Gastos públicos estaduais, transferência de renda e desequilíbrios regionais:
Evidências para o Brasil.
Keuler Hissa Teixeira 1
Resumo: O objetivo deste estudo é apresentar evidências empíricas que possibilitem
delinear por meio de uma análise descritiva um panorama dos gastos públicos estaduais em
infraestrutura social e as transferências de renda na economia brasileira, além de observar
como as desigualdades inter-regionais têm respondido a estes instrumentos. Os resultados
mostram, de forma geral, que apesar de uma ampliação do papel dos governos
subnacionais na oferta de bens públicos, em especial, na área social, ainda persistem
profundos desequilíbrios regionais.
Palavra-Chave: Gasto Público, Transferência Intergovernamental e Disparidades regionais
Abstract: The aim of this study is to present empirical evidence that enable outline an
overview of State expenditure on social infrastructure and income transfers in the Brazilian
economy as well as observing how interregional inequalities have responded to these
instruments. Therefore, to answer these goals we used a descriptive analysis. Overall, the
results show that despite an increase of the role of state governments in the provision of
public goods in particular in the social that there are still regional unbalances.
Keyword: Public Expenditure, Intergovernmental Transfer and Regional Disparities
Classificação JEL: H53; H77; I38
1. Introdução
A Federação brasileira caracteriza-se pela separação de poderes políticos e
econômicos entre diversos níveis de governo, em que cada um destes governos possui
certa autonomia interna, mas com predomínio de um governo central sobre os demais. No
âmbito econômico, o federalismo fiscal demarca quais serviços e bens públicos são de
responsabilidade de cada esfera governamental (VAREJÃO, 2009). Com a descentralização
fiscal a Federação brasileira ampliou o papel dos governos subnacionais na oferta de bens
públicos, sobretudo, na área social.
Nessa direção, observa-se que o Estado federal tem compartilhado as competências
constitucionais com os estados-membros soberanos. Esse modo de organização política
tem como objetivo tornar mais eficiente a distribuição de responsabilidades e recursos entre
os diferentes níveis de poder, procurando compatibilizar as preferências dos cidadãos em
relação à oferta de bens e serviços públicos e os recursos disponíveis.
No entanto, apesar de todo esforço do governo por meios desses mecanismos de
políticas regionais, o Brasil ainda é um país com grandes desigualdades regionais, em que
as regiões do Nordeste e Norte são as de menores Produtos Interno Bruto (PIB) per capita
entre as regiões brasileiras.
As reduções dessas desigualdades são temas recorrentes nas agendas dos debates
acadêmicos e políticos do país. E, em ambos, têm-se concluído que a diminuição das
disparidades entre as rendas per capita das regiões brasileiras deve passar por uma
redução consistente nas desigualdades na educação, nas condições de vida, na
1
Doutor em Economia e professor da Universidade Federal de Alagoas (FEAC/UFAL). email:
[email protected]. O referido estudo conta ainda com as contribuições dos seguintes co-autores, João
Policarpo Rodrigues Lima (PIMES/UFPE), Raul da Mota Silveira Neto (PIMES/UFPE) e Jair do Amaral Filho
(CAEN/UFC).
1
infraestrutura e nas taxas de investimento2. Nesse sentido, as políticas públicas de cunho
regional representam uma tentativa do setor público em corrigir os desequilíbrios que podem
surgir devido à concentração de fatores em determinadas regiões.
Dentre os muitos instrumentos que os governos regionais possuem para o combate
a esses desequilíbrios, pode-se destacar os gastos públicos em infraestrutura social e as
transferências constitucionais. No Brasil, estas transferências intergovernamentais estão
presentes no sistema fiscal de forma significativa e representa um instrumento fiscal
utilizado com o objetivo de fortalecer as finanças das esferas subnacionais. Esses repasses
pretendem diminuir o hiato existente entre receitas e despesas dos entes subnacionais
como também visam redistribuir a renda entre as regiões.
Levando-se em consideração os aspectos analisados acima, o objetivo central deste
estudo é a obtenção de evidências empíricas que permitam apresentar um comportamento
dos gastos públicos realizados pela esfera estadual e transferência constitucional recebida
pelos estados brasileiros entre o período de 2000 e 2010. Especificamente, pretende-se
avaliar como o volume de oferta dos serviços públicos está colocado à disposição da
sociedade pelos governos estaduais e de que forma as desigualdades inter-regionais têm
respondido a estes instrumentos. Para responder a estes objetivos foi realizada uma análise
descritiva dos dados oriundos da Secretaria do Tesouro Nacional (STN), do Instituto
Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) e do Instituto de Pesquisa Econômica e
Aplicada (IPEA).
O estudo proposto aqui está sumariado da seguinte forma: além desta introdução, é
apresentada na segunda seção uma revisão de literatura sobre funções do estado num
ambiente de federalismo fiscal. Na terceira seção são apresentados os fatos estilizados do
comportamento dos gastos públicos em infraestrutura social no Brasil entre o período
analisado. Na quarta seção mostra-se as evidências referentes ao peso de duas importantes
fontes de receita dos governos estaduais, ICMS e FPE, e os reflexos destes mecanismos
sobre as desigualdades inter-regionais ao longo desses dez anos. Finalmente, na última
seção apresenta-se algumas conclusões.
2. Revisão de literatura
2.1. Funções fiscais em um Estado federalizado: divisão de competências entre
governos subnacionais
Segundo Ferreira e Maligarios (1998), o alto risco de investir no setor público
desestimula as empresas privadas de realizarem investimentos em infraestrutura, o que
tende a comprometer cada vez mais o setor público. Com isso, cabe ao Estado prover
investimentos visando suprir as deficiências dos setores estratégicos, como, por exemplo,
energia elétrica, telecomunicações e transportes. Nesse sentido, o Estado federal tem
dividido as competências constitucionais com as dos governos subnacionais, em que essa
forma de organização política pretende tornar a distribuição de responsabilidades e recursos
entre os diferentes níveis de poder mais eficiente.
De acordo com Musgrave e Musgrave (1980) as funções básicas de um Estado
descentralizado podem ser representadas por três funções: alocativa, distributiva e
estabilizadora.
A função alocativa se refere à provisão eficiente de bens públicos. Por uma função
distributiva pode-se entender como os ajustes promovidos pelo Estado, de forma a obter
uma situação adequada de distribuição no que concerne a renda e aos fatores de produção.
Por último, a função estabilizadora está centrada numa política macroeconômica para
obtenção da estabilidade.
No ambiente federativo a responsabilidade da gestão das funções acima mencionadas
é de todas as unidades federadas e depende também do grau de autonomia de cada nível
2
Para maiores detalhes ver Azzoni et al (2000); Bleaney & Figueirêdo (2002); Figueirêdo, Noronha e Viegas
(2003); Silveira Neto e Campelo (2003); Azzoni e Silveira-Neto (2005) e Barros e Raposo (2007).
2
do governo. Enquanto que as funções distributivas e estabilizadoras seriam de
responsabilidade do governo central, as funções alocativas estariam associadas aos
governos estaduais e municipais. Desta forma, a divisão destas funções estaria atrelada à
natureza dos serviços a serem executados (LONGO, 1982; SILVA, 2005).
Musgrave e Musgrave (1980, p.532) analisam a distribuição das funções fiscais entre
as unidades federativas de forma a verificar a classificação dessas funções. No que tange à
função alocativa, os referidos autores entendem que a descentralização da oferta de bens
públicos atende aos aspectos de eficiência em razão da limitação espacial da incidência dos
seus benefícios. Tais benefícios recebidos pelos indivíduos ocorreriam numa abrangência
distinta, por exemplo, alguns bens teriam alcance nacional (segurança pública e exploração
de reservas naturais), outros teriam impactos num ambiente regional, como rodovias,
enquanto que outros benefícios surgiriam de efeitos mais localizados (creche e iluminação
pública). Assim, a amplitude destes efeitos sobre os indivíduos seria em virtude dos
diferentes tipos de bens públicos providos.
No que concerne à análise para as funções distributivas, que tem como objetivos a
distribuição de renda e de fatores entre os indivíduos e regiões, os autores citados acima,
inferem que o governo central é responsável por tal função, pois caso os governos regionais
fossem responsáveis pelas funções distributivas, estas ações poderiam levar à ineficiência,
pois afetariam a mobilidade dos agentes econômicos por meio de suas decisões de
localização tanto por parte das empresas quanto de indivíduos. Também não caberia aos
níveis inferiores de governo a função de estabilização, pois estes governos não
conseguiriam ter êxitos em tal política, em função da impossibilidade de manter déficits
gerados por uma política expansionista, como também controlar uma política monetária,
geralmente adotada como suporte para a política fiscal.
Assim sendo, as competências constitucionais e fiscais por cada função, conforme
Amaral Filho (2008), passariam por uma discussão dentro de uma perspectiva do
federalismo e descentralização fiscal, onde a distribuição destas competências deveria ser
distribuída entre os entes da federação e em cada esfera governamental. Segundo o mesmo
autor, dois importantes pressupostos alicerçam a ideia do federalismo sobre a organização
federal. O primeiro pressuposto diz respeito à autonomia, que é um direito garantido
institucionalmente às unidades da federação, enquanto que a segunda pressuposição
refere-se à participação, ou seja, diz respeito à cooperação entre as unidades da federação
no que tange ao cumprimento das atribuições e competências fiscais a serem executadas
pelo Estado.
De acordo com Silva (2005), o que se espera do princípio da autonomia é o
fortalecimento dos entes federados em função de uma descentralização do poder, de modo
que cada unidade federativa seja capaz de construir desenhos institucionais que possam
disciplinar a gestão tributária, as transferências fiscais, a composição e a dimensão dos
gastos públicos.
Portanto, com base no princípio da autonomia, a descentralização do poder e o
fortalecimento dos entes federados reforçam o importante papel da função alocativa do
Estado como um dos principais elementos da descentralização. A importância desta função
descentralizada entre os entes federados reside no fato de que há uma limitação espacial
dos benefícios dos bens públicos recebidos pelos indivíduos. Assim, para Moraes (2002) ao
fortalecer a atuação das unidades federativas na provisão dos bens púbicos torna-se esta
tarefa mais eficiente, pois uma esfera governamental mais próxima dos indivíduos, tais
como governos locais ou regionais, seriam capazes de prover os bens públicos de maneira
mais eficiente, haja vista que conhecem mais de perto as preferências desses indivíduos.
Após determinar a quem compete o provimento dos bens públicos, se é ao governo
local, regional ou nacional, deve-se considerar sobre a quem recai a função distributiva, pois
tal função é responsável por garantir a redução da disparidade entre os fatores de produção
e de renda entre os indivíduos.
Contudo, não é suficiente apenas delinear a repartição das competências por meio do
princípio da autonomia, neste sentido se faz necessário prover os entes federados de
condições que os permitam realizar suas funções fiscais, sobretudo, aquelas relativas à
3
função alocativa, de modo que cada esfera governamental consiga recursos necessários
para arcar com os dispêndios gerados pelas atribuições que lhes recaem (MUSGRAVE;
MUSGRAVE, 1980).
Desta forma, a melhoria nos indicadores socioeconômicos seja na forma de redução
das disparidades de renda ou na melhoria da qualidade de vida estão intrinsecamente
atreladas às características fiscais das unidades federativas.
Entretanto, em função das diferenças das esferas subnacionais de governo no que diz
respeito à capacidade de arrecadação e volume de gastos, é necessário um sistema de
transferências intergovernamentais que compensem as esferas estaduais e municipais com
menores receitas, de forma que estes governos subnacionais possam a atender a demanda
por bens e serviços dos indivíduos (SOUZA JÚNIOR; GASPARINI, 2006).
Portanto, seria de responsabilidade do governo central realizar a função distributiva
com objetivo de reduzir as distorções fiscais que existem entre as unidades federativas, de
forma a uniformizar a oferta de bens públicos, além de dotar os entes federados menos
providos de receita para que estes possam arcar com suas despesas.
3. O comportamento dos gastos dos governos no período de 2000 a 2010 nas regiões
brasileiras
Inicialmente, neste estudo, as funções de despesas serão agrupadas em uma
categoria que foi denominada de gasto em infraestrutura social, de forma a melhor
expressar as análises. Assim, a referida categoria de despesa compõe os gastos estaduais
com educação e cultura, saúde e saneamento, habitação e urbanismo, segurança e defesa
nacional e, por fim, com a despesa em transporte. Esta última função de despesa,
geralmente, não é associada à área social, no entanto acredita-se que este tipo de
dispêndio tem uma importância direta no bem-estar da sociedade e por isso, será
considerado como tal.
Deve-se ressaltar que não foi incluída no gasto em infraestrutura social a despesa com
previdência social, mesmo que esta categoria seja enquadrada como gasto social do
governo. Apesar desta categoria de gasto representar uma grande parcela sobre os gastos
sociais e apresentar aumentos consideráveis ao longo dos anos, o motivo para exclusão
desta categoria de gasto reside no fato de que o aumento dos gastos com a previdência
social foi basicamente para tentar reduzir os sucessivos déficits previdenciários.
Outro ponto que merece ressalva é que se observará a participação da despesa em
infraestrutura social sobre a despesa líquida total dos estados. Considera-se aqui por
despesa líquida total do estado, a diferença entre despesa total estadual menos o
pagamento dos estados com juros, encargos e amortização da dívida.
A Figura 1, a seguir, ilustra o gráfico referente ao comportamento da parcela dos
gastos estaduais em infraestrutura social com relação às despesas estaduais totais líquidas
para regiões Norte, Nordeste, Centro-Oeste, Sudeste e Sul do Brasil entre o período de
2000 a 2010, de forma a observar as especificidades de cada região com relação ao papel
desta categoria de despesas sobre as despesas totais líquidas de cada região.
Analisando a referida figura, verifica-se que, em 2000, as regiões onde os gastos em
infraestrutura social tinham um maior peso sobre as despesas totais dos estados estavam
nas regiões Norte e Nordeste. A região Sul foi a que apresentou o menor peso da referida
despesa com relação às demais regiões. Após dez anos, as regiões Sul e Norte são as que
possuem maior participação nos gastos em infraestrutura social sobre os dispêndios líquido
totais dos estados, enquanto que o Sudeste foi a região em que estes gastos tiveram o
menor peso.
Assim, embora tenha-se verificado que houve uma queda na participação dos gastos
em infraestrutura social sobre a despesa líquida total em quase todas as regiões brasileiras,
exceto na região Sul, tal participação ainda pode ser considerada elevada, pois após
descontar os pagamentos com juros, encargos e amortizações da dívida, a parcela dos
gastos em infraestrutura social sobre a despesa total estadual é em média 17%. Tal
4
panorama ainda é reflexo de uma postura dos governos subnacionais que se mantém há
décadas privilegiando os gastos na área de infraestrutura social.
Figura 1: Comportamento dos gastos em infraestrutura social entre 2000 e 2010,
por regiões do Brasil
Fonte: Elaboração própria a partir dos dados da Secretaria do Tesouro Nacional – STN, 2011.
A análise a seguir da despesa pública será exposta de forma desagregada, isto é,
segundo as suas funções, a saber: segurança e defesa nacional, educação e cultura, saúde
e saneamento, habitação e urbanismo, e transporte. No primeiro momento, será
apresentado a média da participação das referidas despesas sobre a despesa total líquida
para o Brasil entre o período 2000 e 2010.
A figura 2, abaixo, mostra que apesar da participação da despesa em educação e
cultura sobre a despesa líquida total do estado sofrer uma queda ao longo do período
analisado, a mesma ainda se mantém como aquela com a maior parcela quando comparada
as demais. Em seguida, estão os gastos com saúde e saneamento, entretanto,
diferentemente da primeira função de despesa que sofreu uma redução em sua
participação, o peso dos gastos em saúde e saneamento aumentaram sua parcela sobre o
dispêndio líquido total. No que tange aos gastos associados à segurança e defesa nacional
pode-se verificar o comportamento semelhante, embora este crescimento tenha sido numa
menor proporção.
Os gastos em transporte e as despesas referentes à habitação e urbanismo
apresentaram uma queda em suas respectivas participações sobre a despesa total líquida,
sendo que os gastos com habitação e urbanismo são os de menores participações
relativamente aos demais gastos analisados.
5
Figura 2: Participação dos gastos desagregados nas áreas sociais sobre na
despesa total líquida
Fonte: Elaboração própria a partir dos dados da Secretaria do Tesouro Nacional – STN, 2012.
Ao observar estes resultados apresentados até o presente momento, conclui-se que
esta postura converge com o princípio do federalismo brasileiro, no qual descreve que a
partir da década de 80 os Estados deveriam ampliar suas participações com relação aos
gastos nas áreas sociais, especialmente na área da educação e saúde.
A seguir, apresenta-se a análise de cada uma destas despesas de forma distribuída
pelas regiões brasileiras para o ano de 2000 e 2010. Assim, pretende-se verificar em quais
categorias se concentram os gastos nas regiões e qual a trajetória destes gastos no período
em análise.
As figuras 3 e 4 a seguir apresentam de que forma as regiões brasileiras distribuem as
suas despesas totais líquidas com as despesas que compõem os gastos em infraestrutura
social no ano de 2010. Os gastos sociais em educação e cultura abrangem também
atividades diretas e indiretas de educação, esporte e lazer. Como se pode observar, a
participação dos gastos sociais em educação e cultura sobre a despesa líquida total
declinou em todas as regiões, exceto para região Sul que apresentou um crescimento de
4,74% da participação desta função de despesa. E com isso, esta última região, para o ano
de 2010, figura como a região que direciona a maior parte de suas despesas totais líquida
para a educação e cultura. Enquanto que na região Sudeste esta função de despesa possui
o menor peso relativamente às demais regiões brasileiras.
Mesmo ocorrendo essa redução da participação dos gastos sociais em educação e
cultura entre 2000 e 2010, esta categoria de gastos ainda representa a área em que as
regiões brasileiras destinam a maior parte de seus recursos relativamente às demais áreas
analisadas. A elevada participação dos valores repassados para esta área decorre da
existência de inúmeros programas implementados anteriormente, tais como, Alfabetização
Solidária, Bolsa-Escola, Fundef (Fundo de Desenvolvimento do Ensino Fundamental),
avaliação dos ensinos médio e superior através de provas (ENEM e Provão), etc.
No que diz respeito aos gastos com saúde e saneamento, verifica-se que a parcela
dos gastos totais líquidos destinados a esta categoria de despesa cresceu em todas as
6
regiões brasileiras entre o período estudado. Essa ampliação das despesas sociais em
saúde pode ser explicada pelos diversos programas executados no setor, como por
exemplo, o Programa Saúde da Família, Agentes de Saúde, Saúde Solidária.
As regiões que apresentaram as maiores taxas de crescimentos foram as regiões Sul
e Norte, com 70,08% e 58,47%, respectivamente, e, logo em seguida, está a região
Nordeste com 56,6%. Na região Sudeste a parcela dos gastos destinados à saúde e
saneamento apresentou uma taxa de crescimento em torno de 22,67%, sendo esta a menor
taxa entre as regiões brasileiras.
Como dito anteriormente, foi na região Sul que se verificou a maior taxa de
crescimento da parcela desta despesa, entretanto está nas regiões Norte e Nordeste o
maior peso dos gastos em saúde e saneamento sobre os gastos totais líquidos,
respectivamente 16,18% e 15,30%, em média, enquanto na região Sul o peso desta função
de despesa é em média de 12,62%.
Os gastos sociais em habitação abrangem desde os financiamentos e aquisição da
casa própria por meio do Sistema Financeiro Habitacional - SFH até a construção de
núcleos habitacionais. Quando se observa a participação da despesa em habitação e
urbanismo, verifica-se que esta é categoria de despesa com menor peso em todas as
regiões brasileiras, não ultrapassando a faixa dos 3,5% dos recursos da despesa total
líquida. Em outras palavras, as regiões brasileiras têm destinado menos de 3,5% dos gastos
totais líquido à habitação e urbanismo. Vale ressaltar que este percentual em 2000 era
menor, pois a faixa de despesa direcionada à esta categoria de gasto era menor que 2,0%,
de acordo com a figura 3.
Verifica-se que entre o período de 2000 e 2010, somente a região Sul apresentou uma
queda da participação desta categoria de gasto, aproximadamente -13%. Enquanto que nas
regiões Sudeste e Norte, apresentaram a maior taxa de crescimento entre o período
estudado, em média esta taxa foi de 184% e 167%, respectivamente. Apesar destas regiões
mostrarem um expressivo crescimento da parcela destinada às despesas com habitação e
urbanismos, tais despesas ainda configuram como aquelas com a menor participação
quando comparada aos demais gastos das regiões citadas acima.
Sabe-se que o Brasil possui um grande déficit habitacional, o que demonstra a
incapacidade e/ou interesse do país em reduzir tal déficit frente aos investimentos por parte
do governo.
O maior peso dos gastos com transporte sobre a despesa líquida total está na região
Norte e Centro-Oeste, embora ambas tenham apresentado uma queda desta participação
entre o período de 2000 e 2010, em torno de -39,76% e -10,47%, respectivamente. Na
região Sul esta despesa tem a menor participação dentre as regiões brasileiras, apenas
3,71% das duas despesas líquidas totais são dedicadas para esta categoria de despesa na
referida região. Situação não muito diferente para a região Nordeste que direciona 4,85%
das suas despesas totais líquidas a esta área, justamente umas das regiões com a pior
infraestrutura neste setor.
No que diz respeito à área da segurança e defesa nacional para o ano de 2010,
observa-se que as regiões brasileiras têm destinado uma importância para este setor, haja
visto que em termos de participação sobre as despesas totais líquidas, os gastos destinados
para segurança e defesa estão atrás apenas da educação e cultura, além da saúde e
saneamento. Entretanto, não ultrapassa a faixa dos 10% dos gastos totais líquidos em cada
região brasileira.
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Figura 3: Participação dos gastos desagregados nas áreas sociais sobre a
despesa total líquida por região – 2000
Fonte: Elaboração própria a partir dos dados da Secretaria do Tesouro Nacional – STN, 2012.
Figura 4: Participação dos gastos desagregados nas áreas sociais sobre a
despesa total líquida por região – 2010
Fonte: Elaboração própria a partir dos dados da Secretaria do Tesouro Nacional – STN, 2012.
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Ao analisar o padrão de alocação das despesas governamentais é preciso considerar
que o comportamento das despesas públicas esteve fortemente relacionado ao aparato
legal existente, que, de uma forma geral, explicita - a partir de um contexto de limitação
fiscal - que tipo de despesa pública deve ser privilegiada. Neste sentido, a legislação
existente privilegia os gastos com saúde e educação estabelecendo percentuais de gastos
obrigatórios vinculados com a receita.
No que se refere à educação, o artigo 212 da Constituição Federal de 1988 impõe que
os Estados vinculem 25% das receitas de impostos que arrecadam, como também daquelas
receitas que lhes são transferidas para manutenção e desenvolvimento do ensino público.
Essa obrigatoriedade contribui para a predominância da educação sobre as demais
categorias de despesa analisadas (IBGE, 2006).
A contribuição social do salário-educação também tem como destino o financiamento
da educação através do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação - FNDE.
Também o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental e Valorização
do Magistério - FUNDEF, criado pela Emenda Constitucional no. 14, de 12 de setembro de
1996, que obrigou os entes federados, a partir de 1998, a alocarem 60% dos recursos para
a educação no ensino fundamental - constitui um marco legal para financiamento da ação
governamental em educação (IBGE, 2006)3.
Em relação à saúde, o artigo 77 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias
da Constituição Federal prevê, após a Emenda Constitucional no. 29, de 13 de setembro de
2000, um patamar mínimo inicial, para 2000, de 7% das receitas municipais e estaduais a
serem aplicadas em saúde e um acréscimo de 5% sobre o montante empenhado pelo
Ministério da Saúde em 1999. Nos anos seguintes, até 2004, os percentuais previstos para
estados e municípios deveriam elevar-se até atingir 12% das receitas estaduais e 15% das
receitas municipais, enquanto a participação da União seria corrigida pela variação nominal
do Produto Interno Bruto - PIB (IBGE, 2006).
Para Stiglitz (1999) há relações complexas entre o governo central e os subnacionais
que não devem ser analisadas somente pelo lado das despesas. Além disso, a divisão de
responsabilidades requer duas questões importantes: quem faz as decisões de gastos e
quem paga por elas. Portanto, segundo o autor, o federalismo fiscal aumenta também a
divisão de competências, ou seja, a separação das bases tributárias. De quem é a
responsabilidade para tributar a renda? Ou o consumo? Uma mesma base tributária pode
ser dividida entre o governo central e os subnacionais?
De forma resumida, a prática do federalismo acaba por reunir grande parte dos gastos
nos níveis mais descentralizados de governos e, por outro lado, concentra as receitas no
governo central. Dessa forma, um mecanismo muito utilizado nas federações são as
transferências de recursos entre as esferas de governos, com o intuito de equilibrar as
contas públicas. Ademais, as transferências “também são instrumentos utilizados para
atenuar o problema das externalidades e para redistribuir recursos entre as regiões com
níveis de renda e de desenvolvimento diferentes” (MENDES, 2004. p. 435).
Assim sendo, é importante traçar também um desenho da receita tributária traduzido
na forma do recolhimento do Imposto sobre a Circulação de Mercadoria e Serviços - ICMS
dos estados brasileiros no período de 2000 e 2010, e da principal transferência recebida
pelos estados que é representado pelo Fundo de Participação Estadual – FPE.
4. Transferências intergovernamentais e disparidades inter-regionais no Brasil
Desde o início de sua história republicana, o Brasil tem sido caracterizado pela
persistência de intensas desigualdades regionais e sociais, tanto no interior da Federação
quanto no que diz respeito às classes sociais.
3
Entretanto, apesar da obrigação prioritária dos governos estaduais serem com o ensino médio e,
secundariamente, com o ensino fundamental, é neste último nível de ensino que se concentra maior parte dos
gastos estaduais com educação (IBGE, 2006).
9
A Constituição Federal de 1988, com o intuito de atenuar essas disparidades,
contempla um amplo sistema de transferências constitucionais de União para estados e
municípios e de estados para municípios a fim de equalizar a oferta de bens públicos e
garantir o equilíbrio orçamentário das unidades de governo economicamente menos
favorecidas. Este amplo sistema de transferências intergovernamentais constitucionais é
financiado por recursos provenientes de dois tributos federais (IPI e IR), cujas bases de
tributação estão concentradas nas regiões mais desenvolvidas do país (Sudeste e Sul), e
são destinadas, majoritariamente (85%), para as regiões mais pobres da Federação (Norte,
Nordeste e Centro-Oeste)4.
Vale salientar que o repasse da União para Estados é realizado, principalmente,
através do Fundo de Participação Estadual – FPE5, regulamentado pela Lei Complementar
n.º 62, de 28 de dezembro de 1989. Os critérios de rateio do FPE são realizados da seguinte
forma, a saber:
•
•
Integram a base de cálculo do FPE, além do Imposto de Renda e do Imposto sobre
Produtos Industrializados, os respectivos adicionais, juros e multa moratória,
cobrados administrativa ou judicialmente, com a correspondente atualização
monetária paga;
Os recursos são distribuídos na proporção de 85% para as unidades da federação
integrantes das regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste e 15% para as unidades
integrantes das regiões Sul e Sudeste.
A aplicação desse critério de rateio que associa os critérios de distribuição previstos
no Código Tributário Nacional, qual seja o de destinar 5% proporcionalmente à superfície
territorial de cada ente e 95% proporcionalmente à população e ao inverso da renda per
capita, com a distribuição de 85% para as regiões onde estão as unidades com menor renda
per capita (Norte, Nordeste e Centro-Oeste) e apenas 15% para as regiões de maior renda,
evidencia a preocupação do CONFAZ e da Lei Complementar de buscar o atendimento do
objetivo do FPE, qual seja o de promover o equilíbrio sócio-econômico entre os estados
federados.
A Figura 5, a seguir, mostra o gráfico referente ao comportamento sobre a receita total
de duas importantes fontes, a saber: Imposto sobre Circulação de Mercadoria e Serviço –
ICMS e Fundo de Participação Estadual – FPE. A primeira serve para explicar a dinâmica
econômica de cada região em termos de geração de receita tributária, enquanto a segunda
fonte serve como um indicador de dependência econômica com relação às transferências de
renda para os estados.
De forma geral, verifica-se que, em 2010, as regiões Sul e Sudeste são regiões
brasileiras que apresentam as maiores relações entre o ICMS e a receita total, enquanto
que as regiões Norte e Nordeste são aquelas em que o ICMS tem a menor participação
sobre a receita total. Ainda no mesmo gráfico, verifica-se que a receita total das regiões
mais atrasadas tem uma dependência maior com relação às transferências
intergovernamentais, ao passo que as regiões mais desenvolvidas, por possuírem maiores
bases de tributação, dependem menos dessa fonte de renda e apresentam uma
participação maior de receita tributária própria, oriunda do recolhimento do ICMS sobre a
receita total delas. Desta forma, a baixa capacidade de arrecadação tributária gera uma
enorme dependência desses mecanismos de financiamento por parte dos estados das
regiões Norte e Nordeste.
4
Atualmente, os governos locais recebem da União 22,5% da arrecadação federal do Imposto de Renda (IR) e
do Imposto sobre Produtos Industrializados (IPI), 70% do IOF-ouro e recebem dos estados 25% do ICMS e 50%
da receita do IPVA.
5
O objetivo redistributivo e compensatório do FPE é atingido quando são destinados recursos de tal forma que
cada Estado passa a dispor de uma receita líquida per capita mais ou menos semelhante.
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Figura 5: Participação do ICMS e FPE na Receita Total entre 2000 e 2010 por
regiões do Brasil
Fonte: Elaboração própria a partir dos dados da Secretaria do Tesouro Nacional – STN, 2012.
Se, de um lado, a nova carta constitucional de 1988 promoveu uma ampliação do grau
de descentralização e de autonomia fiscal dos governos subnacionais, de outro, houve
também um aumento da preocupação regional e uma multiplicação dos mecanismos que
buscasse a redução dos desequilíbrios estruturais entre as regiões6 (AMARAL FILHO,
2008). Os governos subnacionais vêm fazendo um grande esforço na provisão dos serviços
sociais para suprir o vazio deixado pelo governo federal, amenizando, assim, as tensões
sociais, tais como os elevados níveis de heterogeneidade inter e intra-regionais.
Para Souza (1999), essas fontes de tensão estão hoje atuando sobre o federalismo e,
em função dessa alta heterogeneidade, os efeitos da descentralização e a capacidade dos
governos subnacionais de prover serviços sociais é altamente desigual e existem centenas
de municípios e alguns estados que não podem sobreviver sem a ajuda federal. Existem
muitas esferas subnacionais que não são capazes de exercer qualquer papel na provisão de
serviços sociais. Esta talvez seja a questão mais difícil enfrentada pelo federalismo atual e
existem poucas indicações de que esses governos subnacionais poderão melhorar essas
capacidades. Esse fato é agravado porque a descentralização não foi precedida de um
consenso social sobre seus objetivos.
Mesmo considerando a existência de instrumentos de compensação financeira, como,
por exemplo, o FPE, esse instrumento tem tido até o momento pouco efeito no que se refere
6
Segundo Amaral Filho (2008), na nova carta constitucional criou-se 03 (três) novos fundos constitucionais
visando o desenvolvimento das regiões, a saber: a) o Fundo Constitucional do Norte (FNO); b) o Fundo
Constitucional do Nordeste (FNE) e c) o Fundo Constitucional do Centro-Oeste (FCO). Este fundos se juntaram a
lista mecanismos de incentivos fiscais já existentes antes de 1988 e receberam também a ajuda do Fundo de
Participação dos Estados (FPE) e dos Municípios (FPM) e que além de serem mecanismos de distribuição e
transferência dos recursos federais e estaduais para os sistemas subnacionais passaram também a agir como
mecanismos de compensação fiscal e regional. Vale ressaltar também que 2/3 das transferências
governamentais passaram a beneficiar as regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste.
11
à redução dos desequilíbrios regionais. Essas questões revelam os limites da
descentralização em países marcados por profundas desigualdades regionais.
Em razão disso, mesmo passado mais de 20 anos da promulgação da constituição, a
implantação de medidas voltadas para a distribuição social e regional da renda ainda
continua na agenda política como uma questão não-encaminhada. Essa capacidade
desigual dos governos subnacionais de prover os serviços sociais tornam muito mais
complexo o combate dos problemas sociais e regionais, trazendo para o centro do debate a
indagação de como conciliar a necessidade de se começar a planejar um país menos
desigual, tanto regional quanto socialmente, com a adoção de políticas econômicas que
exigem a redução do papel do Estado nesses setores (SOUZA, 1999).
Ao analisar as desigualdades regionais pelo índice de Gini7, de acordo com a Figura 6,
verifica-se que entre os anos de 2000 e 2010, a concentração de renda reduziu em todas as
regiões, no entanto, a dinâmica de redução da desigualdade no período foi diferenciada
entre as regiões brasileiras. A região Sul, além de apresentar os menores níveis de
desigualdade também obteve a maior redução com 18,35%, enquanto, a região Nordeste,
embora tenha registrado uma redução significativa na concentração de renda no período,
11,67%, continua ocupando o posto de uma das regiões mais desiguais do país em 2010.
Figura 6: Índice de Gini entre 2000 e 2010 por regiões do Brasil
Fonte: Elaboração própria a partir dos dados do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística - IBGE,
2012.
Dessa forma, para Amaral Filho (2008), tal situação aponta que um processo de
descentralização dos poderes dentro de um sistema federal não implica necessariamente
em desconcentração do poder econômico, advertindo que a transferência, pura e simples,
de recursos financeiros para estados e municípios, não é suficiente para atacar esse tipo de
problema.
7
O Índice de Gini é uma medida de concentração ou desigualdade comumente utilizada na análise da
distribuição de renda que varia entre 0 e 1, quanto mais próximos de zero menor as desigualdades de renda e
quanto mais perto de 1 maior será as desigualdades (HOFFMAN, 1980).
12
A dificuldade não está na descentralização em si, mas na maneira pela qual ela foi
promovida, que pode não ser a mais apropriada para concretizar um novo molde de
federalismo fiscal apto a assegurar a necessária harmonia entre a disponibilidade de
recursos e natureza das demandas que devem ser satisfeitas.
O centro da questão está no problema em conciliar a descentralizarão fiscal com as
desigualdades regionais. Num ambiente como o brasileiro, de marcantes desigualdades na
distribuição espacial da renda e da riqueza, o equilíbrio entre competências impositivas
próprias e transferências compensatórias é muito difícil de ser obtido. Uma maior
descentralização de competências beneficia os governos subnacionais de forte base
econômica ao mesmo tempo em que diminui o espaço para ampliação das transferências da
União em proveito das unidades economicamente mais fracas da federação.
Portanto, para Souza (1999), é importante saber como esses serviços estão sendo
providos pelos governos subnacionais e como os cidadãos estão tendo acesso a eles. Isso
porque a maioria dos serviços sociais opera hoje dentro de uma moldura institucional muito
diferente do passado. Estimulados por políticas nacionais ou por financiamentos de
organismos multilaterais, que exigem a constituição de conselhos comunitários para a
liberação de recursos, os governos subnacionais criaram inúmeros desses conselhos.
Dessa forma, o objetivo a ser perseguido é o de encorajar a participação do cidadão para
aumentar a transparência e a “accountability” dos governos.
5. Conclusões
A questão central deste estudo foi obter evidências descritivas que mostrem um
panorama dos instrumentos de política pública, em especial, os gastos em infraestrutura
econômica e social, bem como a utilização das transferências constitucionais na economia
brasileira. Enfatizando, especialmente, a distribuição setorial e espacial destes mecanismos
e levando-se em consideração que tal panorama deve estar intimamente associado à
trajetória do federalismo brasileiro.
Apesar de ter havido mudanças na Federação como resultado da redemocratização e
descentralização, profundos desequilíbrios inter e intra-regionais ainda persistem.
Federações com a dimensão territorial brasileira tendem a apresentar desequilíbrios fiscais
horizontais que derivam da concentração espacial das bases de tributação (fontes de receita
fiscal) e da dispersão regional da demanda de bens e serviços públicos (necessidades de
despesa). Essa incompatibilidade indica, em geral, a existência de diferenças regionais na
qualidade da provisão de bens públicos locais.
A dificuldade não está na descentralização em si, mas na forma pela qual ela foi
promovida, que pode não ser a mais apropriada para concretizar um novo molde de
federalismo fiscal apto a assegurar a necessária harmonia entre a disponibilidade de
recursos e a natureza das demandas que devem ser satisfeitas. Portanto, é importante
saber como esses serviços estão sendo providos pelos governos subnacionais e como os
cidadãos estão tendo acesso a eles.
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