A DIMENSÃO REGIONAL DO PNPB.
Versão preliminar.
René de Carvalho
O Plano Nacional de Uso e Produção de Biocombustíveis [PNPB]
surge1 num contexto marcado pela elevação do preço do petróleo,
pela crescente preocupação com o impacto das emissões de gás
carbônico sobre a temperatura do planeta e pela posição de
destaque2 do Brasil no cenário mundial de produção de energias
alternativas.
O PNPB é uma iniciativa governamental que tem
estimular o uso e a produção de biodiesel no país. O
também influenciar a construção da cadeia produtiva
articular a regulação da produção de biodiesel
preocupações sociais, regionais e ambientais.
o objetivo de
plano procura
do biodiesel e
no país com
A produção de biodiesel poderia basear-se na cadeia produtiva da
soja, já implantada e dotada de forte dinamismo. Ao escolher o
caminho do incentivo à produção diversificada de oleaginosas
alternativas à soja, o plano moveu-se, sobretudo pela necessidade de
dar sustentabilidade á produção de biodiesel. .
A experiência do Proálcool álcool mostrou o elevado risco trazido
pela utilização de matérias primas comerciadas simultaneamente no
mercado alimentar e no energético: As pressões da demanda no
mercado alimentar transmitem a elevação dos preços para o mercado
energético e podem ocasionar a ruptura do abastecimento de matéria
prima para a produção de bioenergia. A tendência longa ascendente
da demanda mundial por farelo de soja [utilizado na alimentação
animal] dificulta sobremaneira o uso expressivo dessa oleaginosa para a
produção de biodiesel.3 A opção pela sustentabilidade econômica da
produção de biodiesel solicita dessa forma a construção de uma
cadeia produtiva específica.4
1
Em dezembro de 2004.
Em particular pela experiência anterior de produção de etanol e capacidade tecnológica construída pelo
país e por concentrar parcela expressiva do potencial de expansão da produção em escala mundial.
3
O produtor de soja recebe hoje um preço superior ao que receberia se orientasse o produto para a
produção de biodiesel.
4
Outros óleos vegetais – mamona, canola, girassol - podem obter, em usos alternativos, preços mais
elevados que os recebidos para a produção de biodiesel. Trata-se, entretanto, de mercados muito menos
expressivos e dinâmicos que o da soja.
2
Essa opção permite combinar objetivos econômicos e preocupações
sociais, regionais e ambientais.
A opção pelo uso de diversas
oleaginosas - mamona, girassol, dendê – traz condições mais favoráveis
para a inclusão da produção agrícola familiar: a soja tornou-se uma
cultura da agricultura patronal onde o espaço da produção familiar é
cada vez mais restrito. Em termos ambientais e regionais, ela permite
integrar à produção um maior número de ecossistemas regionais e
desconcentrar os impactos ambientais da expansão da produção. A
maior variedade de oleaginosas, adaptadas a uma grande variedade
de ecossistemas também propicia, potencialmente, a incorporação de
um maior número de regiões no país.
Essa combinação de objetivos é uma importante inovação no plano
das políticas públicas. O Brasil é o único país produtor de biodiesel que
institucionalizou uma vinculação entre biodiesel, inclusão social e
desenvolvimento regional. O foco da inclusão social é a transformação
da agricultura familiar num ator estratégico da cadeia do biodiesel, a
partir do mecanismo do selo social.
Programas governamentais anteriores, como o Proálcool, também
traziam preocupações explícitas com a inclusão social e o
desenvolvimento regional [Szmrecsanyi, 1979]. O aspecto inovador do
PNPB e que o diferencia dos programas anteriores é a proposição de
mecanismos de efetivação dessas dimensões.
O plano procura evitar erros do passado – concentração de terra e
forte impacto social e ambiental produzidos pela expansão da
produção de cana - e trilhar caminhos alternativos, aliando a criação
de uma nova matriz energética com políticas de distribuição de renda,
geração de trabalho e combate à pobreza rural.
Os instrumentos propostos pelo plano.
A instituição do Selo Social e o incentivo ao uso de uma ampla
variedade de oleaginosas são os principais mecanismos voltados à
inclusão social e ao desenvolvimento regional. A opção pelo uso de
uma ampla variedade de oleaginosas visa estimular a produção de
biodiesel em todas as regiões do país. O selo social oferece vantagens
fiscais às empresas que se instalam em certar regiões do país e
compram matéria prima da agricultura familiar. No caso específico do
nordeste, as empresas devem, para obter o selo social, comprar
metade das matérias primas
Quadro 1 – Modelo Tributário do Diesel Mineral e do Biodiesel
Agricultura
Familiar, Norte,
Nordeste e SemiÁrido com Mamona
e Palma
Agricultura Familiar
de Forma Geral
IPI
ZERO
ZERO
ZERO
ZERO
ZERO
CIDE
INEXISTENTE
INEXISTENTE
INEXISTENTE
INEXISTENTE
R$ 0,07
PIS/PASEP e Cofins
Redução de até
100%
Redução de até 68%
Redução de até 31%
R$ 0,22 (sempre
inferior ou igual a do
diesel mineral)
R$ 0,148
TOTAL (por Litro)
R$ 0,00
R$ 0,07
R$ 0,151
R$ 0,218
R$ 0,218
Tributos Federais
Norte, Nordeste e
Semi-Árido com
Mamona e Palma
Regra Geral
(demais regiões,
formas de
agricultura e
matéria-prima)
Diesel Mineral
Fonte: Accarin, 2006, pg. 54 e Prates, Pierobon e Costa, 2007, pg. 53.
processadas de agricultores familiares5.
Duas outras importantes medidas buscaram complementar esses
instrumentos: os leilões de biodiesel e a criação de pólos de produção
voltados ao desenvolvimento de arranjos produtivos locais nas regiões
produtoras. As empresas detentores do Selo Combustível Social podem
participar dos Leilões de Compra da Agencia Nacional de Petróleo, Gás
Natural e Biocombustíveis (ANP6) e se habilitar a contratos de
fornecimento junto à Petrobrás. Os pólos de produção são estruturas
criadas pelo MDA7, para melhorar a governança da cadeia produtiva
em escala local e incentivar a cooperação entre instituições e atores
municipais e agricultores familiares.
O PNPB coloca na ordem do dia as relações entre política
energética, inclusão social e desenvolvimento rural e regional. E revisita
o tema clássico das relações entre desempenho da agricultura,
desenvolvimento e geração de emprego e renda. Vamos nos deter
rapidamente neste tema, antes de prosseguir a análise do plano.
Agricultura e Desenvolvimento.
Há um relativo consenso na literatura no que se refere ao papel
crítico das atividades agrícolas nos processos de desenvolvimento
[Evangelista, 2008]. Esse papel difere muito, segundo os autores que
5
A definição de agricultor familiar é similar à do PRONAF.
Pela Lei nº 11.097 de 13 de janeiro de 2005 a antiga Agência Nacional do Petróleo (ANP) transformouse em Agência Nacional do Petróleo, Gás Natural e Biocombustíveis, preservando, contudo, a antiga
sigla.
7
Ministério do Desenvolvimento Agrário.
6
tratam do tema, variando em função das diferentes fases de
desenvolvimento da economia e de especificidades das economias
nacionais. A agricultura tanto foi vista como obstáculo ao
desenvolvimento da economia, quando não desempenha esse papel,
como setor induzido, que participa de forma passiva da evolução
econômica, como um setor indispensável aos processos de crescimento
acelerado ou mesmo como motor da evolução da economia.
Ricardo considerava a liberalização das importações alimentares
como única forma de impedir a evolução desfavorável das relações de
troca entre indústria e agricultura, ocasionada pelos rendimentos
decrescentes da agricultura e crescente importância da renda
fundiária. Subestimou, entretanto, o crescimento da agricultura e sua
evolução tecnológica: a agricultura cresceu a taxas próximas de 1% ao
ano nas sociedades pré-industriais, mas passou a crescer a taxas de 1,52,5% ao ano após a industrialização, e atingiu após a segunda guerra
mundial taxas de crescimento superiores a 4% [|Evangelista, 2008 ].
Em outras experiências de industrialização tardia – URSS e Brasil – a
baixa elasticidade da oferta agrícola dificultou o crescimento industrial,
ocasionando elevação dos salários e restrições de divisas. A partir dos
anos 60, entretanto, no contexto da revolução verde e seu ciclo de
desenvolvimento da agricultura a contribuição do setor voltou a ser
valorizada. Muitos autores [Kuznets, 1975] desenvolveram análises sobre
as diversas
contribuições que a agricultura pode dar ao
desenvolvimento da economia: oferta de alimentos e matérias primas,
oferta de capital, mercado para os produtos industriais e oferta de
divisas. A agricultura não desempenhava mais o papel de motor da
economia, como na época em que era o principal setor econômico,
mas seu desenvolvimento era visto como imprescindível ao crescimento
da economia.
Um novo ciclo de estudos se abre com a industrialização da
agricultura. Esta altera a inserção estrutural da agricultura na economia,
estreitando suas ligações com as indústrias de processamento de
matérias primas agrícolas e de fornecimento de maquinas e insumos. A
agricultura não foi mais vista como unidade de análise, sendo
substituída pela noção de CAI - complexo agro-industrial [Muller, 1989]
- e posteriormente, com o crescimento de sua ligação com as
atividades de pesquisa, extensão e serviços de apoio, pelo conceito de
agronegócio [Zilberjstein, 2000] ou complexo agro-industrial e de
serviços. Esses conceitos procuram dar conta das transformações por
que tem assado a agricultura e seu novo alento, expresso nas taxas
elevadas de crescimento obtidas a partir dos anos 70.
No caso
brasileiro, o complexo agricultura- agroindústria- serviços tem uma
importância expressiva na economia e exportações.
A expansão do complexo foi o motor do crescimento econômico de
várias regiões do país [centro-oeste e norte ] e da interiorização das
atividades econômicas em vários estados do sul-sudeste [Diniz, 2002 ].
O crescimento econômico dessas regiões não se fez acompanhar da
inclusão social nem do respeito ao meio ambiente.
Mais recentemente novas funções estão sendo atribuídas à
agricultura: a função ambiental, a função regional e a de combate à
pobreza [OCDE, 1998 ].
A agricultura foi o motor da economia nas fases anteriores à
industrialização quando era o setor principal da economia. Torna-se
depois um setor movido – cuja dinâmica responde aos impulsos da
indústria – mercados, máquinas e insumos - mas cujo crescimento tem
grande importância para a taxa geral de crescimento da economia.
Quando se esperava que seu ritmo de crescimento caísse - em
função do crescimento da renda e deslocamento da demanda para
produtos mais elaborados - elevou-se, a partir da industrialização da
agricultura e da incorporação da população de muitos países ao
mercado de massas.
Agricultura e desenvolvimento regional.
O tema ainda é pouco explorado na literatura. Novas funções estão
sendo atribuídas, nos anos recentes [Evangelista, 2008] à agricultura:
ambiental, regional e de combate à pobreza, em particular rural. Em
que medida a agricultura, em sua fase atual - complexo agro–industrial
e de serviços - pode desempenhar, em regiões pouco industrializadas,
funções semelhantes às que desenvolveu em muitos processos de
industrialização nacional, mas desta vez com ênfase na inclusão social
e respeito ao meio ambiente.
Projetos de desenvolvimento regional e
experiências recentes de expansão da agricultura podem nos propiciar
algumas respostas iniciais.
Uma primeira resposta à questão pode ser encontrada no projeto de
desenvolvimento do nordeste, de Celso Furtado [SUDENE, 1959]. O
projeto dava grande importância ao desenvolvimento agrícola e
propunha fortes mudanças em sua estrutura – reforma agrária,
ocupação produtiva da fronteira agrícola – para que ela pudesse criar
visando criar condições favoráveis ao desenvolvimento industrial
regional. Pensava, em particular, no crescimento da renda rural e no
barateamento dos bens salário – que poderiam criar condições para
uma industrialização autônoma num processo similar ao da substituição
de importações. Na proposta de Furtado, inclusão social e crescimento
econômico estariam interligados.
A experiência nordestina mostrou a dificuldade de repetir, em
escala regional, processos autônomos de industrialização. A região
nordeste industrializou-se, mas através de sua integração à divisão
nacional do trabalho: indústrias intensivas em recursos naturais [Diniz,
2002] e intensivas em trabalho, explorando as diferenças salariais
regionais [ Sabóia, 2004 ].
A via de industrialização seguida prescindiu da formação de capitais
a partir do excedente regional e da formação de um mercado
regional. Os incentivos fiscais atraíram capitais de outras regiões do país
e as empresas vendiam sua produção aos estados do sudeste ou a
exportavam. O crescimento industrial e da economia regional deu-se
de forma extremamente concentrada social e espacialmente. As
atividades de base agropecuária, que ainda tem um peso expressivo
no PIB e na PEA regionais desenvolveu-se apenas em pólos de irrigação
voltados à exportação.
A industrialização da agricultura brasileira teve efeitos contraditórios
sobre o desenvolvimento regional: a expansão da fronteira agrícola
integrou vastas regiões à dinâmica da economia agrícola e agroindustrial nacional.
Algumas regiões se transformaram em pólos
agroindustriais e de serviços à agricultura dando início a um primeiro
processo de industrialização. A expansão agrícola propiciou, no Rio
Grande do Sul, o desenvolvimento da indústria de máquinas agrícolas e
constituiu-se num dos fatores que propiciaram a posterior implantação
de indústrias complexas no Paraná [].
Permitiu também o adensamento da cadeia produtiva alimentar em
Mato Grosso. Nessas regiões, o desenvolvimento agrícola parece ter
permitido a criação de algumas pré- condições da industrialização. Os
processos de industrialização, quando ocorrerem, não se basearam na
acumulação interna de recursos e sim na recepção de investimentos
externos.
Ao mesmo tempo, entretanto, ocasionaram – a partir da
concorrência entre regiões produtoras - expressivas crises agrícolas
regionais, como na região semi-árida nordestina, na indústria sucroalcooleira nordestina e do norte fluminense, e processos de estagnação
econômica que persistem ainda hoje. A industrialização da agriculta
ocasionou, também, forte expulsão de população para as cidades e
está à origem do processo de urbanização da pobreza no Brasil
[Grazziano, 1981]. Deu também origem a condições de trabalho
extremamente precárias [os bóias-fria].
Essas
experiências
nos
permitem
compreender
que
o
desenvolvimento agrícola se relaciona de forma complexa com o
desenvolvimento regional e a inclusão social. Quando sustentado, pode
criar
precondições
importantes
para
futuros
processos
de
industrialização [urbanização, crescimento da renda regional, infraestrutura, serviços financeiros e comerciais]. Mas apenas permite a
continuidade da industrialização quando associada a projetos regionais
de desenvolvimento consistentes.
Têm também impactos sociais
contraditórios: expulsão dos agricultores sem terra ou com pouca terra
para as cidades, melhoria da renda para os agricultores em condições
de acompanhar as novas técnicas agrícolas e para trabalhadores mais
qualificados8. E ampliam as oportunidades de trabalho no meio
urbano.9
Inclusão social e desenvolvimento na região nordeste.
A região nordeste – região de agricultura tradicional com baixo
desenvolvimento e que concentra a metade dos pobres rurais do país
[Rocha, 2002 ] - é o foco principal do projeto de inclusão social e
desenvolvimento regional do PNPB, como se pode perceber em seu
enunciado.
O nordeste apresenta um nível de renda média expressivamente
inferior ao das demais regiões do país. A renda média por habitante
representa 2/3 da média nacional. E pouco mais que a metade [56%]
da renda da região sudeste. [IBGE, 2009]. A renda média da região
semi-árida é ainda menor: 40% da média do resto do nordeste.
O nordeste também apresenta uma estrutura produtiva pouco
diversificada, em temos relativos, e concentra sua produção nos
8
Tratoristas por exemplo.
A expansão agrícola teve impactos líquidos positivos sobre o emprego em regiões – como os cerrados –
de baixa densidade demográfica.
9
produtos de base das cadeias produtiva [Evangelista, 2007]. São
produtos pouco diferenciados, de menor valor agregado e pouco
intensivos em encadeamentos produtivos A pecuária e os grãos
representam 50% do valor da produção e do emprego regionais.
Compreende-se, nesse contexto, que o desenvolvimento do nordeste
passa em grande medida pelo desenvolvimento agrícola [Vergolino e
Rocha, 2003;Evangelista, 2009].
A agricultura moderna está presente, hoje, apenas nas bordas
oriental e ocidental e áreas irrigadas dos Semi árido nordestino
[Sampaio,2003]. Os principais sistemas tradicionais de produção [cana
de açúcar, cacau, castanha de caju, pecuária leiteira e de corte]
alternam fases de crise e lento crescimento. A produção de algodão,
base da economia da região semi-árida, desestruturou-se nos anos 80 e
restringe-se à pecuária e a culturas de subsistência.
A agricultura da região semi-árida desenvolveu-se em base a
relações de parceria10 e ao consórcio algodão – pecuária – alimentos.
O algodão era o produto comercial, a pecuária pertencia ao
proprietário e os alimentos eram destinados à subsistência familiar. Após
a crise da cultura do algodão, suplantado pela concorrência da
produção do sul do país, os agricultores do semi-árido perderam sua
inserção comercial e foram levados a se concentrar nas atividades de
subsistência.
Em que medida o desenvolvimento da produção de oleaginosas na
região semi-árida nordestina e a integração da agricultura familiar à
cadeia produtiva do biodiesel podem romper com essa realidade e se
transformar em fatores expressivos de inclusão social e desenvolvimento
regional.
Inclusão social e desenvolvimento regional são, na lógica do PNPB,
objetivos entrelaçados. A geração de emprego e renda proveniente
da integração da agricultura familiar é também, o principal estímulo ao
desenvolvimento da região.
O diagnóstico subjacente ao plano aponta a falta de oportunidades
econômicas como principal causa da pobreza da população rural
nordestina. Essa falta de opções produtivas – inexistência de culturas
ambientadas à região e que possam se inserir de forma competitiva no
mercado acarreta a subutilização dos recursos produtivos disponíveis,
10
O proprietário cedia uma parcela de terra ao parceiro e ficava com a metade da produção e o direito de
utilizar o restolho das culturas para a alimentação animal.
em particular trabalho e terra. É a principal causa da estagnação
econômica e da pobreza rural regional.
A falta de oportunidades é agravada pelo domínio exercido pelo
domínio exercido pela intermediação comercial sobre o mercado
regional, que permite que ela se aproprie através dos mecanismos de
preço de uma parcela da renda dos produtores. Os baixos preços
pagos por seus produtos desestimulam a vinculação dos produtores ao
mercado e dificultam seu acesso aos meios técnicos de produção.
Nesse contexto, os produtores “tiram pouco da terra” por não disporem
de meios técnicos e vendem pouco em função do domínio dos
intermediários sobre os mercados regionais [apud Evangelista, 2009].
As ações propostas pelo PNPB são coerentes com o diagnóstico
efetuado. A inserção da agricultura familiar cadeia do biodiesel
permitiria romper, segundo o plano, com circulo vicioso acima indicado.
A abertura de um mercado amplo e em expansão para os agricultores
familiares [metade da matéria prima processada regionalmente], o
incentivo à produção de oleaginosas adaptadas à região e
tradicionalmente plantadas pelos agricultores familiares permitiriam
remover os obstáculos acima assinalados e propiciariam a plena
utilização dos recursos produtivos disponíveis, gerando emprego e
renda, melhorando as condições de vida e possibilitando a
recomposição da capacidade produtiva da agricultura familiar
regional.
Para evitar a captação de parcela expressiva dessa renda pela
intermediação comercial o plano estipula a venda direta da produção,
a partir contratos entre produtores, cooperativas e empresas
processadoras, a preços previamente determinados11 através de
negociações entre empresas processadoras e organizações
representativas dos produtores. Consciente da fragilidade técnica da
agricultura familiar regional, o plano também estabelece a obrigação
de fornecimento de assistência técnica aos produtores contratualmente
ligados às empresas processadoras.
Essas ações vêm sendo complementadas por iniciativas do MDA
voltadas ao crédito [PRONAF biodiesel], à mobilização de atores sociais
e à articulação de agentes da cadeia do biodiesel [Pólos de
produção].
11
Anteriores ao plantio, para os produtores terem idéia da rentabilidade da cultura.
A exigência da formalização e da negociação de contratos entre
as empresas e as organizações sindicais da agricultura familiar, sob
mediação do MDA, é uma importante inovação organizacional, pois
coloca na mesma “mesa de negociação” governo, sindicalismo e
empresariado. Assim, mais do que um caso de integração contratual
típico trata-se de uma nova forma de inserção dos agricultores
familiares na cadeia produtiva, mediada pelas organizações
representativas da agricultura familiar [Abramovay, 2007] .
O estabelecimento de contratos diretos entre os agricultores (ou
suas cooperativas) e a empresa, com preços, prazos e condições de
comercialização pré-definidos reduz o espaço de ação da figura do
“atravessador”, que domina a comercialização da produção da
agricultura familiar nas localidades onde a produção de mamona já se
encontrava consolidada, como em Irecê, na Bahia [Carvalho et al. 2007
).
Os principais limites da estratégia de inclusão social do PNPB.
O PNPB é, em nossa opinião, uma política pública dotada de
grande potencial de impacto sobre a organização da cadeia
produtiva do biodiesel, a revitalização da agricultura familiar nordestina,
o desenvolvimento de regiões estagnadas, como o sem-árido e o
combate à pobreza e à exclusão social. Seus mecanismos de atração
de empresas para regiões menos desenvolvidas e de fomento à
organização de uma cadeia produtiva específica do biodiesel – em
particular o selo social e os leilões de biodiesel - tem se mostrado
relativamente eficazes.
O plano apresenta, entretanto, em nossa opinião, limitações ligadas
à falta de uma melhor compreensão das dinâmicas e características da
agricultura familiar nordestina e de sua inserção na cadeia produtiva
do biodiesel e na concorrência inter-regional.
A garantia de mercado para a agricultura familiar permitiria, dentro
da estratégia do PNPB, maximizar a utilização dos recursos produtivos
disponíveis na agricultura familiar.
Pode-se concordar com essa
premissa, mas é necessário também avaliar a quantidade e qualidade
desses recursos produtivos, o contexto econômico e cultural em que se
insere a produção familiar regional e as condições em que se dará a
concorrência entre regiões no mercado nacional de óleo vegetal.
Quantidade e qualidade dos recursos produtivos da agricultura familiar
regional.
O PNPB considera o semi-árido nordestino uma região prioritária. As
empresas que se instalam na região têm direito à maior renúncia fiscal
prevista no plano. O plano não estabelece, entretanto, ações de apoio
e fomento à produção familiar em correspondência com as
especificidades regionais.
Grande parte do território nordestino, em particular o coração do
semi-árido, padece de restrições relativas à qualidade dos solos e,
sobretudo sofre com a forte irregularidade climática. Muitos agricultores
familiares – minifundiários, parceiros, pequenos produtores – dispõem de
pouca terra para produzir, o que dificulta sobremaneira sua inserção
produtiva [Carvalho, 2007] 12.
As culturas oleaginosas – soja, colza,
girassol, mamona, dendê – são culturas extensivas: elas demandam
pouco trabalho e propiciam uma renda relativamente baixa por
hectare Produzindo dois hectares de mamona, nas atuais condições
técnicas, os agricultores percebem uma renda líquida de dois salários
mínimos anuais [Carvalho, Potengy e Kano, 2007].
Essas culturas, por essas características, se adaptam com facilidade à
produção mecanizada e em maior escala. A mamona e o dendê
aparentam ser culturas mais exigentes em trabalho pelo fato de serem
cultivadas, de forma tradicional pela agricultura familiar. Mas isso ocorre
apenas por se tratar, até agora, de culturas de baixa rentabilidade.
As limitações dos sistemas tradicionais de produção.
A mamona é uma das culturas mais adaptadas ao semi-árido, por sua
grande resistência ao stress hídrico. Em condições climáticas
desfavoráveis, é muitas vezes a única cultura que propicia renda ao
produtor. A agricultura familiar, com técnicas tradicionais e agricultura
diversificada, é atualmente a principal responsável pela oferta de
matéria prima para a produção de óleo de mamona. Irecê, na Bahia,
é a principal região produtora de mamona do Brasil.
O PNPB parte da hipótese de que esse modelo tradicional de
produção pode ser ampliado e voltado à produção de biodiesel. Isso
12 Mais de metade (59%) dos estabelecimentos familiares do semi-árido tem
área inferior a 5 has e 81%, a 20 hectares. Boa parte dos produtores familiares da
região (52,2%) recebe uma renda agrícola ínfima (FAO-INCRA, 2001).
não será possível, em nossa opinião, por algumas razões: a expansão da
demanda solicita a expansão da produção e esta dificilmente ocorre
em base à força humana13 ou à tração animal; a concorrência entre
oleaginosas [soja, mamona, algodão, girassol] e entre agricultura
familiar e patronal, tende a impor, via mecanismo de preços no
mercado a generalização do uso da mecanização e uma
preocupação contínua com a elevação da produtividade.
A
agricultura familiar nordestina de oleaginosas necessitará, assim, sob o
impacto da concorrência com a produção patronal regional e de
outras regiões, se guiar por padrões de competitividade impostos pela
produção patronal mecanizada.
O teor em óleo da soja é muito inferior ao da mamona (18 e 45%). O
custo de produção de uma tonelada de óleo de soja é, apesar disso,
bastante inferior ao do óleo de mamona, em função da maior
produtividade agrícola da soja [Barros, 2008]. Técnicas tradicionais de
cultivo tendem a apresentar custos menores, especialmente pela baixa
utilização de insumos e sub-valorização da força de trabalho. Mas isso
não as torna mais competitivas: o custo unitário da produção de um
litro de óleo de soja corresponde à metade do custo atual de um litro
de mamona [Barros, 2008 ]. Apesar de seus baixos custos, a produção
tradicional de mamona é menos rentável.
Sistemas tradicionais de produção familiar trazem também, um sobre
custo logístico. O crescimento predominantemente horizontal da oferta
e a multiplicação de cultivos de pequena escala e baixas
produtividades elevam os custos de recolhimento da matéria prima,
distribuição de insumos e assistência técnica.
Mas, sobretudo, porque – e esse é provavelmente o motivo mais
dificilmente percebido - o cultivo tradicional de mamona não traz uma
perspectiva de melhoria de renda para os produtores. Para obter uma
renda líquida equivalente a uma bolsa família mensal (R$90,00), uma
família necessitaria plantar 12 hectares de mamona. O produtor familiar
obteria um pequeno acréscimo à renda familiar (importante, sem
dúvida, em condições de fragilidade econômica), mas continuaria
impossibilitado de melhorar suas condições de produção [Carvalho,
2007].
13
Um trabalhador, nas condições do semi-árido, dificilmente cultiva, em base à força humana, mais de
três hectares. Em culturas mecanizadas, o mesmo trabalhador cultiva 100 has. [Carvalho, 2007].
O principal erro de estratégia do PNPB consiste, assim, em pensar a
construção do elo agrícola da cadeia produtiva do biodiesel em base a
sistemas agrícolas tradicionais e pouco tecnificados. Sistemas que
apresentam limites estruturais à expansão da produção: de escala, pois
a expansão da produção fica limitada pela disponibilidade de terra e
de força de trabalho; de rentabilidade [e reprodução]: a baixa
produtividade reduz a renda do produtor e dificulta a realização de
investimentos produtivos e a própria permanência na atividade14·. Para
serem competitivos, os sistemas tradicionais de produção estão
condenados a se transformar.15
A intensificar sua produção e elevar
sua produtividade.
Se quiséssemos resumir numa frase a argumentação acima, diríamos
que camponeses pobres em regiões dotadas de condições edafoclimáticas difíceis não se modernizam apenas em base a incentivos de
mercado.
O conhecimento da diversidade de situações da agricultura familiar
do Semi-Árido é um pré-requisito indispensável á compreensão dos
desafios de seu processo de inserção na cadeia produtiva do biodiesel.
A produção de oleaginosas não se insere da mesma forma nem
desempenha o mesmo papel em sistemas de produção voltados à
subsistência (praticados pela maioria dos agricultores familiares no SemiÁrido, nos minifúndios e produção em parceria) ou em sistemas de
produção parcialmente mercantis ou integralmente voltados ao
mercado; em terras de melhor qualidade e acesso à água e no
coração do semi-árido; em assentamentos de reforma agrária ou em
estabelecimentos familiares.
Cada uma dessas situações solicita
desenhos específicos de políticas públicas (governamentais ou não) de
apoio e ações sistêmicas
A dimensão regional do PNPB.
O selo social – maiores isenções de tributo para empresas que
comprem matéria prima de agricultores familiares nas regiões norte e
nordeste - e incentivo à produção de matérias primas adaptada às
diversas regiões – caracterizam a dimensão regional do PNPB. Devem
14
O preço da matéria prima é determinado pelas condições médias de produção. Uma diferença de
produtividade de 50% implica dizer que a renda do produtor por hectare e dia trabalhado corresponde à
metade da recebida pelos que produzem nas condições médias.
15
A produtividade média da produção de mamona no nordeste girou, nas últimas safras, em torno a 600
quilos por hectare [IBGE, 2008]. Resultado muito inferior ao potencial produtivo dos cultivares
EMBRAPA [1, 5 toneladas por hectare].
permitir, na visão do plano, o desenvolvimento de regiões rurais
atrasadas a partir da construção de pólos produtivos: localização de
empresas processadoras nessas regiões, desenvolvimento da cadeia
produtiva do biodiesel e integração dos agricultores familiares à
produção de oleaginosas.
Uma segunda linha de ação voltada ao desenvolvimento regional
tem sido o apoio do MDA à construção de pólos de produção nas
principais regiões de localização de empresas processadoras e
produção familiar de oleaginosas.
O objetivo dos pólos é incentivar a
cooperação entre os elos da cadeia produtiva do biodiesel e entre
estes e os atores e instituições locais buscando desenvolver arranjos
produtivos.
Se centrarmos nossa análise na região nordeste, é inegável o sucesso
obtido até aqui pelo plano na atração de empresas processadoras.
Todas as empresas de biodiesel instaladas na região têm o selo social. A
capacidade regional atual de processamento [ANP, 2009] supera a
participação da região no consumo de biodiesel [14%/]16. Em termos
de processamento industrial a região nordeste dispõe hoje de uma
capacidade de produção capaz de atender à demanda presente e à
ampliação prevista do mercado regional17.
Duas questões merecem, entretanto, uma discussão mais
aprofundada: o lento crescimento da produção de matéria prima [pela
agricultura familiar, mas também pelos empreendimentos patronais] e o
impacto potencial da consolidação da cadeia produtiva do biodiesel
sobre o desenvolvimento regional.
A parte agrícola da cadeia produtiva do biodiesel.
A consolidação da cadeia produtiva nordestina de biodiesel tem
encontrado na evolução da produção agrícola seu principal obstáculo.
As empresas têm sido obrigadas a funcionar com soja e óleo de soja
provenientes dos cerrados nordestinos e de outras regiões do país
[Gonçalves e Evangelista, 2008] . Os custos mais elevados da matéria
prima e do transporte superam os incentivos do Selo Social e
comprometem a rentabilidade das empresas.
16
A região sudeste concentra hoje cerca de metade da capacidade de processamento industrial.
A produção de biodiesel permanece concentrada no sul-sudeste do país, mas isso não fragiliza
adimensão regional do plano [Moretto, 2009]. A região nordeste tem uma capacidade produtiva instalada
que a capacita a ser um importante pólo nacional de produção.
17
Essa defasagem, caso permaneça, comprometerá a consolidação
da cadeia produtiva regional. As empresas instaladas na região terão
que rever suas estratégias locacionais e poderão orientar seus novos
investimentos para outras regiões, reduzindo o dinamismo e a
importância relativa da produção regional.
A desarticulação entre os elos agrícola e industrial da cadeia
produtiva a definição de preços pouco incentivadores e a limitada
presença de instituições de pesquisa especificamente voltadas ao
desenvolvimento da produção de oleaginosas regionais18 são indicadas
[Evangelista, 2008] como as principais causas dessa defasagem. Seu
impacto é inegável, sobretudo se levarmos em consideração as
dificuldades de relacionamento entre agricultores familiares e empresas
processadoras em várias regiões do nordeste e as dificuldades de
obtenção de mudas de qualidade enfrentadas por muitos produtores
[Carvalho, 2007].
Pesam muito, entretanto, para esse resultado, as dificuldades
estruturais enfrentadas pela agricultura familiar: empobrecimento dos
solos, fragilidade técnica, limitações fundiárias, falta de apoio técnico e
creditício, baixa produtividade e a pouca rentabilidade financeira
obtida na produção de pequenas parcelas individuais em base a
sistemas extensivos de produção. Que não foram enfrentadas pela
estratégia de competitividade regional do PNPB, baseada
essencialmente na adaptabilidade natural de oleaginosas ao clima
semi-árido, e sua não compreensão da diversidade da agricultura
familiar nordestina e da própria região semi-árida [Carvalho, 2008].
Impactos da produção de biodiesel sobre o desenvolvimento regional.
Como avaliar os impactos que traria a consolidação de pólos de
produção de biodiesel na região semi-árida nordestina?
Podemos
distinguir três grandes tipos de impactos potenciais: impactos derivados
da escala de produção local e regional, da maior facilidade de difusão
tecnológica e de vantagens derivadas da cooperação entre os atores
e instituições locais19.
As externalidades incidentais pecuniárias são determinadas pela
escala de produção atingida pelos pólos de produção de biodiesel.
Destacam-se entre elas: i) a melhoria da infra-estrutura e dos serviços de
18
A EMBRAPA Algodão – situada em Campina Grande, PB – é a única referencia em pesquisa sobre
oleaginosas voltadas à produção de biodiesel.
19
Respectivamente externalidades incidentais pecuniárias, incidentais não pecuniárias e externalidades
planejadas [Garcia, 2007, Schwartzman, 1967]
apoio locais - estradas, armazenamento, serviços financeiros, assistência
técnica e institutos de pesquisa especializados; ii) o efeito renda:
crescimento da renda local e da demanda para produtos produzidos
na região; iii) encadeamentos produtivos: implantação de novas
empresas processadoras, empresas de agrofornecimento e agro
serviços e algumas indústrias conexas20.
Os encadeamentos produtivos locais da produção de biodiesel são
pouco expressivos, por se tratar de atividade industrial pouco complexa:
fornecimento de oleaginosas e etanol. O encadeamento para frente
mais expressivo é com a pecuária, através da produção de torta para
alimentação animal21.
Os principais impactos que podem ser esperados estão ligados ao
efeito renda, à melhoria da infra-estrutura local e à implantação de
serviços de apoio à produção.
Eles dependem, entretanto, da
competitividade e da escala local de produção.
A difusão de
tecnologias só terá importância a partir da mudança da base técnica
da agropecuária e do desenvolvimento de instituições de pesquisa.
Externalidades desejadas: a formação dos pólos de produção.
A criação de pólos de produção nas principais regiões onde a
agricultura familiar é outro importante vetor de apoio ao
desenvolvimento regional
O objetivo dos pólos de produção é a
articulação dos atores locais – atores da cadeia produtiva, prefeitura,
sindicatos e outras instituições locais – e o incentivo a ações de
cooperação.
Os pólos são criados a partir e diagnósticos e
identificação das dificuldades que cada região apresenta para cumprir
as metas de produção [Faveretto et al. 2008 ] .
Os pólos têm buscado melhorar a governança da cadeia produtiva
– resolução e prevenção de conflitos entre os elos da cadeia produtiva
- e estabelecer relações de cooperação entre os produtores agrícolas,
a prefeitura e instituições locais de pesquisa e capacitação técnica. O
estabelecimento de relações de cooperação entre os atores municipais
é essencial para a melhoria da competitividade do setor produtivo e
20
Pequenas metalúrgicas produtoras peças para maquinário, consertos e manutenção.
A torta de mamona, entretanto, ainda não pode ser usada para alimentação animal. Apenas como
adubo.
21
constitui um importante ponto de partida para uma melhor articulação
entre a cadeia produtiva do biodiesel e as dinâmicas do
desenvolvimento municipal.
A ação dos pólos tem se limitado, até o momento, aos problemas
ligados ao cumprimento das metas de produção estabelecidas nos
contratos com as empresas processadoras.
Esse escopo restrito de
ação não é de molde a permitir a mobilização de outros atores locais e
construir uma pauta votada ao desenvolvimento local. A limitação de
recursos financeiros e humanos dos pólos também restringe sua
capacidade de ação.
Muitos obstáculos à integração dos agricultores familiares –
assistência técnica, crédito, esgotamento dos solos, apoio à formação
de cooperativas, produtores sem terra ou com pouca terra, fragilidade
técnica – estão fora do âmbito de atribuição dos pólos. Quando
funcionam bem, podem mobilizar os recursos disponíveis e melhorar sua
utilização. Sua ação se torna mais difícil quando é a limitação de
recursos locais que está na origem das dificuldades encontradas.
Conclusão.
Partiu-se, neste trabalho, da avaliação do PNPB como oportunidade
impar para a revitalização das áreas rurais da região semi-árida do
nordeste, inclusão social de sua população e abertura de perspectivas
para o desenvolvimento regional. Procurou-se mostrar, em seguida, que
seu sucesso está condicionado à elaboração de políticas e ações
complementares, na medida em que a inclusão social e a dimensão
regional previstas no PNPB correm o risco de não se efetivar em função
das dificuldades encontradas até o presente na inserção dos
agricultores familiares na produção de biodiesel
Deu-se destaque, nesse campo, ao desenvolvimento de políticas de
apoio à agricultura familiar, que foram consideradas indispensáveis ao
sucesso do plano, tanto no plano imediato, de ampliação da produção
de oleaginosas, como para a consecução dos objetivos de inclusão
social, preservação ambiental e desenvolvimento regional.
Sugeriu-se também que o conhecimento mais aprofundado dos
sistemas de produção da agricultura familiar do Semi-Árido e a
discussão sobre as formas de inserção da produção de oleaginosas nos
diversos sistemas produtivos são uma condição necessária do sucesso
do plano.
Considerou-se, também, que o sucesso do plano pode revitalizar a
área rural e as pequenas cidades da região, deve ser parte de um
projeto de desenvolvimento rural e regional mais ambicioso, para não
correr o risco de produzir apenas novas ilhas isoladas de produção
moderna sem alterar e as dinâmicas sócio-econômicas regionais.
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