III CICLO DE PALESTRAS EM CIÊNCIAS SOCIAIS APLICADAS
As alternativas de atividades de trabalho, renda e empreendedorismo sustentável e o
Desenvolvimento do Estado de Mato Grosso e para o Brasil.
Sinop, MT, Brasil, 19 a 23 de outubro de 2009.
Eficiência dos programas de transferências de renda e o
desenvolvimento sócio econômico regional
Damaris Bento Ortêncio de Oliveira (UNEMAT) [email protected]
Udilmar Carlos Zabot (UNEMAT) [email protected]
Yuri Fabiano Schneider (UNEMAT) [email protected]
Resumo
O presente artigo tem por finalidade discutir a eficiência dos programas de transferência de
renda do governo federal no Brasil. Os últimos dois governos desenvolveram uma estrutura
assistencialista fundamentada na transmissão de renda direta a população carente,
condicionando esses repasses ao acesso à outros serviços sociais. O texto aborda de uma
forma crítica o caráter evolutivo dos programas e avalia o comportamento de dois dos
principais indicadores sociais vinculados aos programas, o Índice de Gini e a Taxa de
Freqüência Escolar, durante as ultimas duas décadas, relacionando empiricamente a
efetividade dos resultados dos programas no Brasil e na Região Centro Oeste. Observou-se
que, mesmo sendo esses programas objetos de críticas, são indispensáveis num primeiro
momento a fim de amenizar de forma imediata, os impactos da pobreza e na melhoria das
condições de vida. Não são suficientes, entretanto, para que de fato seja possível estruturar
os níveis de renda no longo prazo, tendo em vista a estrutura social brasileira.
Palavras-chave: Políticas Sociais, Programas de Transferência de Renda.
1. Introdução
Numa economia de mercado capitalista, uma das principais características é a
constante ‘desequilíbrio’ entre os níveis de renda da população. Essa característica advém da
liberdade de exploração do capital, que uma vez concentrado permanece dentro dos limites
sociais de uma determinada classe.
Pode-se considerar em nível de pobreza o individuo ou a população que não é capaz
de gerar renda suficiente que permita acesso a recursos básicos e essenciais, como serviços de
saúde, educação, alimentação, moradia e condições mínimas de saneamento. É neste contexto
que as políticas públicas sociais se inserem. Cabe ao Estado o papel e a responsabilidade de
assegurar recursos mínimos que atendam as necessidades básicas da população carente da
sociedade. Para tanto, os programas de transferência de renda, articulados com a expansão e a
democratização de serviços sociais básicos, permitem auferir avanços para o combate a
pobreza e desigualdade.
Portanto, os programas de governo exercem, potencialmente, o papel único e
indispensável na diminuição dessas desigualdades e amenização de suas repercussões. Dentro
destes programas, as políticas de redistribuição de renda têm a função essencial de
estruturação e de possibilitar o êxito e a eficácia dos mesmos. Segundo Soares (2007) ‘a
erradicação da pobreza e a redução substancial dos níveis de desigualdade no Brasil são metas
dificilmente alcançáveis dentro de um prazo razoável sem que se recorra a mecanismos
diretos de redistribuição’.
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1.1.
Problema da Pesquisa
Existe um consenso entre pesquisadores e segmentos da sociedade civil, de que se
caso a atuação do governo se restrinja simplesmente à transferência de renda e assistência à
classe mais pobre da sociedade, sem que haja a promoção de outros investimentos sociais, tais
políticas perdem seus propósitos. Partindo disto, Qual a Eficiência dos Programas Federais
de Renda Quanto ao Desenvolvimento Sócio Econômico da Região Centro Oeste?
1.2.
Objetivo Geral
Analisar a evolução dos programas de transferência de renda do governo federal,
evidenciando os aspectos estruturais e os resultados alcançados nos indicadores sociais,
comparativamente, no Brasil e na Região Centro Oeste.
1.3.
Objetivo Específico
Discutir a eficiência dos programas federais de transferência de renda sob a ótica do
desenvolvimento sócio econômico da região Centro Oeste.
2. Metodologia
Partindo de um pressuposto de que os programas de transferência de renda devem
exercer influencia sobre o desenvolvimento social, e por conseqüente, econômico da
população, utilizar-se-á neste estudo uma abordagem indutiva. Segundo Oliveira (2008, p. 83)
“o método indutivo é um processo mental pelo qual, partindo-se de dados particulares,
suficientemente constatados, infere-se uma verdade geral ou universal, não contida nas partes
examinadas”.
2.1.
Referencial Teórico
Segundo autores como Druck e Filgueiras (2007) e Lavinas (2007) são os gastos
sociais em saúde, educação, saneamento, entre outros, que representam uma capacidade maior
de combater e alterar as desigulades e a pobreza. Entretanto, ao longo do tempo, esses
investimentos perderam participação relativa no orçamento social em detrimento da
transferência direta de renda.
É neste contexto que paira o ceticismo de muitas pessoas, dentre elas pesquisadores
pessoas da sociedade civil, sobre a continuidade destes tipos de programas. Segundo Druck e
Filgueiras (2007) estes programas ‘amortecem’ as tensões sociais, mas não surtem efeitos de
forma duradoura, considerando que não tem capacidade de reestruturar os níveis de renda.
Para Barros et al. (2007), maiores oportunidades educacionais e investimentos
públicos na qualidade da educação oferecida, tendem a elevar a escolaridade média dos mais
pobres, reduzindo, com isso, a desigualdade educacional da força de trabalho e,
conseqüentemente, a desigualdade de rendimentos do trabalho. Dessa forma a importância
atribuída à educação é de instrumento de progresso econômico e de mobilidade social.
A teoria keynesiana, por sua vez, defende o crescimento da demanda agregada como
instrumento de fomento do desenvolvimento econômico. Isto é tido como principio teórico
para os atuais modelos de programas no Brasil. Marques (2005) afirma que no caso dos
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programas de transferência de renda às famílias, o impacto será tanto maior quanto também
maior for a propensão marginal a consumir.
A relação entre estes dois objetivos deve ser considerada nas políticas sociais e neste
sentido se enquadra as condicionalidades dos programas de transferência de renda.
Deve-se entender por condicionalidade as exigências do governo federal para que as
famílias sejam incluídas e permaneçam sendo atendidas pelo programa. Enquanto as famílias
são atendidas pelos benefícios, elas devem cumprir com determinadas condições, que acabam
por garantir o acesso aos direitos sociais básicos. Essas condicionalidades têm o objetivo de
associar à renda o acesso das crianças e adolescentes à educação básica e a sua permanência
na escola, além de garantir a toda a família, vínculo à rede pública de saúde e às demais
condições mínimas de vida.
Um dos mecanismos de análise das condições sociais da população é o Índice de
Gini. Este índice é um indicador que mede o grau de desigualdade na distribuição de
indivíduos segundo a renda domiciliar per capita. Seu valor varia entre 0 a 1 e quanto mais
próximo de 1 for, maior será a disparidade entre os níveis de renda. Mesmo considerando a
questão da renda nos cálculos, o Índice de Gini é um importante instrumento para avaliar as
condições sociais da população. Ele é considerado na avaliação dos resultados e dos efeitos
das políticas sócias e de transferência de recursos.
3. Análise e Apresentação dos Resultados
3.1.
Contexto Histórico dos Programas de Transferência de Renda no Brasil
Os programas com propósitos de transferência de renda já existem a alguns anos no
Brasil. Embora nos anos 1990 houvesse a consolidação de vários destes programas, tem sido
mantido desde a década de 1970 programas assistencialistas que beneficiam idosos e
portadores de deficiência de baixa renda.
Em 1993, o governo federal conseguiu aprovar no Congresso Nacional a Lei
Orgânica da Assistência Social (LOAS) que deu inicio a um processo de construção da gestão
pública e participativa dos programas de assistência social.
O primeiro artigo da LOAS define a estrutura das políticas sociais no país.
Art. 1º A assistência social, direito do cidadão e dever do Estado, é Política de
Seguridade Social não contributiva, que prove os mínimos sociais, realizada através
de um conjunto integrado de ações de iniciativa pública e da sociedade, para garantir
o atendimento às necessidades básicas. (Lei 8742, de 07 de Dezembro de 1993).
A partir da metade da década de 1990, com base nessa nova Lei, o governo federal
criou novos programas de transferência de renda visando diminuir os níveis de desigualdade
no país. Neste período podem ser citados com principais programas federais o ‘Bolsa-Escola’
e o ‘Bolsa Alimentação’. Ambos os programas não tiveram êxito em seus formatos iniciais,
sendo reestruturados ao longo dos últimos anos da década de 1990.
De acordo com Rocha (2005) as mudanças ocorreram para que o governo federal
assumisse a responsabilidade por tais programas.
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A partir de 2001, as medidas tomadas em relação aos programas Bolsa-Escola e
Bolsa-Alimentação demonstram o reconhecimento da necessidade de que o Governo
Federal arcasse com a totalidade do ônus financeiro e tomasse a si as
responsabilidades de gestão dos programas, em particular no que concerne ao
controle da população atendida e ao pagamento dos benefícios (ROCHA, 2005).
Estes dois programas tinham como foco as famílias mais pobres com crianças, tendo
em vista que na classe pobre está a parte mais representativa das crianças brasileiras. Alem de
que, quando os programas focam crianças e adolescentes, permitem amenizar os impactos da
pobreza de forma imediata e promove a melhora nas expectativas quanto aos níveis de
pobreza futura.
Em 2003, o governo federal criou o Programa Bolsa Família para atender as
necessidades imediatas de condições básicas da população pobre no Brasil. Este programa
teve como objetivo unificar os já existentes e mantidos pelo governo federal, dentre eles o
Bolsa Escola, Bolsa Alimentação, Auxilio Gás, entre outros.
O Programa Bolsa Família (PBF) é o principal programa de transferência direta de
renda com condicionalidades do Governo Federal. Sua estrutura está fundamentada
em torno de três dimensões: promoção do alívio imediato da pobreza, reforço ao
exercício de direitos sociais básicos nas áreas de saúde e educação e articulação com
programas complementares, voltados ao desenvolvimento das famílias, para que
tenham condições de superar situações de vulnerabilidade e pobreza (MDS, 2005).
Para Nascimento (2006), a unificação de programas de transferência de renda teve
como objetivo integrar esforços isolados dos diferentes programas e racionalizar custos
operacionais, ao mesmo tempo em que passou a dirigir o foco da política governamental para
a família como um todo. Além de transferir recursos diretamente aos beneficiários para alívio
da pobreza, a proposta do Programa Bolsa Família é atuar na promoção do acesso aos
serviços básicos de educação e saúde para as famílias beneficiadas, contribuindo para o
rompimento do ciclo intergeracional da pobreza.
As políticas e programas sociais idealizadas pelo governo federal no Brasil nos
últimos dois mandatos, priorizando as ações imediatas de transferência de recursos á
população carente, deram o rumo para alocação de grande parte dos recursos públicos, e
possibilitaram a realização de um planejamento e ação para proporcionar bens e serviços à
população.
3.2.
Discussão Sobre a Eficiência dos Programas
Considerando tais condições de estrutura dos programas do governo federal, é
necessário avaliar a evolução dos indicadores sociais para evidenciar a efetividade dos
resultados das políticas de transferência de renda. Mesmo que esta relação seja difícil de ser
estimada de forma direta, pode ser considerada empiricamente.
Em termos de qualidade de vida, os programas de transferências de renda têm seus
objetivos focados na amenização dos impactos imediatos da pobreza. Para tanto, a
transferência direta de recursos permite o crescimento do poder aquisitivo das famílias e as
melhorias nas condições de consumo.
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O crescimento da demanda e as melhorias na qualidade de consumo indicam
diminuição na disparidade de renda população, ou ao menos, uma redução substancial dos
níveis extremos de pobreza e a melhoria na situação social da classe mais pobre.
O índice de Gini vem reduzindo substancialmente nos últimos anos, tanto no Brasil
como na Região Centro Oeste, o que demonstra que os programas do governo federal têm
surtido algum efeito na distribuição de renda. É possível de se observar pelo gráfico 01 que os
níveis do índice no Brasil tiveram uma queda mais acentuada enquanto na região Centro
Oeste a serie oscilou em torno de uma tendência de redução. Em 1995 o Índice de Gini para a
Região Centro Oeste estava em 58,07 enquanto que o índice nacional era de 59,86, ou seja, os
desequilíbrios entre os níveis de renda eram menores na região em relação ao país. Em 2007,
o índice nacional caiu para 55,32, enquanto o índice da região, depois de um comportamento
oscilatório, estava em 57,11.
Gráfico 01: Índice de Gini
Fonte: IPEA. Adaptação dos autores
Isso significa que as condições de equilíbrio nos níveis de renda no Brasil
melhoraram nos últimos anos, em parte, em função da evolução e da abrangência das políticas
sociais do governo federal. A região Centro Oeste, por sua vez, mesmo apresentado uma leve
queda no Índice de Gini durante o período de 2005 a 2007, ainda está acima dos padrões
nacionais, o que não é um ponto positivo, considerando que o Índice quanto menor,
demonstra uma melhor situação quanto à distribuição de renda entre a população.
Outra importante condicionalidade dos programas do governo federal é o
monitoramento da freqüência escolar das crianças e adolescentes, cujas famílias são atendidas
pelos programas.
A respeito do ‘Bolsa Família’, Medeiros et al (2009) ressalta que o programa exige
que as crianças estejam presentes em 85% das aulas e instituiu um sistema de
acompanhamento que é alimentado pelos municípios e transmitido ao governo federal, a fim
de que se apliquem advertências e sanções no caso de descumprimento.
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O crescimento da presença escolar indica que os recursos repassados pelos
programas de transferência escolar nas ultimas duas décadas, influenciaram na evolução deste
indicador. Considerando que a freqüência escolar é uma das mais importantes
condicionalidades do Programa Bolsa Família, vigente atualmente, pode-se concluir que de
alguma forma, o programa surtiu efeito no sentido de elevar o nível de freqüência escolar
entre os jovens. Contudo, unicamente a presença escolar não é suficiente pra demonstrar os
reais impactos na sociedade, no sentido de melhoria das condições.
Neste sentido, pode-se observar no gráfico 02 o crescimento da freqüência escolar
das crianças de 07 a 14 anos no Brasil e no Centro Oeste.
Gráfico 02: Nível de Freqüência Escolar
Fonte: IPEA, Adaptação dos autores.
Contudo, estes programas, embora importantes num primeiro momento de
estruturação sócio econômica, são mecanismos iniciais, cujo efeito não é sentido no longo
prazo, tendo em vista as deficiências da estrutura social brasileira.
Isso ocorre por dois motivos. Primeiro a expansão da renda é absorvida de uma
forma rápida pela economia, e a renda real tende a permanecer inalterada em função da
inflação monetária. Embora haja através destas políticas um crescimento no poder aquisitivo
social, esses mecanismos de transferência direta de renda no longo prazo, se não forem
estruturados num contexto econômico equilibrado e fundamentalmente realista, perdem seus
efeitos.
O segundo diz respeito a freqüência escolar. A presença das crianças nas escolas
apenas não é sinônimo de aprendizado. Os níveis de educação no país, infelizmente, ainda
precisam de muitos investimentos para que sejam de qualidade. Mesmo que os programas
garantam as crianças e adolescente nas escolas, ainda é necessário investimentos por parte do
governo para que de fato o sistema educacional se torne adequado.
É possível se obter êxito com programas de redistribuição de renda. Contudo, para
tanto, é necessário que tais políticas sejam mais do simples programas assistenciais e
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sensacionalistas. É necessário incluir nessa distribuição capacidade produtiva, educação
técnica e científica e acessibilidade tecnológica e social. Para que tenham tido efetivamente
êxito quanto aos objetivos, os programas de transferência de renda devem se tornar
desnecessários no longo prazo.
4. Considerações Finais
É visível nesse conjunto de idéias, que apenas se alcança o êxito em um programa de
transferência de renda num contexto macro, quando existir um projeto idealizado e
fundamentado de forma inteligente e coerente com a realidade, baseada na iniciativa conjunto
dos três níveis de governo, seja federal, estadual e municipal. Essa atuação coerente das três
esferas do governo amplia o espectro dos efeitos de qualquer política.
Toda iniciativa governamental de políticas de redistribuição, não apenas de renda,
mas de condições sociais como um todo é válida no sentido de justiça social. Numa economia
capitalista como o Brasil, onde é visível uma estrutura deformada e deturpada dos níveis de
vida e de desenvolvimento humano, mostra-se a necessidade de alterações nas diretrizes
econômicas governamentais. Se por um lado o país cresce economicamente, há a necessidade
de que desenvolva, humanamente, a sociedade brasileira, por outro.
Posto isso, de fato a atual condição da sociedade brasileira é derivada de um processo
político e governamental histórico. Entretanto, uma condição diferente, tendo em vista todas
as circunstâncias que nos trouxeram a isso, talvez não tivesse sido possível. A forma como a
teoria do capitalismo foi entendida expõe algumas das características humanas fundamentais,
entre elas o individualismo.
Mas é claro, cabe aqui o governo, na sua pura e completa definição. As políticas de
redistribuição de renda atuam perfeitamente no sentido de melhorias nas condições sociais e
econômicas que visam o fortalecimento da sociedade brasileira na integra. É fato,
infelizmente, de que uma sociedade perfeitamente justa e igualitária é humanamente
impossível, entretanto, deve ser buscada e pretendida sobre qualquer outro interesse
meramente econômico e político.
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