
a/
Causa
A área de convênios da FBN não procedeu a todas as consultas necessárias à aferição da
regularidade da convenente, em especial ao Portal da Transparência do Governo
Federal, que relaciona as entidades privadas sem fins lucrativos impedidas de contratar
com a Administração Pública Federal. Possível ausência de comunicação entre as bases
de dados do SIAFI e do SICONV, que culminou na ausência de sinalização crítica deste
último no momento da aprovação de Planos de Trabalho e realização de empenhos em
favor da convenente.
u#asC
/
Manifestação da Unidade Examinada
Em resposta aos questionamentos realizados por esta equipe de auditoria quanto à
celebração indevida de convênios com a CBL, considerando sua situação de
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130
inadimplência registrada no SIAFI, a Coordenadora Geral do Centro Internacional do
Livro (CIL) apresentou os seguintes esclarecimentos:
“Com relação ao item 39, informamos à Câmara Brasileira do Livro que, de acordo com o Portal
da Transparência, a mesma encontra-se em situação “inadimplente”, devido a “irregularidades
na prestação de contas (atraso, omissão ou impugnação)” referente ao Convênio 524135/2004
firmado com a Secretaria Executiva do MinC. No entanto, a Coordenadoria do Centro
Internacional do Livro não possui os elementos necessários para responder às indagações da
Auditoria, uma vez que não tínhamos conhecimento de qualquer impedimento da CBL para firmar
novos convênios à época da assinatura do Convênio 759476/2011 com a FBN. Caso a convenente
estivesse em situação irregular junto ao SICONV, seríamos impedidos de firmar qualquer tipo de
convênio, o que não foi o caso. Isto posto, foi solicitado à Convenente que regularize sua situação
junto ao órgão concedente do convênio de 2004, a saber, a Secretaria Executiva do Ministério da
Cultura.”
Adicionalmente, a Coordenadora do Centro Internacional do Livro informou o que
segue:
“1. O Centro Internacional do Livro acatou as recomendações da Controladoria Geral da
União/RJ, constantes na nota de auditoria supracitada e sinalizou à Diretoria Executiva da
Fundação Biblioteca Nacional da necessidade de suspender pagamentos e transferência de
recursos à Câmara Brasileira do Livro (CBL) até que a situação de inadimplência seja
regularizada;
2. A Secretaria Executiva do MinC foi diligenciada pela FBN no sentido de fornecer dados
atualizados sobre a situação de inadimplência da CBL e informou que gestões estão sendo
realizadas para esclarecer a status do processo;
3. Em 27/03/2013, a CBL foi informada por meio de carta (nº03/2013/CIL/FBN), de que a
CGU/RJ constatara situação de inadimplência da CBL junto à administração pública federal;
4. Em 06/05/2013, a recomendação de suspensão da CGU foi informada durante reunião,
ocorrida na sede da Fundação Biblioteca Nacional no Rio de Janeiro, em presença dos
Presidentes da FBN e da CBL;
5. A Presidente da CBL informou, por telefone, ao Centro Internacional do Livro que já
identificaram a causa da inadimplência e que estão tomando as providências necessárias para
sanar o problema e apresentar os documentos exigidos pela SE/MinC para a regularização.”
oaU
c#ndM
xm
E
istfe/
Análise do Controle Interno
O art. 6º, IV, da Portaria Interministerial nº 127/2008, em vigor à época da celebração
dos convênios nºs 704192 e 759476, bem como o art. 10, incisos IV e IX, da Portaria
Interministerial nº 507/2011, atualmente em vigor, e que rege os convênios nºs 764868 e
777756, preveem a vedação da celebração de convênios com entidades privadas em
situação de inadimplência com outros convênios ou irregulares no atendimento a
quaisquer das exigências previstas nestes instrumentos, entre as quais, o dever de
prestar contas dos recursos públicos federais recebidos, razão pela qual os convênios
acima relacionados não poderiam ter sido celebrados com a Câmara Brasileira do Livro
(CBL).
Vale lembrar que o art. 22, §3º da Portaria Interministerial nº 507/2011 prevê a
obrigatoriedade de órgãos e entidades da Administração Pública Federal manterem
atualizada no SICONV relação de todas as entidades privadas sem fins lucrativos aptas
a receber transferências voluntárias de recursos por meio de convênios e termos de
parceria.
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131
Além disso, o Decreto 7.592/2011, que determina a avaliação da regularidade da
execução dos convênios, contratos de repasse e termos de parceria, celebrados com
entidades privadas sem fins lucrativos, prevê em seu art. 4º, § 2º, a manutenção, pela
CGU, de cadastro exibido no Portal da Transparência do Poder Executivo Federal, com
a relação das entidades privadas sem fins lucrativos impedidas de celebrar convênios,
contratos de repasse ou termos de parceria com a Administração Pública Federal, a ser
observado pelas entidades da Administração Pública Federal no exercício da supracitada
avaliação.
orInC
#estA
li/a
Recomendações:
Recomendação 1: Suspender todos os pagamentos e transferência de recursos públicos
federais à convenente até que a situação esteja regularizada e diligenciar a Secretaria
Executiva do MINC para que forneça informações atualizadas acerca da situação de
inadimplência da CBL.
Recomendação 2: Realizar chamamento público visando dar continuidade aos
convênios ainda em execução com a CBL, caso permaneça a situação de inadimplência
da atual convenente, evitando assim maiores prejuízos à execução físico-financeira dos
objetos conveniados.
5.2.1.4 CONSTATAÇÃO
Deficiências nos controles internos da Área de convênios da FBN, consubstanciada
na incapacidade técnica, operacional e de gestão para a realização da cobrança da
entrega e da respectiva análise das prestações de contas do quantitativo de
convênios atualmente vigentes no âmbito da Fundação, com potenciais prejuízos
para a avaliação da execução físico-financeira dos recursos públicos federais
transferidos.
Fato
De acordo com levantamento realizado por esta equipe de auditoria através de
informações extraídas da base de dados do sistema SICONV, verificou-se um
expressivo quantitativo de 184 convênios sob a responsabilidade da FBN, em diversas
situações de execução, com destaque para a existência de 99 (noventa e nove) convênios
com status “em execução” e de apenas 3 (três) convênios com prestações de contas
analisadas e aprovadas pela FBN, conforme demonstrado no quadro a seguir:
Quadro – Situação dos convênios sob a responsabilidade da Área de Convênios da
FBN.
Status/ Situação no SICONV
Total
Aguardando Prestação de Contas
24
Em execução
99
Prestação de Contas Aprovada
3
Prestação de Contas em Análise
4
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132
Status/ Situação no SICONV
Total
Prestação de Contas em Complementação
1
Prestação de Contas enviada para Análise
13
Proposta Aprovada e Plano de Trabalho Complementado enviado para Análise
7
Proposta Aprovada e Plano de Trabalho em Complementação
6
Proposta/Plano de Trabalho Aprovados
23
Proposta/Plano de Trabalho complementado em Análise
2
Proposta/Plano de Trabalho complementado envida para Análise
1
Proposta/Plano de Trabalho em Análise
1
Total Geral
184
Fonte: Base de dados do SICONV.
Vale lembrar que desses 184 convênios atualmente vigentes e sob a responsabilidade da
Área de Convênios da FBN, 87 foram firmados pela Fundação e 97 foram transferidos
pelo MINC para a base do SICONV sob responsabilidade da FBN, mas que no entanto
não se encontram sob o acompanhamento do Grupo de Trabalho da Área de Convênios
da FBN (GT/Convênios).
Não obstante, tendo por base os normativos previstos nas Portarias Interministeriais nºs
127/2008 e 507/2011, que regem os convênios de acordo com a data de sua celebração,
verificou-se a existência de vários convênios com atraso na entrega das prestações de
contas e/ou na análise da respectiva prestação de contas por parte da Área de Convênios
da FBN. O quantitativo é maior para os convênios regidos pela Portaria Interministerial
nº 127/2008, totalizando 67 convênios.
Quanto aos convênios regidos pela Portaria Interministerial nº 507/2011, também foi
verificado atraso na entrega, pelo convenente, e na análise, pela FBN, das respectivas
prestações de contas, bem como desatualizações de informações cadastrais no SICONV,
no que tange à situação do convênio neste sistema, conforme detalhado no quadro a
seguir:
Ano
Nr_Convenio
Convenio
Tx_Situacao
Prazo apresentar PC
Prazo para
análise da PC
2011
763506
Proposta/Plano de Trabalho Aprovados –
Desatualizado no SICONV. Convênio não
efetivado e empenho cancelado.
03/02/2013
04/05/2013
2011
764278
Proposta/Plano de Trabalho
complementado envida para Análise
11/08/2012
09/11/2012
2011
765272
Prestação de Contas enviada para Análise
27/12/2012
27/03/2013
2011
765331
Aguardando Prestação de Contas
31/03/2013
31/06/2013
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133
Ano
Nr_Convenio
Convenio
2012
772934
Tx_Situacao
Prazo apresentar PC
Prazo para
análise da PC
Proposta/Plano de Trabalho Aprovados –
desatualizado no SICONV. Desatualizado
no SICONV. Convênio não efetivado e
empenho cancelado.
28/02/2013
29/05/2013
Fonte: Base de dados do SICONV e análises realizadas pela equipe de auditoria.
o#tF
a/
Causa
Insuficiência de recursos humanos da Área de Convênios necessários à realização da
cobrança da entrega e da realização da respectiva análise das prestações de contas do
quantitativo de convênios atualmente vigentes no âmbito da Fundação. Falhas nos
mecanismos de controle interno da Área de Convênios e das áreas técnicas da Fundação
responsáveis pela execução de programas de governo no que tange às diligências e
providências necessárias ao regular acompanhamento da aplicação dos recursos
públicos transferidos por intermédio de convênios.
u#asC
/
Manifestação da Unidade Examinada
Após os questionamentos desta equipe de auditoria acerca das diversas falhas
identificadas em convênios vigentes no âmbito da FBN, a Coordenadora do Grupo de
Trabalho da Área de Convênios da FBN (GT/Convênios) apresentou os seguintes
esclarecimentos sobre a estrutura operacional e de recursos humanos deste GT:
“[...] é oportuno salientar à V.Sa., que o Grupo de Trabalho responsável pelas ações de execução,
no âmbito da gestão administrativa, dos convênios da FBN, não tem uma Coordenação formal na
estrutura organizacional da FBN. Para tanto, faz-se necessário o relato da forma como esse
Grupo de Trabalho foi constituído.
Até outubro de 2011 as ações de convênios encontravam-se inseridas nas competências e
atribuições da Coordenação Geral de Planejamento e Administração, fisicamente lotada no Setor
de Contratos e Convênios, tendo a época a gestão de 07 convênios sob a responsabilidade de 02
servidores de carreira (M. Cavalcanti e C. Gastão).
Em novembro de 2011, a FBN passou por uma mudança no seu foco de atuação, passando a
executar suas ações mediante Editais de Chamamento Público, nas diferentes áreas finalísticas da
UJ.
À partir dessa mudança, objetivando dar celeridade a esse segmento a Presidência da FBN
constituiu um Grupo de Trabalho, intitulado GT/Convênios, composto inicialmente por 04
servidores de carreira (Tânia Pacheco, Rosa Murga, Marcelo Cavalcanti e Carlos Gastão).
A estrutura instituída era de caráter informal para execução de uma demanda de caráter
prioritário para a Administração, ficando pontuado que a mesma seria futuramente formalizada
à partir de uma nova estrutura que vinha sendo desenhada para a FBN.
A título de esclarecimentos informo que no exercício de 2011 foram firmados 42 novos convênios
além do acompanhamento dos convênios anteriormente firmados pela FBN e ainda em
execução.
Como pode-se observar a demanda de execução do Grupo de Trabalho instituído foi significativa.
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134
A partir de 2012 o referido Grupo teve seu quantitativo de pessoal reduzido para 03 servidores
em virtude do retorno do servidor C. Gastão à Coordenação Geral de Planejamento e
Administração.
No exercício de 2012 além do acompanhamento dos convênios supra mencionados, foram
firmados mais 38 novos convênios o que ocasionou uma sobrecarga à esse Grupo de trabalho
interferindo na tempestividade da ações por ele executadas.
Ainda nos reportando a estrutura organizacional é oportuno salientar que por questões de
carência na estrutura de cargos e funções da FBN o GT/Convênios foi instalado,
provisoriamente, na Coordenação Geral do Sistema Nacional de Bibliotecas Públicas, com a
utilização de 02 funções comissionadas dessa Unidade. Dessa forma, os servidores hoje
ocupantes dessas funções passaram, por necessidade de serviço, a acumular competências e
atribuições inerentes à essas funções do SNBP e também as responsabilidades inerentes ao
GT/Convênios que abrangem não só convênios da Coordenação Geral do Sistema Nacional de
Bibliotecas Públicas, bem como, da Coordenação Geral de Leitura, Coordenação Geral da
Economia do Livro, Coordenação Geral do Centro Internacional do Livro e Proler.
A título de melhor elucidar as questões ora abordadas estamos encaminhando, em anexo,
Relatório de Criticidade da Área de Convênios, encaminhado à Presidência em 02 de outubro de
2012, bem como Análise Crítica do Relatório de Gestão 2012 preparado para envio ao TCU
conforme solicitação do Gabinete da Presidência.” (grifos nossos)
Em relação ao citado “Relatório de Criticidades” a que faz alusão a Coordenadora do
GT/Convênios da FBN, verificou-se que o documento aborda as diversas atividades que
norteiam análise, aprovação de propostas e Planos de Trabalho e respectivos ajustes,
acompanhamento e respectivos registros operacionais no sistema SICONV, registros de
assinaturas e publicação de termos de convênios, atendimento a requisições e
procedimentos de prorrogação a pedido e de ofício, atendimento a demandas do
Ministério Público, dentre outras atribuições que atualmente são desempenhadas por
apenas 3 atualmente servidores lotados na Área de Convênios.
No que tange à listagem de convênios apresentada por esta equipe de auditoria,
referente ao quantitativo de convênios atualmente vigentes e com atrasos tanto na
entrega de Prestações de Contas pelos convenentes quanto da análise das Prestações de
Contas já entregues, sob a incumbência da Área de Convênios da FBN, transcrevemos a
seguir os esclarecimentos prestados pela mesma Coordenadora do Grupo de Trabalho
da Área de Convênios da FBN (GT/Convênios) juntamente com anexos I e II, com as
informações para cada convênio sob a responsabilidade dessa Área:
“É oportuno esclarecer que a resposta do GT/Convênios encaminhada aos questionamentos da
CGU/RJ, referente aos Anexos I e II só contemplaram os convênios firmados pela FBN que vem
sendo acompanhados do ponto de vista da gestão administrativa, por esse Grupo de Trabalho.
Essa ressalva prende-se ao fato dos Anexos I e II contemplarem além dos convênios firmados pela
FBN, um quantitativo de convênios que foram firmados pela Secretaria de Articulação
Institucional – SAI, do MINC, através da Diretoria do Livro, Leitura e Literatura – DLLL.
Com a mudança, mediante Decreto, dessa Unidade (DLLL) do MINC, para a FBN, no exercício
de 2013, alguns desses convênios, na ordem até essa data de 97 tiveram transferência de UJ,
encontrando-se assim hoje no SICONV da FBN.
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135
O GT/Convênios formalizou junto a Administração da FBN a impossibilidade de tratar esses
convênios, face demanda hoje existente sob a responsabilidade de 03 servidores (Situação de
Criticidade apontada no item 7 da SA nº 2013054871/001).
Esses convênios, na presente data, encontram-se sob a responsabilidade da Diretoria do Livro,
Leitura, Literatura e Bibliotecas – DLLLB, que vem buscando soluções alternativas para
tratamento dos mesmos, através da constituição de um novo grupo de trabalho.
Dessa forma solicito que os questionamentos sejam solicitados à essa Diretoria.
Anexo I:
Prazo
para
Prestação
de Contas
Justificativa/Esclarecimentos
19/12/2008
A prestação de contas foi contabilizada no
SIAFI, tendo em vista que o módulo de
prestação de contas no SICONV só foi
ativado em Julho/2010.
29/01/2010
A prestação de contas foi contabilizada no
SIAFI, tendo em vista que o módulo de
prestação de contas no SICONV só foi
ativado em Julho/2010.
Fundação
Miguel de
Cervantes
30/04/2012
O proponente enviou a Prestação de
Contas dentro do prazo legal. Não
analisada tempestivamente em
decorrência da criticidade do GT
Convênios.
Aguardando
Prestação de
Contas
Câmara
Brasileira do
Livro
17/03/2013
Prazo de Prestação de Contas prorrogada
para 16/04/2013
761574
Prestação de
Contas
Enviada para
Análise
Instituto de
Políticas
Relacionais
18/03/2012
O proponente enviou a Prestação de
Contas dentro do prazo legal. Não
analisada tempestivamente em
decorrência da criticidade do GT
Convênios.
2011
763514
Proposta
aprovada e
Plano de
Trabalho
enviado para
análise
Município de
Sobral/Prefeitura
Municipal
31/12/2012
Convênio não efetivado face não
apresentação ao Fundo Nacional de
Cultura.
2011
766908
Proposta/Plano
de Trabalho
aprovados
Juína Prefeitura
Municipal
30/01/2013
Não efetivado. Empenho cancelado em
Novembro/2012 face edital expirado.
2011
767067
Proposta/Plano
de Trabalho
aprovados
Prefeitura
Municipal de
Camaçari
04/01/2013
Não efetivado. Empenho cancelado em
Novembro/2012 face edital expirado.
2011
767068
Proposta/Plano
de Trabalho
Município de
Domingos
30/01/2013
Não efetivado. Empenho cancelado em
Novembro/2012 face edital expirado.
N°
Convênio
Situação
SICONV
Proponente
700309
Aguardando
Prestação de
Contas
Fundação
Nacional do
Livro Infantil e
Juvenil
709742
Aguardando
Prestação de
Contas
Fundação
Nacional do
Livro Infantil e
Juvenil
2011
755908
Prestação de
Contas
Enviada para
Análise
2011
759476
Ano
2008
2009
2011
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136
Ano
N°
Convênio
Situação
SICONV
Proponente
aprovados
Martins
Prazo
para
Prestação
de Contas
Justificativa/Esclarecimentos
2011
767085
Proposta/Plano
de Trabalho
aprovados
Município de
Ijuí
30/01/2013
Não efetivado. Empenho cancelado em
Novembro/2012 face edital expirado.
2011
767137
Proposta/Plano
de Trabalho
aprovados
Município de
São José do Rio
Preto
04/01/2013
Não efetivado. Empenho cancelado em
Novembro/2012 face edital expirado.
2011
767159
Proposta/Plano
de Trabalho
aprovados
Triunfo
Prefeitura
04/01/2013
Não efetivado. Empenho cancelado em
Novembro/2012 face edital expirado.
2011
767161
Proposta/Plano
de Trabalho
aprovados
Catanduva
Prefeitura
04/01/2013
Não efetivado. Empenho cancelado em
Novembro/2012 face edital expirado.
Justificativa/Esclarecimentos
Anexo II:
N°
Convênio
Situação
SICONV
Proponente
Prazo
para
Prestação
de Contas
2008
763506
Proposta
aprovada e
Plano de
Trabalho
enviado para
análise
Agentes de
Leitura - RS
04/05/2013
Convênio não efetivado face não
apresentação ao Fundo Nacional de
Cultura.
2009
765272
Prestação de
Contas Enviada
para Análise
Tocantins
27/03/2013
O proponente enviou a Prestação de
Contas dentro do prazo legal. A ser
analisada
2010
765331
Aguardando
Prestação de
Contas
Prefeitura
Municipal de
Araçatuba
30/05/2013
Prestação de Contas prorrogada para
31/03/2013.
772934
Proposta/Plano
de Trabalho
aprovados
29/05/2013
Não efetivado. Empenho cancelado em
Novembro/2012 em função da liberação
do recurso financeiro ter sido posterior a
data da feira.
Ano
2010
Casa Azul
oaU
c#ndM
xm
E
istfe/
Análise do Controle Interno
Em que pese o elevado grau de criticidade e a falta de recursos humanos da Área de
Convênios da FBN, deve-se observar que os registros e procedimentos efetuados pelos
profissionais que nela atualmente trabalham referentes à aprovação, análise,
acompanhamento, gestão, e fiscalização da execução físico-financeira de convênios
atualmente vigentes, dentre outros, são de reponsabilidade daqueles que efetivamente os
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137
efetuaram nos sistemas e documentos que os instruem, sejam quais forem as
circunstâncias de trabalho.
Logo, uma vez considerando que não dispõem dos elementos e da infraestrutura
operacional e de recursos humanos necessários para executarem com zelo e segurança
suas atribuições, faz-se necessário que os servidores da Área de Convênios procurem as
instâncias superiores para que as condições sejam reestabelecidas e os procedimentos
possam ser executados com a eficiência e a regularidade desejadas, considerando tratarse de recursos públicos.
Tendo por base o quantitativo de recursos financeiros atualmente sob a gestão da Área
de Convênios da FBN, na ordem de aproximadamente R$ 99 milhões em empenhos
realizados, é indubitavelmente premente e urgente a reestruturação e a reavaliação dos
quadros e atribuições desta Coordenação no âmbito da FBN, visando o aprimoramento
de suas atividades e de seus controles internos para a garantia da regular aplicação dos
recursos públicos transferidos por meio dos instrumentos previstos na legislação em
vigor, a exemplo dos convênios.
orInC
#estA
li/a
Recomendações:
Recomendação 1: Adotar as providências necessárias à reestruturação operacional e de
recursos humanos da Área de Convênios da FBN, com os mecanismos de controles
internos e qualificações técnicas de profissionais necessários e suficientes à gestão,
operacionalização, acompanhamento e fiscalização físico-financeira da execução de
convênios atualmente vigentes sob a responsabilidade da FBN, enquanto requisitos para
a celebração de novos convênios pela Fundação.
Recomendação 2: Adotar as providências necessárias à regularização da situação de
convênios com atrasos na entrega de prestações de contas por parte dos convenentes,
bem como de convênios com pendências e atrasos nas análises de Planos de Trabalho,
Propostas e Prestações de Contas por parte da FBN, enquanto requisitos para a
celebração de novos convênios pela FBN.
5.2.1.5 CONSTATAÇÃO
Deficiências na qualificação técnica de recursos humanos da Área de Convênios,
bem como no planejamento de ajuste de convênios cujos recursos são oriundos de
emendas parlamentares para obras de engenharia, por ocasião da ausência de
comprovação da necessidade e oportunidade na celebração dos instrumentos pela
FBN.
Fato
Tendo por base o escopo dos exames realizados nos documentos e registros do
SICONV que subsidiam as propostas e Planos de Trabalho referentes aos convênios nºs
781438, 781709, 782006, 782122, 782124 e 782125, esta equipe de auditoria procedeu
à análise dos elementos necessários à identificação de diversos requisitos a serem
preenchidos pelos convenentes visando a aprovação dos respectivos ajustes e posterior
execução físico-financeira dos objetos pactuados.
No entanto, percebeu-se que os documentos inseridos no processo bem como os
registros do SICONV não traziam os elementos necessários à aferição e avaliação de
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138
vários fundamentos que embasam e justificam a celebração dos referidos convênios,
como “origem programática”, “demanda social e de mercado”, “tamanho do convênio”,
“definição locacional”, “adequação tecnológica e de engenharia”, “cálculo de
investimentos”, “orçamento de despesas e receitas”, “fontes de financiamento”,
“organização e execução”, “benefícios potenciais”, e “compatibilidade do convenente”,
entre outros.
Além disso, analisando os processos referentes aos convênios supracitados e de acordo
com informações prestadas pelo Coordenador-Geral da Economia do Livro, a FBN não
possui em seus quadros profissionais de engenharia para a realização do
acompanhamento, da instrução dos processos e das fiscalizações físicas da execução dos
objetos conveniados.
Também há inconsistências e deficiências identificadas pela equipe de auditoria na
análise dos fundamentos que nortearam os ajustes, tendo por base os registros do
SICONV e os documentos disponibilizados por intermédio dos processos físicos dos
respectivos convênios analisados.
A seguir apresentamos dados e fazemos algumas considerações sobre os fundamentos
analisados em cada convênio firmado pela FBN, tendo por base a criticidade e a
relevância dos das inconsistências identificadas.
Convênio nº 781438/2012:
Em relação à avaliação da oportunidade do convênio nº 781438/2012, não localizamos
no processo estudos sobre a demanda social que justificasse a execução do objeto do
referido convênio, tal como definido no Plano de Trabalho. O Termo de Referência traz
informações sucintas acerca da Biblioteca, já existente na Comunidade da Rocinha, bem
como os objetivos e a justificativa para a celebração do convênio. Não há estudos ou
levantamentos de demanda social, mercado local, perfil e quantitativo estimado de
possíveis usuários, que embasem e justifiquem a ampliação e adequação da Biblioteca
Parque da Rocinha através do aparelhamento de um Teatro nas instalações da
biblioteca, tampouco os possíveis benefícios que o novo Teatro pode agregar à
comunidade. Quanto à localização da biblioteca, verificou-se no Google Earth a
estrutura já existente, e onde será instalado o novo Teatro. No entanto, como já relatado
anteriormente, não consta nos autos do processo e/ou no SICONV a comprovação do
exercício pleno de propriedade do imóvel por parte do convenente.
Quanto ao detalhamento das despesas, o orçamento físico-financeiro apresentado pelo
convenente não traz a especificação completa dos bens e serviços a serem adquiridos e
executados com recursos do convênio. Muitos deles foram superestimados, conforme
levantamentos feitos por esta equipe de auditoria. A ausência de especificações técnicas
prejudicou a análise da compatibilidade entre o tamanho do convênio com o volume de
investimentos calculados.
Além disso, verificou-se que foram orçados R$ 775 mil para serviços a serem prestados
em uma “Programação Cultural”, que prevê as seguintes atividades: “Laboratório de
Dramaturgia”, “Laboratório Audio-visual e de Roteiros”, “Curso de Mediação de
Leitura”, “Sarau de Poesia”, “Oficina de Brinquedos Reciclaveis”, “Laboratório de
Produção Editorial”, “Laboratório de Quadrinhos ( textos e ilustrações)”, “Laboratório
de Cultura Afro e Indígena”, “Laboratório de Literatura infantil”, “Laboratório do
Corpo ( Dança)”, e “Laboratório de Dramaturgia de Textos”. No entanto, vale ressaltar
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que o objeto do convênio abrange apenas a ampliação e adequação da Biblioteca Parque
da Rocinha, e que estas atividades não se coadunam com a proposta de aplicação dos
recursos prevista no referido objeto.
Ressalte-se que os valores orçados para as atividades culturais propostas não estão
respaldados em quaisquer pesquisas de mercado ou documentos que demonstrem os
cálculos realizados. Não há elementos que especifiquem a natureza dos serviços a serem
prestados, ou os parâmetros de aferição que justifiquem os valores previstos na planilha
de orçamento físico-financeiro. Merece destaque o expressivo valor total de R$ 220 mil
que financiará as atividades do “Laboratório de Dramaturgia de Textos”.
Convênio n.º 781709/2012:
Na análise do convênio 781709, não localizamos o endereço da Biblioteca Municipal
Tiradentes, beneficiária do convênio, cuja convenente é a Prefeitura Municipal de Silva
Jardim/RJ. Em consulta à internet e ao aplicativo Google Earth, localizamos uma
indicação que a referida biblioteca está instalada dentro da Escola Municipal “CEPM
Professora Vera Lúcia Pereira Coelho”. Com isso, ficou prejudicada a análise quanto à
estrutura já existente, a capacidade da biblioteca em guardar um acervo de 16.775
livros, quantitativo este previsto no orçamento detalhado do convênio e como será o
acesso da população em geral e dos estudantes de outras escolas à biblioteca.
Convênio nº 782006/2012:
Em relação à avaliação da oportunidade do convênio 782006/2012, não localizamos no
processo estudos sobre a demanda social que justificasse a execução do objeto do
referido convênio, tal como definido no Plano de Trabalho. Não foram localizadas
informações, nos documentos e registros do convênio, sobre o endereço exato do
terreno onde será construída a Biblioteca Pública de Macapá, se o terreno pertence à
convenente, CNPJ nº 00.394.577/0001-25, bem como a previsão de fonte de recursos
para a compra de acervo bibliográfico para o funcionamento das bibliotecas.
Não há, nos autos do processo analisado, Projeto Básico e/ou Termo de Referência com
as especificações de metragem, materiais, bens e serviços necessários à construção da
Biblioteca.
Também não foram identificados quaisquer estudos ou levantamentos de demanda
social, mercado local, perfil e quantitativo estimado de possíveis usuários, que embasem
e justifiquem a construção de outra Biblioteca Pública Estadual na cidade de Macapá,
tampouco os benefícios sociais à comunidade local. Também não há informações que
permitam aferir o tamanho do convênio, bem como o quantitativo de recursos
financeiros, humanos e de materiais necessários à execução do convênio. Pela ausência
de maiores e melhores informações, também restou prejudicada a avaliação acerca da
adequação tecnológica a ser empregada, dos investimentos necessários, bem como de
eventuais fontes de financiamento alternativas porventura empregadas no projeto.
Ressalte-se que o orçamento físico-financeiro para a construção da Biblioteca contém
itens com descrição genérica, e não contempla as especificações técnicas, com os
quantitativos de bens e serviços necessários, tampouco quaisquer pesquisas de mercado
que suportem os valores orçados, o que inviabilizou a análise da compatibilidade entre a
execução física e o volume de recursos efetivamente necessário para a execução do
objeto conveniado.
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Convênio n.º 782122/2012:
No processo do convênio 782122, cuja convenente é a Prefeitura de Lagoa Grande do
Maranhão, também não localizamos o endereço exato dos terrenos onde serão
construídas as duas bibliotecas, se elas pertencem à Prefeitura, bem como a previsão de
fonte de recursos para a compra do acervo bibliográfico para o funcionamento das
bibliotecas.
Conforme já relatado neste relatório, não consta no processo um parecer técnico de
engenharia para avaliar a adequabilidade do projeto básico, plano de trabalho e
orçamento de talhado da obra. O projeto foi aprovado por despacho assinado em
28/12/2012, pela Diretora da Diretoria do Livro, Leitura Literatura e Bibliotecas,
alegando que:
“[....]
a) que a FBN está providenciando a contratação rápida de profissionais da área técnica de
Engenharia;
b) que, em reunião realizada em 27 de dezembro com o diretor da DINC, em Brasília, este setor
está empenhada em fazer esses pareceres técnicos de engenharia – o que já ocorre [....]”
Após a aprovação do convênio, não localizamos no processo as providências adotadas
pela concedente para resolução das pendências em relação à aprovação do projeto com
um parecer técnico de engenharia.
Convênio nº 782124/2012:
Na análise do projeto básico do convênio 782124, verificamos a previsão de R$ 81 mil
reais para compra do acervo bibliográfico. Contudo, não consta no projeto a
especificação dos livros que serão adquiridos, bem como pesquisa de mercado para
embasar o valor definido do orçamento.
Também não localizamos, por meio da internet e do Google Earth, a estrutura da
biblioteca já construída, conforme indicado na planta baixa constante no processo.
Observamos a necessidade de um parecer técnico de engenharia e uma vista in loco para
verificar a estrutura já existente, a complexidade da reforma, para concluir sobre a
coerência dos itens orçados na planilha de custos apresentada no processo.
Convênio n.º 782125/2012:
Em relação à avaliação da oportunidade do convênio 782125/2012, não localizamos no
processo estudos sobre a demanda social que justificasse a execução do objeto dos
referidos convênio, tal como definido no Plano de Trabalho. Verificou-se somente um
breve relato no projeto básico sobre a localidade onde será executada a obra de
ampliação da Biblioteca Municipal José Sarney e os possíveis benefícios que o novo
auditório da biblioteca pode agregar à comunidade. Quanto à localização da biblioteca
do convênio 782125, obtemos o endereço da Biblioteca na internet e verificamos no
Google Earth a estrutura já existente e um terreno nos fundos da biblioteca que
provavelmente será utilizado para a construção do auditório, mas como já foi relatado,
não consta no processo/Siconv a comprovação do exercício pleno de propriedade do
imóvel.
Quanto ao detalhamento das despesas, no processo que trata do convênio 782125 não
localizamos o orçamento e, consequentemente, o parecer técnico de engenharia.
o#tF
a/
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Causa
Deficiências nos procedimentos de avaliação, acompanhamento e aprovação de projetos
destinados à execução descentralizada de recursos oriundos do Programa “Instalação e
Modernização de Bibliotecas Públicas”, a serem executados por intermédio de
convênios firmados pela FBN, na condição de concedente, com órgãos da
Administração Pública Estadual e Municipal. Ausência de profissionais de engenharia
qualificados nos quadros de servidores da FBN habilitados para a realização do
acompanhamento, da instrução dos processos e das fiscalizações físicas da execução dos
objetos conveniados.
u#asC
/
Manifestação da Unidade Examinada
Em relação à inclusão inoportuna de Programação Cultural no objeto do Convênio
781438, indo de encontro ao objetivo da ação de modernização de bibliotecas públicas,
a Coordenadora Geral do Sistema Nacional de Bibliotecas Públicas - SNBP informou,
por meio do Comunicado Interno n.º 112/2013/CGSNBP, o que segue:
“[....] g) acatamos as recomendações dessa Auditoria. No parecer emitido entendemos num
primeiro momento que a programação cultural proposta se enquadrava na ação de modernização
de Bibliotecas Públicas, apesar do objeto tratar de ampliação e adequação da Biblioteca Parque
da Rocinha. Conforme orientações dessa CGU vamos orientar o Proponente a retirar a
programação cultural do plano de trabalho.”
Adicionalmente, a responsável pelo GT/convênios informou, por meio do Comunicado
Interno n.º 111/2013/CGSNP:
“[....] Informo entretanto que o Proponente já está informado da necessidade de adequação do
item que trata da “Programação Cultural” tendo assim que redefinir suas metas visto essa não se
enquadrar no objeto do convênio”
Quanto ao convênio 781709, solicitamos informações sobre a análise da estrutura já
existe da Biblioteca Pública Municipal Tiradentes, a capacidade de guarda de 16.775
livros, quantitativo este previsto no orçamento detalhado do convênio, além de
esclarecimentos quanto ao acesso da população em geral, tendo em vista que em
consulta à internet localizamos a biblioteca dentro de um Escola Pública. Em resposta
por meio do Comunicado Interno n.º 112/2013/CGSNBP, a Coordenadora do SNBP, na
qualidade de parecerista técnica, informou:
“e) Ao solicitar dados quanto a estrutura e capacidade da biblioteca para abrigar o montante de
obras, iniciamos um processo de orientação acerca da necessidade de alteração do plano de
trabalho que se encontra em andamento. Vale lembrar que conforme orientações do MinC, a
partir do empenho os proponentes teriam o prazo até 31 de março para sua adequabilidade.
Somente após o cumprimento destes procedimentos um novo parecer técnico seria emitido pelo
SNBP, neste caso já com a alteração no respectivo plano de trabalho.”
Adicionalmente, a responsável pelo GT/convênios informou, por meio do Comunicado
Interno n.º 111/2013/CGSNBP:
“e) Conforme esclarecido no item “c” à partir de contato da área de convênios com a P.M. Silva
Jardim adequações estão sendo providenciadas para efeito de elaboração de um novo projeto
básico com as devidas alterações no Plano de Trabalho, demandando à partir dessa iniciativa um
novo parecer técnico e jurídico, condição para aprovação e execução do referido convênio.”
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Quanto às informações solicitadas em relação ao convênio 782122 referentes à
localização dos terrenos onde serão construídas as bibliotecas e a previsão de fontes de
recursos para a compra do acervo bibliográfico, a responsável pelo GT/convênios
informou, por meio do Comunicado Interno n.º 111/2013/CGSNBP, que a área de
convênios já solicitou ao Proponente a referida informação.
As inconsistências detectadas no convênio 782124 em relação à definição do acervo
bibliográfico, à pesquisa de mercado e à identificação do local onde serão construídas as
bibliotecas, a responsável pelo GT/convênios informou que a área de convênios já
solicitou ao proponente a referida informação e ainda, por meio do Comunicado Interno
n.º 111/2013/CGSNBP, o que segue:
“[....]Quanto aos itens de acervo, mobiliário e equipamentos de informática já orientamos ao
Proponente quanto a necessidade de especificações detalhadas e pesquisa atualizada de mercado
para o estabelecimento dos seus custos.[....]”
Em relação ao convênio 782125, a responsável pelo GT/convênios informou, por meio
do Comunicado Interno n.º 111/2013/CGSNBP que foi solicitado a apresentação das
informações que estão incompletas no SICONV e no processo.
Em relação às providências adotadas pela FBN em relação ao despacho da Diretora da
DLLLB, localizados nos processos dos convênios 782122 e 782124, no qual informa
que a FBN está providenciando a contratação rápida de profissionais da área técnica de
engenharia e o empenho da DINC, localizado em Brasília, em fazer esses pareceres
técnicos de engenharia, fomos informados por meio do Anexo IV do Comunicado
Interno n.º 111/2013/CGSNBP, o que segue:
“[....] c) Esse item foi encaminhado pela Auditoria Interna da FBN à Diretoria do Livro, Leitura,
Literatura e Bibliotecas – DLLLB para atendimento. [....]”
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Análise do Controle Interno
A formalização processual incompleta e a falta de detalhamento das informações
apresentadas pelo convenente nos processos de convênio analisados e no SICONV
inviabilizaram a análise da compatibilidade entre o tamanho dos convênios, seja para
execução de obra ou compra de livros e materiais, com o volume de investimentos
empenhados.
Além disso, restou evidenciada a estrutura insuficiente da área de convênios da FBN
para a elevada quantidade de convênios sob sua responsabilidade, contribuindo
sobremaneira para a deficiência nos controles e acompanhamentos dos convênios
analisados por esta equipe. Mesmo que os processos e o SICONV estivessem com todas
as informações necessárias para a celebração dos convênios, sem uma área de convênios
melhor estruturada e com técnicos habilitados para emitirem os devidos pareceres,
restaria prejudicada a análise acerca da adequabilidade, oportunidade e conveniência
dos ajustes.
orInC
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li/a
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Recomendações:
Recomendação 1: Suspender a execução físico-financeira dos convênios nºs 782006,
782122, 782124, 782125, cujos objetos conveniados abrangem obras de engenharia, até
que a FBN disponha, em seus quadros, de profissionais de engenharia devidamente
qualificados e habilitados para a realização da instrução dos processos, das análises
técnico-financeiras dos Planos de Trabalho, bem como do acompanhamento e das
fiscalizações físicas da execução dos objetos conveniados.
Recomendação 2: Solicitar aos convenentes responsáveis por objetos de convênios que
abranjam obras de engenharia para que apresentem os documentos que comprovam a
propriedade dos terrenos onde serão feitas as construções.
Recomendação 3: Rever e aprimorar os procedimentos de avaliação, acompanhamento e
aprovação de projetos destinados à execução descentralizada de recursos oriundos do
Programa "Instalação e Modernização de Bibliotecas Públicas", a serem executados por
intermédio de convênios firmados pela FBN, na condição de concedente, com órgãos da
Administração Pública Estadual e Municipal.
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