Critérios socioambientais para o rateio do
Fundo de Participação dos Estados e
Distrito Federal – FPE
Iara Xavier Pereira
Brasília
Setembro de 2010
Critérios socioambientais para o rateio do Fundo de Participação dos
Estados e Distrito Federal – FPE
Iara Xavier Pereira1
1
Iara Xavier Pereira, economista, Fiscal de Tributos Estaduais, lotada na Assessoria de Relações Federativas
Fiscais da Secretaria de Estado de Fazenda do Estado de Mato Grosso.
2
Critérios socioambientais para o rateio do Fundo de Participação dos Estados e Distrito
Federal - FPE
Resumo
Este estudo discute a inclusão de critérios socioambientais entre os critérios de rateio do
Fundo de Participação dos Estados e do Distrito Federal (FPE), definindo-os como um
instrumento fiscal de promoção do desenvolvimento sustentável.
Defende a inclusão do critério Unidade de Conservação ou Terra Indígena porque melhor
responde às exigências de compensação fiscal às Unidades da Federação que sofrem
restrições ambientais por abrigarem essas Áreas Protegidas; bem como serve de estímulo à
adoção de políticas socioambientais para protegê-las e ao conjunto do meio ambiente.
Justifica-se esta inclusão pela emergência de uma consciência ambiental global que cobra
políticas ambientais por parte do país e, principalmente, pela percepção alcançada pela
sociedade brasileira de que o Brasil é uma potência ambiental que necessita de medidas de
proteção aos seus ecossistemas naturais que, longe de constituírem óbices ao seu
desenvolvimento, podem se constituir em vantagem comparativa diante de outros países.
A urgência de definição sobre novos critérios de rateio do FPE está dada pela decisão do
Supremo Tribunal Federal (STF) que declarou a inconstitucionalidade do art. 2º, incisos I e II,
§§ 1º, 2º e 3º e do Anexo único, da Lei Complementar nº 62/1989, fixando a validade dos seus
coeficientes de rateio até 31 de dezembro de 2012. Trata-se de uma oportunidade para
iniciativas de inclusão de critérios socioambientais entre os critérios de rateio do FPE, como
está aqui proposta; sendo que já esses critérios já estão em discussão no Congresso Nacional.
O exercício de inclusão do critério Unidade de Conservação ou Terra Indígena, aqui
realizado, revela justeza dos pontos de vista fiscal e ambiental. Embora se limite a uma
pequena porcentagem (2%) do total do FPE, responde aos objetivos propostos de compensar
financeiramente as Unidades da Federação e estimulá-las à boa prática de políticas
socioambientais. E, por último, dialoga com o comando constitucional que define o FPE
como instrumento de combate às desigualdades regionais.
A Parte I aborda conceitos e justificativas para a adoção dos critérios socioambientais de
rateio do FPE, discutindo, inclusive os projetos de lei em tramitação no Congresso Nacional;
a Parte II define o Critério Unidade de Conservação ou Terra Indígena; e a Parte III mostra o
exercício demonstrativo do Critério Unidade de Conservação ou Terra Indígena,
comprovando sua aplicabilidade e sua justeza fiscal e ambiental.
Palavras-chave: Critérios socioambientais; rateio; FPE; desenvolvimento sustentável.
3
LISTA DE TABELAS
Tabela 1.......................................................................................................................................9
Tabela 2.....................................................................................................................................25
Tabela 3.....................................................................................................................................25
Tabela 4.....................................................................................................................................26
Tabela 5.....................................................................................................................................28
Tabela 6.....................................................................................................................................29
Tabela 7.....................................................................................................................................30
Tabela 8.....................................................................................................................................31
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SUMÁRIO
Parte I – A inclusão de critérios socioambientais de rateio do Fundo de Participação dos
Estados e do Distrito Federal – FPE ..................................................................................... 6
1.1 Conceito ............................................................................................................................. 6
1.2 Justificativa histórica ...................................................................................................... 6
1.3 Oportunidade .................................................................................................................... 7
1.4 Critérios socioambientais para o rateio do FPE propostos ao Congresso Nacional .. 8
1.4.1 Discussão sobre o critério Unidade de Conservação ou Terra Indígena ................ 10
1.5 A experiência do ICMS Ecológico................................................................................. 12
1.5.1 A base conceitual ......................................................................................................... 12
1.5.2 Critérios socioambientais mais utilizados pelo ICMS Ecológico ............................ 13
1.5.3 Avaliação do ICMS Ecológico .................................................................................... 14
Parte II - O critério Unidade de Conservação/Terra Indígena ........................................ 15
2.1 Conceitos ......................................................................................................................... 15
2.1.1 Conceito do Critério Unidade de Conservação e ou Terra Indígena...................... 15
2.1.2 Conceito de Unidade de Conservação ........................................................................ 16
2.1.3 Conceito de Terra Indígena ........................................................................................ 16
2.2 Justificativa ..................................................................................................................... 16
2.3 Unidades de Conservação .............................................................................................. 18
2.4 Terras Indígenas ............................................................................................................. 20
2.5 Indicadores ...................................................................................................................... 20
2.6 Fontes dos Dados ............................................................................................................ 21
2.7 Características dos dados............................................................................................... 22
Parte III - Exercício demonstrativo de aplicação do critério Unidade de
Conservação/Terra Indígena no rateio de determinada parcela do FPE........................ 23
3.1 Base de Cálculo ............................................................................................................... 23
3.2 As duas propostas de coeficientes individuais das Unidades da Federação .............. 24
3.3 Índices UC/TI de rateio do FPE .................................................................................... 26
3.4 Distribuição Regional ..................................................................................................... 29
CONSIDERAÇÕES FINAIS ............................................................................................... 32
BIBLIOGRAFIA .................................................................................................................. 35
ANEXOS ............................................................................................................................... 37
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Parte I
A inclusão de critérios socioambientais de rateio do Fundo de Participação dos Estados e
do Distrito Federal – FPE
1.1 Conceito
Critérios socioambientais de rateio do FPE são instrumentos econômicos de promoção
do desenvolvimento sustentável com dois objetivos:
a) compensar financeiramente as Unidades da Federação que sofrem restrições
ambientais a atividades geradoras de produto tributável, como por exemplo, o uso alternativo
do solo por iniciativas de conservação socioambiental; e
b) incentivar a implementação de políticas públicas de defesa do meio ambiente e
melhorar a condição de vida da população.
A compensação financeira se justifica quando a restrição ambiental existente não
possibilitaria à Unidade da Federação a geração de um produto interno ou de arrecadação
própria de tributos naquela área do seu território em que incide a restrição; ou, quando
permitido, gerando um produto tributável menor que o possível com o uso alternativo do solo.
Exemplo clássico é o critério de rateio Unidade de Conservação/Terra Indígena aqui proposto.
A vertente ambiental deve ser entendida como incentivo à adoção de políticas
ambientais que simultaneamente protegem o meio ambiente e melhoram a qualidade de vida
da população.
Resumindo, a justificativa ambiental guarda relação com a justificativa compensatória
ou fiscal porque os serviços ambientais incentivados têm incidência sobre a qualidade de vida
da população; têm um efeito distributivo de renda (efetivado pelo acesso a bens e serviços
sociais e ambientais; pelo menor gasto em saúde pública, etc.) que estão perfeitamente de
acordo com o preceito constitucional reivindicado pela decisão do STF.
1.2 Justificativa histórica
A divulgação, em 2007, dos Relatórios do Painel Intergovernamental de Mudanças
Climáticas (IPCC, sigla em inglês) instituído pela ONU contribuiu enormemente para: 1)
6
ampliar a percepção por parte da população da crise ecológica, especialmente das mudanças
do clima e suas consequências para a espécie humana; 2) difundir o conceito de efeito estufa,
aquecimento global e das mudanças climáticas associadas a eles; 3) alertar a sociedade sobre
as consequências econômicas, sociais, além das ecológicas, decorrentes do aquecimento
global; 4) revelar a associação entre economia e ecologia; da produção/consumo e impactos
ambientais; emissões de CO2 por ações humanas e aquecimento global; e, principalmente, 5)
dimensionar os custos econômicos para se evitar maiores danos ambientais causados pelo
aquecimento global.
A Conferência de Copenhague, a XV Conferência das Partes da Convenção Quadro
das Nações Unidas sobre Mudança do Clima, também conhecida como COP 15, mostrou que
a questão ambiental é global, sensibiliza a opinião pública e mobiliza todas as representações
de todos os Estados Nacionais, além de organizações não governamentais, grupos
empresariais e as mais diversas formas de mídia. A COP 15 também mostrou que a opinião
pública é suficientemente forte para pressionar os governantes a assumirem medidas de
proteção ambiental, especialmente políticas de redução das emissões de gases de efeito estufa,
nas escalas global e nacional, regional e local.
Cresce a consciência de que o enfrentamento dos desafios ambientais exige do Estado
a incorporação da sustentabilidade ambiental em todas as políticas públicas; e na Sociedade, a
cobrança da inclusão da sustentabilidade ambiental nos processos produtivos; a demanda por
produtos e serviços considerados sustentáveis; e, por último, a pressão da cidadania por
responsabilidades compartilhadas entre Estado e Sociedade para o enfrentamento dos
impactos decorrentes desse modo de produção e consumo. Criou-se o conceito de
desenvolvimento sustentável para esse processo de incorporação da sustentabilidade
ambiental associado à redução das desigualdades sociais e regionais.
Nesse sentido, os critérios socioambientais de rateio do FPE, devem ser entendidos
como instrumentos econômicos para a promoção do desenvolvimento sustentável.
1.3 Oportunidade
Há uma dupla oportunidade para se discutir, gerar uma proposta legislativa e
finalmente o Congresso Nacional aprovar a inclusão de critérios socioambientais entre os
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critérios de rateio do FPE, em 2011: primeiro, a determinação do STF para que novos critérios
de rateio sejam estabelecidos para vigorar a partir do exercício fiscal de 2013; segundo, a
realização no Brasil da Conferência das Nações Unidas para o Desenvolvimento Sustentável,
já apelidada de Rio + 20, em 2012.
A oportunidade institucional foi aberta em 24 de janeiro de 2010, quando o Supremo
Tribunal Federal - STF declarou a inconstitucionalidade do art. 2º, incisos I, II, §§ 1º, 2º e 3º e
do Anexo único, da Lei Complementar nº 62/1989, assegurando a sua aplicação até 31 de
dezembro de 2012, ao julgar ADI nº 875/DF, ADI nº 1.987/DF, ADI nº 2.727/DF e ADI nº
3.243/DF. Essa decisão do STF compele o Congresso Nacional a fixar novos critérios de
rateio do FPE que deverão valer a partir de 01 de janeiro de 2013, oportunizando iniciativas
legislativas de inclusão de critérios socioambientais entre os critérios de rateio do FPE.
A oportunidade política internacional foi aberta em 24 de dezembro de 2009, quando a
Assembléia Geral da ONU aprovou a convocação da Conferência das Nações Unidas para o
Desenvolvimento Sustentável, em 2012, a se realizar no Rio de Janeiro (Earth Summit 2012).
Um dos eixos dessa Conferência é justamente a economia verde no contexto da erradicação
da pobreza e promoção do Desenvolvimento Sustentável, que dialoga com o conceito e a
operacionalidade dos critérios socioambientais de rateio do FPE.
1.4 Critérios socioambientais para o rateio do FPE propostos ao Congresso Nacional
No Congresso Nacional tramitam vários projetos de lei que propõem a inclusão de
critérios socioambientais entre os critérios de rateio do FPE, entre os quais o critério Unidade
de Conservação/Terra Indígena é o mais frequente, o que já justificaria o seu estudo.
São seis os projetos de lei que incluem critérios socioambientais entre os critérios de
rateio do FPE, conforme tabela abaixo, segundo sua autoria, a definição do critério e da
porcentagem do FPE que seria distribuído pelo mesmo:
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Tabela 1 - Projetos de lei em tramitação no Congresso Nacional que incluem critérios
socioambientais no rateio do FPE
Projeto de lei
Autor
Critério
Categorias de Unidade de
Conservação e Terra
FPE
(%)
Indígena
PLP 07/1999
Deputado
Marco Afonso
(PT/AC)
UC+TI
Parque Nacional, Reserva
2%
Biológica, Estação Ecológica,
Floresta Nacional, Reserva
Extrativista, Terra Indígena.
PLP 531/1999
Deputado
Flávio Derz
(PPB/MG)
Projetos de
Projeto de Assentamento de
Assentamento do
Reforma Agrária
1%
Programa
Nacional de
Reforma Agrária
PLP 319/2002
Deputado
José Carlos
Coutinho
(PLF/RJ)
UC + TI
Parque Nacional. Reserva
10 %
Biológica, Estação Ecológica
Floresta nacional, Reserva
Extrativista, Terra Indígena
PLP 351/2002
Senadora
Marina Silva
(PT/AC)
UC + TI
Parque Nacional. Reserva
2%
Biológica, Estação Ecológica
Floresta nacional, Reserva
Extrativista, Terra Indígena
PLP 435/2008
Deputado
José Fernandes
Aparecido de
Oliveira
(PV/MG)
UC
Estação Ecológica, Parque
2%
Nacional, Monumento Natural,
Refúgio da Vida Silvestre, Área
Desmatamento
Bioma Amazônia
e
de Relevante Interesse
Ecológico, Reserva Extrativista,
4%
Reserva de Desenvolvimento
Sustentável, Terra Indígena.
PLP 580/2010
Deputada
Vanessa
Graziotin
(PCdoB/AM)
UC + TI
Parque Nacional, Reserva
2%
Ecológica, Reserva Biológica,
Floresta Nacional, Reserva
Extrativista, Área de
Preservação Ambiental, Terra
Indígena.
Legendas: UC = Unidade de Conservação; TI = Terra Indígena
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Os critérios socioambientais apresentados por esses projetos de lei são: a) Unidade de
Conservação ou Terra Indígena; b) Desmatamento do Bioma Amazônia; e c) Projetos de
Assentamento de Reforma Agrária, que merecem algumas observações:
a) o critério área ocupada por projetos de assentamento de reforma agrária é um critério
social. Sobre as parcelas ou sobre o conjunto da área do projeto de assentamento não
incide outras restrições para seu uso alternativo (atividades agropecuárias, por
exemplo) que não as do Código Florestal, que incidem igualmente sobre todas as
propriedades rurais, existentes em todas as Unidades da Federação;
b) o critério desmatamento do Bioma Amazônia restringe o seu efeito às nove Unidades
da Federação da Amazônia Legal: Amazonas, Pará, Rondônia, Mato Grosso, Amapá,
Roraima, Acre, Tocantins e Maranhão que, abrigam o Bioma Amazônia;
c) O critério Unidades de Conservação e Terras Indígenas abrange todas as Unidades da
Federação.
Sobre a porcentagem do total dos recursos do FPE a serem distribuídos por cada
critério há grande variação: no critério UC/TI vai de 1% até 10% do total, sendo que 1% pode
não ser suficiente para atingir seus objetivos conceituais; e 10% podem gerar uma
compensação a determinadas Unidades da Federação e Regiões, desproporcional à desejada
como política de combate às desigualdades regionais.
1.4.1 Discussão sobre o critério Unidade de Conservação ou Terra Indígena
O primeiro desafio para o critério Unidade de Conservação é definir quais categorias
seriam incluídas para efeito de cálculo, pois são 12 as categorias de Unidades de Conservação
definidas pela Lei 9.985 de 2000, conhecida como lei do Sistema Nacional de Unidades de
Conservação (SNUC), aglutinados em dois grupos: Unidades de Conservação de Proteção
Integral e Unidades de Conservação de Uso Sustentável.
Os Projetos de Lei até agora apresentados diferem neste quesito, pois em suas
respectivas justificações não esclarecem as inclusões e exclusões, o que dificulta a discussão;
ainda assim serão objeto de comentários, tendo em vista a proposta que este texto defenderá
mais adiante.
10
A inclusão de todas as categorias de Unidades de Conservação de Proteção Integral,
como propõe o PLP 335/2008 é defensável; por outro lado não se justifica do ponto de vista
fiscal e operacional a exclusão das categorias Monumento Natural e Refúgio da Vida Silvestre
por parte dos PLPs 07/1999, 351-A/2002; 319/2002; 435/2006 e 580/2010; embora essas duas
categorias englobem áreas pequenas.
No que se refere às Unidades de Conservação de Uso Sustentável a discussão é mais
complexa, merecendo aqui algumas reflexões:
a) a inclusão de Reserva Particular do Patrimônio Natural (RPPN) é defensável porque
embora seja incidente sobre terra de domínio privado há renúncia perpétua de qualquer
uso alternativo (desmatamento, por exemplo) o que a torna, do ponto de vista
ambiental, semelhante a um parque nacional;
b) a inclusão de Floresta Nacional (FLONA) é justificável do ponto de vista ecológico,
porque as FLONAS, embora possam ser objeto de exploração florestal, principalmente
madeireiro, conserva o conjunto da biodiversidade e do patrimônio genético; do ponto
de vista fiscal é discutível, porque pode gerar arrecadação tributária semelhante à de
um uso alternativo do solo. Do ponto de vista da compensação fiscal, seria importante
porque incentivaria a política de exploração florestal sustentável e o esforço das
Unidades da Federação neste sentido;
c) a inclusão das categorias Reserva Extrativista (RESEX) e Reserva de
Desenvolvimento Sustentável (RDS) combina incentivos à proteção ambiental com
incentivos à política de proteção e garantia de sobrevivência e reprodução das
comunidades tradicionais; ademais as terras são públicas e pesam restrições ao uso
alternativo; o que justifica a compensação fiscal;
d) não se justifica a inclusão da categoria Área de Proteção Ambiental (APA),
proposto pelo PLP 580/2010 (e não incluída pelos projetos PLP 351-A/2002; PLP
07/1999; PLP 319/2002) porque o grau de restrição ao uso alternativo das APAs
pouco se diferencia do grau de restrição universalmente imposta pelo Código
Florestal, a qualquer imóvel rural (proibição de corte raso da Área de Proteção
Permanente e da Reserva Legal).
Todos os Projetos de Lei que propõem a inclusão das Terras Indígenas no critério
socioambiental de rateio do FPE referem-se às Terras Indígenas demarcadas. Pelo Decreto
11
1.775/96, que regulamenta a Lei 6001 de 19/12/1973, o processo de demarcação das Terras
Indígenas está concluído quando há o registro na Secretaria de Patrimônio da União - SPU e
no em Cartório de Registro de Imóveis. Logo, subentende-se que se refere a Terras Indígenas
Registradas.
1.5 A experiência do ICMS Ecológico
A inclusão dos critérios socioambientais no rateio da cota parte do ICMS pertencente
aos municípios teve início no Estado do Paraná, em 1991, a partir da demanda de municípios
que cediam parte do seu território para Unidades de Conservação ou nascentes por uma
compensação financeira, argumentando que poderiam ter Índices de Participação maiores se
essas áreas não sofressem a restrição ambiental ao uso alternativo do solo, por atividades
agropecuárias. Argumentavam, também, que os benefícios ambientais decorrentes
extrapolavam seus territórios e se estendiam aos demais municípios. Seus argumentos foram
aceitos inicialmente pelo estado do Paraná e hoje, em 2010, por 15 (quinze) Unidades da
Federação que adotam critérios socioambientais para o rateio do ICMS.
A inclusão de critérios socioambientais no rateio da cota parte do ICMS, conhecida
por ICMS Ecológico foi possível porque o inciso II do parágrafo único do art. 158 da
Constituição Federal autoriza os Estados a fixarem por lei estadual critérios de distribuição
sobre parte do total pertencente aos municípios correspondente “até um quarto, de acordo
com o que dispuser lei estadual ou, no caso dos Territórios, lei federal.”
1.5.1 A base conceitual
Há duas raízes conceituais para o ICMS Ecológico: uma de ordem ambiental e outra
de ordem fiscal. A vertente ambiental valoriza mais o efeito indutor para a adoção de políticas
ambientais por parte dos municípios beneficiados; e a vertente fiscal destaca a compensação
financeira aos municípios cujos territórios sofrem restrições quando, por exemplo, abrigam
unidades de conservação e/ou terras indígenas que restringem ou impedem o uso alternativo
12
do solo. Há farta literatura a respeito, entre as quais sugerimos: Wilson Loureiro2 ; Wilca
Barbosa Hempel3 e Gilney Viana e João Antônio Maciel4.
1.5.2 Critérios socioambientais mais utilizados pelo ICMS Ecológico
O critério socioambiental mais utilizado é o critério das Unidades de Conservação que,
em alguns Estados, inclui as Terras Indígenas. Este critério combina a vertente ambiental, de
indução às políticas ambientais por parte dos municípios e a compensação pela restrição do
uso alternativo do solo nas áreas das Unidades de Conservação. Geralmente consideram tanto
as Unidades de Conservação Federais quanto Estaduais e Municipais.
O critério Unidades de Conservação, ou Unidades de Conservação/Terras Indígenas é
altamente operacional por que; a) são claramente definidas em leis; b) suas áreas são
conhecidas e já quantificadas; c) dificilmente são alteradas.
Outros critérios socioambientais com base territorial foram adotados, conforme
listagem abaixo e seu respectivo Estado, conforme Wilca2:
a) mananciais de abastecimento público de águas (PR);
b) reservatórios de água destinados à geração de energia elétrica (SP);
c) áreas inundadas por barragens (RS).
E ainda critérios socioambientais com outras formas de cômputo:
a) unidade de compostagem ou aterro sanitário (PE);
b) política municipal de meio ambiente (TO);
c) controle e combate a queimadas (TO);
d) conservação dos solos (TO);
e) saneamento básico e conservação da água(TO).
2
Loureiro, W. Contribuição do ICMS Ecológico à conservação da biodiversidade no estado do Paraná. Tese de
Doutorado em Economia e Política Florestal, Curso de Pós-Graduação em Engenharia Florestal. Curitiba: UFPR,
2002.
3
HEMPEL, Wilca Barbosa, A Importância do ICMS Ecológico para a sustentabilidade ambiental no Ceará
4
Coleção Eco-Cidadania nº 06. “O ICMS Ecológico de Mato Grosso”. Gilney Viana e João Orlando Flores
Maciel. Editado pelo Gabinete do Deputado Estadual Gilney Viana, Assembléia Legislativa do Estado de Mato
Grosso. Cuiabá-MT, 2002.
13
1.5.3 Avaliação do ICMS Ecológico
A adoção do ICMS Ecológico pela maioria das Unidades da Federação é um indicador
de sucesso do instrumento econômico de indução de política ambiental. A ampliação do leque
de critérios socioambientais indica também não apenas variadas formas de indução à adoção
de políticas ambientais, mas também variadas formas de compensar o município pela adoção
destas. E às vezes, nem sequer representa compensação por uma eventual perda de
arrecadação potencial pelo não uso do solo ou de determinado recurso natural, mas representa
incentivo à adoção de certas políticas ambientais de efeito positivo na qualidade de vida da
população.
14
Parte II
O critério Unidade de Conservação/Terra Indígena
Esta Parte II do trabalho compreende as bases conceituais e operacionais do Critério
Unidade de Conservação ou Terra Indígena proposto, que será objeto do exercício de cálculo
na Parte III.
2.1 Conceitos
Serão
apresentados
Conservação/Terra
Indígena,
os
conceitos
que
delimitam
o
Critério
Unidade
de
necessários
para
definição
do
Índice
Unidade
de
Conservação/Terra Indígena.
2.1.1 Conceito do Critério Unidade de Conservação e ou Terra Indígena
O critério socioambiental Unidade de Conservação/Terra Indígena para rateio do FPE
pode ser conceituado como um instrumento econômico de incentivo à conservação ambiental
e ao respeito aos direitos dos povos originários; e como compensação financeira às Unidades
da Federação que abrigam em seus territórios Unidades de Conservação ou Terras Indígenas
que impõem restrições ao uso alternativo do solo e demais recursos naturais.
Do ponto de vista fiscal a Unidade da Federação seria compensada porque nas áreas
das Unidades de Conservação e ou Terras Indígenas incidem restrições legais ao uso
alternativo do solo e ao livre exercício de uma série de atividades produtivas com maior
potencial de geração de produto tributável (em relação ao que nelas se produz ou deixam de
produzir, do ponto de vista econômico).
Do ponto de vista socioambiental o Critério Unidade de Conservação/Terra Indígena
justifica-se pela proteção à biodiversidade e à sociodiversidade expressa no respeito aos
direitos dos povos indígenas e comunidades tradicionais. Os benefícios extrapolam as áreas e
as populações diretamente envolvidas e beneficia a toda a população brasileira e, por
extensão, a humanidade.
15
2.1.2 Conceito de Unidade de Conservação
Unidade de Conservação é, segundo o art. 2, inciso I, da Lei nº 9.985 de 18 de julho de
2000 que institui o Sistema Nacional de Unidades de Conservação – SNUC:
Espaço territorial e seus recursos ambientais, incluindo as águas jurisdicionais, com
características naturais relevantes, legalmente instituído pelo Poder Público, com objetivos
de conservação e limites definidos, sob proteção especial de administração, ao qual se
aplicam garantias adequadas de proteção.
2.1.3 Conceito de Terra Indígena
As Terras Indígenas “são bens da União” segundo o art. 20 (caput e inciso XI) da
Constituição Federal; assegurados aos índios “a sua posse permanente, cabendo-lhes o
usufruto exclusivo das riquezas do solo, dos rios e dos lagos nelas existentes” (art. 231, § 2º,
CF).
As terras indígenas são terras que os povos indígenas “tradicionalmente ocupam” (art.
231, CF), definidas como as terras “por eles habitadas em caráter permanente, as utilizadas
para suas atividades produtivas, as imprescindíveis à preservação dos recursos necessários a
seu bem estar e as necessárias à sua reprodução física e cultural, segundo seus usos,
costumes e tradições.” (§ 1º, art. 231, CF).
O Decreto 1775 de 08/01/1996 define o procedimento de demarcação das Terras
Indígenas. Em seu art. 1º declara que as terras indígenas “serão administrativamente
demarcadas por iniciativa e sob orientação do órgão federal de assistência ao índio, de
acordo com o disposto neste Decreto”, que se encerra, conforme seu art. 6º, com “o
respectivo registro em cartório imobiliário da comarca correspondente e na Secretaria do
Patrimônio da União do Ministério da Fazenda.”
2.2 Justificativa
O Brasil é uma potência ambiental, pela sua alta porcentagem de cobertura natural
vegetal; pela maior floresta tropical no mundo; pela rica biodiversidade e genética; pela
16
abundância de fontes e cursos d’água e pelos serviços ambientais que seus ecossistemas
naturais terrestres e marinhos produzem, tais como: regulação do ciclo hidrológico, do ciclo
de nutrientes, do ciclo de carbono, conservação da diversidade biológica e genética, etc.
Para proteger este patrimônio natural a Constituição Federal, em seu artigo 225
instituiu os preceitos da política ambiental, cuja peça central é a instituição das Unidades de
Conservação da Natureza. Para preservar o caráter pluri étnico da nacionalidade, e garantir a
sobrevivência física e cultural dos povos originários, a Constituição Federal em seu art. 231,
definiu entre os direitos dos povos indígenas, o usufruto das terras que tradicionalmente
ocupam.
As Unidades de Conservação, conforme suas categorias, variam em grau de restrição à
presença humana, à conversão de sua cobertura natural em atividades agropecuárias, e à
permissão para o uso sustentável (sem a erradicação de sua cobertura natural) seja de seus
produtos seja dos seus serviços ambientais.
A categoria de Unidade de Conservação com menor restrição de uso são as APAs –
Áreas de Proteção Ambiental que podem incidir sobre terras de domínio privado e, segundo
seu plano de gestão, podem exigir um grau de restrição maior que as definidas no Código
Florestal para os estabelecimentos rurais, em partes específicas de seu ecossistema.
A categoria de Unidade de Conservação com maior restrição são as Reservas e
Estações Ecológicas, terras públicas, destinadas à preservação da biodiversidade onde são
permitidas apenas atividades de pesquisa científica.
Dada a diversidade de categorias e graus de restrição de uso do solo e dos recursos
naturais das Unidades de Conservação é necessário definir quais devem ser incluídas no
critério Unidade de Conservação. Importante observar que Unidades de Conservação só
podem ser instituídas por lei ou decreto; e, depois de constituídas, só poderão ser
desconstituídas por lei.
As Terras Indígenas podem ser utilizadas conforme os costumes dos povos indígenas
que as habitam. A maioria dos povos indígenas brasileiros tem um modo de vida dependente
dos recursos naturais e de seu uso, segundo seus costumes, que são variados, mas geralmente
17
de baixo impacto ambiental. O uso alternativo do solo ou dos recursos naturais, como por
exemplo, do potencial hidrelétrico, depende de autorização do Congresso Nacional; a
exploração mineral depende de legislação específica ainda em discussão pelo Congresso
Nacional.
Tanto as Unidades de Conservação como a maioria das Terras Indígenas, por
compreenderem ecossistemas naturais preservados ou conservados, oferecem serviços
ambientais que são socializados para toda a sociedade. Em verdade seus benefícios
extrapolam a sociedade brasileira e beneficiam a toda a humanidade. Por todas essas razões,
as Unidades de Conservação e Terras Indígenas (nem todas, é bom que se registre), podem
também ser incluídas no mecanismo REDD (Redução de Emissões por Desmatamento e
Degradação) em discussão, que procura compensar as Unidades da Federação que evitem o
desmatamento. Este é um diferencial que o Brasil pode ostentar no contexto das nações,
inclusive do ponto de vista da competitividade de seus produtos no mercado internacional.
Finalmente, vale registrar que a maioria das Unidades de Conservação foi instituída e
a maioria das Terras Indígenas foi demarcada nos últimos 25 anos, pós Constituição Federal
de 1988. Explica-se porque foram instituídas ou demarcadas em maior número e em maior
área nas Regiões Norte e Centro Oeste: primeiro, porque durante séculos ficaram protegidos,
tanto os ecossistemas naturais como os povos indígenas, pela distância dos centros da
colonização e concentração da economia brasileira nas regiões sul e sudeste; segundo, porque
apenas nas últimas três décadas foram submetidas à forte pressão da expansão da fronteira
agrícola para o Oeste e para o Norte do Brasil; terceiro, porque a sociedade brasileira
compreendeu a importância da sua diversidade biológica, cultural e étnica; e quarto, porque os
Poderes Públicos responderam às determinações constitucionais; e finalmente, pelo
surgimento de novas oportunidades de integração dessas regiões ao mercado e à vida
nacional.
2.3 Unidades de Conservação
As Unidades de Conservação, segundo a Lei 9.985/2000 são divididas em dois grupos:
a) Unidades de Conservação de Proteção Integral, cujo “objetivo básico é preservar a
natureza, sendo admitido apenas o uso indireto dos seus recursos naturais, com
exceção dos casos previstos nesta lei” (§ 1º, art. 7º) e;
18
b) Unidades de Conservação de Uso Sustentável, cujo “objetivo básico é compatibilizar
a conservação da natureza com o uso sustentável de parcela dos seus recursos
naturais” (§ 2º, art. 7º).
Todas as Unidades de Conservação de Proteção Integral, a nosso ver, devem ser
incluídas; mas é importante conhecer as diferenciações existentes entre as categorias deste
bloco.
As Unidades de Conservação de Proteção Integral cujas terras são de posse e domínio
público (Estação Ecológica, Reserva Ecológica, Parque Nacional) devem ser incluídas no
critério proposto, porque não podem ser objeto de uso alternativo do solo, isto é, não lhes é
permitido atividades agropecuárias, mineração, etc. As duas outras categorias Monumento
Natural e Refúgio de Vida Silvestre podem ser constituídas em áreas privadas e ademais são
definidas em áreas pequenas de grande importância ecológica, mas de pequeno significado
fiscal. Devem também ser incluídas no critério proposto, porque estimulam proprietários
rurais a praticarem a conservação ambiental, embora do ponto de vista fiscal tenham pequeno
significado.
Nem todas as Unidades de Conservação de Uso Sustentável devem ser incluídas. Das
sete categorias deste bloco, quatro categorias são constituídas em terras de posse e domínio
publico: Florestas Nacionais; Reservas Extrativistas; Reserva de Fauna; Reserva de
Desenvolvimento Sustentável que, sem dúvida devem estar incluídas, pela razão de servirem
à política ambiental e à política social, e sempre com restrição ao uso alternativo do solo. É
verdade que as atividades extrativistas, sejam as florestais nas Flonas, sejam as florestais e
não florestais na Reservas Extrativistas e de Desenvolvimento Sustentável, podem gerar
produtos sobre os quais incidam tributos, o que não justificaria sua exclusão, dada sua
importância ecológica, pela proibição de uso alternativo (desmatamento) no caso das
Florestas Nacionais e pela restrição grave no caso das Reservas Extrativistas e RDS.
Embora as Reservas Particulares do Patrimônio Natural – RPPNs - sejam praticadas
em terras privadas e por iniciativa dos proprietários, são definidas como “área gravada com
perpetuidade, com o objetivo de conservar a diversidade biológica” (art. 21, caput) cuja
inclusão estimularia a sua criação e seu monitoramento.
19
As Áreas de Proteção Ambiental – APAs não devem ser incluídas porque incidem
geralmente sobre áreas de domínio privado e podem ser objeto de uso alternativo do solo,
como, por exemplo, atividades agropecuárias. Sobre elas pesam quase sempre apenas as
restrições impostas pelo Código Florestal (manter as Áreas de Proteção Permanente e as
Reservas Legais, podendo as últimas serem objeto de uso sustentável). Embora sejam úteis
para a política ambiental não se justifica sua inclusão pela fragilidade da justificativa fiscal.
2.4 Terras Indígenas
Propomos que sejam incluídas as Terras Indígenas registradas. Depois do julgado pelo
STF sobre as demandas de terceiros sobre a demarcação da Terra Indígena Raposa Serra do
Sol, situada no estado de Roraima, ficou pacificado o entendimento que o fim do processo de
demarcação é o registro da Terra Indígena na Secretaria do Patrimônio da União (SPU) e no
Cartório de Registro de Imóveis, que deve ser o critério a ser adotado pela legislação do FPE.
Segundo informações atualizadas, as Terras Indígenas registradas junto ao SPU
compreendem cerca de 95 milhões de hectares; e as outras Terras Indígenas em processo de
demarcação compreendem cerca de 15 milhões de hectares.
As Terras Indígenas ocupam maior área nas Unidades da Federação das regiões Norte
e Centro Oeste porque, como já assinalado, são as regiões que só recentemente sofreram a
pressão da expansão da fronteira agrícola, coincidentemente com o reforço da Constituição de
1988 em assegurar os direitos dos povos indígenas e a consequente onda de demarcação de
suas terras.
Do ponto de vista ambiental e do ponto de fiscal está suficientemente justificada a
inclusão das Terras Indígenas no critério Unidade de Conservação/Terras Indígenas de rateio
do FPE.
2.5 Indicadores
O indicador escolhido deve ser sensível para captar a relação entre a área ocupada por
Unidades de Conservação ou Terras Indígenas e a área total da Unidade da Federação,
20
pressupondo que uma maior proporção da sua área total ocupada por Unidades de
Conservação e Terras Indígenas signifique uma renúncia fiscal potencial maior.
Para evitar concentração dos recursos deste critério em um número pequeno de
Unidades da Federação que abrigam Unidades de Conservação e Terras Indígenas se
estabelece categorias de participação, com coeficientes específicos e teto máximo.
2.6 Fontes dos Dados
O Instituto Chico Mendes de Preservação da Biodiversidade – ICMBio, ligado ao
Ministério do Meio Ambiente, é o órgão público federal competente para informar sobre as
Unidades de Conservação Federais: legislação, leis e decretos instituidores de cada Unidade
de Conservação, categoria, área, limites, localização georeferenciada, podem ser encontradas
no Cadastro Nacional de Unidades de Conservação – CNUC, mantido pelo Ministério do
Meio Ambiente (MMA).
O CNUC (Cadastro Nacional de Unidade de Conservação), previsto na Lei
9.985/2000, que instituiu o SNUC (Sistema Nacional de Unidade de Conservação da
Natureza), tem como objetivo principal manter o cadastro de Unidades de Conservação que
estão em conformidade com esta Lei nos âmbitos Federal, Estadual e Municipal e facilitar a
gestão das Unidades de Conservação. Este cadastro, mantido pelo MMA (Ministério do Meio
Ambiente) com a colaboração do ICMBIO (Instituto Chico Mendes de Conservação da
Biodiversidade) e dos órgãos estaduais e municipais competentes, permite que a sociedade
acompanhe os resultados das políticas públicas voltadas para a conservação e a preservação
do patrimônio biológico nacional. Em listagem separada o ICMBio informa sobre as Reservas
Particulares do Patrimônio Natural (RPPNs).
A Fundação Nacional do Índio (FUNAI), ligada ao Ministério da Justiça, é a
instituição pública federal encarregada da demarcação das terras indígenas e fiel depositária
das informações sobre essas terras: legislação específica, nome da Terra Indígena, etnias
residentes, área, perímetro, localização, número de habitantes e quaisquer outras informações
que sejam necessárias para esse fim.
21
O Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística – IBGE, ligada ao Ministério do
Planejamento, Orçamento e Gestão, é a fonte de informações sobre área oficial de cada
Unidade da Federação.
2.7 Características dos dados
Para efeito de cálculo do critério Unidade de Conservação/Terra Indígena os dados
necessários deverão ser formalmente disponibilizados ao Tribunal de Contas da União – TCU
(que deverá calcular os índices) correspondentes ao conjunto de Unidades de Conservação
Federais e Terras Indígenas que, segundo a lei, comporão o Índice UC/TI. Sobre cada
Unidade de Conservação e sobre cada Terra Indígena deverão ser informadas as seguintes
características:
a) nome da Unidade de Conservação ou da Terra Indígena;
b) área, em hectares;
c) localização: indicando a qual Unidade da Federação pertence; e caso incida sobre
mais de uma Unidade da Federação, indicação precisa da área de cada parcela
incidente sobre o território de cada Unidade da Federação;
d) data de criação: da Unidade de Conservação, explicitada em lei ou decreto; e data
de registro da Terra Indígena perante o SPU ou Cartório de Registro de Imóveis;
e) Categoria da Unidade de Conservação;
f) área da Unidade da Federação – informação a ser coletada junto ao IBGE;
g) eventuais sobreposições entre categorias diferentes de Unidades de Conservação e
entre Unidades de Conservação e Terras Indígenas, para se evitar dupla ou tripla
contabilização.
22
Parte III
Exercício demonstrativo de aplicação do critério Unidade de Conservação/Terra
Indígena no rateio de determinada parcela do FPE
O exercício demonstrativo não é definitivo, mas é suficientemente embasado para
revelar as tendências de rateio de 2% do valor total do FPE pelo Critério Unidade de
Conservação e ou Terra Indígena. A partir da base de dados única se produziu duas séries de
Índices Unidade de Conservação e Terra Indígena - IUCTI das Unidades da Federação
correspondentes a duas tabelas de coeficientes individuais das Unidades da Federação, a do
PLP 351-A/2002 – Hipótese 1, e a alternativa, da autora do trabalho – Hipótese 2.
3.1 Base de Cálculo
Para efeito deste exercício demonstrativo se trabalhará com as seguintes hipóteses:
a) destinação de 2% do total do FPE a ser distribuído segundo o critério Unidade de
Conservação/Terra Indígena;
b) as Unidades de Conservação a serem consideradas serão:
1) todas as categorias de Unidades de Conservação de Proteção Integral: a) Estação
Ecológica; b) Reserva Ecológica, c) Parque Nacional; d) Monumento Natural; e)
Refúgio de Vida Silvestre;
2) as seguintes categorias de Unidades de Conservação de Uso Sustentável: a) Floresta
Nacional; b) Reserva Extrativista; c) Reserva de Fauna; d) Reserva de
Desenvolvimento Sustentável; e e) Reserva Particular do Patrimônio Natural.
c) as Terras Indígenas demarcadas, já registradas perante a Secretaria do Patrimônio da
União – SPU;
d) as áreas oficiais das Unidades da Federação utilizadas serão aquelas indicadas pelo
IBGE;
e) quando a Unidade de Conservação ou Terra Indígena incida sobre mais de uma
Unidade da Federação se recorrerá, onde houver, a fontes alternativas; em não se
dispondo deste dado, se fará a divisão da área igualitariamente pelas Unidades da
Federação envolvidas;
f) a listagem de Unidades de Conservação utilizada é a informada pelo Cadastro
Nacional
de
Unidades
de
Conservação
–
CNUC,
mantido
pelo
MMA
23
(www.mma.gov.br/cadastro_uc), complementada pela lista de Reserva Particular do
Patrimônio Natural - RPPN publicada no site do ICMBio, em agosto de 2010;
g) a listagem de Terras Indígenas utilizada é a informada pelo Fundação Nacional do
Índio – FUNAI, ligada ao Ministério da Justiça, em agosto de 2010;
h) serão utilizadas duas séries de coeficientes de ponderação da relação entre a área total
ocupada por Unidades de Conservação ou Terras Indígenas e a área total de cada
Unidade da Federação, por faixas de porcentagem;
i) não serão consideradas, neste exercício, as sobreposições entre diferentes categorias
de Unidades de Conservação e entre Unidades de Conservação e Terras Indígenas; que
ocorrem principalmente em Unidades da Federação das Regiões Norte e Centro Oeste,
por não terem sido disponibilizados pelas fontes.
Na Amazônia Legal, segundo Rolla e Ricardo5 chega a 12,8 milhões de hectares a
sobreposição de Unidades de Conservação em Terras Indígenas.
3.2 As duas propostas de coeficientes individuais das Unidades da Federação
Para efeito deste exercício demonstrativo se produzirá dois resultados de Índice de
Unidade de Conservação/Terra Indígena a partir da proposta de rateio de 2% do FPE. A
diferença entre uma e outra se refere à categoria da Unidade da Federação, que associa
porcentual de área ocupada por Unidade de Conservação e Terra Indígena, e seus respectivos
coeficientes.
Haverá um cálculo segundo a proposta do PLC nº 351-A de 2002 – Hipótese 1 (Tabela
02) e outro cálculo segundo a proposta alternativa da autora deste texto – Hipótese 2. (Tabela
03). A grande diferença entre a proposta do PLC 351-/2002 (Hipótese 1) e a proposta da
autora (Hipótese 2) está nas linhas de corte da primeira e da última categoria classificatória
das Unidades da Federação. Como se verá mais adiante esta diferença importará em Índices
Unidade de Conservação/Terra Indígena distintos para as Unidades da Federação.
5
Alicia Rolla e Fany Ricardo, em “Mapa das Sobreposições” in “Terras Indígenas e Unidades de Conservação –
O Desafio das Sobreposições”. Editora ISA, São Paulo. 2005.
24
Note-se que a Hipótese 1 (tabela 2) inclui na categoria 1 as Unidades da Federação
com até 5% de sua área ocupada por unidades de conservação ou terras indígenas, quando a
Hipótese 2 (tabela 03) considera o limite até 1% desta mesma área.
Tabela 2 - Coeficientes das Categorias de Unidades da Federação – Hipótese 1 (PLP 351A/2002)
Categoria da UF, segundo percentual de sua
área ocupada por unidades de conservação ou
Coeficiente
terras indígenas demarcadas (registradas)
a) até 5%
1
b) acima de 5% até 10%
2
c) acima de 10% até 15%
3
d) acima de 15% até 20%
4
e) acima de 20% até 25%
5
f) acima de 25% até 30%
6
g) acima de 30%
7
Tabela 3 - Coeficientes das Categorias de Unidades da Federação - Hipótese 2 (proposta
da autora)
Categoria da UF, segundo percentual de sua
área ocupada por unidades de conservação ou
Coeficiente
terras indígenas (registradas)
Até 1%
1
Mais de 1% até 5%
2
Mais de 5% até 10%
3
Mais de 10% até 15%
4
Mais de 15% até 29%
5
Mais de 20% até 25%
6
Mais de 25%
7
25
3.3 Índices Unidades de Conservação ou Terras Indígenas de rateio do FPE
Os Índices UCTI de cada Unidade da Federação, considerando a porcentagem de 2%
do total do FPE a ser rateado pelo mesmo na hipótese 1 (PLP 351-A/2002), estão expostos na
Tabela 4, e os calculados segundo a hipótese 2 estão na Tabela 5.
Tabela 4 - Índices Unidades de Conservação ou Terras Indígenas - Hipótese 1 - PLP
351-A/2002
PLP 351-A/2002
LC 62/1989 - FPE 2008
UF
Categoria
Coeficiente
Valor (R$)
Coeficiente
Valor (R$)
AC
7
0,100000
76.700.984,78
3,4210
26.239.406,89
AM
7
0,100000
76.700.984,78
2,7904
21.402.642,79
AP
7
0,100000
76.700.984,78
3,4120
26.170.376,01
PA
7
0,100000
76.700.984,78
6,1120
46.879.641,89
RO
7
0,100000
76.700.984,78
2,8156
21.595.929,28
RR
7
0,100000
76.700.984,78
2,4807
19.027.213,30
MT
4
0,057143
43.829.134,16
2,3079
17.701.820,28
TO
3
0,042857
32.871.850,62
4,3400
33.288.227,39
DF
2
0,028571
21.914.567,08
0,6902
5.293.901,98
MA
2
0,028571
21.914.567,08
7,2182
55.364.304,83
AL
1
0,014286
10.957.283,54
4,1601
31.908.376,68
BA
1
0,014286
10.957.283,54
9,3962
72.069.779,31
CE
1
0,014286
10.957.283,54
7,3369
56.274.745,52
ES
1
0,014286
10.957.283,54
1,5000
11.505.147,72
GO
1
0,014286
10.957.283,54
2,8431
21.806.856,99
MG
1
0,014286
10.957.283,54
4,4545
34.166.453,67
MS
1
0,014286
10.957.283,54
1,3320
10.216.571,18
PB
1
0,014286
10.957.283,54
4,7889
36.731.334,60
PE
1
0,014286
10.957.283,54
6,9002
52.925.213,51
PI
1
0,014286
10.957.283,54
4,3214
33.145.563,56
PR
1
0,014286
10.957.283,54
2,8832
22.114.427,93
RJ
1
0,014286
10.957.283,54
1,5277
11.717.609,45
RN
1
0,014286
10.957.283,54
4,1779
32.044.904,43
RS
1
0,014286
10.957.283,54
2,3548
18.061.547,90
SC
1
0,014286
10.957.283,54
1,2798
9.816.192,04
SE
1
0,014286
10.957.283,54
4,1553
31.871.560,20
SP
1
0,014286
10.957.283,54
1,0000
7.670.098,48
Total
70
767.009.847,81
100
1
767.009.847,81
26
A tabela 04 mostra a seguinte distribuição dos coeficientes do Índice Unidade de
Conservação/Terra Indígena:
a) seis Unidades da Federação situadas na Região Norte do Brasil: Acre, Amazonas,
Amapá, Pará e Rondônia, estariam classificadas na categoria 7, porque têm uma
porcentagem acima de 30% de seu território abrangido por Unidades de Conservação e
Terras Indígenas. Cada uma destas Unidades da Federação receberia o maior
coeficiente individual, 0,100000 ou 10 % do total a ser distribuído, bem mais do que
receberam com a LC 62/1989 em 2008;
b) dezessete Unidades da Federação estariam classificados na categoria 1 porque
cedem menos que 5% do seu território para Unidades de Conservação e Terras
Indígenas; a cada uma corresponderia o coeficiente 0,014286 ou 1,43 % do total a ser
distribuído por este critério, entre as quais quatro Unidades da Federação receberiam
mais do que receberam pela LC 62/1989;
c) quatro Unidades da Federação estariam classificados em categorias intermediárias,
respectivamente: Mato Grosso na categoria 4; Tocantins 3; Maranhão e Distrito
Federal na 2, dentre as quais Mato Grosso, Tocantins e Distrito Federal receberiam
mais que receberam pela LC 62/1989; e Maranhão, receberia a menos.
Uma outra distribuição destes coeficientes se pode observar pela Tabela 5, abaixo:
a) as seis Unidades da Federação que têm mais de 25% do seu território ocupado por
Unidades de Conservação ou Terras Indígenas (Acre, Amazonas, Amapá, Pará,
Rondônia e Roraima), todas da Região Norte, seriam compensadas com o maior índice
UC/TI = 0,08235294 (menor que o índice máximo proposto pela hipótese 1). Todas as
seis Unidades da Federação embolsariam mais do que receberam pelos critérios da LC
62/1989;
b) as Unidades da Federação classificadas no menor índice, seriam apenas seis: Ceará,
Goiás, Paraíba, Rio Grande do Norte, Rio Grande do Sul e São Paulo, com índice de
0,01176471, sendo que uma delas, São Paulo, ainda receberia mais do que recebeu
pela LC 62/1989 em 2008;
c) na categoria 2, com índice de 0,02352941, estariam enquadradas onze Unidades da
Federação: Alagoas, Bahia, Espírito Santo, Minas Gerais, Mato Grosso do Sul, Paraná,
Pernambuco, Piauí, Rio de Janeiro, Santa Catarina e Sergipe; dos quais quatro (ES,
MS, RJ, SC) ganhariam mais do que receberam pela LC 62/1989 em 2008;
27
d) quatro Unidades da Federação estariam em níveis intermediários: Distrito Federal,
Maranhão, Mato Grosso e Tocantins; dos quais Distrito Federal, Mato Grosso e
Tocantins ganhariam mais do que ganharam com a LC 62/1989 em 2008.
Tabela 5 - Índices das Unidades de Conservação ou Terras Indígenas - Hipótese 2
HIPÓTESE 2
UF
Categoria
Coeficiente
LC 82/1989 - FPE 2008
Valor
Coeficiente
Valor
AC
7
0,082353
63.165.516,88
3,4210
26.239.406,89
AM
7
0,082353
63.165.516,88
2,7904
21.402.642,79
AP
7
0,082353
63.165.516,88
3,4120
26.170.376,01
PA
7
0,082353
63.165.516,88
6,1120
46.879.641,90
RO
7
0,082353
63.165.516,88
2,8156
21.595.929,27
RR
7
0,082353
63.165.516,88
2,4807
19.027.213,29
MT
5
0,058824
45.118.226,34
2,3079
17.701.820,28
TO
4
0,047059
36.094.581,07
4,3400
33.288.227,39
DF
3
0,035294
27.070.935,81
0,6902
5.293.901,97
MA
3
0,035294
27.070.935,81
7,2182
55.364.304,83
AL
2
0,023529
18.047.290,54
4,1601
31.908.376,68
BA
2
0,023529
18.047.290,54
9,3962
72.069.779,32
ES
2
0,023529
18.047.290,54
1,5000
11.505.147,72
MG
2
0,023529
18.047.290,54
4,4545
34.166.453,67
MS
2
0,023529
18.047.290,54
1,3320
10.216.571,17
PE
2
0,023529
18.047.290,54
6,9002
52.925.213,52
PI
2
0,023529
18.047.290,54
4,3214
33.145.563,56
PR
2
0,023529
18.047.290,54
2,8832
22.114.427,93
RJ
2
0,023529
18.047.290,54
1,5277
11.717.609,44
SC
2
0,023529
18.047.290,54
1,2798
9.816.192,03
SE
2
0,023529
18.047.290,54
4,1553
31.871.560,21
CE
1
0,011765
9.023.645,27
7,3369
56.274.745,52
GO
1
0,011765
9.023.645,27
2,8431
21.806.856,98
PB
1
0,011765
9.023.645,27
4,7889
36.731.334,60
RN
1
0,011765
9.023.645,27
4,1779
32.044.904,43
RS
1
0,011765
9.023.645,27
2,3548
18.061.547,90
SP
1
0,011765
9.023.645,27
1,0000
7.670.098,48
Total
85
1
767.009.847,81
100
767.009.847,81
28
Resumindo: pela hipótese 2, proposta pela autora deste texto, a distribuição dos
recursos pelo Índice Unidade de Conservação ou Terra Indígena seria menos concentrada do
que a proposta na hipótese 1, do PLP 351-A/2002; quatorze Unidades da Federação receberia
mais do que receberam em 2008 pelos coeficientes fixos da LC 62/1989, em igual parcela do
FPE. Pela proposta do PLP 351-A/2002, por igual raciocínio, treze Unidades da Federação
receberiam a mais do que receberam em 2008, em relação à parcela de 2% do valor total do
FPE.
3.4 Distribuição Regional
A distribuição das transferências do FPE por Regiões segundo o Índice Unidade de
Conservação ou Terra Indígena guarda relação com a área ocupada por Unidades de
Conservação e Terras Indígenas nas respectivas regiões. O universo com o qual trabalhamos é
da ordem de 167 milhões de hectares para todo o Brasil. Poderia ser maior, da ordem de 260
milhões de hectares se incluíssemos todas as Unidades de Conservação federais, estaduais e
municipais e as Terras Indígenas em processo de demarcação.
A distribuição das Unidades de Conservação e Terras Indígenas aqui estudadas
(166.690.093,55 hectares) pelas regiões pode ser visualizada na tabela 06, abaixo:
Tabela 6 - Distribuição da Área Total de Unidade da Conservação e Terras Indígenas
por Região
REGIÃO
ÁREA DA
REGIÃO
ÁREA DE
UC+TI
(HA)
(HA)
PARTICIPAÇÃO
REGIONAL
%
PARTICIPAÇÃO
NACIONAL
%
Norte
385.332.724,00
143.565.767,05
37,26
16,86
Centro-Oeste
160.637.151,00
15.064.765,16
9,38
1,77
Nordeste
155.425.701,00
6.070.727,56
3,91
0,71
Sudeste
92.451.129,00
1.214.963,60
1,31
0,14
Sul
57.640.957,00
773.870,16
1,34
0,09
851.487.662,00
166.690.093,53
19,58
19,58
Brasil
A Região Norte cede 37,25% de seu território para Unidades de Conservação e Terras
Indígenas; 4 vezes mais que o Centro Oeste; 9,5 vezes mais que o Nordeste, e 28 vezes mais
que o Sul ou o Sudeste.
29
De qualquer modo, nas duas hipóteses aqui discutidas haverá maior transferência para
a Região Norte, justificada porque é elevada a porcentagem de sua área ocupada por Unidades
de Conservação e Terras Indígenas; e ainda rebaixada pelo regime de categorias e coeficientes
e teto fixados nas tabelas 02 e 03.
Merece registro o fato de a Região Norte abrigar 86,12% da área total ocupada por
Unidades de Conservação Federais e Terras Indígenas no Brasil.
A distribuição regional dos 2% do valor total do FPE, pelo IUCTI, está apresentada na
tabela 7, correspondente à proposta do PLP 351-A/2002; e na tabela 08 pela proposta hipótese
2 da autora deste texto.
Tabela 7 - Índices das Unidades de Conservação ou Terra Indígena - Hipótese 1 - PLP
351-A/2002
PLP 351-A/2002
Região
LC 62/1989 - FPE 2008
Participação
Categoria Coeficiente
Valor
(%)
Participação
Coeficiente
Valor
(%)
NO
45
0,642857
493.077.759,31
64,29
25,3717
194.603.437,56
25,37
NE
10
0,142857
109.572.835,40
14,29
52,4551
402.335.782,68
52,46
CO
8
0,114286
87.658.268,32
11,43
7,1732
55.019.150,40
7,17
SE
4
0,057143
43.829.134,16
5,71
8,4822
65.059.309,31
8,48
SU
3
0,042857
32.871.850,62
4,29
6,5178
49.992.167,86
6,52
Brasil
70
100
100
767.009.847,81
100
1
767.009.847,81
Pela proposta do PLP 351-A/2002 (tabela 07) a região Norte receberia 64,29% do total
distribuído pelo Índice Unidade de Conservação e/ou Terra Indígena - IUCT (neste caso, 2%
do FPE) enquanto recebeu apenas recebeu apenas 25,37% pelos coeficientes da LC 62/1989,
ficando a região Centro-Oeste, em segundo lugar.
A proposta da hipótese 2 representada pela tabela 08, abaixo, confirma a maior
participação da região Norte (54,12%) e eleva um pouco as participações relativas das demais
regiões, principalmente a do Nordeste, em comparação à proposta do PLP 351-A/2002.
30
Tabela 8 - Índices das Unidades de Conservação ou Terras Indígenas - Hipótese 2 (proposta da autora)
Hipótese 2
Região
LC 62/1989 - FPE 2008
Participação
Categoria Coeficiente
Valor
(%)
Participação
Coeficiente
Valor
(%)
NO
46
0,541176
415.087.682,35
54,12
25,3717
194.603.437,56
25,37
NE
16
0,188235
144.378.324,29
18,82
52,4551
402.335.782,64
52,46
CO
11
0,129412
99.260.097,95
12,94
7,1732
55.019.150,42
7,17
SE
7
0,082353
63.165.516,88
8,24
8,4822
65.059.309,33
8,48
SU
5
0,058824
45.118.226,34
5,88
6,5178
49.992.167,87
6,52
Brasil
85
767.009.847,81
100
1
767.009.847,81
100
100
Resumindo, nas duas hipóteses a região Norte receberia uma maior compensação pelo
fato de ceder uma porcentagem bem maior de sua área total para Unidades de Conservação e
Terras Indígenas; na proposta da autora (hipótese 2) esta concentração seria atenuada e a
distribuição regional mais equitativa.
31
CONSIDERAÇÕES FINAIS
O Brasil é uma potência ambiental que assume seu papel em escala global, como visto
recentemente na COP 15, de Copenhague. Representantes das Unidades da Federação que
estiveram em Copenhague tiveram a oportunidade de perceber o jogo de interesses que
emperram as possibilidades de um acordo sobre mudanças climáticas, as oportunidades de
negócios subjacentes e as ameaças de se aplicar restrições ambientais ao comércio
internacional. A proposta de inclusão de critérios socioambientais no rateio do FPE,
especialmente do Critério Unidade de Conservação ou Terra Indígena, dialoga com
preocupações defensivas e ofensivas na defesa dos interesses do Brasil na esfera
internacional.
Um dos elementos em jogo é o patrimônio da biodiversidade, sua preservação, suas
possibilidades de uso, novas tecnologias de pesquisa e expectativas de novos produtos e,
finalmente, os serviços ambientais prestados pelos ecossistemas naturais. Tudo a ver com as
Unidades de Conservação e as Terras Indígenas brasileiras.
Ainda em Copenhague, em 2009, e desde então com maior incidência, se discute o
mecanismo REDD – Redução de Emissões por Desmatamento e Degradação, também
conhecido como Compensação por Desmatamento Evitado, que não é outra coisa que
compensação por serviços ambientais prestados por ecossistemas naturais, mais precisamente,
pelas florestas naturais. Uma série de propostas estão em circulação e esta questão está na
ordem do dia da COP 16, em Ciudad de México, em dezembro de 2010. REDD tem muita a
ver com as florestas brasileiras, tanto em terras de domínio privado como de domínio público,
com preferência por Unidades de Conservação e Terras Indígenas.
Isto leva a crer que Unidades de Conservação, mesmo aquelas com maior restrição de
uso dentre as de Proteção Integral, podem ser objeto de “uso comercial” via comercialização
de seus serviços ambientais. Talvez um dia os mecanismos comerciais de serviços ambientais
dos ecossistemas naturais ofereçam uma renda maior que sua conversão em campos de
pastagens ou de agricultura, o que ainda não acontece. E, ainda assim, do ponto de vista
estritamente financeiro, se o custo de oportunidade fosse coberto, restariam os cursos de
conservação, monitoramente e fiscalização – quase sempre arcados pela União, Estados e
Municípios.
32
Essas razões, sejam ecológicas ou econômicas, justificam a inclusão de critérios
socioambientais entre os critérios de rateio do FPE, especialmente o Critério Unidade de
Conservação e/ou Terra Indígena.
É oportuno registrar a experiência vitoriosa de inclusão de critérios socioambientais no
rateio da cota parte do ICMS, dos quais o mais importante é o Critério Unidade de
Conservação que, em algumas Unidades da Federação, aparece como Critério Unidade de
Conservação e/ou Terras Indígenas. A introdução desse critério ainda não produziu todos os
seus efeitos em termos de incentivo às políticas ambientais na esfera da gestão municipal, mas
conseguiu avanços formidáveis. E, do ponto de vista fiscal ofereceu condições mais
favoráveis aos municípios que abrigam Unidades de Conservação e/ou Terras Indígenas,
quase sempre dependentes das transferências constitucionais.
O paralelo entre a experiência de inclusão dos critérios socioambientais no rateio da
cota parte do ICMS pertencente aos municípios e a proposta de introdução de critérios
similares para o rateio do FPE parece válida e consistente. Contudo, pode-se esperar mais do
ponto de vista ambiental dos gestores dos Estados, porque há maior experiência e cultura
sobre o tema; e pode-se contribuir do ponto de vista fiscal para uma distribuição mais justa
como determina a Constituição, a depender do novo mix de critérios e índices de rateio do
FPE.
A oportunidade histórica para se propor, discutir e finalmente o Congresso Nacional
votar os novos critérios de rateio do FPE, estão dadas pela decisão do STF, que julgou
inconstitucional os coeficientes fixos da Lei Complementar 62/1989 que nortearam o rateio
do FPE por longos anos. Não obstante a clara injustiça continuada não houve força capaz de
alterar os coeficientes acordados politicamente para dois anos e duraram vinte anos.
Tentativas legislativas ocorreram, mas não venceram a inércia. Somente agora, ao
início de 2010, o STF invalidou os coeficientes fixos de rateio do FPE cristalizados pela Lei
Complementar nº 62/1989, ao acolher as ADIs interpostas por Estados que se julgaram
injustiçados. A decisão fixou o prazo de até 31 de dezembro de 2012 para que os novos
critérios sejam fixados pelo Congresso Nacional, ou seja, a janela de oportunidade é de dois
anos, 2011 e 2012. Não se pode perder essa oportunidade.
33
Cremos que há argumentos fortes em defesa da inclusão de critérios socioambientais
entre os critérios de rateio do FPE ou, pelo menos, a inclusão do critério socioambiental
Unidade de Conservação/Terra Indígena para distribuir uma parcela pequena da ordem de 2%
(dois por cento) do total do FPE, como propõe alguns projetos em tramitação no Congresso
Nacional, e defende este texto. A política fiscal dará um pequeno passo no rumo certo de uma
gestão moderna, contemporânea, atenta às necessidades econômicas, sociais e ambientais das
Unidades da Federação e do conjunto do país, que a cidadania ambiental reclama e espera.
34
BIBLIOGRAFIA
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35
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2002.
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http://www.floresta.ufpr.br/pos-graduacao/seminarios/wilson/contribuicao_do_icms.pdf.
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Assembléia Legislativa do Estado de Mato Grosso. Cuiabá, MT: 2002.
36
ANEXOS
37
Anexo I – Unidade de Conservação – Proteção Integral - Federal
UF
AC
AL
AM
AP
BA
CE
DF
ES
GO
MA
MG
MS
MT
PA
PB
PE
PI
PR
RJ
RN
RO
RR
RS
SC
SE
SP
TO
Total
Estação
Ecológica
(ha)
77.500,00
6.116,00
1.157.743,00
175.685,00
457.925,00
24.104,00
0,00
0,00
0,00
0,00
1.090,00
0,00
239.900,00
3.475.796,00
0,00
0,00
135.000,00
9.331,50
10.385,00
1.163,00
31.906,00
473.869,00
34.149,00
3.993,50
0,00
5.571,06
358.153,00
6.679.380,06
Monumento
Natural
(ha)
Reserva
Biológica
(ha)
0,00
0,00
8.905,00
2.234,50
0,00 1.230.786,00
0,00
395.000,00
8.905,00
19.252,00
0,00
0,00
0,00
3.470,00
17.496,00
31.439,00
0,00
0,00
0,00
341.650,00
0,00
50.890,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
855.055,00
0,00
4.321,00
0,00
3.882,50
0,00
0,00
0,00
24.075,00
0,00
32.832,00
0,00
36.249,00
0,00
953.335,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
17.600,00
8.905,00
2.766,00
0,00
0,00
0,00
0,00
44.211,00 4.004.837,00
Parque
Nacional
(ha)
Refúgio de
Vida
Silvestre
(ha)
0,00
0,00
0,00
0,00
167.843,00
0,00
0,00
17.741,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
16.582,00
0,00
0,00
0,00
0,00
142
846.633,00
0,00
8.362.540,00
2.552.500,00
530.936,25
14.704,00
21.194,50
13.000,00
218.676,50
497.499,25
673.452,00
183.418,50
1.370.190,00
4.273.371,00
0,00
73.825,00
792.564,25
304.973,50
98.710,00
0,00
2.125.813,00
518.480,00
40.675,00
125.791,00
0,00
7.999,00
0,00
55.000,00
0,00
740.167,25
0,00
24.442.113,00 202.308,00
Fonte: Ministério do Meio Ambiente - MMA e Instituto Chico Mendes de Biodiversidade – ICMBio.
38
Anexo II - Unidade de Conservação - Uso Sustentável - Federal
UF
AC
AL
AM
AP
BA
CE
DF
ES
GO
MA
MG
MS
MT
PA
PB
PE
PI
PR
RJ
RN
RO
RR
RS
SC
SE
SP
TO
Total
Área
Relevante
Interesse
(ha)
2.575,00
0,00
18.288,00
0,00
7.473,00
0,00
2.100,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
0,00
5.867,00
0,00
0,00
0,00
140,00
0,00
0,00
0,00
2.992,00
5.017,00
0,00
2.067,00
0,00
46.519,00
Floresta
Nacional
(ha)
Reserva
Extrativista
(ha)
425.332,00
0,00
7.817.032,00
412.000,00
22.986,00
39.224,00
4.673,00
4.630,00
7.148,00
0,00
624,00
0,00
0,00
6.393.805,00
103,00
3.000,00
170,00
4.347,00
493,00
389,00
715.645,00
3.057.410,00
3.451,00
7.344,00
144,00
9.772,00
0,00
18.929.722,00
2.704.353,00
10.203,00
3.515.349,00
481.650,00
300.983,00
30.395,00
0,00
0,00
29.301,00
238.604,50
0,00
0,00
0,00
3.870.327,00
3.339,00
3.339,00
13.510,50
0,00
56.769,00
0,00
1.089.094,00
0,00
0,00
1.444,00
0,00
1.175,00
9.280,00
12.359.116,00
Reserva
Reserva
Desenvolvi
RPPN
de
mento
(ha)
Fauna
Sustentável
(ha)
(ha)
0,00
38,01
0,00
0,00
510,06
0,00
0,00
598,46
0,00
0,00 10.113,97
0,00
0,00 42.421,09
0,00
0,00 10.931,22
0,00
0,00
138,22
0,00
0,00
642,18
0,00
0,00 32.312,48
0,00
0,00
3.738,27
0,00
0,00 33.050,60
0,00
0,00 83.770,58
0,00
0,00 172.980,67
0,00
64.735
2.837,80
0,00
0,00
6.652,62
0,00
0,00
3.458,60
0,00
0,00 33.691,47
0,00
0,00
7.957,43
0,00
0,00
5.843,44
0,00
0,00
2.971,80
0,00
0,00
2.713,06
0,00
0,00
1.047,54
0,00
0,00
1.569,24
0,00
0,00 22.476,03
0,00
0,00
484,58
0,00
0,00
2.514,55
0,00
0,00
2.395,10
0,00
0,00
64.735,00 487.859,07
Fonte: Ministério do Meio Ambiente - MMA e Instituto Chico Mendes de Biodiversidade – ICMBio.
39
Anexo III - Terras Indígenas - Regularizadas
Área
Unidades da Federação
(ha)
Acre
Alagoas
Amazonas
Amapá
Bahia
Ceará
Distrito Federal
Espírito Santo
Goiás
Maranhão
Minas Gerais
Mato Grosso do Sul
Mato Grosso
Pará
Paraíba
Pernambuco
Piauí
Paraná
Rio de Janeiro
Rio Grande do Norte
Rondônia
Roraima
Rio Grande do Sul
Santa Catarina
Sergipe
São Paulo
Tocantins
Total
2.413.747,61
3.457,45
39.828.771,27
2.661.005,71
81.984,48
3.162,39
0,00
7.617,30
2.463,39
1.903.428,34
65.829,51
601.338,17
12.091.690,16
22.860.319,06
26.270,73
116.768,92
0,00
60.301,90
2.420,27
0,00
4.850.474,73
9.448.422,01
62.886,98
16.771,08
4.316,78
13.769,69
2.366.810,49
99.494.028,40
Fonte: FUNAI
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