Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro
1ª Promotoria de Justiça de Tutela Coletiva da Saúde da Capital
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CEP: 20020-100
Tel.: 2215-1112
EXCELENTÍSSIMO (A) SENHOR (A) DOUTOR (A) JUIZ (ÍZA) DE
DIREITO DA 8a VARA DA FAZENDA PÚBLICA DA COMARCA DA
CAPITAL
Distribuição por dependência ao
Processo 0248135-42.2009.8.19.0001
O MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO,
inscrito no CNPJ sob o n.º 28.305.936.0001-40, por intermédio desta 1a Promotoria de
Justiça da Tutela Coletiva da Saúde, com endereço na Rua Nilo Peçanha, n.º 26, 10º
andar, onde, para os fins do art. 236, § 2º, do CPC, receberá intimações, com fulcro nos
artigos 127, caput, 129, II e III, todos da Constituição da República, e art. 5º da Lei nº
7.347/85, propõe
AÇÃO CIVIL PÚBLICA
Em face do Estado do Rio de Janeiro, pessoa jurídica de direito público interno, CNPJ
n° 42.498.600/0001-71, representado pelo Procurador-Geral do Estado
do Rio de
Janeiro, com endereço na Rua do Carmo, nº 27, Centro, Rio de Janeiro, RJ, CEP: 20011020, nesta cidade, pelos fundamentos fáticos e jurídicos que passa a expor.
1. INTRODUÇÃO DO PROBLEMA – A GESTÃO DO TRABALHO NA
SAÚDE PÚBLICA
O Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro deflagrou nos últimos anos
procedimentos de natureza investigatória destinados a apurar irregularidades que vinham
sendo noticiadas por diversos atores sociais, todas elas com um mote comum: denunciar
os severos nós críticos existentes na Política de Gestão de Trabalho do Sistema Único de
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Saúde no Estado do Rio de Janeiro. Dentre tais atores encontram-se agentes políticos,
instituições públicas e, também, pessoas naturais, a maior parte delas composta por
servidores públicos ou aprovados em concursos públicos.
Dentre os atores políticos, pode ser citada a Câmara Municipal do Rio de
Janeiro. Com efeito, esta casa legislativa formulou denúncia relatando a carência de
médicos nas emergências de hospitais municipais e estaduais (vide representação
formulada nos autos do IC 2012.01432687 – DOC. 1). Também pode ser citada a
representação do deputado estadual Paulo Ramos. Em sua representação, este agente
político formulou denúncia, inicialmente remetida ao Ministério Público do Trabalho,
relatando que o Estado do Rio de Janeiro vinha praticando diversas irregularidades na
gestão dos recursos humanos em saúde, dentre elas a não implementação de um Plano de
Carreira, Cargos e Salários (vide Ofício MPU/MPT/PRT/1/COP11 30079.2014,
constante dos autos do expediente administrativo 2014.00428276 – DOC. 2).
Dentre as instituições públicas, diversos foram os ofícios e notificações
encaminhados ao Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro relatando problemas
relacionados a gestão de trabalho e recursos humanos em saúde. A Procuradoria
Regional do Trabalho da 1a Região, por exemplo, noticiou que o Estado do Rio de
Janeiro realizava contratação temporária de agentes destinados à atividade-fim da saúde
pública sem que houvesse o suporte fático constitucional que a permitisse, isso em
detrimento de aprovados em concurso público (vide representação nos autos do IC
2012.00389847 – DOC. 3). O Tribunal de Contas da União encaminhou o Ofício
TCU/SECEX-RJ 0182/2014 para dar conhecimento a este Ministério Público a respeito
de diagnóstico elaborado acerca das deficiências na assistência hospitalar no Estado do
Rio de Janeiro, sobretudo no que toca a recursos humanos (vide expediente administrativo
2014.00203944 – DOC. 4). O Ministério Público Federal encaminhou denúncia
relatando que servidores temporários haviam sido exonerados e substituídos por
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cooperativados (vide Ofício PR/RJ/COJUD/DICIVE 3819/2014, nos autos do
expediente administrativo 2014.00319793 – DOC. 5).
Diversos também foram os particulares que apresentaram representações,
relatando as mais diversas irregularidades. Há denúncia, por exemplo, sobre a falta de
médicos da rede estadual (ouvidoria no 96427, nos autos do procedimento
administrativo 2012.01388647 – DOC. 6). Outra noticia a multiplicidade de vínculos
jurídicos no Hospital Estadual Carlos Chagas, em que havia, no mesmo ambiente, e
fazendo as mesmas funções, servidores estatutários, contratados temporários,
cooperativados e celetistas da Fundação Saúde, e com grande diferença salarial (ouvidoria
274009, constante do expediente administrativo 2014.00423019 – DOC. 7). Outra narra
que servidores estatutários estariam sido cedidos arbitrariamente a organizações
sociais (representação dos funcionários do Hospital Estadual Getúlio Vargas, constante
do expediente administrativo 2014.00160145 – DOC. 8). Outra relata que certas
unidades hospitalares teriam sua gestão cedida a Organizações Sociais, que
forneceriam mão-de-obra preterindo candidatos aprovados em concurso público
(ouvidoria 275818, constante dos autos 2014.00471844 – DOC. 9). Outra denúncia, de
maio deste ano, noticia que candidata aprovada em concurso público de 2011, da
Fundação Saúde, ainda não havia tomado posse, pois a mão-de-obra de seu local
de lotação, a Central Estadual de Regulação, era fornecida por cooperativas
(ouvidoria 275993, constante dos autos 2014.00472384 – DOC. 10).
Como dito, são muitas as representações. Para se ter uma ideia da dimensão
do problema, vide o anexo de representações dos Inquéritos Civis 11.269/2008,
15.091/2010 e 20/2012 (DOC. 11), que são apenas três das dezenas de procedimentos
cujo objeto toca no tema da gestão de trabalho e recursos humanos em saúde.
A administração dos recursos humanos em saúde de nosso Estado não
poderia, como seria de se esperar, passar incólume ao controle da Conte de Contas. No
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ano de 2010, mais precisamente no mês de agosto, foi realizada uma Inspeção Ordinária
na então Secretaria de Estado de Saúde e Defesa Civil para apurar a legalidade e a
legitimidade dos atos de contratação por tempo determinado, dos contratos de
terceirização de mão-de-obra em substituição aos servidores públicos efetivos, bem
como de atos de aposentadoria e remuneração de ativos e inativos. Cuida-se do
Procedimento TEC-RJ 113.859-8/2010 (vide íntegra em anexo – DOC. 12). Dita
inspeção foi realizada em cumprimento ao Plano de Inspeções elaborado pela 1ª
Inspetoria-Geral de Controle de Pessoal, aprovado no processo TCE-RJ 305.173-5/2009.
Muitas foram as irregularidades descritas no Relatório (vide fls. 2086 a 2177 dos
autos do processo TCE-RJ 113.859-8/2010), podem ser citadas, por amostragem, a
inobservância do salário mínimo (fl. 2103), o não cumprimento do Plano de Carreira,
Cargos e Salários previsto na Lei 1.179/87 (fl. 2104), a violação da isonomia salarial entre
efetivos e terceirizados, privilegiando estes em detrimento daqueles (fl. 2214), pagamento
irregular de gratificações (fl. 2115), admissão irregular de pessoal para atividade-fim, com
violação da regra do concurso público (fl. 2154), terceirização de pessoal (fl. 2150),
contratações por prazo determinado (2176), contratações temporárias sem demonstração
de situação imprevisível e excepcional (fl. 2177), dentre muitas outras.
O gigantesco volume de representações, denúncias e notificações, demonstra a
dimensão dos problemas causados pela ausência de uma coerente e justa política de
gestão de trabalho e recursos humanos em saúde.
Em um processo que tomou mais de uma década, o Estado do Rio de Janeiro
desintegrou a gestão do trabalho na saúde pública, adotando um complexo e
emaranhado mecanismo de descentralização administrativa que se afastou da
missão primordial de satisfazer o interesse público. Neste processo, o Estado, em lugar de
dar vida a uma sólida e democrática política de Gestão do Trabalho na Saúde, passou a
fornecer, de forma casuística e muitas vezes precária, a mão de obra da saúde pública por
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meio de diversas formas de provimento e contratação que se afastam dos ditames legais e
constitucionais.
Este processo, desencadeado há mais de 10 (dez) anos, possui, como pedra
angular, a ausência (não completa, porém substancial) de uma política estadual de
Gestão de Recursos Humanos na saúde. Em seu lugar, o Estado do Rio de Janeiro
preferiu uma política de RH vacilante, casuística, capaz, é de se reconhecer, de dar
continuidade ao serviço público, porém não sem gerar diversas sequelas duradouras, tais
como a precariedade dos vínculos, o desinteresse da classe médica pela saúde pública, a
alta volatilidade da mão de obra, o déficit de médicos de diversas especialidades, a
impessoalidade do serviço médico (no sentido da relação médico-paciente, e não no
sentido da impessoalidade dos atos administrativos) e a dificuldade logística de repartição
de tarefas e responsabilidades entre os diversos agentes de saúde.
Busca-se, na presente ação, à luz dos elementos de prova colacionados ao
longo das investigações deflagradas nos autos dos Inquéritos Civis 15091/10; 11728/09;
20/12; 201000684821; 14350/10; 11269/08; 201101210401; 201000198418; 12724/09;
201000206743 e do Expediente Administrativo MPRJ 201400250187, obter provimento
jurisdicional capaz de obrigar o Estado do Rio de Janeiro a instituir uma Política de
Gestão de Trabalho e Recursos Humanos, para assim desatar alguns destes nós críticos
acima lembrados, que, sabe-se, têm gerado graves consequências para a assistência à saúde
da população.
Nesta demanda, será elucidado, introdutoriamente, no que consiste a
denominada Gestão e Política de Recursos Humanos para o Sistema Único de
Saúde, a fim de se aclararem o objeto e os limites da demanda. Ato contínuo, será
abordada a política adotada pelo Estado do Rio de Janeiro para, no âmbito do SUS,
gerir seus recursos humanos. Durante a abordagem, será discutido se a política de
gestão de RH em Saúde, adotada, há mais de década, pelo Estado do Rio de Janeiro é
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capaz de satisfazer o interesse público e os princípios legais e constitucionais sobre a
matéria, onde se chegará à natural conclusão de que o ordenamento jurídico está sendo
violado duramente em prejuízo de toda a sociedade. Ato contínuo, será defendida a tese
de que existe direito subjetivo difuso a uma política de Gestão de Trabalho e RH na
saúde, e, ao final, serão apontados os nortes da intervenção jurisdicional no tema,
delimitando-se os pedidos para que não haja indevida ingerência do Poder Judiciário
nas atribuições que detêm o Poder Executivo de gerir a res publica.
2. GESTÃO E POLÍTICA DE RECURSOS HUMANOS PARA O SISTEMA
ÚNICO DE SAÚDE – DEFINIÇÃO DO TEMA NA LITERATURA E NO
ORDENAMENTO JURÍDICO – ENTENDENDO O PROBLEMA
Para a efetivação dos princípios e diretrizes do Sistema Único de Saúde
(SUS), além da eficiência na alocação de recursos, da eficácia das ações e do controle
social, é fundamental uma adequada Gestão do Trabalho. Com efeito, os
trabalhadores do SUS são os verdadeiros protagonistas do processo de sua estruturação e
desenvolvimento, e não apenas mais um recurso de infraestrutura.
Hoje é notória a importância do tema Gestão do Trabalho e Recursos
Humanos no SUS. Sua repetida inserção nas pautas das Conferências Nacionais de Saúde
é sintomática da importância do tema, que passou a ser o epicentro das reivindicações
de todos os que militam na saúde pública e também dos que dela usufruem. Com o
tempo, o tema passou a ser o núcleo das preocupações dos gestores políticos do SUS, ou
ao menos deveria ter passado a sê-lo.
Importante delinear, aqui, o que sejam Recursos Humanos em Saúde e Gestão
do Trabalho em saúde. Para tanto, deve-se fazer uma distinção inicial entre recursos
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humanos, disciplina tipicamente administrativa, e recursos humanos em saúde,
disciplina interdisciplinar e com acentuada interferência das ciências médicas e da política.
De acordo com o professor Flávio do Rego Freitas de Toledo, Recursos
Humanos, de uma forma em geral, podem ser definidos como o "o ramo de
especialização da ciência da Administração que desenvolve todas as ações que têm como
objetivo a integração do trabalhador no contexto da organização e o aumento de sua
produtividade" (in Recursos Humanos - crise e mudanças, ed. Atlas 1986, ISBN
8522401357). Na área da saúde, a questão dos recursos humanos ganha outra
dimensão e envolve tudo que se refere a seus trabalhadores em sua relação com o
processo histórico de construção do Sistema Único de Saúde, configurando, assim,
um dos seus subsistemas, com notável interferência político-administrativa
(MENDES GONÇALVES, R. B., in A Investigação sobre Recursos Humanos em Saúde.
Brasília: Ministério da Saúde/Coordenação Geral de Desenvolvimento de Recursos
Humanos para o SUS, 1993).
Feita esta distinção preliminar, e sabendo-se que a questão em comento não
se subsumi a um problema pura e simplesmente de administração, pode-se, de
forma mais precisa, definir o que são Recursos Humanos em Saúde. Uma das maiores
especialistas na matéria, a Dra. Mônica Vieira descreve Recursos Humanos em Saúde
(RHS) da seguinte forma:
A área de Recursos Humanos em Saúde (RHS) abarca múltiplas dimensões:
composição e distribuição da força de trabalho, formação, qualificação profissional,
mercado de trabalho, organização do trabalho, regulação do exercício profissional,
relações de trabalho, além da tradicional administração de pessoal.
Como se percebe, a área é extensa e às vezes parece atrair a competência de
outros órgãos jurisdicionais, em especial da Justiça do Trabalho ou de Tribunais. No
entanto, conforme se abordará mais adiante, o objeto desta demanda é da
competência estritamente estadual.
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Já a Gestão do Trabalho no SUS é definida, segundo o próprio Ministério da
Saúde, como:
(...) a gestão e a gerência de toda e qualquer relação de trabalho necessária ao
funcionamento do Sistema, desde a prestação dos cuidados diretos à saúde dos seus
usuários até as atividades-meio necessárias ao seu desenvolvimento. Inclui as ações de
gestão/administração em geral do trabalho; de desenvolvimento do trabalhador para o
SUS; de saúde ocupacional para o trabalhador do SUS; de controle social da Gestão
do Trabalho no SUS, dentre outras. (Ministério da Saúde. Conselho Nacional
de Saúde. In Princípios e diretrizes para a gestão do trabalho no SUS
(NOB/RH-SUS). 3o ed. Brasília: Ministério da Saúde, 2005a, 98p).
Embora pareça um tema moderno, seu histórico é vasto. A disseminação
do assunto Recursos Humanos em Saúde (RHS) ocorreu, ab initio, no plano internacional.
A noção de RHS remonta à década de 1950, quando a Organização Pan-Americana da
Saúde (OPAS) passou a se debruçar no problema da formação médica. Algumas décadas
após, é lançado, no bojo da Organização Mundial de Saúde, o Programa de Preparação
Estratégica de Pessoal da Saúde (PPREPS). As origens do PPREPS remontam ao ano de
1974, quando o Ministério da Saúde instituiu um Grupo de Trabalho Interministerial para
estudar a situação e as perspectivas dos recursos humanos e propor soluções a serem
incorporadas no vindouro II Plano Nacional de Desenvolvimento. O programa foi
iniciado em 1976 por conta de uma parceria entre os Ministérios da Saúde e da Educação
e Cultura e com a cooperação da Organização Pan-Americana de Saúde (OPAS/OMS).
Em seu bojo, instituiu-se um Grupo de Trabalho, cujos objetivos eram elaborar um
relatório identificador de problemas na gestão de trabalho no âmbito da saúde pública e
propor algumas soluções aos problemas identificados. Interessante é notar que, em seu
Relatório Final, o Grupo de Trabalho constatou sérias distorções na disponibilidade e na
oferta das diferentes categorias de pessoal, bem como separação entre os sistemas
formador e utilizador diante das diretrizes politicas de extensão de cobertura dos serviços
de saúde e de organização do Sistema Nacional de Saúde. Para equacionar os problemas
identificados, o Grupo sugeriu um Programa destinado a cobrir três grandes áreas: a) a do
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planejamento de recursos humanos; b) a da preparação direta de pessoal; c) a de apoio
à preparação e distribuição estratégica de pessoal de saúde (CARLYLE GUERRA
DE MACEDO, ISABEL DOS SANTOS E CESAR AUGUSTO DE BARROS
VIEIRA, in Uma experiência de formação de pessoal de saúde no Brasil, Editora Educ
Méd Salud, Vol. 14, No. 1, 1980). Nasce, de forma institucional, a discussão e o
enfrentamento do tema no Brasil.
Vê-se, portanto, que mesmo antes da criação do Sistema Único de Saúde,
engenho-motor da saúde pública brasileira, a gestão de recursos humanos em saúde já era
apontada como alarmante e soluções já eram propostas por especialistas de diversas áreas.
O tema foi, passo a passo, sendo incorporado na cultura da saúde pública
brasileira, passando a ser objeto de estudo de diversos ramos do conhecimento e a
ingressar no espectro de discussões das Conferências Nacionais de Saúde, para, com o
tempo, alcançar foro próprio nas Conferências de Recursos Humanos em Saúde e
descer a níveis federativos diversos ao entrar na pauta de discussões das Comissões
Intergestores Tripartites e Bipartites.
A primeira Conferência Nacional de Saúde a abordar o tema de forma mais
decisiva foi a 8a, ocorrida em 1986. Quem informa é a professora Michelyne Antônia
Leôncio Ferreira:
Apesar de as questões referentes à formação dos recursos humanos para o setor saúde
terem surgido durante a realização da 4ª Conferência Nacional de Saúde (CNS), foi
a partir da 8ª CNS, em 1986, que as discussões tomaram um rumo para a política
de desenvolvimento, onde foram a debates, entre outras questões, a remuneração, a
isonomia salarial, a estabilidade e a admissão, que podem ser considerados os “vilões”
do nosso quadro atual de recursos humanos. (in Evolução da Política de
Recursos Humanos a Partir da Análise das Conferências Nacionais de
Saúde – CNS, Recife, 2006, p. 19).
A 8° CNS fixou a pedra de toque para o desenvolvimento do tema. Seu
Relatório Final teve tamanha importância que serviu de base para o texto da
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Constituição de 1988 e deu lastro às leis 8.080 e 8.142, ambas de 1990. No entanto,
seu foco prioritariamente se conteve a questões relacionadas a modo de admissão,
estabilidade e remuneração dos profissionais da saúde. A discussão viria a sofrer um
salto qualitativo quando, ainda em 1986, foi realizada a 1ª Conferência Nacional de
Recursos Humanos em Saúde (1a CNRHS), que teve como tema central a "Política de
Recursos Humanos Rumo à Reforma Sanitária”. Tratava-se de uma política a ser
cumprida como condição para a implementação do futuro SUS, ainda não
despontado, à espera da nova Constituição. O tema RHS foi ali dividido em cinco partes,
como bem ressalta a professora Fernanda de Oliveira Sarreta: valorização profissional,
preparação de recursos humanos para a saúde, organização dos trabalhadores de
saúde e relação entre trabalhadores e usuários do sistema (in Educação Permanente
em Saúde para Trabalhadores do SUS, Editora Cultura Acadêmica, 2009, São Paulo, p.
161). Para Monica Vieira, foi neste momento que
(...) se define uma agenda específica sobre o tema, a partir de análises dos principais
aspectos identificados na implantação do SUS. Tais aspectos foram, em grande parte,
pautados pelas reivindicações dos trabalhadores da saúde, considerando-se a
reorganização de suas práticas profissionais e de suas bases jurídico-legais. Entre essas
questões destacavam-se a falta de incentivos para a qualificação profissional, a própria
visão burocrática da área de recursos humanos, a baixa remuneração dos
trabalhadores, as desfavoráveis condições de trabalho e a ausência de uma política de
recursos humanos que contemplasse um plano de cargos, carreira e salários no sentido
de favorecer a implantação do SUS. (texto retirado do verbete “Recursos
Humanos
em
Saúde,
do
portal
http://www.epsjv.fiocruz.br/dicionario/verbetes, acessado em 18 de
setembro de 2014).
Alguns anos após, e ainda respondendo à recomendação da 8° CNS, foi
realizada, em 1993, a 2ª CNRHS. Nela, segundo Michelyne Antônia Leôncio Ferreira,
(...) foi analisada a saúde do povo brasileiro a partir do processo de implementação do
SUS, enfatizando a necessidade de promover a organização do desenvolvimento, da
formação e da gestão do trabalho, regulamentando tanto o ingresso no setor saúde por
meio de concurso público, como também a elaboração do plano de cargos, carreira e
salários (PCCS). (in FERREIRA, 2006)
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Com o tempo, as diretrizes a serem seguidas pelo SUS quanto à política de
recursos humanos em saúde tornavam-se cada vez mais densificadas. A II Conferência
Nacional de Recursos Humanos para a Saúde produziu um dos mais minuciosos e
completos documentos sobre o tema. Forte na constatação empírica da ausência
de uma politica de recursos humanos para o SUS em todos os âmbitos federativos, a
II CNRHS alertou para as consequências desastrosas desta omissão e apontou a
necessidade de se regulamentar imediatamente o mandamento contido no art. 200, inciso
III, da Constituição da República. Nela, ficou assente que:
(...)as oportunidades de capacitação são escassas. Os salários são aviltantes. Os
trabalhadores convivem, no mesmo local de trabalho e com as mesmas funções, com
salários profundamente desiguais. Não existe, na maioria das instituições, um plano
de carreira, cargos e salários compatível com as responsabilidades, riscos e encargos
inerentes ao processo de trabalho da área de saúde. Esta situação conduz a uma
enorme e explicável desmotivação dos profissionais de saúde e ao descompromisso ético
e social com os usuários e com o serviço publico. Os trabalhadores querem assumir o
seu papel de protagonista na transformação do setor. (in Princípios e Diretrizes
para a Gestão do Trabalho no SUS, 2005, Editora MS, Brasília, p. 27).
O ingresso na carreira via concurso público, a existência de plano de
carreira, cargos e salários, a preocupação com a qualidade de vida dos profissionais
da saúde, a estabilidade, a participação da setores da sociedade civil na gestão e
fiscalização, a isonomia remuneratória, a constante qualificação, a desprecarização
do vínculo, o aprimoramento profissional dos agentes e a eficiente administração
da informação se tornariam motes comuns na literatura especializada. Tanto isso é
verdade que já na II CNRHS foram fixadas as diretrizes:
I.Regulamentação imediata do inciso III, do artigo 200 da Constituição
Federal (de 1969).
II. Articulação e integração entre os setores da Saúde e da Educação como
princípios nucleares das políticas de recursos humanos para a Saúde.
III. Integração das instituições de ensino e prestadores de serviço, incluindo,
nesse processo, os conselhos de saúde e de educação, de forma a
viabilizar a efetiva participação do SUS na regulação e na ordenação dos
processos de formação.
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IV. Criação de estruturas de desenvolvimento de recursos humanos nas
Secretarias Estaduais e Municipais de Saúde, com a reordenação dos
papéis de cada uma das esferas de governo.
V. Obrigatoriedade de as instituições públicas e privadas, conveniadas ou
contratadas pelo SUS, desenvolverem planos de formação e de
desenvolvimento para os seus trabalhadores.
VI. Estabelecimento, pelos conselhos de saúde, de critérios referentes à
formação em todos os níveis de ensino, para a criação e abertura de
cursos na área da Saúde.
VII. Criação de comissões intersetoriais de recursos humanos nas esferas
estaduais e municipais.
VIII. Criação de um sistema de informação do trabalho e de um programa de
educação no trabalho, de forma descentralizada, com a qualificação de
gestores e a regionalização e desconcentração dos cursos de formação na
saúde.
Além destas diretrizes, foram elaboradas propostas para a organização da
gestão do trabalho. Dentre elas, citem-se o ingresso por concurso público, a
elaboração de plano de cargos, carreira e salários (PCCS) e a definição de perfil e
carreira do gestor.
Outro importante tópico da II CNRHS consistiu na constatação de que o
tema RHS vinha sendo ignorado pelos gestores do SUS. De acordo com Monica
Vieira, a II CNRH:
(...) mostrou a existência de uma contradição na área de RHS, que, embora apontada
como estratégica nos documentos de saúde pública, vinha sendo muito pouco
valorizada, uma vez que sempre mencionada de forma superficial quando o assunto
em pauta era os aspectos que fundamentalmente afetavam as políticas públicas de
saúde no país. (texto retirado do verbete “Recursos Humanos em Saúde,
do portal http://www.epsjv.fiocruz.br/dicionario/verbetes, acessado em
18 de setembro de 2014, grifo nosso)
Em 1996 vem à baila a 10ª Conferência Nacional de Saúde, que consolidou
as propostas relativas aos profissionais da saúde oriundas das conferências anteriores. Foi
então proposta a elaboração de diretrizes mínimas e unificadas, capazes de
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concatenar tudo o que até então havia sido produzido em tema de RHS e Gestão do
Trabalho.
Nessa esteira, o Conselho Nacional de Saúde, valendo-se da Comissão
Intersetorial de Recursos Humanos (CIRH), realizou oficinas por todo o País na
intenção de fomentar e discutir a importância da gestão do trabalho e da valorização dos
trabalhadores do SUS, bem como na de pensar mecanismos para a efetivação dessa
valorização. Ao final, a CIRH elaborou três versões de um documento com as
propostas orientadoras de uma política do trabalho na saúde. As três primeiras versões
do documento foram submetidas a sucessivos processos de aperfeiçoamentos,
com ampla divulgação, com recomendação de discussão na Comissão Intergestores
Tripartite (CIT), nos Conselhos Estaduais de Saúde (CES), nas Comissões
Intergestores Bipartiste (CIB), nos Conselhos Municipais de Saúde (CMS) e em
mesas de negociação dos trabalhadores com os gestores nas três esferas de
governo para a elaboração final da NOB/RH–SUS, por intermédio da CIRH e aprovação
do CNS. Além disto, contou-se com a contribuição de juristas e especialistas,
representantes de entidades de trabalhadores, de gestores, de lideranças e estudiosos
do assunto para a elaboração da terceira versão, sanando as dificuldades existentes (in
Princípios e Diretrizes para a Gestão do Trabalho no SUS, 2005, Editora MS, Brasília, p.
12).
E foi na 11ª Conferência Nacional de Saúde, no ano 2000, que se aprovou o
documento apresentado pela CIRH como Princípios e Diretrizes para a Norma
Operacional Básica de Recursos Humanos para o SUS (NOB-RH/SUS – DOC.
13), texto este que bitola a presente demanda, constituindo-se na sua verdadeira ratio
essendi e na órbita de sua fundamentação jurídica.
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Vê-se,
portanto,
que
as
NOB-RH/SUS
são
dotadas
de
alta
representatividade democrática e densa legitimidade política, correspondendo a um
verdadeiro anseio social.
Este documento, partindo da premissa de que os recursos humanos no SUS
constituem-se em instrumento essencial da atenção à saúde, teve como escopo estabelecer
uma gestão de qualidade, valorizando o profissional da saúde, promovendo a
fidelização de equipes com o trabalho interdisciplinar e multissetorial, e
favorecendo a criação de vínculo entre trabalhadores e população e serviços de
saúde pública (in Princípios e Diretrizes para a Gestão do Trabalho no SUS, 2005,
Editora MS, Brasília, p. 8).
Dada a sua importância e à posição central que este texto ocupa no universo
dos recursos humanos em saúde, as NOB-RH/SUS foram transformadas, pelo
Conselho Nacional de Saúde, em Política Nacional de Gestão do Trabalho e da
Educação em Saúde no âmbito do SUS, transformação esta ocorrida na Resolução
CNS 330, de 4 de novembro de 2003 (vide íntegra da Resolução em anexo – DOC.
14), com força normativa vinculadora de todos os entes federativos.
É crucial entender o teor das NOB-RH/SUS para que se bem saiba que
espécie de Política de Gestão de Trabalho e Recursos Humanos em Saúde anseia nossa
sociedade e, daí, se entenda o pedido desta demanda.
3. O QUE FIXAM AS NOB-RH/SUS EM MATÉRIA DE POLÍTICA DE
RECURSOS HUMANOS EM SAÚDE? – ENTENDENDO AS NOBRH/SUS
As NOB-RH/SUS são divididas em três capítulos. O primeiro, intitulado
“Fundamentação”, elenca o substrato normativo que lhe dá sustentação, justificando a
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legitimidade do CNS para regulamentá-lo e torna-lo imperativo para todos os entes
integrantes do Sistema. O segundo, intitulado “Conceitos Básicos”, traz um glossário
explicativo dos termos nela utilizados. O terceiro, denominado “Princípios e Diretrizes
para a Gestão do Trabalho no SUS”, se debruça sobre os principais problemas em
relação ao mérito desta demanda. É dele que se extrai o arcabouço normativo infralegal
para a tessitura da Política de RHS e, por isso, dele se extrai o mérito da demanda.
O primeiro subcapítulo do terceiro capítulo das NOB-RH/SUS cuida “Das
Atribuições e Responsabilidades dos Gestores Municipais, Estaduais e Federal
sobre a Gestão do Trabalho no SUS”. Este subcapítulo arrola uma série de atos e
procedimentos que os gestores do SUS, incluindo, por natural, os Governos estaduais,
deverão implementar para equacionar, em suas unidades federativas, as tensões
atinentes à política de Recursos Humanos em Saúde. Em sua primeira parte, são
elencados os deveres e atribuições de todos os gestores, i.e., federal, estaduais e
municipais. Em seguida, são elencados, individual e separadamente, os dos gestores
federal, estaduais e municipais. Dada a sua importância e posição nuclear, é imperativa a
reprodução, no corpo desta inicial, dos trechos deste subcapítulo que trazem os deveres
comuns a todos os gestores integrantes do sistema e aqueles específicos do gestor
estadual. Segue, em ordem respectiva:
3.1 Das Atribuições e Responsabilidades dos Gestores Municipais,
Estaduais e Federal sobre a Gestão do Trabalho no SUS
3.1.1 Dos gestores do SUS das três esferas de gestão:
3.1.1.1 Elaborar um diagnóstico da situação de Gestão do Trabalho
existente em sua área de atuação, incluindo, dentre outros, os seguintes
aspectos: quantidade de trabalhadores, por cargo, da administração direta
e indireta, os cedidos de outras esferas de gestão e os terceirizados; local
de lota- ção; distribuição por ações e serviços, por base territorial,
comparando-os com o tamanho da população usuária, por nível de
atenção (básica, média e alta complexidades), por categorias profissionais
e especialidades; vencimentos ou salários pagos por categoria
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profissional ou por grupos ocupacionais, vantagens e benefícios; e, ainda,
por outros aspectos de interesse;
3.1.1.2 Elaborar quadro de necessidades de trabalhadores para a
implementação do respectivo Plano de Saúde e para a manutenção da
estrutura gestora do SUS em cada esfera de governo;
3.1.1.3 Realizar concurso público para contratar e manter o quadro de
pessoal necessário à execução da gestão e das ações e serviços de saúde,
conforme a habilitação, da respectiva esfera de gestão, definida nas
Normas Operacionais Básicas do SUS, observadas as normas do Direito
Público e Administrativo;
3.1.1.4 Negociar a inclusão nos convênios e contratos com
prestadores de serviços de saúde, a quantidade e o tipo de
profissionais necessários e obrigatórios (segundo o tipo de serviço) para
a execução dos serviços conveniados/contratados, em acordo com os
Conselhos das Profissões de Saúde, computando-se estas inclusões para
a pontuação da instituição prestadora de serviços de saúde nos processos
de acreditação;
3.1.1.5 Instituir órgão ou designar equipe de trabalho responsável
pela Gestão do Trabalho no SUS, na respectiva esfera de governo;
3.1.1.6 Instituir a respectiva Mesa Permanente de Negociação com
os trabalhadores;
3.1.1.7 Nomear comissão paritária (governo e trabalhadores) para a
elaboração ou revisão do respectivo Plano de Carreira, Cargos e Salários;
3.1.1.8 Encaminhar projeto de lei de criação ou reformulação do
respectivo Plano de Carreira, Cargos e Salários ao Poder Legislativo;
3.1.1.9 Implementar o Plano de Carreira, Cargos e Salários do setor
Saúde;
3.1.1.10 Implementar a prática de incorporar tecnologias e equipamentos que facilitem o desenvolvimento do trabalho e que melhorem
a qualidade dos serviços prestados à população;
3.1.1.11 Implementar a gestão e a gerência colegiadas (governo e
trabalhadores) no respectivo sistema e nos serviços de saúde;
3.1.1.12 Organizar banco de dados sobre os trabalhadores do SUS e
Sistema de Informação e Comunicação da Gestão do Trabalho da
respectiva esfera de gestão do SUS para facilitar o planejamento e a
avaliação permanentes da capacidade de oferta de serviços e a
necessidade de trabalhadores para a realização de ações e serviços de
saúde, bem como o controle social da Gestão do Trabalho;
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3.1.1.13 Firmar Acordo Coletivo de Trabalho com os trabalhadores da
administração direta e indireta de sua esfera de atuação e estimular os
prestadores de serviços de saúde do SUS, contratados e conveniados, à
negociação de Contrato Coletivo de Trabalho ou Acordo Coletivo de
Trabalho ou Convenção Coletiva de Trabalho a serem firmados com
seus trabalhadores estimulando-os a apresentá-los, anualmente, ao
respectivo Conselho de Saúde;
3.1.1.14 Instaurar processos administrativos para apurar a responsabilidade de trabalhadores por condutas, atitudes ou atos inadequados à
realização de ações e serviços de saúde, às relações de trabalho e às
relações com os usuários do Sistema;
3.1.1.15 Pactuar o financiamento da Política Nacional de Recursos
Humanos do SUS na Comissão Intergestores Tripartite (CIT), definindo
as formas de divisão solidária desta responsabilidade entre as três esferas
de gestão do SUS;
3.1.1.16 Estabelecer, de forma pactuada, na Comissão Intergestores
Tripartite (CIT), as decorrências para os casos de descumprimento da
NOB/RH-SUS, por parte dos gestores;
3.1.1.17 Definir recursos financeiros específicos, nas leis de diretrizes
orçamentárias e leis orçamentárias, para os respectivos fundos de saúde,
que garantam o funcionamento de núcleos ou centros formadores de
Recursos Humanos para o SUS;
3.1.1.18 Buscar cooperação técnica e financeira junto às instituições e
organismos nacionais e internacionais, visando à melhoria da qualidade
do sistema e à captação de recursos para a implementação de processos
de formação dos trabalhadores dos serviços públicos de saúde;
3.1.1.19 Negociar junto aos outros órgãos da respectiva esfera de
governo, recursos dos respectivos orçamentos anuais para a
implementação e funcionamento dos Serviços de Saúde Ocupacional dos
Trabalhadores Públicos;
3.1.1.20 Providenciar condições dignas de trabalho, implementando
ações de biossegurança específicas, assegurando o uso de equipamentos
de proteção individual e coletiva para os trabalhadores;
3.1.1.21 Instituir e manter Comissões Locais de Saúde Ocupacional do
Trabalhador do SUS (por local de trabalho);
3.1.1.22 Instituir normas e protocolos para garantir a assistência integral
à saúde dos trabalhadores do SUS no sistema, mantendo a equidade em
relação aos usuários de modo geral;
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3.1.1.23 Apresentar ao respectivo Conselho de Saúde, para discussão e
deliberação, a Política de Gestão do Trabalho da respectiva esfera de
gestão do SUS, incluindo: a avaliação da quantidade, da composição e da
qualidade do quadro de trabalhadores existente; o quadro necessário para
o funcionamento do sistema; a proposta de mecanismos de
recrutamento e contratação de pessoal; os critérios de acompanhamento
dos concursos públicos pelos Conselhos de Saúde; os mecanismos de
acompanhamento dos processos de lotação;
3.1.1.24 Discutir o processo de trabalho proposto; o Programa
Institucional de Educação Permanente; os mecanismos de participação
nos processos de avaliação de desempenho; o Plano de Carreira, Cargos
e Salários; os processos de negociações com os trabalhadores e a
evolução salarial; os mecanismos de acesso a documentos, ao banco de
dados e ao Sistema de Informação da Gestão do Trabalho, dentre
outros, solicitados pelo Conselho de Saúde;
3.1.1.25 Indicar representantes para participar da Comissão Intersetorial
de Recursos Humanos (CIRH) do respectivo Conselho de Saúde;
3.1.1.26 Convocar as Conferências de Gestão do Trabalho na respectiva
esfera de gestão.
(...)
3.1.3 Dos gestores estaduais:
3.1.3.1 manter o pagamento de vencimentos e vantagens, legalmente
reconhecidos ou incorporados na remuneração dos trabalhadores
lotados em serviços descentralizados ou cedidos aos municípios;
3.1.3.2 manter um sistema permanente de comunicação e negociação
com os municípios para tratar dos afastamentos, demissões,
transferências ou substituições de trabalhadores, repassando
automaticamente, aos atuais gestores, por meio dos respectivos Fundos
de Saúde, os valores financeiros equivalentes ao custo global dos
contratos (remuneração e custos sociais) dos seus trabalhadores cedidos
aos municípios, que forem afastados, demitidos, transferidos ou
aposentados;
3.1.3.3 acompanhar, em sua esfera de gestão, as atividades de formação
e capacitação promovidas pelo gestor federal, tais como a realização de
cursos, a formação pedagógica de instrutores, o desenvolvimento das
escolas técnicas e a criação de sistema de certificação de competências;
3.1.3.4 elaborar anualmente e implementar, junto aos municípios, um
Programa Institucional Estadual de Educação Permanente para os
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trabalhadores, os gerentes de serviços, os gestores e os conselheiros de
saúde com base nos princípios e diretrizes constantes neste documento;
3.1.3.5 firmar termo de descentralização com os municípios, incluindo a
questão dos trabalhadores cedidos, pactuada na Mesa Permanente de
Negociação, explicitando as responsabilidades de ambos os gestores,
priorizando, dentre outros: os direitos e os deveres; a competência do
Gestor que recebe os serviços e os trabalhadores, para estabelecer
procedimentos disciplinares; a jornada de trabalho; as vantagens e os
benefícios; as formas de movimentação; a complementação salarial
quando for o caso, revendo os acordos ou termos de descentralização
elaborados anteriormente e que desconsideraram as questões relativas à
Gestão do Trabalho;
3.1.3.6 estabelecer critérios de repasse de recursos fundo a fundo, como
forma de incentivo aos municípios que cumprirem a NOB/RH-SUS em
seus diversos aspectos;
3.1.3.7 promover a capacitação dos gestores municipais, dos gerentes de
serviços de saúde e dos conselheiros estaduais de saúde.
O subcapítulo 3.2, intitulado “Da Abrangência dos Princípios e Diretrizes
da Politica Nacional de Gestão do Trabalho no SUS (NOB/RH-SUS)” estende a
aplicação de seus princípios e diretrizes à Administração Direta, Indireta e às
entidades privadas parceiras, incluindo instituições de ensino.
O subcapítulo 3.3, intitulado “Da Participação na Gestão do Trabalho”,
determina a observância, para a efetivação dos princípios e diretrizes da NOBRH/SUS, do principio da participação bilateral e paritária, com processo de gestão
democrática, organizando-se colegiados gestores integrados por trabalhadores,
gestores e prestadores de serviços de saúde, conveniados ou contratados, formados pelas
Mesas de Negociação.
O Subcapítulo 3.4, intitulado “Do Instrumento da Ordenação de
Trabalho”, determina que cada esfera de gestão do SUS deverá contar com Plano de
Carreira, Cargos e Salários, observando-se a isonomia salarial, o nível de
escolaridade e a carga horaria, tudo de acordo com a legislação do SUS e em
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consonância com as negociações permanentes com os prestadores privados, contratados e
conveniados.
O subcapítulo 3.5, intitulado “Da Visibilidade e da Publicidade”, determina
que os acordos e atos administrativos referentes aos trabalhadores do SUS dos setores
público e privado deverão ser publicados em veículos de comunicação oficial.
O subcapítulo 3.6, intitulado “Das Formas de Vinculação e Acesso aos
Cargos Públicos”, determina que o acesso à função pública de prestação de serviços na
área da saúde deve ocorrer pela via do concurso público, ainda que os profissionais
lotem o corpo de Organizações Sociais e OSCIPs, sendo certo que todos os cargos
devem ser criados por lei.
O subcapítulo 3.8 cuida “Da Elaboração dos Planos de Carreira, Cargos e
Salários”, que devem abranger todos os trabalhadores que participam dos processos de
trabalho do SUS, incluindo os lotados em Organizações Sociais e OSCIPs. Deverão
observar a isonomia em cada uma das esferas de gestão do SUS. Além disso, deverão
observar o princípio da equidade, significando que:
As categorias profissionais devem ser consideradas, para classificação, em grupos de
cargos, na observância da formação, da qualificação profissional e da complexidade
exigidas para o desenvolvimento das atividades e ações que, por sua vez, desdobram-se
em classes que devem ser organizadas de acordo com os níveis básico, técnico e superior,
com equiparação salarial proporcional à carga horária e ao nível de escolaridade,
considerando- se a rotina e a complexidade das tarefas; o nível de conhecimento e
experiências exigidos; a responsabilidade pela tomada de decisões e suas conseqüências;
e o grau de supervisão prestada ou recebida. (in Princípios e Diretrizes para a
Gestão do Trabalho no SUS, 2005, Editora MS, Brasília, p. 45).
Além de todas estas normas atinentes à responsabilidade dos gestores,
exigência de concurso e à questão do PCCS, as NOB-RH-SUS trazem, ainda no capítulo
3, diretrizes sobre aprimoramento da qualidade dos profissionais (3.8.8), incentivo à
dedicação exclusiva e em tempo integral (3.8.10), planejamento estratégico e
gestão colegiada do sistema (3.9), aquisição e implementação de tecnologias e
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equipamentos que facilitem o desenvolvimento do trabalho e melhoria do serviço
(3.10), organização de base de dados sobre Gestão do Trabalho, facilitando avaliação
permanente e planejamento da administração (3.11), instalação de Mesa Permanente de
Negociação com composição paritária (3.12), a instauração de processos
administrativos disciplinares com ampla defesa (3.12.5), os mecanismos de
financiamento da Política de Gestão do Trabalho para o SUS (3.14), dentre outras
(vide íntegra do documento em anexo – DOC. 13).
Os
demais capítulos
das
NOB-RH/SUS
cuidam da
Política
de
Desenvolvimento do Trabalhador para o SUS (capítulo 4), dos Princípios e
Diretrizes da Política de Saúde Ocupacional para o Trabalhador do SUS (capítulo
5) e dos Princípios e Diretrizes para o Controle Social da Gestão do Trabalho no
SUS (capítulo 6), fixando responsabilidades e deveres para os gestores de todas as esferas
federativas.
Em suma, as NOB-RH/SUS definem como se deve implementar a Política de
Recursos Humanos em Saúde e Gestão de Trabalho em todos os entes componentes do
SUS, fixando suas diretrizes.
4. OS ARRANJOS ADOTADOS PELO ESTADO DO RIO DE JANEIRO NA
GESTÃO DE TRABALHO E RECURSOS HUMANOS
A questão concernente à inadequação da política de recursos humanos em
saúde no âmbito do Estado do Rio de Janeiro não é recente. Ao contrário, a desordem é
volumosa e remota. O Estado do Rio de Janeiro possui um emaranhado de ações e na
gerência de recursos humanos descomedidamente confuso. Decifrá-lo e descosturá-lo
demanda um trabalho meticuloso, pois muitas destas ações possuem difícil fonte de
consulta e escassos registros. Além disso, foram adotadas por diferentes governos,
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secretários e subsecretários que mudavam, ao talante do príncipe, o modo de gerir a mãode-obra na saúde, tudo de forma demasiadamente volátil. Foram, e são, diversos e
incomensuráveis os mecanismos utilizados para contratação e alocação dos trabalhadores
da saúde, com escasso espaço para a negociação e participação da sociedade civil. Afora as
ações, há também as omissões, sendo certo que a principal delas consiste na inexistência
de um Plano de Carreira, Cargos e Salários para os profissionais da saúde, fato este que,
por si só, já produz uma assombrosa mazela no núcleo dos Recursos Humanos em Saúde.
Neste capítulo da ação, serão demonstrados os fatos que sustentam a
demanda, pois comprovam que o Estado do Rio de Janeiro não possui uma Política de
Recursos Humanos em Saúde e de Gestão de Trabalho.
De início, será analisada a questão do PCCS na área da saúde no âmbito de
nosso Estado. Posteriormente, serão analisados os mecanismos de que o Estado se vale
para suprir a mão-de-obra na saúde, concatenando-se tais mecanismos com a ausência do
PCCS e de política de RHS.
4.1 A INEXISTÊNCIA DE PLANO DE CARREIRA, CARGOS E SALÁRIOS
PARA OS PROFISSIONAIS DA SAÚDE
A ausência de um PCCS para os profissionais da saúde e a omissão estatal em
suprir esta lacuna normativa deram azo à instauração do Inquérito Civil 15.091/2010, em
trâmite nesta 1a PTCSC (vide íntegra da portaria de instauração em anexo – DOC. 15).
O Estado do Rio de Janeiro possuía, é de se notar, um PCCS para os
profissionais da saúde, e em tese esta lei ainda está em vigor. Cuida-se da Lei 3.948, de 11
de setembro de 2002 (vide íntegra em anexo – DOC. 16).
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A sorte desta lei, porém, não foi a melhor. Dita lei, logo após sua aprovação,
foi objeto de Representação de Inconstitucionalidade, ajuizada no Tribunal de Justiça
do Estado do Rio de Janeiro já ano de 2002, i.e., ano de seu nascimento (RI nº 158-2002).
Nesta ação, proposta, aliás, pelo Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro, alegavase a inconstitucionalidade formal e material da Lei 3.948/2002. Diante da
verossimilhança de tudo o que foi lá narrado, foi obtida uma decisão liminar (vide anexo –
DOC. 17), determinando-se a inaplicabilidade da lei até seu julgamento final. Durante o
ínterim compreendido entre a liminar e a sentença, repristinada esteve a anacrônica Lei
1.179/1987 (vide íntegra em anexo), pois a eficácia da Lei 3.948/2002 estava suspensa.
No entanto, dita Representação de Inconstitucionalidade terminou, em 2005,
por não ser conhecida, em razão da inépcia da petição inicial (vide Acórdão em anexo –
DOC. 19). Como consequência, cassou-se a liminar anteriormente concedida,
trazendo à tona, novamente, a Lei 3.948/2002, que, a partir daí, poderia, e mesmo
deveria, ser aplicada pelo Governo estadual. No entanto, conforme se verá mais abaixo, a
tese da Fazenda Pública era pela sua inaplicabilidade por inconstitucionalidade.
A malsinada lei teria sua constitucionalidade reanalisada incidenter tantum em
diversas ações ajuizadas por diversas pessoas, entidades e instituições que, de uma forma
ou de outra, procuravam dar concretude à Lei 3.948/2002, obrigando o Estado a cumprila. A Fazenda Pública, entrementes, pugnava por sua inconstitucionalidade em todas as
ações que lhe demandaram o seu cumprimento.
A exemplo, cite-se Ação Civil Pública ajuizada pelo Ministério Público do
Estado do Rio de Janeiro no ano de 2010, cujo objeto consistia precisamente em
obrigar o Estado do Rio de Janeiro a cumprir a Lei 3.948/2002, realizando
concursos públicos e estancando o processo de contratações ilegítimas com burla
às regras legais e constitucionais. Cuidou-se do processo de nº 0124961-
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59.2010.8.19.0001, que tramitou na 14ª Vara de Fazenda Pública da Comarca da Capital
(vide petição inicial em anexo – DOC. 20).
É de se consignar que tal ação teve, em um primeiro momento,
pronunciamento judicial favorável, obtendo a sociedade carioca sentença judicial
obrigando o Estado do Rio de Janeiro a cumprir a lei 3.948/2002 (vide sentença em anexo
– DOC. 21).
Entrementes, duas arguições de inconstitucionalidade, provocadas pelas 2ª
e 16ª Câmaras Cíveis do Tribunal de Justiça do Estado do Rio de Janeiro, em ações
individuais demandadas por servidores públicos, foram levadas, em 2009 e 2011, ao
conhecimento do Órgão Especial do Tribunal de Justiça, com julgamento conjunto.
Conforme dito acima, a tese da Fazenda Pública era por sua inconstitucionalidade. Nelas,
votou-se, por unanimidade, em reconhecer-se a inconstitucionalidade formal e
material da Lei 3.948/2002. Cuidam-se das arguições de inconstitucionalidade de nº
0035410-08.2009.8.18.000 e 0002831-36.2011.8.19.0000, julgadas em 18 de julho de 2011
(vide acórdão em anexo – DOC. 22).
Com efeito, dita lei padecia de vício de inconstitucionalidade formal em razão
da violação à iniciativa de lei que é reservada ao Governador do Estado pelo artigo 61,
§1º, II, alíneas a, b e c, da Constituição da República, e artigos 112, §1º, II, alíneas a e b e
113, I, da Constituição do Estado. O projeto foi, diga-se, enviado pela então Governadora
Benedita da Silva. Entretanto, substitutivos alteraram substancialmente o projeto,
majorando vencimentos de servidores, o que não poderia ser feito senão pela então
Governadora.
Além do vício de inconstitucionalidade formal, há também o material,
consistente na criação de despesas sem prévia dotação orçamentária, afrontando,
com isso, os artigos 37, XIV e 169, §1º, incisos I e II, da Constituição da República.
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Sabe-se que os efeitos da declaração de inconstitucionalidade pelo
incidente de arguição de inconstitucionalidade são controvertidos, sobretudo por
conta da redação do parágrafo único do art. 481 do Código de Processo Civil, que não
aclara a polêmica. Para uns, é vinculante, ex tunc e erga omnes, gerando, inclusive, a
repristinação da legislação revogada. Para outros, é ex nunc, inter partes e não vinculante,
gerando obrigatoriedade apenas àqueles que figuraram como parte nos processos de que
emanou o incidente, somente compelindo os órgãos fracionários dos tribunais a não levar
mais a matéria ao Pleno ou Órgão Especial.
Na prática, o Estado do Rio de Janeiro adotou a primeira posição, pois a
Lei de PCCS que vem sendo desde então aplicada é mesmo a Lei 1.179/1987 (vide
manifestação da SEPLAG nos autos do IC 15.091/2010, a fls. 286-289 – DOC. 27).
A par desta discussão, fato é que a Ação Civil Pública promovida pelo
Ministério Público para obrigar o Estado do Rio de Janeiro a cumprir a Lei 3.948/2002
terminou por ter sua sentença, anteriormente julgadora da procedência do pedido,
revertida (vide sentença em anexo – DOC. 28). Reconheceu-se, diante da decisão
emanada do Órgão Especial, que a lei era inconstitucional e o pedido foi então julgado
improcedente. O Ministério Público apelou da sentença, mas apenas para corrigir uma
formalidade de rito e não para reformar seu mérito. Este recurso não foi conhecido por
ausência de interesse recursal e hoje há coisa julgada sobre a matéria.
Impossível, portanto, hoje, obrigar o Estado do Rio de Janeiro a
cumprir a Lei 3.948/2002, seja porque tal lei é inconstitucional, seja porque há coisa
julgada sobre a matéria. Aliás, embora a pretensão de obrigar o Estado a cumprir a Lei
3.948/2002 tenha sido veiculada via Ação Civil Pública, regida pelo CDC e subsumida ao
microssistema processual coletivo, esta coisa julgada não é secumdum eventum litis. Isto
significa que houve verdadeira formação de coisa julgada material sobre o tema,
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impedindo a repropositura de ações com o mesmo escopo em homenagem aos princípios
da segurança jurídica e da novidade da demanda.
O quadro atual é o seguinte: o Estado vem aplicando a Lei 1.179/1987,
extremamente anacrônica, desprovida de qualquer mecanismo de incentivo e motivação
do profissional da saúde, com salários ínfimos e estrutura de carreira antiquada.
Substancialmente, o Estado do Rio de Janeiro não possui um PCCS para
profissionais da saúde, embora deva possuir. Com efeito, não há discricionariedade
em se ter ou não ter um PCCS para os servidores da saúde. Há imperatividade. Há
Resolução do Conselho Nacional de Saúde que fixa as diretrizes nacionais para a
instituição de PCCS no âmbito do SUS (vide Resolução 365/2006, em anexo – DOC. 23),
compelindo à sua implementação. Ademais, a lei também exige que todos os entes
componentes do SUS criem o PCCS para seus servidores. Com efeito, a Lei 8.142, de 28
de dezembro de 1990condiciona o recebimento de recursos da União, pelos
Estados, à existência de comissão de elaboração do Plano de Carreira, Cargos e
Salários, estabelecendo prazo de dois anos para a sua implantação, sob pena de
perderem a gestão desses recursos para a União. É isso que se extrai do inciso VI e
parágrafo único de seu art. 4o, verbis:
Art. 4° Para receberem os recursos, de que trata o art. 3° desta lei, os
Municípios, os Estados e o Distrito Federal deverão contar com:
(...)
VI - Comissão de elaboração do Plano de Carreira, Cargos e Salários
(PCCS), previsto o prazo de dois anos para sua implantação.
Parágrafo único. O não atendimento pelos Municípios, ou pelos Estados,
ou pelo Distrito Federal, dos requisitos estabelecidos neste artigo,
implicará em que os recursos concernentes sejam administrados,
respectivamente, pelos Estados ou pela União.
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Vê-se, portanto, que não existe discricionariedade na implementação e
execução de um PCCS para a saúde. O Estado é obrigado a fazê-lo, e, caso não o faça,
sofrerá uma sanção, consistente na perda da administração dos recursos repassados pela
União.
O problema, no entanto, não consiste tão-somente na ausência de
PCCS para os servidores da saúde: há diversos outros problemas, descritos mais
adiante, tão ou mais graves e que surgiram desta lacuna legislativa. Esta lacuna, de uma
forma ou de outra, motivou o Estado a inventar os mais diversos e excêntricos
mecanismos para prover e manter a mão-de-obra na saúde, sendo certo que todos
eles, se não afrontam a legalidade frontalmente, ao menos a tangenciam.
O que o Estado não fez diante desta lacuna foi, isso sim, trazer a
sociedade para discutir um novo PCCS para a saúde.
De se notar que o Estado do Rio de Janeiro, através do processo E01.50596/2012, em trâmite na Secretaria do Estado de Saúde (SES), deu um ponta pé
inicial para a elaboração do PCCS da saúde (vide íntegra do anteprojeto em anexo). Este
processo foi enviado à Subsecretaria de Gestão do Trabalho em abril de 2014 (vide ofício
SES/GS/SJC 1078/14, em anexo, constante dos autos do IC 15.091/2010, fl. 520). No
entanto, a notícia mais recente é de que o anteprojeto voltou à SES (vide Ofício
SEPLAG/GAPLA 246, constante da fl. 527 do IC 15.091/2010), sendo esta a notícia
mais recente que se tem de seu trâmite.
Vê-se, portanto, que dito anteprojeto está em trâmite desde 2012, sem que se
tenha qualquer prognóstico sobre quando será enviado à Assembleia Legislativa.
O que se pode perceber, também, é a falta de discussão do anteprojeto
com a sociedade civil. Em verdade, a maior parte dos profissionais da saúde sequer sabe
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de sua existência. O anteprojeto, portanto, não conta com legitimidade democrática,
violando, com isso, diretrizes previstas nas NOB-RH/SUS. Além do mais, a demora
na tramitação do anteprojeto, que é merecedor de urgência, demonstra o
desapreço do Estado por sua ligeira aprovação.
A ausência de PCCS para os profissionais da saúde já consubstancia causa de
pedir suficiente para sustentar o pedido adiante veiculado. No entanto, há mais fatos que
abalizam a ação. Cumpre, agora, traçar um panorama do que vem acontecendo no Estado
do Rio de Janeiro no âmbito de Recursos Humanos em Saúde e Gestão do Trabalho, pois
é precisamente o somatório deste estado de coisas que consubstancia a causa de
pedir desta demanda.
4.2 AS CONTRATAÇÕES DE COOPERATIVAS E ONGS – OS “TERMOS DE
AJUSTE DE CONTAS” – PP-MPT 410/2010 e ACP 0248135-42.2009.8.19.0001
Há mais de uma década, precisamente em 15 de maio de 2002, foi instaurado
o Procedimento Preparatório 410/2002, no âmbito do Ministério Público do Trabalho,
para apurar desrespeito à regra constitucional do concurso público, isso em virtude
de denúncia anônima que relatava a contratação de médicos de diversas
especialidades,
enfermeiros
e
auxiliares
de
enfermagem,
nutricionistas,
farmacêuticos, fisioterapeutas, técnicos em farmácia, técnicos em hemoterapia,
instrumentadores cirúrgicos, operadores de oxigênio, biólogos, auxiliares de
laboratório e técnicos em radiologia em diversos hospitais estaduais como
“prestadores de serviços”. Outros procedimentos preparatórios foram instaurados para
apurar representações de fatos análogos (899/2002, 979/2002, 983/2002, 317/2003,
1053/2002, 1320/2003, 1333/2003 etc.), todos ainda no âmbito do Ministério Público do
Trabalho (vide cópia de inicial da ACP, iniciada pelo MPT, em anexo – DOC. 29). Os
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autos do Inquérito Civil 11.269/2008, instaurado no âmbito desta 1a Promotoria de
Justiça de Tutela Coletiva da Saúde da Capital (vide portaria de instauração em anexo
– DOC. 30), possui cópias de peças de alguns daqueles procedimentos. Esses prestadores
de serviços eram fornecidos por intermédio de Cooperativas, sem concurso público,
realizando-se, com isso, além do manejo de forma de pessoa jurídica inidônea ao
fornecimento de mão-de-obra subordinada, verdadeira terceirização da atividade-fim
estatal.
Foi constatado, nos autos dos procedimentos supra, que em 1999 cerca de
12.000 trabalhadores não concursados eram utilizados como mão-de-obra na
saúde estadual por meio de cooperativas (vide depoimento do Secretário do Estado de
Saúde, Dr. Gilson Cantarino O Dwyer, prestado nos autos do procedimento preparatório
MPT 410/2002 – DOC. 31).
Além das cooperativas, neste mesmo procedimento preparatório foi
investigada a contratação, sem licitação, de organizações não-governamentais para o
fornecimento de mão-de-obra não concursada na área da saúde. Em verdade, as
contratações de ONGs para terceirização mão-de-obra já haviam sido objeto de
investigação por Comissão Parlamentar de Inquérito instituída na ALERJ, cuja
conclusão apontou que tais entidades eram responsáveis pelo fornecimento de mais de
quarenta mil trabalhadores para o Estado (vide DOC. 33, em anexo).
Outras formas ilícitas de fornecimento de mão-de-obra na saúde foram
apuradas no âmbito do Procedimento Preparatório MPT 410/2002.
Uma delas se dava pela celebração de um “Termo de Ajuste de Contas”, que
possuía o conteúdo de um reconhecimento de dívida. Tal forma de contratação foi
objeto dos procedimentos preparatórios 899/2002 e 979/2002 (Hospital Carlos Chagas),
983/2002 (Hospital Getúlio Vargas), 987/2002 (Hospital Albert Schweitzer), dentre
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outros. O Estado do Rio de Janeiro se valia deste tipo de contratação para
preenchimento de qualquer espécie de função pública, o que, naturalmente,
acarretou no indevido fornecimento de profissionais para a atividade-fim da saúde, como
médicos, enfermeiros etc.
Mais uma distinta forma se dava pela celebração de acordo com entidades
privadas diversas das Cooperativas, como ocorreu, por exemplo, com o Instituto
Brasileiro de Difusão Universitária (IBDU), fato este apurado no procedimento
preparatório, também do MPT, de número 411/2003 (vide inicial da ação civil pública
promovida pelo MPT e agora acompanhada pelo MPRJ, em anexo – DOC. 29). Esta
instituição fornecia ao Estado do Rio de Janeiro médicos, enfermeiros e outros
profissionais sem qualquer concurso público e sem respeitar a forma e os requisitos
previstos no art. 241 da Constituição da República.
Importante ressaltar que um ano antes da instauração do Procedimento
Preparatório MPT 410/2002, em 2001, o Estado do Rio de Janeiro realizou um
concurso público para a saúde. O termo final de validade deste concurso apenas
ocorreria em outubro de 2005. Note-se que mesmo no prazo de validade do
concurso de 2001, e com centenas de aprovados esperando nomeação, insistia o
Estado do Rio de Janeiro em fornecer mão-de-obra da saúde por todas as formas
possíveis que não a estatutária.
Antes deste concurso, outro havia sido realizado em 1995, e seus aprovados
foram nomeados em 1999.
Todos estes fatos deram azo à Ação Civil Pública aqui referida, inicialmente
ajuizada na Justiça do Trabalho e posteriormente declinada para uma das Varas da
Fazenda Pública do Estado do Rio de Janeiro (processo 0248135-42.2009.8.19.0001),
sendo, por isso, acompanhada pelo Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro. Esta
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ação tramita na 8a Vara da Fazenda Pública da Comarca da Capita e está, hoje, em fase
de sentença, tendo as fases postulatória e instrutória sido esgotadas. De se notar que tal
demanda obteve liminar integralmente favorável, sendo certo que a decisão ali
proferida determinou que o Estado desse provimento aos aprovados no concurso público
e cessasse as contratações ilícitas (vide íntegra da decisão em anexo, DOC. 32).
Este concurso, de 2001, foi o último realizado para provimento de cargos
estatutários na área da saúde. A partir daí, uma série intrincada de contratações viriam à
luz. Não só de contratações, mas também de manejo de mão-de-obra, dando-se, assim,
início a um processo intolerável de precarização de vínculos de profissionais da
área de saúde, o qual vem sendo sistematicamente questionado, sem que, para tanto,
haja a adequada solução por parte da Administração Pública.
Conforme dito mencionado, o último concurso público realizado para
provimento de cargos efetivos na área da saúde estadual ocorreu em no ano de 2001.
Além das manobras jurídicas citadas neste subitem, outra série viria a lume. Em 2007, o
Estado do Rio de Janeiro daria início a uma série de contratações temporárias sem lastro
normativo a tanto. É o que se passa a abordar.
4.3 OS PROCEDIMENTOS SELETIVOS PARA CONTRATAÇÃO
TEMPORÁRIA
Os processos seletivos para contratação temporária na saúde ocorreram a
partir do ano de 2007 e deram azo à instauração de diversos Inquéritos Civis no âmbito
do Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro (IC 11.269/08, IC 9972/08 e IC
2011.01210401), que posteriormente viriam a ser reunidos, por conexão, no IC
15.091/2010, de objeto mais amplo.
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Estes processos seletivos possuíam lastro legal no âmbito da legislação
estadual. Com efeito, a Lei 4.599, de 27 de setembro de 2005 (vide íntegra em anexo –
DOC. 35) autorizava o Poder Executivo a contratar temporariamente servidores públicos
independentemente de prévio concurso público, realizando um procedimento seletivo
simplificado (com aplicação de prova ou análise de currículo). Tal forma de provimento
de cargos era possibilitada não só para a área da saúde pública, porém também para as
áreas de educação pública, sistema penitenciário e assistência à infância e à adolescência
(art. 4o da Lei 4.599/2005).
Algum tempo depois, foi expedido o Decreto 40.496, de 1 de janeiro de
2007 (DOC. 36), que declarava oficialmente a situação de emergência nos serviços
de saúde pública do Estado, autorizando, com isso, desse-se vida ao disposto no art. 1o
da Lei 4.599/2005, em especial por conta do disposto em seu §1o, verbis:
Art. 1º - Para atender a necessidades temporárias de excepcional interesse
público, poderão ser efetuadas contratações de pessoal no âmbito da Administração
direta, autárquica e fundacional do Estado do Rio de Janeiro, pelos prazos e condições
previstos no art. 002º desta Lei, dispensado o respectivo concurso público, consoante
o disposto no art. 37, inciso 0IX, da Constituição Federal.
§1º - Entendem-se como temporárias e excepcionais
ocorrência possa gerar prejuízo a pessoas, bens e serviços.
as situações, cuja
No mesmo dia 1 de janeiro de 2007, a Secretaria de Estado de Saúde
expediu o Edital (vide íntegra em anexo – DOC. 49) para realizar o primeiro destes
certames a fim de preencher 6.960 (seis mil, novecentos e sessenta) vagas.
É interessante notar o texto do Considerando que consta do Edital de abertura
deste primeiro certame (vide íntegra em anexo – DOC. 49):
A SECRETARIA DE ESTADO DE SAÚDE DO ESTADO DO RIO
DE JANEIRO, considerando o disposto no Decreto 40.496 publicado no Diário
Oficial do Estado de 01 de janeiro de 2007 torna público a realização do Processo
Seletivo Simplificado, por avaliação e classificação de títulos, para contratação, pela
CLT por prazo indeterminado, contado a partir da assinatura dos respectivos
contratos, em caráter excepcional, para provimento de 6.017 vagas em postos de
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trabalho sendo 1.681 para o Nível Médio e 4.336 para o Nível Superior, tendo em
vista a necessidade emergencial de sanar os problemas diagnosticados no setor
hospitalar do Sistema de Saúde no Estado do Rio de Janeiro, e mediante as condições
estabelecidas neste edital.
O procedimento seletivo deste primeiro certame consistiu na análise de títulos
(item 1.4 do Edital). O certame foi realizado e seus aprovados foram convocados pela
Resolução SESDEC 32, de 9 de março de 2007. Todo o procedimento foi
desempenhado pela Fundação Centro Estadual de Estatísticas, Pesquisas e
Formação de Servidores Públicos do Rio de Janeiro – CEPERJ (antiga Fundação
Escola de Serviço Público do Estado do Rio de Janeiro – FESP-RJ).
Outros certames desta natureza seguiram, todos efetivados pela CEPERJ,
Em 2008, a Secretaria do Estado da Saúde promoveu um segundo
procedimento simplificado para contratação temporária. O Edital, cuja íntegra segue em
anexo – DOC. 37, foi publicado no diário oficial de 10 de novembro de 2008. Desta
feita, o edital foi precedido do Decreto autorizativo 41.538, de 7 de novembro de 2008
(vide anexo – DOC. 38). A ementa do sobredito decreto é a seguinte:
AUTORIZA A SECRETARIA DE ESTADO DE SAÚDE E
DEFESA CIVIL A REALIZAR, NA FORMA DO ART. 37, IX,
DA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA E DA LEI Nº 4.599,
DE 27DE SETEMBRO DE 2005, PROCESSO SELETIVO
SIMPLIFICADO PARA A CONTRATAÇÃO TEMPORÁRIA
POR PRAZO DETERMINADO DE ATÉ 13.939 (TREZE MIL,
NOVECENTOS E TRINTA E TRÊS) PROFISSIONAIS,
SENDO 5.697 (CINCO MIL SEISCENTOS E NOVENTA E
SETE) DE NÍVEL MÉDIO E 8.236 (OITO MIL DUZENTOS
E TRINAT E SEIS) DE NÍVEL SUPERIOR, E DÁ OUTRAS
PROVIDENCIAS.
Em 18 de junho de 2010, a Secretaria de Estado da Saúde deu início a outro
processo seletivo para contratação temporária, publicando novo edital no DOE (vide
anexo – DOC. 39). Agora, o concurso foi autorizado pelo Decreto 42.512, de 14 de
junho de 2010.
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Todos estes concursos encontraram sua base legal na Lei estadual
4.599/2005. E, frise-se, durante todos estes anos nenhum concurso público para
provimento de cargos efetivos foi realizado, nenhum anteprojeto de lei objetivando
a criação de cargos efetivos foi encaminhado à ALERJ e, ademais, nenhum projeto
de PCCS foi sequer esboçado.
Por natural, a Lei 4.599/2005 não poderia permanecer incólume a
qualquer controle judicial de constitucionalidade. No caso, interessa reportar que foi
ajuizada,
pelo
Procurador
Geral
da
República,
Ação
Declaratória
de
Inconstitucionalidade, a ADI 3649, distribuída em 2 de fevereiro de 2006. Após pouco
mais de oito anos de tramitação, sem que se nela obtivesse decisão cautelar, em 28 de
maio de 2014 seu pedido foi julgado procedente, finalmente declarando o STF a
inconstitucionalidade integral da Lei 4.599/2005. No decisório, o STF modulou os
efeitos, mantendo válidas as contratações até a data da decisão.
A par da discussão concentrada da constitucionalidade da Lei 4.599/2005, a
validade destas contratações foi objeto de apuração no Inquérito Civil 2011.01210401 (vide
íntegra em anexo), apensados ao IC 11.269/2008, de objeto maior, destinado a apurar o
estado de coisas por detrás da ausência de concurso público para provimento de cargos
efetivos da saúde e da precarização dos vínculos dos profissionais do SUS, cuja portaria se
encontra em anexo – DOC. 34.
É inimaginável que uma situação temporária de excepcional interesse público,
autorizadora da contratação temporária, não possa ser sanada durante tão extenso
período. Esta realidade comprova, mais uma vez, que o Estado do Rio de Janeiro não
possui uma política de gestão de trabalho e recursos humanos em saúde, somando-se tal
realidade à causa de pedir fática da presente demanda.
Entretanto, o Estado do Rio de Janeiro se valeu de mais outros artifícios
jurídicos que merecem ser aqui mencionados.
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4.4 A CONTRATAÇÃO DA FIOTEC – IC 14.350/2010.
O Inquérito Civil 14.350/2010 foi instaurado para apurar denúncia de
terceirização da mão-de-obra da saúde na rede estadual de saúde pública (vide Portaria em
anexo – DOC. 40). Com efeito, o Estado do Rio de Janeiro celebrou, em 26 de janeiro de
2010, contrato com a FIOTEC (Fundação para Desenvolvimento Científico e
Tecnológico em Saúde) objetivando o fornecimento de serviços de planejamento e
execução da gestão do atendimento médico nas unidades de emergência dos hospitais e
nas unidades de emergência pré-hospitalares fixas da SESDEC/RJ (vide íntegra do
contrato em anexo – DOC. 41). Posteriormente, este contrato viria a ser objeto de aditivo
de prazo e valor (vide Termo Aditivo em anexo – DOC. 42).
O histórico deste contrato é o seguinte.
Os procedimentos simplificados anteriormente realizados para contratação
temporária não foram inteiramente exitosos, pois muitas da vagas oferecidas não
foram completamente preenchidas, e isso por diversos motivos: precariedade do
vínculo, baixa remuneração, supostas ilegalidades do certame etc. O número de
candidatos chegava a ser menor do que o número de vagas oferecidas. Além disso,
e de acordo com informação prestada pela Subsecretaria de Gestão de Trabalho e
Educação na Saúde, a soma de contratados temporários, servidores efetivos e
cooperativados não era suficiente para bem atender todas as unidades estaduais
do SUS, notadamente as Unidades de Pronto Atendimento, onde o vazio era maior
(vide manifestação no Ofício SESDEC 1159/2010, constante de fls. 13 a 16 do IC
14.350/2010 – DOC. 43). Fora inclusive instituída uma gratificação no valor de R$
1.500,00 para que contratados temporariamente e servidores efetivos se sentissem
incentivados a trabalhar nas emergências das UPAs. Tais medidas não foram, porém,
suficientes.
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O contrato com a FIOTEC foi celebrado no surto de uma gripe H1N1,
alastrada no Estado do Rio de Janeiro nos idos de 2009 e 2010. Este fato foi importante
para a tomara da decisão de contratação, somando-se a o de que inquestionavelmente não
havia mais espaço jurídico novamente contratar cooperativas (vide manifestação do
Superintendente de Unidades Próprias a fls. 17 a 19 do IC 14.350/2010 – DOC. 44).
O valor do contrato, segundo consta de sua cláusula sexta, é de R$
346.999.949,40, que foi pago em 12 (doze) vezes (cláusula nona). Ao todo, 2.222 (dois
mil, duzentos e vinte e dois) médicos foram alocados para a saúde pública estadual via
FIOTEC. A listagem completa destes profissionais pode ser consultada nos autos do IC
14.350/2010.
A contratação da FIOTEC realizou verdadeira terceirização na gestão de
trabalho na saúde pública do Estado. É a FIOTEC quem admite, desliga ou transfere
os médicos que ela mesmo cadastra, independentemente de concurso público, que
ficam submetidos ao regime celetista. Em verdade, a contratação da FIOTEC espelha
mais uma medida adotada pelo Estado do Rio de Janeiro para transferir a gestão
da saúde pública para a Administração Indireta ou para o denominado terceiro
setor. Ilustrativo o texto que consta da homepage da FIOTEC e que bem define o seu
modo de gestão de recursos humanos na saúde pública:
SES-RJ: Projeto de Gestão Hospitalar
A Fiotec cuida de todo processo de seleção e admissão dos médicos para as UPAs e
Hospitais do Estado. Os médicos são captados pela equipe do Núcleo Hospitalar,
recrutados por meio do e-mail [email protected] ou por anúncios em
jornais e divulgação das vagas em diversos sites
É realizado, diariamente, um controle de médicos admitidos, desligados, transferidos e
das mudanças na carga horária. Estas informações permitem subsidiar a definição de
políticas de pessoal mais abrangente, a fim de contribuir para a elaboração de
indicadores de qualidade/desempenho para a gestão de recursos humanos da própria
SES-RJ.
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Há, ainda, os prepostos, que são uma ponte entre a Fiotec e os médicos contratados.
As equipes atuam em todas as UPAs e Hospitais, esclarecendo dúvidas e
respondendo questionamentos. Dessa forma, a Fiotec pode atender os profissionais com
mais
agilidade.
(texto
extraído
de
http://www.fiotec.fiocruz.br/institucional/index.php?option=com_content&view=a
rticle&id=366:sesdec-projeto-de-gestaohospitalar&catid=64&Itemid=184&lang=pt, acessado em 24 de setembro de
2014).
Como se percebe, a contratação da FIOTEC consubstancia mais uma
artimanha jurídica manejada pelo Estado para solucionar um problema de escassez de
mão-de-obra que ele mesmo gestou com sua indigesta politica de recursos humanos em
saúde. É, nessa esteira, mais um sintoma da completa carência de uma verdadeira política
de Gestão de Trabalho e RHS. Afinal, em lugar de dar início ao processo de criação e
gestão de um plexo de carreiras dinâmicas e articuladas na saúde pública, o Estado prefere
adotar mecanismos imediatistas, com soluções superficiais e provisórias.
É de se consignar que o contrato com a FIOTEC encerrou-se em 24 de
abril de 2014 (informação prestada pela Subsecretaria de Administração e Gestão do
Trabalho da SES a fls. 649-652 do IC 11.269/2008 – vide anexo – DOC. 46), quanto não
mais foi objeto de renovação. No entanto, o encerramento do contrato está longe de
refletir uma guinada do Estado em direção à elaboração de uma sólida política de RHS.
Muito pelo contrário, o vácuo ainda persiste, tal como antes.
Outros arranjos em recursos humanos em saúde ainda merecem menção.
4.5 A TRANSFERÊNCIA DA GESTÃO DAS UPAS E SAMU AO CORPO DE
BOMBEIROS MILITARES DO ESTADO DO RIO DE JANEIRO
Um inusitado e excêntrico modelo de gestão de RHS se deu pela transferência
corpo dos Bombeiros Militares do Estado do Rio de Janeiro da gestão e administração
das Unidades de Pronto Atendimento do Estado e do Serviço de Atendimento Móvel de
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Urgência (SAMU) situado no território do Município do Rio de Janeiro. O movimento
inicial para esta absorção havia sido dado com a expedição do Decreto 40.486, de 1 de
janeiro de 2007 (vide anexo – DOC. 47). Por este Decreto, a antiga Secretaria do
Estado de Saúde (SES) se fundiu com a estrutura da Secretaria de Defesa Civil
(SEDEC), passando a se denominar Secretaria de Estado de Saúde e Defesa Civil
(SESDEC) (vide artigos 1o e 2o do Decreto 40.486/2007), fusão esta que seria desfeita
alguns anos mais tarde. Isso permitiu reunir, em uma mesma estrutura hierarquizada, os
órgãos da saúde e os dos bombeiros militares.
A precarização dos vínculos de trabalho dos profissionais que anteriormente
exerciam suas funções nas UPAs e SAMU acarretou um problema de escassez de mãode-obra. A princípio, a Administração tentou solucionar o problema com a contratação
de cooperativados. No entanto, esta medida também não resolvia o problema, seja porque
não logrou suprir as vagas existentes, seja porque se trata de solução sabidamente ilegal,
seja porque já era considerada uma medida antipopular.
Em 2007, o Corpo de Bombeiros do Estado do Rio de Janeiro passou a
ceder alguns funcionários para as UPAs. Um departamento dos Grupos de Socorro
de Emergência (GSE) foi deslocado para esse tipo de serviço. O serviço passou a ser
desempenhado pelo 1º GSE, responsável pelo atendimento pré-hospitalar móvel,
enquanto o 2º GSE passou a responder pelo atendimento pré-hospitalar fixo (para
mais informações sobre este processo inicial de assunção das UPAs, vide
www.gse.cbmerj.rj.gov.br/). Houve, à época, instituição da Gratificação de Plantão
Extraordinário (GPE) aos profissionais de saúde que prestassem serviço no interior das
UPAs (Decreto 41.269, de 24 de abril de 2008, vide anexo – DOC. 48). Este Decreto
ainda está em vigor, com poucas alterações. Posteriormente, em 2008, a própria gestão
das UPAs seria repassada ao Corpo de Bombeiros Militar, conforme se verá um pouco
adiante.
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Quanto ao SAMU, a decisão de vinculá-lo em ao CBMERJ, vinculação esta
que não ocorre em nenhum outro Estado da federação, é medida que se aplica
apenas no território do Município do Rio de Janeiro. O SAMU é, nesta esfera,
gerenciado pelo Centro de Operações de Atendimento Pré-hospitalar, denominada
Central Integrada 1º GSE/SAMU (CIGS), subordinada ao Comandante Geral do
CBMERJ. Todas as ligações 192 são ali recebidas, sendo que é o CBMERJ quem
promove a regulação médica e despacha todas viaturas de socorro.
Para oficializar toda essa movimentação, foi expedido o Decreto 41.308, de
15 de maio de 2008 (vide íntegra anexo – DOC. 45). Em seu art. 1o, foi previsto que as
atividades tanto administrativas como operacionais das UPAs e SAMU seriam executadas
pela agora Subsecretaria de Estado de Defesa Civil, através do Corpo de Bombeiros
Militar do Estado do Rio de Janeiro. Seu art. 2o prevê que é esta Subsecretaria que irá gerir
e fiscalizar os serviços prestados nas UPAs e SAMU. Leiam-se-os:
Art. 1º - As atividades administrativas e operacionais das Unidades de Pronto
Atendimento (UPA) e do Serviço de Atendimento Móvel de Urgência (SAMU)
serão executadas pela Subsecretaria de Estado da Defesa Civil, Superintendência de
Urgência e Emergência Pré-Hospitalar, através do Corpo de Bombeiros Militar do
Estado do Rio de Janeiro.
Art. 2º - Caberá a Subsecretaria de Estado de Defesa Civil, através da
Superintendência de Urgência e Emergência Pré-hospitalar a gestão e fiscalização dos
serviços prestados no âmbito das Unidades de Pronto Atendimento (UPA) e do
Serviço de Atendimento Móvel de Urgência (SAMU).
No ano de 2008, foram realizados dois concursos públicos para contratação
de Oficiais do Quadro de Saúde do Corpo de Bombeiros Militar do Estado do Rio de
Janeiro. O edital nº 001/2008, regulador do concurso público para provimento de vagas
do Quadro de Oficiais de Saúde nas especialidades de médico, dentista,
farmacêutico, enfermeiro, assistente social e psicólogo, foi publicado no DOERJ do
Poder Executivo nº 46, de 10 de março de 2008. Na mesma data também foi publicado o
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edital nº 002/2008, regulador do concurso público para provimento de vagas no cargo
de Soldado Bombeiro Militar nas qualificações de Combatente, Guarda-Vidas e
Motoristas, e no cargo de Cabo Bombeiro Militar Auxiliar de Saúde com
especialização em Técnico de Enfermagem e Técnico de Radiologia.
Os candidatos aprovados nestes certames foram automaticamente
designados para as atividades operacionais das UPAs e SAMU. A lotação é
temporária, porém durará um período mínimo de 7 (sete) anos, conforme consta do art.
1o do Decreto 41.502, de 3 de outubro de 2008, verbis (íntegra em anexo – DOC. 50):
Art. 1°. Fica estabelecido que os Oficiais e os Praças aprovados em decorrência do
concurso público realizado no ano de 2008 para o provimento de vagas,
respectivamente, nos cargos de Oficiais do Quadro de Saúde e de Cabos Bombeiros
Militares Auxiliares de Saúde, serão lotados nas atividades operacionais das
Unidades de Pronto-Atendimento 24 horas (UPA) e do Serviço de Atendimento
Móvel de Urgência (SAMU), nas quais deverão permanecer por um período mínimo
de 07 (sete) anos.
Não é preciso ser um cientista político para se constatar que esta vinculação do
SAMU e das UPAs ao CBM viola frontalmente o princípio da conformidade
funcional. Afinal, o Corpo de Bombeiros passou a ter uma atribuição que não é
constitucionalmente prevista: prestar saúde pública. O Corpo de Bombeiros
passou a integrar, portanto, o Sistema Único de Saúde do Estado do Rio de Janeiro.
A solução é eficaz. Para realizar este serviço de front, e sabendo que seria
muito mais complicado estruturar das carreiras na saúde, o Estado resolveu contar
com profissionais que são proibidos de fazer greve, não podem se sindicalizar e que
se sujeitam, ademais, a regime de hierarquia e disciplina militares. Ademais, essa
medida permitiu substituir alguns dos cooperativados por servidores públicos efetivos,
muito embora sujeitos a regime estatutário especial militar.
A solução seria arguciosa, se não fosse inconstitucional.
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Mais adiante, em 2011, a fusão SES + SEDEC = SESDEC seria desfeita pelo
Decreto 43.017, de 9 de junho de 2011, que faria quase tudo retornar ao statu quo ante.
A SEDEC foi recriada e alterou-se a denominação da agora antiga SESDEC para SES
(vide íntegra do texto normativo em anexo – DOC. 51), sendo certo que esta é sua
denominação atual. Diz-se quase tudo, pois os Bombeiros Militares continuaram
incumbidos de praticar as atividades do SAMU e das UPAs (vide artigos 4o e 5o do
Decreto).
Outros polêmicas envolvendo concursos para Bombeiros Militares iriam surgir
mais adiante e seriam objeto de investigação ministerial autônomo. Uma denúncia de que
o Corpo de Bombeiros Militar teria contratado, temporariamente, farmacêuticos em
detrimento dos aprovados nos concursos de 2008, deu azo à instauração do Inquérito
Civil 12.724/2010 (vide Portaria em anexo – DOC. 53).
Está-se, até aqui, diante de atos praticados pelo Estado do Rio de Janeiro,
ainda na década passada, e que demonstram a completa falta de apreço pela questão da
gestão de trabalho e recursos humanos em saúde no Estado. Durante a década em voga,
outros atos, ilegais ou não, foram praticados, o que demonstra que a omissão persiste.
Uma das medidas consiste na criação de uma Fundação, denominada
Fundação Saúde, para verdadeiramente administrar a saúde pública no Estado. Outra das
medidas consiste na progressiva transferência da gestão de unidades do SUS a
Organizações Sociais.
Passa-se, então, a analisar estas medidas.
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4.6 A FUNDAÇÃO SAÚDE – CONTRATAÇÃO DE CELETISTAS –
MULTIPLICIDADE DE VÍNCULOS
Inicialmente, três fundações haviam sido criadas pelo Estado para gerir a
saúde pública: a Fundação Estatal dos Hospitais Gerais, a Fundação Estatal dos
Hospitais de Urgência e Emergência e a Fundação Estatal dos Institutos de
Saúde, todas fundações públicas com personalidade jurídica de direito privado. A
criação destas fundações foi autorizada pela Lei estadual 5.164, de 17 de dezembro de
2007 (vide anexo – DOC. 54). Todas teriam por finalidade executar e prestar serviços
de saúde à então SESDEC (art. 4o). Gradativamente, a gestão dos hospitais da rede
pública estadual passariam às três fundações, o que ocorreria mediante atos do poder
executivo (art. 8o). Apesar da autorização datar de dezembro de 2007, três anos tiveram
de passar para que as fundações fossem finalmente instituídas pelo Decreto 43.214,
de 28 de setembro de 2011 (em anexo – DOC. 55).
Algum tempo depois, em 28 de agosto de 2012 foi promulgada a Lei
estadual 6.304, que incorporou a Fundação Estatal dos Hospitais Gerais e a Fundação
Estatal dos Institutos de Saúde à Fundação Estatal dos Hospitais de Urgência e
Emergência, passando-se esta a se chamar Fundação Saúde do Estado do Rio de
Janeiro e a ter, como atribuição, o somatório das atribuições das fundações incorporadas
(art. 1o, caput, da Lei 6.304/2012).
A Fundação Saúde é, dessa sorte, uma entidade de personalidade jurídica de
direito privado, naturalmente sem fins lucrativos, criada para gerir e administrar
diversas unidades de saúde pública no Estado do Rio de Janeiro, sendo certo que,
de acordo com o parágrafo único do art. 8o da Lei 5.164/2007, qualquer unidade de
saúde pública da rede estadual poderá ser por ela administrada. É, assim, entidade
integrante da administração pública indireta, supervisionada pela Secretaria de Estado de
Saúde, recebendo recursos pela via de Contrato de Gestão (art. 26 de Lei 5.164/2007).
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Seus funcionários se submetem a regime celetista (art. 45 da Lei 5.164/2007, a
contrario sensu), embora possa contar com a força de trabalho de servidores públicos
cedidos (art. 42 desta lei).
Antes da própria criação oficial da Fundação Saúde, um grande concurso
público, organizado pela Direção da Fundação Estatal dos Hospitais de Urgência,
foi realizado em 2011 (vide Edital 01/2011, em anexo – DOC. 56), para alocação dos
aprovados nas três fundações que já administravam diversas unidades de saúde. Muitas
vagas de praticamente todas as especialidades médicas estavam previstas no Edital. Foram
abertas, por exemplo, 1373 vagas para técnicos de enfermagem, 84 para Assistente
Sociais, 66 para farmacêuticos, 98 para fisioterapeutas e muitas outras, de toda sorte de
especialidades. O salário oferecido para os médicos era atraente (R$ 6.077,43),
considerando que a carga horaria era de 24h semanais. O mesmo pode ser dito para
outros profissionais de nível superior (R$ 2.402,64 para, em média, 24h semanais).
De se consignar, entretanto, que a realização este concurso não passou
incólume a diversos problemas.
O Ministério Público recebeu uma representação (Ouvidoria 182187,
constante de fls. 2 e 3 do IC 20/2012, vide anexo – DOC. 57) contendo denúncias
relacionadas a este concurso. Foi noticiado que, em paralelo ao concurso da
Fundação Saúde, foram expedidos editais de procedimentos seletivos elaborados
por Organizações Sociais incumbidas de gestão de UPAs. No entanto, do edital do
concurso da Fundação Saúde constavam vagas também para UPAs, o que denotava a
presença de procedimentos seletivos concomitantes para as mesmas vagas. Outras
denúncias se referiam à manutenção de cooperativados terceirizados e à prorrogação
de contratos de trabalho em detrimento dos candidatos aprovados. Esta Ouvidoria
deu causa à instauração do IC 20/2012 (cuja portaria segue em anexo – DOC. 58). A
gravidade destes problemas relacionados ao primeiro concurso da Fundação bem
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demonstra a desorientação poítico-administrativa do Estado quanto ao modo de
gestão de trabalho e recursos humanos.
No ano de 2014, dois outros concursos foram realizados. O primeiro,
inaugurado pelo Edital Fundação Saúde/FBR Nº 01/2014 (vide anexo – DOC. 59),
publicado no DOERJ em 24 de janeiro de 2014, destinou-se ao preenchimento de vagas
de nível técnico, médio e superior. O segundo, inaugurado pelo Edital Fundação
Saúde/FBR Nº 02/2014 (vide anexo – DOC. 59), publicado no DOERJ em 12 de maio
de 2014, destinou-se ao preenchimento de diversas vagas de nível superior e nível médio
técnico.
A criação da Fundação Saúde representou uma tentativa do Estado do Rio de
Janeiro de descentralizar a gestão da saúde pública, sem retirar a gestão do espectro da
Administração.
Alguns problemas, notadamente em matéria de Política de Recursos Humanos
em Saúde, se originam desta iniciativa.
O primeiro, e mais grave deles, consiste na multiplicidade de vínculos de
profissionais da saúde.
Há, hoje, no Estado do Rio de Janeiro, médicos, enfermeiros e toda sorte de
profissionais da saúde que são servidores públicos estatutários civis.
O último
concurso para investidura estatutários civis ocorreu, é verdade, em 2001, sendo certo que
muitos dos aprovados não tomaram posse, embora tivessem direito a tanto. Alguns
deles foram cedidos à Fundação Saúde, o que foi autorizado pelo Decreto 43.865, de
3 de outubro de 2012 (vide anexo – DOC. 60), tendo seu lastro legal na própria Lei
5.164/2007, em seu art. 42, cabeça. Há, ainda, servidores públicos estatutários
militares. Cuidam-se dos bombeiros militares alocados nas UPAs e SAMU. Tais
servidores também tiveram sua cessão à Fundação Saúde autorizada pelo §1 o do art. 1o do
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Decreto antes referido. Tais servidores, civis ou militares, permaneceram, por evidente,
estatutários (§3o do art. 1o do Decreto 43.865/2012). No entanto, sofreram, em sua
maioria, redução em sua carga horaria (art. 9o do Decreto 43.865/2012). Muitos deles
passaram a receber um “adicional remuneratório”, a fim de se equipararem com os
celetistas (artigos 11 e 12). Para se ter uma ideia da discrepância remuneratória entre
estatutários civis e celetistas, o valor do adicional remuneratórios dos médicos é de R$
4.181,43 (quatro mil, cento e oitenta e um reais e quarenta e três centavos). Entre os
militares, o valor do adicional é de 1.782,89, para 1o Tenente Bombeiro Militar, e R$
871,14, para Capitão Militar.
Há, ademais, empregados públicos, que são os concursados contratados pela
Fundação Saúde.
Há, ainda, celetistas não empregados públicos, porque trabalham na saúde
pública mediante mecanismos de terceirização. São os celetistas cooperativados. É de
se lembrar que o contrato com a FIOTEC encerrou-se apenas em abril de 2014. Até
então, muitos outros celetistas eram fornecidos por esta Fundação. Estes celetistas,
ainda fornecidos pelas cooperativas e outrora fornecidos pela FIOTEC,
ingressaram na função sem concurso público.
Havia, até pouco tempo, servidores públicos sujeitos à contratação
temporária, contratados mediante procedimento seletivo simplificado, às vezes por mera
avaliação de títulos. Todos estes profissionais, à exceção dos bombeiros militares,
poderiam trabalhar praticamente em qualquer lugar do SUS.
Interessante notar que se um cidadão qualquer perguntar a algum médico ou
enfermeiro da rede pública estadual qual a natureza de seu vínculo, as seguintes respostas
poderão ser dadas, todas de acordo com a normativa estadual de regência:
a) Eu sou bombeiro militar;
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b) Eu sou empregado público;
c) Eu sou terceirizado;
d) Eu sou servidor público estatutário;
e) Eu sou servidor público, mas trabalho em uma fundação pública de direito
privado mediante cessão; etc.
O segundo, e também muito grave, consiste no fato de que o Estado, ao criar
a Fundação Saúde, intentou transferir não só a gestão dos recursos humanos e das
unidades hospitalares, porém também a responsabilidade pelas decisões políticas e
administrativas na seara do SUS.
Com efeito, o Estado do Rio de Janeiro vem, inclusive, alegando
ilegitimidade passiva nas demandas que envolvem este tipo de responsabilidade.
É o que está ocorrendo, por exemplo, na Ação Civil Pública recentemente promovida
pelo Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro para garantir a regular atenção à
saúde no âmbito do Instituto Estadual de Cardiologia Aloysio de Castro – IECAC
(processo 0086234-89.2014.8.19.0001, em trâmite na 13a Vara de Fazenda Pública da
Comarca da Capital) Nesta demanda, o Estado, em sede de preliminar de contestação,
evocou a tese de sua ilegitimidade passiva. Com efeito, o Estado alega que, por ser a
Fundação Saúde a responsável legal pela administração de certas unidades de
saúde, esta teria passado à qualidade de instância responsável pela operacionalização
do Sistema Único de Saúde - SUS e pela correta prestação dos serviços de saúde
de natureza pública. Dessa sorte, por ter a Fundação autonomia financeira, gerencial e
orçamentária, e em razão do princípio da autonomia da personalidade jurídica, seria,
agora, a Fundação a única responsável pelos fatos ocorridos nas unidades de saúde que
administra. Em síntese, o Estado estaria, agora, absolutamente desonerado de seu
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dever constitucionalmente estabelecido de gerir a saúde pública, desonerando-se de
sua responsabilidade.
Não é difícil de se concluir que a Fundação Saúde é mais uma peça no
quebra-cabeça no manejo de mão-de-obra da saúde do Estado, não podendo ser
considerada como verdadeira gestora da saúde pública. Em verdade, as ações (e
omissões) políticas e administrativas na área da saúde pública continuam e sempre
continuarão sendo tomadas pelo Governo estadual, por intermédio de sua Secretaria,
sendo isso o que quer a Constituição da República, já que tais decisões são típicas de
Estado.
Vê-se, portanto, que o Estado do Rio de Janeiro possui uma série de
mecanismos para a gestão do pessoal da saúde. Entretanto, o Estado não possui uma
política unificada, plural e democrática de gestão. O modelo é tumultuado e confuso,
sendo difícil extrair eficiência em tão intrincada forma de gestão.
Além de todos os mecanismos acima dispostos, o Estado do Rio de Janeiro
possui ainda alguns outros, que valem a menção.
4.7 AS ORGANIZAÇÕES SOCIAIS NA REDE PÚBLICA ESTADUAL –
MULTIPLICIDADE DE GESTORES DA MÃO-DE-OBRA
Mais um dos modelos de gestão de trabalho e recursos humanos
implementados da rede estadual de saúde pública consiste na celebração de contratos de
gestão com Organizações Sociais.
Como é cediço, de acordo com a Lei federal 9.637, de 15 de maio de 1998,
“organização social” é a qualificação atribuída a uma pessoa jurídica de direito privado
cuja atividade se dirija ao ensino, pesquisa científica, ao desenvolvimento
tecnológico, à proteção e preservação do meio ambiente, à cultura e à saúde, desde
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que preencha certos requisitos previstos em lei. Esta lei traz, além da definição do que
sejam as organizações sociais (art. 1o) e dos requisitos para aquisição desta qualificação
(art. 2o), a forma de composição do Conselho de Administração, a forma de celebração do
contrato de gestão, normas sobre fiscalização e execução do contrato e sobre o
procedimento de desqualificação. Especificamente quanto à saúde pública, prevê a Lei
8.080/1990 que a atuação da Organizações Sociais se dará sempre de forma
complementar (art. 4o, §2o), o que é, aliás, previsto, genericamente, na própria
Constituição da República, em seu art. 199, §1o, verbis:
Art. 199. A assistência à saúde é livre à iniciativa privada.
§1º As instituições privadas poderão participar de forma
complementar do sistema único de saúde, segundo diretrizes
deste, mediante contrato de direito público ou convênio, tendo preferência as
entidades filantrópicas e as sem fins lucrativos.
No âmbito infralegal nacional, o art. 3o, parágrafo único, alínea e do anexo à
Resolução CFM 1.980/2011 disciplina, atualmente, o registro das organizações sociais
no Conselho Regional de Medicina. Antes desta Resolução, regravam a matéria as
resoluções 1878/2001, 1.716/2004 e 1.626/2001.
No plano da legislação estadual, a norma de regência foi, inicialmente, a Lei
5.498, de 7 de julho de 2009, que, curiosamente, não previa a saúde pública como um
dos objetos de qualificação. A propósito, é o que se lê de seu art. 1o, verbis:
Art. 1º O Poder Executivo poderá qualificar como organização social
pessoas jurídicas de direito privado, sem fins econômicos ou lucrativos,
cujas atividades sejam dirigidas à cultura, e a defesa e conservação do
patrimônio histórico e artístico, atendidos os requisitos previstos nesta
Lei.
Posteriormente, a Lei 5.498/2009 foi tacitamente revogada pela Lei 6.043, de
19 de setembro de 2011, atualmente em vigor. Esta Lei passou a tratar a atividade de
saúde como qualificável, verbis:
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Art. 1º O Poder Executivo poderá qualificar como organização social
pessoas jurídicas de direito privado, sem fins econômicos ou lucrativos,
cujas atividades sejam dirigidas à saúde, incluindo a área da assistência,
ensino e pesquisa, atendidos os requisitos previstos nesta Lei.
O Decreto estadual 43.621, de 27 de outubro de 2011 (vide íntegra em
anexo – DOC. 61), regulamentou a concessão de qualificação de organizações sociais
na área da saúde pública e o processo seletivo para escolha da entidade com quem
será firmado o contrato de gestão. Este Decreto recebeu algumas modificações
pontuais pelos Decretos 43.303/2011, 43.710/2012 e 44.001/2012, porém nada que altera
sua substância. Foi atribuída à Secretaria de Estado de Planejamento e Gestão e à
Secretaria de Estado de Saúde a responsabilidade conjunta pela qualificação e
cadastro das organizações sociais de saúde no âmbito do Estado do Rio de Janeiro (art.
6o). Para tanto, ambas as Secretarias devem expedir Resoluções Conjuntas,
disciplinando a matéria e convocando as interessadas em obter a qualificação.
Pois foram cinco as Resoluções Conjuntas SEPLAG/SES expedidas para
iniciar o processo de qualificação de organizações sociais na área da saúde.
A primeira delas (Resolução Conjunta SEPLAG/SES 308, vide anexo –
DOC. 62) objetivou promover a inscrição de entidades interessadas em obter a
qualificação a fim de poderem posteriormente firmar contrato de gestão com a SES para
assunção do gerenciamento de Unidades de Terapia Intensiva Adulto, Pediátrica
ou Neonatal no Estado do Rio de Janeiro (art. 1o).
A segunda (Resolução Conjunta SEPLAG/SES 309, vide anexo – DOC. 63)
objetivou promover o processo de inscrição de entidades interessadas em firmar contrato
de gestão para assunção do gerenciamento de Maternidades Públicas no Estado do
Rio de Janeiro (art. 1o).
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A terceira (Resolução Conjunta SEPLAG/SES 310, vide anexo – DOC. 64),
de interessadas em assunção do gerenciamento de hospitais de Cirurgia Pediátrica
no Estado do Rio de Janeiro (art. 1o).
A quarta (Resolução Conjunta SEPLAG/SES 311, vide anexo – DOC. 65),
de interessadas na assunção do gerenciamento de Unidades de Pronto Atendimento
Públicas - UPA 24H no Estado do Rio de Janeiro (art. 1o).
Por fim, a quinta (Resolução Conjunta SEPLAG/SES 312, vide anexo –
DOC. 66), de interessadas na assunção do gerenciamento de hospitais gerais com
perfil de alta complexidade no Estado do Rio de Janeiro (art. 1o).
Após qualificada, a entidade se torna apta depositar proposta de
trabalho no bojo de processo seletivo realizado pela SES (art. 18 do Decreto 43.621,
de 27 de outubro de 2011), que publica o edital de convocação das organizações sociais
já anteriormente qualificadas.
A partir de então, uma série de editais de seleção foi expedida. O
primeiro, Edital 001/2012, objetivou obter propostas para gerenciamento da UPAs 24h
do Estado do Rio de Janeiro. A OS vencedora administraria um lote de UPAs, que
poderia conter de 3 a 5 Unidades. Foram, ao todo, 26 UPAs que tiveram sua gestão
transferidas a OSs (vide quadro 1, a p. 13 e 14 do Edital).
Outros Editais objetivavam a obtenção de propostas para gerenciamento de
uma unidade de saúde específica, como o Edital 002/2012 (Complexo Regional de
Mesquita – Maternidade e Clínica da Mulher), ou de um grupo de unidades, como o
Edital 004/2012 (Unidades de Terapia Intensiva e Semi-Intensiva dos Hospitais Estaduais
Albert Schweitzer e Carlos Chagas e UTI do Getúlio Vargas).
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Ao todo, onze editais foram expedidos em 2012, oito em 2013 e, em 2014,
oito até a presente data. Todos os editais de seleção de propostas podem ser visualizados
no sítio http://www.saude.rj.gov.br/organizacoes-sociais-de-saude.html.
Não se está, aqui, a discutir a constitucionalidade da Lei 9.637/1998,
tema este que é objeto da ADI 1923/DF, cuja liminar foi, por sinal, indeferida. Nem se
está, ademais, a discutir a validade dos contratos de gestão firmados entre Estado
e organizações sociais. Este tema é, deve-se consignar, objeto de diversas ações
judiciais, como a Ação Civil Pública 0371755-91.2009.8.19.0001, ajuizada pelo Sindicato
dos Médicos do Rio de Janeiro e em trâmite na 10a Vara da Fazenda Pública da
Comarca da Capital, porém em face do Município do Rio de Janeiro. Também não se
está, aqui, a veicular alguma pretensão de ordem política ou posição crítica e
ideológica ao modelo desestatizante adotado pelos diferentes governos desde a
abertura política de 1988.
O que se ventila, aqui, é a desorganização do Estado do Rio de Janeiro
na gestão dos recursos humanos em saúde pública.
É claro que outros pontos relacionados à gestão da saúde pública via
organizações sociais tocam no objeto em análise na presente demanda.
A pura e simples transferência de gestão das unidades de saúde a
organizações sociais, sem atenção ao princípio da complementariedade, é um
destes pontos.
Com efeito, tanto a Constituição da República, em seu art. 197, §1º, como a
legislação em vigor são claras no sentido de que o Sistema Único de Saúde apenas poderá
recorrer a serviços prestados por entidades privadas residualmente, notadamente
quando o equipamento estatal for insuficiente ou quando o Poder Público não dispuser
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de tecnologia ou know-how indicado. A lei 8.080/1990 preceitua exatamente isto sobre o
tema em seu art. 24, verbis:
Art. 24. Quando as suas disponibilidades forem insuficientes para
garantir a cobertura assistencial à população de uma determinada
área, o Sistema Único de Saúde-SUS poderá recorrer aos serviços ofertados pela
iniciativa privada.
Parágrafo único. A participação complementar dos serviços privados será formalizada
mediante contrato ou convênio, observadas, a respeito, as normas de direito
Ademais, o Ministério da Saúde expediu a Portaria 1.034/2010, que
disciplina a matéria em âmbito nacional, vinculando Estados e Municípios. Desta
Portaria consta expressamente que a transferência da cobertura à saúde pública à
iniciativa privada é residual e complementar, devendo sua complementariedade
ser justificada e aprovada pelo Conselho de Saúde. É o que consta de seu art. 2o,
verbis:
Art. 2º Quando as disponibilidades forem insuficientes para garantir
a cobertura assistencial à população de uma determinada área, o
gestor estadual ou municipal poderá complementar a oferta com
serviços privados de assistência à saúde, desde que:
I - comprovada a necessidade de complementação dos serviços públicos
de saúde e,
II - haja a impossibilidade de ampliação dos serviços públicos de saúde.
§ 1º A complementação dos serviços deverá observar aos princípios e
as diretrizes do SUS, em especial, a regionalização, a pactuação, a
programação, os parâmetros de cobertura assistencial e a universalidade
do acesso.
§ 2º Para fins de organização da rede de serviços e justificativa da
necessidade de complementaridade, deverá ser elaborado um Plano
Operativo para os serviços públicos de saúde, nos termos do art. 7º da
presente Portaria.
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§ 3º A necessidade de complementação de serviços deverá ser
aprovada pelo Conselho de Saúde e constar no Plano de Saúde
respectivo.
Não é só. Esta mesma Portaria trata especificamente da parceria entre o
Poder Público e os organizações sociais, adjetivando-a, expressamente, de
complementar. É o que consta do inciso III do parágrafo único de seu art. 3o, verbis:
Art. 3º A participação complementar das instituições privadas de assistência à saúde
no SUS será formalizada mediante contrato ou convênio, celebrado entre o ente
público e a instituição privada, observadas as normas de direito público e o disposto
nesta Portaria.
Parágrafo único. Para a complementaridade de serviços de saúde com instituições
privadas serão utilizados os seguintes instrumentos:
(...)
III - contrato de gestão, firmado entre ente público e entidade
privada qualificada como Organização Social, com vistas à formação de
parceria entre as partes para fomento e execução de serviços assistenciais à saúde.
O modo como o Estado do Rio de Janeiro vem cedendo a execução dos
serviços de diversas unidades de saúde, sem atentar para qualquer requisito de
complementariedade, é sintomático da ausência de um projeto político de gestão de
trabalho e recursos humanos em saúde.
A terceirização da mão-de-obra, e aqui se fala daquela que atua na atividadefim da saúde, é outro destes pontos inerentes à questão dos recursos humanos. A atuação
das organizações sociais em vários setores (tecnológico, pesquisa científica, por exemplo,
dentre outros, expressamente previstos no art.1º da Lei 9637/98) não encontra amarras
em seu campo de atuação, de modo que poderiam, a priori, atuar efetivamente em
substituição a Administração Pública. Contudo, especificamente no que toca à saúde, o
gestor fica jungido em seu atuar ao que dispôs a Constituição da República, devendo
obediência ao previsto na Constituição Federal e nos diplomas legal e infralegal.
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Dessa maneira, nada impede que o Poder Público, na área de saúde, celebre
contratos de prestação de serviço ou convênios que tenham por objeto ATIVIDADES
MEIO, como transporte de pacientes, fornecimento de refeições, limpeza das unidades
hospitalares ou mesmo certos serviços técnico-especializados, como a realização de
exames médicos, de diagnósticos ou afins. O que está descartada é a transferência, a
entes privados, da gestão operacional dos serviços de saúde do Estado, o que
implicaria em verdadeira terceirização da gestão, notadamente no que toca aos
recursos humanos, e de forma integral, despindo-se o Estado do Rio de Janeiro do
dever de fazê-lo diretamente.
Há precedente no STF entendendo pela impossibilidade de transferência de
gestão de hospital municipal a OSCIP (Suspensão Liminar nº 189/ PR, publicada no D.J.
de 22.11.2007), por violação do princípio da complementariedade e indevida terceirização
da saúde pública. Há também precedentes no âmbito do Tribunal de Justiça do
Estado do Rio de Janeiro (Apelação nº 0050382-92.2000.8.19.0001, 9ª Câmara Cível,
Des. Joaquim Alves de Brito, julgado em 17.12.2002 e Apelação nº 2009.001.13483, 9ª
Câmara Cível, Rel. Des. Marco Aurélio dos Santos Fróes, julgado em 1º.12.2009).
A confusa alocação dos servidores públicos estatutários, já mencionada
do subcapítulo acima, é outro aspecto do problema, já que, conforme prevê o art. 65 do
Decreto 43.621/ 2011, o Poder Executivo poderá colocá-los à disposição da organização
social contratada, às expensas do erário.
Outro ponto deveras problemático consiste na questão do concurso
público. O Decreto 43.621/2011 não é claro a respeito da possibilidade de as
Organizações
Sociais
contratarem
profissionais
para
atividade-fim
da
saúde
independentemente de concurso público. O único dispositivo constante do Decreto que
versa sobre o tema é o art. 84, verbis:
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Art. 84 - Os empregados contratados pela organização social não te- rão qualquer
vínculo empregatício com o Poder Público, inexistindo também qualquer
responsabilidade relativamente às obrigações, de qualquer natureza, assumidas pela
organização social.
A matéria acaba por ser disciplinada nos contratos de gestão.
Com efeito, do bojo dos contratos de gestão, que são verdadeiros contratos
de adesão, faz-se constar cláusula atribuindo a responsabilidade pela contratação e
pagamento de pessoal necessário à execução das atividades, em geral, à
organização social. Cuida-se da cláusula 3.29. A exemplo, cite-se a cláusula 3.29 do
Contrato de Gestão 003/2002, celebrado entre a Secretaria de Estado de Saúde e o
Instituto Data Rio de Administração Pública para execução de ações e serviços de saúde
na UPA localizada na Avenida Presidente Consta a Silva, s/n, Mesquita, RJ:
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Em todos os contratos de gestão celebrados pela SES, esta mesma cláusula se
fez presente. A propósito, é possível consultar o inteiro teor de todos os contratos no
sítio http://www.saude.rj.gov.br/organizacoes-sociais-de-saude/725-contratos.html.
Tais organizações sociais, com atuação na saúde pública estadual, fornecem
mão-de-obra para a atividade-fim da saúde mediante contratação de celetistas com mera
análise curricular e entrevista. Alternativamente, quando não optam por esta via de
contratação de pessoal, celebram contratos com empresas para a prestação de
determinados serviços, com evidente finalidade de não assumir o ônus direto de
contratação de mão de obra. Exemplo recente foi a contratação pela Organização Social
Pro-Saúde da Empresa Rio-Trauma (vide contrato em anexo – DOC. 68) para o
fornecimento de mão de obra médica e serviços em ortopedia no Hospital Estadual
Getúlio Vargas, fato que somente veio à baila após notícia de que tais serviços foram
suspensos por esta última (vide notificação extrajudicial - DOC. 69; e notícia midiática
publicada no jornal Extra em anexo - DOC. 70).
Há ainda outro ponto a ressaltar e que também surge da opção por repassar os
serviços da saúde, sem qualquer complementariedade, às organizações sociais: a
multiplicidade incoerente de mecanismos de gestão da saúde pública, incluindo,
aí, dos recursos humanos.
O Estado do Rio de Janeiro transfere a gestão de unidades de saúde ora à
Fundação Saúde, ora às Organizações Sociais, ora ao Corpo de Bombeiros
Militares (via SEDEC), ora administra ele próprio, diretamente, via SES. Isso sem
contar com os extintos vínculos mantidos com Cooperativas e com a FIOTEC. Essa
multiplicidade de mecanismos de gestão é resultado, também, de uma sólida e coerente
política de Recursos Humanos em Saúde e Gestão do Trabalho. Ao contrário de
implementar uma política democrática de gestão dos Recursos Humanos em Saúde, o
Estado prefere se valer de distintos e numerosos mecanismos de cessão da administração,
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como se valesse do método de tentativa e erro, inaugurando certas políticas e
substituindo-as por outras assim que se verifica-se seu insucesso.
Vê-se, dessa sorte, que o manejo de Organizações Sociais para a administração
de unidades estaduais da saúde pública configura mais uma um exemplo da falta de
política de recursos humanos e gestão de trabalho no Estado. Soma-se este fato à causa
de pedir da demanda, alimentando-a ainda mais.
5. OS PREJUÍZOS PARA A SAÚDE PÚBLICA ADVINDAS DO MODELO DE
GESTÃO DE RH ADOTADO PELO ESTADO DO RIO DE JANEIRO– DA
EXISTÊNCIA DE DANO MORAL SOCIAL
Conforme dito mais acima, o Estado do Rio de Janeiro não possui
propriamente um modelo de gestão de trabalho e RHS. Ao contrário, o Estado do Rio de
Janeiro vem tomando soluções casuísticas, adotando métodos de terceirização da mão-deobra, transferindo a gestão dos recursos humanos a outras entidades, dentro e fora da
Administração, e realizando, por vezes, cessão de funcionários públicos de categorias
diversas para as mais diferentes estruturas administrativas e mesmo da iniciativa privada.
Esta política desestruturada e incoerente deixa sequelas que maculam a saúde
pública em nosso Estado.
Dentre as diversas mazelas advindas deste heterodoxo podem ser citadas a
baixa produtividade, a perda de profissionais para a iniciativa privada, a pouca
estabilidade organizacional (rotatividade intensa da mão-de-obra), o déficit de
profissionais em diversas especialidades, a complexidade de divisão de tarefas
entre os inúmeros gestores da rede, a impessoalidade do vínculo médico-paciente
e enfermeiro-paciente, dentre outras.
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A relação de causalidade entre a inexistência de um projeto de recursos
humanos em saúde e a pouca estabilidade organizacional é afirmada pela literatura mais
autorizada na matéria, inclusive internacional. É o que lecionam Gilles Dussault e Luis
Eugenio de Souza, verbis:
Nos países menos desenvolvidos, a instabilidade permanente do contexto político e a
inexistência de uma tecno-burocracia sólida tornam quase impossível a estabilidade
das organizações.
Em consequência, a rotatividade da mão-de-obra é intensa, os profissionais raramente
permanecem o tempo suficiente para criar o sentimento de fazer parte da organização
onde trabalham.
Os gestores, por sua vez, têm imensas dificuldades em planejar à médio ou longo
prazo, pois sabem que não podem fazer muitas previsões sobre os recursos com que
contarão no ano seguinte. (in La gestión estratégica de recursos humanos en
salud, Universidad de Montreal, 2000, p. 25, tradução nossa).
A seu turno, a insatisfação causada nos profissionais da saúde pela
ausência de uma política coerente de gestão de trabalho e recursos humanos é intuitiva. O
problema não é recente. Com efeito, na cartilha denominada “ABC DO SUS –
DOUTRINAS E PRINCÍPIOS”, publicada ainda em 1990, pouco após a instituição do
Sistema Único de Saúde pela Constituição em vigor, instituições e profissionais de saúde
se empenharam em definir o que deveria ser feito para tornar o SUS um modelo aplicado
de saúde, confiável e com credibilidade. Um dos problemas enfrentados consistiu na
insatisfação dos profissionais da saúde causa pela ausência de uma política de recursos
humanos e gestão de trabalho. Leia-se:
Entre as diretrizes políticas consolidadas pela nova Constituição no
cenário nacional estão os fundamentos de uma radical transformação do
sistema de saúde brasileiro.
O que levou os constituintes a proporem essa transformação foi o
consenso, na sociedade, quanto à total inadequação do sistema de saúde
caracterizado pelos seguintes aspectos, entre outros:
(...)
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- insatisfação dos profissionais da área da saúde que vêm sofrendo as
conseqüências da ausência de uma política de recursos humanos justa e
coerente; (MS, ABC DO SUS, 1990, p. 2).
O déficit de profissionais é corriqueiro. Em nosso Estado, soluções
extravagantes são tomadas para tentar preencher a lacuna da ausência de um PCCS e de
uma política de recursos humanos em saúde. Tentou-se de tudo: contratações
temporárias, instituição de gratificações, contratação da FIOTEC, cooperativas,
organizações sociais etc. Diversas soluções são patentemente ilegais. É o caso das
cooperativas, por exemplo. Outras no mínimo arranham a legalidade, como ocorre com
as organizações sociais. Outras são completamente teratológicas, como se deu com a
contratação da FIOTEC. Todas estas soluções apenas ignoravam que o problema do
déficit apenas pode ser resolvido com a instituição de uma coerente e democrática política
de RHS.
A alta rotatividade dos profissionais da saúde possui diversas causas, todas
elas relacionadas com o vácuo deixado pela ausência da política de RHS. Uma delas é a
precariedade
inerente
aos
vínculos
de
contratados
temporariamente
e
cooperativados. Outra delas se relaciona com a cessão de servidores públicos, civis e
militares, que são, também, ora temporários, ora precários, pois podem ser desfeitos
a qualquer momento, ao talante do Poder Público ou, por vezes, do próprio servidor. Os
servidores públicos cedidos à Fundação Saúde, por exemplo, se submetem a um
vínculo altamente precário, renovável ano a ano no interesse exclusivo da direção da
Fundação. Isso está no art. 42 e seu parágrafo único da Lei 5.164/2007 (ainda regente da
matéria), in verbis:
Art. 42 - Poderão ser cedidos servidores e empregados da Administração Pública, nos
termos previstos na legislação específica e no Contrato de Gestão.
Parágrafo único - A cessão prevista no caput dar-se-á pelo prazo de doze meses,
prorrogável sempre pelo mesmo prazo a partir da solicitação oficial por parte da
Fundação Estatal, podendo ser cancelada a qualquer tempo.
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Outros, como os bombeiros militares, foram cedidos com um vínculo
temporário, que, embora perdure por 7 (sete) anos (art. 1o do Decreto 41.502, de 3 de
outubro de 2008), não gera ao profissional a estabilidade necessária para o
desempenho de um trabalho com a solidez necessária para o desenvolvimento
eficaz das instituições. Com efeito, um núcleo permanente de funcionários estáveis é
imprescindível para a boa prestação do serviço. Essa é a opinião de uma das maiores
especialistas da matéria, a Dra. Celia Regina Pierantoni, que em sua tese de doutorado
consignou o seguinte, ao abordar as supostas vantagens de vínculos flexíveis celebrados
entre o Estado e profissionais que atuem na saúde pública:
A flexibilização na gestão de recursos humanos no SUS é utilizada
tanto para a contratação de profissionais altamente qualificados e
que não compõem essencialmente quadros de profissões da área
da saúde (da área de informática, por exemplo) como sem qualificação
(agentes comunitários de saúde), possuindo aceitação consensual entre
os gestores do sistema, de acordo com NOGUEIRA (1996).
Estas possibilidades ou vantagens da flexibilidade, no entanto, não
podem prescindir da garantia de continuidade das políticas
institucionais, que depende da existência de um núcleo
permanente de funcionários estáveis e em exercício de funções
típicas de carreira. (in Reformas da Saúde e Recursos Humanos: Novos
Desafios x Velhos Problemas, Tese de Doutorado UERJ-IMS,
Orientadora: Ana Luíza d' Ávila Viana, p. 172).
Outro problema, vivenciado cotidianamente pela população, e que possui
direta correlação com a temporariedade e precariedade dos vínculos, consiste na
impessoalidade da relação prestador do serviço-paciente. A pessoalidade da relação
entre médico e paciente, e também entre enfermeiro e paciente, é crucial para a correta
prestação do serviço de saúde pública e mesmo para o bem estar da paciente. No entanto,
tamanha é a rotatividade de médicos e enfermeiros que a relação com o paciente se
tornou extremamente burocrática. O usuário do SUS é, atualmente, salvo raríssimas e
louváveis exceções, um número de senha ou uma guia, tendo o ato médico se tornado,
como bem disse Antônio Márcio Lisboa, “o encontro de uma necessidade com a
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burocracia” (in O Modelo Holístico do Ensino da Medicina, artigo publicado em Anais
Ano IV, Academia de Medicina de Brasília, 2014, p. 91).
Por fim, é natural que os profissionais que prestam serviços no Sistema Único
de Saúde debandem para a iniciativa privada. A perda de profissionais é sintomática da
ausência de um PCCS que valorize os profissionais da saúde, tratando-os de forma digna,
com vencimentos e estrutura de carreira que reflita a magnitude da importância de suas
funções.
Outros problemas advindos da falta de modelo de recursos humanos em
saúde podem ser lembrados, como a convivência, no mesmo local de trabalho, de
profissionais com direitos e deveres diferenciados, a falta de estímulo profissional, os
desvios de função, as duplas ou triplas jornadas de trabalho, a submissão a formas
improvisadas e arcaicas de vinculação e gestão, cuja regra é a transgressão à lei e,
ainda, os poucos ou inexistentes espaços de negociação com seus empregadores.
Os prejuízos incomensuráveis à população do Estado do Rio de Janeiro,
decorrentes da ausência de uma política de recursos humanos adequadamente estruturada
e organizada no âmbito do SUS - Sistema Único de Saúde Fluminense, são suficientes
para que se sustente, in casu, a existência de dano moral social.
A doutrina moderna nos ensina que a socialização do Direito, fruto das
transformações sociais, tem produzido reflexos relevantes na teoria do dano moral, dando
origem a novas subespécies, entre as quais estão incluídos o dano moral coletivo e o dano
moral social.
Por dano moral social compreende-se aquele que, causando lesão aos direitos
transindividuais - tal como a saúde - atinge aos valores morais do corpo social,
alcançando a sociedade como um todo e não a um grupo específico de indivíduos.
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Sabe-se que o dano moral social guarda estreita relação com o dano moral
coletivo. Parte da doutrina chega até mesmo a considerar as expressões como sinônimas,
embora a maioria faça distinções entre estas duas espécies. Em apertada síntese pode-se
afirmar que enquanto o dano moral coletivo está ligado a violação aos direitos da
personalidade em seu aspecto individual homogêneo ou coletivo em sentido estrito, em
que as vítimas são determinadas ou determináveis, o dano moral social se relaciona com a
violação aos direitos difusos, em que as vítimas são indeterminadas ou indetermináveis,
como é o caso de prejuízos à saúde da população.
Assim, ao passo que o dano moral coletivo visa indenizar as vítimas
determinadas ou determináveis que sofreram com aquela ofensa ao direito da
personalidade, o dano moral social possui um viés punitivo pedagógico, na medida em
que é destinado a um fundo de proteção atinente aquela categoria ofendida.
De acordo com Antônio Junqueira de Azevedo1, os danos morais sociais
podem ser definidos como:
“... lesões à sociedade, no seu nível de vida, tanto por rebaixamento de seu patrimônio moral
– principalmente a respeito da segurança – quanto por diminuição na qualidade de vida. Os
danos sociais são causa, pois, de indenização punitiva por dolo ou culpa grave, especialmente,
repetimos, se atos que reduzem as condições coletivas de segurança, e de indenização
dissuasória, se atos em geral da pessoa jurídica, que trazem uma diminuição do índice de
qualidade de vida da população.”
Note-se que a verba compensatória no dano moral social não tem a finalidade
de reparar as vítimas atingidas pela violação ao direito difuso, mas possui caráter punitivo,
1
AZEVEDO, Antônio Junqueira de. Por uma nova categoria de dano na responsabilidade civil: o dano social. In: FILOMENO,
José Geraldo Brito; WAGNER JR., Luiz Guilherme da Costa; GONÇALVES, Renato Afonso (coord.).O Código Civil e sua
interdisciplinariedade. Belo Horizonte: Del Rey, 2004. p. 376.
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sendo, assim, voltada a fundos ou até mesmo a instituições de caridade, a critério do
magistrado (v. art. 883, parágrafo único do CC).
Dentre os casos de dano moral social com maior repercussão em nossa
jurisprudência destaca-se o da fraude em sistema de loteria, chamado de “caso totobola”.
Nesse episódio, o TJ/RS, no Recurso Cível 71001281054, DJ 18/07/2007, determinou,
de ofício, indenização a título de dano social para o Fundo de Proteção aos
Consumidores. Conforme ementa abaixo:
“toto bola. sistema de loterias de chances múltiplas. fraude que retirava ao consumidor a
chance de vencer. ação de reparação de danos materiais e morais. danos materiais limitados
ao valor das cartelas comprovadamente adquiridas. danos morais puros não caracterizados.
Possibilidade, porém, de excepcional aplicação da função punitiva da responsabilidade civil.
na presença de danos mais propriamente sociais do que individuais, recomenda-se o
recolhimento dos valores da condenação ao fundo de defesa de interesses difusos. recurso
parcialmente provido.
1. Não há que se falar em perda de uma chance, diante da remota possibilidade de ganho em
um sistema de loterias. Danos materiais consistentes apenas no valor das cartelas
comprovadamente adquiridas, sem reais chances de êxito.
2. Ausência de danos morais puros, que se caracterizam pela presença da dor física ou
sofrimento moral, situações de angústia, forte estresse, grave desconforto, exposição à situação
de vexame, vulnerabilidade ou outra ofensa a direitos da personalidade.
3. Presença de fraude, porém, que não pode passar em branco. Além de possíveis respostas
na esfera do direito penal e administrativo, o direito civil também pode contribuir para
orientar os atores sociais no sentido de evitar determinadas condutas, mediante a punição
econômica de quem age em desacordo com padrões mínimos exigidos pela ética das relações
sociais e econômicas. Trata-se da função punitiva e dissuasória que a responsabilidade civil
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pode, excepcionalmente, assumir, ao lado de sua clássica função reparatória/compensatória.
“O Direito deve ser mais esperto do que o torto”, frustrando as indevidas expectativas de
lucro ilícito, à custa dos consumidores de boa fé.
4. Considerando, porém, que os danos verificados são mais sociais do que propriamente
individuais, não é razoável que haja uma apropriação particular de tais valores, evitando-se
a disfunção alhures denominada de overcompensantion. Nesse caso, cabível a destinação do
numerário para o Fundo de Defesa de Direitos Difusos, criado pela Lei 7.347/85, e
aplicável também aos danos coletivos de consumo, nos termos do art. 100, parágrafo único,
do CDC. Tratando-se de dano social ocorrido no âmbito do Estado do Rio Grande do Sul,
a condenação deverá reverter para o fundo gaúcho de defesa do consumidor.
Recurso parcialmente provido.”
Importante que se compreenda que também o Estado é passível de
responsabilização por dano moral social, quer por ações, quer por omissões injustificáveis,
ainda mais quando se está diante do adequado desenvolvimento de políticas públicas
vinculadas ao mínimo existencial, como aquelas integrantes do SUS - Sistema Único de
Saúde.
Nesse sentido, Karline dos Santos Nascimento Paié2 bem lembra que:
A saúde integra o rol dos bens intangíveis mais preciosos do ser humano, consubstanciada em
característica indissociável do direito à vida, razão pela qual deve receber a tutela protetiva
estatal. Portanto, “a atenção à saúde constitui um direito de todo cidadão e um dever do
2
PAIÉ, Karline dos Santos Nascimento. O dano moral social decorrente da ineficiência do serviço de
saúde pública . Jus Navigandi, Teresina, ano 16, n. 3066, 23 nov. 2011. Disponível em:
<http://jus.com.br/artigos/20485>. Acesso em: 6 jan. 2015
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Estado, devendo estar plenamente integrada às políticas públicas governamentais”
(ORDACGY, 2008).
O Brasil é um país marcado por profundas desigualdades sociais e, neste sentido, promover a
isonomia e garantir a aplicabilidade dos direitos fundamentais constitui-se em desafio a ser
assumido pelas políticas públicas.
No entanto, a situação em que se encontra a saúde pública no Brasil é uma realidade
chocante. Num país que possui uma das maiores cargas tributárias do mundo, a sociedade
padece em razão da falta de recursos e do precário atendimento prestado à população.
Segundo Gomes (2009):
Tais prestações de serviços, por sua ineficiência, falta de recursos e até mesmo de boa vontade
dos agentes públicos, ocasionam diversos tipos de transtornos aos usuários, dentre os quais se
pode mencionar a demora nos atendimentos, falta de medicamentos, inexistência de leitos
para internamentos ambulatoriais e principalmente em unidades de terapia intensiva. As
consequências, como não poderiam ser diferentes, são drásticas. O cidadão sofre com doenças
que muitas vezes poderiam ser sanadas mediante a utilização dos medicamentos adequados;
as filas em postos de atendimentos e em hospitais públicos são absurdas, sendo que não há
mais nenhuma surpresa em ouvir ou ler um noticiário que informa sobre a morte de mais um
paciente em fila, na espera de atendimento médico; da mesma forma, muitos sofrem
demasiada e desnecessariamente à espera de um leito hospitalar; outros morrem aguardando
a vaga no leito de uma unidade de tratamento intensivo.
Em relação à triste realidade da saúde pública brasileira, destaca Schwartz (apud
HUMENHUK, 2004):
Mesmo que o direito à saúde necessite dos meios materiais necessários para sua efetivação, a
Constituição Federal, através de inúmeros artigos que tratam da matéria, determina que os
Poderes Públicos têm responsabilidade na área da saúde, e que nenhum dos entes federados
componentes da República Brasileira pode eximir-se de tal obrigação. (...) A saúde não pode
estar condicionada a discursos vagos, promessas políticas e ideologias cambaleantes. A
condição primordial para o desenvolvimento de qualquer regime democrático é a vida do ser
humano, que não pode ser colocada em segundo plano por distorções ideológicas que têm como
grande objetivo disfarçar os reais e egoísticos interesses implícitos em ditas falas.
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Os dispositivos constitucionais são explícitos ao estabelecer os parâmetros para a efetivação
do direito à saúde, no entanto, não vem sendo observados e respeitados pelo Estado que, ao
não atuar de forma efetiva, faz com que a saúde seja mais um dos problemas enfrentados
pela população (HUMENHUK, 2004).
Surge então, neste contexto, uma importante questão: a responsabilidade do Estado pelo caos
da saúde pública e pelos danos causados aos cidadãos, em razão da ineficiência na prestação
dos serviços de saúde, que são de suma importância para efetivar os direitos previstos e
garantidos pela Constituição Federal, especialmente, a dignidade da pessoa humana.
Não restam dúvidas de que a omissão do Estado do Rio de Janeiro em
estruturar uma Política de Recursos Humanos no âmbito do SUS - Sistema Único de
Saúde, adotando, a todo momento, soluções de improviso que somente contribuem para
a desestruturação de todo este sistema, é injustificada e lesiva à toda a sociedade. Sendo,
portanto, papel do Poder Judiciário, na prerrogativa de efetivar os dispositivos
constitucionais, conferir ao direito à saúde o seu grau máximo de efetividade, coibindo e
punindo condutas – omissivas ou comissivas - socialmente reprováveis e lesivas à
coletividade, ainda que tenham como autor o próprio ente estatal.
6. O DIREITO SUBJETIVO DIFUSO À IMPLEMENTAÇÃO DE UMA
POLÍTICA PÚBLICA DE GESTÃO DE TRABALHO E RECURSOS
HUMANOS NO ÂMBITO ESTADUAL – FUNDAMENTAÇÃO JURÍDICA DA
DEMANDA
É possível, e até provável, que os operadores jurídicos que tenham acesso a
esta ação civil pública indaguem se é possível obrigar o Poder Público a instituir uma
Política de Gestão de Trabalho e Recursos Humanos em Saúde.
Deve-se, portanto, perquirir se a implementação desta política é mera
faculdade do administrador, podendo instituí-la e executá-la se lhe aprouver, ou se se trata
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de verdadeiro direito subjetivo difuso, pertencente a todos os brasileiros e estrangeiros,
que podem usufruir do SUS por conta do princípio da universalidade.
Mutatis mutandis, a questão pode ser refeita da seguinte maneira: pode o
Estado do Rio de Janeiro administrar a mão-de-obra do SUS sem uma política de
recursos humanos em saúde?
A resposta, como se verá, só pode ser negativa.
Para que se responda a esta questão, imperativo é conhecer as normas jurídicas
versam sobre o tema in iudicium deducta.
A Constituição Federal estabelece a saúde como um direito de todos e dever
do Estado e, ao organizar e estruturar o Sistema Único de Saúde no contexto da
Seguridade Social, fixou como seus princípios fundamentais a universalidade, a igualdade,
a descentralização, o atendimento integral, além de outros, entre os quais se destaca a
participação da comunidade na gestão, fiscalização e acompanhamento das ações e
serviços de saúde (CF/88, art. 194, parágrafo único, I, c/c art. 198, III).
No âmbito infraconstitucional, a Lei n.º 8.080/90, que regula as condições
para a promoção, proteção e recuperação da saúde, a organização e o funcionamento dos
serviços de saúde no território nacional, ao fixar as normas a serem cumpridas quando da
elaboração da Política de Gestão do Trabalho para o SUS, dispôs no seu art. 27 que ela
será formalizada e executada articuladamente pelas diferentes esferas de governo. A
referida lei estabelece que a política de recursos humanos na área da saúde terá como um
dos objetivos a organização de um sistema de formação de recursos humanos e a
valorização da dedicação exclusiva aos serviços do Sistema Único de Saúde, in verbis:
Art. 18 À direção municipal do Sistema Único de Saúde (SUS) compete:
I – planejar, organizar, controlar e avaliar as ações e os serviços de saúde e gerir e
executar os serviços públicos de saúde.
(...)
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Art. 27 A política de recursos humanos na área da saúde será formalizada
e executada, articuladamente, pelas diferentes esferas de governo, em
cumprimento dos seguintes objetivos:
I – organização de um sistema de formação de recursos humanos em todos
os níveis de ensino, inclusive de pós-graduação, além da elaboração de programas de
permanente aperfeiçoamento de pessoal;
(...)
IV – valorização da dedicação exclusiva aos serviços do Sistema Único de
Saúde (SUS).
Parágrafo único. Os serviços públicos que integram o Sistema Único de Saúde (SUS)
constituem campo de prática para ensino e pesquisa, mediante normas específicas,
elaboradas conjuntamente com o sistema educacional.
Art. 28 Os cargos e funções de chefia, direção e assessoramento, no
âmbito do Sistema Único de Saúde (SUS), só poderão ser exercidos em regime de
tempo integral.
§ 1.º Os servidores que legalmente acumulam dois cargos ou empregos
poderão exercer suas atividades em mais de um estabelecimento do Sistema
Único de Saúde (SUS).
§ 2.º O disposto no parágrafo anterior aplica-se também aos servidores em regime de
tempo integral, com exceção dos ocupantes de cargos ou função de chefia, direção ou
assessoramento.
(...)
Art. 30 As especializações na forma de treinamento em serviço sob supervisão
serão regulamentadas por comissão nacional, instituída de acordo com o
art. 12 desta lei, garantida a participação das entidades profissionais
correspondentes.”
A seu turno, a Lei Federal n.º 8.142, de 28 de dezembro de 1990, que
dispõe sobre a participação da comunidade na gestão do Sistema Único de Saúde (SUS)
revela a importância da elaboração do Plano de Carreiras, Cargos e Salários para o regular
funcionamento do SUS, conforme art. 4º abaixo transcrito:
Art. 4.º Para receberem os recursos de que trata o art. 3.º desta lei, os Municípios, os
Estados e o Distrito Federal deverão contar com:
(...)
VI – Comissão de elaboração do Plano de Carreira, Cargos e Salários (PCCS),
previsto o prazo de dois anos para sua implantação.
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Parágrafo único. O não atendimento pelos Municípios, ou pelos Estados, ou pelo
Distrito Federal, dos requisitos estabelecidos neste artigo, implicará em que os recursos
concernentes sejam administrados, respectivamente, pelos Estados ou pela União.
A gestão eficiente dos recursos humanos na área da saúde é condição
sine qua non para o alcance da efetividade dos princípios e diretrizes do Sistema
Único de Saúde e para a regularidade dos serviços públicos de saúde, que
necessitam de profissionais devidamente habilitados para a promoção e prevenção da
saúde, em todos os seus níveis.
Não há dúvidas de que, no citado contexto de ações e serviços de saúde, a
gestão de recursos humanos é considerado verdadeiro subsistema do SUS, dada a sua
relevância para o adequado funcionamento do imbricado sistema público de saúde e deve
ter como norte a valorização do trabalho, a fixação dos profissionais na rede e a
construção de vínculos entre os profissionais e os usuários de forma a prover
atendimento de qualidade à sociedade.
O grau de importância concedido ao desenvolvimento de política séria de
recursos humanos encontra-se tipificado através da edição pelo Poder Executivo Federal
de norma no sentido de fixar as regras e princípios basilares para a implementação de uma
Política Nacional de Recursos Humanos no SUS, instituída pela Resolução do
Conselho Nacional de Saúde n.º 330, de 4 de novembro de 2003 , já tratada acima,
quando se falou das NOB-RH/SUS.
Mister aqui trazer a baila alguns conceitos, fundamentos, diretrizes e normas
estabelecidas para a consolidação do SUS.
Nesse sentido, dispõe a Resolução do Conselho Nacional de Saúde nº
330/2003 (DOC. 51), que:
Para a implementação do SUS, aspectos importantes da gestão têm sido apontados
como fundamentais: a descentralização, o financiamento, o controle social e a gestão do
trabalho. Embora possam ser contabilizados avanços em todos esses aspectos, que
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possibilitam a afirmação segura de que o SUS é irreversível, a gestão do trabalho, até
então, não havia recebido o devido destaque, correspondente ao grau de importância
que representa para a consolidação do sistema.
Com o objetivo de contribuir para uma gestão de qualidade, que
possibilite a valorização do trabalho no SUS como instrumento
essencial da atenção à saúde e a criação de vínculo dos
trabalhadores com a população e os serviços de saúde pública, o
Conselho Nacional de Saúde publica a 3.ª edição revista e
atualizada do presente documento, Princípios e Diretrizes para a
Gestão do Trabalho no SUS (NOB/RH–SUS), aprovado como
Política Nacional, por meio da Resolução n.º 330, de 4 de
novembro de 2004. Espera-se, por meio da sua implementação,
valorizar o trabalhador e, assim, promover a fidelização de equipes
com o trabalho interdisciplinar e multissetorial.
Importante salientar que a referida norma teve o mérito de ter sido elaborada
de forma participativa, num processo democrático e descentralizado, com inúmeras
negociações entre trabalhadores e gestores, sempre mediadas por outros atores que fazem
o Controle Social do SUS nas Conferências e no Conselho Nacional de Saúde. Assim,
cumpriu efetivamente o que garante a Constituição Federal quanto à necessidade de
participação e controle social.
Relevante o registro de que o documento Princípios e Diretrizes para a Gestão do
Trabalho no SUS (NOB/RH-SUS) NOB-RH-SUS contém orientações políticas e gerenciais
referentes à Gestão do Trabalho, ao Desenvolvimento dos Trabalhadores, à Saúde
Ocupacional para o Trabalhador da Saúde e ao Controle Social na Gestão do Trabalho no
SUS.
Já naquele contexto fático e normativo, o problema mais complexo apontado
era o da existência de um “processo de desregulamentação dentro da política de reforma
do Estado no País na Gestão do Trabalho”, identificando trabalhadores nos diversos
níveis de governo e de entidades prestadoras de serviço ao Sistema Único de Saúde
convivendo no mesmo local de trabalho com direitos e deveres diferenciados; a falta de
estímulo profissional, os desvios de função, as duplas ou triplas jornadas de trabalho, a
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submissão a formas improvisadas e arcaicas de vinculação e gestão, cuja regra é a
transgressão à lei e, ainda, com poucos ou inexistentes espaços de negociação com seus
empregadores.
O documento “Princípios e Diretrizes para a Gestão do Trabalho no SUS
(NOB/RH–SUS)” já preconizava:
Utilizando-se de um discurso que privilegia práticas de “antiengessamento da
máquina pública”, pratica-se a verdadeira “lei da selva” na área de recursos humanos
da Saúde, valendo-se o gestor municipal de medidas de improviso e em total afronta à
Lei Maior e a norma infraconstitucional.
Por fim, ainda, relevante ressaltar que dentro do âmbito da Política Nacional
de Promoção da Saúde do Trabalhador do Sistema Único de Saúde em 2011 (Protocolo –
nº 008 /2011 da MNNP-SUS, vide anexo – DOC. 67) são princípios: a universalidade;
democratização das relações de trabalho; integralidade da atenção à saúde do trabalhador
do SUS; intersetorialidade; qualidade do trabalho; humanização do trabalho em saúde;
negociação do trabalho em saúde; valorização dos trabalhadores e educação permanente.
E são diretrizes a serem observadas na elaboração pelos gestores locais dos planos,
programas, projetos e ações de saúde voltados à população trabalhadora do SUS,
especialmente: promover e desenvolver políticas de gestão do trabalho, considerando a
Agenda Nacional do Trabalho Decente, tendente à desprecarização de vínculos
trabalhistas, a humanização do trabalho em saúde e a democratização das relações de
trabalho.
Vê-se, portanto, que não existe discricionariedade em se instituir ou não
instituir uma política pública de gestão de recursos humanos em saúde. O ente político
que integra o SUS deve instituir uma política de RH, atentando-se para as diretrizes
das NOB-RH/SUS e para o estado da arte da disciplina, e permitindo, importante frisar, a
participação da sociedade em sua elaboração. Todas as normas jurídicas aqui elencadas,
que vão desde a Constituição da República até os patamares regulamentares, corroboram
a obrigatoriedade de sua instituição.
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Por tudo isso, demonstrado que o Estado do Rio de Janeiro não possui uma
política de gestão de trabalho recursos humanos em saúde, e dito que há obrigatoriedade
em sua instituição, o pedido nuclear desta demanda, consistente em compelir o Poder
Público a instituí-la, deve ser julgado procedente.
7. DUAS CONSIDERAÇÕES FINAIS
7.1 COMPOSIÇÃO DO POLO PASSIVO
O polo passivo da presente ação deve ser composto tão-só pelo Estado do Rio
de Janeiro.
A Fundação Saúde e as diversas Organizações Sociais que celebraram contrato
de gestão com o poder público não devem integrar o polo passivo da presente demanda.
É de se lembrar que o objeto desta ação consiste em compelir o Estado
do Rio de Janeiro a implementar uma política de RH que cumpra a normativa
vigente, em especial o que consta das NOB-RH/SUS.
Cuida-se, portanto, de tema atinente à política de Estado, sendo este o termo
utilizado no art. 196 da CRFB/88 quando diz que a saúde é um direito de todos e dever
dos poderes públicos, garantido mediante políticas sociais e econômicas.
De outra banda, as entidades privadas que participam do Sistema Único de
Saúde de forma complementar não são dotadas de competência material para a
tomada de decisões no plano político, seja porque estão excluídas da cabeça do art.
23 da Constituição da República, seja porque suas leis de regência não lhes
atribuem a prerrogativa da tomada de decisões de política de saúde pública.
Atribuem-lhes, isso sim, a gestão administrativa de certas e determinadas unidade
de saúde pública, e só isso. Tais entidades não são, frise-se, autarquias reguladoras ou
executivas.
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Veja, a propósito, a lei de regência da Fundação Saúde. O art. 4o da Lei
5.164/2007, ainda aplicável por força da transferência de atribuições tratada no art. 1 o,
parágrafo único, da Lei 6.304/2012, prevê que sua finalidade institucional consiste na
execução e prestação de serviços de saúde ao Poder Público.
O mesmo pode ser dito das organizações sociais, pois estas, de acordo com
a lei de regência, firmarão contrato de gestão com o Poder Público para a execução e
fomento de atividades na área da saúde (art. 9o da Lei 6.043/2011).
Vê-se, portanto, que em nenhum momento ditas leis atribuem a criação e
execução da política de gestão de trabalho e recursos humanos em saúde a tais entidades,
e sequer poderiam fazê-lo. Como dito, a Constituição da República trata o tema como
assunto de política de Estado quando inclui a saúde pública na competência material dos
entes políticos.
Dessa sorte, a veiculação de um pedido desta natureza em face de tais
entidades certamente estaria fadada ao insucesso. O pedido não iria ser conhecido.
Se se entender que a legitimidade ad causam consiste na coincidência entre os titulares da
relação jurídica de direito material e os titulares da relação jurídica de direito processual,
então os legitimados ativo e passivo da presente demanda são, respectivamente, a
sociedade e o Estado. A Fundação Saúde e as Organizações Sociais são, daí, partes
ilegítimas para responder à demanda, pois não titularizam a relação jurídica de direito
material, tal qual dispõe o art. 23 da CRFB/88.
De outra banda, julgar procedente o pedido da presente demanda em
face da Fundação Saúde ou de qualquer outra entidade privada redundaria em
uma ociosa inutilidade, pois nada poderiam estas pessoas jurídicas de direito privado
fazer para efetivar a decisão. A decisão seria, em face delas, vã.
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Por outro lado, poder-se-ia cogitar da possibilidade de estas entidades
ingressarem no feito na qualidade de assistentes simples, ou até mesmo
litisconsorciais. Afinal, pode-se cogitar que estas entidades anseiem por um resultado
que lhes seja favorável (art. 50, caput, do CPC) ou que possam ter sua relação jurídica
afetada pela sentença (art. 54, caput, do CPC). No entanto, este raciocínio possui uma
grave falha. É que, para que seja possível a assistência, necessário que haja interesse
jurídico, considerado este como um interesse que vá ao encontro do ordenamento
jurídico. No entanto, não existe interesse jurídico em desobrigar o Estado a
instituir e executar uma política de Gestão de Trabalho e Recursos Humanos em
Saúde. Cuida-se de pretensão antijurídica que, portanto, jamais pode autorizar a
assistência.
Se se permitir o ingresso de tais entidades na qualidade de assistentes, simples
ou litisconsorciais, então também deverá ser admitida a entrada de qualquer servidor,
empregado público ou entidade que de qualquer forma possa ser afetado pela
sentença proferida na presente demanda, seja no polo ativo, seja no polo passivo. E
não para por aí, pois também deverá ser admitido o ingresso de qualquer usuário do
sistema único de saúde, atual ou em potencial, pois o sujeito que se socorre à rede
pública é o maior interessado em obter uma sentença de procedência do pedido. No
entanto, isso seria uma teratologia e este tipo de raciocínio, longe de se adequar às regras
processuais vigentes, apenas atrapalha a prestação da jurisdição, desprestigiando o
verdadeiro espírito da lei.
Por tudo isso, conclui-se que o polo passivo da presente demanda apenas deve
ser composto pelo Estado do Rio de Janeiro.
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7.2 DA COMPETÊNCIA DA 8ª VARA DE FAZENDA PÚBLICA DA
COMARCA DA CAPITAL – EXISTÊNCIA DA AÇÃO CIVIL PÚBLICA
N. 0248135-42.2009.8.19.0001, DE TEMÁTICA CONEXA NECESSIDADE DE JULGAMENTO PELO MESMO JUÍZO
Conforme já narrado mais acima, o Ministério Público do Trabalho ajuizou,
em 21 de junho de 2005, ação civil pública cujo objeto consiste em condenar o Estado do
Rio de Janeiro a cumprir obrigação da fazer consistente em investir os aprovados no
certame de 2001 no quadro de servidores estatutários da saúde, a afastar os cooperados,
contratados como prestadores de serviços e outros terceirizados, a não contratar mão-deobra por meio de cooperativas, a não contratar trabalhadores por meio de Termo de
Ajuste de Contas ou tratados formalmente como autônomos e para apenas admitir
servidores públicos mediante realização de concurso público (vide íntegra da inicial em
anexo – DOC. 29). De se notar que foi deferida liminar com idêntico conteúdo ao pedido
principal.
Tal demanda foi ajuizada na Justiça do Trabalho, que posteriormente declinou
de sua competência para uma das Varas da Fazenda Pública da Comarca da Capital. O
feito agora tramita na 8a Vara da Fazenda Pública, tendo recebido o número 024813542.2009.8.19.0001, e atualmente se encontra em fase de sentença.
A causa de pedir de dita ação consiste, mais incisivamente, no
descumprimento da regra de concurso público. No entanto, também é causa de pedir o
estado de coisas que está por detrás da ausência de uma política de gestão de trabalho e
recursos humanos em saúde.
Conforme dispõe o Código de Processo Civil, há conexão entre demandas
quando lhes for comum o pedido ou a causa de pedir (art. 103). O CPC adotou a teoria
clássica, hoje já temperada pela jurisprudência, que vem admitindo o fenômeno da
conexão em situações outras que não a prevista pela exegese literal do dispositivo. Ainda
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que se adotasse meramente a teoria clássica, visível é a conexão entre as demandas, pois
há clara parcial identidade entre as causas de pedir e os pedidos que são nelas veiculados.
Entretanto, a tendência contemporânea é de se aceitar a conexão ainda que a
identidade da causa de pedir fática não seja imediatamente verificada, bastando, em seu
lugar, que haja certa identidade da relação jurídica de direito material. Evita-se, com isso, a
geração de decisões contraditórias, que tanto desprestígio geram ao Poder Judiciário.
No caso em comento, a decisão da ação em trâmite na 8a Vara da Fazenda
Pública possui íntima relação com a demanda aqui veiculada, pois o resultado do processo
ali tramitado poderá, com efeito, gerar precedente que afetará o que aqui se pede.
Ademais, ainda que se possível sustentar o julgamento dos feitos em
momentos distinto, importante lembrar que a Lei n. 7347/85 possui regra própria, a qual
prevê que a propositura de ação coletiva prevenirá a jurisdição do juízo do local onde
ocorrer o dano para todas as ações posteriormente intentadas que possuam a mesma
causa de pedir ou o mesmo objeto (art. 2, parágrafo único). Essa competência é reputada
pela doutrina como absoluta (por todos, vide Didier Jr.; Zaneti Jr., 2011, p. 170), a qual,
de acordo com Didier Jr. e Zaneti Jr., é excepcionalmente passível de modificação - a
conexão é de forma geral critério de modificação da competência relativa (2011, p. 171).
A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça, a seu turno, vem entendendo
que o caso não é propriamente de modificação da competência absoluta, senão de criação
de um juízo universal para as ações coletivas (2011, p. 171).
De qualquer sorte, seja entendendo-se que o caso é de modificação da
competência absoluta, seja entendendo-se que o caso é de juízo universal, a consequência
jurídica é a mesma: o ajuizamento das demandas subsequentes deve se dar perante o
juízo no qual foi proposta a primeira ação coletiva de mesmo objeto ou causa de
pedir - a prevenção, nas ações civis públicas, se dá com a sua propositura, terceiro
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critério de prevenção “que se junta aos outros dois previstos para a tutela individual:
despacho inicial (art. 106) para causas conexas que tramitam na mesma competência
territorial, ou citação válida (art. 219), para causas conexas que tramitam em foro
diversos” (Didier Jr.; Zaneti Jr., 2011, p. 169).
É por isso que se pede seja esta demanda distribuída, por dependência, à 8 a
Vara da Fazenda Pública.
8. DOS PEDIDOS
Por todo o exposto, requer e postula o autor:
1) A distribuição por dependência ao processo nº 0248135-42.2009.8.19.0001, em
trâmite na 8ª Vara de Fazenda Pública, em razão da conexão, com fulcro no art.
253, I, do Código de Processo Civil;
2) O recebimento da presente e a citação do réu, para que conteste a ação no prazo
legal, sob pena de suportar os efeitos da revelia;
3) Sejam os autos dos Inquéritos Civis nº 15091/10; 11728/09; 20/12;
201000684821; 14350/10; 11269/08; 201101210401; 201000198418; 12724/09;
201000206743 e o Expediente Administrativo MPRJ 201400250187, no
original, bem como cópia dos Anexos ao IC 14589/10, assim como o extrato das
principais peças desses procedimentos, em cópia, recebidos como parte
integrante da exordial, na qualidade de prova documental preliminar, sendo o
extrato de suas principais peças digitalizados e apresentados para a CAF – Central
de
Assessoramento
Fazendário
da
seguinte
forma:
PRINCIPAIS
DOCUMENTOS – DOC. 01 a 70 e os Inquéritos Civis 15091/10; 11728/09;
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20/12; 201000684821; 14350/10; 11269/08; 201101210401; 201000198418;
12724/09; 201000206743, bem como o Expediente Administrativo MPRJ
201400250187 e a cópia dos Anexos ao IC 14589/10, originais. Os documentos
anexos serão apresentados à CAF mediante mídia para serem juntados na árvore
do sistema de processo eletrônico;
4) Com a formação da relação jurídica processual e apresentação, pelo réu, da sua
correspondente peça de defesa, a designação de audiência especial destinada à
avaliar possibilidade de solução da lide mediante a assinatura de Termo de
Ajustamento de Conduta - TAC, destacando-se, nesta oportunidade, o
importante papel do Poder Judiciário na gestão de conflitos, principalmente
daqueles que trazem subjacentes interesses de alta relevância social, como a correta
execução das políticas públicas atreladas à área da saúde;
5) Em não havendo a concordância, pelo Estado do Rio de Janeiro, da assinatura de
Termo de Ajustamento de Conduta - TAC e considerando a presença, in casu, de
todos os pressupostos constantes do art. 273 da Lei Processual Civil, o
deferimento, em sede de antecipação de tutela, dos pedidos elencados nos
itens 7.1 a 7.7., 8, 10 e 12 desta exordial. O fumus boni juris pode ser observado na
necessidade de se garantir os direitos fundamentais dos usuários do SUS - Sistema
Único de Saúde, destinatários das políticas publicas subjacentes a este sistema, em
especial, a uma regular Política de Recursos Humanos, que impacte positivamente
no atendimento a saúde da população. O periculum in mora reside na possibilidade
de a espera pelo julgamento da presente acarretar mais prejuízos ao regular
desenvolvimento desta política, para além dos já sustentados. Caso não obtida a
almejada celebração do TAC, impende seja deferida a antecipação dos efeitos de
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tutela para que se obrigue o réu, antes de se proferir a sentença, a adotar medidas,
consubstanciadas em obrigações de fazer, inclusive, em tutela de urgência, com o
objetivo de evitar que a demonstrada ineficiência da gestão pública continue a
causar danos irreversíveis à população fluminense, pondo em risco todos os
cidadãos. Nesse passo, postula o Ministério Público a este d. juízo, em sede
liminar, que determine ao Estado do Rio de Janeiro o cumprimento das seguintes
obrigações:
5.1) elaboração de estudo diagnóstico/levantamento da força de trabalho
existente nas unidades e serviços de saúde vinculados à Secretaria de Estado de
Saúde, com os seguintes componentes mínimos: a) Relação dos cargos públicos
existentes (discriminando-se a sua natureza), indicando-se, nestes cargos, os
ocupados e os vagos; b) Listagem nominal dos trabalhadores do SUS –
Sistema Único de Saúde no Estado do Rio de Janeiro ocupantes de cargos
efetivos da administração direta, especificando-se a natureza do cargo, seu local
de lotação, carga horária, e sua correspondente remuneração (discriminando-se
os vencimentos e as gratificações); c) Listagem nominal dos trabalhadores do
SUS – Sistema Único de Saúde no Estado do Rio de Janeiro ocupantes de
cargos efetivos da administração indireta e/ou fundacional, especificando-se a
natureza do cargo, seu local de lotação, carga horária, e sua correspondente
remuneração (discriminando-se os vencimentos e as gratificações); d) Listagem
nominal dos trabalhadores do SUS – Sistema Único de Saúde no Estado do
Rio de Janeiro cedidos de outros órgãos, incluindo-se aqueles de outras esferas
da federação (ex. Corpo de Bombeiros, Ministério da Saúde, municípios do
Estado do Rio de Janeiro, entre outros), especificando-se a natureza do cargo,
seu local de lotação, carga horária, e sua correspondente remuneração
(discriminando-se os vencimentos e as gratificações); e) Listagem nominal dos
trabalhadores do SUS – Sistema Único de Saúde no Estado do Rio de
Janeiro cedidos para órgãos não ocupantes da estrutura da Secretaria de Estado
de Saúde, especificando-se a natureza do cargo, seu local de lotação, carga
horária, e sua correspondente remuneração (discriminando-se os vencimentos e
as gratificações); f) Listagem nominal dos trabalhadores do SUS – Sistema
Único de Saúde no Estado do Rio de Janeiro contratados temporariamente,
especificando-se a natureza do cargo, seu local de lotação, carga horária, e sua
correspondente remuneração (discriminando-se os vencimentos e as gratificações);
g) Listagem nominal dos trabalhadores do SUS – Sistema Único de Saúde no
Estado do Rio de Janeiro contratados pela Fundação Saúde, especificando-se a
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natureza do cargo, seu local de lotação, carga horária, e sua correspondente
remuneração (discriminando-se os vencimentos e as gratificações); h) Listagem
nominal dos trabalhadores do SUS – Sistema Único de Saúde no Estado do
Rio de Janeiro contratados pelas Organizações Sociais que assinaram contrato
de gestão com a Secretaria de Estado de Saúde, ou por empresas por elas
contratadas para o exercício de atividade-fim especificando-se a natureza do
cargo, seu local de lotação, carga horária, e sua correspondente remuneração
(discriminando-se os vencimentos e as gratificações); i) Listagem nominal dos
trabalhadores do SUS – Sistema Único de Saúde no Estado do Rio de
Janeiro contratados por interposta pessoa (ex. cooperativas, ONGs, entidades
de apoio, etc.), especificando-se a natureza do cargo, seu local de lotação, carga
horária, e sua correspondente remuneração (discriminando-se os vencimentos e
as gratificações) – Prazo: 60 dias;
5.2) Estudo comparativo do quantitativo destes profissionais em relação à
população usuária, por nível de atenção (básica, média e alta complexidades ),
por categorias profissionais e especialidades ; vencimentos ou sala ́rios pagos por
categoria profissional ou por grupos ocupacionais, vantagens e benefi ́cios; verba
orçamentária gasta anualmente com pessoal na área de saúde, discriminando-se
os vínculos efetivos dos demais, e, ainda, por outros aspectos de interesse, em
especial, os parâmetros assistenciais constantes da Portaria GM/MS n. 1101,
de 12 de junho de 2002 – Prazo: 30 dias;
5.3) Elaboração de quadro de necessidades de pessoal para a implementação
do Plano de Saúde e para a manutenção da estrutura gestora e executora das
ações de saúde na esfera estadual, incluindo as unidades de saúde, utilizandose, para tanto, dos parâmetros técnico-normativos já existentes ou de
metodologia objetiva a ser informada no documento. Prazo: 90 dias;
5.4) Conclusão dos trabalhos da comissão instituída no âmbito interno da
Administração Pública, destinada a revisão da Lei n. 1179/87, elaborandose proposta consolidada de novo Plano de Carreira, Cargos e Salários,
condizente com as diretrizes do Sistema Único de Saúde. Prazo: 120 (cento e
vinte) dias;
5.5) Submissão do texto do projeto de lei a consulta pública, pelo prazo de 60
(sessenta) dias, para contribuição da sociedade em geral, órgãos de classe e de
controle social do SUS – Sistema Único de Saúde, consolidando o texto final
do projeto;
5.6) Consolidado o texto final, encaminhamento, no prazo máximo de 10
(dez) dias e por intermédio do Governador do Estado, do projeto de lei de
criação do Plano de Carreira, Cargos e Salários ao Poder Legislativo;
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5.7) Aprovado o projeto, dar início, no prazo máximo de 60 (sessenta) dias,
ao processo de implementação do Plano de Carreira, Cargos e Salários –
PCCS, realizando-se, para tanto, todos os atos administrativos e providências
necessárias, incluindo-se, nestes, os necessários remanejamentos orçamentários;
5.8) Enquanto não implementada nova Política de Recursos Humanos, com a
aprovação e implementação de novo PCCS – Plano de Carreira, Cargos e
Salários, promover a aplicação da Lei n. 1179/87, realizando, em prazo não
superior a 30 (trinta) dias, as ações administrativas necessárias para sanar as
seguintes inconformidades, apontadas pelo Tribunal de Contas do Estado do
Rio de Janeiro, nos autos do Processo TCE-RJ n. 113.859-8/2010: a)
inviabilização prática das progressões por tempo de serviço; b) desconfiguração
das disposições contidas na Lei por Decretos; e c) eliminação das carreiras com
a fixação de padrão remuneratório homogêneo;
5.9) Não celebrar novos contratos temporários ou promover contratação de
pessoal para a atividade-fim por interpostas pessoas, a exemplo de cooperativas
ou outras pessoas jurídicas que, a pretexto de prestarem serviços, terceirizam
mão de obra;
5.10) Seja o Estado do Rio de Janeiro condenado a obrigação de fazer
consistente em conferir ampla divulgação, aos operadores do SUS e à população
em geral, incluindo-se como instrumento de divulgação sítios em ambiente web,
do levantamento do quadro geral de recursos humanos da Secretaria de Estado
de Saúde, nos moldes indicados no item 7.1 da exordial (5.1 supra),
atualizando-se os dados com a periodicidade mínima de 06 (seis) meses, de
modo a viabilizar o controle social das mudanças porventura implementadas.
6) O reconhecimento judicial da situação de ilegalidade, da conduta reiteradamente
omissiva do Estado do Rio de Janeiro, bem como dos incomensuráveis prejuízos à
população, decorrentes da ausência de elaboração e implementação de Política de
Recursos Humanos no âmbito do SUS – Sistema Único de Saúde Fluminense,
incluindo-se, nesta, o PCCS – Plano de Carreira, Cargos e Salários dos
profissionais de saúde, condizente com as diretrizes do SUS, com a consequente
condenação do réu ao ressarcimento de dano moral social/coletivo, em valor
a ser arbitrado por V. Exa. e a ser revertido em favor do Fundo Estadual de Saúde.
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Determinando-se, nesta hipótese, o remanejamento verbas orçamentárias
destacadas para programas de trabalho outros que não aqueles atrelados às
prestações positivas estatais vinculadas às satisfação dos direitos sociais ou de
natureza difusa, como por exemplo, a própria saúde, educação, previdência social,
segurança, proteção a infância e ao idoso, entre outros;
7) Também, no provimento final, a condenação do Estado do Rio de Janeiro ao
cumprimento de obrigação de fazer consistente na elaboração e implementação
de uma Política Geral de Recursos Humanos, pautada nas diretrizes da NOBRH SUS e com linhas de ação, programas, metas e prazos definidos, com
expresso comando jurisdicional para a previsão e a realização, no mínimo,
das seguintes ações operacionais, dentro dos prazos abaixo especificados:
7.1) a elaboração de estudo diagnóstico/levantamento da força de trabalho
existente nas unidades e serviços de saúde vinculados à Secretaria de Estado de
Saúde, com os seguintes componentes mínimos: a) Relação dos cargos públicos
existentes (discriminando-se a sua natureza), indicando-se, nestes cargos, os
ocupados e os vagos; b) Listagem nominal dos trabalhadores do SUS – Sistema
Único de Saúde no Estado do Rio de Janeiro ocupantes de cargos efetivos da
administração direta, especificando-se a natureza do cargo, seu local de lotação,
carga horária, e sua correspondente remuneração (discriminando-se os
vencimentos e as gratificações); c) Listagem nominal dos trabalhadores do SUS –
Sistema Único de Saúde no Estado do Rio de Janeiro ocupantes de cargos
efetivos da administração indireta e/ou fundacional, especificando-se a
natureza do cargo, seu local de lotação, carga horária, e sua correspondente
remuneração (discriminando-se os vencimentos e as gratificações); d) Listagem
nominal dos trabalhadores do SUS – Sistema Único de Saúde no Estado do Rio de
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Janeiro cedidos de outros órgãos, incluindo-se aqueles de outras esferas da
federação (ex. Corpo de Bombeiros, Ministério da Saúde, municípios do Estado
do Rio de Janeiro, entre outros), especificando-se a natureza do cargo, seu local de
lotação, carga horária, e sua correspondente remuneração (discriminando-se os
vencimentos e as gratificações); e) Listagem nominal dos trabalhadores do SUS –
Sistema Único de Saúde no Estado do Rio de Janeiro cedidos para órgãos não
ocupantes da estrutura da Secretaria de Estado de Saúde, especificando-se a
natureza do cargo, seu local de lotação, carga horária, e sua correspondente
remuneração (discriminando-se os vencimentos e as gratificações); f) Listagem
nominal dos trabalhadores do SUS – Sistema Único de Saúde no Estado do Rio de
Janeiro contratados temporariamente, especificando-se a natureza do cargo, seu
local de lotação, carga horária, e sua correspondente remuneração (discriminandose os vencimentos e as gratificações); g) Listagem nominal dos trabalhadores do
SUS – Sistema Único de Saúde no Estado do Rio de Janeiro contratados pela
Fundação Saúde, especificando-se a natureza do cargo, seu local de lotação, carga
horária, e sua correspondente remuneração (discriminando-se os vencimentos e as
gratificações); h) Listagem nominal dos trabalhadores do SUS – Sistema Único de
Saúde no Estado do Rio de Janeiro contratados pelas Organizações Sociais que
assinaram contrato de gestão com a Secretaria de Estado de Saúde, ou por
empresas por elas contratadas para o exercício de atividade-fim
especificando-se a natureza do cargo, seu local de lotação, carga horária, e sua
correspondente remuneração (discriminando-se os vencimentos e as gratificações);
i) Listagem nominal dos trabalhadores do SUS – Sistema Único de Saúde no
Estado do Rio de Janeiro contratados por interposta pessoa (ex. cooperativas,
ONGs, entidades de apoio, etc.), especificando-se a natureza do cargo, seu local de
lotação, carga horária, e sua correspondente remuneração (discriminando-se os
vencimentos e as gratificações) – Prazo: 60 dias;
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7.2) Estudo comparativo do quantitativo destes profissionais em relação à
população usuária, por nível de atenção (básica, média e alta complexidades), por
categorias profissionais e especialidades; vencimentos ou salários pagos por
categoria profissional ou por grupos ocupacionais, vantagens e benefícios; verba
orçamentária gasta anualmente com pessoal na área de saúde, discriminando-se os
vínculos efetivos dos demais, e, ainda, por outros aspectos de interesse, em
especial, os parâmetros assistenciais constantes da Portaria GM/MS n. 1101, de 12
de junho de 2002 – Prazo: 30 dias;
7.3) Elaboração de quadro de necessidades de pessoal para a implementação
do Plano de Saúde e para a manutenção da estrutura gestora e executora das ações
de saúde na esfera estadual, incluindo as unidades de saúde, utilizando-se, para
tanto, dos parâmetros técnico-normativos já existentes ou de metodologia objetiva
a ser informada no documento. Prazo: 90 dias;
7.4) Conclusão dos trabalhos da comissão instituída no âmbito interno da
Administração Pública, destinada a revisão da Lei n. 1179/87, elaborando-se
proposta consolidada de novo Plano de Carreira, Cargos e Salários, condizente
com as diretrizes do Sistema Único de Saúde. Prazo: 120 (cento e vinte) dias;
7.5) Submissão do texto do projeto de lei a consulta pública, pelo prazo de 60
(sessenta) dias, para contribuição da sociedade em geral, órgãos de classe e de
controle social do SUS – Sistema Único de Saúde, consolidando o texto final do
projeto;
7.6) Consolidado o texto final, encaminhamento, no prazo máximo de 10 (dez)
dias e por intermédio do Governador do Estado, do projeto de lei de criação do
Plano de Carreira, Cargos e Salários ao Poder Legislativo;
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7.7) Aprovado o projeto, dar início, no prazo máximo de 60 (sessenta) dias, ao
processo de implementação do Plano de Carreira, Cargos e Salários – PCCS,
realizando-se, para tanto, todos os atos administrativos e providências necessárias,
incluindo-se, nestes, os necessários remanejamentos orçamentários;
8) Enquanto não implementada nova Política de Recursos Humanos, com a
aprovação e implementação de novo PCCS – Plano de Carreira, Cargos e Salários,
seja o Estado do Rio de Janeiro finalmente condenado a obrigação de fazer
consistente em promover a aplicação da Lei n. 1179/87, realizando, em prazo não
superior a 30 (trinta) dias, as ações administrativas necessárias para sanar as
seguintes inconformidades, apontadas pelo Tribunal de Contas do Estado do Rio
de Janeiro, nos autos do Processo TCE-RJ n. 113.859-8/2010: a) inviabilização
prática das progressões por tempo de serviço; b) desconfiguração das disposições
contidas na Lei por Decretos; e c) eliminação das carreiras com a fixação de
padrão remuneratório homogêneo;
9) A condenação do Estado do Rio de Janeiro a obrigação de fazer consistente na
autorização e promoção de concurso público para o provimento dos cargos
efetivos e vagos existentes ao tempo da decisão, inclusive, aqueles porventura
criados a partir de um novo PCCS – Plano de Carreira Cargos e Salários,
eliminando-se, assim, a política de esvaziamento dos cargos efetivos adotada nos
últimos anos. Prazo: 120 dias;
10) Seja o Estado do Rio de Janeiro também condenado a se abster de celebrar novos
contratos temporários ou promover contratação de pessoal para a atividade-fim
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por interpostas pessoas, a exemplo de cooperativas ou outras pessoas jurídicas
que, a pretexto de prestarem serviços, terceirizam mão de obra;
11) Visando garantir o monitoramento e a constante reavaliação da Política de
Recursos Humanos em Saúde a ser implementada, a condenação do Estado do
Rio de Janeiro a obrigação de fazer consistente na convocação de Conferência de
Gestão do Trabalho, sendo a primeira no prazo máximo de 02 (dois) anos a contar
da publicação do primeiro documento destinado a consolidar esta política;
12) Seja o Estado do Rio de Janeiro condenado a obrigação de fazer consistente em
conferir ampla divulgação, aos operadores do SUS e à população em geral,
incluindo-se como instrumento de divulgação sítios em ambiente web, do
levantamento do quadro geral de recursos humanos da Secretaria de Estado de
Saúde, nos moldes indicados no item 7.1 desta exordial, atualizando-se os dados
com a periodicidade mínima de 06 (seis) meses, de modo a viabilizar o controle
social das mudanças porventura implementadas;
13) Em não cumpridas as obrigações acima elencadas e, portanto, caracterizado ato
atentatório ao exercício da jurisdição, a cominação de multa diária de R$ 20.000,00
(vinte mil reais) ou outro valor a ser arbitrado por esse Juízo (art. 11, da Lei n.
7.347/85 e art.461, parágrafo 4º do CPC), sem prejuízo da cominação de multa
pessoal (art. 14, parágrafo único do CPC), no valor não inferior a R$ 50.000,00
(cinquenta mil reais), ao Governador do Estado do Rio de Janeiro e ao Secretário
Estadual de Saúde, para o caso de descumprimento de cada uma das obrigações
fixadas na sentença, tudo com incidência de juros e atualização monetária;
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14) A condenação do réu no ônus da sucumbência, fixados em 20% (vinte por cento)
do valor da causa, os quais deverão ser revertidos para o Fundo Especial do MP/
Centro de Estudos Jurídicos do Ministério Público do Estado do Rio de Janeiro,
nos termos da Lei Estadual n. 2.819/97, regulamentada pela Resolução GPGJ n.
801/98;
Protesta por todas as provas admitidas em direito, especialmente, as provas
documental, testemunhal, além de pericial e outras que se mostrarem necessárias no curso
do processo.
Para fins de admissibilidade formal de eventuais recursos futuros, requer desde logo a
apreciação direta e específica das questões suscitadas na presente inicial quando da
decisão final do processo.
Esclarece este órgão ministerial – 1ª Promotoria de Justiça de Tutela Coletiva da Saúde
da Capital, que receberá intimações na Av. Nilo Peçanha, 26, 10º andar, Centro, Rio de
Janeiro.
Tratando-se de valor inestimável, em face à natureza do bem juridicamente tutelado,
atribui-se à ação o valor de R$ 500.000,00 (quinhentos mil reais) para fins processuais.
Rio de Janeiro, 12 de janeiro de 2015.
PATRICIA SILVEIRA TAVARES
Promotora de Justiça
Matrícula 2173
RAFAEL THOMAS SCHINNER
Promotor de Justiça
Matrícula 7035
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