UNIVERSIDADE FEDERAL DE MINAS GERAIS
PROGRAMA DE FORMAÇÃO DE CONSELHEIROS NACIONAIS
CURSO DE ESPECIALIZAÇÃO EM DEMOCRACIA PARTICIPATIVA,
REPÚBLICA E MOVIMENTOS SOCIAIS.
MONOGRAFIA
A EFETIVIDADE DELIBERATIVA DOS CONSELHOS MUNICIPAIS
DE SAÚDE DE SERGIPE
LUCIENE MONTEIRO CLACINO
Belo Horizonte/MG
Junho 2010
UNIVERSIDADE FEDERAL DE MINAS GERAIS
PROGRAMA DE FORMAÇÃO DE CONSELHEIROS NACIONAIS
CURSO DE ESPECIALIZAÇÃO EM DEMOCRACIA PARTICIPATIVA,
REPÚBLICA E MOVIMENTOS SOCIAIS.
MONOGRAFIA
A EFETIVIDADE DELIBERATIVA DOS CONSELHOS MUNICIPAIS
DE SAÚDE DE SERGIPE
Luciene Monteiro Clacino
Monografia
apresentada
ao
Curso
de
Especialização em Democracia Participat iva,
República e Movimentos Sociais co mo requisito
parcial de aprovação.
Orientador: Prof. Dr. Roberto Pires
Belo Horizonte/MG
Junho 2010
DEDICATÓRIA
A minha amada família, filhas Maria e
Júlia assim como amado marido Silvio
que são meus principais motivos de
crescimento e agradecimento.
AGRADECIMENTOS
A JESUS, Mestre que me ensina amar a DEUS e buscar compreender suas Leis
Divinas.
Aos meus queridos pais (Getúlio e Inah) que me ensinaram e ajudaram a lutar por
todos os objetivos,
A minha querida irmã Sheila e minha querida prima-irmã Renata que são mulheres
guerreiras e solidárias,
Aos meus queridos sogros (Eunice e Ademar),
A todos familiares e amigos,
Ao caro amigo Daniel Iongbloed, pela troca de conhecimentos e debates, os quais me
ajudaram nesta caminhada.
A equipe da CGU que idealizou esta parceria com a UFMG
E não podendo deixar de mencionar, ao orientador desta monografia Roberto Pires que
me incentivou a superar as dificuldades encontradas e muito contribuiu para implementação
deste trabalho.
A toda Equipe do Curso de Especialização em Democracia Participativa, República e
Movimentos Sociais que contribuíram para a realização deste curso.
SUMÁRIO
1
INTRODUÇÃO
01
2
PARTICIPAÇÃO, EFETIVIDADE DELIBERATIVA E CONTROLE.
03
2.1
Algumas abordagens de Participação e Efetividade Deliberativa
03
2.2
Formas de controle das políticas públicas
06
2.3
Os Conselhos de Políticas Públicas
09
3
OS ASPECTOS METODOLÓGICOS
12
4
DELIBERAÇÃO NOS CONSELHOS MUNICIPAIS DE SAÚDE EM
SERGIPE: NORMAS, FUNCIONAMENTO E EFETIVIDADE DO
CONTROLE.
4.1
15
Normas que regulam a estrutura e o funcionamento dos Conselhos Municipais de
saúde
15
4.1.1
Estrutura e funcionamento dos conselhos
17
4.2
O desenho institucional dos Conselhos de Saúde e seu potencial para a efetividade
deliberativa
17
4.2.1
Número de membros e a existência ou não de paridade entre eles
19
4.2.2
Mandato e a possibilidade de reeleição dos membros
19
4.2.3
Seleção dos representantes dos conselheiros
20
4.2.4
Quem são e como se elegem os presidentes dos Conselhos
20
4.2.5
Proposição da pauta das reuniões do Conselho e efetividade das decisões
21
4.2.6
A presença de comissões temáticas
21
4.3
Proposição e controle sobre as ações públicas
22
4.3.1.1
Ocorrências do Conselho Municipal de Saúde de ARACAJU/SE
23
4.3.1.2
Relatório da Controladoria Geral da União
24
4.3.2.1
Ocorrências registradas pelo Conselho Municipal de Saúde de DIVINA
PASTORA/SE
27
4.3.2.2
Relatório da Controladoria Geral da União
28
4.3.3.1
Ocorrências registradas pelo Conselho Municipal de Saúde de SANTANA DE
SÃO FRANCISCO/SE
29
4.3.3.2
Relatório da Controladoria Geral da União
30
4.3.4
Síntese das ocorrências entre a atuação dos Conselhos & CGU
31
5
CONSIDERAÇÕES FINAIS
33
6
REFERÊNCIA BIBLIOGRÁFICA
36
APÊNDICE 1 – LISTA DE QUADROS
39
APÊNDICE 2 – LISTA DE ABREVIATURAS
40
RESUMO
O presente estudo busca avaliar a atuação dos conselhos, examinar o seu processo de
deliberação e a sua forma de controle das políticas públicas local. Estas análises, ainda, só
podem ser feitas de maneira experimental, seja pelo fato de tratar-se de práticas muito
recentes, seja pela dificuldade em estabelecer parâmetros seguros para a construção de
indicadores. Diante desta proposta, foram selecionados estudos que têm investigado os
conselhos de políticas públicas, mais especificamente, avaliações que norteiam a literatura
sobre os conselhos, onde apresentam questionamentos se estes espaços vêm cumprindo sua
vocação deliberativa. (Faria - 2007). Tendo em vista o significativo volume de verbas
públicas relacionadas à saúde, observa-se a necessidade de controle, atuação e
acompanhamento diante à gestão destes recursos tão necessários à população. Assim, neste
trabalho, o critério de seleção foi observar se os conselhos municipais de saúde vêm
cumprindo seu papel legal. Para alcançar este fim, as normas existentes relacionadas aos
conselhos foram necessárias para realização de comparação com as práticas adotadas nestes
espaços deliberativos. Bem como, foram selecionados relatórios de fiscalizações, elaborados
por servidores da Controladoria Geral da União, que apontam irregularidades e
impropriedades na atuação de gestores municipais em programas governamentais. Estes
relatórios foram utilizados a fim de comparar com a atuação dos conselhos. Após esta análise,
estabelecer alguns resultados relacionados à função deliberativa de controle dos recursos
federais recebidos pelo município.
Sabendo, contudo, que estes espaços possuem diversas atribuições, como versam as normas,
e, a partir dos resultados apurados, verifica-se que estas instituições necessitam de práticas
públicas, tanto na implementação de ações de capacitação como ações governamentais que
favoreçam sua autonomia diante à gestão municipal, estas como muitas ações devem ser
agregadas e discutidas com intenção de promoção de fortalecimento dos conselhos, e, assim,
estes fóruns possam contribuir com a inserção da sociedade na atuação das políticas
municipais.
1
1 INTRODUÇÃO
Como experiências que acompanham e particularizam o processo de redemocratização
no Brasil, os conselhos são também reflexos de situações contraditórias nas experiências
democráticas recentes. Avaliar essas novas experiências de gestão é, por isso mesmo, tarefa
tanto desafiadora quanto necessária, principalmente em um contexto como o Brasil, que
atualmente vem marcado por um forte consenso em torno da participação local.
Analisar os conselhos diante dos grandes desafios que se moldam na sociedade
brasileira faz-se relevante tendo em vista que a nossa sociedade possui um perfil de baixa
propensão participativa (AVRITZER, 2008). A carta magna que inaugurou no Brasil uma
nova forma de relação entre o estado e a sociedade civil ao apresentar artigos que ampliaram
as possibilidades de participação dos cidadãos nos processos decisórios das distintas esferas
de governo.
Neste texto, apresentamos alguns estudos que têm investigado os conselhos de
políticas públicas, instituições participativas com funções deliberativas que estão presentes
em todos os municípios brasileiros e que mobilizam um impressionante contingente de
pessoas para o processo de decisão acerca de políticas tão diversas quanto à saúde, a
assistência social, o meio ambiente, o desenvolvimento local e a segurança pública.
Há algumas avaliações que norteiam a literatura sobre os conselhos, onde apresentam
questionamentos se estes espaços vêm cumprindo sua vocação deliberativa (FARIAS, 2007;
CUNHA, 2007; FUKS, 2007), acompanhando este pensamento, este trabalho busca responder
algumas questões relacionadas a alguns fatores que afetam a forma pela qual se organizam os
conselhos e realizam a deliberação, mais especificamente, como vêm realizando o controle
dos recursos federais captados e implementados em políticas públicas municipais.
Observa-se que diversas variáveis locais (tradição associativa, orientação ideológica
do governo local, força dos partidos e dos sindicatos de esquerda, desenvolvimento
socioeconômico da comunidade, cultura política predominante) afetam o padrão de interação
no interior dos conselhos (CORTÊS, 1998 apud FUKS, 2007), elementos menos visíveis, por
não estarem relacionados diretamente com a dinâmica local, também são relevantes. Esse é o
caso do próprio processo de formação de cada conselho, a partir do legado de lutas e alianças
entre atores envolvidos na área temática em questão e marcado pela forma na qual o conselho
é instituído (FUKS, 2007). Como Fuks, neste trabalho foi possível verificar que são muitos os
fatores que afetam a forma pela qual se organizam os conselhos. No entanto, o ponto a se
2
discutir é se estes espaços estão, de fato, exercendo sua função deliberativa e realizando sua
função de controle ao nível do município.
Diante desta questão, a análise se restringiu a um universo de três Conselhos
Municipais de Saúde de Sergipe, que são dos municípios de Aracaju, Divina Pastora e
Santana de São Francisco. Feita esta seleção, foi analisada a efetividade do cumprimento das
normas de criação nos Conselhos Municipais de Saúde de Sergipe. Logo em seguida, o foco
volta-se a avaliar a dinâmica de funcionamento dessas instituições. Por fim, com estudo
comparado a ser realizado entre os conselhos e os relatórios da Controladoria Geral da União
tem-se, neste momento, a pretensão de coletar dados referentes ao perfil deliberativo, na
atuação de controle, dos conselhos de políticas.
3
2 PARTICIPAÇÃO, EFETIVIDADE DELIBERATIVA E CONTROLE.
A análise da criação, institucionalização e funcionamento de conselhos gestores de
políticas públicas requer uma breve revisão da literatura sobre tema a fim de colhermos o
instrumental teórico-conceitual para a análise dos casos selecionados.
Diante dos temas que se relacionam com os conselhos de políticas, este trabalho se
assemelha com alguns estudos realizados sobre participação e deliberação. Autores como
Lüchmann (2007) e Tatagiba (2005) apresentam análise sobre o formato institucional e
funcionamento destes espaços, e recentemente há estudos (TATAGIBA, 2005; PIRES e
TOMAS, 2007; AVRITZER, 2007; FARIA, 2007; CUNHA, 2007;e FUKS,2007) que
realizam comparações a fim de buscar certas regularidades ou padrões que possam ser
generalizados e expliquem as variações nos resultados encontrados.
Um dos desafios que permeia, atualmente, diante dos conselhos configura-se na
seguinte questão: Estes fóruns estão aptos à operacionalização do ideal deliberativo? A partir
dos princípios e elementos que eles defendem como essenciais ao sucesso da deliberação
pode-se pretender verificar a qualidade deliberativa dessas instituições. Nesse sentido,
buscou-se verificar, na pesquisa realizada, junto ao conselho de saúde, a efetividade
deliberativa desses conselhos.
2.1 Algumas abordagens de Participação e Efetividade Deliberativa
As experiências participativas no país vêm estimulando o desenvolvimento e a
incorporação de novos modelos teóricos de democracia que ampliam os atores e os espaços da
política.
Luchmann (2007) realiza uma reflexão onde descreve que a democracia participativa e
democracia deliberativa têm sido entre um conjunto mais amplo de proposições e modelos, os
principais instrumentos teórico-analíticos de avaliação de experiências participativas, na
medida em que, embora com trajetórias diferenciadas (MIGUEL, 2005), compartilham um
conjunto de críticas ao modelo da democracia representativa. Diante destas reflexões, Avritzer
também corrobora este pensamento, afirmando que mesmo não sendo sinônimas a
participação e a deliberação, todos os arranjos deliberativos se constituírem em formas
ampliadas de participação (AVRITZER, 2000).
4
Para Pateman, (1992), a participação é educativa e promove, por um processo de
capacitação e conscientização (individual e coletiva), o desenvolvimento da cidadania, cujo
exercício configura-se como requisito central na ruptura com o ciclo de subordinação e de
injustiças sociais. Com efeito, a participação conferiria outro ciclo (virtuoso) ancorado nas
relações entre participação cidadã, mudança da consciência política e redução das
desigualdades sociais (MACPHERSON, 1978). Assim verifica-se que os modelos
participativos apresentam, de maneira geral, um critério de legitimidade ancorado na ideia de
que as decisões políticas devem ser tomadas por aqueles que estarão submetidas a elas por
meio do debate público. Com efeito, no plano teórico, as diferenças com relação ao modelo da
democracia representativa são marcantes, já que incorpora a participação da população no
processo de discussão e de tomada de decisões políticas. Tendo em vista a inevitabilidade da
representação (na participação), a efetividade destes princípios de controle social vai ocorrer
depõe meio de diferentes práticas de participação e representação, cujas características, no
tocante à representação visam a superar os limites da representação eleitoral (PATEMAN,
1992 e MACPHERSON, 1978 apud LÜCHMANN, 2007).
Ainda nesta análise, Lüchmann cita que a democracia participativa está ancorada na
recuperação da articulação entre cidadania e soberania popular por meio da participação dos
cidadãos nos processos de discussão e de decisão política (PATEMAN, 1992; e
MACPHERSON, 1978 apud LÜCHMANN, 2007). Onde os modelos participativos
apresentam, de maneira geral, um critério de legitimidade estabelecida na ideia de que as
decisões políticas devem ser tomadas por aqueles que estarão submetidas a elas por meio do
debate público.
Atualmente, já se verifica bastante extenso o repertório de experiências,
principalmente no âmbito de poder local, de introdução da participação nos espaços de
discussão e decisão de políticas públicas, a exemplo das Audiências Públicas, Orçamentos
Participativos e Conselhos Gestores (LUCHMANN, 2007).
Vários estudos vêm sinalizando mudanças importantes na abordagem da participação
pela literatura: a primeira delas foi a pluralização da participação local a partir do surgimento
das legislações locais sobre conselhos no começo dos anos 90 e, a partir do ano 2000, com a
aprovação do Estatuto da Cidade (SAULE, 2005; BRASIL, 2004 apud AVRITZER, CUNHA
e ALMEIDA, 2010). Segundo Avrizter, Cunha e Almeida (2010) as legislações ampliaram
fortemente a presença da participação no Brasil para além das grandes capitais das regiões Sul
e Sudeste que, de toda maneira, já não concentravam a totalidade das experiências de
participação, bem como diversas novas dimensões foram adicionadas à participação com a
5
proliferação dos conselhos: a variação temática, uma vez que foram implantados conselhos
em diversas áreas de políticas públicas, tais como, a saúde, a assistência social, a criança e o
adolescente, entre outras (COHN, 1994; FUKS, 2004; TATAGIBA, 2002; CÔRTES, 2002;
KECK e ABERS, 2006 apud AVRITZER, CUNHA & ALMEIDA, 2010). Além da variação
temática, a questão regional adquiriu outra relevância com a expansão dos conselhos para
médias e pequenas cidades do Brasil.
Para esta pesquisa, dentro de um conjunto de categorias que foi incorporado aos
estudos sobre participação aqui também será destacado o conceito apresentado por Cunha
(2007) e algumas reflexões relativas à efetividade deliberativa.
Cunha (2007) apresenta a efetividade deliberativa como a capacidade do conselho
influenciar, controlar e decidir sobre determinada política pública, tanto expressa na
institucionalização dos procedimentos, na pluralidade da composição, na deliberação pública
e inclusiva, como na proposição de novos temas, na decisão sobre ações públicas e no
controle sobre essas ações (CUNHA, 2007).
Nos estudos dos conselhos, realizar uma análise do processo deliberativo é relevante.
Este processo, segundo Avritzer (2010), possibilita conhecer, de modo mais aprofundado, a
forma como a deliberação ocorre: quem participa do processo, o modo de inserção dos
diferentes sujeitos, os temas sobre os quais deliberam, dentre outros muitos aspectos, que
podem demonstrar o conteúdo e o alcance da deliberação, ou seja, seus resultados,
possibilitando avaliar medidas que se aproximam (ou não) das intenções para as quais a
instituição deliberativa foi criada. (ALMEIDA, 2008; AVRITZER, 2008; CUNHA, 2009;
LÜCHMANN, 2002; LUBAMBO & COELHO, 2005; FUNG, 2000; 2004; FUNG &
WRIGHT, 2003; ROSENBERG, 2005; apud AVRITZER, CUNHA & REZENDE, 2010).
Ainda, relacionada a esta análise, Avritzer, Cunha & Rezende (2010) sugerem para o
estudo da efetividade deliberativa três questões, sendo destacadas a seguir:
1. A discussão sobre democracia e efetividade tem como norte, a ampliação dos
elementos de igualdade, publicidade e pluralidade deliberativa. A efetividade não é
apenas a capacidade de decidir sobre uma determinada política pública, mas é
também a capacidade de fazê-lo a partir desses princípios. Assim, é possível garantir
a capacidade dos diferentes atores de se expressarem na discussão sobre a
organização e os objetivos de uma determinada política pública. Uma agenda de
pesquisa sobre efetividade deliberativa tem que ter a capacidade de mostrar
6
empiricamente como os diferentes atores se expressam e se há debate e discussão
entre eles;
2. Comparar instituições deliberativas. Analisar processos deliberativos e sua
efetividade significa comparar algumas variáveis empíricas que podem ter um papel
na variação nos resultados do processo deliberativo. Elementos como o desenho da
instituição deliberativa, tanto em relação às regras que balizam o processo
argumentativo, como no que diz respeito à definição de quem participa da
deliberação; a área temática das políticas públicas e a natureza do bem em disputa; a
presença ou não de conflito e a tradição de organização da sociedade civil em uma
área específica, por exemplo, podem ter um papel decisivo na avaliação da
capacidade deliberativa de uma determinada instituição. Assim, diferentes conselhos
podem ser comparados por áreas temáticas de políticas públicas, diferentes desenhos
de orçamento participativo podem ser comparados e outras formas de participação
criadas tendo em vista formas específicas de participação (PREZEIS ou mesas de
concertação ou Planos Diretores Municipais). Assim, é necessário um trabalho de
comparação acerca da performance deliberativa destas instituições;
3. Comparar cidades com participação/deliberação. Por fim, vale a pena mencionar a
produção de índices que sejam capazes de agregar todos estes elementos. Estudos
comparativos sobre capacidade deliberativa ou performance deliberativa entre
cidades brasileiras são ainda escassos. Os estudos disponíveis comparam um
pequeno número de cidades (KECK & ABERS, 2006; AVRITZER, 2007). Não
existem estudos que englobem uma parcela significativa das cidades brasileiras.
(AVRITZER, CUNHA & REZENDE, 2010, p. 15 – 16).
2.2 Formas de controle das políticas públicas
Guerra (2007) apresenta uma definição atual referente ao termo controle: (...)
“Controle é a fiscalização, quer dizer, inspeção, exame, acompanhamento, verificação,
exercida sobre determinado alvo, de acordo com certos aspectos, visando averiguar o
cumprimento do que já foi predeterminado ou evidenciar eventuais desvios com fincas de
correção, decidindo acerca da regularidade ou irregularidade do ato praticado. Então,
controlar é fiscalizar emitindo um juízo de valor”. Há alguns comentários que podem nortear
neste trabalho sobre a localização do controlador que Guerra classifica como: Interno, Externo
e Social.
7
O Controle Interno é visto nas normas jurídicas como o órgão integrante da própria
estrutura na qual se insere o órgão fiscalizado. É inerente a cada um dos órgãos e entidades
dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário que, mediante sistema integrado de controle
interno deverão exercer o controle sobre seus próprios atos e agentes, Guerra (2007).
Já o Controle Externo é o controle exercido por um Poder ou órgão distinto, apartado
da estrutura do órgão controlado. Segundo Guerra, em sentido estrito é tão só aquele exercido
pelo Poder Legislativo (controle político) e pelo Tribunal de Contas (controle financeiro),
sobre a Administração direta e indireta dos demais Poderes. Além das duas espécies
retromencionadas, Guerra, ainda, esclarece que o controle pode ser executado pelos próprios
cidadãos, legítimos senhores do erário, chamado também de controle popular.
A Constituição atual prescreve o Controle Social em diversos dispositivos,
propiciando efetiva participação da sociedade no acompanhamento das ações governamentais
e das atividades administrativas do Estado.
Neste trabalho, especificamente, a busca de reflexão volta-se ao controle sendo feito
pelo controle interno e o controle social/controle público diante das políticas públicas.
Controle Interno do Poder Executivo Federal
O Artigo 70 dispõe que a fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e
patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade,
legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida
pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de
cada Poder. A Controladoria Geral da União (CGU) vem realizando o controle interno no
Poder Executivo e tem as seguintes competências elencadas no artigo 74 da CF/88, conforme
incisos: I - avaliar o cumprimento das metas previstas no plano plurianual, a execução dos
programas de governo e dos orçamentos da União; II - comprovar a legalidade e avaliar os
resultados, quanto à eficácia e eficiência, da gestão orçamentária, financeira e patrimonial nos
órgãos e entidades da administração federal, bem como da aplicação de recursos públicos por
entidades de direito privado; III - exercer o controle das operações de crédito, avais e
garantias, bem como dos direitos e haveres da União; e IV - apoiar o controle externo no
exercício de sua missão institucional.
8
Controle Social/Controle Público
Desde o final dos anos 70, novos espaços de negociação e inter-relação são criados em
torno dos atores sociais e do Estado e, nesses espaços, esses atores são obrigados a debater e
ajustar suas estratégias; ou seja, a ação a partir das instituições é substituída pela ação coletiva
e negociada. O local se torna o lugar da elaboração de políticas públicas, de tomada de
decisões discutidas e compartilhadas sob a forma de orçamentos participativos, de fóruns e
arenas públicos - privados e projetos participativos, seja através de novas relações jurídicoinstitucionais entre as instâncias federal, estadual, municipal, seja através da construção de
um novo espaço democrático com as comunidades locais e suas representações sociais e
políticas.
A Constituição de 1988 apresenta uma estrutura de controle denominada por
Guillermo O’Donnell como mecanismos de accountability horizontal, isto é, pelo sistema de
separação de poderes, de freios e contrapesos, e do devido processo, e pela função
disciplinadora que implica a existência de eleições periódicas e competitivas.
Segundo O’ Donnell, o processo de delegação de autoridade política não está sendo
complementado com mecanismos efetivos de accountability. Embora as eleições autorizem os
representantes políticos, ainda não existe uma rede de agências capazes de controlar e castigar
as ações que possam ser qualificadas como ilegais ou corruptas.
No nível do modelo institucional accountability deve ser complementada por
instituições de deliberação, constitucionalismo e representatividade descritiva. Mas a
precondição mais importante para que um sistema de accountability realmente funcione é a
atividade dos cidadãos nos fóruns públicos democráticos e na sociedade civil (PERUZZOTTI
and SMULOVITZ, 2002).
Enrique Peruzzotti realiza estudos onde afirma que o espaço público de muitas das
novas democracias está sendo gradualmente ocupado por uma nova geração de associações
civis, ONGs, movimentos sociais e organizações da mídia organizadas em torno de uma
política de accountability social.
A política de accountability social representa um importante complemento
subinstitucional que incide diretamente no funcionamento e desempenho dos mecanismos
institucionalizados de controle (SMULOVITZ e PERUZZOTTI, 2002).
As iniciativas de accountability social podem apresentar melhoras no mecanismo de
controle tendo em vista que este modelo incide no funcionamento dos mecanismos verticais
eleitorais e horizontais de duas maneiras fundamentais: em primeiro lugar, destacamos o
9
déficit ou os aspectos problemáticos no desempenho institucional de diferentes agências e
organismos e, em segundo lugar, forçando a ativação de tais agências através da pressão
social e midiática (SMULOVITZ e PERUZZOTTI, 2002).
Os conselhos de políticas têm sido referência para muitos pesquisadores. Nestes
espaços observam o viés necessário à realização do controle social, já que se percebe que por
meio deles há um compartilhamento de processos deliberativos entre atores estatais e atores
sociais ou associações da sociedade civil (AVRITZER, 2000). Essas formas são o resultado
de um longo processo de reorganização da sociedade civil, das suas formas de relação com o
Estado e de um longo processo de transformações institucionais, jurídicas e administrativas,
especialmente a nível local.
2.3 Os Conselhos de Políticas Públicas
Os conselhos gestores de políticas públicas constituem experiências de democracia
participativa no Brasil contemporâneo, inseridos no texto da Constituição Brasileira de 1988.
Presentes na maioria dos municípios brasileiros, articulados desde o nível federal, cobrindo
uma ampla gama de temas como saúde, educação, moradia, meio ambiente, transporte,
cultura, dentre outros.
Os conselhos gestores, políticos e comunitários são a partir da Lei Magda de 1988, os
novos mediadores entre Estado e sociedade civil. De acordo com a pesquisa do IBAM/IPEA e
Comunidade Solidária (1997), os conselhos podem ser classificados em três tipos principais:
1. Conselhos de programas - geralmente, são formados por representantes da
sociedade civil. Em geral, estão vinculados à operacionalização de ações
governamentais específicas, tais como a distribuição de alimentos, de merenda
escolar, programas de aleitamento;
2. Conselhos temáticos - “(...) os formatos são muito variáveis, embora, em geral,
tendam a seguir as características dos conselhos de políticas, ou seja, a participação
de representações da sociedade civil e assunção de responsabilidades públicas.”
Cobrem temas específicos (direitos humanos, negro, mulher etc.). “(...) existem na
esfera municipal por iniciativa local ou mesmo por estímulo estadual.”;
3. Conselhos setoriais - estão voltados para a formulação, implementação e
monitoramento de políticas públicas universais presentes nas três esferas da
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federação (União, Estados e Municípios). Esses são os mais difundidos porque em
muitos casos União, Estado e Município precisam tê-los para poder receber recursos
da política setorial (saúde, assistência social e criança e adolescentes). No caso dos
conselhos setoriais, há legislação nacional que trazem algumas regras que os
governos têm de respeitar.
Todos são instituições permanentes, que funcionam de maneira regular e não quando
convocados, como é caso do referendo e plebiscito, cujas regras de funcionamento estão
definidas na legislação de criação e em regimento interno.
Segundo informações do Perfil dos municípios brasileiros (IBGE, 2001), existiam em
1999, quase 27 mil conselhos, numa média de 4,9 por município; 99% dos municípios
brasileiros têm conselhos de saúde, 91% de educação e de assistência e ação social e 71% de
criança e adolescentes.
Em outra análise verifica-se, que os Conselhos Gestores de Políticas Públicas são
espaços públicos de composição plural e paritária entre Estado e sociedade civil de natureza
deliberativa, cuja função é formular e controlar a execução de políticas públicas setoriais
(TATAGIBA, 2002). Estes conselhos são formados por voluntários, ou seja, pessoas que não
recebem salário ou outro tipo de renda para atuar como conselheiro municipal, sendo
instâncias de poder onde existem representantes do poder público e da sociedade civil. Este
modelo diverge dos conselhos comunitários que são compostos apenas por representantes da
sociedade civil, portanto, não estão institucionalizados junto ao poder público e sua atuação
está na mobilização e na articulação que realizam (GOHN, 2001 Apud TATAGIBA, 2002).
Os conselhos gestores, portanto, são instâncias de exercício da cidadania, que abrem
espaço para a participação popular da gestão pública.
Assim, os conselhos podem desempenhar algumas funções de fiscalização, de
mobilização, de deliberação ou de consultoria, que estão classificados na Cartilha Olho Vivo
– CGU (2008):
1. Função fiscalizadora dos conselhos pressupõe o acompanhamento e o controle dos
atos praticados pelos governos;
2. Função de mobilização refere-se ao estímulo à participação popular na gestão
pública e às contribuições para a formulação e disseminação de estratégias de
informação para sociedade sobre as políticas públicas;
11
3. Função deliberativa, por sua vez, refere-se à prerrogativa dos conselhos de decidir
sobre as estratégias utilizadas nas políticas públicas de sua competência, enquanto a
função consultiva relaciona-se à emissão de opiniões e sugestões sobre assuntos que
lhes são correlatos (CGU, 2008, p. 21- 22).
Especificamente, no caso da saúde, o artigo 198 da Constituição Federal de 1988
assegura a participação da comunidade, sendo que a regulamentação deste artigo
constitucional dá origem à Lei 8.142, 28/12/1990, que dispõe sobre a participação da
comunidade na gestão do Sistema Único de Saúde – SUS e prevendo a criação dos conselhos
nos três níveis de governo. O Conselho Nacional de Saúde, no uso de suas competências
regimentais e atribuições conferidas pela Lei nº 8.080, de 19 de setembro de 1990, e pela Lei
nº 8.142, de 28 de dezembro de 1990, aprova a Resolução nº 333 de 04/11/2003. Esta Norma
apresenta as diretrizes para criação, reformulação, estruturação e funcionamento dos
Conselhos de Saúde.
Há uma correlação entre a data de criação dos conselhos e a regulamentação da
exigência. Os Conselhos Municipais de Saúde, por exemplo, foram criados, em sua maioria, a
partir de 1991, quando foi editada a Norma Operacional Básica (NOB) 01/91, que
regulamenta a transferência de recursos federais para Estados e Municípios. Após este fato,
passou-se a exigir a comprovação de conselho no município, o qual deveria se credenciar na
municipalização para receber recursos (CARVALHO, 1995, p. 96). No âmbito estadual, a
explosão dos conselhos se deu a partir de 1993, com a edição da NOB 01/93, pela qual os
Estados passaram a ter que comprovar a existência de Conselho e Fundo para se credenciarem
aos reajustes dos valores dos SUS. O Conselho Nacional de Saúde, encarregado da
fiscalização, exigiu o cumprimento da norma, sob pena de cancelamento e/ou congelamento
dos valores dos repasses (idem, p 96);
A instituição de conselhos e o fornecimento das condições necessárias para seu
funcionamento são requisitos obrigatórios para que estados e municípios possam receber
recursos do Governo Federal.
Com este trabalho, seleciono informações relacionadas aos Conselhos de Municipais
de Saúde de Sergipe nos Municípios de Aracaju, Divina Pastora e Santana de São Francisco, a
fim de verificar sua efetividade deliberativa e a atuação de controle dos recursos federais
operacionalizados pela gestão municipal.
12
3 OS ASPECTOS METODOLÓGICOS
Para avaliar a efetividade deliberativa e a atuação de controle dos conselhos foram
definidos três critérios metodológicos de avaliação de dados quantitativos e qualitativos. O
primeiro critério buscou identificar se estes conselhos estão adequados às suas normas de
criação. Assim o estudo limitou-se em análise do Regimento Interno e Lei de Criação dos
Conselhos Municipais de Saúde dos municípios selecionados em comparação a Lei 8.142, de
28 de dezembro de 1990 e a Resolução nº 333, de 4 de novembro de 2003. Assim foi possível
identificar se estes conselhos estão adequados às suas normas de criação.
No passo seguinte, o segundo critério metodológico relaciona-se com o funcionamento
dos conselhos, foram selecionadas as atas de 2009 dos Conselhos acima relacionados e seus
respectivos Regimentos Internos e Leis de Criação. Com estes documentos foi possível
analisar a dinâmica de funcionamento dessas instituições. Selecionando tais práticas,
conforme trabalho realizado anteriormente por Faria (2007) e Cunha, 2007 tanto as Leis de
criação quanto os Regimentos Internos retratam, por meio de suas normas, o formato e/ou
desenho institucional que os Conselhos Municipais de Saúde assumem e dessa forma,
oferecem uma profusão de dados que nos permitem avaliar se estas instituições favorecem a
democratização às políticas públicas às quais elas se vinculam. Vale, portanto, enfatizar que
não foi objeto de análise neste estudo verificar a prática política dos atores sociais envolvidos
nessas instituições. Buscamos avaliar, tão somente, as regras e os procedimentos que
estruturam tais práticas supondo que elas, juntamente com o desenho institucional, são
igualmente importantes na determinação da efetividade deliberativa e distributiva dessas
instituições.
Já o terceiro critério de análise, ficou relacionado com a efetividade deliberativa dos
conselhos, especificamente a forma de controle utilizada pelos conselhos diante dos recursos
federais recebidos pelos municípios. Para isto foram selecionados os pontos de
impropriedades e/ou irregularidades encontradas nos relatórios da Controladoria Geral da
União e a atuação dos conselhos. Diante deste estudo comparado a ser realizado referente à
investigação do perfil deliberativo na atuação de controle, foram verificados dos seguintes
municípios para investigar os mesmos conselhos retromencionados, sendo, contudo,
investigado em outro período, tendo em vista que o critério neste momento foi observar a
dinâmica do controle adotada nos conselhos selecionados. Para atingir os objetivos deste
último critério, foram selecionados trabalhos realizados nestes municípios pela Controladoria
Geral da União pela ação de fiscalização denominada Projeto de Fiscalização a Partir de
13
Sorteios Públicos Sorteio de Unidades Municipais. Assim, a investigação sobre a atuação de
controle referente a um determinado período tornou-se viável. A ação de fiscalização em
Aracaju ocorreu no ano de 2006. Diante do período de exame, foi selecionado o ano de 2005
a fim de comparar os documentos pertinentes aos conselhos e às análises contidas no
Relatório da CGU. Já no caso de Divina Pastora a ação de fiscalização ocorreu em 2007, o
período de exame selecionado foram 2006 e 2007. Santana de São Francisco a ação de
fiscalização ocorreu em 2008 e a seleção de documentos, tanto do conselho como dos
trabalhos realizados pela CGU, foi de 2007.
As atas foram recolhidas in loco, bem como a relação de conselheiros e sua vinculação
institucional, a Lei de Criação, o Regimento Interno, onde os documentos existiam e/ou foram
disponibilizados. Foram lidas e editadas 12 atas de 2009 e 08 de 2005 dos Conselhos
Municipais de Saúde – CMS de Aracaju, 04 de 2009 e 06 de 2007 de Divina Pastora e 08 de
2009 e 05 de 2007 de Santana de São Francisco.
Diante do estudo comparado entre a atuação do conselho versus órgão de controle,
foram extraídas dos Relatórios de Fiscalização realizados nos municípios, em destaque,
informações contidas sobre a fiscalização na área de saúde nos municípios investigados. A
ação de fiscalização em Aracaju ocorreu no ano de 2006. Diante do período de exame dos
relatórios, foram selecionadas do ano de 2005 as atas dos conselhos, a fim de realização de
análise quantitativa e qualitativa dos dados contidos tanto nos documentos gerados pelos
conselhos como das informações inseridas no Relatório da CGU.
Todos os relatórios dos municípios fiscalizados estão disponíveis no sítio da CGU na
Internet, possibilitando o livre acesso da sociedade civil às informações produzidas.
Este Programa de Fiscalização utiliza o sistema de sorteios das loterias da Caixa
Econômica Federal para definir as áreas municipais a serem fiscalizadas, de forma isenta.
Nestas áreas as equipes de fiscais e auditores fazem não apenas o exame documental, mas
inspeções físicas nas obras e serviços e contato com entidades da sociedade civil
Controladoria, (2005).
Este programa, instituído em 2003, avalia a gestão de recursos públicos federais
repassados a Municípios, evidenciando possíveis irregularidades e indícios de corrupção
(CGU, 2003). A escolha dos Municípios é feita aleatoriamente através do mecanismo de
sorteio utilizado pela Caixa Econômica Federal para loterias federais, eliminando possíveis
vieses amostrais decorrentes de eventual ligação entre a execução de auditorias e o
recebimento de emendas parlamentares.
14
Centenas de relatórios foram produzidos e encaminhados a órgãos públicos
responsáveis por ações corretivas, e sínteses destes relatórios estão disponíveis no sítio da
Internet da CGU para garantir a transparência a qualquer pessoa interessada. Conforme o
relatório de gestão, o impacto deste programa de fiscalização por sorteios junto à população
foi bastante positivo, levando ao aumento das denúncias e representações encaminhadas à
CGU.
Um relatório típico de fiscalização a um município menciona dados como o total de
recursos fiscalizados, a população municipal e as principais constatações obtidas pelos fiscais
e auditores. As referidas constatações descrevem as visitas aos locais fiscalizados (em
especial obras realizadas ou em progresso), mencionando todas as falhas observadas e
discrepâncias na documentação. Outras constatações apontam falhas nos cadastros de
programas de benefícios sociais, como duplicidade de recebimento de benefício, e mencionam
as medidas corretivas tomadas. Falhas no processo licitatório também constam nestes
relatórios, assim como uma análise qualitativa dos gastos efetuados em saúde e educação.
Finalizando, foi realizada uma triagem de modo experimental, especificamente para
este trabalho, tanto das informações contidas nas atas, bem como de pontos de irregularidades
(constatações) inseridas nos relatórios da CGU, a fim de se realizar uma análise diante a
atuação dos conselhos referente aos recursos federais e às constatações ou irregularidades
encontradas nos relatórios da CGU.
15
4 DELIBERAÇÃO NOS CONSELHOS MUNICIPAIS DE SAÚDE EM SERGIPE:
NORMAS, FUNCIONAMENTO E EFETIVIDADE DO CONTROLE.
O trabalho baseou-se em resultado de pesquisa realizada em três municípios no estado
de Sergipe, onde selecionei um município da capital e outros dois do interior para identificar
realidades diferentes de funcionamentos dos conselhos. Onde o critério de escolha está
relacionado aos municípios sorteados pelo “Programa de Fiscalização a partir de Sorteios
Públicos” da Controladoria Geral da União – CGU.
Segundo dados do IBGE 1, através do Censo Demográfico, Aracaju possui uma
população de 505.286 habitantes e área de 174 km². Com relação à Divina Pastora, o
município possui uma população de 3.265 habitantes e a área municipal abrange 93,0 km².
Com relação ao município de Santana de São Francisco, há uma população de
aproximadamente 5.730 habitantes e sua área de 47 km².
4.1 Normas que regulam a estrutura e o funcionamento dos Conselhos Municipais de
saúde
A pesquisa sobre a efetividade deliberativa, neste tópico, procurou inicialmente
realizar uma análise nas normas relacionadas aos conselhos de políticas com sua
implementação ou não diante a estrutura e funcionamento dos conselhos. Assim, o estudo
análise do Regimento Interno e Lei de Criação dos Conselhos Municipais de Saúde de
Aracaju, Divina Pastora e Santana de São Francisco e a sua compatibilidade com a Lei 8.142,
de 28 de dezembro de 1990 e a Resolução nº 333 deliberada pelo Conselho Nacional de
Saúde, de 4 de novembro de 2003.
Esta lei dispõe sobre a participação da comunidade na gestão do Sistema Único de
Saúde – SUS. Bem como este dispositivo legal define em linhas gerais, a estrutura e
funcionamento dos Conselhos. Conforme delegação da norma, o Chefe do poder Executivo
delega aos conselheiros a confecção do Regimento Interno - RI. Já a resolução trata das
diretrizes para criação, reformulação, estruturação e funcionamento dos conselhos de saúde.
Assim, a análise documental, neste tópico, restringiu-se em identificar se estes conselhos
estão adequados às suas normas de criação.
16
Conforme previsão legal compete ao prefeito municipal a criação do conselho, já o RI,
como regra, é aprovado em plenário e submetido à apreciação do chefe do poder Executivo
que o aprovará por meio de decreto (TATAGIBA, 2004, p. 344).
Na ausência do RI, consultamos as Leis de Criação dos respectivos Conselhos, mesmo
sabendo que os RIs possuem informações mais detalhadas sobre o funcionamento dos
mesmos.
Como mostram os dados no Estado de Sergipe, Quadro I, os conselhos foram criados a
partir dos anos 90.
QUADRO 01
ANO DE CRIAÇÃO, LEGISLAÇÕES DOS CMS EM SERGIPE.
Localidade
Aracaju
Divina Pastora
Santana de São Francisco
Conselho Municipal de Saúde – SE
Lei/Ano de criação
Lei Complementar 052 14/01/2002
Lei Ordinária 01/95 - 27/01/1995
Lei Ordinária 015/94 – 01/11/1994
Regimento Interno
13/08/2002
18/07/1995 alterado em
17/08/2001
Fonte: Dados coletados dos documentos encaminhados pelos Conselhos Municipais de Saúde.
A Resolução 333 apresenta, em sua Quarta Diretriz, incisos que definem a organização
dos conselhos municipais. Uma vez que o RI nos fornece as regras que balizarão o
funcionamento dos Conselhos, ao analisá-las em conjunto podemos obter evidências
referentes às condições normativas que facilitarão ou não as atuações mais inclusivas e
democráticas no interior dessas instituições.
Diante da análise realizada nos incisos I, II, III, V, VI e VII, pode-se observar os
seguintes fatos:
1. O Regimento Interno do Conselho Municipal de Saúde de Aracaju vem atendendo
os incisos de funcionamento da Resolução nº 333;
2. Os Conselhos Municipais de Saúde de Divina Pastora e Santana de São Francisco
não vêm atendendo aos incisos I, II, III, V, VI e VII da Resolução 333, tendo em
vista que o secretário municipal de saúde é o próprio presidente do conselho e não
17
apresenta regulamentação referente às comissões e/ou grupos de trabalho, sendo
detalhado no próximo tópico.
4.1.1 Estrutura e funcionamento dos conselhos
As regras de funcionamento dos CMS seguem, de um modo geral, um padrão comum
caracterizado pela presença de um Plenário, local onde os membros, titulares do conselho,
encontram-se e debatem o conteúdo da política em questão e, por vezes, deliberam; de uma
Mesa Diretora; e uma secretaria executiva incumbida de auxiliar a Mesa Diretora e de
Comissões Técnicas, Temáticas. Estas comissões possuem como função de auxiliar e
assessorar o plenário em relação a temas específicos relativos às políticas públicas a que eles
estão vinculados.
Nos municípios de Aracaju, Divina Pastora e Santana de São Francisco, em Sergipe,
conforme detalhado no Quadro 2, verifica-se que nos conselhos visitados, há uma estrutura no
conselho da capital, onde o RI possui uma estrutura mais participativa.
QUADRO 02
ESTRUTURA DE FUNCIONAMENTO DOS CMS
Estrutura de funcionamento
Município
Plenário, Mesa Diretora e Secretaria Executiva.
Aracaju
Plenário
Divina Pastora
Plenário
Santana de São Francisco
Fonte: Dados coletados dos documentos - Regimento Interno e/ou Lei de Criação - encaminhados pelos
Conselhos Municipais de Saúde.
4.2 O desenho institucional dos Conselhos de Saúde e seu potencial para a efetividade
deliberativa
Em segundo lugar, avaliamos em cada um dos conselhos, conforme trabalho realizado
anteriormente por Faria (2009) lançando mão de análises documentais, este trabalho também
utilizará esse tipo de análise a fim de aferir em que medidas as regras que ordenam os CMS
propiciam relações de efetividade deliberativa.
Diante deste objetivo, utilizamos as atas de 2009 dos conselhos de saúde selecionados,
os seus Regimentos Internos e/ou Leis de Criação a fim investigar a dinâmica de
funcionamento dos conselhos. Com estes documentos, foram catalogados traços referentes à
18
dinâmica de funcionamento dessas instituições e avaliação, tão somente, as regras e os
procedimentos que estruturam tais práticas supondo que elas, juntamente com o desenho
institucional. Cabendo enfatizar que não foi objeto de análise neste estudo, verificar a prática
política dos atores sociais envolvidos nessas instituições. Estas leis e seus respectivos
regimentos nos remetem observações relativas ao formato e/ao desenho institucional que os
Conselhos Municipais de Saúde assumem. Neste trabalho não foi realizada uma
investigação minuciosa como nos estudos de casos citados, foram selecionados alguns pontos
de observação diante dos documentos adquiridos. Na ausência do regimento interno, a busca
foi feita na Lei de Criação. Cabe ressaltar que a lei não apresenta detalhes encontrados nos
regimentos, e, também, deve-se destacar que a sua ausência apresenta, contudo, dado
importante diante do estudo elaborado, tendo em vista que a falta de deliberação por parte dos
conselheiros para criação do regimento apresenta-se como fator avaliativo de efetividade
deliberativa.
Este tópico será divido em subseções, onde irão existir dados para cada dimensão dos
conselhos estudados e será utilizado o instrumental de análise como guia para avaliação dos
casos. As seguintes informações foram observadas:
1. O número de membros e a existência ou não de paridade entre eles;
2. O mandato e a possibilidade de reeleição dos membros dos membros;
3. Seleção dos representantes dos conselheiros;
4. Quem são e como se elegem os presidentes dos Conselhos;
5. Proposição da pauta das reuniões do Conselho e como se chegam às decisões;
6. A presença de comissões temáticas.
Com relação à frequência de reuniões, apesar dos três municípios apresentarem
previsão legal de que o plenário deve se reunir mensalmente, nas atas correspondentes ao ano
de 2009, que se relacionam com seus respectivos municípios, evidenciam que esta prática não
tem ocorrido como regra geral. Apenas em Aracaju foi observado que, de fato houve reuniões
mensais, não ocorrendo nos demais municípios. Divina Pastora que apresentou menos sessões
no ano de 2009, quatro reuniões, enquanto em Santana de São Francisco, oito reuniões.
As atas evidenciam que as reuniões nos municípios do interior (Divina Pastora e
Santana de São Francisco) são realizadas nas dependências da Secretaria Municipal de Saúde,
onde cabe relatar que possivelmente os conselhos não apresentam infraestrutura adequada
19
para funcionamento. Entretanto, o conselho de Aracaju possui sede própria, cujo local onde
ocorrem às sessões.
4.2.1 Número de membros e a existência ou não de paridade entre eles
No que se refere à paridade entre os membros do CMS, a Lei 8.142/1990 determina
que os conselhos devam ter um formato tripartite cuja proporção deve ser de 50% para
representantes dos usuários dos serviços públicos de saúde e outros 50% divididos entre
representantes do governo (25%) e representantes dos prestadores de serviços e dos
trabalhadores do setor (25%).
Com relação ao nº de membros, há variação em relação aos conselhos analisados (2),
verifica-se uma pequena variação nos conselhos de Divina Pastora e Santana de São
Francisco que possuem 67% dos representantes do governo em detrimento com os 33% dos
representantes dos prestadores de serviços. No entanto, a proporção de 50% para
representantes usuários dos serviços públicos de saúde nesses dois conselhos estão adequados
à previsão legal. O conselho de Aracaju apresenta o formato tripartite em conformidade à
norma, conforme se verifica no Quadro 3, a seguir:
QUADRO 03
Município
Nº de membros
Paridade entre os membros
Aracaju
32
Sim
Divina Pastora
10
Não
Santana de São Francisco
12
Não
Fonte: Dados selecionados dos seguintes documentos: Divina Pastora - Lei 01/95; Aracaju - Regimento Interno
de 13/08/2002 e Santana de São Francisco – Portaria 04/01, de 05/02; 01.
4.2.2 Mandato e a possibilidade de reeleição dos membros
Em relação ao tempo de mandato só foi possível verificar o conselho de Aracaju, onde
o RI determina o mandato do Conselheiro de dois anos, sendo permitida a recondução por
uma única vez. Já os outros dois conselhos analisados, conforme documentos encaminhados,
não apresentaram artigos que previsse o tempo de mandato dos conselheiros.
20
4.2.3 Seleção dos representantes dos conselheiros
Trata-se de dado importante no que se refere às escolhas dos representantes dos
conselheiros (FARIA, 2007). Esta seleção evidencia como se caracteriza a representatividade
no interior dos conselhos e a sua legitimidade. No CMS de Divina Pastora, os membros
titulares e respectivos suplentes do CMS são nomeados por decreto municipal, mediante
indicação pelo Poder Executivo. Esta forma de escolha compromete sensivelmente a
legitimidade do processo representativo, tal como afirma Faria (2007). Complementando,
alguns estudos demonstram que os representantes devem ocorrer mediante escolha nas
entidades e organizações não governamentais prestadoras de serviço, de defesa de direitos,
movimentos, associações comunitárias, sindicatos e associação dos usuários (MOREIRA,
1999 apud TATAGIBA, 2002). Já no CMS de Aracaju, os representantes dos conselheiros são
indicados pelas entidades, onde são escolhidos na Conferência Municipal de Saúde, em
Assembleia dos delegados do segmento representado.
4.2.4 Quem são e como se elegem os presidentes dos Conselhos
Este ponto, já abordado em estudos anteriores, como o de Tatagiba (2004), apresenta
uma característica relevante no funcionamento dos conselhos. Em muitos casos é demandado
ao presidente à opção de selecionar os temas de agenda para as reuniões do conselho. A forma
de escolha do presidente é relevante para realizar um diagnóstico sobre o grau de
democratização das relações no interior dos conselhos, (FARIA, 2007). A indicação nata do
Secretário Municipal de Saúde para ocupar o cargo não só fere o princípio representativo,
como evidencia monopólio do cargo pelo representante do governo frente aos demais
segmentos que participam dos conselhos.
O Quadro 4 mostra que CMS do interior são presididos pelo Secretário Municipal de
Saúde. Já o CMS de Aracaju elege em plenária seu presidente.
21
QUADRO 04
PRESIDÊNCIA DOS CMS POR MUNICÍPIO.
Presidência do CMS
Município
Eleito em planária
Aracaju
Secretário Municipal de Saúde
Divina Pastora
Secretário Municipal de Saúde
Santana de São Francisco
Fonte: Dados selecionados dos seguintes documentos: Divina Pastora - Lei 01/95; Aracaju - Regimento Interno
de 13/08/2002 e Santana de São Francisco – Regimento Interno, de 17/08/01.
4.2.5 Proposição da pauta das reuniões do Conselho e efetividade das decisões
No que diz respeito a quem propõe a pauta de discussão, como se observa no quadro
05 a seguir, apenas em Aracaju os membros podem enviar matérias a serem discutidas nas
reuniões.
QUADRO 05
PROPOSIÇÃO DA PAUTA DAS REUNIÕES E CRITÉRIO DE DECISÃO DA
VOTAÇÃO DA MATÉRIA NO CMS
Proposição da pauta
Municípios
Presidente juntamente com a Aracaju
mesa diretora. Sendo que os
conselhos podem enviar as
matérias desde que até 10 dias
das reuniões ordinárias
Presidente do Conselho – Divina Pastora
Secretário Municipal de saúde
Presidente do Conselho – Santana de São Francisco
Secretário Municipal de saúde
Critério de decisão da votação
Deliberar as matérias com a
presença da maioria simples dos
membros do CMS. Sendo que a
aprovação pode ocorrer pela
maioria simples dos presentes.
Deliberar matérias com a presença
mínima de 2/3 dos conselheiros.
Sendo que a aprovação pode
ocorrer pela maioria simples dos
presentes, devendo ser submetidos
à apreciação e homologação do
chefe do Poder Executivo
Municipal.
Maioria simples dos votos dos
presentes
4.2.6 A presença de comissões temáticas
Apenas no RI de Aracaju apresenta artigos que determinam a criação de comissões
temáticas, que são: Ações básicas de assistência à saúde; Ações de média e alta
complexidade; Ações de vigilância à saúde; Controle Social, comunicação e divulgação; e
Fundo Municipal de Saúde. A inexistência de previsão dessas comissões é um fato relevante,
22
tendo em vista que são por meio delas que há um esclarecimento de temas, (CUNHA, 2007).
Diante desta discussão prévia, quando relatadas e /ou fornecidos relatórios sobre o assunto
discutido, os membros dos Conselhos podem estar mais aptos a discutirem e decidirem sobre
determinadas questões. A presença de comissões específicas no interior dos conselhos pode
transformar os participantes nos conselhos de meros ratificadores de propostas do governo em
elaboradores de políticas específicas (AVRITZER 2007).
4.3 Proposição e controle sobre as ações públicas
Já o terceiro critério de análise, ficou relacionado com a efetividade deliberativa dos
conselhos, especificamente a forma de controle das ações públicas realizadas tanto pelos
conselhos selecionados (Aracaju, Divina Pastora e Santana de São Francisco) como
Relatórios de Fiscalização da Controladoria Geral da União – CGU nestes municípios.
Buscar o exercício das atribuições de deliberações sobre políticas e do controle sobre
as ações implica olhar a diante das decisões (FARIA, 2007). Tendo em vista que o controle
sobre as ações públicas coloca em destaque a natureza deliberativa dos conselhos e a sua
função de controle sobre as respectivas políticas, (FARIA, 2007).
No caso dos conselhos, a verificação deu-se a partir de classificação de ocorrências os
registros encontrados nas atas de reuniões dos municípios elencados.
Diante de alguns estudos, constatou-se que as atas de reuniões não podem ser
consideradas documentos fidedignos que retratam uma fiel verificação da capacidade de
deliberação dos conselhos. Contudo, é possível perceber pela leitura das atas como se dá o
processo deliberativo em termos da concessão de oportunidade de fala acerca dos assuntos
discutidos com o objetivo de propiciar aos atores sua vocalização de interesses (CUNHA,
2007; ALMEIDA, 2008). Verificando a importância deste documento, para este trabalho,
realizei uma triagem onde cataloguei das atas os assuntos que simplesmente foram
informados, ou seja, pronunciados por algum participante da reunião, denominado nesta
pesquisa por INFORME. Quando, em ata, houve algum registro de debate pelos conselheiros
sobre algum assunto o registro ficou catalogado como DISCUSSÃO. Apenas para àqueles
assuntos que houve votação pelos membros dos conselhos a classificação feita foi de
DELIBERAÇÃO.
23
Conforme os Quadros 06, 08 e 10, há uma classificação para a forma de atuação do
conselho diante do tema. Assim nos Quadros 06, 08 e 10 evidenciam a forma que as
ocorrências foram tratadas nas reuniões.
4.3.1.1 Ocorrências do Conselho Municipal de Saúde de ARACAJU/SE
Foram utilizadas as atas de reuniões ordinárias e extraordinárias correspondentes ao
escopo de análise dos Relatórios da CGU (2005), onde realizei para este trabalho uma
classificação das ocorrências registradas nas atas dos conselhos.
QUADRO 06
OCORRÊNCIAS REGISTRADAS NAS ATAS DO CONSELHO DE SAÚDE –
ARACAJU
Ocorrências
Tipo
1. - Plano de ação na área de saúde
2. - Capacitação para os conselheiros
3. - Denúncia verbal
4. - Conferência/ Campanhas/ Encontros
5. - Prestação de Contas
6. – Reforma Ampliação
7. – Orientação a servidores
8. – Aprovação de ata e sugestão de temas
9. – Comissões (criação, relatórios e pareceres).
10. – Repasses de recursos
11. – Relatório de Gestão
12. – Ausência/ utilização indevida de materiais/
equipamentos/ medicamentos
13. – Convênios e parcerias
14. – Reunião de conselheiro com Ministério
Público
15. – Mobilização de greve
16. – Discussão de temas pertinentes à área de
saúde
17. – Projetos
18. - Recebimentos de equipamentos/ materiais
19. - Informação precária sobre temas
relacionados à área de saúde
(repasses/legislação/etc.)
Informes/ Discussão/ Deliberação
Informes/ Discussão/ Deliberação
Informes
Informes/ Discussão/ Deliberação
Informe
Informe
Informe
Deliberação
Informe/ Deliberação
Informe
Informes/ Discussão/ Deliberação
Informe
14
6
26
36
1
7
4
3
1
5
7
1
Informe
Informe
1
1
Informe
Informe
1
30
Informes/ Discussão/ Deliberação
Informe
Informes/
11
1
1
Total
Fonte: Atas de 2005 do Conselho Municipal de Saúde de Aracaju
Total
157
24
4.3.1.2 Relatório da Controladoria Geral da União
A fim de avaliar a atuação de controle dos conselhos, foi feito estudo comparativo
com a seleção de pontos de impropriedades e/ou irregularidades encontradas nos relatórios da
CGU, tendo em vista que este Órgão atua como controle interno do Poder Executivo.
As constatações foram extraídas do Relatório de Fiscalização 00925 - Município de
Aracaju/se - 22º Sorteio do Projeto de Fiscalização a Partir de Sorteios Públicos Sorteio de
Unidades Municipais 19/Julho/2006/ 36000-Ministério da Saúde/escopo dos exames das
constatações: 2005 a 2006 (1).
Trata o presente Relatório dos resultados dos exames realizados sobre as 52 Ações de
Governo executados na base municipal de ARACAJU/SE. Deste Relatório, foram
selecionadas as constatações referentes às irregularidades encontradas na área de saúde.
QUADRO 07
RELATÓRIO DE FISCALIZAÇÃO Nº 925/CGU – ARACAJU
(1) - A íntegra destas constatações encontra-se no site: http://www.cgu.gov.br/sorteios/index1.asp
MINISTÉRIO DA SAÚDE
IRREGULARIDADES/IMPROPRIEDADES
PROGRAMAS
Assistência Farmacêutica e
Insumos Estratégicos
Atenção Básica em Saúde
1 - Transferência indevida de recursos da conta de Vigilância
Epidemiológica.
2 - Realização de despesas não exclusivas ou indevidas com
recursos da Epidemiologia.
3 - Não apresentação de documentação comprobatória da
disponibilização dos recursos da contrapartida municipal do
teto financeiro de Vigilância em Saúde.
4 - Irregularidades na contratação e pagamentos a entidades
do 3.º setor para ações de Epidemiologia.
5 - Apresentação de Plano de Saúde Municipal com vigência
expirada.
6 - Falta de comprovação da realização de reuniões periódicas
do Conselho Municipal de Saúde de Aracaju.
7 - Elaboração e aprovação extemporâneas do Relatório de
Gestão 2005.
8 - Impropriedades na composição do Conselho Municipal de
Saúde.
9 - Ausência de documentação suporte para as despesas
realizadas.
10 - Impossibilidade de avaliação da pertinência /adequação
dos gastos relativos à Parte Fixa da Atenção Básica.
11 - Realização de despesas sem os devidos procedimentos
licitatórios.
12 - Caracterização indevida de situações emergenciais para a
dispensa de processo licitatório em despesas realizadas com
recursos do PAB.
25
Atenção Básica em Saúde
(Continuação)
13 - Pagamentos de despesas não previstas no Programa de
Atenção Básica.
14 - Realização de despesas indevidas com recursos do PAB.
15 - Direcionamento em seleção de fornecedor.
16 - Indícios de fraude na aquisição de mobiliário.
17 - Contratação irregular de agentes comunitários de saúde.
18 - Deficiência no controle da carga horária dos profissionais
do PSF.
19 - Problemas na estrutura física da Unidade Básica de Saúde
Porto Dantas.
20 - Impropriedades na celebração de procedimento
licitatório.
21 - Pagamento indevido no valor de R$ 3.666,37.
22 - Equipamentos e móveis hospitalares, adquiridos no valor
total de R$ 36.886,90, antes do início das obras de construção
da Unidade Básica de Saúde.
23 - Falta de utilização de equipamentos e móveis
hospitalares, adquiridos no valor total de R$ 10.563,14.
24 - Falta de detalhamento de serviços de construção civil, no
valor total de R$ 14.509,76.
25 - Pagamento por serviços não executados, no valor de R$
6.723,77.
26 - Equipamentos e móveis hospitalares, adquiridos no valor
total de R$ 49.289,62, antes da conclusão das obras de
construção da Unidade Básica de Saúde.
27 - Impropriedades na celebração de procedimento
licitatório.
28 - Ausência de justificativa para celebração de aditivos de
obra, no valor total de R$ 109.879,19.
29 - Pagamento por serviços não executados, no valor total de
R$ 25.390,70.
30 - Falta de utilização de equipamentos e móveis
hospitalares, adquiridos no valor total de R$ 189.508,00.
31 - Impropriedades na celebração de procedimento
licitatório.
32 - Ausência de justificativa para celebração de aditivos de
obra, no valor total de R$ 441.873,70.
33 - Pagamento por serviços não executados, no valor total de
R$ 122.072,83.
34 - Baixa qualidade na execução das obras de reforma e
ampliação do Pronto Socorro Zona Sul.
35 - Pagamento antecipado de serviços (serviços medidos e
pagos, porém não executados em obras em execução).
36 - Baixa qualidade dos serviços recebidos.
37 - Inexistência de controles no recebimento e armazenagem
dos equipamentos adquiridos.
38 - Movimentação de recursos fora da conta específica do
programa.
26
Atenção Básica em Saúde
(Continuação)
39 - Pagamento antecipado de serviços (serviços medidos e
pagos, porém não executados em obras em execução).
40 - Inclusão de serviços/quantitativos inadequados na
planilha orçamentária.
41 - Deterioração dos serviços executados devido a atraso na
conclusão da obra.
42 - Especificações técnicas divergentes do objeto do termo
de convênio.
43 - Inclusão/retirada de serviços da planilha orçamentária,
com alteração do montante contratado, sem autorização do
órgão concedente.
44 - Efetivação de pagamentos indevidos.
45 - Pagamento antecipado de serviços (serviços medidos e
pagos, porém não executados em obras em execução).
46 - Inclusão de serviços/quantitativos indevidos na planilha
orçamentária.
47 - Ocorrência de sobrepreço (serviços contratados com
preço superior a média de mercado da região).
48 - Deterioração dos serviços executados devido a atraso na
conclusão da obra.
49 - Não utilização dos bens adquiridos por meio do convênio
n.º 2384/2003.
50 - Ausência de ressarcimento total de movimentação
irregular
51 - Baixa qualidade dos serviços recebidos.
52 - Equipamentos adquiridos por meio do convênio 86/2003
sem utilização.
53 - Retinógrafo danificado, sem utilização.
54 - Transferências indevidas de recursos da conta específica
do Convênio 86/2003.
55 – Não disponibilização da totalidade dos recursos de
contrapartida municipal do Convênio n.º 86/2003.
56 - Deterioração dos serviços executados devido a atraso na
conclusão da obra.
57 - Inclusão/retirada de serviços da planilha orçamentária,
com alteração do montante contratado, sem autorização do
órgão concedente.
58 - Alterações nas especificações técnicas sem autorização
do órgão concedente.
59 - Ocorrência de superfaturamento (serviços medidos e
pagos, porém não executados em obras já concluídas).
60 - Alteração das especificações com prejuízos para o objeto.
61 - Ocorrência de sobrepreço (serviços contratados com
preço superior a média de mercado da região).
62 - Ausência de formalização de processo licitatório em
convênio.
63 - Utilização de conta corrente diversa da conta específica
para movimentação de recursos de convênio.
27
Atenção Básica em Saúde
(Continuação)
Atenção Hospitalar e
Ambulatorial no Sistema Único
de Saúde
Vigilância Epidemiológica e
Ambiental em Saúde
TOTAL DE OCORRÊNCIAS
64 - Falta de aplicação financeira dos recursos transferidos
para o convênio.
65 - Aquisição de bens em divergência com Plano de
Trabalho de convênio.
66- Inobservância do Plano de Trabalho pactuado nas
aquisições dos bens do convênio.
67 - Realização de aquisições fora do objeto do convênio.
68 - Ausência de procedimentos licitatórios nas aquisições de
equipamentos e materiais do Convênio 1092/2001.
69 - Aquisições de equipamentos não previstos no Plano de
Trabalho.
70 - Não utilização de equipamento adquirido por meio do
Convênio n.º 1426/2001.
71 - Não conformidades detectadas no Hospital de Cirurgia.
72 - Existência de não conformidades no Hospital Santa
Isabel.
73 - Farmácia de Unidade Básica de Saúde instalada em local
inadequado.
74 - Não apresentação de documentação comprobatória da
disponibilização dos recursos da contrapartida municipal da
farmácia básica.
75 - Compras de medicamentos para o Programa Farmácia
Básica em volume inferior aos recursos repassados.
75
(1) - A íntegra destas constatações encontra-se no site: http://www.cgu.gov.br/sorteios/index1.asp
4.3.2.1 Ocorrências registradas pelo Conselho Municipal de Saúde de DIVINA
PASTORA/SE
Foram utilizadas as atas de reuniões ordinárias e extraordinárias correspondentes ao
escopo de análise dos Relatórios da CGU – 2007, onde realizei para este trabalho uma
classificação das ocorrências registradas nas atas dos conselhos.
28
QUADRO 08
OCORRÊNCIAS REGISTRADAS NO CONSELHO DE SAÚDE – DIVINA PASTORA
Ocorrências
Tipo
Total
1. - Indicadores na área de saúde.
Deliberação
1
2. - Plano de ação.
Deliberação/Discussão
3
3. - Conferência Municipal de Saúde
Deliberação/Discussão
1
4. - Conselheiros recém-empossados
Informe
1
5. – Relatório de Gestão
Deliberação/Discussão
1
TOTAL
7
Fonte: Atas de 2007 do Conselho Municipal de Saúde de Divina Pastora.
4.3.2.2 Relatório da Controladoria Geral da União
Relatório de fiscalização 01292 - Município de Divina Pastora/SE - 27º Sorteio do
Projeto de Fiscalização a Partir de Sorteios Públicos Sorteio de Unidades Municipais 29/Outubro/2008 - escopo dos exames das constatações: 2005 a 2008. (1)
Trata o presente Relatório dos resultados dos exames – referente às 023 Ações de
Governo - executados na base municipal de DIVINA PASTORA/SE. Deste Relatório, foram
selecionadas as constatações referentes às irregularidades encontradas na área de saúde 36000 – Ministério da Saúde – Constatações.
QUADRO 09
RELATÓRIO DE FISCALIZAÇÃO Nº 1292/CGU – DIVINA PASTORA
MINISTÉRIO DA SAÚDE
PROGRAMAS
Assistência Farmacêutica e Insumos
Estratégicos
Atenção Básica em Saúde
IRREGULARIDADES/IMPROPRIEDADES
1 - Propostas dos licitantes contendo variação
idêntica de preços em quase a totalidade dos
bens.
2 - Inexistência física de empresas participantes
de procedimento licitatório.
3 - Atraso na análise da aprovação da prestação
de contas final por parte da FUNASA.
4 - Ausência de funcionalidade em 50% das
Unidades Sanitárias construídas por meio do
Convênio n° 0766/2005, gerando um desperdício
de recursos públicos no valor total de R$
55.001,16.
5 - Ausência de divulgação por parte da
Prefeitura Municipal de Divina Pastora-SE sobre
a liberação de recursos federais.
6 - Ausência de atuação do Secretário Municipal
de Saúde como ordenador das despesas do Fundo
Municipal de Saúde.
7 - Irregularidades na movimentação bancária dos
recursos do PAB Parte Fixa.
29
8 - Funcionamento inadequado do Conselho
Municipal de Saúde – CMS.
9 - Irregularidades/impropriedades na utilização
dos recursos financeiros destinados ao PAB Fixo.
10 - Problemas com a infraestrutura, materiais e
equipamentos dos Postos de Saúde do Município.
11 - Utilização de Unidades Básicas de Saúde, de
forma não exclusiva, pelas equipes do Programa
de Saúde da Família.
12 - Falta generalizada de
materiais/equipamentos de trabalho para os
agentes comunitários de saúde.
13 - Ausência de capacitação continuada para os
agentes comunitários de saúde que trabalham na
Zona Rural do município de Divina Pastora/SE.
Atenção Básica em Saúde (Continuação)
14 - Descumprimento, por parte dos profissionais
de saúde, de carga horária semanal prevista para
atendimento no Programa de Saúde da Família.
15 - Irregularidades/impropriedades na utilização
dos recursos financeiros destinados ao
PSF/PACS.
16 - Deficiência nos atendimentos realizados
pelas equipes do Programa de Saúde da Família.
17 - Ausência de farmacêutico responsável pela
coordenação do programa no município.
18 - Condições de armazenamento de remédios
inadequadas.
19 - Controle de estoque inexistente.
20 - Falta de medicamentos.
21 - Falta de comprovação documental dos gastos
com o Programa Farmácia Básica e efetivação da
Contrapartida Municipal.
22 - Deficiência de veículos e equipamentos de
proteção individual.
Vigilância, Prevenção e Controle de
23 - Irregularidades/impropriedades na utilização
Doenças e Agravos.
dos recursos financeiros destinados ao teto
financeiro de vigilância em saúde (TFVS).
TOTAL DE OCORRÊNCIAS
23
(1) - A íntegra destas constatações encontra-se no site: http://www.cgu.gov.br/sorteios/index1.asp
4.3.3.1 Ocorrências registradas pelo Conselho Municipal de Saúde de SANTANA DE
SÃO FRANCISCO/SE
Foram utilizadas as atas de reuniões ordinárias e extraordinárias correspondentes ao
escopo de análise dos Relatórios da CGU – 2007, onde realizei para este trabalho uma
classificação das ocorrências registradas nas atas dos conselhos.
30
QUADRO 10
OCORRÊNCIAS REGISTRADAS NAS ATAS DO CONSELHO DE SAÚDE
SANTANA DE SÃO FRANCISCO
Ocorrências
Tipo
1- Indicadores na área de saúde.
Discussão
2- Atendimento inadequado na área de saúde
Informe/ Discussão
3 - Utilização indevida de espaços na área de saúde
Informe
4 - Ausência de materiais/ equipamentos/ medicamentos
Informe/ Discussão
5 - Informação precária sobre temas relacionados à área
Informe/ Discussão
de saúde (repasses/legislação/etc.)
6 – Recebimentos de equipamentos/materiais
Informe
7 – Capacitação para os conselheiros
Deliberação
8 – Conferências/ Campanhas/ Encontros
Informe/ Discussão/
Deliberação
9 – Conselheiros recém-empossados
Informe
10 – Plano de ação
Discussão
11 – Denúncia verbal
Informe
12 – Solicitação de documentos
Informe
TOTAL DE
OCORRÊNCIAS
Total
5
11
1
5
4
6
1
1
1
1
1
1
38
Fonte: Atas de 2007 do Conselho Municipal de Saúde de Santana de São Francisco.
4.3.3.2 Relatório da Controladoria Geral da União
Relatório de Fiscalização 01115 - Município de Santana de São Francisco/SE - 25º
Sorteio do Projeto de Fiscalização a Partir de Sorteios Públicos Sorteio de Unidades
Municipais - 09/Outubro/2007 – 36000 - Ministério da Saúde – escopo dos exames das
constatações: 2006 a 2007. Trata o presente Relatório dos resultados dos exames realizados
sobre as 024 Ações de Governo executados na base municipal de SANTANA DE SAO
FRANCISCO/SE. Deste Relatório, foram selecionadas as constatações referentes às
irregularidades encontradas na área de saúde.
31
QUADRO 11
RELATÓRIO DE FISCALIZAÇÃO Nº 1115/CGU – SANTANA DE SÃO
FRANCISCO
MINISTÉRIO DA SAÚDE
PROGRAMAS
Vigilância Epidemiológica e
Ambiental em Saúde
Atenção Básica em Saúde
Assistência Farmacêutica e
Insumos Estratégicos
TOTAL DE
OCORRÊNCIAS
IRREGULARIDADES/IMPROPRIEDADES
1 - Insuficiência de veículos para as ações de epidemiologia e
controle de doenças.
2 - Ausência de licitação para aquisição de peças e serviços de
manutenção de veículos.
3 - Aquisição direta de serviços para reforma de equipamentos
médicos e odontológicos, sem prévia cotação de preço.
4 - Gerenciamento indevido do Fundo Municipal de Saúde em
2006.
5 - Ausência de disponibilização do Plano Municipal de Saúde.
6 - Inexistência do relatório de gestão do exercício de 2006.
7 - Ausência de atuação do Conselho Municipal de Saúde em
2006.
8 - Unidade de Saúde com deficiência na estrutura física de
atendimento.
9 - Descumprimento da carga horária semanal de 40 horas por
médicas e enfermeiras do Programa de Saúde da Família.
10 - Falhas apontadas por usuários na qualidade do atendimento
das unidades básicas de saúde da família.
11 - Falta de equipamento para os agentes de saúde.
12 - Inconsistência na composição de equipe.
13 - Ausência de devida efetivação da Contrapartida Municipal
relativa aos exercícios de 2006 e 2007.
14 - Armazenamento inadequado de medicamentos.
15 - Expiração da validade de medicamentos básicos no
Exercício de 2006.
16 - Aquisição de medicamentos básicos em preços acima dos
praticados pelo mercado.
16
(1) - A íntegra destas constatações encontra-se no site: http://www.cgu.gov.br/sorteios/index1.asp
4.3.4. Síntese das ocorrências entre a atuação dos Conselhos & CGU
O que se constatou que as ocorrências, nos Relatórios da CGU, em sua maioria, estão
relacionadas:
1. Estrutura e funcionamento dos Conselhos Municipais de Saúde;
2. Serviços prestados indevidamente;
32
3. Inobservância das normas do FMS, contratos e convênios. Enquanto nos conselhos,
as ocorrências mais efetivas se destacam:
4. Relatório de Gestão;
5. Eventos/ Encontros/Conferências;
6. Denúncia verbal;
7. Discussão de temas pertinentes à área de saúde.
Cabe ressaltar, que dentre as ocorrências nos conselhos, não houve, no período em
análise, deliberações relativas à prestação de contas nos três municípios e, diante de inúmeras
denúncias verbais identificadas no conselho de Aracaju, não houve, também neste caso,
deliberações a fim de apuração dos fatos diante das irregularidades e/ou impropriedades
identificadas.
QUADRO 12
OCORRÊNCIAS NA ATUAÇÃO DE POLÍTICAS DA SAÚDE
Aracaju
OCORRÊNCIAS
Divina
Pastora
CMS CGU
1
1
0
5
0
5
CMS CGU
1. - Estrutura e funcionamento dos CMS
7
2
2. - Serviços Prestados indevidamente
(a)
2
3. - Inobservância das normas do FMS, contratos
35
e convênios.
4. - Utilização dos recursos da saúde
9
35
0
10
5. - Relatório de Gestão
7
1
1
0
6. - Prestação de Contas
1
0
0
1
7. - Capacitação
0
0
0
1
8. - Indicadores na área de saúde.
0
0
1
0
9. - Capacitação para os conselheiros
0
0
0
0
10. - Eventos/ Encontros/Conferências
36
0
1
0
11. - Denúncia verbal
27
0
0
0
12. - Solicitação de documentos
1
0
0
0
13. - Discussão de temas pertinentes à área de
30
0
3
0
saúde
14. - Outros
39
0
0
0
TOTAL
157
75
7
23
(a) – Os dados se encontram na linha de denúncia verbal, tendo em vista que a mesma
informação estava relacionada com estas ocorrências.
Santana de S.
Francisco
CMS CGU
1
1
15
5
0
5
13
0
0
0
5
1
1
1
1
0
4
1
0
0
0
0
0
0
0
0
0
38
0
16
33
5. CONSIDERAÇÕES FINAIS
Buscamos, neste trabalho, explorar temas, algumas categorias e questões abordadas na
pesquisa “Participação e distribuição nas políticas públicas do Nordeste”, aplicando alguns
tópicos na análise de três conselhos municipais de saúde de Sergipe.
Cabe ressaltar que a experiência de Sergipe é, nesse sentido, ilustrativa, pois o trabalho limitase em observar três conselhos diante todo universo de Sergipe. Diante dos dados, o que os
resultados indicam relativos aos conselhos analisados, com relação ao arcabouço legal, os três
conselhos encontram-se em funcionamento, como também ocorre em outras cidades do
nordeste (FARIA, 2007).
Suas normas de criação apresentam considerações relevantes diante à Resolução 333
deliberada pelo Conselho Nacional de Saúde. Entretanto, verifica-se que no conselho da
capital de Sergipe é que o Regimento Interno vem detalhando todas as exigências desta
norma, nos outros dois municípios o funcionamento destes conselhos está precário tendo em
vista que não vêm atendendo as determinações elencadas nos incisos I, II, III, V, VI e VII na
retromencionada Resolução.
Com relação às práticas adotadas nos conselhos com o objetivo de verificar sua
efetividade foram identificadas questões que merecem destaque, que são:
1. Existência de Regimento Interno elaborado em conformidade com as exigências
legais. Diante dos dados, foi possível verificar que a existência do Regimento
Interno, quando em conformidade com suas normas, aumenta as possibilidades de
participação dos membros dos conselhos, tendo em vista que representa um
limitador à atuação do gestor municipal, contudo percebe-se a necessidade de
adoção de várias outras medidas complementares.
2. A determinação de quem ocupa a presidência e a forma como se escolhe o
presidente, dentre os municípios observados, constatou-se significativa diferença na
atuação dos conselheiros. Existem dois modos de se eleger o presidente: seja eleito
em plenário ou quando o Regimento Interno determina a indicação do Secretário
Municipal de Saúde. Diante das atas, foi possível identificar que os temas no
município de Aracaju eram, em muitos casos, informados, discutidos e deliberados,
já nos municípios de Divina Pastora e São Francisco, na maioria das ocorrências, os
temas somente faziam parte dos informes e, em seguida, eram votados e aprovados.
34
3. A prerrogativa de elaborar a pauta do presidente limita as reuniões em atendimento
das obrigações legais do conselho.
4. Previsão referente às comissões técnicas e sua efetiva criação favorece ao debate
interno no conselho e esclarece os membros questões específicas na área de saúde.
Nos relatórios de fiscalização das 3 cidades apareceram problemas no funcionamento
dos conselhos e no estudo comparativo entre as ocorrências identificadas nos conselhos e nos
Relatórios de Fiscalização da CGU, houve variação nos três municípios da concentração de
decisões.
Diante das práticas adotadas nos conselhos verifica-se que em Aracaju o conselho
volta suas ações para os informes das políticas do município, ainda possui poucas ações
deliberativas, no entanto verifica-se um grande debate em suas reuniões, com informes e
discussões de vários assuntos relacionados à saúde. Já não se verifica este fato nos outros
municípios, que não apresentam discussões e atuação diante à gestão das políticas adotadas
nos municípios.
Um fato relevante, que merece destaque, refere-se à ausência de deliberações diante
das irregularidades e/ou impropriedades identificadas no município. Apesar das constatações
apresentadas nos Relatórios de Fiscalização, não há registros deliberativos nos três municípios
das constatações identificadas. Assim é possível perceber que os problemas da atuação dos
conselhos, relatados pela Controladoria, aparecem justamente em pontos que o próprio
conselho não delibera. Ou seja, há um grande número de questões importantes para o controle
social que não estão sendo objeto de deliberação nos conselhos e que refletem na má atuação
do município na política de saúde.
Diante dos resultados, com relação à accountability verifica-se que ela não se efetivou
completamente nos conselhos analisados, tendo em vista que a transparência e prestação de
contas da ação governamental não foram evidenciadas nas atas. Verifica-se que várias
questões foram identificadas nos Relatórios da CGU e não foram mencionadas nas atas das
reuniões dos conselhos. Observando assim, que a atuação da CGU e a atuação dos conselhos
apresentam formas diferentes de controle, que às vezes podem ser complementadas, mas que
fazem parte de um modelo institucional que temos hoje no Brasil.
Desse modo, os dados da pesquisa mostram, que diante das questões analisadas, no
interior os dois municípios apresentam poucas evidências de atuação dos conselhos de saúde
na política pública municipal. No conselho de saúde da capital, verifica-se uma dinâmica mais
35
acentuada, onde os temas são informados e debatidos, contudo, ainda há uma precariedade
nas deliberações dos temas destacados em reuniões.
Enfim, mesmo sabendo que os conselhos apresentam limites e carecem de ações de
aprimoramentos. Verifica-se, contudo, que estes espaços podem apresentar relevantes
mecanismos a fim de viabilizar e proporcionar um diálogo mais adequado entre as demandas
da sociedade e a Administração Pública, contribuindo para que se efetive uma transparência
governamental, com ganhos evidentes de eficiência e efetividade na alocação dos recursos
públicos. Cunha (2004) também corrobora com este pensamento quando expressa que os
conselhos possibilitam que a relação entre o estado e a sociedade se faça em bases diferentes
daquelas tradicionalmente estabelecidas em nosso país, clientelistas e assistencialistas, tendo
em vista que nestes fóruns podem expressar demandas e conflitos antes não reconhecidos ou
até mesmo camuflados pelo poder público.
Tendo em vista que os conselhos são fóruns recentes na democracia brasileira, mesmo
observando, ainda, inoperância na atuação dos conselhos percebe-se que ainda é precoce
afirmar um posicionamento a respeito da forma de atuação dos conselhos, no controle e na
fiscalização das políticas públicas no Brasil.
36
6 REFERENCIA BIBLIOGRÁFICA
ARATO, Andrew. Representação, Soberania Popular e Accountability. LUA NOVA Nº
55-56— 2002
A versão original deste texto foi apresentada na conferência “Políticas de Control Ciudadano
en América Latina”, Buenos Aires, Universidad Torcuato di Tella, em maio de 2000.
Publicado em Enrique Peruzzotti e Catalina Smulovitz (org.) Controlando la
política.Ciudadanos y medios en las nuevas democracias. Buenos Aires, Editorial Temas,
2002.
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societal accountability in Latin America. Pittsburgh University Press. Tradução de Heloísa
Buarque de Almeida.
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________ e CUNHA, Eleonora S. M. & REZENDE, Débora 2010. A Efetividade das
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CGU – Controladoria Geral da União:
CGU. Cartilha Olho Vivo no Dinheiro Público – Controle Social. Orientação aos Cidadãos
para Participação na Gestão Pública e Exercício do Controle Social.Brasília, DF. 2008.
RELATÓRIO DE FISCALIZAÇÃO 00925 - MUNICIPIO DE ARACAJU - SE
22º Sorteio do Projeto de Fiscalização a Partir de Sorteios Públicos
Sorteio de Unidades Municipais
19/Julho/2006
37
________RELATÓRIO DE FISCALIZAÇÃO 01115 - MUNICIPIO DE SANTANA DE
SAO FRANCISCO - SE
25º Sorteio do Projeto de Fiscalização a Partir de Sorteios Públicos
Sorteio de Unidades Municipais
09/Outubro/2007
________RELATÓRIO DE FISCALIZAÇÃO 01292 = MUNICIPIO DE DIVINA
PASTORA - SE
27º Sorteio do Projeto de Fiscalização a Partir de Sorteios Públicos
Sorteio de Unidades Municipais
29/Outubro/2008
http://www.cgu.gov.br/sorteios/index1.asp
CUNHA, Eleonora S.M. Participação política e o enfrentamento da questão social: o
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políticas: alguns desafios metodológicos, Belo Horizonte: Projeto Democracia Participativa
/ UFMG, coordenado pelo Professor Leonardo Avritzer, iniciou seus estudos sobre conselhos,
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38
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#PPA27,M1
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39
APÊNDICE 1 - LISTA DE QUADROS
QUADRO 01 - ANO DE CRIAÇÃO, LEGISLAÇÕES DOS CMS EM SERGIPE.
16
QUADRO 02 - ESTRUTURA DE FUNCIONAMENTO DOS CMS
17
QUADRO 03- (SEM NOME)
19
QUADRO 04 - PRESIDÊNCIA DOS CMS POR MUNICÍPIO
21
QUADRO 05 - PROPOSIÇÃO DA PAUTA DAS REUNIÕES E CRITÉRIO DE
DECISÃO DA VOTAÇÃO DA MATÉRIA NO CMS
21
QUADRO 06 - OCORRÊNCIAS REGISTRADAS NAS ATAS DO CONSELHO DE
SAÚDE – ARACAJU
23
QUADRO 07 - RELATÓRIO DE FISCALIZAÇÃO Nº 925/CGU – ARACAJU
24
QUADRO 08 - OCORRÊNCIAS REGISTRADAS NO CONSELHO DE SAÚDE –
DIVINA PASTORA
28
QUADRO 09 - RELATÓRIO DE FISCALIZAÇÃO Nº 1292/CGU – DIVINA
PASTORA
28
QUADRO 10 - OCORRÊNCIAS REGISTRADAS NAS ATAS DO CONSELHO DE
SAÚDE SANTANA DE SÃO FRANCISCO
30
QUADRO 11 - RELATÓRIO DE FISCALIZAÇÃO Nº 1115/CGU – SANTANA DE
SÃO FRANCISCO
31
QUADRO 12 - OCORRÊNCIAS NA ATUAÇÃO DE POLÍTICAS DA SAÚDE
32
40
APÊNDICE 2 – LISTA DE ABREVIATURAS
IBAM
Instituto Brasileiro de Administração Municipal
IPEA
Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada
IBGE
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
SUS
Sistema Único de Saúde
NOB
Norma Operacional Básica
RI
Regimento Interno
CMS
Conselho Municipal de Saúde
PAB
Programa de Atenção Básica
FUNASA
Fundação Nacional de Saúde
FMS
Fundação Municipal de Saúde