A NECESSÁRIA INSTITUCIONALIZAÇÃO DO CONSELHO
MUNICIPAL DE SALVADOR E ÀS CONDIÇÕES PARA SUA
EFETIVA ESTRUTURAÇÃO
Fagner Cordeiro Dantas
Chefe do Setor de Implementação dos Instrumentos de Política Urbana da Secretaria
Municipal de Desenvolvimento Urbano, Habitação e Meio Ambiente e Presidente da
comissão instituída para regulamentar o Conselho Municipal de Salvador. Diretor da
Sociedade Brasileira de Urbanismo (SBU).
Bacharel em Urbanismo (UNEB); Bacharel em Direito (UFBA); Mestre em Administração
(NPGA/UFBA). [email protected]
RESUMO
Este artigo busca mostrar a importância do processo de institucionalização de instâncias de
participação popular para o planejamento urbano da cidade. A participação tem sido apontada
como importante fator de ampliação da eficiência do planejamento e da gestão urbana, sendo,
no entanto, cada vez mais vista com ressalvas pelo baixo impacto modificativo que vem tendo
sobre as práticas autocráticas que caracterizam a maioria das administrações municipais,
principalmente das pequenas cidades. O artigo busca resgatar aspectos positivos da
participação e encarar os principais desafios da sua implementação. Para isso, descreve alguns
aspectos da experiência de implantação do Conselho Municipal de Salvador, destacando os
motivos que tornam essa implantação importante e as condições necessárias para torná-la
efetiva. Ao final, conclui abordando a necessária integração entre poder público e sociedade
civil.
PALAVRAS-CHAVE:
Conselho Municipal de Salvador; Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano de Salvador;
Participação Popular; Prefeitura de Salvador; e Planejamento Urbano.
A NECESSÁRIA INSTITUCIONALIZAÇÃO DO CONSELHO
MUNICIPAL DE SALVADOR E ÀS CONDIÇÕES PARA SUA
EFETIVA ESTRUTURAÇÃO
1. INTRODUÇÃO
O Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano – PDDU de Salvador (Lei Municipal n.º 7.400,
publicada em 20 de fevereiro de 2008), foi alvo de ferozes críticas por parte de alguns setores
da sociedade civil organizada, imprensa e academia. Não obstante tais críticas tenham as mais
diferentes motivações e não esquecendo o fato de que uma parte delas pode efetivamente
contribuir tanto para o aperfeiçoamento da própria lei quanto do seu processo de
implementação, não tem sido dedicada a mesma atenção a algumas inovações positivas
trazidas por este plano.
Dentre estes avanços inquestionáveis (seja essa falta de questionamento por conta da
excelência do conteúdo ou simplesmente do desconforto em enaltecer o que só se quer
desdenhar) destacam-se:
1) a Política Municipal de Habitação de Interesse Social, contribuição advinda das
discussões prévias capitaneadas pela Secretaria Municipal de Habitação, à época sob a
tutela da professora Ângela Gordilho, referência nacional na questão;
2) a Política Municipal de Saneamento Básico, construída com importante aporte
conceitual e operacional do Mestrado em Engenharia Ambiental e Urbana da UFBa,
trazida para o bojo do processo participativo de elaboração do PDDU, durante uma de
suas audiência públicas, pelo professor Luís Roberto Moraes, reconhecido como um
dos maiores especialistas na matéria. Cabe destacar que, diferente da Dra. Gordilho, o
Dr. Moraes não mantinha qualquer vínculo funcional com a administração municipal,
tendo a contribuição trazida por ele a marca indelével do comprometimento cidadão
com o futuro da sua cidade e de seus coabitantes;
3) A Política Institucional de Gestão Urbana, cujo conteúdo foi resgatado de um extenso
processo de pesquisa e análise sobre a estrutura administrativa de Salvador em
contraposição aos novos paradigmas da administração das cidades, que compôs os
estudos preparatórios para o Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano de 2004, mas
cujas diretrizes foram censuradas por uma administração cuja matriz de estratégia
governamental não priorizava o empoderamento da população como um todo. Esse
material e as diretrizes que instituíam um novo modelo de governança mais condizente
com os ventos democratizantes que assolavam o país desde 2002, reforçados
localmente em 2004, foram resgatados e reforçados pelo exame das experiências
contemporâneas de participação popular em todo o país, de modo a construir um
Sistema Municipal de Planejamento e Gestão plenamente conectado com o paradigma
participativo da gestão urbana atual. Esse trabalho foi liderado pela Dra. Heloisa
Araújo, de longa e reconhecida atuação no planejamento municipal, sendo, à época do
PDDU/04, responsável pelos estudos e proposições da estrutura institucional, e, no
processo de elaboração do PDDU/08, atuando como consultora para reavaliar e
reinserir todo esse material, desta vez de forma irrestrita, no corpo do texto legal. Esse
novo modelo de gestão urbana participativa, apresentado para representantes de
diversos segmentos da sociedade civil organizada pela primeira vez durante as
1
reuniões preparatórias da III Conferência Municipal das Cidades, ocorrida em agosto
de 2007, foi efusivamente recepcionado pelos mesmos, demonstrando que atendia (ou,
como foi dito por eles à época, “excedia”) os anseios populares de participação nos
desígnios da cidade do Salvador.
Caberia certamente uma ampla análise do impacto positivo que terão esses novos elementos
trazidos pelo PDDU/2008, às expensas do interminável e repetitivo relicário de imperfeições
que lhe são atribuídas (como se algum plano pudesse sequer almejar à perfeição, postura
imprópria quando se reconhece, sem ingenuidades postiças, o plano como o produto de um
processo necessariamente conflituoso), no tecido social da cidade. No entanto, dentre tais
elementos, haveremos aqui de destacar, não pela sua preponderância intrínseca sobre os
demais, mas pela sua urgência e relevância na própria implementação das duas outras
políticas setoriais, aquele que julgamos merecedor de uma atenção e um esforço especiais
nesse momento em que se inicia o processo de consolidação do PDDU/2008 como marco
regulatório do desenvolvimento municipal e como pacto sócio-territorial em torno de um
projeto de cidade: a política institucional. E dentro desta, daremos especial atenção neste
artigo ao Conselho Municipal de Salvador, órgão central da citada política.
O presente artigo, apesar de não prescindir da hoje extensa literatura teórica sobre gestão
democrática e conselhos de controle social de políticas públicas, busca retratar um olhar
interno à administração municipal e a preocupação daqueles que terão a tarefa de
operacionalizar, dentro dos limites conhecidos da máquina governamental local, uma grande
conquista que, até então, apenas figura no texto legal. O autor vale-se, para isso, da condição
de agente participante, enquanto urbanista, servidor municipal e membro da equipe técnica
responsável pela elaboração do PDDU/2008. Estabelecido o objetivo e as circunstâncias do
presente artigo, o mesmo encontra-se assim estruturado. No tópico 2, estabelece-se as bases
para a necessidade de institucionalização da gestão urbana democrática. No tópico 3,
apresenta-se o Sistema Municipal de Planejamento e Gestão como instrumento de gestão
democrática, destacando neste o Conselho Municipal de Salvador - CMS, que tem o seu papel
comparado com o do Conselho de Desenvolvimento Urbano – CONDURB, motivo de
controvérsia para a instalação do primeiro. No tópico 4, estabelecida a importância da
institucionalização do CMS, apresenta-se os passos operacionais para tanto. No tópico
conclusivo, fazemos as considerações finais sobre os desafios e perspectivas que se colocam
diante da instalação do CMS.
2. A IMPORTÂNCIA DA INSTITUCIONALIZAÇÃO DA
POPULAR NO PLANEJAMENTO E NA GESTÃO URBANA.
PARTICIPAÇÃO
“Institucionalizar” significa, a partir da criação de uma instituição, retirar um elemento, um
estado ou um processo de uma possível zona de indeterminação gravitacionada por atos de
vontade, medidas de ocasião ou pressões conjunturais. No momento em que determinado
arranjo empoderador é entendido como indispensável às práticas políticas, seja como
atribuição prévia de legitimidade ou como garantia posterior de efetividade, é prudente que
esse arranjo migre da esfera dos felizes alinhamentos espontâneos ou socialmente construídos
para o âmbito das instâncias gerenciais da máquina pública. A importância dessa
institucionalização, que tem larga trajetória, é apontada por Mauro Santos (2011, p. 255): “A
2
institucionalização de mecanismo e instrumentos de gestão democrática da cidade é adotada
desde a Constituição de 1988 como um princípio fundamental para a democratização da
sociedade brasileira.” Por outro lado, não podemos fechar os olhos para importantes alertas
acerca das limitações dessa institucionalização. Alertas como o de Ermínia Maricato (2011, p.
93): “Ocorre uma atração muito forte pelo espaço institucional ou pela institucionalização de
práticas participativas, como se isso constituísse um fim em si.” OU como o de Marcelo
Lopes de Souza (2006, p. 33): “Não se deve atribuir aos instrumentos, às técnicas e às rotinas
a responsabilidade de instaurar maior justiça social ou criar condições para uma melhor
qualidade de vida.” Assim, ao tempo em que enaltecemos a institucionalização de
instrumentos participativos como os que serão aqui discutidos, não devemos ter ilusões
quanto ao seu alcance por si só, ou seja, caso não sejam apropriados pelos cidadãos.
Nesse sentido, cabe observar que não basta multiplicar os espaços de diálogo entre Poder
Público e Sociedade Civil ou ampliar os momentos de troca de ideias entre os diferentes
agentes produtores do espaço urbano. A intersecção que se quer garantir entre a visão
governamental e a visão popular decorre de uma mudança de ordem qualitativa e não
quantitativa. Implica no cultivo das reentrâncias, existentes ou a prospectar, entre as duas
esferas mencionadas, ou, em outras palavras, assume-se, por um lado, a ênfase sobre o quê o
governamental tem de social, qual seja, a sua condição de partícipe e não artífice da realidade
vivida, e, por outro, a ênfase sobre o quê a sociedade tem de governo, ou seja, a sua condição
de concedente da autoridade pública exercida por via de mandato.
Reescalonar relações de poder historicamente condicionadas é encargo de sublime
orquestração, que carece sim de batuta firme, mas muito mais de ouvido aguçado para
perceber acordes dissonantes em meio a aplausos de exaltação, antes que os mesmos
conjuguem-se numa cacofonia esteticamente imprestável, a ser coroada de apupos. A
reconstrução da fala perdida, o redimensionamento da autoridade meramente reverencial e a
horizontalização do binômio Administração/administrado, permitindo que, ainda que fitando
em direções diferentes, os olhares se cruzem e dialoguem, são processo que, não obstante
contra-inerciais, são absolutamente imprescindíveis à consubstanciação de um novo modelo
gerencial. Como bem coloca Regis Fernandes de Oliveira (2002, p. 109):
A democracia, hoje, não é só vista como o governo da maioria. Caso fosse assim,
bastaria a eleição. É muito mais que isso. É a manutenção das regras do jogo. É o
respeito à minorias. É a participação na tomada de decisões. É uma interação
perfeita entre o eleito e os eleitores. É o intersubjetivismo de ações e reações como
forma de sentir o pulsar da coletividade e a tomada de decisões passa a ser um
processo complexo. Não apenas o movimento anímico de dizer sim ou não, mas a
busca dos efetivos sentimentos que pulsam no interior da sociedade.
Essa nova forma de encarar a democracia, ainda que mais almejada do que real, não somente
deve cogitar de uma permeabilidade da deliberação pública em face não mais dos anseios
(nutriente do paternalismo que nos é tão próprio), mas dos argumentos ideológicos e posturas
políticas da sociedade civil, mas principalmente fomentar uma cultura de coresponsabilização sócio-estatal, fértil em produzir o mais importante liame fundamental na
efetivação das políticas públicas: o comprometimento. Sobre o tema, já tivemos
oportunidades de ressaltar a sua importância nos seguintes termos:
Comprometimento, etimologicamente, significa uma promessa recíproca, ou seja,
uma relação de confiança mais do que de império ou submissão. A dimensão
3
humana, praticamente expurgada do modelo burocrático de administração, retoma
aqui sua melhor condição de influenciar positivamente a condução da coisa pública,
não sob o ponto de vista do favorecimento e da prevaricação, como era vista na
crítica webberiana, mas sim sob a perspectiva da emancipação cidadã e a sua
recondução para o centro da esfera pública (DANTAS, 2009, p. 45). .
Com o comprometimento entre os construtores das políticas públicas, o que implica dizer o
reconhecimento e a aceitação das regras do jogo deliberativo, as divergências eventuais e
necessárias florescem e esgotam-se no interior do processo discursivo em prol da manutenção
das instâncias de deliberação efetiva. Se assim não for, estas instâncias podem implodir em
decorrência do desgaste natural pelo atrito entre suas peças. Mas, mais perigoso ainda e com o
mesmo efeito danoso para o novo paradigma participativo, estão as acusações de inoperância
dessas instâncias por parte daqueles que querem reeditar a acessibilidade seletiva garantida
pelos meandros protocolares e seu intransponível corpo de assessores. O comprometimento
forjado no interior da instância deliberativa legítima faz com que todos sejam corresponsáveis
pelas decisões tomadas, sem supostas alegações de autoritarismos de um lado e alijamentos de
outro. Ônus e bônus serão debitados e creditados na conta de todos.
Diante dessa premissa básica, os atores sociais e governamentais, que nesse momento
irmanam-se na condição de construtores coletivos das políticas públicas em questão,
certamente envidarão todos os esforços necessários, bem como mobilizarão as suas
respectivas bases de sustentação, para garantir que tais políticas sejam não só efetivadas,
atestando a sua eficiência, quanto bem sucedidas, denotando a sua eficácia na condução
compartilhada dos desígnios da cidade. A eficácia das políticas públicas não é uma meta
simples, de acordo com o quadro negativo exposto por Ribeiro & Grazia (2002, p. 46): “São
inúmeras as normas e os ideários que, por não corresponderem à organização social,
aumentam o domínio da forma sobre o conteúdo das relações societárias, atrasando a efetiva
vivência da democracia.” Esse quadro ressalta o ganho de eficácia proporcionado por um
planejamento a muitas mãos, como sintetiza Lubomir Ficinsky, citado por José Afonso da
Silva (1995, p. 98), ao dizer que “outro resultado, nunca negligenciável no planejamento
democrático, é que a discussão pública gera o apoio – se o plano é bom, evidentemente – e
esse apoio público garante a sua execução.”
Mas como diz o ditado popular, “de boas intenções, o inferno está cheio.” É necessário, por
sob os louros do reconhecimento tácito de uma irreversibilidade do paradigma participativo e
pela igualmente flagrante insubsistência de um autoritarismo anacrônico e politicamente autofagocitário, assumir o trabalho árduo de cimentar o caminho ainda imberbe, pois, como faz
ver Marcelo Lopes de Souza (2008, p. 386-387): “Implementar processos participativos não é
fácil. O administrador público e a força política que se dispuserem a contribuir para uma
maior democratização do Estado, introduzindo mecanismos e instâncias de participação,
esbarrarão em alguns obstáculos.” No mesmo diapasão segue o alerta de Mauro Santos (2011,
p. 276-277): “Mesmo que os mecanismos de participação estabelecidos nos Planos Diretores
sejam colocados em funcionamento, é muito difícil e improvável que o município se coloque
em campanha permanente consiga manter mobilizados os diferentes segmentos sociais.”
Neste ponto, retomamos a necessidade de conjugar adequadamente o verbo institucionalizar.
No caso do Título IX do PDDU/2008, o itinerário do seu conteúdo revela o grau de
amadurecimento do seu processo de institucionalização. Se, num primeiro momento, ainda no
final dos anos 90 e início dos anos 2000, quando concluso o Diagnóstico Institucional que
4
serviu de subsídio para o PDDU/2004, a carga axiológica sobre a questão da participação
popular na gestão pública ainda pôde ser solapada pelas engrenagens já carcomidas de um
mecanismo hermético de apossamento da coisa pública, não há de se negar, pela quantidade
de material reunido nesse diagnóstico e, principalmente, pela sequência de diretrizes
propostas para integrar o plano e que estruturariam um sistema participativo de gestão
pública, que o paradigma participativo já reluzia no horizonte das administrações municipais
brasileiras. Por outro lado, a abertura do processo de revisão do PDDU/2004, que deu origem
a dois anos de discussões nos mais diferentes fóruns sob qualquer aspecto (territorial,
temático, público-alvo, etc.) e, principalmente, o resgate desse material, sua atualização e sua
posterior inscrição no texto final do PDDU/2008 sem restrições quanto à participação da
comunidade na gestão pública, mostram que o paradigma participativo está sim consolidado
no âmbito do planejamento urbano em Salvador, seja como reverberação no marco regulatório
nacional desse planejamento, qual seja, o Estatuto da Cidade (Lei n.º 10.257/01), seja como
produto da coalizão de forças sociais que já não acatam a passividade cúmplice do silêncio
cômodo ou o niilismo roto da relação pedra/vidraça, típico do exercício da “engenharia de
obra pronta”.
3. O SISTEMA MUNICIPAL DE PLANEJAMENTO E GESTÃO E O CONSELHO
MUNICIPAL DE SALVADOR
Cabe observar que o PDDU/2008 tem uma série de indicações para a implementação da
gestão democrática da cidade, estando essa entre os princípios dirigentes da Política Urbana
do município. Esse princípio não esgota sua aplicação apenas nos preceitos traçados no Título
IX do PDDU/2008. A questão da participação popular na gestão urbana aparece, entre outros
pontos do texto legal, nas seguintes colocações:
•
•
•
Como finalidade do PDDU/2008: Art. 3º, VI;
Como princípio de Políticas Públicas como a de Meio Ambiente (Art. 18, III) e a
de Cultura (Art. 46, IV);
Como um campo de atuação específico na Política de Habitação: Capítulo IV do
Título VI.
No entanto, entendendo que o paradigma participativo deve ir além da sua incorporação ao
modus operandi das secretarias e do governo municipal como um todo, o plano diretor avança
no sentido de, com o efeito esperado que se abreviou no tópico anterior, institucionalizar a
participação na gestão urbana através da conformação do que se chamou Sistema Municipal
de Planejamento e Gestão – SMPG. Dentre os instrumentos de otimização do processo de
planejamento e gestão municipal (art. 288), o SMPG destaca-se como veículo de
internalização do paradigma participativo, haja vista que entre seus objetivos está “assegurar a
participação dos cidadãos e de suas associações representativas no planejamento e gestão da
política urbana” (art. 290, V). Duas são as unidades centrais do SMPG: os órgãos de
planejamento e gestão da administração municipal e o Conselho Municipal de Salvador –
CMS (art. 292). Com relação aos órgãos de planejamento e gestão, o principal requisito
operacional para sua inserção dentro do âmbito do SMPG proposto pelo Plano Diretor é a
implantação, em cada Unidade da Administração Municipal, de um núcleo de planejamento
que articulará as políticas setoriais com o Plano Diretor e com o órgão de planejamento em si.
5
Não se subestima aqui a importância desse planejamento em rede. Porém, por uma questão de
relevância e urgência com relação a deflagração do paradigma participativo como um todo,
ressaltamos aqui o necessário processo de estruturação institucional do Conselho Municipal
de Salvador - CMS. Nesse sentido, o PDDU/2008 atendeu ao disposto no guia do Ministério
das Cidades para a elaboração de planos diretores participativos (MINISTÉRIO DAS
CIDADES, 2005, p. 32):
A lei do Plano Diretor deve estabelecer a estrutura e o processo participativo de
planejamento para implementar e monitorar o Plano Diretor. O monitoramento
compreende avaliações, atualizações e ajustes sistemáticos, que devem estar
definidos na lei. O Plano Diretor deve definir também as instâncias de discussão e
decisão do monitoramento como o conselho da cidade, sua composição e suas
atribuições.
É importante verificar que a institucionalização do CMS representa uma ruptura significativa
em relação ao modelo de participação anteriormente instituído na cidade de Salvador. O órgão
preexistente que mais se aproxima da figura do CMS é o Conselho de Desenvolvimento
Urbano – CONDURB, criado em 1975. Mesmo com a superveniência da Lei do Processo de
Participação no Planejamento Urbano, surgido no bojo da experiência do PLANDURB, na
década de 70, e aprovada em 1983 (Lei n.º 3.345), não houve a substituição do CONDURB
na função de auscultar a sociedade soteropolitana a cerca das decisões de peso envolvendo
grandes investimentos privados ou intervenções e políticas públicas que impactassem a
dinâmica urbana da capital.
É fácil observar que o contexto ditatorial (1964-1985) se reflete na natureza consultiva, nas
competências e na composição do CONDURB. O seu decreto de regulamentação trata de
explicitar o seu caráter consultivo (art. 2º do Decreto 4.913/76) nas decisões do Poder
Público, preenchendo a lacuna sobre isso na lei de criação do CONDURB (art. 3º da Lei
2.739/75). Quanto às competências, fica claro esse mesmo caráter, uma vez que essas
competências são configuradas através de ações vagas como “sugerir”, “recomendar”,
“assessorar”, “opinar” e “aconselhar” (art. 3º da Lei 2.793/75) direcionadas aos estudos e
decisões do Poder Público. Quanto à composição, a lei de criação do CONDURB intitula-o
“órgão de integração Prefeitura-Comunidade” (art. 3º da Lei 2.793/75). No entanto, essa
“Comunidade” era representada por integrantes de entidades previamente indicadas, conforme
o contexto da época, e não escolhidas no âmbito da sociedade civil organizada, como é hoje
comum. Assim, ao invés de refletir a grande maioria da população urbana da cidade,
entidades como “Associação Comercial da Bahia”, “Lyons Clube”, “Rotary Clube”, entre
outras (Art. 1º da Lei 2.793/75), congregavam sim a elite social e econômica da época, ou
seja, uma parcela ínfima do que a lei de criação do CONDURB chamou de “Comunidade”.
Já o Conselho Municipal de Salvador, tal qual o CONDURB, reflete totalmente o contexto de
sua época, ou seja, o período de consolidação do paradigma participativo. Nesse sentido, o
processo de conformação do modelo final do CMS seguiu um trâmite estritamente
democrático, sendo inclusive apresentado, ainda em uma versão preliminar, a diversas
lideranças que compunha, à época, a Comissão Organizadora da III Conferência Municipal de
Salvador. Essas puderam ponderar sobre a melhor forma de verem representada, dentro da
administração municipal, a opinião popular. No entanto, mais do que isso, e mais do que era
esperado pelas próprias lideranças comunitárias, o CMS já nasce com uma natureza
essencialmente diferente daquela do CONDURB. Se nesse, a condição consultiva era
6
exclusiva, no CMS, o caráter consultivo é a exceção, visto que só será consultivo nas matérias
que não tratarem dos eixos temáticos que integram a Política Nacional de Desenvolvimento
Urbano: Planejamento e Gestão do Uso do Solo; Habitação; Saneamento Ambiental; e
Mobilidade Urbana (Art. 297 da Lei n.º 7.400/08). Essa distinção, no caso do Conselho
Municipal de Salvador, é ressaltada pelo resultado da pesquisa nacional sobre planos diretores
comentada por Mauro Santos (2011, p. 260):
Mesmo que grande parte dos Planos não defina o caráter das decisões do Conselho,
é possível perceber a predominância de Conselhos de caráter consultivo ou de
natureza híbrida (consultivo e deliberativo), que na maioria das vezes garantem
algumas atribuições deliberativas específicas e não permitem que a sociedade debata
e delibere sobre planos, programas e projetos de desenvolvimento urbano. Ou seja, a
participação da sociedade tem apenas caráter opinativo na maioria dos Planos
Diretores avaliados nos estados.
É importante ressaltar nesse ponto que a Política Nacional Planejamento Urbano, inaugurada
a partir da instituição do Ministério das Cidades em 2003, definiu entre suas bases
fundamentais a questão da participação popular no planejamento das cidades. Sendo assim, no
processo de construção deflagrado pelo MCidades por meio das Conferências Municipais,
Estaduais e, finalmente, da Conferência Nacional das Cidades, realizadas pela primeira vez
também em 2003, já ficou clara a proposta de ampliar o universo discursivo em torno das
políticas públicas relativas ao desenvolvimento dos centros urbanos brasileiros. A
constituição, nesse mesmo processo, do Conselho Nacional das Cidades já dava as mesmas
indicações nesse sentido. A recomendação para que estados e municípios, por sua vez,
também procedessem à formação de seus próprios conselhos, reforça o momento atual de
institucionalização do CMS (Art. 296, Parágrafo Único da Lei n.º 7.400/08). O estado da
Bahia já fez o seu “dever de casa” ao instituir, mediante a Lei 10.704/07, o seu Conselho
Estadual das Cidades, que já se encontra em pleno funcionamento, estando a Secretaria de
Desenvolvimento Urbano do Estado da Bahia – SEDUR dando-lhe suporte operacional. É
importante destacar que o governo do estado, através de esforços da SEDUR, reconhece a
precariedade dessa situação, já havendo articulações no sentido de autonomizar o Conselho
Estadual das Cidades, tornando-o uma unidade orçamentária própria, com uma equipe
dedicada exclusivamente a atender as demandas do conselho e dos conselheiros. Os avanços
nesse sentido tanto por parte do Conselho Nacional das Cidades quanto do Conselho Estadual
das Cidades já abreviam que esse procedimento também deve ser adotado o quanto antes pelo
Conselho Municipal de Salvador, dentro das etapas posteriormente descritas aqui.
Porém, alguns outros elementos precisam ser destacados no processo de institucionalização
do CMS. Uma questão importante é o reconhecimento de que o CMS não pode ser
identificado com um órgão da Secretaria Municipal de Desenvolvimento Urbano, Habitação e
Meio Ambiente - SEDHAM1. Não obstante ele tenha um foco específico nos quatro eixos da
Política Urbana, onde recai o seu caráter deliberativo, a sua referência mais ampla é o
desenvolvimento urbano como um todo. Daí a sua composição (art. 299 da Lei 7.400/08)
incluir diversas secretarias municipais e autarquias que atuam sobre aspectos específicos da
realidade urbana. Além disso, integram ainda o CMS órgãos estaduais e federais cujas
1
À época da aprovação do PDDU/2008, essa vinculação era com a Secretaria Municipal de Planejamento,
Urbanismo e Meio Ambiente – SEPLAM. A partir da reforma administrativa de 2009, a SEPLAM foi unificada
com a Secretaria Municipal de Habitação – SEHAB, tornando-se a atual Secretaria de Desenvolvimento Urbano,
Habitação e Meio Ambiente – SEDHAM.
7
competências têm o potencial de interferir diretamente na dinâmica urbana da cidade. A
natureza da sua composição condiciona o bom funcionamento do CMS a uma articulação
muito mais da administração pública como um todo do que apenas a um esforço da própria
SEDHAM. Não escapa, porém, às obrigações da SEDHAM, até porque o CMS será presidido
pelo seu titular (art. 299, §1º), deflagrar o processo para a sua instalação, o que implica
também nessa articulação governamental, principalmente no sentido de comprometer os
titulares dos demais órgãos envolvidos, o que terá efeito direto na efetividade do caráter
deliberativo do CMS.
Um último elemento fundamental que deve ser destacado antes de serem detalhados os
aspectos operacionais para a institucionalização do CMS é a necessidade de preservar e
ampliar a legitimidade que o CMS tem, concedida eminentemente pela presença das
principais lideranças e entidades sociais ligadas às lutas históricas em torno das questões
urbanas da cidade. Os vinte quatro membros do CMS (60%) foram escolhidos livremente
pelos seus segmentos durante a III Conferência da Cidade de Salvador, em um processo
amplamente democrático e transparente. Tais entidades conferem uma legitimidade
insubstituível ao CMS. Não bastasse a importância intrínseca dessa legitimidade, as
experiências com conselhos sociais em todo o Brasil têm mostrado de forma incontestável
que a efetividade desses conselhos é diretamente proporcional à legitimidade que os mesmos
tem junto à sociedade como um todo. Ou seja, aqueles conselhos cuja composição mostra-se
comprometida com as posições do Poder Público inviabilizam as suas possibilidades de
tornarem-se espaços de livre deliberação, onde divergências possam aflorar, mostrando
diferentes alternativas, a serem devidamente depuradas pela coletividade com o foco na
melhor opção para a cidade. Nesse sentido, tanto esse processo inicial de convocação e de
instalação do CMS quanto principalmente as garantias para o seu funcionamento posterior
devem ser executado com extrema habilidade por parte da SEDHAM, de modo a não
provocar suscetibilidades, mas, pelo contrário, angariar ainda mais apoio popular para lastrear
as deliberações emitidas pelo CMS.
4. PASSOS PARA INSTITUCIONALIZAÇÃO DO CMS
4.1.
CRIAÇÃO DE UMA UNIDADE ORÇAMENTÁRIA (ART. 297, PAR. 4º)
Está previsto no texto do Plano Diretor, no parágrafo quarto do artigo 297, que o Poder
Executivo Municipal garantirá todo o suporte necessário ao pleno e regular funcionamento do
Conselho Municipal de Salvador – CMS. Mais que isso, o texto da lei conclui determinando
que o CMS passe a constituir uma unidade orçamentária. É importante verificar a dimensão
que assume o CMS no momento em que o mesmo se torna uma unidade orçamentária dentro
da relação de despesas públicas. Há clara distinção entre o CMS receber o apoio operacional
da secretaria, que tem um orçamento para a realização de diversas ações; e o CMS ter o seu
próprio orçamento para empreender as ações da sua programação interna. Não obstante a
SEDHAM tenha efetivamente que capitanear o processo de articulação e deflagração das
tratativas para a instalação do CMS, e ainda que a mesma possa dar o suporte técnico
necessário para as primeiras reuniões, essa situação não pode ser sustentada por muito tempo,
seja pela outras atribuições da SEDHAM, seja pela natural autonomização do CMS em
8
decorrência da sua consolidação como espaço de construção coletiva das políticas públicas de
desenvolvimento urbano, intensificando a demanda sobre a sua estrutura.
Esse processo de autonomização passa necessariamente pela criação da unidade orçamentária
“Conselho Municipal de Salvador” dentro do escopo do orçamento municipal. A sua condição
acessória ao orçamento da SEDHAM certamente é um impeditivo para a consolidação
completa do CMS enquanto um espaço de diálogo entre Poder Público e Sociedade Civil. No
momento em que a dependência (direta ou indireta) com a SEDHAM pode colocar esse órgão
e, por extensão, os representantes do Poder Público, em uma posição mais vantajosa em
relação aos representantes da Sociedade Civil, perde-se a imprescindível isonomia entre os
participantes de um diálogo, tornando-o um monólogo oficial sacramentado liturgicamente
pelas vozes silenciadas de um plenário refém da sua presidência, exercida, conforme a lei do
PDDU/2008, pelo titular da SEDHAM que, nessas condições, passa a ser também o dono da
“chave do cofre”. Marcelo Lopes de Souza lembra bem a importância do suporte financeiro
para a manutenção do planejamento urbano democrático:
É óbvio que a escassez de recursos sabota a participação, por desestimulá-la ou
esvaziá-la de grande parte da sua importância; por outro lado, quanto mais ampla e
efetiva for a participação política (e, neste ponto, não se tem em mente só o interior
dos canais formais abertos por iniciativa estatal), mais chances terá ela de modificar
as regras do jogo que afetam escassez de recursos para investimentos e restringe a
margem de manobra do Estado local.
A criação da unidade orçamentária “Conselho Municipal de Salvador”, não só reforça o papel
do CMS para além de um órgão associado à SEDHAM, passando a ser visto como um órgão
de governo, mas, principalmente, permite o pleno funcionamento do conselho, no momento
em que há uma maior flexibilidade no gerenciamento dos recursos próprios. Essa
flexibilidade é essencial no momento em que o CMS deve responder a demandas diversas ao
longo da sua atuação, como reuniões extraordinárias, cursos de capacitação, necessidade de
perícias técnicas ou translado de especialistas. Por fim, a criação de uma unidade
orçamentária própria para o CMS marca a sua institucionalização no momento em que
desvincula a sua existência de qualquer orientação política por parte do titular da SEDHAM
ou mesmo do Prefeito. Fundamentado no texto legal e ancorado em um orçamento próprio, o
CMS tem as condições mínimas para se consolidar.
4.2.
CRIAÇÃO DE CARGOS PARA A SECRETARIA EXECUTIVA DO CMS
Não basta, no entanto, a determinação legal e os recursos orçamentários para garantir o
funcionamento do CMS. É crucial providenciar os recursos humanos para dar o suporte
necessário a todas as reuniões do CMS, bem como dar os devidos encaminhamentos a partir
das deliberações tomadas. Não basta a boa condução por parte do presidente ou a atuação
responsável por parte dos conselheiros. Diversas atividades são acessórias ao funcionamento
normal do CMS, como a relatoria das reuniões, auxílio no controle do tempo das falas,
providências quanto à alimentação durante as reuniões, etc. Além dessas atividades mais
corriqueiras, existem outras que requerem uma equipe interna capacitada, como a preparação
de apresentações técnicas, sistematização e envios de documentos (atas, resoluções, etc.),
estruturação de capacitações para os conselheiros, articulação para vinda de especialistas
9
requeridos por alguma pauta específica do CMS, etc. Todas essas tarefas dão conta de que
para garantir a consolidação do CMS e a excelência de sua atuação, é fundamental ter uma
equipe interna e permanente.
Ao se dizer “permanente” implica em, preferencialmente, estabelecer uma carreira funcional
para os cargos de apoio ao CMS e, caso isso não seja efetivamente possível, estabelecer os
cargos comissionados necessários para dar esse suporte. É importante observar que os cargos
comissionados colocados à disposição do CMS não são a melhor opção pelo mesmo motivo
da necessidade de uma unidade orçamentária própria, ou seja, garantir a autonomia e a
isenção daqueles envolvidos nas atividades do conselho. No caso de cargos comissionados, de
livre escolha e demissíveis a qualquer tempo, essa autonomia fica bastante limitada. Na
impossibilidade de se estabelecer as funções de suporte ao CMS como carreiras do quadro de
funcionários municipais, o preenchimento de tais cargos comissionados deveria pelo menos
dar prioridade aos funcionários de carreira da própria SEDHAM. De qualquer modo, sejam
carreiras, sejam cargos comissionados, o mais importante é que possa haver uma dedicação
exclusiva às demandas do CMS. O que descarta a opção de utilizar o corpo técnico existente,
com suas atribuições já definidas, para efetuar, de forma improvisada, tais funções. Ainda que
isso possa acontecer num primeiro momento, o importante é que essa situação temporária não
se torne perene.
Para determinar o perfil da equipe de apoio às atividades do CMS, é necessário observar a
estrutura do mesmo. Assim, de acordo com o art. 298 da Lei 7.400/08, a estrutura básica do
CMS é formada pelo Plenário, pela Secretaria Executiva e pelas Câmaras Temáticas.
Detalhando um pouco mais, temos que o Plenário constitui o grande momento de trabalho do
CMS, ou seja, o momento de deliberação sobre as questões que estão na pauta do conselho.
Para tal, é necessária uma reunião organizada, objetiva, dotadas dos serviços e equipamentos
necessários ao seu perfeito encaminhamento. Por outro lado, as câmaras temáticas são em
número de quatro: planejamento e gestão do uso do solo; saneamento ambiental, habitação e
mobilidade urbana. Essas debruçar-se-ão mais detidamente sobre assuntos específicos,
preparando as matérias e as decisões em primeira instância, para então levar ao conhecimento
do plenário para sua aprovação ou retificação. Sendo assim, também as reuniões das câmaras
temáticas precisam ter toda a infraestrutura necessária para o seu bom desenvolvimento.
Nesse bojo, ganha especial importância avaliarmos o papel da Secretaria Executiva dentro do
funcionamento do CMS. Cabe à Secretaria Executiva, de acordo com a minuta de decreto de
regulamentação elaborada, em seu art. 12, dar o suporte administrativo e operacional ao CMS,
elaborar a sua proposta orçamentária, fornecer aos conselheiros informações sobre matéria
legal, análises e estudos e apoio a comissão preparatória da Conferência Municipal de
Salvador, entre outras funções. Sendo assim, a Secretaria Executiva, como o nome já abrevia,
tem, em síntese, a função de executar todas as tarefas para o bom funcionamento do CMS.
Portanto, o corpo técnico do CMS deve estar essencialmente ligado à Secretaria Executiva.
Pelo que se pode observar da estrutura do CMS, além da função de Secretário Executivo do
Conselho, tem ainda lugar numa equipe técnica mínima para o pleno funcionamento das
funções desse órgão um Secretário Administrativo, um Assistente Técnico e um secretário
oficial. Ao Secretário Executivo cabe coordenar os trabalhos dessa equipe, bem como se
responsabilizar pelo bom encaminhamento de todas as funções da Secretaria Executiva. É
ainda importante observar que o Secretário Executivo pode receber delegações de outras
10
atribuições por parte do Presidente do CMS, conforme reza o art. 8º, III da minuta do decreto
de regulamentação do CMS. Nesse mesmo diapasão, poderá inclusive substituir o presidente
do CMS na ausência desse. Ao Secretário Administrativo cabe controlar as finanças e
despesas do CMS, elaborando sua proposta orçamentária, bem como dar todo o suporte no
trâmite de todo o tipo de documentação. Tanto para dar suporte a atuação do Secretário
Executivo quando do Secretário Administrativo em suas diversas atividades, é prudente a
presença de um Assistente Técnico e de um secretário oficial. Aos dois caberiam,
respectivamente, o apoio técnico e a relatoria das reuniões do CMS e das Câmaras Temáticas,
entre as outras funções que tenham que desempenhar no suporte aos Secretários Executivo e
Administrativo.
Como dito anteriormente, o ideal seria que tais funções fossem exercidas dentro de uma
carreira específica, através de funcionários concursados especialmente para tais cargos. Na
impossibilidade disso, os cargos deveriam preferencialmente ser exercidos por funcionários
de carreira da SEDHAM. Uma última opção seria a indicação de outros profissionais de
diferentes origens, à escolha do titular da SEDHAM. De qualquer modo, seja mediante
concurso próprio, seja mediante escolha de funcionários de carreira ou não, devem ser
observados os perfis profissionais demandados por cada um dos cargos em questão. No caso
do Secretário Executivo, deve ser alguém que, além de um perfil prático no sentido de
garantir todos os aspectos logísticos das reuniões e atividades do CMS, tenha também um
approach político e bom trânsito entre os conselheiros, bem como um razoável conhecimento
técnicos dos temas tratados, caso precise, na ausência do presidente, exercer o voto decisivo
em alguma das deliberações do CMS. Com relação ao Secretário Administrativo, caberia
alguém com amplo conhecimento em matéria de finanças públicas, especialmente no que
tange a orçamento municipal, haja vista a função de preparação da proposta orçamentária do
CMS. Para o Assistente Técnico, é importante ter o mesmo perfil prático e dinâmico que
caberia ao Secretário Executivo. Para o Secretário Oficial, é importante ter conhecimento em
relatoria, agendamentos, articulação para marcação de reuniões. Outras qualidades que
possam se mostrar importantes certamente aparecerão no decorrer das atividades do CMS.
4.3.
DISPONIBILIZAÇÃO DE ESTRUTURA MÍNIMA PARA FUNCIONAMENTO DO
CMS
Em termos de instalações físicas e equipamentos necessários para o pleno funcionamento do
Conselho Municipal de Salvador, algumas questões precisam ser observadas. Em primeiro
lugar, é fundamental garantir um auditório para a realização das reuniões ordinárias e
extraordinárias do CMS. Uma vez que Lei n.º 7.400/08, em seu art. 298, §3º, estabelece a
possibilidade de, além das reuniões ordinárias bimensais, o CMS poder ser convocado
extraordinariamente pela Secretaria Executiva ou por 1/3 dos conselheiros, deve-se pensar
desde já num auditório exclusivo ou, no mínimo, com prioridade garantida para o CMS, uma
vez que uma reunião extraordinária, necessariamente urgente, não poderá estar submetida à
pauta concorrida de um auditório multiuso.
Esse alerta vem no sentido das limitações decorrentes da utilização de uma opção imediata
para sediar as reuniões do CMS que seria o auditório da própria SEDHAM. Como se sabe, tal
auditório é utilizado para diversas atividades distintas, o que poderia inviabilizar a sua
11
utilização nas reuniões extraordinárias do CMS. O funcionamento do Conselho de Meio
Ambiente – COMAM neste auditório apenas autoriza a considerar que o CMS pode ter um
dia da semana fixo para suas reuniões ordinárias (como o COMAM tem as sextas-feiras). Mas
permanece a dúvida quanto às reuniões extraordinárias. Daí desde já considerarmos a
possibilidade de utilização do auditório da SEDHAM para sediar as reuniões do CMS uma
boa opção, devido a sua infraestrutura e localização, porém ressaltando o seu caráter
provisório por conta das dificuldades enunciadas. Outro fator a ser considerado ainda quanto
ao local das reuniões do CMS é a possibilidade de uma maior pluralidade de salas e não
apenas a presença de um auditório, haja vista a possibilidade de reunião das câmaras técnicas
simultaneamente. Essa é uma deficiência que a estrutura física da SEDHAM hoje não pode
suprir, o que reforça a necessidade de se pensar em um espaço especialmente projetado para
as necessidades do CMS, ao invés da utilização “adaptada” de um espaço preexistente. Essa
ideia de uma “arquitetura da participação” é bem exposta em duas ocasiões por Marcelo
Lopes de Souza:
Uma vez produzidas assim ou assado, para atender a tal ou qual finalidade, as
formas espaciais facilitarão certas atividades e dificultarão ou mesmo impedirão
outras tantas. Colocando a questão para além da leitura u tanto instrumental de
“facilitar” ou “dificultar” ações, a influência das formas espaciais do substrato,
mediada pelas imagens e representações socialmente produzidas sobre cada espaço,
pode exercer-se como condicionamento de mentalidades, comportamentos e hábitos.
(SOUZA, 2006, P. 320).
Outro aspecto interessante, além da geometria circular, é a posição do orador, menos
ou mais elevada que a dos ouvintes: é sintomático que, nas estruturas em concha da
democracia grega da Antiguidade, o orador, que era apenas u igual entre iguais na
ecclesia, situava-se no centro do círculo (ou semicírculo) para ser ouvido, mas, por
isso mesmo, em uma posição inferior. (SOUZA, 2008, p. 376).
Outra questão que tem que ser considerada para a completa institucionalização do CMS diz
respeito aos equipamentos necessários às suas atividades. Para a realização das reuniões são
fundamentais os equipamentos de projeção de imagem e gravação e reprodução de som. No
que tange aos primeiros, devem haver computadores e projetores compatíveis para
apresentações em datashow, além de vídeos e outros materiais gráficos necessários à
apresentação dos temários a serem discutidos pelo plenário ou pelas câmaras técnicas. Além
da parte de vídeo, deve-se ter especial cuidado com os registros das discussões e deliberações
das reuniões. Ainda que já nos tenhamos pronunciado a cerca da função do secretário oficial
de fazer as anotações devidas para composição das atas das reuniões do CMS, a possibilidade
de contarmos com o recurso da gravação de voz.
Com a criação de uma unidade orçamentária para o CMS, com a montagem de uma equipe
técnica para se desincumbir do funcionamento do conselho e com as instalações físicas e
equipamentos necessários para suas reuniões, o Conselho Municipal de Salvador tende a se
consolidar como uma referência nacional no que tange à construção democrática de políticas
públicas de desenvolvimento urbano.
12
5. CONCLUSÃO
Ao final da presente discussão, cabem alguns ensinamentos. Deve-se, primeiro, dissociar a
ideia de participação popular da mera construção e abertura dos espaços de diálogo, o que tem
sido decisivo para comprometer a possibilidade de real deliberação por parte da comunidade
atendida, que fica refém de uma estrutura de canais de comunicação com a Administração
Pública que não domina e da qual não pode fazer o melhor uso para argumentar em favor dos
seus próprios interesses. Destaque-se que, do ponto de vista do Poder Público, é muitas vezes
entendido como estrategicamente cômodo a criação de instâncias participativas sem a prévia e
necessária capacitação dos participantes destas, uma vez que isso permitiria conduzir as
discussões sem ser acusado de impedir de forma direta a participação da população. Essa
conduta, obviamente condenável, deve ser revertida, proporcionando à população para a qual
se abrem as portas da participação direta na gestão urbana a devida instrumentalização. Neste
sentido, é fundamental recompor uma base mínima de dados acerca de algumas questões mais
eminentemente técnicas no campo do planejamento urbano, abreviando o tempo gasto com
esclarecimentos e otimizando o caráter discursivo e principalmente deliberativo destes
espaços de diálogo que caracterizarão uma gestão urbana de cunho mais popular.
Essa necessidade de uma nova cultura de gestão urbana popular reflete as mudanças
contemporâneas na forma do Poder Público exercer o seu poder de império junto à Sociedade
Civil. Assim, como já suscitam algumas vozes dissonantes do Pacto da Mediocridade do
Planejamento Urbano, calcado na impossibilidade de um planejamento participativo por falta
de marcos jurídicos impositivos, observa-se que as regras do jogo favorecem, pelo menos
formalmente, a participação, cabendo investigar a sua fragilidade em aspectos mais
socioculturais do que meramente institucionais. No caso em apreço, a institucionalização do
Conselho Municipal de Salvador já está posta. O que se necessita agora é transpor essa vitória
da orla jurídica para a orla fática.
Entende-se que o aprofundamento desta discussão, tendo por eixo a implementação do
Conselho Municipal de Salvador em uma plataforma cada vez mais pautada pelo paradigma
da participação popular, permitirá a constituição de um conjunto dinâmico de estratégias que
se apresentem de forma a romper o distanciamento entre o cotidiano da cidade e a atividade
de planejamento, em que todos os agentes que constroem a cidade tornem-se signatários,
coautores e, por isso mesmo, corresponsáveis por cada intervenção, programa, plano ou
política urbana implementado no município, respondendo igualmente pelos seus erros e
acertos. Por outro lado, a qualquer atividade de planejamento urbano não se poderá dar
seguimento sem que haja a necessária internalização da variável comunitária, respondendo
essa pelo expurgo de qualquer tecnicismo ou desconsiderações das peculiaridades locais da
área de intervenção e da natureza da cidade como um todo.
Tais elementos aqui colocados certamente corroboram com a premissa básica desse texto: o
avanço do paradigma participativo no planejamento e na gestão urbana é inexorável. O nível
de maturidade da sociedade brasileira, baiana e soteropolitana, em que pese todas as suas
fragilidades, não coaduna mais nem com o imobilismo, por um lado, nem com cooptações
baratas, por outro. Ainda que a instalação do Conselho Municipal de Salvador ainda dependa
de tantas ações práticas para sair do papel, a sua permanência neste estado certamente não é
algo que contará com o silêncio ou a conivência dos movimentos sociais de Salvador.
13
6. REFERÊNCIAS
DANTAS, Fagner C. “A Participação Popular na Administração Pública, no Planejamento
Urbano e na Gestão Urbana: uma aproximação.” Revista do Observatório do Milênio de Belo
Horizonte. V. 2, pp. 43-60, 2009.
MARICATO, Ermínia. O Impasse da Política Urbana no Brasil. Petrópolis: Vozes, 2011.
MINISTÉRIO DAS CIDADES. Plano Diretor Participativo: guia para a elaboração pelos
municípios e cidadãos. 2ª. Brasília: Ministério das Cidades, 2005.
RIBEIRO, Ana Clara Torres. GRAZIA, Grazia de. “A Democratização da Vida Urbana:
cidade e cidadania.” FÓRUM NACIONAL DE REFORMA URBANA. Instrumentos de
Democratização e Gestão Urbana. 2ª Ed. Quito: Programa de Gestão Urbana, 2002. pp. 4551.
SANTOS, Mauro Rego Monteiro dos. “O Sistema de Gestão e Participação Democrática nos
Planos Diretores Brasileiros.” SANTOS JUNIOR, Orlando Alves dos; MONTANDON,
Daniel Todtmann. (Orgs.). Os Planos Diretores Municipais Pós-Estatuto da Cidade: balanço
crítico e perspectivas. Rio de Janeiro: Letra Capital: Observatório das Metrópoles:
IPPUR/UFRJ, 2011. pp. 255-279.
SILVA, José Afonso da. Direito Urbanístico Brasileiro. 2ª Ed. São Paulo: Malheiros, 1995.
SOUZA, Marcelo Lopes de. A Prisão e a Ágora: reflexões em torno da democratização do
planejamento e da gestão das cidades. Rio de Janeiro: Bertrand Brasil, 2006.
---------------. Mudar a Cidade: uma introdução crítica ao planejamento e à gestão urbanos.
5ª Ed. Rio de Janeiro: Bertrand Brasil, 2008.
14