III Congresso Consad de Gestão Pública
CICLOS ORÇAMENTÁRIOS NOS MUNICÍPIOS DO
ESTADO DE SÃO PAULO
Euripedes Magalhães de Oliveira
Painel 45/177
Transparência, accountability e combate à corrupção
CICLOS ORÇAMENTÁRIOS NOS MUNICÍPIOS DO ESTADO DE SÃO PAULO
Euripedes Magalhães de Oliveira
RESUMO
Este trabalho avalia o comportamento dos prefeitos do Estado de São Paulo, no
quesito de gastos públicos, com especial destaque para as gestões entre 1996 a
2004. O interesse por este período se deve a possibilidade de reeleição conferida
a todos os prefeitos eleitos em 1996, desde o início de seus mandatos em 1997
estavam cientes que dali a 4 anos poderiam todos disputar a releição de seus
cargos. É importante informar que não foram encontradas junto aos órgãos
estatais competentes informações eleitorais para os Municípios brasileiros para
pleitos que remontassem a períodos anteriores a eleição de 1996 que pudessem
ser aplicados para este trabalho. Apesar destas considerações, observa-se a
formação de um cenário com grande quantidade de observações que permitam
avaliar a prática de comportamentos oportunistas por parte dos governantes
como forma de se beneficiarem. Ao mesmo tempo, é importante atentar para a
possibilidade dos eleitores identificarem tais medidas nas atitudes de seus
prefeitos e avaliar se há ou não a punição a estes governantes pela adoção de
tais práticas. Partindo-se da premissa de que os políticos, de modo geral, têm
interesse em se manterem em seus cargos ou garantirem a posição para seus
partidos, buscaram-se entre as eleições ocorridas nos pleitos de 2000 e 2004
para as prefeituras do Estado de São Paulo todos os casos em que se observou
os prefeitos ou seus respectivos partidos disputando a reeleição. Para este
trabalho, baseia-se na literatura de voto econômico e conservadorismo eleitoral
para se identificar o comportamento dos governantes locais para os pleitos de
2000 e 2004 e se houve punição aos governantes que elevaram déficits em seus
mandatos. Para tanto, confrontam-se as principais visões sobre voto econômico e
sua aversão a políticas deficitárias por parte dos governantes e, com isso, busca
se identificar de que forma a literatura permite entender e explicar a situação
observada para esta região ao longo do período. O modelo aplicado para este
trabalho aplica o modelo probit de análise e procura-se controlar os resultados
para o efeito da heteroscedasticidade pela adoção de regressões de robustez. As
informações sobre as eleições podem ser encontradas no site do Superior
Tribunal de Justiça (TSE) e no Tribunal Regional Eleitoral (TRE) do Estado de
São Paulo. As principais bases de dados contendo informações financeiras sobre
os Municípios brasileiros podem ser encontradas no site do Tesouro Nacional,
bem como nas bases de dados públicas do Instituto de Pesquisas Econômicas
Aplicadas (IPEA) e da Fundação Sistema de Estadual de Análise de Dados
(SEADE). Em virtude do pluripartidarismo brasileiro e as possibilidades de
mudanças partidárias, este trabalho avalia o ciclo eleitoral sob a ótica da
reeleição partidária, mas também avalia se há diferenças no comportamento
apenas dos políticos candidatos a reeleição. Diante disso, procura-se avaliar se o
eleitor municipal pune os governantes que incorrem em déficit para buscarem a
reeleição. Apresentada a metodologia de análise e os resultados identificados
para os Municípios da região, espera-se que este trabalho contribua para o
desenvolvimento de novos trabalhos na área de federalismo fiscal voltado para o
Estudo de governos locais no Brasil. Ao mesmo tempo, espera-se contribuir no
desenvolvimento de políticas públicas voltadas para os temas de
descentralização e accountability.
Palavras-chave: Federalismo. Descentralização. Accountability. Voto econômico.
Conservadorismo dos eleitores.
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO................................................................................................................. 04
FEDERALISMO, DESCENTRALIZAÇÃO E ACCOUNTABILITY – REVISÃO
BIBLIOGRÁFICA SOBRE O TEMA................................................................................. 06
OS MUNICÍPIOS BRASILEIROS – RETROSPECTIVA DOS ANOS 90 E SEUS
EFEITOS SOBRE O PROCESSO FINANCEIRO E ELEITORAL DOS MUNICÍPIOS...... 08
METODOLOGIA.............................................................................................................. 10
APRESENTAÇÃO DOS RESULTADOS E CONCLUSÕES............................................ 15
REFERÊNCIAS............................................................................................................... 21
4
INTRODUÇÃO
A manipulação de recursos públicos pelo governante local é percebida
pelo eleitor? O Eleitor punirá o governante por essas práticas? O país passou por
profundas mudanças de ordem institucional ao longo da década de 90 com efeitos
sobre sistema eleitoral e, por conseqüência, sobre as estratégias dos políticos. Para
responder as perguntas do início deste trabalho será avaliado o comportamento de
gastos dos governantes Municipais no Estado de são Paulo e seus efeitos sobre as
eleições de 2000 e 2004.
O interesse por este período se deve a possibilidade de reeleição
conferida aos governantes e que permitiu a todos os prefeitos eleitos em 1996 a se
candidatarem a reeleição em 2000 ao mesmo tempo. Para este trabalho, baseia-se
na literatura de voto econômico e conservadorismo eleitoral para se identificar o
comportamento dos governantes locais para os pleitos de 2000 e 2004 e se houve
punição aos governantes que elevaram déficits em seus mandatos.
A seguir são apontadas algumas das principais características do modelo
federativo brasileiro instituído a partir da carta constitucional de 1988 e alguns dos
principais eventos que permearam o período democrático que se seguiu, com
especial enfoque para a questão municipal. A revisão de literatura a seguir procura
apresentar algumas das principais considerações sobre os efeitos do gasto público e
seus resultados sobre as eleições. Segundo o trabalho de Nordhaus (1975), esperase que em anos eleitorais os governantes elevem os gastos em determinadas áreas
e em projetos que aumentem a sua possibilidade de reeleição ou a do seu partido.
Os eleitores, segundo esta ótica seriam agentes com pouca capacidade de
fiscalização e limitados na avaliação apenas dos fenômenos de curto prazo
praticados pelos governantes.
Ao longo do tempo, diversos modelos surgem em contraponto a essa
visão e o comportamento do eleitor passa a ser considerado sobre uma perspectiva
de racionalidade. Desse modo, os eleitores não teriam condições de fiscalizar ou
obter todas as informações sobre o comportamento de seus governantes, mas o
aprendizado com eleições anteriores e a observação de alguns parâmetros no
comportamento deste governante seriam as referências para a sua fiscalização.
Nesta temática, é bastante controversa a identificação dos mecanismos adotados
5
pelo governante para a manipulação de tais recursos públicos, como o eleitorado
responde a tais manipulações, ou ainda, o quão efetivos são os mecanismos de
controle empreendidos pela legislação nacional para coibir tal manipulação de
recursos. A discussão torna-se ainda mais interessante se lembrarmos que o Brasil
pode ser classificado como um país de economia emergente e a sua democracia
bastante recente, haja vista o fim do regime militar na metade da década de 80.
Em virtude do pluripartidarismo brasileiro e as possibilidades de
mudanças partidárias, este trabalho avalia o ciclo eleitoral sob a ótica da reeleição
partidária, mas também avalia se há diferenças no comportamento apenas dos
políticos candidatos a reeleição. Sob a ótica do trabalho de Brender (2003), procurase avaliar se o eleitor municipal pune os governantes que incorrem em déficit para
buscarem a reeleição. Apresentada a metodologia de análise e os resultados
identificados para os Municípios da região, espera-se que este trabalho contribua
para o desenvolvimento de novos trabalhos na área de federalismo fiscal voltado
para o Estudo de governos locais no Brasil. Ao mesmo tempo, espera-se contribuir
no
desenvolvimento
de
políticas
descentralização e accountability.
públicas
voltadas
para
os
temas
de
6
FEDERALISMO, DESCENTRALIZAÇÃO
E
ACCOUNTABILITY – REVISÃO
BIBLIOGRÁFICA SOBRE O TEMA
A base do regime federativo é trazer para próximo da população as
atividades desempenhadas pelo Estado de forma a favorecer a sua fiscalização e
controle (Rodden 2005). Essa visão foi largamente reproduzida em diversos
trabalhos ao longo do tempo como um fato dado. Trabalhos como o de Oates
(1972), Hayek (1939) e Brennan e Buchanan (1980) apontavam que o modelo
federativo permitiria a cada um dos entes uma alocação eficiente dos recursos na
oferta de bens públicos que fossem mais adequados aos interesses de cada
comunidade e a descentralização um importante elemento para a promoção do
accountability na sociedade.
A oferta de bens públicos pelo nível subnacional permitiria aos cidadãos
avaliar a eficiência de cada ente federativo. Uma forma de avaliar a eficiência seria
observada através da migração de empresas e indivíduos rumo a governos mais
eficientes e levaria, por conseqüência, a diminuir o tamanho do Estado. Outro efeito
importante identificado a partir destas obras é que a maior descentralização e a
busca por governos mais eficientes seriam uma forma eficiente de combate a
corrupção e com impactos positivos diretos sobre o crescimento econômico.
Estas considerações, contudo, passaram a sofrer críticas em trabalhos
recentes. Nas diversas federações pelo mundo observou-se a formação de governos
maiores (Stein 1999), ou ainda a percepção de corrupção (Treisman 2000),
instabilidades macro econômicas (Wibbels 2000) e até a ocorrência de menores
índices de crescimento econômico (Davoodi e Zou 1998).
Os primeiros trabalhos a avaliarem a relação entre gastos e resultados
eleitorais podem ser identificados em Nordhaus (1975), abrindo um campo de
estudo sobre o tema e, no trabalho de Brender (2003), identificam-se os efeitos da
performance fiscal dos governos locais de Israel, um dos primeiros trabalhos a
avaliar o comportamento de ciclos orçamentários para governos locais. As
ingerências de entes governamentais de outras esferas na política de receitas e
gastos eram entendidas como uma forma dos governantes locais ocultarem seus
problemas de gestão e dificultando o processo de avaliação dos eleitores sobre os
eleitos. Resultados semelhantes são observados por Peltzman (1992), Person e
7
Tabellini (2002) e Brender e Drazen (2003) ao trabalhar o comportamento de gastos
públicos em períodos pré-eleitorais e o resultado sobre o voto. Voltados para o
estudo do tema em governos locais, é possível identificar não apenas os trabalhos
de Brender (2003), mas também os trabalhos de Eslava (2006) e Porto e Porto
(2000) que identificam relações semelhantes às observadas para governos centrais.
Em todos estes trabalhos, vale atentar para os mecanismos identificados
para que o eleitor perceba as mudanças na política de gastos dos governantes.
Diversos problemas podem ser identificados para as falhas no sistema de punição,
dentre eles assimetria de informações tratada nas discussões em torno do problema
de principal-agente.
A assimetria informacional é identificada pela falta de clareza nas
informações financeiras divulgadas sobre o governo local, bem como a dificuldade
em obter tais informações. Ao mesmo tempo, é importante lembrar a capacidade de
o governante manipular os recursos públicos alterando os mecanismos de alocação
dos recursos ao longo do seu mandato e, assim, procurar satisfazer os interesses do
eleitorado com gastos mais próximos aos seus interesses em períodos próximos as
eleições. Frente a estas dificuldades, não é incomum que os trabalhos procurem
avaliar as mudanças no perfil de gastos em períodos prévios as eleições.
Frente a isso, apresenta-se a seguir um panorama geral da administração
Municipal no país e alguns dos principais eventos ocorridos ao longo da década de
90 para a identificação das variáveis de estudo deste trabalho. Como poderá ser
observado, estas políticas foram adotadas como uma tentativa de conter o problema
de assimetria informacional e, ao mesmo tempo, gerar mecanismos institucionais
para um maior controle das atividades dos governantes.
8
OS MUNICÍPIOS BRASILEIROS – RETROSPECTIVA DOS ANOS 90 E SEUS
EFEITOS SOBRE O PROCESSO FINANCEIRO E ELEITORAL DOS MUNICÍPIOS
Nesta parte do trabalho, o intuito é levantar alguns fenômenos
observados ao longo das últimas décadas e, por sua relevância possam representar
alguma mudança na política empreendida pelos Municípios. De antemão, identificase a aprovação da Emenda Constitucional (“EC”) n° 161 logo no primeiro ano de
mandado dos prefeitos recém eleitos no pleito de 1996. É importante lembrar que os
mandado dos prefeitos brasileiros tem duração de 4 anos e não é realizada com a
eleição para outros níveis de governo. A aprovação de tal Emenda conferiu a todos
os chefes de Poderes Executivos no país a disputarem nas próximas eleições a
reeleição para seus cargos.
Outro importante elemento que marca as próximas eleições Municipais diz
respeito à aprovação da Lei de Responsabilidade Fiscal (“LRF”) 2. Com esta lei,
obrigaram-se os Municípios a serem mais responsáveis com os recursos públicos.
Diferentemente do que aponta Brender (2003), esta legislação funcionaria como
uma trava no comportamento dos prefeitos para que não mais praticassem medidas
populistas em seus mandatos e obtivessem a reeleição. Neste modelo de atuação, o
governante adotaria uma política de aumento de gastos as vésperas da eleição para
aumentar sua possibilidade de reeleição ou a de seu partido. Como conseqüência
desta atuação, seria promoveria uma política de reajuste fiscal e orçamentária nos
anos subseqüentes e revertida novamente no período de véspera eleitoral.
A este caldeirão de Mudanças normativas, vale observar que, como
destaca Affonso (2000), a Constituição Federal criou ao Estado brasileiro diversas
obrigações sociais que, ao longo da década foram crescentemente demandas pela
sociedade sobre o poder público. Esta conjuntura de mais agentes para dividir os
recursos tributários (União, Estados e Municípios), a obrigatoriedade em cumprir o
estabelecido pela Constituição e a conjuntura econômica nacional e internacional
levaram o país a promover diversos mecanismos de distorção de sua base tributária
ou barganhas por mais transferências.
1
o
EC n 16 de 04 de Junho de 1997
LRF aprovada a partir da LC n°101 e entrou em vigor no dia 04 de maio de 2000, este, aliás um ano
de pleitos municipais.
2
9
Diferentemente do relatado por Brender (2003); Arvate, Avelino e Tavares
(2007) encontram um resultado distinto para o comportamento dos estados
brasileiros frente à realidade de Israel. É possível observar que o governo brasileiro
tomou importantes medidas ao longo da década de 90 para conter o movimento de
ingerência dos governos subnacionais quanto aos seus recursos. Não apenas a LRF
representou um importante passo neste sistema de controle dos gastos públicos,
mas iniciativas importantes por parte do Governo Federal, como por exemplo, os
processos de fiscalização por sorteios da CGU sobre os recursos voluntários
destinados pelo Governo Federal aos Municípios3. A estes fatores de ordem
institucional, também pode ser considerada como um elemento importante na
promoção de medidas de ajuste fiscal as crises econômicas enfrentadas pelo país
ao longo dos últimos anos e que demandaram dos governantes um maior rigor nas
contas públicas.
Com o intuito de avaliar a capacidade dos eleitores de fiscalizarem a atuação
de seus governantes, passa-se a seguir a apresentação da metodologia adotada para
este trabalho e a identificação das principais variáveis de controle adotadas.
3
A partir do ano de 2003, o Governo Federal instituiu um sistema de fiscalização dos recursos
voluntariamente destinados aos governos subnacionais (não se fiscaliza a alocação dos recursos
constitucionalmente destinados aos Municípios). Tal fiscalização é feita a partir da Controladoria
Geral da União, um órgão ligado ao Executivo Federal que, por meio de sorteios públicos, seleciona
municípios brasileiros para a realização de auditorias.
10
METODOLOGIA
O
Estado
de
São
Paulo
representa
o
Estado
mais
populoso
(aproximadamente 21% da população brasileira) e economicamente desenvolvido
da Federação (responde por aproximadamente 1/3 da economia nacional) e
apresentou, para os anos em estudo, 645 prefeituras em sua região4.
Partindo-se da premissa de que os políticos, de modo geral, têm interesse
em se manterem em seus cargos ou garantirem a posição para seus partidos,
buscaram-se entre as eleições ocorridas nos pleitos de 2000 e 2004 para as
prefeituras do Estado de São Paulo todos os casos em que se observou os prefeitos
ou seus respectivos partidos disputando a reeleição. As informações sobre as
eleições podem ser encontradas no site do Superior Tribunal de Justiça (TSE) e no
Tribunal Regional Eleitoral (TRE) do Estado de São Paulo.
Nesta etapa do trabalho, o objetivo é apontar algumas considerações que
permitem identificar variáveis de controle para a formulação de um modelo de
avaliação da probabilidade de reeleição dos prefeitos diante da possibilidade de
reeleição para os anos de 2000 e 2004. Os modelos aplicados para este trabalho
procuram replicar os trabalhos desenvolvidos por Eslava (2005) e um estudo feito
por Arvate, Avelino e Tavares (2007) como forma de avaliar não apenas o
comportamento de eleitores e eleitos com as informações do ano eleitoral, mas
também com as informações disponíveis para todo o período de gestão dos
prefeitos e partidos eleitos. O modelo aplicado para este trabalho aplica o modelo
probit de análise e procura-se controlar os resultados para o efeito da
heteroscedasticidade pela adoção de regressões de robustez.
As principais bases de dados contendo informações financeiras sobre os
Municípios brasileiros podem ser encontradas no site do Tesouro Nacional5, bem
como nas bases de dados públicas do Instituto de Pesquisas Econômicas Aplicadas
(IPEA) 6 e da Fundação Sistema de Estadual de Análise de Dados (SEADE) 7.
4
Não foi identificada a criação de novos municípios no Estado ao longo deste período.
Base de dados Municipais Finbra.
6
Este banco de dados agrega informações de diversos órgãos do Governo Federal e órgãos de
Estatística Estaduais e os disponibiliza gratuitamente.
7
Órgão responsável pelo desenvolvimento de pesquisas econômicas e estatísticas do Estado de
São Paulo.
5
11
Em um primeiro momento, procura-se avaliar o comportamento dos
partidos políticos no poder e se foram observadas mudanças no comportamento dos
gastos públicos e qual a sua relação com os resultados eleitorais.
Tabela 1: Descrição de modelos considerando a probabilidade de reeleição para os anos
de 2000 e 2004
Partido
REELEIÇÃO
suptot_pc
supelei_pc
1997-2000
X
X
(1) (2) (3) (1) (2)
ln_dens_pop
X
X
transf_Fed_TOT
X
transf_Fed_ELEI
X X
transf_EST_TOT
X
transf_EST_ELEI
X X
popurb
X
Rendmed
X
GINI
X
Var_PIB_gestão
Analf
X
2001-2004
X
X
(3) (1) (2) (3) (1) (2)
X
X
X
X
X X
X
X
X X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
Político
1997-2000
X
X
(3) (1) (2) (3) (1) (2)
X
X
X
X
X
X X
X
X
X X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
2001-2004
X
X
(3) (1) (2) (3) (1) (2)
X
X
X
X
X X
X
X
X X
X
X
X
X
X
X
X
X
X
(3)
X
X
X
X
X
X
X
X
A análise dos resultados financeiros dos Municípios brasileiros apresenta
certa dificuldade de análise em virtude da pouca quantidade de informações
disponíveis para este nível de governo. Muitas informações financeiras são
apresentadas de modo agrupado para a década de 90 e muitas informações de
ordem social e econômica estão disponíveis apenas para alguns períodos de tempo
ou disponíveis apenas em virtude do censo de 2000. Deste modo, muitas das
variáveis propostas por Brender (2003) ou nos trabalhos desenvolvidos por Eslavae
Porto e Porto não podem ser totalmente replicados para o caso.
Este trabalho tomará como principal variável independente de análise o
comportamento dos prefeitos quanto à inocorrência de déficits em suas
administrações e a percepção deste comportamento por parte dos eleitores. Adotouse para este trabalho a simplificação da análise eleitoral como um referendo do
gestor ou partido político no cargo e tomou-se apenas a ocorrência ou não de
reeleição para o cargo em detrimento do percentual de votos obtidos. Para o
aspecto fiscal, a ausência de maiores detalhes quanto à contabilidade municipal
impede a construção de índices de superávit primário para este nível de governo e,
portanto, procurou-se trabalhar com uma perspectiva de administração financeira
semelhante a uma gestão de caixa. Deste modo, este trabalho simplificou a análise
para a observância de superávits ou déficits por parte das administrações municipais
quanto ao montante total dos recursos orçamentários.
12
Em virtude da grande disparidade social e econômica dentro do Estado
de São Paulo, este trabalho adotou como mecanismos de controle para os
municípios que considerassem o seu tamanho populacional (por isso todas as
variáveis procuram adotar o critério per capta de comparação), bem como a adoção
de variáveis sociais que pudessem influenciar na capacidade de fiscalização dos
eleitores sobre as atividades de seus governantes, tal como adota Arvate, Avelino e
Tavares (2007). A tabela contendo a descrição dos dados é apresentada a seguir:
Tabela 2: Tabela de descrição dos dados
VARIÁVEL
y
ln_dens_pop
suptot_pc
supelei_pc
recproptot
transf_Fed_TOT
transf_Fed_ELEI
Var_PIB_gestão
transf_EST_TOT
transf_EST_ELEI
popurb
Rendmed
GINI
Var_PIB
Analf
lncurrency
lninvestment
DESCRIÇÃO DOS DADOS
Reeleição (pode ser do partido - duas primeiras planilhas) (pode ser do prefeito no caso das plans de candidatos
Log da densidade populacional - base do IBGE disponível no IPEA com
informações do ano de 2000 pessoas/km²
Superávit obtido ao longo da gestão - Rec Orçamentária - Desp Orçamentária
Superávit obtido no ano de eleição (2000 e 2004) - Rec Orçamentária - Desp
Orçamentária
Receita própria total - Rec. Tributária + Rec. Capital (capacidade própria do
município arrecadar)
Soma de todas as receitas de transferências oriundas do Gov. Federal ao longo
das gestões
Soma das receitas de transferência apenas no ano eleitoral
Variação do Pib Municipal frente ao Pib Estadual ao longo da gestão
Soma das receitas de transferência do governo estadual
Soma das receitas de transferência do governo estadual apenas no ano eleitoral
Percentual da população localizada na região urbana para o ano de 2000
Renda Média da população segundo o censo de 2000
Indice de Gini dos Municípios para o ano de 2000
Variação do Pib Municipal frente ao Pib Estadual no ano eleitoral
Taxa de Analfabetismo dos moradores acima de 15 anos
Log das despesas correntes, pode ser do ano eleitoral ou a soma das despesas
correntes ao longo da gestão
Log das despesas com investimento, pode ser do ano eleitoral ou a soma das
despesas correntes ao longo da gestão
*todos os valores monetários foram transformados para reais no ano de 2000 tendo o IPCA
anual como referência.
Como pode ser observado na metodologia deste trabalho há o interesse
nesta análise em avaliar se os eleitores monitoram o comportamento do governante
quanto a sua gestão (os 4 anos em que esteve no comando da prefeitura) ou se as
medidas adotadas no ano eleitoral teriam maior impacto para a reeleição. Outro
elemento importante que se procura destacar neste trabalho é se haveria distinção
no fator eleitoral para avaliação partidária e para a reeleição dos políticos
isoladamente. Neste segundo momento de avaliação do trabalho, será utilizada a
13
base de dados contendo apenas informações sobre os prefeitos que iniciaram e
terminaram seus mandatos dentro dos prazos de 4 anos e foram candidatos a
reeleição (735 casos entre as duas eleições em 577 municípios do Estado).
O intuito deste corte foi selecionar os casos em que apenas avaliava-se a
gestão do prefeito ao longo do mandato e, assim, evitar a conturbada rede de
alianças políticas locais e que muitas vezes não seguem a lógica das coligações
para o governo federal e Estadual8.
Como pode ser identificado no trabalho de Arvate, Avelino e Tavares
(2007), há uma grande dificuldade no sistema político brasileiro em se estudar e
definir as estruturas de coalizões partidárias ao longo dos diversos níveis. Ao
mesmo tempo, as regras eleitorais em muito dificultam a adoção de um mecanismo
único entre os pleitos. A tabela a seguir apresenta a dimensão dos dados utilizados
para avaliação da gestão dos políticos e um quadro apontando os principais partidos
que ocuparam as prefeituras municipais do Estado nas 3 eleições de referência
deste trabalho.
Tabela 3: Descrição do quadro eleitoral para os anos de 2000 e 2004
Ano
Ano
Ano
Observações
1996
2000
2004
Municípios no Estado
645
645
645
233
314
dados**
18
11
Prefeitos candidatos a reeleição
394
320
Prefeitos reeleitos
187
188
Prefeitos Derrotados
207
132
Ausência de informações eleitorais*
Candidaturas únicas e/ou falhas na base de
*Nestes casos foram identificados prefeitos afastados do cargo por qualquer motivo ou casos em que
o prefeito não poderia mais se reeleger
**Nestes casos incluem-se candidaturas únicas ou falhas entre as bases de dados do TER
8
Segundo a legislação eleitoral, não há regras que imponham a formação de alianças locais nos
mesmos moldes das alianças firmadas no âmbito federal, o que torna difícil a definição de como se
formam tais alianças para cada um dos municípios. Deste modo, procura-se avaliar também o grau
de personalismo nas eleições para governos locais.
14
Tabela 4: Partidos eleitos no Estado de São Paulo para os pleitos de 1996, 2000 e 2004
PARTIDO LEGENDA
PP
PDT
PT
11
12
13
1996
2000
2004
PARTIDO LEGENDA
1996
2000
2004
54
26
13
34
21
38
28
21
57
PFL
PAN
PSDC
105
0
1
89
0
1
76
1
0
25
26
27
PTB
14
41
71
64
PHS
31
0
0
4
PMDB
15
109
111
88
PMN
33
2
1
1
PSL
17
3
2
3
PSB
40
9
12
16
PTN
PSC
PL
19
20
22
1
0
21
0
0
32
0
1
33
PSD
PV
PRP
41
43
44
19
6
11
13
4
4
1
16
1
PPS
23
3
32
37
PSDB
45
221
179
196
PC do B
65
0
0
1
Apresentam-se acima as informações sobre os partidos vencedores dos
pleitos nos 3 pleitos de referência9. É importante observar a grande quantidade de
prefeituras sob o comando do partido do governador do Estado de São Paulo10, bem
como de partidos que estiveram presente na base de governo da gestão Federal do
Governo FHC. É importante notar que há para o país trabalhos que visam avaliar a
relação de resultados eleitorais para os governos estaduais e o governo federal,
porém não se identificam trabalhos para avaliar esta temática sob a ótica do governo
local. Destaca-se que entre os prefeitos que se candidataram a reeleição, 24,6% dos
candidatos a reeleição mudaram de partido entre as eleições de 1996 e 2000 e de
13,46% entre os pleitos de 2000 e 2004. Passa-se agora a apresentar os resultados
para o modelo apontado acima.
9
Informações obtidas a partir dos resultados divulgados pelo Tribunal Superior Eleitoral (TSE)
Ao longo de todo o período considerado o governo do Estado de São Paulo foi comandado pelo
PSDB.
10
15
APRESENTAÇÃO DOS RESULTADOS E CONCLUSÕES
A seguir, os resultados das regressões realizadas para este trabalho:
Tabela 5: Resultado do modelo de regressão considerando a probabilidade de Reeleição dos partidos políticos nas prefeituras do Estado de São Paulo para
os pleitos de 2000 e 2004
Partido
REELEIÇÃO
suptot_pc
supelei_pc
0.0001855
(.0001990)
(1)
0.0001526
(.0002002)
(2)
ln_dens_pop
1997-2000
0.0002281*
(.0001166)
0.0002176
(.0002064)
(3)
(1)
0.0021993
(.0233519)
transf_Fed_TOT
.0002307*
(.0001270)
(2)
-0.0849353
(.1043638)
transf_Fed_ELEI
-0.0538564
(.1605036)
-0.2188859
(.1325739)
-0.5022851**
(.2224902)
-0.3005014
(.2045752)
popurb
Rendmed
GINI
Var_PIB_elei
-0.0303613
(.1028191)
(3)
0.0185158
(.0236235)
0.3441029*
(.1747149)
0.0008899*
0.0008915*
(.0003987)
(.0004028)
(1)
(2)
0.4325671
(.2381844)
transf_EST_TOT
transf_EST_ELEI
0.0003614**
(.0001397)
-0.1159734
(.2312695)
-0.1427014
(.1566155)
0.000388
(.0004358)
-0.3947942
(.4874313)
-0.0473479
(.1025789)
2001-2004
0.0005452**
(.0001856)
0.0010622
(.0004298)
(3)
(1)
0.0394895
(.0235576)
-0.1684339
(.1627815)
0.0002806
(.0004109)
-0.3607576
(.5220498)
-0.1883928
(.1564260)
-0.666259**
(.2117264)
(3)
0.0412059
(.0242701)
-0.3711891
(.3258342)
-0.1469245
(.2779425)
0.093781
(.3117372)
0.1930804
(.1912419)
0.0291526
(.1710740)
0.0001861
(.0004233)
0.0547361
(.4974313)
-0.2007259
(.1608640)
0.0496071
(.1761823)
0.0002215
(.0004409)
-0.3132682
(.5092658)
Var_PIB_gestão
-0.0274738
(.0732727)
1..4477
(.9679237)
Analf
lntotcurrency
0.0555622
(.1193264)
ln currency_elei
-0.0439021
0.0524106
617
-334.274
0.29613
0.0560472*
(.0267040)
617
-368.291
0.29612
0.0612648*
(.0275923)
588
-346.376
0.28701
567
-334.323
0.28140
567
-331.709
0.27987
0.3061234
(.1574010)
0.3768135**
(.1618967)
589
-352.373
0.30597
568
-334.282
0.29818
-(.0912676)
(.0640063)
-0.0310009
(.1160533)
543
-306.053
0.26692
-0.2958546
(.1676368)
-0.0710728
(.0765266)
1.082.656
(1..079624)
-0.3829613*
(.1715804)
0.2346881
(1..028777)
-0.0687559
0.0580547
-0.0392942
(.1095648)
lninvest_elei
-.2048075*
(.9786525)
0.0435375
(.1264266)
-0.0428263
(.0589780)
lntotinvest
observations
Log L
Predicted P
(2)
612
-373.072
0.30618
0.1097653**
(.0315883)
611
-363.428
0.30167
0.0006427**
(.0001929)
0.1434982
(.2025643)
-0.3047739
(.2500090)
0.0077463
(.1761256)
0.0005654**
(.0001835)
0.1250766**
(.0335567)
587
-343.443
0.29292
589
359.074
0.30876
Nota: Para cada variável independente apresenta-se (dF/dx) que representa a mudança marginal na probabilidade de sucesso para a média dos valores de cada uma das
variáveis independentes consideradas. Os valores em parênteses apresentam os erros padrões robustos calculados a partir de modelos de heteroscedasticidade.
* significante ao nível de 10%, ** significante ao nível de 5%.
Tabela 6: Resultado do modelo de regressão considerando a probabilidade de Reeleição dos prefeitos do Estado de São Paulo para os pleitos de 2000 e 2004
Político
REELEIÇÃO
suptot_pc
supelei_pc
0.0002042
(.0002765)
(1)
0.0001913
(.0002790)
(2)
ln_dens_pop
1997-2000
0.0002105
(.0001642)
0.0002046
(.0002705)
(3)
(1)
0.0133917
(.0324738)
transf_Fed_TOT
0.0001867
(.0001608)
(2)
-0.1455788
(.1416373)
transf_Fed_ELEI
-0.115512
(.2080188)
popurb
Rendmed
GINI
Var_PIB_elei
-0.190673
(.1526513)
0.0027569** 0.0028924**
(.0006806)
(.0007216)
(2)
(3)
0.0214503
(.0359493)
0.1906371
(.2113476)
-0.6098446
(.3151082)
-0.3655372
(.2792827)
(3)
0.0316745
(.0354685)
0.3140655
(.2635180)
0.0025458**
(.0006855)
(1)
0.2988032
(.3184237)
transf_EST_TOT
transf_EST_ELEI
2001-2004
0.0010753**
(.0003387)
0.0002577
(.0001695)
-0.1718983
(.3094730)
0.269746
(.2140999)
0.0006037
(.0005885)
-0.3240674
(.6802378)
-0.2196054
(.1556619)
(1)
0.3676881
(.2347110)
0.0004346
(.0006173)
-0.2140775
(.7825021)
-(.1370427)
(.2766517)
0.088056
(.3306088)
(3)
0.0221915
(.0360204)
0.7872131
(.5037620)
0.2031794
(.4178305)
0.5106146
(.4605348)
0.4632912
(.3066001)
0.1860335
(.2481830)
0.0009058
(.0007177)
0.7264913
(.8238217)
-(.2446693)
(.2970091)
0.2081001
(.2488888)
0.0012748
(.0007167)
0.0392028
(.7956927)
Var_PIB_gestão
0.1324636
(.1240120)
Analf
1.095.261
(1..334868)
lntotcurrency
0.0141851
(.1492432)
ln currency_elei
-0.0157992
(.0639747)
388
-267.539
0.47136
0.0204915
(.0396942)
386
-263.782
0.47104
0.0211607
(.0410700)
371
-251.115
0.46226
347
-238.225
0.46772
347
-236.078
0.46730
0.2531494
(.2406217)
0.3676637
(.2595826)
299
-195.947
0.59078
289
-185.478
0.59305
-(.0940392)
(.1081326)
-0.0097478
(.1501788)
332
-222.193
0.45736
-0.2267395
0.2598755
0.0865805
(.1315263)
1.313.029
(1..673157)
-0.3065113
(.2758468)
0.1274841
(1..697034)
-0.0928819
0.1009589
0.021372
(.1362816)
lninvest_elei
0.2505276
(1..466651)
0.0269708
(.1658221)
-0.0222153
(.0693403)
lntotinvest
observations
Log L
Predicted P
(2)
312
-202.468
0.58940
0.1452203**
(.0543724)
307
-195.138
0.59284
0.0009978**
(.0003635)
0.7758179**
(.3179540)
-0.4258675
(.3495599)
0.2712757
(.2798578)
0.0009967**
(.0003589)
0.1911058**
(.0582016)
296
-183.345
0.59362
299
-197.301
0.58900
Nota: Para cada variável independente apresenta-se (dF/dx) que representa a mudança marginal na probabilidade de sucesso para a média dos valores de cada uma das
variáveis independentes consideradas. Os valores em parênteses apresentam os erros padrões robustos calculados a partir de modelos de heteroscedasticidade.
* significante ao nível de 10%, ** significante ao nível de 5%.
18
Contrariando os dados apresentados por Brender (2003), é possível
observar que os pleitos eleitorais para o Estado de São Paulo apresentam
resultados positivos para ambos os modelos de análise tomados como referência
para o Estado nas duas eleições avaliadas, porém nem todos os modelos
apresentaram resultados significativos. É importante destacar entre os dados que há
muitas semelhanças entre os resultados apresentados para a análise sob a ótica
dos partidos e considerando-se apenas a gestão dos prefeitos em ambos os pleitos.
Desse modo, não é possível identificar mudanças entre o comportamento observado
para partidos ou apenas para os políticos como algo significativo.
Merece especial destaque a maior significância encontrada para as
gestões de 2001-2004, possivelmente como uma influência da LRF sobre a gestão
dos municípios e, surpreendentemente, para o fato de serem mais significantes os
resultados apresentados para as gestões frente aos resultados apenas para o
período eleitoral. Esta preocupação com o aumento de gastos correntes pode ser
observada pelo sinal negativo tomado pela variável na análise dos períodos
eleitorais em todos os modelos
Um elemento que merece ser mais profundamente avaliado em trabalhos
posteriores pode ser encontrado nos significativos resultados apresentados para o
comportamento da variável de investimento em alguns dos modelos apresentados e
com especial destaque para aqueles que avaliam apenas os recursos despendidos
em períodos eleitorais. Aproximando-se das considerações feitas por Nordhaus
(1975), estes resultados encontram respaldo na literatura como uma política que
atraia votos para o prefeito realizador de obras. Estes resultados podem estar
associados a alguma política de gestão de obras e projetos para que suas entregas
estejam programadas para o final de mandato e favorecer a imagem dos
governantes junto à população no período eleitoral. Mais destaque para este efeito
pode ser dado se considerarmos as proibições expressas de uso da máquina
pública para autopromoção em épocas eleitorais impostas pela legislação brasileira.
Quanto
às
transferências,
é
possível
notar
certa
diferença
no
comportamento dos sinais destes coeficientes ao serem adicionadas variáveis
sociais de controle. Vale atentar que muitos municípios brasileiros são dependentes
dos recursos oriundos de transferências governamentais e estas se dividem em
transferências de ordem constitucional e nas chamadas transferências voluntárias.
19
Enquanto as constitucionais são critérios constantes ao longo do tempo, as variáveis
voluntárias podem sofrer influência da relação partidária entre os partidos dos
prefeitos e os partidos da base de apoio do Governador e Presidente da República.
É importante destacar que as comunidades locais teriam maior dificuldade em
avaliar a gestão dos recursos públicos por parte dos prefeitos quando seus recursos
são oriundos de outras esferas do Estado em detrimento de um modelo baseado em
arrecadação próprias. Esta se torna uma discussão importante frente a possibilidade
de se avaliar o prefeito não apenas como um gestor, mas até mesmo como uma
perspectiva de voto de referendo ao governador, ao presidente da República e a
capacidade do governante local em atrair mais recursos destas esferas.
Outra triste variável que merece ser analisada neste trabalho diz respeito
aos efeitos do analfabetismo na população e a reeleição de partidos e políticos
locais. Da literatura de desenvolvimento social é possível observar a importância da
educação para o desenvolvimento de um país e, ao mesmo tempo da sua
importância como um elemento de maior controle e monitoramento do Estado. Por
outro lado, é importante avaliar que o comportamento da variável para o índice de
Gini como um elemento negativo para a reeleição dos prefeitos, apontando para a
necessidade de uma preocupação dos governantes em combater este problema
social do país.
Este trabalho procurou abordar uma realidade na política brasileira ainda
pouco explorada que é o processo de accountability nos governos municipais a partir
de teorias de voto econômico. Com o processo de abertura política consolidado ao
longo de toda a década de 90, é válido apontar que o tema permite o
desenvolvimento de diversos estudos na área de economia e ciência política. Em
especial, merece destaque a tentativa de avaliar esta problemática a partir de uma
importante janela de observação que foi a instituição do mecanismo de reeleição a
partir do primeiro ano de 1997.
A proposta deste trabalho foi avaliar de que forma alguns dos
componentes de custos da administração pública podem impactar a decisão de
alocação de recursos praticada pelos prefeitos na possibilidade de sua reeleição,
ou na eleição de membros do seu partido. Como identificado, todos os prefeitos
eleitos em 1996, desde o início de seus mandatos em 1997 estavam cientes que
dali a 4 anos poderiam todos disputar a releição de seus cargos. Diante disso, é
20
importante observar a formação de um cenário com grande quantidade de
observações que permitam avaliar a prática de comportamentos oportunistas por
parte dos governantes como forma de se beneficiarem. Ao mesmo tempo, é
importante atentar para a possibilidade dos eleitores identificarem tais medidas nas
atitudes de seus prefeitos e avaliar se há ou não a punição a estes governantes
pela adoção de tais práticas.
Neste tópico, cabem considerações para trabalhos futuros que visem
aprofundar os estudos na formação de coalizões no âmbito local, qual a relação que
pode ser identificada entre este nível de governo e os demais na federação, ou
ainda como estes fenômenos poderiam alterar os resultados aqui encontrados.
É importante notar que a sociedade recompensa o governante local pela
gestão responsável dos recursos do município, mas especial destaque é dado para
a capacidade de maior avaliação dos resultados de gestão como um elemento mais
significativo comparativamente a uma análise apenas dos resultados para o período
eleitoral. Espera-se que este tema suscite a realização de novos debates sobre a
racionalidade dos eleitores em avaliar períodos de maior ou menor prazo.
Apesar de trabalhar com a análise do superávit/déficit orçamentário como,
este trabalho não afirma que o governante que simplesmente acumula caixa ao
longo de sua gestão será reeleito. O que se propõe avaliar aqui é uma maior
preocupação dos gestores públicos com a racionalização no uso dos recursos
públicos e a capacidade dos eleitores de acompanharem sua atuação. Entre
elementos que sustentam esta perspectiva e, também, levantam debates para
futuros trabalhos é possível apontar os efeitos da política de gastos com
investimentos empreendidas nos anos eleitorais e cabendo destacar de que forma
esta atuação se relaciona com a Lei de Responsabilidade Fiscal e a legislação
eleitoral vigente no país.
Vale observar que houve mudanças na significância de percepção destes
fatores de um pleito a outro e novos trabalhos são necessários para mais períodos
eleitorais para identificar se a evolução do processo democrático no país permite
afirmar que isto representaria um maior aprendizado da população sobre as práticas
de seus governantes, ou se as medidas adotadas pelo país nas políticas de combate
ao mal uso de recursos públicos têm favorecido um maior controle da sociedade
sobre as atividades dos governantes e na alocação dos recursos públicos.
21
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23
___________________________________________________________________
AUTORIA
Euripedes Magalhães de Oliveira – Mestrando FGV-EAESP. Bacharel em Administração FGV
EAESP. Graduando em Direito USP.
Endereço eletrônico: [email protected]