I CONGRESSO SOBRE PLANEAMENTO E GESTÃO DO LITORAL DOS
PAÍSES DE EXPRESSÃO PORTUGUESA
Problemas actuais e perspectivas futuras
Ponta Delgada, 11 a 13 de Outubro de 2001
ORDENAMENTO E REQUALIFICAÇÃO AMBIENTAL
Paulo V.D. Correia *
Resumo
A evolução da rede urbana portuguesa, bem como dos padrões de edificação e de
povoamento dos espaços não urbanos, sobretudo a partir da integração na União
Europeia, é o resultado do efeito conjunto de factores que os processos de planeamento
e ordenamento do território têm sido incapazes de orientar, controlar ou influenciar, de
forma determinante e que tem conduzido à concentração da população e das
actividades económicas sobre o litoral. À falta de protagonismo do sector público na
condução activa do processo de urbanização, no respeito pelos valores naturais e
ambientais, junta-se a lógica da promoção imobiliária do sector privado.
A maioria da população, do povoamento e das actividades económicas do país, tanto
no Continente como nas Regiões Autónomas, concentra-se na faixa da sua orla
costeira. Algumas das mais importantes áreas com valores naturais a preservar
localizam também nesta faixa. As necessidades de adaptação do território às
actividades urbanas nesta faixa de ‘interface’ terra-mar introduzem tensões de
mudança cujo controlo planeado é indispensável.
O País encontra-se actualmente praticamente coberto por Planos Directores
Municipais, que definem para todo o território de cada município os usos do solo e
respectivos parâmetros urbanísticos e que constituem a base do licenciamento das
iniciativas dos particulares. Os planos especiais, designadamente os planos de
ordenamento da orla costeira, legitimados pela necessidade de salvaguarda e
valorização de valores de importância nacional e assim de âmbito territorial
necessariamente supra-municipal, têm dado maior atenção às medidas de salvaguarda
e às limitações sobre os usos do solo, sem disporem, por outro lado de perímetros de
territoriais com abrangência que integre a orla costeira e a sua rectaguarda.
* Professor Associado do Instituto Superior Técnico – Universidade Técnica de Lisboa
Vice-Presidente do Conselho Europeu de Urbanistas
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As principais limitações actuais à eficiência e eficácia do planeamento e ordenamento
do território resultam da falta de articulação entre este e o processo de
desenvolvimento durável, em termos ambientais e económicos, bem como da
inadequação da administração do território, tanto em termos do quadro institucional e
legal, como em termos do seu exercício.
Importa pois questionar os princípios consagrados para o ordenamento da orla
costeira, no sentido de entender as condições para o seu cumprimento face ao estado
actual de ordenamento do país, aos planos em vigor a ao quadro de administração do
território. Os níveis de degradação natural de alguns trechos de costa e a incapacidade
real de protecção de outros mostram claramente que não só os princípios e objectivos
geralmente aceites nem sempre são adequados ou suficientes, mas também que
requalificação implica intervenção pública activa e não apenas proibitiva e
fiscalizadora, por forma a garantir a eficácia e eficiência da defesa, mas também da
valorização, do recurso natural integrado de enorme valor que é a orla costeira.
É, pois, indispensável que o processo de planeamento e ordenamento do território seja
assumido activamente pelos decisores públicos e que seja a expressão detalhada de
uma vontade política de intervenção pública planeada, designadamente na orla
costeira.
Por outro lado, para além da capacidade de proposta de soluções para resolução e
prevenção dos problemas dos âmbitos geotécnico, de recursos hídricos, e de outros
valores naturais, a requalificação ambiental da orla costeira requer que o ordenamento
- enquanto processo de caracterização dos processos territoriais e da sua génese - seja
capaz de conduzir a soluções de planeamento urbanística e institucionalmente
integradas entre níveis (do municipal ao Estado), e adequadamente operacionalizadas
quanto a meios e instrumentos de intervenção.
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1. INTRODUÇÃO
A evolução da rede urbana do país, tanto no Continente, como nas Regiões
Autónomas, tem vindo a acentuar a concentração de populações, actividades
económicas e crescimento das áreas urbanas ao longo do litoral. Esta evolução
tem causas diversas de entre as quais se destacam as condições naturais mais
favoráveis quanto à construção e utilização de infra-estruturas de transporte
(tanto terrestres, como marítimas), maior disponibilidade de água, condições
morfológicas em geral mais favoráveis à urbanização, condições climáticas
mais favoráveis e crescente procura de espaços para actividades de recreio e
de lazer (em especial as ligadas à fruição das praias e do mar).
O litoral, em geral, e o Domínio Marítimo em particular, assumem pois uma
enorme importância para o ordenamento do território nacional, o que requer um
processo de planeamento específico em todas as suas componentes:
elaboração de soluções de ordenamento do território, sua articulação e
compatibilização com as diversas figuras de planos de ordenamento e
entidades responsáveis pela sua elaboração e implementação, normas
regulamentares específicas de planeamento e gestão, quadro legal e
institucional específico, envolvimento participativo organizado neste processo
de todos os interessados, e quadro de meios de execução adequado.
No âmbito do Domínio Marítimo, o Domínio Público Marítimo tem sido
encarado sobretudo como uma servidão administrativa e restrição de utilidade
pública nos planos de ordenamento do território, apenas condicionando a
elaboração de modelos de ordenamento e não integrando o carácter activo que
a implementação destes modelos territoriais deve traduzir.
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Por outro lado, não é aceitável que a sua delimitação adopte os mesmos
parâmetros de delimitação (fixos) a nível nacional, esquecendo assim a grande
diversidade geomorfológica, edafo-climática, hidrológica e hidráulica, e de
povoamento, que justifica precisamente a necessidade de adaptação das
soluções de ordenamento do território às diferentes regiões, costas e sítios em
função das suas características específicas, através de soluções a consagrar
nas diversas figuras de planos e dos seus sistemas de gestão.
O D.L. nº 380/99, de 22 de Setembro, estabelece o “regime de coordenação
dos âmbitos nacional, regional e municipal do sistema de gestão territorial, o
regime geral de uso do solo e o regime de elaboração, aprovação, execução e
avaliação dos instrumentos de gestão territorial”. Segundo este quadro legal
inovador, a política nacional de ordenamento do território e de urbanismo passa
a dispor de um sistema de gestão territorial unificado e coordenado, organizado
em três âmbitos territoriais: nacional, regional e municipal. Os princípios e
procedimentos de coordenação, interna e externa, das intervenções dos
diversos âmbitos e nos seus vários tipos, visam assegurar a compatibilização,
articulação entre os diversos instrumentos de gestão territorial e a interlocução
entre as diversas estruturas orgânicas e funcionais responsáveis, directa e
indirectamente, pelo planeamento e gestão territorial.
De entre os instrumentos de gestão territorial destacam-se, no âmbito nacional,
e pela sua relevância para o planeamento e gestão do litoral os POOC - Planos
de Ordenamento da Orla Costeira, incluídos nos Planos Especiais de
Ordenamento do Território. Estes são o único tipo de plano de nível nacional
que vincula tanto as entidades públicas como directa e imediatamente os
particulares, na orla costeira. Os Planos Especiais “constituem um meio
supletivo de intervenção do Governo, tendo em vista a prossecução de
objectivos de interesse nacional com repercussão espacial, estabelecendo
regimes de salvaguarda de recursos e valores naturais e assegurando a
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permanência dos sistemas indispensáveis à utilização sustentável do território”
e é nesta razão que encontram a sua legitimação. Vigoram enquanto se
mantiver a “indispensabilidade de tutela por instrumentos de âmbito nacional
dos interesses públicos que visam salvaguardar”. Prevalecem sobre os planos
intermunicipais e municipais de ordenamento do território. Estes planos devem
estabelecer “usos preferenciais, condicionados e interditos, determinados por
critérios de conservação da natureza e da biodiversidade, por forma a
compatibilizá-la com a fruição pelas populações”.
Tal como todos os instrumentos de gestão territorial, “procedem à identificação
de recursos territoriais com relevância estratégica para a sustentabilidade
ambiental e a solidariedade intergeracional”.
A cobertura da orla costeira por requer que, complementarmente, os planos
municipais de ordenamento do território sejam compatibilizados com aqueles
planos especiais, pois são estes que constituem a base do licenciamento das
iniciativas dos particulares.
Um POOC estabelece os regimes de salvaguarda de recursos e valores
naturais, fixando os usos do solo, a localização de infra-estruturas e de
equipamentos colectivos, orientando a localização de actividades específicas
da orla costeira, o regime de gestão do território compatíveis com o
desenvolvimento sustentável do território.
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2. O DOMÍNIO MARÍTIMO
Entende-se por orla costeira o espaço tridimensional que engloba elementos
marinhos, aéreos, geológicos e terrestres nas suas dimensões física,
ecológica, económica, administrativa e social, tendo como centro de interesse o
interface terra-mar.
As principais situações de conflito de usos do solo e de utilizações que afectam
o Domínio Hídrico são as seguintes:
-
Intensa procura para ocupação edificada, em resultado da procura de usos
e de utilizações balneares ou de recreio e lazer, procurando tirar partido do
desafogo e dos valores paisagísticos da costa;
-
Existência de elevado número de aglomerados urbanos em zonas de risco
de erosão costeira, dada a sua proximidade excessiva da costa e o eventual
recúo da linha de costa entretanto verificado ou em curso;
-
Descarga de águas residuais não tratadas directamente para o mar,
contaminando ou poluindo as águas com utilizações balneares, bem como
os recursos marítimos costeiros;
-
Elevado número de construções sobre arribas que, sobretudo em situações
de recúo da linha de costa, comprometem a segurança de pessoas e bens,
representando responsabilidades para a Administração (protecção civil,
obras de protecção ou compensações) que poderiam ter sido evitadas ou
prevenidas pelo planeamento do território e pela regulamentação e
fiscalização específicas;
-
Elevado número de construções sobre sistemas dunares, comprometendo a
evolução natural das formações e cordões dunares, sempre muito
dinâmicas, e assim a protecção costeira natural, colocando em risco as
próprias construções, com consequências semelhantes à construção sobre
arribas.
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-
Destruição de sistemas dunares pela sua substituição por construções, com
ou sem protecção, e pela circulação de veículos e pessoas sobre as dunas;
a protecção natural é eliminada e a dinâmica de evolução dos sistemas
dunares é impedida ou alterada, deixando a linha de costa de dispor de
protecção eficaz.
-
O avanço das águas do mar sobre a linha de costa poderá não resultar
apenas da destruição das suas protecções naturais ou da ruína de obras de
defesa; a alteração das condições de agitação marítima, bem como da
frequência e características de condições meteorológicas extremas que se
tem vindo a observar tem tido consequências gravosas em alguns troços da
costa.
-
As situações de instabilidade de arribas e falésias, quer pela sua natureza
geológica, condições hidrológicas e de erosão pelo mar, quer pelos usos e
localizações (sobre estas formações ou na sua vizinhança), e pela alteração
das condições de drenagem das linhas de água (mesmo de reduzida
dimensão) que desaguam através destas formações, põem em risco a
segurança de pessoas e bens, por estarem sujeitas a processos de erosão
acelerada.
A superação das situações de conflito, actuais e potenciais, relativas ao
ordenamento da orla costeira requer a sua abordagem integrada, englobando a
gestão e o planeamento coordenados no espaço e no tempo dos múltiplos
aspectos, sectores e áreas com interesses, por vezes, sobrepostos e
contraditórios da zona costeira. Pressupõe que esta articulação e coordenação
se faça desde a sua elaboração à sua implementação, estabelecendo
complementaridades entre as acções que deles decorrem e que são integradas
como parte do próprio plano (tanto em Plano de Ordenamento da Orla
Costeira, como em Plano Municipal de Ordenamento do Território).
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A consideração de uma largura constante para a orla costeira (500 m),
corresponde a um critério simplificado. Deveria caber aos POOC a delimitação
da orla costeira, com largura variável, ajustada às condições específicas de
cada troço de costa, tomando aquela medida apenas como referência. Por
outro lado, o enquadramento terrestre imediato da orla costeira, que
corresponde à faixa costeira, entendida como a banda ao longo da costa
marítima, cuja largura é limitada pela LMPMAVE e pela linha situada a 2 Km
daquela, para o interior, é indispensável para a análise e elaboração de
propostas de ordenamento da zona costeira no seu todo. Também a faixa
costeira deverá ter uma largura variável, em função das características
específicas de cada troço de costa, em especial da sua ocupação e utilização.
A faixa costeira corresponde à „rectaguarda‟ da costa, onde em geral se
localizam usos e actividades indispensáveis à fruição e à protecção activa da
costa. É também na faixa costeira que se localizam (pelo parte) das áreas
urbanas costeiras.
A orla costeira integra a zona terrestre de protecção, entendida como a banda
ao longo da costa marítima, e que segundo a lei deverá ter uma largura
máxima de 500 metros medidos a partir da linha de costa, para o interior, a
margem, entendida como a banda ao longo da costa marítima, compreendida
entre a LMPMAVE e a linha de costa, com largura máxima de 50 m segundo a
lei e ainda a zona marítima de protecção, que corresponde à banda ao longo
da costa com a largura medida entre a linha de costa e a batimétrica –30
metros, que compreende a margem, as águas marítimas interiores e seus
leitos, e as águas marítimas costeiras e seus leitos (ver figura). A margem pode
corresponder a praia. Quando existir natureza de praia em extensão superior à
largura máxima estabelecida de 50 m, a margem deveria estender-se até onde
o terreno apresentar tal natureza, devendo caber ao POOC definir esta
delimitação. Em situações de forte erosão costeira, a faixa costeira representa
ainda a área de desafogo perante eventuais recúos da linha de costa. A faixa
costeira é, afinal, a área de contexto territorial da orla costeira.
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ÁGUAS
ÁGUAS
MARGEM
MARÍTIMAS
MARÍTIMAS
TERRESTRE DE
COSTEIRAS E
INTERIORES E
PROTECÇÃO
SEUS LEITOS
SEUS LEITOS
50 m
ZONA
máx.
500 m
BATIMÉTRICA
-30 M
LMBMAVE
LMPMAVE
LINHA DE COSTA
2 Km
ZONA MARÍTIMA DE PROTECÇÃO
FAIXA COSTEIRA
As dimensões indicadas na figura acima são as que decorrem da lei. Deveriam
antes corresponder a dimensões de referência, a ajustar em POOC, de acordo
com as especificidades locais, sobretudo as relativas à faixa costeira.
A relevância especial da orla costeira e da zona marítima de protecção que
perfazem o domínio marítimo está em caber às entendidas responsáveis pelo
planeamento e gestão (licenciamento, concessão e fiscalização de usos e
utilizações nesta faixa, bem como a sua manutenção), a definição das normas
aplicáveis, mas também de orientações para os planos municipais e para os
seus utilizadores.
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3. A REQUALIFICAÇÃO AMBIENTAL DA ORLA COSTEIRA
A requalificação ambiental da orla costeira requer a sua gestão integrada, o
que significa a coordenação da gestão e o planeamento coordenado (no
espaço e no tempo) dos múltiplos aspectos, sectores e áreas com interesses,
por vezes, sobrepostos e contraditórios da zona costeira; pressupõe que os
planos e programas de gestão são articulados e coordenados no espaço e no
tempo, desde a sua elaboração à sua implementação, estabelecendo sinergias
entre as acções que deles decorrem e que são integradas como parte do
próprio plano.
Por sua vez, a orla costeira deve ser entendida como o espaço tridimensional
que engloba elementos marinhos, aéreos, geológicos e terrestres nas suas
dimensões física, ecológica, económica, administrativa e social, tendo como
centro de interesse o interface terra-mar.
Apresentam-se, em seguida, os domínios de preocupação do planeamento da
orla costeira.
Condições geotécnicas
A promoção de condições de estabilidade das falésias, nos trechos de costa
alta, depende da conjugação de vários factores, tanto naturais, como
resultantes da ocupação humana: a prevenção das consequências negativas
que possam resultar da erosão da linha de costa pelo mar e de alterações
negativas provocadas pela construção de infra-estruturas e de edificações
(existentes e novas) sobre a costa.
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A alternância de camadas rochosas duras com camadas argilosas ou com
menor resistência mecânica e sua inclinação (para o mar); a existência de
linhas de fractura e de falhas geológicas e sua orientação favorecem a
infiltração de água em profundidade e, por vezes, o desprendimento das
camadas superiores após a erosão das camadas inferiores menos resistentes,
sobretudo quando estas se situam ao nível do mar e do rebentamento da
ondulação sobre a costa.
A existência de linhas e cursos de água tem um efeito semelhante quando
favoreça a fluidificação das camadas argilosas ou desagregação de formações
brandas e assim a fractura e o deslizamento das camadas rochosas; por outro
lado, as zonas de foz dos cursos de água podem prolongar os efeitos da erosão
costeira para o interior.
A urbanização sobre a costa, pela construção de infra-estruturas subterrâneas
(abertura de valas, etc.), pela movimentação do solo (escavação e aterro), pela
pavimentação de áreas que deixam de ter capacidade de retenção de água
(pluvial) no solo, pelo aumento da concentração de caudais de drenagem pluvial
e residual em pontos de descarga no mar e assim como a relativa fragilização
(localizada) das falésias e arribas.
A construção de edifícios, sobretudo quando extensiva, tem efeitos
semelhantes aos descritos no parágrafo anterior, onde esta questão é mais
grave por poder pôr em perigo as vidas humanas de quem habite ou trabalhe
nesses edifícios, em caso de recuo da linha de costa.
Mesmo em áreas não confinantes com a costa, os fenómenos de deslizamento
podem ocorrer pelos mecanismos acima descritos, podendo estes ser
agravados pela modelação artificial do terreno no sentido de serem construídas
plataformas (para estradas, edifícios) parcialmente em escavação, dando
origem a taludes que retirem o apoio às camadas rochosas sobre camadas
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inferiores, originando o deslizamento ou abatimento daquelas; podem também
ocorrer em resultado de cortes rasos de floresta ou de desmatação em
encostas declivosas, da qual resulte uma redução da capacidade de retenção
da água no solo (por eliminação da vegetação e da manta morta e progressiva
erosão da camada superficial do solo) e assim como o aumento do caudal de
escorrência e menor tempo de concentração de caudal de águas pluviais nas
linhas e cursos de água, agravando o regime torrencial, com reflexos negativos
na orla costeira (maior caudal sólido e erosão da zona de foz).
A extracção de inertes junto à costa altera a dinâmica sedimentar podendo
reduzir a protecção costeira natural assegurada pelo talude submerso e pelo
material detrítico acumulado na base das arribas e falésias; a energia das
ondas junto à costa é dissipada pelos taludes litorais, em parte arenosos;
quanto maior for o seu declive, maior é a conservação da energia das ondas,
iniciando-se o seu rebentamento mais próximo da costa. Também as condições
de carreamento litoral (transporte de areias, areões, calhaus e burgaus ao
longo da costa) podem ser alteradas de duas maneiras: havendo uma redução
do material sólido disponível, as praias deixam de dispor (globalmente) de
material sólido para recarga natural; por outro lado, haverá praias que tenderão
a desaparecer por excessiva erosão sem compensação.
Nas zonas de foz dos cursos de água prolongam-se os efeitos da erosão
costeira para o interior; em especial quando submetidas às denominadas obras
de regularização hidráulica (por exemplo, pela construção de muros de suporte
das margens em betão armado), porque as velocidades de escoamento
aumentam e os efeitos da ondulação marítima para o interior são mais sensíveis;
em situações de conjugação de escoamento torrencial com ondulação muito
forte em preia mar de águas vivas podem verificar-se situações de cheia ou
inundação das zonas de foz (margens baixas) ou de forte erosão (margens
altas); A ocupação e os usos do solo destas zonas devem, pois, respeitar os
necessários recuos e compatibilidades de usos do solo.
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Actualmente, a evolução natural da costa é, geralmente, no sentido do seu
recuo;
a
alteração
das
condições
da
dinâmica
hidráulica
costeira,
nomeadamente pela extracção de areia, pode acelerar esta evolução e a
ocupação urbana e/ou edificada sobre a linha de costa tem levado à execução
de obras de defesa costeira, no sentido de travar a erosão para protecção das
infra-estruturas e edificações; Trata-se, necessariamente, de obras de custo
elevado, devendo ponderar-se sempre a alternativa de relocalizar as
ocupações urbanas e permitir a reposição das condições de equilíbrio natural
da costa (juízos de valor com base na conjugação de critérios económicos, de
engenharia e de ordenamento do território).
O destino final das águas residuais é o mar. O relativamente reduzido volume
de águas residuais drenado e a sua repartição por numerosos pontos de
descarga, aliados à enorme capacidade do meio receptor (o oceano) têm
permitido que não se tenham observado problemas críticos de poluição ou
contaminação do meio marinho (tanto sobre a fauna, como para a actividade
balnear); No entanto, já os lençóis freáticos e os cursos de água (em períodos
de caudal reduzido) sofrem sempre efeitos negativos para a qualidade da água,
provocados por efluentes residuais não tratados; a construção e exploração
adequada de ETAR é pois indispensável, com sistemas de segurança que
evitem situações de poluição e contaminação decorrentes da concentração de
caudais nos pontos de descarga em situações de avaria dos sistemas de
tratamento.
Urbanização na orla costeira
As vantagens comparativas de desocupação de áreas edificadas junto à linha
de costa, e/ou as desvantagens de localização de alguns usos do solo sobre a
costa, podem aconselhar a relocalização de construções para o interior,
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também em função da graduação do risco associado à erosão da costa,
passando eventualmente a permitir a evolução natural da costa, bem como a
sua fruição pública; a fundamentação das opções a considerar deve
equacionar custos, alternativas de reordenamento e riscos, a curto, médio e
longo prazos.
A ocupação urbana sobre a costa condiciona a acessibilidade às actividades
que aí se localizam, sejam as actividades ligadas ao mar (áreas portuárias,
praias e zonas balneares), sejam outras actividades urbanas; As próprias infraestruturas de acessibilidade existentes ou a criar na faixa costeira podem ser
condicionadas pelo recuo da linha de costa, sobretudo as vias marginais; o
forte aumento de acessibilidade à costa e a construção de parques de
estacionamento favorece a sua fruição e utilização, mas não pode exceder nem
a capacidade de recepção da costa para os diversos usos e utilizações
(capacidade máxima das áreas com utilização balnear, áreas para instalação
de actividades, etc.), nem os recúos mínimos a respeitar.
Assim, os acessos rodoviários e estacionamentos (existentes a manter,
existentes a remodelar, e novos a criar) devem ser localizados e
dimensionados de acordo com critérios que permitam conciliar a procura com a
estabilidade das soluções a longo prazo. Esta questão coloca-se sobretudo em
trechos de costa alta, onde a capacidade das áreas balneares é, em princípio,
mais reduzida e onde a estabilidade da costa apresenta maiores riscos.
A pressão urbanística sobre a orla costeira, isto é, a procura efectiva de novas
áreas urbanas, urbanizáveis e edificáveis sobre a orla costeira, traduzida em
pedidos de informação prévia e de pedidos de licenciamento, requer uma
atenção especial sobre os trechos de costa onde esta pressão recaia, no
sentido de determinar os parâmetros qualitativos e quantitativos e respectivos
limiares e limites de transformação do uso do solo. Esta pressão é determinada
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tanto pelas necessidades de crescimento e de expansão dos aglomerados
urbanos costeiros, como pela procura de áreas edificáveis para habitação,
turismo, recreio e lazer, e de actividades e de infraestruturas relacionadas com
o mar.
A carência em solo urbano e urbanizável requer a redefinição dos perímetros
urbanos existentes com vista à satisfação da procura a médio e longo prazos,
mas sempre no respeito pela salvaguarda dos recursos naturais e da paisagem
da orla costeira, considerando situações de risco e da dinâmica de evolução da
linha de costa.
Uma das principais componentes da fruição pública da orla costeira, que
decorre do próprio conceito de Domínio (público) Marítimo, está em procurar
assegurar a existência de uma rede de circulação pedonal ao longo de toda a
linha de costa e que integra os acessos a todas as áreas balneares.
Às diversas questões relativas à estabilidade costeira somam-se as que
decorrem das vocações da orla costeira: as áreas balneares, as infra-estruturas
de navegação (comercial e de lazer), os equipamentos e infra-estruturas
turísticas e a protecção de valores naturais devem determinar regras de
compatibilização que limitem ou condicionem outros usos e utilizações por
forma a assegurar a prossecução das vocações.
Edificabilidade
Na regulamentação urbanística é útil distinguir usos do solo de utilizações e
áreas de construção com vista a estabelecer regulamentações distintas para os
usos do solo e suas condições de dominância e de compatibilidade, das
utilizações permitidas em cada edifício (eventualmente distinguindo entre os
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vários pisos). É, por exemplo, frequente que o piso térreo se destine a
comércio ou a restauração e os pisos elevados se destinem a habitação ou a
serviços. No entanto, a regulamentação urbanística é frequentemente omissa
quanto às condições de compatibilidade ou de complementaridade entre
diversas utilizações no mesmo edifício, bem como quanto a relações
desejáveis entre conjugações de utilizações e tipologias de edifícios.
As orientações para o desenvolvimento na faixa costeira não podem limitar-se
a actividades específicas da orla costeira: as inter-relações entre as actividades
localizadas na orla costeira e território interior são importantes para o seu
desenvolvimento. Por outro lado, a afirmação das qualidades de cada sítio pela
diferença, implica tanto o alcance de limiares de desenvolvimento, como o
respeito por limites máximos de adaptação do território e de transformação da
paisagem. O planeamento da orla costeira é apenas uma das componentes do
desenvolvimento do território (porventura o mais decisivo para o seu
desenvolvimento sustentável), bem como das actividades económicas e
valores naturais que encerra. Cada região e cada sítio dispõe de uma base
socio-económica e cultural específica, bem como de características naturais
próprias (dimensões, fisiografia, geotécnia, condições de hidráulica marítima,
pedologia, coberto vegetal, etc.). À medida que forem sendo supridas as
carências básicas (designadamente em infra-estruturas e equipamentos), será
necessário optar por objectivos de desenvolvimento adaptados às condições
particulares do contexto específico regional e local e respectiva população.
Finalmente, as interdependências funcionais e económicas entre regiões e
entre sítios, condicionam também opções de desenvolvimento que, no limite,
nunca podem ser encaradas de forma isolada.
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Parece ser inequívoco que um dos sectores de desenvolvimento mais
importantes para o futuro do país, em especial ao longo da faixa costeira, será
o turismo, o recreio e o lazer, à semelhança do que se passa em todo o mundo.
Há, no entanto, que precisar o perfil (ou perfis) deste sector para cada região e
sítio, tendo em conta que os principais valores a potenciar e a proteger na sua
orla costeira.
Os impactes socio-económicos dos equipamentos turísticos e hoteleiros, pelo
desenvolvimento que potenciam e pelas limitações impostas pelos recursos
disponíveis e mobilizáveis que os condicionam, requerem avaliação com vista à
determinação das suas condições de viabilidade, designadamente tendo em
conta os empreendimentos já licenciados e pretensões relativas à construção
de empreendimentos turísticos. No entanto, por princípio, a edificação de
edificações destinadas ao turismo, recreio e lazer deve ser prioritária quando
considerada em alternativa com a urbanização ou a edificação destinada a
outros usos não destinados a utilização pública.
Os Planos de Ordenamento da Orla Costeira devem traduzir, no território da
orla costeira, a política regional de turismo e proporcionar informação para o
seu contínuo ajustamento à evolução do sector, sempre numa perspectiva de
gestão integrada da qualidade das áreas turísticas: desenvolvimento
económico, protecção ambiental e do património, e identidade das populações
residentes.
O perfil geral da aposta no turismo aponta para as actividades de recreio e
lazer ligadas, sobretudo, ao mar (praias e outras áreas balneares, pesca
desportiva e mergulho, navegação de lazer - local e oceânica), mas ainda para
o turismo científico (geologia, oceanografia e flora) e, pontualmente, turismo
subjacente a encontros técnicos de especialidade (seminários, congressos,
encontros, etc.), turismo desportivo, turismo de aventura e turismo cultural.
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I CONGRESSO SOBRE PLANEAMENTO E GESTÃO DO LITORAL DOS
PAÍSES DE EXPRESSÃO PORTUGUESA
Problemas actuais e perspectivas futuras
Ponta Delgada, 11 a 13 de Outubro de 2001
A dotação em equipamentos e infra-estruturas para o sector deverá respeitar a
salvaguarda dos valores que estão na base deste perfil.
As zonas balneares e as praias são espaços indispensáveis à fruição pública
do mar. Neste sentido devem ser dotadas de infra-estruturas e equipamentos
de apoio necessários, dentro dos limites das suas capacidades e no respeito
pela sua envolvente natural.
As condições de equilíbrio entre infraestruturação e conservação dos valores
naturais não é generalizável, sendo a solução a adoptar para cada área
balnear sempre específica. Em áreas balneares com retaguardas urbanas, a
disciplina da urbanização e construção requer uma atenção especial quanto a
usos compatíveis na envolvente, equipamentos de apoio, capacidades de infraestruturas de acesso e estacionamento, saneamento e estabilidade da orla
costeira.
São
estas especificidades que
justificam
a
classificação e
regulamentação individual de cada área balnear.
Articulação institucional e gestão no planeamento
Os Planos de Ordenamento da Orla Costeira, enquanto planos especiais,
estabelecem regimes de salvaguarda de recursos e valores naturais fixando os
usos e o regime de gestão compatíveis com a utilização sustentável do
território. São planos hierarquicamente superiores aos Planos Municipais (em
termos urbanísticos e de atribuições da entidade promotora, mas sem prejuízo
do princípio da sucessão de regimes), podendo determinar a necessidade de
revisão e ajustamento destes. Compreende-se que assim seja, uma vez que os
planos especiais visam a salvaguarda de objectivos de interesse nacional com
incidência territorial delimitada, bem como princípios fundamentais de
ordenamento (por ora apenas consagrados em diplomas sectoriais) não
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PAÍSES DE EXPRESSÃO PORTUGUESA
Problemas actuais e perspectivas futuras
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assegurados em Planos Municipais. Neste sentido cabe aos Planos de
Ordenamento da Orla Costeira proporcionar uma visão regional e nacional
sobre a orla costeira e orientar o planeamento e gestão municipais para esta
faixa. Sempre que existam planos municipais eficazes, o dever de
compatibilização deve traduzir-se na cooperação entre níveis da Administração
no sentido de verter para os planos municipais as disposições relevantes dos
Planos de Ordenamento da Orla Costeira.
Urge delimitar e manter inequivocamente as áreas dominiais do Domínio
Marítimo sob tutela da Administração. A utilização privativa do Domínio Público,
mesmo a título precário, deve constituir a excepção. Os Planos de
Ordenamento da Orla Costeira permitem definir regras claras para o
ordenamento e para a utilização destas áreas.
Sendo a orla costeira o “interface” terra/mar e concentrando a maioria da
população, povoamento e actividades económicas, é um espaço territorial onde
intervêm, não apenas os sectores do ordenamento do território e do ambiente,
mas também do desenvolvimento económico, das obras públicas (infraestruturas e equipamentos), dos transportes, das pescas, agricultura e
florestas, da gestão dos recursos hídricos, das indústrias extractivas, da
conservação do património cultural e dos valores naturais. A coordenação
horizontal entre os sectores de intervenção pública planeada é pois
indispensável para assegurar não apenas a coerência das soluções e das
regras a consagrar em Planos de Ordenamento da Orla Costeira, como
também a sua execução de facto.
Ponta Delgada, 11 de Outubro de 2001
Paulo V.D. Correia
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