A era da indústria: a economia baiana
na segunda metade do século XX
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FEDERAÇÃO DAS INDÚSTRIAS DO ESTADO DA BAHIA – FIEB
PRESIDENTE
Jorge Lins Freire
1º VICE-PRESIDENTE
Victor Fernando Ollero Ventin
VICE-PRESIDENTES
Bernardo Afonso Almeida Gradin
Emmanuel Silva Maluf
Marcos Galindo Pereira Lopes
Sérgio Pedreira de Oliveira Souza
DIRETORIA
Alberto Cánovas Ruiz
Almir Mendes de Carvalho Júnior
Antonio Hailton Miranda da Costa
Antonio Ricardo Alvarez Alban
Carlos Gilberto Cavalcante Farias
Élio Luiz Régis de Sousa
João Augusto Tararan
Josair Santos Bastos
Leovegildo Oliveira de Sousa
Luciano Mandelli
Luiz Antonio de Oliveira
Manuel Ventin Ventin
Reinaldo Dantas Sampaio
Wilson Galvão Andrade
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Copyright © 2008 by Federação das Indústrias do Estado da Bahia
Coordenação Geral
Assessoria de Comunicação do Sistema FIEB
Coordenação editorial
Fred Burgos
Editoração eletrônica
Bete Capinan
Foto do autor
Leonardo Cavalcante
Revisão e normalização
Vera Rollemberg
Ficha Catalográfica - Biblioteca Sede/Sistema FIEB
330.8142
C376e Cavalcante, Luiz Ricardo Mattos Teixeira.
A era da indústria: a economia baiana na segunda
metade do século XX / Luiz Ricardo Mattos Teixeira
Cavalcante. _ Salvador: FIEB, 2008.
204 p.
Prêmio FIEB de Economia - 2007.
ISBN: 978-85-86125-22-5
1. Economia - Bahia - Século XX. 2.
Desenvolvimento econômico. 3. Industrialização Bahia. I. Título. II. Prêmio FIEB de Economia - 2007.
Todos os diretos desta edição reservados à
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Luiz Ricardo Cavalcante
A er a d a in d ú s t r i a :
a economia baiana
na segunda metade do século XX
Salvador
2008
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Para meu pai, Simone e Leo
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Agradecimentos
Este trabalho resulta da sistematização do conhecimento que
adquiri sobre a economia baiana entre o início do meu curso de
mestrado, em meados da década de 1990, até a conclusão do meu
curso de doutorado, cerca de dez anos depois. Ao longo desse
período, pude contar com o apoio de um número tão grande de
pessoas e instituições que seria praticamente impossível mencionálas nestes agradecimentos. Gostaria de destacar, entretanto, cinco instituições onde, durante esse intervalo, tive a oportunidade
de aprender sobre a economia baiana e seu processo de industrialização: Federação das Indústrias do Estado da Bahia (FIEB),
Agência de Fomento do Estado da Bahia (Desenbahia), Secretaria de Ciência, Tecnologia e Inovação do Estado da Bahia (SECTI),
Universidade Federal da Bahia (UFBA) e University of Illinois at
Urbana-Champaign (UIUC). Citar nominalmente todos aqueles
que nessas instituições contribuíram para a elaboração deste trabalho equivaleria, praticamente, a copiar suas listas de colaboradores e considerar, inclusive, alguns que já não pertencem a seus
quadros. É por isso que peço a meus amigos que entendam o meu
agradecimento a essas cinco instituições como um agradecimento dirigido pessoalmente a cada um deles. Em particular, sou
grato à Federação, que, ao instituir o Prêmio FIEB de Economia, motivou a sistematização que apresento neste livro, e a
seus colaboradores Ricardo Kawabe e Mauricio Pedrão, que me
incentivaram a submeter o trabalho ao prêmio.
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Tendo em vista que uma parte representativa deste trabalho resultou de minha tese de doutorado, quero agradecer, também, ao Prof. Reginaldo Souza Santos, que a orientou na UFBA,
ao Prof. Werner Baer, que a co-orientou na UIUC, e ao Prof.
Geoffrey Hewings, que me acolheu no Regional Economics
Applications Laboratory (REAL) durante minha permanência
em Illinois. Francisco Teixeira, Helder Ribeiro, Noélio Spinola,
Rafael Lucchesi e Vladson Menezes tiveram a gentileza de dispor de algumas horas para conversar comigo, em 2005, sobre o
a evolução da economia baiana. Seguramente, essas entrevistas
contribuíram muito para o formato final deste trabalho.
É recorrente a dificuldade que tenho para expressar com
palavras o meu agradecimento a Simone Uderman em trabalhos desta natureza. Ainda assim, mais uma vez, posso dizer
que, não tivesse eu podido contar com sua perspicácia na análise dos manuscritos e, sobretudo, com seu carinho, nada disso
teria existido.
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We do not know what will come next, and what the third
millennium will be like, even though we can be certain that
the Short Twentieth Century will have shaped it. However,
there can be no serious doubt that in the late 1980s and
early 1990s an era in the world history ended and a new
one began.
[Não sabemos o que virá a seguir, nem como será o terceiro
milênio, embora possamos ter certeza de que ele terá sido
moldado pelo Breve Século XX. Contudo, não há como duvidar seriamente de que em fins da década de 1980 e início
da década de 1990 uma era se encerrou e uma outra nova
começou.]
Eric Hobsbawm
Era dos extremos: o breve século XX, 1914-1991
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Sumário
Apresentação
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Prefácio
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Capítulo 1
Introdução
21
Capítulo 2
Fundamentos: desenvolvimento econômico regional
29
Capítulo 3
A industrialização liderada pelo Estado:
o período entre 1950 e 1980
69
Capítulo 4
Competição fiscal e bens finais:
a economia baiana na década de 1990
119
Capítulo 5
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Conclusões
169
Referências
177
Apêndices
191
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Apresentação
Instituído em 2000, com o propósito de auxiliar na compreensão do processo de industrialização da Bahia, o Prêmio FIEB de
Economia Industrial chega à sua quarta edição com escopo ampliado. Agora denominado Prêmio FIEB de Economia, versão
2007, contempla trabalhos inéditos que não apenas contribuem
para uma melhor visão da economia baiana como também apontam novas alternativas de desenvolvimento industrial.
Com o estudo A era da indústria: a economia baiana na
segunda metade do século XX, Luiz Ricardo Cavalcante foi o
vencedor desta versão do Prêmio FIEB. Engenheiro químico com
doutorado em Administração pela Universidade Federal da
Bahia, o autor descreve como se deu a evolução da economia do
estado a partir de uma avaliação crítica das mudanças estruturais ocorridas. Uma das observações é que as políticas de desenvolvimento adotadas apoiaram-se no conceito de aglomerações.
Segundo o estudo, na implantação da indústria automobilística,
por exemplo, a capacidade do segmento de criar uma demanda
por novos investimentos de fornecedores na Bahia motivou os
esforços governamentais para atraí-la.
O autor procura demonstrar, também, que os governos
locais possuem margem de manobra relativamente pequena na
determinação das trajetórias de desenvolvimento dos estados.
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Como exemplo, cita que a implantação da indústria petroquímica de commodities intermediárias na região de Camaçari decorreu do papel reservado à Bahia na economia brasileira.
Ainda assim, o fato de a Bahia procurar se integrar aos
mercados nacionais certamente influiu para diferenciar sua trajetória no período entre 1950 e 1980 daquela buscada pelos demais estados nordestinos. De fato, os outros estados da região
incentivaram uma industrialização voltada para a produção de
bens finais e intensiva de mão-de-obra, em oposição à produção de bens intermediários e intensiva de capital da Bahia. Essa
especialização regional levou ao aumento da participação do PIB
baiano no PIB nordestino, tornando a economia local resistente, em um primeiro momento, às baixas taxas de crescimento
do país na década de 1980.
A implantação da indústria automobilística na década
seguinte condiz com a retórica marcada pela necessidade de diversificar a matriz industrial e foi amparada na política de atração de investimentos via incentivos fiscais, associada à provisão
de infra-estrutura. Essa prática coincide com a crise de instituições federais de suporte ao desenvolvimento regional, especialmente da Sudene.
A década de 1990 foi também marcada por certa desconcentração espacial da atividade econômica no Estado, com investimentos nas regiões Oeste, Baixo-Médio São Francisco, Sul
e Extremo Sul, sem contar com a implantação pulverizada do
setor de calçados no interior. Sendo um processo induzido por
incentivos fiscais, restam dúvidas quanto à permanência de algumas das empresas pouco articuladas com a base econômica
no estado após o prazo de fruição desses benefícios.
Em resumo, diz o autor, se entre as décadas de 1950 e
1980 a industrialização ocorreu mediante a interferência direta
do governo no setor produtivo, enfatizando uma base voltada
para a produção de commodities intermediárias, a partir da dé16
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cada de 1990 as estratégias de desenvolvimento industrial privilegiaram a produção de bens finais e a interiorização da atividade econômica, ainda que à base de uma política de incentivos
que caracterizou a “guerra fiscal” entre os estados.
Como resultado, foram 50 anos de vigoroso processo de
desenvolvimento, que podem ser resumidos como “a era da indústria”.
Salvador, maio de 2008
Jorge Lins Freire
Presidente
do Sistema Federação das Indústrias
do Estado da Bahia
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Prefácio
É um prazer escrever o prefácio desse importante estudo sobre
a industrialização do estado da Bahia. Trata-se de um dos melhores estudos empíricos de uma economia regional, e espera-se
que sirva de modelo para estudos similares não somente de outros estados brasileiros, mas também de regiões subnacionais
nos países de maior extensão da América Latina.
Luiz Ricardo Cavalcante começa com uma revisão da evolução de diferentes abordagens de estudos regionais, partindo
de referências clássicas como Von Thünen e Weber, avançando
para as contribuições de Myrdal e Hirschman e finalmente discutindo autores contemporâneos como Krugman. Isso é feito
com tal lucidez que não somente ajuda a prover uma fundamentação teórica para a análise subseqüente da Bahia, mas serve também como uma excelente revisão da história do pensamento nessa área.
Os capítulos empíricos seguintes abordam, com grande
riqueza de informações estatísticas e institucionais, a evolução
da economia baiana e as políticas que a influenciaram. Cavalcante mostra claramente o impacto das políticas nacionais na
economia baiana e as possibilidades e limites da influência dos
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formuladores de política locais. Entretanto, aponta, de maneira
convincente, para as perspectivas abertas para esses agentes, o
que explicaria o processo de diversificação da economia baiana
no período recente.
Este trabalho servirá como uma referência clássica para
qualquer um que se interesse em compreender a economia baiana, além de ser uma importante contribuição para o campo do
desenvolvimento econômico regional.
Werner Baer
University of Illinois
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Capítulo 1
Introdução
Ainda que uma parte representativa da literatura econômica não
estabeleça uma distinção clara entre os processos de crescimento
e desenvolvimento econômico, o fato é que cada vez mais tem se
reconhecido que a simples evolução da renda per capita (usualmente associada ao crescimento econômico) não é capaz de
explicitar a complexidade das mudanças estruturais que caracterizam o processo de desenvolvimento econômico. A distinção entre
os dois conceitos ficou mais evidente na medida em que se constatava que os elevados níveis de renda per capita de muitos países
produtores de petróleo não se faziam acompanhar por níveis igualmente elevados de desenvolvimento econômico e social. Foram
constatações dessa natureza que motivaram a disseminação, a
partir da década de 1990, de indicadores como o Índice de Desenvolvimento Humano (IDH), que resulta da ponderação dos indicadores de renda per capita (ajustada para refletir a paridade do
poder de compra), longevidade (expressa pela esperança de vida
ao nascer) e grau de maturidade educacional (representada pela
taxa de alfabetização de adultos e pela taxa combinada de matrícula nos três níveis de ensino).1
1
Além disso, indicadores de distribuição de renda como o índice de Gini são
também cada vez mais importantes nas análises de desenvolvimento econômico.
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O desenvolvimento econômico é, portanto, um processo
complexo que envolve a interação entre um conjunto de variáveis, não sendo possível associá-lo a uma variável específica, como
tem tentado a produção teórica em crescimento econômico de
viés neoclássico.2 Na verdade, o encadeamento de eventos que
podem contribuir para o desenvolvimento econômico tem assumido importância crescente. É eloqüente, por exemplo, o caso de
países com níveis de educação relativamente elevados e que têm
o seu desenvolvimento econômico obstruído pela falta de oportunidades de alocação do capital humano. A implicação imediata
desse tipo de constatação é que a formulação de políticas públicas
de desenvolvimento pressupõe o conhecimento da trajetória econômica e social e da própria história do país ou da região sobre a
qual se pretende intervir. Com efeito, não há políticas públicas de
aplicação universal, e somente a compreensão da trajetória seguida pela região em estudo pode fornecer elementos para a formulação de formas adequadas de intervenção.
É com base nessa visão que o presente trabalho busca
resgatar os movimentos associados às mudanças estruturais ocorridas na economia baiana ao longo da segunda metade do século XX, procurando enfatizar o processo de industrialização do
estado. Essa proposição apóia-se no fato de que há uma carência de produção acadêmica que sistematize a evolução da economia baiana e suas mudanças estruturais no período recente.
Isso não quer dizer que não haja produção bibliográfica sobre o
tema. Porém, na maioria dos casos, ou o foco é específico sobre
2
Ver, por exemplo, Barro (1991), Levine e Renelt (1992), Mankiw, Romer e
Weil (1992), Jones (2000) e Barro e Sala-i-Martin (2004). Diversos artigos
dessa natureza enfatizam a associação entre o crescimento econômico e variáveis como capital humano (PRITCHETT, 2001), instituições (RODRIK;
SUBRAMANIAN; TREBBI, 2002), abertura ao comércio internacional
(ALESINA; SPOLADORE; WACZIARG, 2003) e intermediação financeira
(LEVINE, 1997).
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um objeto determinado (análises setoriais, por exemplo)3 ou é
muito abrangente, incluindo também aspectos sociais e históricos.4 As exceções são os trabalhos como os de Guerra e Gonzalez
(1996; 2001), Teixeira e Guerra (2000) e Spinola (2003), no
âmbito acadêmico,5 e a produção patrocinada pelo governo do
estado com o propósito básico de subsidiar suas ações de planejamento.6 Contudo, esse conjunto relativamente vasto de publicações sobre o tema parece ressentir-se da falta de uma abordagem analítica que se apóie em elementos conceituais capazes
de fornecer uma visão geral das mudanças estruturais que ocorreram na economia do estado ao longo da segunda metade do
século XX.
Marcada, em meados do século passado, por uma economia predominantemente agrário-exportadora e por um enigma
quanto aos fatores que a faziam crescer a taxas menores do que
o conjunto da economia brasileira, a Bahia transformou-se, ao
longo dos últimos cinqüenta anos, em um estado fortemente
industrializado. Há um razoável consenso entre os autores dos
trabalhos mencionados no parágrafo anterior quanto ao fato de
que, durante o período entre as décadas de 1950 e 1980, fixouse na Bahia uma estrutura industrial concentrada na produção
de commodities intermediárias. Nesse sentido, é comum a afirmação de que o estado adotou uma estratégia de industrializa-
3
4
5
6
Análises dessa natureza são extensivamente utilizadas nos Capítulos 3 e 4
deste trabalho.
Ver, por exemplo, Tavares (2000).
Merecem destaque, ainda, os Estudos de administração pública na Bahia: programa de desenvolvimento (BOAVENTURA; MUNIZ, 1965), desenvolvidos
sob o patrocínio da Ford Foundation, e que já trazem uma discussão sobre o
papel dos incentivos fiscais e a das instituições de fomento no desenvolvimento econômico do estado.
Algumas dessas publicações, que parecem situar-se na interseção entre o
ambiente acadêmico e a burocracia do governo do estado, são discutidas ao
longo deste trabalho.
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ção que se pretendia complementar à estrutura econômica instalada na região Sudeste, uma vez que a Bahia se colocava essencialmente como fornecedora de matérias-primas para a indústria de transformação predominantemente situada naquela
região. Embora a opção assumida pelo estado tenha lhe garantido um desempenho superior àquele apresentado pelo conjunto
da região Nordeste ao longo do período considerado, a estratégia de desenvolvimento adotada, que resultou em uma economia concentrada do ponto de vista setorial e espacial, começou
a dar sinais de esgotamento tão logo se maturaram os investimentos do Complexo Petroquímico de Camaçari (COPEC), em
meados da década de 1980. Na verdade, a Bahia parece ter sofrido mais intensamente os efeitos do colapso do modelo de
desenvolvimento autárquico e o conseqüente desmantelamento
das políticas de desenvolvimento regional que se observaram
no Brasil ao longo daquela década. No contexto de abertura
comercial e desregulamentação econômica que caracterizou o
início da década de 1990 no Brasil, a estratégia de complementaridade com a economia da região Sudeste do país intensificou
os sinais de esgotamento já evidenciados desde meados da década de 1980.
A partir desse momento, começou a disseminar-se um
discurso segundo o qual a Bahia precisaria adotar uma estratégia de desenvolvimento econômico que privilegiasse setores
voltados para a produção de bens finais, buscando assim maiores níveis de integração a jusante da indústria de bens intermediários instalada no estado, e enfatizasse a desconcentração espacial da atividade econômica. Em face da crise das instituições
federais de suporte ao desenvolvimento regional — especialmente da Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste
(SUDENE) —, os instrumentos empregados na prática para a
implantação das estratégias fixadas parecem ter estado, em grande medida, associados à concessão de benefícios de natureza
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fiscal pelos estados e, em menor escala, a incentivos financeiros
e provisão de infra-estrutura. Esse não parece ter sido um movimento exclusivo da Bahia, uma vez que se estabeleceu no Brasil
uma competição entre os estados para a atração de investimentos ao longo da década de 1990. A implantação na Bahia da
primeira montadora de automóveis da região Nordeste é, sem
dúvida, o principal efeito das políticas agressivas de atração de
investimento adotadas pelo estado ao longo do período.
Essa breve descrição da evolução da economia baiana ao
longo da segunda metade do século XX, todavia, não deixa claros
os fatores que estiveram por trás desses movimentos. O aprofundamento da discussão, especialmente quando apoiado em fundamentos teóricos que tratam do desenvolvimento econômico
regional, pode esclarecer, por exemplo, os papéis efetivamente
desempenhados pelos governos federal e estadual no processo.
Além disso, a compreensão da trajetória seguida pela economia
do estado pode revelar seus potenciais e suas debilidades para seu
desenvolvimento futuro. São questões dessa natureza que este
trabalho se propõe a responder ao longo dos próximos capítulos.
Do ponto de vista metodológico, a pesquisa apoiou-se na
sistematização de informações qualitativas obtidas por meio de
entrevistas estruturadas e na coleta de dados secundários. Para
as entrevistas, foram selecionados interlocutores diretamente
ligados à formulação das estratégias de desenvolvimento do estado e à produção teórica sobre economia baiana, buscando garantir que as visões do setor público, do setor privado e da universidade fossem contempladas.7 A revisão bibliográfica buscou
resgatar não somente a produção mais recente, mas também os
textos que trazem a perspectiva dos autores de cada época. Esse
método contribuiu para que se pudesse acompanhar a evolução
da percepção dos autores sobre a economia do estado e reforça
7
Os interlocutores selecionados são citados nominalmente nos agradecimentos.
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o sentimento de que a história se faz não somente com uma
sucessão de eventos, mas, sobretudo, com uma sucessão de idéias.
O trabalho está estruturado em mais quatro capítulos além
desta introdução. No Capítulo 2, alguns fundamentos teóricos
básicos do desenvolvimento econômico de espaços subnacionais são discutidos. Após a proposição de uma sistematização
para a produção teórica em economia regional e em desenvolvimento regional, discutem-se as teorias clássicas da localização,
os fatores de aglomeração e as teorias do desenvolvimento regional e a produção recente em desenvolvimento regional. Em seguida, apresenta-se uma breve discussão teórica sobre competição fiscal, uma vez que, ao longo da década de 1990, diversos
eventos ocorridos na economia baiana estiveram estreitamente
associados a esse fenômeno. No terceiro capítulo, descrevem-se
as bases da configuração atual da economia baiana a partir dos
movimentos observados entre as décadas de 1950 e 1980. O
capítulo é estruturado, inicialmente, de acordo com a ordem
cronológica dos principais eventos que marcaram a economia
baiana ao longo do período. Dessa forma, discute-se o chamado
"enigma baiano", a implantação da indústria extrativa de petróleo, a criação do Centro Industrial de Aratu (CIA) e a implantação do Complexo Petroquímico de Camaçari (COPEC). Ainda no terceiro capítulo descreve-se a estrutura institucional de
suporte aos movimentos de industrialização que se observaram
no período e discutem-se as implicações dos movimentos descritos sobre a estrutura econômica do estado. Uma vez demonstrado que o modelo de industrialização que se adotou no estado, embora bem-sucedido na obtenção de taxas de crescimento
superiores à média da região Nordeste, resultou em uma estrutura econômica concentrada setorialmente na produção de
commodities intermediárias e espacialmente na Região Metropolitana de Salvador (RMS), discutem-se, no Capítulo 4, as
propostas de políticas de atração de investimentos voltados para
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a produção de bens finais e a interiorização do desenvolvimento
econômico no estado que marcaram a década de 1990. Em seguida, no mesmo capítulo, resgatam-se os elementos conceituais
sobre competição fiscal apresentados na parte teórica deste trabalho com o objetivo de subsidiar a discussão do engajamento
da Bahia no processo de atração de investimentos, que, em grande medida, circunscreveu a execução de sua estratégia de diversificação e interiorização da atividade econômica. Ainda no quarto capítulo discutem-se as implicações setoriais dos movimentos observados na década de 1990 e seus desdobramentos. Por
fim, as principais conclusões do trabalho são apresentadas no
Capítulo 5.
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Capítulo 2
Fundamentos:
desenvolvimento econômico regional
O
propósito deste capítulo é fornecer elementos teóricos que
permitam a compreensão dos movimentos que marcaram a economia baiana ao longo da segunda metade do século XX. Tratase, na prática, de uma revisão teórica da interseção entre as
disciplinas economia regional e desenvolvimento econômico e
que se pode chamar de “desenvolvimento regional”. Um exame
mais detido da produção teórica nessa área pode ajudar a entender o que determina as trajetórias de desenvolvimento de
regiões subnacionais. É claro que, do ponto de vista metodológico, o requisito básico para uma revisão teórica sobre desenvolvimento regional é a definição do que se entende por “região”. Essa é uma questão complexa, uma vez que não há uma
definição universalmente aceita. São várias as definições existentes, e dificilmente haverá um consenso a respeito, uma vez
que economistas, geógrafos e cientistas políticos, por exemplo,
tenderão a adotar padrões distintos de regionalização.8
8
A polêmica a respeito do conceito de região teria levado Higgins (1969 apud
FERREIRA, 1989) a afirmar que “poucos esforços em toda a história dos
empreendimentos científicos mostraram ser tão estéreis como a tentativa de
encontrar uma definição universal aceitável de região. O fracasso reflete o
simples fato de que nenhum conceito de região pode satisfazer, ao mesmo
tempo, a geógrafos, cientistas políticos, economistas, antropólogos etc.”.
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A dificuldade na delimitação do objeto de estudo da economia regional e a ausência de um tratamento sistematizado
das diversas abordagens possíveis sobre o tema representam,
sem dúvida, um obstáculo às pesquisas que procuram estabelecer relações entre o desenvolvimento de regiões subnacionais e
variáveis específicas. É sobre essa constatação que se apóia o
presente capítulo, cujo objetivo é propor uma sistematização
das principais correntes de pensamento orientadas para o tema.
O propósito dessa sistematização é mais ambicioso do que o
relato das diversas visões sobre o tema. Na verdade, buscam-se
elementos conceituais que possam justificar a opção pela análise da trajetória de desenvolvimento dos espaços subnacionais e
apoiar a análise dos capítulos subseqüentes. Além disso, as categorias de análise apresentadas ao longo deste capítulo podem
subsidiar a análise da relação entre o desenvolvimento regional
e as ações concretas de intervenção do poder público.
Na prática, em que pese a controvérsia sobre o conceito
de região, optou-se por identificar e sistematizar, no presente
trabalho, a produção teórica voltada para a discussão de espaços
territorialmente contíguos inseridos em espaços nacionais sobre os quais há possibilidades concretas de intervenção e de levantamento de informações individualizadas. Essa opção tende
a direcionar a abordagem para espaços que, embora dispondo
de reduzida margem de manobra em políticas de caráter tipicamente nacional (como as políticas monetária, cambial e tarifária),
contam com instrumentos concretos para implementação de
políticas de desenvolvimento regional cujos efeitos podem ser
mensurados de forma objetiva.9
9
A definição aqui proposta coaduna-se não apenas com o conceito operacional
de região proposto por Markusen (1987 apud Rolim, 1999, p. 2) como também
com a crítica apresentada por Cano (1985, p. 23) à aplicação direta dos pressupostos da escola da Cepal “à problemática inter-regional de uma nação”.
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Ao longo das quatro primeiras seções deste capítulo, busca-se, portanto, sistematizar a produção teórica em economia
regional e em desenvolvimento regional. Tendo em vista a competição por investimentos em que se envolveram diversas unidades da federação (sobretudo, mas não exclusivamente, ao longo
da década de 1990), apresenta-se, ainda, uma breve discussão
teórica sobre competição fiscal na Seção 2.5. Essa questão é especialmente importante para dar suporte à discussão posterior
sobre competição fiscal em que a Bahia esteve envolvida.
2.1 A sistematização proposta
Em que pesem as dificuldades metodológicas associadas à definição do objeto, parece ser razoavelmente consensual que, ao
menos até a década de 1970, duas grandes correntes de pensamento sobre o tema podiam ser identificadas:
10
·
O conjunto de teorias clássicas da localização que evoluiu de forma mais ou menos contínua da publicação de
Der Isolierte Staat in Beziehung auf Landschaft und
Nationalökonomie10 (von THÜNEN, 1826) à publicação de Location and space economy (ISARD, 1956);
·
O conjunto de teorias de desenvolvimento regional com
ênfase nos fatores de aglomeração de inspiração marshalliana e keynesiana que floresceram a partir da década de 1950 e cujas principais referências que enfatizaram
de alguma forma o desenvolvimento de espaços subnacionais são “Note sur la notion de pôle de croissance”
(PERROUX, 1955), Economic theory and underdeveloped regions (MYRDAL, 1957) e The strategy of
economic development (HIRSCHMAN, 1958).
“O estado isolado em relação à economia regional e nacional” ou, simplesmente, O estado isolado.
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A partir da década de 1970, começaram a ser observados
esforços para a incorporação de modelos e abordagens que pudessem dar conta dos novos padrões de acumulação baseados
na automação integrada flexível e dos movimentos de abertura
comercial e desregulamentação econômica, configurando aquilo que aqui se convencionou chamar de produção recente em
desenvolvimento regional.11 A Figura 2.1 propõe um diagrama
esquemático no qual se procura identificar a evolução das principais correntes de pensamento sobre o tema e a articulação de
suas principais influências recebidas ao longo do tempo.
No diagrama apresentado, são identificados os três grandes conjuntos de teorias e suas principais influências, indicadas
por setas. Alguns autores e correntes teóricas que não tinham
como foco central de sua análise a economia regional, mas que
terminaram exercendo influências consideradas relevantes nos
conjuntos de teorias indicados, foram incluídos e relacionados
com as correntes teóricas através de setas contínuas (quando se
julgou que a influência era direta e explícita) ou tracejadas (quando se julgou que, embora perceptível, a influência era indireta
ou apenas implícita). Além disso, procurou-se dispor a produção teórica em ordem cronológica, tomando-se como base o ano
da publicação do trabalho considerado de referência para o tema
aqui em questão. Com base nessa segmentação, nas próximas
seções discutem-se, respectivamente, as teorias clássicas da localização (Seção 2.2), os fatores de aglomeração e as teorias do
desenvolvimento regional (Seção 2.3) e a produção recente em
desenvolvimento regional (Seção 2.4).
11
Não foram incluídas na presente revisão as correntes teóricas mais autônomas do ponto de vista macroeconômico, como a escola da regulação.
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Krugman (1991):
Retornos crescentes
Isard (1956): Localização
e economia espacial
Lösch (1940): A ordem
espacial da economia
Christaller (1933): Os
lugares centrais
Weber (1909): Teoria da
localização de indústrias
Von Thünen (1826): O
Estado isolado
Piore e Sabel (1984):
Distritos industriais
CEPAL
Marschall (1890)
GREMI: Ambientes
inovadores
Perroux (1955): Pólos de
crescimento
Teorias do desenvolvimento econômico
Storper e Scott (1988):
Organização industrial
Myrdal (1957): Causação
circular e cumulativa
Keynes (1936): Teoria
geral
Fonte: Elaboração própria.
Figura 2.1 - Principais teorias em economia regional e desenvolvimento regional
2000
1990
1980
1970
1960
1950
1940
1930
1920
1910
1900
1890
1830
1820
Dosi, Freeman et al.
(1988): Evolucionistas
Hirschman (1958): Efeitos
para a frente e para trás
Schumpeter (1911)
2.2 Teorias clássicas da localização
O que aqui se define como “teorias clássicas da localização” é
um conjunto de trabalhos que evoluiu de forma mais ou menos
seqüenciada de von Thünen (1826) a Isard (1956). Esse conjunto de trabalhos é chamado de “teorias neoclássicas da localização”, “ortodoxias teóricas” (CRUZ, 2000, p. 55), “geometria
germânica”12 ou simplesmente “eixo da teoria da localização”
(ROLIM, 1999). Optou-se por intitulá-las genericamente de
“teorias clássicas da localização” em função da visível influência do conceito de “livre mercado” empregado em suas formulações, mas evitou-se qualificá-las de “teorias neoclássicas”, uma
vez que von Thünen, por exemplo, foi contemporâneo de David
Ricardo e, portanto, anterior à produção que se convencionou
chamar de “neoclássica”.13
“Clássicos” ou “neoclássicos”, os autores incluídos nessa
seção procuram enfatizar, de uma forma geral, as decisões do ponto
de vista da firma que, levando em conta o papel dos custos de
transporte, procura determinar sua “localização ótima” ou a
“alocação ótima” do território. Trata-se de uma abordagem
apoiada em um paradigma funcionalista na qual as externalidades decorrentes da aglomeração de atividades em uma região determinada são, de uma forma geral, desprezadas. Além disso, ao
admitirem estruturas de mercado pulverizadas, essas formulações
teóricas terminam não conseguindo lidar com o trade-off entre
ganhos de escala (que tenderiam a concentrar espacialmente as
atividades de produção) e custos de transporte (que tenderiam a
12
13
A expressão, adotada por Krugman (1998, p. 38), refere-se ao grupo de autores aqui mencionados na “teoria clássica da localização”, exceto von
Thünen. A tradição da “geometria germânica” mencionada pelo autor inicia-se, dessa forma, com Weber.
Spinola (2003, p. 29) assinala, porém, que os trabalhos de Lösch (1954[1940])
e Isard (1956) não se apóiam na hipótese de concorrência perfeita, embora
sejam mencionados, na literatura, como “clássicos”.
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dispersá-las). Na verdade, essas teorias poderiam ser incluídas na
produção teórica em economia regional (na medida em que buscam tratar a questão espacial na teoria econômica), mas não na
produção teórica em desenvolvimento regional, uma vez que não
há uma preocupação com a evolução dos agregados regionais.
2.2.1 O estado isolado de von Thünen14
O primeiro tratamento formal dado à questão do espaço na literatura econômica parece ter sido aquele de von Thünen (1826)
em seu O estado isolado,15 que seria mais tarde reconhecido como
o primeiro tratamento sério dado à questão espacial na economia. Pelo pioneirismo e elegância do seu modelo, von Thünen
tornou-se o “patrono dos geógrafos econômicos e dos economistas espaciais” (SILVA, 1976, p. 2), o “pai fundador da economia
espacial”16 e “referência quase obrigatória nos primeiros livrostexto de economia regional e urbana” (CRUZ, 2000, p. 55).
Trata-se de um modelo que, através de uma formulação
matemática elegante, procurou determinar o ponto de maximi-
14
15
16
Em uma publicação intitulada Economic theory in retrospect, Mark Blaug (apud
Krugman, 1998, p. 37) assinala que Carl Wilhelm Friedrich Launhardt (18321918), embora tendo nascido após a publicação de O estado isolado, teria sido
não apenas o verdadeiro autor de boa parte daquilo que se atribui a von
Thünen como também teria antecipado muito daquilo que mais tarde seria
apresentado por Alfred Weber. No presente trabalho, entretanto, optou-se,
assim como o fez Krugman (1998, p. 37), por utilizar referências aos nomes
através dos quais as teorias vieram a tornar-se conhecidas.
Trata-se, a rigor, do primeiro de três volumes da obra com o mesmo título,
tendo sido os dois volumes seguintes publicados em 1850 e 1867, respectivamente (History of economic thought Website, 2001). A tradução em inglês,
publicada em 1966, é intitulada von Thünen’s isolatad state. Não há registro
de tradução em língua portuguesa da obra de von Thünen.
Founding god of spatial economics, em uma expressão atribuída a Samuelson
por Bröcker (s.d.).
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zação da renda da terra em diferentes localizações, em condições de mercado, levando em consideração os custos de transporte. O modelo procura mostrar que, fixadas as demais condições (inclusive de produtividade), no entorno de uma cidade
onde estaria concentrado o mercado, a terra seria usada para
plantar o produto com maiores custos de transporte. Na medida
em que houvesse um afastamento da cidade, a terra seria usada
para produtos cujos custos de transporte fossem menores, resultando em círculos concêntricos em torno da cidade dedicados ao plantio de produtos com custos de transporte inversamente proporcionais a sua distância da cidade. Todavia, embora
formalmente elegante, o modelo de von Thünen apóia-se em
um conjunto de premissas pouco aderentes ao mundo real, conforme se pode ver a seguir:17
17
·
custos de produção uniformes decorrentes da hipótese
de homogeneidade das condições naturais e tecnológicas;
·
fatores de produção (exclusive a terra) perfeitamente
móveis e divisíveis, o que significa assumir rendimentos constantes;
·
comercialização dos produtos agrícolas limitados a um
mercado consumidor puntiforme correspondente a uma
cidade localizada no centro de um estado isolado de
forma circular;
·
uniformidade da rede de transporte em todo o espaço
geográfico;
·
custos de transporte proporcionais à distância do mercado central e constantes no tempo.
Ver, a esse respeito, Silva (1976, p. 2).
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2.2.2 A teoria da localização industrial de Weber
Em 1909, portanto mais de 80 anos após a publicação de O
estado isolado, o economista alemão Alfred Weber publicou seu
Über den Standort der Industrien,18 em que, usando uma formulação de caráter neoclássico, admite que a decisão quanto à
localização de atividades industriais decorreria da ponderação
de três fatores: o custo de transporte, o custo da mão-de-obra e
um “fator local” decorrente das forças de aglomeração e desaglomeração (FERREIRA, 1989, p. 78).
Com relação aos custos de transporte, Weber (1909) postula que as indústrias tendem a se instalar onde os custos de transporte de matérias-primas e produtos finais sejam mínimos. Essencialmente, assumem-se como dados a localização dos mercados consumidores (considerados perfeitamente elásticos), das
fontes de matéria-prima (considerada infinitamente elástica a um
preço dado) e da mão-de-obra (considerada também infinitamente
elástica a uma taxa de salários dada) e os custos de transporte
associados tanto à matéria-prima como ao produto final, procurando determinar a localização “ótima” para a atividade.
Weber (1909) classifica as matérias-primas em dois tipos
básicos: ubiqüidades, isto é, disponíveis em qualquer parte e não
exercendo nenhuma influência na localização de atividades econômicas, e localizadas, isto é, aquelas disponíveis apenas em pontos determinados do espaço. As matérias-primas localizadas, por
sua vez, podem ter o seu peso integralmente incorporado ao produto final ou perder peso após o processo de transformação. Havendo apenas um ponto no qual esteja disponível a matéria-prima, a localização seria definida assim em função dos custos de
transporte: sendo o custo de transporte da matéria-prima superior ao custo de transporte do produto final, a atividade estaria
18
Sobre a localização de indústrias ou Teoria da localização de indústrias, publicado em inglês com o título de Theory of the location of industries.
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localizada o mais próximo possível da fonte de matéria-prima;
caso contrário, a atividade tenderia a localizar-se o mais próximo possível do mercado. O problema assume contornos de geometria plana e mecânica vetorial quando se usam, por exemplo,
duas matérias-primas M1 e M2, disponíveis apenas em dois pontos distintos do espaço, e um centro de consumo C localizado
em um terceiro ponto distinto das fontes de M1 e M2. Nesse
caso, conhecidos todos os parâmetros necessários, demonstrase que há um ponto P no espaço que corresponderia à localização “ótima” para a atividade.19
Ao assumir que a mão-de-obra não teria mobilidade espacial, Weber pondera que variações regionais no seu custo exercem também influência na decisão quanto à localização das
empresas. Mantendo o caráter neoclássico da formulação, Weber
admite que, se os menores custos de mão-de-obra compensarem os maiores custos de transporte, as indústrias tenderão a
localizar-se nas regiões onde aquele custo for inferior.
Além de sujeito às críticas tipicamente dirigidas às formulações de caráter neoclássico, o modelo de Weber foi severamente criticado por autores ligados à chamada “Nova Geografia Econômica” por sua incapacidade de lidar com os ganhos
crescentes de escala (uma vez que a formulação apóia-se no pressuposto de concorrência perfeita). Essa percepção levou Fugita,
Krugman e Venables (2000, p. 26) a afirmar secamente, no capítulo dedicado à discussão dos antecedentes da ciência regional, que a produção teórica de Weber e seus seguidores “plays
no role in our discussion”.20
19
20
A rigor, essa demonstração foi feita por Georg Pick no apêndice matemático
da obra Weber, conforme assinala Ferreira (1989, p. 81).
“Não tem relevância em nossa discussão” (tradução livre). É preciso aqui
um certo cuidado, pois, na visão desses autores, Christaller e Lösch não seriam
seguidores diretos de Weber, e a crítica feita não é, portanto, dirigida a esses
dois autores.
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2.2.3 Os lugares centrais de Christaller
Em 1933, o geógrafo alemão Walter Christaller dá continuidade
à produção teórica da escola clássica da localização ao publicar
Die zentralen Örte in Süddeutschland.21 Essencialmente,
Christaller (1933) procura compreender “as leis que determinam o número, tamanhos e distribuição das cidades” (SILVA,
1976, p. 9), entendidas como “lugares centrais” que distribuiriam
bens e serviços para a região no seu entorno. Ao analisar a distribuição espacial das cidades no Sul da Alemanha, Christaller
pôde constatar que elas eram aproximadamente eqüidistantes
entre si. Isso o levou a definir, então, o conceito de limiar22 (nível mínimo de demanda que asseguraria a produção de um determinado bem ou serviço), a partir do qual se passa a obter
rendimentos crescentes. Ao definir o alcance de um bem ou
serviço,23 isto é, “a maior distância que a população dispersa se
dispõe a percorrer objetivando adquirir um bem ou utilizar um
serviço” (SILVA, 1976, p. 9), Christaller pôde então estabelecer uma espécie de hierarquia entre cidades, uma vez que quanto maiores o limiar e o alcance de um bem ou serviço menor
será o número de cidades aptas a oferecê-los. Em resumo,
Christaller admite que a produção de bens e serviços nas cidades resultaria de “uma escala de produção que alcança um ótimo representado por uma demanda dividida num espaço homogêneo” (CRUZ, 2000, p. 55). Ao aplicar seu método,
Christaller conclui que haveria uma tendência à formação de
arranjos hexagonais para a distribuição das cidades em uma determinada região.
21
22
23
“Os lugares centrais no Sul da Alemanha”. Não há registro de tradução em
português desse livro, que, apenas em 1966, foi publicado em língua inglesa
com o título Central places in Southern Germany.
“Threshold value”.
“The range of a good”.
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Adotando uma metodologia similar àquela utilizada por
Christaller, o economista alemão Auguste Lösch publicou, em
1940, Die räumliche Ordnung der Wirtschaft,24 onde propõe
uma hierarquia entre as áreas de mercado. De acordo com
Böventer (1963 apud SILVA, 1976, p. 11),
[...] enquanto Christaller partia da cidade de nível hierárquico máximo para logo passar aos bens com áreas de mercado menores, Lösch começa pelas áreas menores e induz
sucessivamente áreas de mercado maiores. Assim sendo,
no sistema de Lösch obtém-se um número maior de redes,
cujos hexágonos giram com respeito à posição do hexágono
de tamanho mínimo.
Embora a teoria dos lugares centrais venha servindo de
inspiração para uma série de trabalhos recentes que procuram
empregar modernas ferramentas de processamento de dados —
como redes neurais, por exemplo — à compreensão do arranjo
espacial das cidades, os pressupostos básicos empregados por von
Thünen e Weber são igualmente utilizados tanto por Christaller
como por Lösch. Conforme destaca Cruz (2000, p. 56),
[...] a idéia descritiva predominante nessa teoria é a de que
as cidades centrais constituem nódulos de uma grande rede
de cidades e uma “mão invisível” fará com que centros mais
importantes sejam hierarquicamente superiores.
Ao contestar um modo de análise que despreza a intervenção do Estado — que estaria fora do âmbito da concorrência
de mercado —, o mesmo autor argumenta que a hierarquia espacial seria uma resultante e não uma causa (como colocado na
teoria dos lugares centrais). Além disso, Fugita, Krugman e
Venables (2000, p. 27) qualificam a teoria dos lugares centrais
24
“A ordem espacial da economia”.
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“na melhor das hipóteses uma descrição, mas não uma explicação, da estrutura espacial da economia”.25 De qualquer forma,
não se deve perder de vista que
[...] a teoria dos lugares centrais foi bastante utilizada pelos
geógrafos e pelos organismos técnicos especializados como o
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) em projetos de regionalização (SPINOLA, 2003, p. 36).
2.2.4 A teoria da localização e economia espacial de Isard
É curioso notar que, até a publicação de Location and space
economy, em 1956, pelo economista norte-americano Walter
Isard, toda a produção no âmbito das teorias da localização havia sido publicada em alemão, e as traduções em inglês simplesmente não existiam. Krugman (1998, p. 41) assinala que essa
seria uma barreira para sua incorporação ao mainstream da tradição anglo-saxônica, e Fugita, Krugman e Venables (2000, p.
25) destacam que essa produção somente se tornou disponível
para o “English-speaking world”26 através do trabalho seminal
de Walter Isard (1956).
Ao propor uma espécie de síntese em língua inglesa das
teorias da escola clássica da localização, Isard, percebendo a
necessidade de incorporação de novas disciplinas à análise, termina propondo uma linha de pensamento que se convencionou
chamar de regional science. Uma vez constituída, diversos autores dedicaram-se a tentativas de confrontar aquilo que poderia ter sido previsto através dessas teorias e a propor novos fatores de localização, objetivando aumentar o seu grau de “adequação” à realidade. Esse é, por exemplo, o objetivo do trabalho
25
26
Tradução livre do original em inglês.
“O mundo que fala inglês”.
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de Azzoni (1982), que busca evidências empíricas da teoria da
localização e procura destacar que, embora o processo não seja
tão “racional” quanto se poderia supor à luz dessas teorias, os
fatores clássicos de localização não podem ser descartados na
compreensão nas decisões empresariais.
2.3 Fatores de aglomeração
e teorias de desenvolvimento regional
A partir da década de 1950, começam a ser desenvolvidas teorias
de desenvolvimento regional que passam a enfatizar algum tipo
de mecanismo dinâmico de auto-reforço resultante de externalidades provenientes da aglomeração industrial. É difícil obter um
registro definitivo a respeito do primeiro autor que teria explicitado
a questão da aglomeração de atividades como um fator de localização de novas atividades e, portanto, de crescimento. Em que
pese essa dificuldade, a maioria dos autores tende a mencionar as
idéias de Alfred Marshall (1890) como pioneiras nesses aspectos.
A esse respeito, Krugman (1998) afirma que
A idéia que a aglomeração de produtores27 em uma localização particular traz vantagens, e que estas vantagens, por
sua vez, explicam tal aglomeração é antiga. Eu não sei quem
primeiro a formulou, mas o economista que mais a empregou foi ninguém mais do que Alfred Marshall (KRUGMAN,
1998, p. 49-50).
Essencialmente, Marshall (1890) trata, além dos ganhos
de escala internos à firma, a questão das externalidades, conforme demonstra o trecho a seguir, extraído de seu Princípios de
economia:
27
No original em inglês, clustering of producers. A citação foi livremente traduzida
do original em inglês.
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Muitas das economias na utilização de mão-de-obra e maquinaria especializada não dependem do tamanho das fábricas individuais. Algumas dependem do mesmo gênero
de fábricas na vizinhança; enquanto outras, especialmente
relacionadas com o adiantamento da ciência e o progresso
das artes, dependem principalmente do volume global de
produção em todo o mundo civilizado. (MARSHALL, 1982
[1890], p. 229).
Portanto, ao tratar a questão, Marshall (1890) levou em
consideração, conforme assinala Krugman (1998, p. 50), duas
externalidades pecuniárias e uma externalidade tecnológica listadas abaixo:
·
a possibilidade oferecida por um grande mercado local
de viabilizar a existência de fornecedores de insumos
com eficiência de escala;
·
as vantagens decorrentes de uma oferta abundante de
mão-de-obra; e
·
a troca de informações que ocorre quando empresas do
mesmo setor aglomeram-se.
Sobretudo a partir da década de 1950, diversos autores
dedicaram-se a tentar compreender o fenômeno do crescimento
regional utilizando conceitos de alguma forma relacionados com
a questão da aglomeração.28 Em que pese o relevante papel desempenhado pela aglomeração nos “pólos de crescimento” de
Perroux (1955), na “causação circular e cumulativa” de Myrdal
(1957) e nos “efeitos para frente e para trás” de Hirschman (1958),
é curioso observar que esses autores não foram, ao menos do ponto
de vista formal, diretamente influenciados pelo trabalho de
28
Krugman (1998, p. 26), ao citar produções teóricas com abordagens similares já
na década de vinte, assinala que os livros aqui mencionados de Myrdal (1957) e
Hirschman (1958) “mark the end, not the beginning, of high development theory”
(“marcam o final, e não o início, da avançada teoria do desenvolvimento”).
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Marshall (1890), sendo muito mais presentes e facilmente
identificáveis nessas obras as influências exercidas por Keynes e
por Schumpeter, esse último, sobretudo, no caso de Perroux
(1955). Isso explica porque na Figura 2.1 a ligação entre Marshall
e os autores que trabalharam com o conceito de aglomeração na
década de 1950 é indicada por meio de uma linha tracejada, enquanto Keynes está ligado a esses autores por uma linha cheia.
Os parágrafos seguintes apresentam, com maior grau de detalhe,
as principais idéias desses autores a respeito do desenvolvimento
regional.
2.3.1 Os pólos de crescimento de Perroux
Embora os fatores de aglomeração de inspiração marshalliana
desempenhem um importante papel na elaboração do conceito
de pólo de crescimento proposto pelo economista francês
François Perroux, é sem dúvida de natureza schumpeteriana sua
principal influência nessa questão. Com efeito, a crítica de
Perroux ao “fluxo circular da vida econômica enquanto condicionado por circunstâncias dadas”29 de inspiração walrasiana é visivelmente influenciada pela crítica originalmente apresentada
por Schumpeter (1911).30 A formulação da crítica ao equilíbrio
geral walrasiano teria levado Perroux (1977 [1955], p. 146) a
afirmar que “nenhum crescimento observável de uma economia exprime-se pelo modelo que se acaba de caracterizar”.
Partindo das proposições apresentadas por Schumpeter
(1911) a respeito do papel desempenhado pelas inovações na di29
30
A expressão intitula o primeiro capítulo da Teoria do desenvolvimento econômico de Schumpeter (1911).
Perroux foi o responsável pela introdução à versão francesa da Teoria do desenvolvimento econômico, editada em 1935. É essa forte influência que justifica uma linha contínua ligando Schumpeter aos autores ligados às teorias
discutidas nesta seção.
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nâmica capitalista,31 Perroux propõe-se a explorar as relações que
se estabeleceriam entre indústrias que ele denominou motrizes
— que têm a propriedade de aumentar as vendas e as compras de
serviços de outras — e movidas — que têm suas vendas aumentadas em função das indústrias motrizes —, argumentando que o
crescimento não ocorre de forma homogênea no espaço, mas
“manifesta-se em pontos ou pólos de crescimento, com intensidades variáveis, expande-se por diversos canais e com efeitos finais variáveis sobre toda a economia” PERROUX (1977 [1955],
p. 146). Dessa forma, Perroux argumenta que a indústria motriz,
além de aportar sua contribuição própria ao crescimento global
do produto, também induz em seu ambiente um crescimento que
pode ser atribuído às relações que estabelece com as indústrias
movidas. Perroux (1977 [1955], p.154) procura demonstrar então
que um pólo industrial complexo seria capaz de modificar seu
“meio geográfico imediato” e mesmo “a estrutura inteira da economia nacional em que estiver situado”, uma vez que aí se registram “efeitos de intensificação das atividades econômicas” devidos
ao surgimento e encadeamento de novas necessidades coletivas.
Quando se soma aos argumentos apresentados no parágrafo anterior a constatação de Perroux (1977 [1955], p. 152) de
que o aumento das vendas das indústrias motrizes (e, portanto,
o estabelecimento dos pólos de crescimento) pode, inclusive,
resultar de “um estímulo do Estado sob forma de subvenção,
por exemplo, no caso de haver hesitação ou lentidão por parte
das indústrias motrizes”, estão dadas as condições para a re31
Convém ressaltar que Perroux (1955) estende sua análise para além das proposições originais de Schumpeter (1911) ao considerar, ao lado dos empresários
privados (que seriam, sob seu ponto de vista, o foco da análise de Schumpeter),
os “poderes públicos e suas iniciativas [...] bem como as pequenas inovações de
adaptação” (PERROUX, 1977 [1955], p. 151). Sem a pretensão de discutir aqui
se esses aspectos estariam ou não contemplados na Teoria do desenvolvimento econômico, a observação é válida pela ênfase dada por Perroux ao papel do governo
e das inovações incrementais no desenvolvimento econômico.
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constituição de uma grande parte das políticas de desenvolvimento local implementadas em países desenvolvidos e em desenvolvimento a partir da década de 1950, contenham elas ou
não referências diretas às idéias de Perroux. Conforme assinala
Miyoshi (1997), pelo menos 28 países chegaram a implementar
ou discutir seriamente estratégias de desenvolvimento regional
baseadas nos pólos de crescimento de Perroux. Entre esses países, estão incluídos os Estados Unidos, a França, a Itália, a Rússia
— então União das Repúblicas Socialistas Soviéticas — e o Brasil. Richardson e Richardson (1975, p. 163) chegam a afirmar
que, no início da década de 1970, “a confiança na análise de
pólos de desenvolvimento foi uma característica dominante do
planejamento regional operacional tanto nos países desenvolvidos como nos países em desenvolvimento”.
Em que pese o fato de terem subsidiado a formulação de
políticas de desenvolvimento regional em países desenvolvidos e
em desenvolvimento até pelo menos o início da década de 1970,
os pólos de crescimento de Perroux passaram a ser severamente
criticados já naquele momento. De um modo geral, as críticas
baseavam-se no fato de que as experiências de desenvolvimento
regional fundamentadas nesse conceito haviam, em sua maioria,
falhado, pois as indústrias motrizes implantadas não teriam sido
capazes de difundir inovações tecnológicas para as indústrias
movidas, tendo sido gerada, em contrapartida, uma maior concentração regional das atividades econômicas nos países que a
adotaram. Cruz (2000, p. 57) afirma que vários estudos (sem,
entretanto, citá-los) atestariam resultados decepcionantes da adoção de políticas de desenvolvimento industrial e regional baseadas nos pólos de crescimento. Com relação a críticas dessa natureza, o próprio Perroux (1988), em um trabalho publicado postumamente, chegou a defender-se ao levantar a seguinte questão:
Sabe-se de algum exemplo, em qualquer lugar da terra, de crescimento e desenvolvimento onde estes processos ocorreram
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sem a presença e os efeitos de centros de desenvolvimento,
territorializados ou não? (PERROUX, 1988).
A questão, entretanto, transcende a simples discussão a
respeito dos resultados empíricos da implementação de políticas regionais baseadas nos pólos de crescimento, uma vez que é
virtualmente impossível isolar seus efeitos de outras variáveis, e
que não parece haver uma unidade metodológica nos conceitos
empregados.32 Uma explicação talvez mais simples e coerente
do declínio dos pólos de crescimento é aquela que leva em conta
o fato de que esses teriam sido concebidos em um ambiente
onde a lógica de produção tinha uma base essencialmente fordista. As transformações que começam a ser percebidas na década de 1970 implicariam, portanto, uma impossibilidade de
aplicação direta de conceitos formulados para um outro contexto. Conforme afirma Storper (1994),
Por volta do início dos anos 70 dissolveram-se, no essencial,
as condições que haviam permitido a muitos dos estados
nacionais dos países em desenvolvimento se engajar no planejamento econômico nacional, com sua variante regional
de pólos de crescimento (STORPER, 1994, p. 25).
2.3.2 A causação circular e cumulativa de Myrdal
Embora a natureza circular do problema do crescimento nos países menos desenvolvidos seja familiar aos economistas pelo menos desde a década de 1920,33 o conceito de “causação circular e
cumulativa” é freqüentemente atribuído ao sueco Gunnar Myrdal
32
33
Miyoshi (1997) cita cinco diferentes conceitos usados na literatura para definir os pólos de crescimento, demonstrando a grande dificuldade de analisar
apenas aqueles correspondentes às idéias originais de Perroux.
Krugman (1998, p. 26) assinala que as idéias de causação circular já teriam
sido essencialmente tratadas por Young (1928).
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(1957). Adotando inclusive uma abordagem subnacional, Myrdal
(1957) sustenta, com base em argumentos que vão de referências
a Nurkse e a um trabalho desenvolvido pelo próprio Myrdal sobre a questão racial nos Estados Unidos até referências ao folclore popular e à Bíblia, que haveria uma inter-relação causal e
circular nos fatores ligados à questão do desenvolvimento. A
hipótese da causação circular e cumulativa proposta por Myrdal
(1960 [1957], p. 39) teria “validade em todo o campo das relações sociais”.
Quando considera os efeitos do processo de causação circular e cumulativa como explicativos não apenas da heterogeneidade observada no desenvolvimento de países, mas também
das desigualdades regionais dentro de um país, Myrdal (1960
[1957], p. 42) argumenta que “o jogo das forças de mercado
opera no sentido da desigualdade”, o que o coloca na contramão das teorias neoclássicas, de acordo com as quais haveria
um processo natural de convergência de renda inter-regional
nos países. É com base nessa constatação que Myrdal (1957)
defende a intervenção do Estado para conter as forças de mercado, que, de outra forma, tenderiam a acentuar os níveis de
desigualdade regional.
Convém observar que Myrdal (1960 [1957], p. 35) faz
referência a fatores de natureza não-econômica, tais como a qualidade dos fatores de produção e a eficiência dos processos produtivos como determinantes do desenvolvimento. Assim, quando Myrdal (1960 [1957], p. 43) se refere à qualificação da mãode-obra (ou, em suas palavras, à “população obreira treinada nos
vários ofícios”), à comunicação, à consciência de crescimento e
vizinhança e ao espírito empreendedor, termina lidando com
fatores que somente muito mais tarde ganhariam destaque na
produção teórica em economia regional.
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2.3.3 Os efeitos para frente e para trás de Hirschman
Adotando uma linha de pensamento claramente identificada com
as questões relativas à aglomeração, Hirschman (1961 [1958],
p.18) argumenta que
[...] os recursos e circunstâncias cuja existência se demonstrava necessária ao desenvolvimento econômico não são
nem escassos nem tão difíceis de obter desde que o desenvolvimento econômico primeiro se manifeste.
Dessa forma, o desenvolvimento econômico seria dificultado “por
uma série de círculos viciosos entrelaçados” (HIRSCHMAN, 1961
[1958]). Assim, esse autor propõe que se procurem “pressões e
processos de incentivo que farão eclodir e mobilizar o maior
número possível de recursos escassos, tais como capital e atividade empreendedora” (HIRSCHMAN, 1961 [1958]), sendo esse
o argumento básico para sua defesa dos planos de desenvolvimento.
Nessa mesma publicação, Hirschman (1961 [1958], p. 23)
adota uma visão explicitamente intervencionista, ao argumentar que os países retardatários são forçados a um processo de
crescimento menos espontâneo e mais refletido do que o ocorrido nos países onde a expansão primeiramente se verificou. Nesse ponto, Hirschman (1961 [1958], p. 24) critica a visão dos
pré-requisitos de Gerschenkron, segundo a qual, nos países atrasados, em um dado momento, os benefícios de vencer o atraso
tornam-se maiores do que os custos para vencê-lo. Atribuindo
uma maior importância às funções de planejamento, Hirschman
(1961 [1958], p.24) afirma que essa visão levaria incorretamente à conclusão de que o desenvolvimento ocorreria de forma
mais ou menos espontânea nos países retardatários.
No contexto desse arcabouço teórico, Hirschman (1958)
discute a questão regional usando os conceitos de efeitos para
frente (forward linkages) e para trás (backward linkages).
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Krugman (1998, p. 17) assinala que ambos os conceitos (especialmente o de efeitos para trás) tratam da questão das economias
de escala necessárias à viabilização de empreendimentos em regiões determinadas. Dessa maneira, os efeitos para trás são a
forma encontrada por Hirschman (1958) para expressar as externalidades decorrentes da implantação de indústrias que, ao
aumentarem a demanda de insumos no setor a montante, viabilizariam suas escalas mínimas de produção na região. Os efeitos
para frente, por sua vez, resultariam da oferta de insumos que
tornaria viáveis os setores que se posicionassem a jusante. Embora a mediação do mercado nesse processo esteja evidente, é
importante destacar que, ao longo de toda a Estratégia do desenvolvimento econômico, Hirschman (1958) destaca também
os aspectos não pecuniários desses efeitos. Isto fica evidente,
por exemplo, quando Hirchman (1961 [1958], p. 27-34) procura explicações de natureza “antropológica” para o desenvolvimento, ou quando, ao discutir Schumpeter e a questão do empreendedor, afirma que a capacidade empreendedora envolveria, inclusive, a competência para construir acordos entre as
partes interessadas (HIRSCHMAN, 1961 [1958], p.36).
2.4 Produção recente em desenvolvimento regional
A sistematização da produção recente em desenvolvimento regional é dificultada pelo fato de se tratar de um material bastante novo e, em certo sentido, ainda em construção. Ainda assim,
dois grandes blocos podem ser facilmente identificados: de um
lado, os autores que empregam métodos menos formais e que
procuram, de alguma maneira, incorporar os fenômenos de
reestruturação produtiva e aceleração da divisão internacional;
de outro lado, os autores ligados à chamada “nova geografia
econômica” que buscam abordar os conceitos de aglomeração e
custos de transportes através de modelos matemáticos. Com
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relação ao primeiro bloco, podem-se apontar as seguintes características gerais:34
·
Uma grande ênfase dada às instituições em geral e às
externalidades (inclusive tecnológicas), em particular,
com referências explícitas ao trabalho de Marshall
(1890). Nesse sentido, as abordagens recentes contrapõem-se às teorias de desenvolvimento regional com
ênfase nos fatores de aglomeração discutidas na Seção
2.3, onde a influência de Marshall (1890), na maioria
dos casos, pode apenas ser inferida.
·
Uma forte influência do pensamento de Schumpeter
(1911; 1942) e da corrente evolucionista neo-schumpeteriana, sobretudo nos esforços de compreensão dos
impactos dos processos de inovação tecnológica e aprendizado no desenvolvimento regional.
·
Uma ênfase nas relações não comerciais estabelecidas
no âmbito das redes e aglomerações, levando em conta
aspectos de organização industrial e custos de transação.
Entretanto, é fundamental destacar, antes mesmo de se
apresentar uma discussão mais detalhada dos trabalhos dos principais autores ligados à produção teórica recente em desenvolvimento regional, a dificuldade de se extrair desses trabalhos
proposições de políticas públicas de intervenção voltadas para a
promoção do desenvolvimento regional. De fato, ao proporem
um tratamento que vai além da decisão puramente microeconômica, incorporando não apenas as externalidades de natureza
pecuniária mas também os chamados “ativos relacionais”, temse a impressão de que os requisitos necessários para a promoção
do desenvolvimento de determinadas regiões constituiriam uma
lista interminável, sendo praticamente impossível a uma única
34
Ver a Figura 2.1 para a indicação das principais influências teóricas (diretas
e indiretas) sobre a produção teórica recente em desenvolvimento regional.
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região reuni-los a um só tempo. Esse é, possivelmente, o principal contraponto prático entre as teorias que se apóiam no conceito de aglomeração e as teorias mais recentes. Enquanto as
primeiras claramente preconizavam a criação de pólos de crescimento como forma de se iniciar um processo virtuoso de desenvolvimento de regiões específicas, as segundas limitam-se, na
maioria dos casos, a descrições anedóticas de experiências bemsucedidas que, ao relatarem realidades cuja reprodução em outros espaços é praticamente impossível, pouco acrescentam à
prática de planejamento econômico governamental. Na prática,
essas abordagens ressentem-se ainda da falta de análises que
possam apontar de forma concreta os instrumentos que poderiam
ser utilizados pelo setor público para a promoção do desenvolvimento.
Selecionar os principais autores e correntes de pensamento
de uma produção teórica que está sendo escrita praticamente ao
mesmo tempo em que se procura fazer esse esforço de sistematização só pode ser uma tarefa prospectiva. Apesar dessa restrição, alguns autores propuseram-se a realizar esse trabalho, tendo chegado aos seguintes resultados:
·
Storper (1997, p. 4) identifica três “escolas” principais:
(i) a “institucionalista”, que trata dos distritos industriais,
que retomam o conceito de distrito marshalliano e incorporam evidências empíricas observadas sobretudo na região da “terceira Itália”; (ii) a escola da organização industrial e dos custos de transação, cujos principais autores
são aqueles ligados à “Escola Californiana das Economias
Externas” (STORPER, 1997, p. 9); e (iii) a linha que privilegia o papel da mudança técnica e do aprendizado, influenciada pela corrente neo-schumpeteriana e que inclui
também as abordagens dos “ambientes inovadores”.
·
Amaral Filho (1999, p. 8 et seq.) identifica três novas
estratégias de desenvolvimento regional ou local: (i)
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distritos industriais; (ii) ambientes inovadores; e (iii)
clusters, que são apresentados como uma espécie de
“síntese” dos dois conceitos anteriores;
·
Boisier ([199-]), propondo-se a identificar a linguagem
emergente em desenvolvimento territorial, discute treze novos conceitos, entre os quais os de learning regions,
aprendizagem coletiva, ambientes inovadores, desenvolvimento local, desenvolvimento endógeno (estes dois
últimos com um tratamento mais detalhado) e clusters.
Optou-se aqui por examinar, nos parágrafos seguintes, a
produção associada aos conceitos de “distritos industriais”, “ambientes inovadores” e a produção ligada à “organização industrial e custos de transação”, por serem aqueles mais freqüentemente empregados. Incluiu-se, ainda, uma breve discussão sobre a produção que procura dar maior formalismo às questões
associadas à aglomeração e aos custos de transporte. À parte a
produção teórica associada à “nova geografia econômica”, o
denominador comum da produção recente em desenvolvimento regional, conforme se verá na descrição detalhada de cada
um dos escolhidos, parece ser a incorporação de aspectos
tecnológicos e institucionais em seus modelos conceituais.
2.4.1 Os distritos industriais
De todas as correntes teóricas incluídas na produção recente
em economia regional, a discussão sobre “distritos industriais”
é aquela na qual a influência de Marshall é mais claramente
identificável. Os distritos industriais podem ser definidos como
sistemas produtivos locais caracterizados por um grande número de firmas que são envolvidas em vários estágios e em várias
vias na produção de um bem homogêneo, aproximando-se, assim, do conceito que ficou conhecido como distrito marshalliano
(AMARAL FILHO, 1999, p. 10). Entre as várias características
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que se poderiam apontar na descrição dos distritos industriais
— muitas delas sujeitas a controvérsias — é a existência de relações não pecuniárias entre empresas do mesmo setor aquela
que se destaca. Assim, a maior parte dos autores que se dedicam à questão procura nos aspectos históricos e sociais a explicação para as sinergias observadas entre as empresas desses distritos, embora os spillovers tecnológicos não pareçam constituir-se no ponto central de sua análise.
Uma parte significativa da literatura sobre o tema dedicase à análise do desempenho de regiões cujas taxas de crescimento de emprego e renda mantiveram-se, de forma sustentável no
tempo, acima das taxas médias nacionais. Esse é caso de algumas regiões da Itália que caracterizam a chamada “vertente italiana” dos distritos marshallianos.
Markusen (1996) procura ampliar a discussão sobre distritos industriais ao propor uma tipologia cujos modelos esquemáticos estão indicados na Figura 2.2 a seguir.
Dessa forma, Markusen (1996), além dos distritos marshallianos e de sua vertente italiana, inclui também os distritos
centro-radiais (isto é, aqueles que se desenvolvem em torno de
uma espécie de empresa que desempenharia o papel de âncora)
e os distritos “plataforma satélite” (que resultam da aglutinação, em um espaço geográfico determinado, de empresas cujos
centros de decisão são mantidos em suas regiões de origem).
Além desses, Markusen (1996) discute ainda os distritos a que
chama de “suportados pelo Estado”, isto é, que se desenvolvem
em torno de ações específicas do poder público como, por exemplo, centros de pesquisa militar ou aeroespacial.
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Fornecedores
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Fonte: Markusen (1996, p. 297).
Figura 2.2: Tipologia de distritos industriais
Distrito Plataforma Satélite
Distrito Industrial Marshalliano
Clientes
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Planta / filial
Empresa de
grande porte
Empresa local
Legenda:
Distrito Centro-Radial
2.4.2 Os ambientes inovadores
O conceito de “ambientes inovadores” tem seu desenvolvimento estreitamente atrelado ao Groupe de Recherche
Européen sur les Mileux Innovateurs (GREMI),35 do qual fazem parte, conforme assinala Boisier ([199-], p. 5) e Amaral
Filho (1999, p. 10), autores franceses, italianos e suíços como
Aydalot, Camagni, Maillat, Perrin, Crevoisier e outros.36 De uma
forma geral, esses autores preocupam-se com as externalidades
de natureza tecnológica que decorreriam dos vínculos de cooperação e interdependência estabelecidos entre as empresas através da formação de redes de inovação. Nos termos de Moulaert
e Sekia (2003, p. 291), “in the theory of the milieu innovateur
developed by the GREMI, the firm is not an isolated innovative
agent, but part of a milieu with an innovative capacity”.37 Por
essa razão, pode-se afirmar, a exemplo do que fez Amaral Filho
(1999, p. 11), que, na abordagem dos autores ligados a essa corrente, as inovações desempenham não apenas um papel determinante, mas também gozam de maior autonomia em relação à
formulação presente na discussão sobre os distritos industriais
e sua vertente italiana.
Fica evidente a preocupação dessa abordagem com os processos de desintegração vertical que, ao facultarem a manutenção dos núcleos estratégicos das empresas em regiões distintas
daquelas dedicadas à produção, impediram, em algumas experiências de implantação de “pólos de crescimento”, que o desenvolvimento pudesse ser assimilado de forma endógena nas regiões
35
36
37
Grupo Europeu de Pesquisa sobre os Ambientes Inovadores.
Amaral Filho (1999, p. 10) assinala que vários autores que se dedicaram ao
estudo dos distritos industriais participam também da agenda de pesquisa do
GREMI.
“[...] na teoria do ambiente inovador desenvolvida pelo GREMI, a firma não
é um agente inovador isolado, mas parte de um ambiente dotado de capacidade de inovação” (Tradução livre).
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onde se instalaram “indústrias motrizes”. Em que pese esse esforço, Storper (1997, p. 17) afirma que
[...] the GREMI group, however, has never been able to
identify the economic logic by which milieux foster
innovation. There is a circularity: innovation occurs because
of a milieu, and a milieu is what exists in regions where
there is innovation.38
2.4.3 Organização industrial e custos de transação
Estreitamente vinculada aos trabalhos desenvolvidos pela chamada “Escola Californiana das Economias Externas” (STORPER,
1997, p. 9), essa abordagem privilegia a corrente teórica da organização industrial e dos custos de transação na compreensão
dos fenômenos associados ao desenvolvimento regional. Apoiados no conceito de “janelas de oportunidades” formulado pela
corrente neo-schumepetriana, os autores desse grupo assinalam que a competição e o processo de inovação abrem “janelas
locacionais” para as regiões. Buscando identificar os componentes principais das especificidades que garantiam o sucesso na promoção do desenvolvimento endógeno, Storper (1994, p. 26) assinala a existências de dois tipos de externalidades:
38
·
externalidades hard, que correspondem àquelas relativas à tecnologia de produção e às relações insumo-produto;
·
externalidades soft, que contemplam as interdependências não-comerciais da economia local.
“[...] o GREMI, contudo, jamais foi capaz de identificar a lógica econômica
através da qual os ambientes estimulam a inovação. Há uma circularidade: a
inovação ocorre por causa do ambiente, e o ambiente é o que existe em regiões
onde há inovação” (Tradução livre).
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Os “ativos relacionais” presentes nas externalidades soft
propostas por Storper (1994) não parecem ser essencialmente
diferentes daqueles apresentados na análise dos “distritos industriais”. Por sua vez, as externalidades hard são aquelas que
receberam ênfase nas proposições de autores como Perroux
(1955). A análise de Storper (1994), entretanto, propõe-se a ir
além ao considerar o aspecto dinâmico desses dois tipos de
especificidades. Embora apresentem trabalhos que se propõem
mais abrangentes, os autores associados à corrente aqui denominada de “organização industrial” não parecem ter ainda conseguido obter sucesso na proposição de uma agenda que possa
dar apoio à formulação de políticas de desenvolvimento regional. Nas palavras do próprio Storper (1994, p. 59), “a agenda
proposta aqui pode soar utópica, senão impossível”. De fato, as
dificuldades não são pequenas: ao atribuírem aos “ativos relacionais” um papel-chave na promoção do desenvolvimento endógeno, os autores não conseguem ultrapassar a barreira da descrição de experiências bem e malsucedidas. Isto quer dizer que
esses autores não conseguem propor ações de políticas públicas
capazes de atuar sobre as externalidades soft de modo a utilizálas como um instrumento de promoção do desenvolvimento.
2.4.4 Nova geografia econômica
Em oposição às abordagens ligadas aos conceitos de “distritos
industriais” e “ambientes inovadores” e à produção teórica ligada à “organização industrial e custos de transação”, que adotam uma perspectiva predominantemente não-formal, a chamada “nova geografia econômica” emprega um tratamento
matemático nas questões relativas ao desenvolvimento regional. Embora elogiando seu grau de formalização, Krugman (1998,
p. 41) argumenta que as teorias clássicas da localização, por não
lidarem com a questão da estrutura de mercado e dos retornos
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crescentes, terminam não contemplando o verdadeiro trade-off
que existiria entre a aglomeração e a dispersão de atividades
econômicas. Como os autores das teorias clássicas da localização apóiam-se na premissa de concorrência perfeita, haveria
então uma contradição em seus modelos, pois, na ausência de
ganhos de escala, os custos de transporte tenderiam a disseminar as atividades ao longo de todo o espaço. Com relação às
teorias de desenvolvimento regional que enfatizam os fatores
de aglomeração, Krugman (1998, p. 6) argumenta que “a inabilidade de seus autores em expressar suas idéias de forma adequada às técnicas de modelagens disponíveis na época”39 as impediu de serem definitivamente incorporadas ao mainstream do
pensamento econômico. A despeito desse fato, Krugman (1998,
p. 17) vê, nas abordagens que classifica como “teorias do desenvolvimento de cerca de 1958”, as economias de escala como um
conceito central, não apenas ao nível de uma planta individual,
mas também de forma agregada.
Assim, foi a partir da proposta de fornecer um tratamento formal ao trade-off entre ganhos de escala e custos de transporte que se configurou a escola da “nova geografia econômica”, cujas primeiras referências são os trabalhos de Krugman do
início da década de 1990 (KRUGMAN, 1991). Daí em diante,
várias publicações têm se dedicado ao tratamento formal da
questão do desenvolvimento regional.40 Em que pese o elevado
grau de formalismo das publicações dos autores vinculados a
essa corrente, a “nova geografia econômica” não consegue explicar o que dá início às economias de aglomeração em uma
determinada região.
39
40
Krugman (1998, p. 6).
Ver, por exemplo, Fugita, Krugman e Venables (2000) e Fugita e Thisse (2002).
Ver também Brakman, Garretsen e Marrewijt (2001), para uma análise dos
modelos formais, e Krugman (1998), para uma síntese conceitual.
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2.5 Competição fiscal: aspectos teóricos
O debate sobre as vantagens e desvantagens da competição fiscal
entre países ou regiões por investimentos é complexo e controverso, tanto em nível estritamente teórico como em nível empírico.
Ainda que o tema possa ser claramente incluído nas discussões
sobre finanças públicas, as revisões teóricas recentes sobre o tema
(WILSON; WILDASIN, 2004) situam o início dos debates formais sobre competição fiscal nos trabalhos originais de Tiebout
(1956) e Oates (1972), que desenvolvem uma abordagem especificamente voltada para a questão. Ao longo de mais de meio século de discussão, todavia, a produção teórica não chegou a um
consenso sobre a questão, mesmo nas circunstâncias em que o
tema é tratado de forma puramente conceitual.
Wilson e Wildasin (2004, p. 1066) assinalam que a competição fiscal é muitas vezes definida de forma abrangente como
qualquer forma não-cooperativa de fixação de tributos por governos independentes. Contudo, a maioria dos trabalhos efetivamente se preocupa com os efeitos dos diferentes níveis de
tributação sobre as decisões de alocação do capital nas diferentes regiões.41 Esses trabalhos podem ser segmentados em dois
tipos principais:
·
41
Trabalhos que procuram analisar os efeitos de incrementos diferenciais no estoque de capital como conseqüência de alterações também incrementais nos níveis
de tributação. Nesses casos, o tratamento formal é semelhante a modelos de mercados competitivos e tanto
o capital como o nível de tributação são tratados de
forma agregada.
Em geral, os trabalhos conceituais empregam o termo “jurisdição”, buscando assinalar a presença de governos que detêm algum nível de soberania na
fixação dos níveis de tributação. Neste trabalho, contudo, optou-se pelo uso
do termo “região” tal como definido no início deste capítulo.
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·
A produção teórica sobre a competição que se estabelece
entre regiões por investimentos elevados e indivisíveis
que detêm o poder de barganha frente aos governos que
procuram atraí-los. Assim, nas chamadas bidding wars,42
as regiões competem através de um conjunto de subsídios especificamente ajustados aos investimentos que
desejam trazer. Nesses casos, os subsídios, em geral, envolvem não apenas menores níveis de tributação, mas
também incentivos financeiros, provisão da infra-estrutura requerida para a operação dos empreendimentos,
treinamento de mão-de-obra e outras vantagens.
Conforme mencionou-se acima, o primeiro tratamento
formal dado à competição entre regiões com autonomia para a
fixação de seus níveis de tributos foi proposto por Tiebout (1956),
que argumentava que os indivíduos tenderiam a optar por viver
onde identificassem a melhor relação entre a provisão de bens
públicos e o nível de tributos a que estariam sujeitos. Nesse
modelo, os indivíduos
[...] votariam com seus pés ao selecionarem a jurisdição
que julgassem eficiente e os governos locais responderiam
ajustando seus tributos e gastos às preferências dos seus
habitantes (WILSON; WILDASIN, 2004, p. 1068).
A lógica do argumento é facilmente estendida às decisões de
localização tomadas por firmas. Nesse caso, admite-se que as
empresas ponderam, ao definir sua localização, os bens públicos
oferecidos e os níveis de tributos praticados para a definição
quanto à localização ótima. O resultado seria, então, uma dis42
Usualmente, bidding war é simplesmente referida em português como “guerra fiscal”. A expressão em português, todavia, não explicita que se trata, na
verdade, de uma espécie de leilão entre as regiões que desejam atrair o investimento. Além disso, essas “guerras” não se limitam ao aspecto puramente
fiscal e envolvem outras formas adicionais de incentivos.
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tribuição eficiente do capital nas diferentes regiões. Nos termos
de Stigler (1957, p. 216 apud OATES, 2001, p. 135), “competition
among communities offers not obstacles but opportunities to
various communities to choose the type and scale of government
functions they wish”.43 É claro que o modelo assume uma série
de hipóteses tipicamente neoclássicas de difícil aderência ao mundo real, especialmente quanto ao fato de que decisões tomadas
por um determinado governo afetam apenas marginalmente o
resultado geral do sistema.
A visão positiva sobre a competição fiscal que se pode
inferir dos argumentos de Tiebout (1956) não é compartilhada
por Oates (1972) que, na publicação intitulada Federalismo fiscal, posicionou-se contrariamente à competição entre jurisdições por julgar que suas conseqüências seriam níveis de arrecadação ineficientemente baixos e, portanto, uma oferta de bens
públicos abaixo do mínimo necessário. A premissa fundamental subjacente a esse argumento é que os governos estariam unicamente interessados na promoção do bem-estar social (isto é,
seriam governos benevolentes) e a competição fiscal restringiria
sua capacidade de prover bens públicos. Oates (2001), em um
trabalho publicado cerca de trinta anos depois, torna a afirmar
que somente em condições muito específicas a competição fiscal poderia levar a resultados positivos, conforme assinala o trecho a seguir.
If one takes a more neoclassical approach with public decisionmakers who seek to promote social welfare, then we find
that fiscal competition leads to efficient outcomes only for a
class of relatively special cases where jurisdictions are small
with respect to the relevant capital markets, where strategic
elements are relatively unimportant, and where the public
43
“[...] a competição entre comunidades não coloca obstáculos, mas oferece
oportunidades para que elas escolham o tipo e a escala das funções de governo que desejam” (Tradução livre).
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sector has access to the right sorts of fiscal instruments.
Otherwise, as the literature has shown, various kinds of
distortions are likely to result. Public programs, for example,
may often tend to be suboptimal (OATES, 2001, p. 134).44
Este ponto de vista é compartilhado por Wilson (1986) e
Zodrow e Mieszkowski (1986), que apresentam modelos formais nos quais associam a competição fiscal à redução do Estado e à transferência de recursos públicos para agentes privados.
Trata-se de modelos relativamente simples, nos quais o capital é
dotado de mobilidade regional, e a arrecadação proveniente dos
impostos sobre esse capital financia a provisão de bens públicos. Ao final, Zodrow e Mieszkowski (1986) e Wilson (1986)
reafirmam o ponto de vista segundo o qual a competição fiscal
tenderia a gerar distorções na alocação de recursos e níveis
subótimos de provisão de bens públicos.
Em oposição, autores como Edwards e Keen (1996) alegam que a ausência de competição fiscal resultaria em governos
inchados e ineficientes, uma vez que não haveria restrições para
seu apetite por extrair mais recursos do setor privado da economia. A competição fiscal emerge, nesse argumento, como uma
forma de disciplinar a expansão indesejada do setor público ou
de “domar o Leviatã”,45 e a harmonização das taxas praticadas
44
45
“Se se adota uma abordagem mais neoclássica na qual os agentes públicos
habilitados a tomar decisões pretendem promover o bem-estar social, então
pode-se concluir que a competição fiscal leva a resultados positivos somente
em casos relativamente especiais, nos quais as jurisdições são pequenas em
relação aos mercados relevantes de capital e o poder público tem acesso às
modalidades adequadas de instrumentos fiscais. Caso contrário, como a literatura tem mostrado, podem ocorrer vários tipos de distorções. Programas
públicos, por exemplo, freqüentemente tendem a ser subótimos” (OATES,
2001, p. 134) (Tradução livre).
Monstro bíblico associado por Thomas Hobbes aos governos absolutos. A
expressão é aplicada pelos autores que estudam a competição fiscal em referência ao crescimento desmesurado do setor público mediante níveis elevados de tributação.
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por diferentes jurisdições seria um fenômeno tão indesejado
quanto a formação de cartéis entre agentes privados.46
Embora os debates ocorridos a partir da década de 1980
tenham se apoiado em modelos matemáticos formais que, em
geral, se pretendem neutros do ponto vista ideológico, o fato é
que as visões antagônicas dos trabalhos discutidos até aqui deixam claro que, por trás do julgamento que se pode fazer sobre a
competição fiscal, está a própria visão sobre o papel do Estado
(EDWARDS; KEEN, 1996; OATES, 2001, p. 134). Nesse sentido, a competição fiscal poderia, por um lado, restringir a capacidade dos governos benevolentes de prover bens públicos ou,
por outro lado, impor restrições ao crescimento de Leviatãs.
Com relação ao caso particular das bidding wars, há uma
quantidade relativamente reduzida de trabalhos estritamente
teóricos sobre o assunto, sendo os mais citados os de Black e
Hoyt (1989), King, McAfee e Welling (1993) e Biglaiser e Mezzetti
(1997). Black e Hoyt (1989) propõem que governos benevolentes engajam-se em bidding wars nas circunstâncias em que os
custos fixos associados à provisão de bens públicos são elevados.
Os autores argumentam que os grandes investimentos atraem
novos residentes para a região vencedora (isto é, para a região
que conseguiu atraí-los) e lhe permitem reduzir o custo médio
de provisão de bens públicos (na medida em que se dividem os
custos fixos por uma contingente maior). Esse argumento os
leva a concluir que os subsídios oferecidos para atrair o investimento podem gerar um resultado positivo para o bem-estar social. O modelo de Black e Hoyt (1989), embora formalmente
elegante, tem sua aplicação limitada às circunstâncias em que
os custos fixos associados à provisão de bens públicos sejam
46
Na verdade, Edwards e Keen (1996, p. 118) admitem, no seu modelo formal,
que as preferências dos formuladores de política estariam contidas no intervalo que vai da maximização do bem-estar à maximização da arrecadação.
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particularmente elevados e que não haja deseconomias de aglomeração em grandes centros urbanos, por exemplo.
King, McAfee e Welling (1993) apóiam-se também na
premissa de governos benevolentes que participam de leilões
por investimentos e definem os seus lances (isto é, os subsídios
que oferecerão) com base em suas expectativas a respeito do
excedente que os empreendimentos serão capazes de gerar em
suas jurisdições. O modelo incorpora ainda a possibilidade de
que os investimentos possam redefinir sua localização como
conseqüência dos níveis de produtividade que efetivamente
observem na região inicialmente escolhida.
O interesse político pela atração de grandes investimentos é tratado por Biglaiser e Mezzetti (1997), que argumentam
que a reeleição pode distorcer a propensão dos políticos a oferecer subsídios, levando as bidding wars a produzirem efeitos negativos em termos de bem-estar social. Os autores admitem,
entretanto, que os efeitos do projeto sobre a economia local e o
aprendizado dos eleitores sobre o comportamento dos políticos
podem ser considerados aspectos positivos dos leilões.
A breve revisão dos modelos teóricos de competição fiscal aqui apresentada deixa claras suas limitações em retratar a
complexa realidade que circunscreve decisões de concessão de
benefícios fiscais para a atração de investimentos. Isso explica,
ao menos em parte, por que os modelos teóricos não se prestam, em geral, à validação empírica. De uma forma geral, os
trabalhos, independentemente de seu grau de complexidade, fornecem “modelos mentais” para a reflexão sobre o tema. Os trabalhos empíricos, de fato, tendem a ser anedóticos e, muitos
deles, fortemente contaminados pela posição ideológica de seus
autores. Ainda assim, foram identificados alguns trabalhos que
transcendem a dimensão puramente anedótica ao compararem
o desempenho de um conjunto de regiões subnacionais que competem por investimentos.
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Entre os trabalhos empíricos, destaca-se aquele de Cobb
(1993) intitulado The selling of the South: the Southern crusade
for industrial development, 1936-1990.47 Trata-se da descrição dos
incentivos fiscais concedidos pelos estados do Sul dos Estados
Unidos. A relevância desse trabalho para a presente discussão é o
fato de que fica claro que o desenvolvimento regional das regiões
tradicionalmente mais pobres dos Estados Unidos requereu a concessão de incentivos fiscais e financeiros, independentemente do
fato de que essas regiões contavam com menores custos de mãode-obra. Na prática, ao longo da década de 1960, disseminaramse os incentivos conhecidos como bond programs,48 não somente
nos estados do Sul mas também em outros estados americanos,
instituídos como “medida defensiva” (COBB, 1993, p. 36). Cobb
descreve ainda os esforços para manter os custos de mão-deobra nos estados do Sul abaixo dos níveis dos estados mais desenvolvidos por meio de ações que desestimulassem a sindicalização dos trabalhadores.
Luger (1987), ao descrever os programas adotados pelos
estados que compõem os Estados Unidos para atrair investimentos, trabalha com oito categorias principais:
·
·
·
·
·
·
47
48
subsídios de terreno e construção;
programas de crédito e aporte de capital;
incentivos fiscais em nível estadual;
assistência na educação após o segundo grau;
treinamento de mão-de-obra;
regulação da atividade econômica exercida;
Alguns trabalhos sobre o tema que tratam da realidade brasileira (TENDLER,
2000; ROCHA, 2004; CAVALCANTE; UDERMAN, 2005, 2006) são discutidos nas Seções 4.2 e 4.3 deste trabalho.
Esses programas envolviam, como regra geral, o pagamento de juros menores sobre as obrigações emitidas e a permissão de práticas contábeis que reduziam os impostos a serem recolhidos.
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·
·
recrutamento;
apoio a atividades de Pesquisa e Desenvolvimento
(P&D).
O autor busca então verificar, por meio de regressões
cross-section, a efetividade das políticas adotadas. Um outro
trabalho econométrico especialmente interessante sobre o tema
é aquele de Greenstone e Moretti (2003). Esses autores trabalham com a competição que se estabelece entre os counties norte-americanos49 por investimentos. Essas jurisdições competem
por investimentos por meio da concessão de subsídios com o
propósito fundamental de gerar empregos. A questão a que os
autores buscam responder no trabalho e que lhe serve de título
é “a atração de uma planta de um milhão de dólares aumenta o
bem-estar?”. Dispondo de uma base de dados extensa, os autores comparam o county vencedor com um ou dois outros counties
perdedores.50 Os autores não apenas verificam, nos counties vencedores, um incremento no indicador de bem-estar que empregam (o preço da terra, que supõem associado aos benefícios em
atrair a planta), como não encontram nenhuma evidência de
deterioração da capacidade financeira dos governos daquelas
localidades.
49
50
Trata-se de unidades administrativas maiores do que municípios, porém
menores do que estados.
Na terminologia empregada por Greenstone e Moretti (2003), vencedores
são os counties que, ao final da disputa, conseguiram atrair o investimento.
Perdedores são aqueles que sobreviveram a uma seleção longa, tendo perdido por pouco a disputa.
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Capítulo 3
A industrialização liderada pelo Estado:
o período entre 1950 e 1980
O
processo de industrialização por substituição de importações que marcou a economia brasileira por cerca de meio século
tem suas origens na década de 1930, quando a depressão mundial motivou um maior engajamento do governo na atividade
econômica diante do reconhecimento da incapacidade do setor
privado de realizar o conjunto de investimentos requeridos para
a industrialização do país, especialmente nos setores de base
(BAER, 2002, p. 290-291). É indiscutível que a política adotada, especialmente entre as décadas de 1950 e 1970, efetivamente resultou em taxas médias de crescimento situadas entre as
mais altas do mundo e em uma estrutura industrial que “não
diferia de modo significativo da maior parte das economias da
OCDE” (FERRAZ; KUPFER; HAGUENAUER, 1996, p. 55).
Embora o golpe militar de 1964 tenha alterado substancialmente a retórica estatizante praticada pelo governo até então, podese afirmar que o período como um todo foi marcado por um
elevado nível de intervenção do Estado na economia, seja por
meio de investimentos diretos em infra-estrutura, seja através
de sua atuação direta em vários setores da produção e no siste-
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ma financeiro. Conforme destaca Shapiro (1994, p. 146) ao se
referir aos governos militares, “a despeito de sua retórica inicial
no sentido contrário, o Estado cresceu em tamanho e escopo”.
O processo de industrialização liderado pelo governo marcou a
economia brasileira até a década de 1980, quando a crise fiscal
fez o país surpreender ortodoxos e heterodoxos ao combinar, de
maneira prolongada, baixas taxas de crescimento e elevadas taxas de inflação, incorrendo em um fenômeno conhecido como
estagflação.
Na Bahia, em particular, o período delimitado pelas décadas de 1950 e 1980 marca a transição de uma economia predominantemente agrário-exportadora que vinha apresentando um
desempenho inferior à média nacional para uma economia industrializada e concentrada na produção de commodities intermediárias. Pode-se considerar a implantação da Refinaria
Landulpho Alves (RLAM), na década de 1950, o marco inicial
do processo de industrialização do estado. Esse processo, ainda
que marcado por fortes descontinuidades, estendeu-se até os
primeiros anos de operação do Complexo Petroquímico de Camaçari (COPEC), no final da década de 1970 e no início da
década de 1980. Nesse sentido, a Bahia conseguiu estender o
ciclo de industrialização por alguns anos a mais do que o conjunto da economia brasileira. De forma similar aos movimentos
que marcaram o processo de industrialização por substituição
de importações no país como um todo, a industrialização da
Bahia esteve também fortemente associada ao papel desempenhado pelo Estado.
Este capítulo tem, desse modo, o objetivo de apresentar
uma sistematização da evolução da economia baiana entre as
décadas de 1950 e 1980, buscando identificar como se constituiu a base de sua estrutura industrial e argumentando que se
tratou de um processo de industrialização liderado pelo Estado.
Entre as Seções 3.1 e 3.4, adota-se, para a estruturação do capí-
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tulo, a ordem cronológica dos eventos. Discute-se, na Seção 3.1,
o chamado “enigma baiano”, isto é, as razões que teriam impedido a Bahia de apresentar um desempenho econômico satisfatório no período que antecede a década de 1950. As seções 3.2,
3.3 e 3.4 discutem, respectivamente, a implantação da indústria extrativa de petróleo, a criação do Centro Industrial de Aratu
(CIA) e a implantação do COPEC. Em seguida, na quinta seção, descreve-se a estrutura institucional de suporte aos movimentos de industrialização que se observaram no período. Finalmente, na Seção 3.6, discutem-se as implicações dos movimentos descritos sobre a estrutura econômica do estado.
3.1 O enigma baiano
Até o início do século XX, a Bahia havia tido uma seqüência de ciclos agrícolas tradicionais, com destaque para as
culturas de cana-de-açúcar, fumo, fibras e cacau, mais ou menos
ordenados cronologicamente em termos de sua importância relativa na economia do estado, embora, naturalmente, a predominância de uma atividade não eliminasse as demais.51 O fato é
que a Bahia mantinha uma policultura exportadora e, durante o
período colonial, dispunha de um porto dinâmico em Salvador
(ALMEIDA, 1952; MARIANI, 1957; AGUIAR, 1958), tendo
chegado a engendrar um processo de acumulação de capital que
começava a se reproduzir no final do século XIX, quando “aborta quase misteriosamente” (OLIVEIRA, 1987, p. 27).
Embora a carência de dados estatísticos não permita que
se determine com precisão o momento em que se iniciou o período
51
Regionalmente, já no século XVIII, havia se estabelecido no estado uma espécie de distribuição das atividades agrícolas, conforme o seguinte esquema: Recôncavo, para a cana-de-açúcar; Jaguaribe e Camamu, para a farinha de mandioca; Tabuleiros ou Areais, para fumo e mandioca; e Sertão, para o gado.
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marcado pela estagnação econômica do estado e por sua conseqüente perda de representatividade na economia nacional, o
intervalo que se estende de algum momento do século XIX até a
década de 1950 é referido como “problema econômico baiano”
(MARIANI, 1957), “relativa decadência baiana” (MARIANI,
1957), “involução industrial da Bahia” (TAVARES, 1966) ou
“enigma baiano” (AGUIAR, 1958; ALMEIDA, 1986).52 Esse
último autor sintetiza a idéia do enigma com uma série de questões: “por que é que a Bahia não vai para frente? Por que não se
faz nada na Bahia? Por que é que as coisas na Bahia não caminham? Nada dá certo?” (ALMEIDA, 1986, p. 93). Ainda que
dados estatísticos para o período anterior à década de 1950 sejam efetivamente escassos, alguns indicadores disponíveis deixam claro o processo de “desindustrialização” do estado ao longo da primeira metade do século XX. Teixeira e Guerra (2000, p.
88) e Spinola (2003, p. 102), por exemplo, subsidiam a proposição do enigma baiano com dados sobre a queda da participação
da indústria baiana na indústria brasileira, conforme indicado
na Tabela 3.1.
Embora seguramente associado à primeira metade do século XX, permanecem ainda divergências quanto o momento em
que teria se iniciado o declínio da economia do estado. Almeida
(1952) refere-se à alteração, no início do século XIX, da situação
favorável da economia baiana, conforme indica o trecho abaixo:
A situação favorável, apesar dos pesares, da economia baiana
no começo do século [XIX] se altera depois profundamente,
em razão principalmente de dois fatores: os prejuízos materiais
da guerra da independência e a mudança da conjuntura internacional (ALMEIDA, 1952, p. 64).
52
A expressão “enigma baiano” é atribuída por Spinola (2003, p. 102) a Octávio
Mangabeira.
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Tabela 3.1 - Participação da indústria baiana na indústria brasileira
1920
1940
Capital aplicado
3,50%
1,90%
Força motriz utilizada
4,00%
2,30%
Número de trabalhadores
5,70%
3,30%
Valor da produção
2,80%
1,30%
Fonte: Almeida (1977) apud Teixeira e Guerra (2000, p. 88) e Spinola (2003, p. 102).
Mariani (1977 [1957], p. 61), por sua vez, argumenta que,
com o avanço do século XIX, a economia baiana começou a declinar, tendo chegado “economicamente exausta” ao final da Segunda Guerra Mundial. Esse autor atribui a exaustão a um
desequilíbrio relativo de preços sancionado pelo governo federal,
uma vez que os produtos de exportação eram vendidos a preços
relativamente reduzidos quando comparados aos preços dos produtos industrializados adquiridos no mercado interno (MARIANI,
1977 [1957], p. 67). Esse diagnóstico consolidou-se e foi resgatado, anos mais tarde, pelo próprio Rômulo Almeida (1986):
A Bahia exportava para o exterior uma quantidade avançada
relativamente, mas importava muito pouco do exterior, porque todos os produtos básicos de consumo já eram produzidos no sul do país. Ora, como já falei, a Bahia vendia as
divisas a um preço baixo e tinha que comprar a um preço
mais alto o que vinha do sul; os preços na fábrica eram muito
mais altos que os produtos importados e os transportes internos muito mais caros que os transoceânicos (ALMEIDA,
1986, p. 94).
O argumento, a que se convencionou chamar de “termos
de intercâmbio”, deixava claro que a política cambial adotada
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na época definitivamente não era neutra do ponto de vista
regional.53 Além disso, em um contexto no qual os custos de transporte eram mais relevantes do que aqueles que se observam
atualmente,54 os produtos da região Sudeste tinham melhores
condições de competir na Bahia do que, por exemplo, em Pernambuco, onde chegavam a preços maiores. Isso explica a desvantagem da Bahia em relação àquele estado e porque, mais
tarde, Pernambuco conseguiria desenvolver uma indústria de
bens finais que relutaria em implantar-se na Bahia. Todavia, os
termos de intercâmbio e os custos de transporte parecem explicar
apenas parcialmente o fraco desempenho da economia baiana ao
longo da primeira metade do século XX. Na verdade, o processo
de industrialização que se iniciara de forma mais ou menos espontânea na região Sudeste (particularmente em São Paulo)
como resultado da articulação entre excedentes gerados pela
economia cafeeira e a atividade manufatureira terminaria sendo, após a Revolução de 1930, legitimado politicamente.55 Nesse contexto, as políticas econômicas, fossem elas aparentemente neutras do ponto de vista regional (como a política cambial
ou a proteção tarifária), fossem elas de caráter mais afirmativo
53
54
55
O argumento tornaria a ser resgatado no âmbito dos debates políticos que
envolveram a concessão de incentivos federais para a instalação do Complexo Industrial Ford Nordeste na Bahia.
Em virtude das deficiências da infra-estrutura viária existente antes da abertura da rodovia BR-116, conhecida como Rio-Bahia.
Na Bahia, ao contrário do que havia sido observado em São Paulo com a produção de café, “as atividades tradicionais e a estrutura cultural decorrente não
propiciaram os níveis de interdependência essenciais à partida da industrialização” (MASCARENHAS, 1978, p. 3). Assim, não houve, no estado, um processo de industrialização resultante da transferência dos excedentes da produção de cacau para a atividade manufatureira. Há várias possíveis hipóteses
para essa desarticulação que vão do “consumo suntuário” dos proprietários de
terras, passando por uma suposta “aversão cultural” à atividade manufatureira
e chegando à ausência de condições institucionais e à falta de mão-de-obra
qualificada.
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(como a infra-estrutura viária e os investimentos diretos), voltaram-se para a consolidação no núcleo de acumulação industrial que começava a se constituir na região Sudeste do Brasil. A
própria infra-estrutura viária que começava a integrar a economia brasileira — subvertendo a lógica dos “arquipélagos” que
prevalecera até então — parece ter se desenvolvido em torno do
núcleo central, permitindo a expansão de seus mercados com a
conseqüente ampliação de suas escalas de produção. Essa visão
é convergente com a percepção de Mariani (1957), para quem,
ao menos entre as décadas de 1930 e 1950, o enigma resultava
de um descompasso entre a política de industrialização promovida pelo governo federal e a estrutura econômica agroexportadora da Bahia.
O fato é que o período de estagnação perdurou até a metade do século XX, e a expressão “enigma baiano” terminou se
consagrando, sendo sistematicamente empregada para descrever o comportamento da economia do estado que antecedeu os
movimentos de industrialização. Como resultado, a atividade
industrial da Bahia chegou à metade do século XX dominada
ainda pelos segmentos de produtos alimentares, minerais nãometálicos (que juntos representavam 71% do número de estabelecimentos e 48% do pessoal empregado), têxtil e fumo. Tratava-se de uma estrutura econômica “baseada quase exclusivamente em pequenos estabelecimentos, que empregavam em
média 9 pessoas por empresa” (FUNDAÇÃO DE PLANEJAMENTO – CPE, 1974, p. 489).
A percepção do enigma terminou incentivando a discussão teórica que se propunha a decifrá-lo e a proposição de ações
com o objetivo de revertê-lo. Na verdade, trabalhos como aqueles de Almeida (1952), Mariani (1957) e Aguiar (1958) já trazem, além do diagnóstico dos movimentos que se observaram
no estado no período anterior à década de 1950, a semente de
proposições de intervenção para garantir seu desenvolvimento
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econômico.56 Mariani (1977 [1957], p. 75), por exemplo, discorre sobre as “bases da recuperação econômica da Bahia” sugerindo, entre outras ações, o aproveitamento das fontes locais de petróleo e gás natural e do potencial hidroelétrico da usina de Paulo
Afonso. Aguiar (1977 [1958], p. 131) propõe também “a política
a adotar-se” em face do enigma. Na prática, a proposta é a transferência não apenas de recursos financeiros (ou monetários, nos
termos do autor) mas também técnicos. A idéia de Aguiar (1958,
p. 131) é claramente convergente com o conceito de pólo de crescimento tal como proposto pelos autores discutidos na Seção 2.3.
Com efeito, o autor argumenta que
O fato de termos, segundo parece, um subsolo riquíssimo
pode, por exemplo, propiciar a instalação de uma cadeia de
empresas básicas em torno das quais se desenvolva uma
constelação de indústrias subsidiárias e complementares
(AGUIAR, 1977 [1958], p.131).
Foi o aprofundamento de análises dessa natureza que permitiu a formulação, na década de 1950, de diagnósticos e proposições de políticas para a retomada do desenvolvimento econômico do estado. Uma evidência disto é que as primeiras páginas das chamadas “Pastas Rosas” ([BAHIA], 1955) explicitam
uma preocupação com a institucionalização da função planejamento na Bahia. As “Pastas Rosas” traziam, nos termos de
Almeida (1986, p. 93) uma “coletânea de informações, opiniões
e proposições preliminares sobre a economia baiana na ocasião”.
Dessa forma, no documento, elaborado em 1955 por solicitação
do governador eleito Antônio Balbino, argumentava-se que a
56
[Paim] (s.d., p. 10) segmenta os trabalhos de Mariani (1957) e de Aguiar
(1958) dos trabalhos de Almeida (1952; 1970; 1986), uma vez que considera
os primeiros a “elite baiana” da época, enquanto Rômulo Almeida seria mais
adequadamente associado à “elite técnica”. Na prática, a distinção seria uma
visão mais descritiva nos trabalhos de Mariani (1957) e Aguiar (1958) e mais
técnica nos trabalhos de Almeida (1952; 1970; 1986).
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instabilidade da economia baiana decorria de sua dependência
da agricultura (vulnerável a secas) e do comércio exterior (termos de intercâmbio) e propunha-se a diversificação da produção, o desenvolvimento da indústria e o estabelecimento de
maiores vínculos com os mercados locais e nacionais.
Poucos anos mais tarde, no Plano de Desenvolvimento
da Bahia (Plandeb), elaborado em 1959 e considerado por Souza (1991) o ponto de partida da atual configuração econômica e
social da Bahia, propunham-se medidas destinadas a alterar a
estrutura básica da economia baiana através de uma industrialização intensiva (BAHIA, 1960, p. 109). O Plano, apresentado
como uma contribuição ao Plano Diretor do Desenvolvimento
do Nordeste da SUDENE, traz propostas de ação para o governo local e indicações para ações do governo federal no estado,
formata programas básicos de desenvolvimento municipal e trata
ainda da promoção de investimentos privados. O fato de não
ter sido formalmente aprovado pela Assembléia Legislativa pode
ter levado Azevêdo (2000, p. 54) a argumentar que o sistema
estadual de planejamento “desenhou, mas não conseguiu
implementar, o Plandeb”. Contudo, ainda que não tenha sido
aprovado e que tenha enfrentado “reações contrárias dentro da
própria equipe do governo Juracy Magalhães”, o Plandeb teve
várias de suas proposições gradativamente implementadas na
Bahia até a década de 1980 (SPINOLA, 2003, p. 108).57 De
fato, no Plandeb, consideram-se de interesse prioritário os setores intensivos em capital produtores de bens intermediários,58
57
58
Essa percepção o leva a afirmar que “o planejamento estadual, no período
1964/1983, limitou-se à implementação de diversas diretrizes do Plandeb no
âmbito dos planos nacionais, e à realização de programas e projetos derivados desses planos ou neles oportunamente enquadrados pelos negociadores
do governo estadual” (SPINOLA, 2003, p. 113).
No Plandeb (BAHIA, 1960, p. 110), são citados como prioritários os seguintes
setores: indústria petroquímica, indústria siderúrgica, outras metalurgias básicas, indústria de embalagens, produtos alimentícios, materiais de construção,
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configurando, ainda na década de 1950, uma opção do estado
por um modelo de industrialização complementar às regiões Sul
e Sudeste do país. Daquele momento em diante, consolidou-se
o chamado sistema estadual de planejamento (SOUZA, 1991),
que daria origem a uma sucessão de planos de governo e a um
conjunto de instituições de suporte ao desenvolvimento do estado, conforme evidenciado na Seção 3.5 adiante.
Foi com base nesse sistema e em sua articulação com os
movimentos que vinham ocorrendo em nível nacional que importantes transformações estruturais ocorreram na economia
baiana no período entre 1950 e 1980, fundamentando-se, ainda
que não explicitamente, no conceito de “pólo de crescimento”
originalmente proposto por Perroux (1955). Com efeito, a percepção de Aguiar (1977 [1958], p. 131) quanto ao desenvolvimento de uma constelação de indústrias subsidiárias e complementares era compartilhada por Rômulo Almeida que, anos mais
tarde, referir-se-ia ao Complexo Petroquímico de Camaçari nos
seguintes termos:
É preciso que se tenha um sistema de indústrias de base,
indústrias de escala nacional, que possam ter custos competitivos e, a partir daí, desenvolver atividades que resultem delas, tanto a montante como a jusante (ALMEIDA,
1986, p. 159).
Este mesmo autor destacava também a necessidade de
intervenção do Estado no processo, ao afirmar que
Há que corrigir, por intervenção deliberada, esta perversa
tendência acumulativa, concentradora e desequilibrante, que
termina não sendo vantagem nem mesmo para a região aparentemente beneficiada (ALMEIDA, 1970, p. 2).
gráficas, indústria mecânica e fundição, forjaria, usinagem, ferramental e matrizes e manutenção.
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Pareciam estar reunidos, portanto, os elementos que
norteariam o processo de industrialização da Bahia entre as décadas de 1950 e 1980: a criação de pólos de crescimento a partir
dos quais se esperava que o desenvolvimento econômico se irradiasse e a liderança do governo, uma vez que se entendia que
seria preciso vencer a inércia inicial que condenava o estado à
condição de produtor de bens primários.
3.2 Os primeiros passos: refino de petróleo e
produção e distribuição de commodities agrícolas
A primeira grande intervenção do Estado na economia local foi
a implantação da Refinaria Landulpho Alves (RLAM), motivada essencialmente pela disponibilidade de petróleo na região.
Esse evento marcou, no início da década de 1950, o início do
processo de industrialização intensivo em capital voltado para a
produção de bens intermediários na Bahia. Não há dúvida que
a implantação da RLAM trouxe repercussões tanto no que diz
respeito à criação da infra-estrutura física para a operação de
uma indústria de grande porte nos arredores de Salvador como
na criação de demanda para uma indústria mecânica local voltada para o suprimento e a manutenção de equipamentos utilizados na atividade de refino de petróleo.59
De acordo com Teixeira e Guerra (2000, p. 89), antes
mesmo da criação da Petrobras, o Conselho Nacional de Petróleo (CNP) já havia elaborado um projeto para a implantação de
uma refinaria com capacidade de processamento de 2,5 mil barris
por dia. Esses mesmos autores registram que a Petrobras, tão logo
59
Mais tarde, uma indústria metal-mecânica vinculada à Petrobras e à produção de plataformas de águas rasas seria criada no CIA. Na década de 1990,
com a abertura comercial e as alterações ocorridas na política de compras da
Petrobras, essa base industrial seria praticamente desmantelada.
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criada, em 1954, encampou o projeto e decidiu expandir sua capacidade produtiva para 5 mil barris por dia. A RLAM entrou em
operação em 1956, e, já em 1961, um novo programa de expansão
elevaria a capacidade da refinaria para 42 mil barris por dia.
Embora decorrente de uma intervenção deliberada do
governo através da Petrobras — o que sugere a criação de uma
espécie de pólo de crescimento —, os fundamentos teóricos que
justificam a implantação da refinaria naquele momento não
parecem ter se apoiado ainda nas idéias intervencionistas de
Perroux (1955), Myrdal (1957) ou Hirschman (1958). Com efeito, a idéia de se criar um pólo de crescimento não é, por si,
capaz de explicar o porquê da opção pela Bahia em oposição a
outras regiões cujo desenvolvimento requeresse uma intervenção deliberada do governo. Na verdade, a implantação da RLAM
na Região Metropolitana de Salvador (RMS) apoiou-se em razões logísticas facilmente explicáveis com conceitos das teorias
clássicas da localização. Com efeito, tratou-se da opção pela região próxima à fonte de matéria-prima, remetendo ao trabalho
de Weber (1909) discutido na Seção 2.2. Assim, ainda que em
um momento posterior a RLAM tenha trazido benefícios facilmente associáveis à idéia de “pólo de crescimento”, o fato é
que, no momento de sua implantação, a iniciativa visava ao aproveitamento da matéria-prima disponível na Bahia. Esse argumento é convergente com aquele de Pedrão (1996), para quem
O modelo de industrialização da década de 1950 constitui,
essencialmente, na captação do possível mercado interno
para a transformação de matérias-primas locais abundantes
e baratas, ignorando as possibilidades de vantagens de localização, ou de criação de mercado, como passaria a ser
norma nos decênios seguintes (PEDRÃO, 1996, p. 77 apud
SPINOLA 2003, p. 137).
Contudo, as repercussões da implantação da RLAM na
economia local puderam ser sentidas muito rapidamente: já em
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1960 (antes, portanto, da primeira grande ampliação da refinaria) a participação da indústria química no total do valor da
produção da indústria de transformação na Bahia atingiu, segundo Teixeira e Guerra (2000, p. 89), mais de 30%, cabendo
mais da metade desse valor à própria refinaria. Os efeitos da
RLAM como centro irradiador de novas oportunidades de negócios também podem ser percebidos ao se verificar que empresas como a Companhia de Carbonos Coloidais, a Companhia
Brasileira de Lubrificantes e a Fábrica de Vaselina da Bahia instalaram-se no entorno da refinaria para aproveitar a oferta de
matérias-primas. Contudo, contrariamente ao que seria observado quando o Complexo Petroquímico de Camaçari (COPEC)
entrou em operação, as taxas de crescimento alcançadas pela
Bahia no período imediatamente posterior à implantação da
RLAM não foram superiores àquelas exibidas pelo conjunto da
economia brasileira. Na verdade, as participações relativas da
economia baiana na economia brasileira e, em particular, na
economia nordestina, não apresentaram tendência definida ao
longo dos dez anos que se seguiram à implantação da refinaria,
tendo se mantido praticamente estável no decênio entre 1956 e
1966 (ver Apêndices 1 e 2).
Ainda que o investimento na RLAM seja evidentemente
inferior àquele associado ao COPEC, a expectativa é que seus
efeitos fossem similares, uma vez que o empreendimento estaria repercutindo sobre uma base muito menor (considerando
que a economia baiana em meados da década de 1950 era bem
menor do que em meados da década de 1970). Embora as razões
pelas quais os impactos da RLAM no PIB do estado tenham
sido menores do que os esperados não estejam ainda suficientemente claras, pode-se especular que: (i) os procedimentos associados à obtenção dos dados do PIB regional da época tenham
deficiências que não permitiram que os efeitos da refinaria fossem percebidos em sua plenitude; e (ii) o controle de preços dos
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derivados do petróleo que prevalecia na época pode ter contribuído para a redução das margens de lucro e do valor agregado
bruto da refinaria, implicando reflexos reduzidos no PIB.
Além disso, as repercussões do projeto estavam claramente
limitadas tanto do ponto de vista setorial como geográfico. Assim,
para o restante do estado, o que se observou foram ações voltadas
para o incentivo à montagem de complexos agroindustriais (SANTOS; OLIVEIRA, 1988). Usando fundamentalmente recursos do
Fundo de Desenvolvimento Agroindustrial (Fundagro),60 foram
criados sistemas de matadouros, sistemas de produção de insumos
básicos e um sistema de armazéns. O propósito fundamental era
“organizar a economia agrícola e o abastecimento” (ALMEIDA,
1986, p. 99). Esse mesmo autor destaca, contudo, que a cobiça
das lideranças políticas por essas empresas quando seus resultados
começaram a aparecer fizeram com que os empreendimentos
fossem loteados e empregados para fins distintos daqueles que
haviam motivado sua criação, levando sua maioria (e o próprio
Fundagro) a dificuldades financeiras severas.
Independentemente de seus desdobramentos posteriores,
em ambos os casos — refino de petróleo e produção e distribuição de commodities agrícolas — pode-se identificar a característica complementar que a economia baiana começava a adquirir
em relação à região Sudeste do país. Com efeito, as iniciativas
estão muito mais voltadas para a produção de intermediários do
que de bens de consumo final. Além disso, as duas iniciativas
reafirmam a percepção do papel de liderança exercido pelo Estado no processo de industrialização, que se reforçaria em duas
iniciativas subseqüentes: a implantação do Centro Industrial de
Aratu e do Complexo Petroquímico de Camaçari.
60
Ver a Seção 3.5 adiante para uma descrição das instituições estaduais de
suporte ao desenvolvimento econômico.
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3.3 O Centro Industrial de Aratu
Já em um contexto marcado pelos incentivos concedidos através do mecanismo 34/18 da SUDENE61 e pelos créditos fiscais
relativos ao então Imposto sobre Circulação de Mercadorias
(ICM),62 concedidos pelo governo estadual, foi implantado na
Bahia, na segunda metade da década de 1960, o CIA. A iniciativa contou ainda com outros incentivos estaduais por meio da
criação de infra-estrutura destinada a instalações industriais,
incluindo o acesso ao Porto de Aratu, anéis rodoviários para
acesso aos canais de escoamento, ferrovia e insumos industriais
como água e energia.
Diante da magnitude dos incentivos oferecidos, um número expressivo de projetos instalou-se no centro. De acordo com
Teixeira e Guerra (2000, p. 90), “em dezembro de 1969, havia
100 projetos aprovados pela SUDENE, dos quais 37 em funcionamento, 43 em análise e 33 com carta de opção para virem a se
instalar”. Em 1973, contabilizavam-se 142 projetos, sendo 52 em
fase de produção, 29 em fase de implantação e o restante nos
estágios de elaboração, análise ou aprovação. Os projetos em fase
de produção e de implantação gerariam, de acordo com estimativas da época, mais de 12 mil empregos. Esse total ultrapassava 21
mil se se considerassem também os projetos ainda em fase de
elaboração, análise ou aprovação (FUNDAÇÃO DE PLANEJA61
62
Ver a Seção 3.5 para o detalhamento dos instrumentos então empregados.
Convém observar, também, que, conforme assinalado no Documento Síntese do Plano Diretor do Centro (elaborado em 1980), “o CIA já surgiu inserido no programa da SUDENE” (CONDER, 1980).
Rigorosamente, ICM era a sigla para o “Imposto sobre Operações Relativas
à Circulação de Mercadorias” (Emenda Constitucional n. 18, de 1965, art.
12). Esse imposto foi substituído, na Constituição de 1988 (Art. 155, inciso
I, alínea “b”) e na Emenda Constitucional n. 3, de 17 de março de 1993, pelo
“Imposto sobre Operações Relativas à Circulação de Mercadorias e sobre
Prestações de Serviços de Transporte Interestadual e Intermunicipal e de
Comunicação” (ICMS).
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MENTO – CPE, 1974, p. 508). Nessa mesma publicação (p.509),
estima-se que os empregos a serem gerados pelo CIA corresponderiam a cerca de 1/3 do total de empregos gerados pela indústria
de transformação no estado em 1970. Trata-se, sem dúvida, de
números expressivos e da ordem de grandeza do número de empregos que seriam gerados alguns anos mais tarde com a implantação do Complexo Petroquímico de Camaçari.
Ao contrário da expectativa inicial, os projetos que se instalaram no CIA destinaram-se majoritariamente à produção de
bens intermediários, e não à produção de bens finais. Com efeito,
o centro e seu entorno passaram a abrigar investimentos nos segmentos metal-mecânico (como a USIBA, a SIBRA e a Ferbasa) e
químico (mesmo antes da implantação do Complexo Petroquímico de Camaçari), como a CQR, a Paskin, a Tibrás, a Ciquine, a
FISIBA e, posteriormente, a Dow (TEIXEIRA; GUERRA; 2000,
p. 90). Da mesma forma, em um documento editado pela então
Secretaria da Indústria e Comércio (BAHIA, 1983, p. 31), estima-se que os segmentos metal-mecânico, químico e petroquímico e de minerais não-metálicos respondessem por mais de ¾ do
valor da produção e da ocupação de mão-de-obra no distrito.
Entretanto, um obstáculo ao desenvolvimento do CIA foi
o freqüente uso indevido dos incentivos fiscais e financeiros
oferecidos. Com efeito, são recorrentes os relatos segundo os
quais galpões eram ocupados apenas para que as empresas tivessem acesso aos incentivos, embora suas atividades produtivas não estivessem efetivamente sendo executadas no centro.
Essa estratégia — que Teixeira e Guerra (2000, p. 90) chamam
de “rentista” — resultava das distorções do sistema de incentivos, que não conseguia manter uma estrutura de acompanhamento e fiscalização capaz de evitar esse tipo de fraude.63
63
Ver a Seção 3.5 para uma análise crítica dos mecanismos adotados pela
SUDENE e extensivamente empregados no CIA.
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Embora avaliações posteriores tenham afirmado que, pela
ausência de uma vocação setorial mais clara, o CIA não teria
logrado obter os resultados inicialmente planejados (MENEZES,
2001), é inegável que a iniciativa foi
o elemento-chave, na história recente da economia baiana,
para a atração de empreendimentos, também complementando o sistema de estímulos financeiros criado pelo Governo
Federal para a região nordestina (SIMÕES, 1978, p. 474).
O CIA chegou a representar, ainda de acordo com Simões
(1978, p. 474) cerca de 20% da estrutura industrial no estado
em 1977. Esse mesmo autor, entretanto, já destacava a tendência de redução da importância relativa do CIA na economia
baiana a partir do final da década de 1970, em função da criação
do Complexo Petroquímico de Camaçari, que consolidou a posição da Bahia como um estado produtor de bens intermediários
(SIMÕES, 1978, p. 475). Na verdade, a implantação do CIA na
segunda metade da década de 1960 inaugura aquilo que Spinola
(2003, p. 137) chama de “segundo período do processo de industrialização da Bahia”, que se estendeu até o início da década
de 1980.
Além do CIA, houve algumas iniciativas de criação dos
chamados “Pólos de Industrialização” no interior do estado entre as décadas de 1960 e 1970. Esse é o caso, por exemplo, do
Centro Industrial do Subaé, que, no início da década de 1970, de
acordo com a Fundação de Planejamento – CPE (1974, p. 512),
já contaria “com algumas indústrias com um nível de absorção
de mão-de-obra local bastante alentador”. Foram implantados
ainda distritos representativos em Ilhéus, Vitória da Conquista,
Juazeiro, Jequié, Alagoinhas e Itabela (Porto Seguro), que, de
acordo com documento editado pelo governo do estado (BAHIA,
1983, p. 13) abrigavam, juntamente com o Centro Industrial do
Subaé, 205 unidades que geravam mais de 15 mil empregos dire-
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tos.64 Em 1980, esses distritos respondiam, ainda de acordo com o
documento citado, por quase ¼ das exportações do estado e mais
de 10% do ICM gerado em suas áreas industriais (BAHIA, 1983,
p. 33). Concebidos com o propósito de promover o desenvolvimento industrial do interior da Bahia com base nas vocações regionais e redirecionar os fluxos migratórios para cidades de porte
médio, reduzindo os movimentos em direção à Região Metropolitana de Salvador (RMS), esses centros, embora com razoável
impacto nas economias locais, terminaram detendo reduzida participação no conjunto da economia do estado, cujo segmento industrial manteve-se concentrado na RMS ao longo do período.
Algumas análises registram ainda que essas iniciativas poderiam
ter “sufocado” a incipiente industrialização urbana dos municípios
onde se instalaram os distritos. Basicamente, argumentava-se que
os capitais locais competiriam em condições desfavoráveis com os
capitais exógenos que se instalaram nos centros e distritos industriais em função dos incentivos fiscais, financeiros e de infraestrutura que teriam recebido esses últimos. Embora o argumento
seja bem engendrado e seja razoável supor que, de fato, tenham
ocorrido situações dessa natureza, ressente-se ainda da falta de evidências estatísticas que permitam sua generalização.
3.4 O Complexo Petroquímico de Camaçari
e a produção de bens intermediários
O COPEC foi, no conjunto das iniciativas até aqui mencionadas, aquela que teve o maior impacto na economia baiana, seja
por seus efeitos nas taxas de crescimento do PIB, seja em decor64
A rigor, conforme assinala Spinola (2003, p. 44-48), os conceitos de “complexo industrial”, “centro industrial” e “distrito industrial” são distintos. Esse
autor classifica as concentrações industriais da Bahia da seguinte forma:
Complexo Industrial: Camaçari; Centros Industriais: Aratu e Subaé; Distritos Industriais: Ilhéus, Vitória da Conquista, Jequié.
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rência das mudanças estruturais que ocorreram no estado como
conseqüência de sua instalação. Com efeito, o investimento inicial, estimado em cerca de US$ 2,5 bilhões de dólares, era enorme em relação ao porte da economia baiana na época. Um cálculo grosseiro indica que o PIB do estado correspondia, em
meados da década de 1970, a cerca de US$ 8,4 bilhões,65 o que
sugere que o investimento inicial significava cerca de 30% da
renda do estado na época.
O COPEC configurou uma espécie de paradigma do modelo de industrialização baseado no tripé constituído pela empresa estatal, pela empresa estrangeira e pela empresa nacional.
Conforme assinala Cavalcante (1998, p. 68), os critérios de constituição dos empreendimentos na forma de joint ventures no
pólo baiano foram os seguintes:
·
a participação da Petroquisa seria sempre pelo menos
igual à participação do maior acionista privado;
·
nenhum capital deteria sozinho a participação majoritária do empreendimento;
·
o sócio multinacional seria o fornecedor da tecnologia,
aportando seu capital através dela.
Em que pese seu caráter tripartite, o COPEC foi implantado com forte apoio do Estado, conforme destaca Erber (1995):
A intervenção do Estado na constituição financeira do Pólo
de Camaçari foi igualmente abrangente. Os incentivos fiscais concedidos pelo CDI para aquisição de equipamentos
65
O PIB da Bahia em dólares norte-americanos pode ser obtido simplesmente
multiplicando-se a participação da Bahia no PIB nacional em 1975 pelo valor
em dólares do PIB ao câmbio médio daquele ano (US$ 130 bilhões) disponível
no site do Instituto de Pesquisa Econômica Aplicada (IPEA). Nesse caso, o PIB
da Bahia, em 1975, seria da ordem de US$ 4,87 bilhões. Quando se considera
o PIB brasileiro com base na paridade do poder de compra (US$ 223 bilhões,
mais uma vez de acordo com dados do IPEA), o PIB da Bahia alcança US$ 8,36
bilhões.
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nacionais e importados foram ampliados e a estes somaram-se os incentivos regionais que envolviam a isenção de
imposto de renda, a redução do imposto de circulação de
mercadorias para aplicação em programas de expansão e
mecanismos de capitalização das empresas através de participações acionárias vinculadas a incentivos fiscais (principalmente o FINOR – Fundo de Investimentos do Nordeste) (ERBER, 1995, p. 9).
Como resultado, a estrutura de capital das empresas do
COPEC revela uma reduzida participação do setor privado nas
fontes de financiamento utilizadas para sua implantação. Guerra e Gonzalez (1996, p. 39) assinalam que o conjunto de incentivos fiscais e financeiros “possibilitou ao capital privado reduzir drasticamente o risco de sua participação nos empreendimentos e garantiu vantagens comparativas à Bahia”.
Com efeito, Teixeira (1985, p. 197-198) assinala que o capital efetivamente investido pelos parceiros privados nas empresas do Pólo Petroquímico correspondia a apenas 12,5% do investimento total, sendo 9,1% de parceiros locais e 3,4% dos sócios
externos.66 Em oposição, a participação do então Banco Nacional
do Desenvolvimento Econômico (BNDE) no financiamento dos
investimentos alcançou cerca da metade dos aportes totais.67 Esses dados podem ser vistos na Tabela 3.2, extraída de Teixeira
(1985, p. 197), que apresenta as fontes de financiamento dos
investimentos nas empresas do COPEC.
Além dos incentivos fiscais e financeiros, outros fatores
contribuíram para a localização do COPEC na Bahia. Embora
66
67
Convém lembrar que, além dos recursos financeiros diretamente alocados,
os sócios externos detinham parte do capital das empresas pelo fato de terem
cedido as tecnologias empregadas.
Ao se somarem os recursos financiados pelo então BNDE (40,4% do total)
com os endossos (7,6%), chega-se a 48,0% do total, exclusive os financiamentos indiretos concedidos através da Financiadora de Insumos Básicos (FIBASE).
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Tabela 3.2 -Fontes de financiamento dos investimentos
nas empresas do Complexo Petroquímico de Camaçari
Fonte
US$ Milhões Participação
Investimentos (recursos próprios)
979.571
41,1%
Petroquisa
279.146
11,7%
Parceiros locais (FIBASE)68
216.355
9,1%
81.320
3,4%
402.750
19,9%
1.406.242
58,9%
BNDE
965.521
40,4%
Endossos do BNDE
180.743
7,6%
28.821
1,2%
231.157
9,7%
2.385.813
100%
Parceiros externos
Concessões fiscais (FINOR, etc)
Recursos financeiros (recursos de terceiros)
Outras fontes locais de financiamento
Outras fontes externas de financiamento
Total
Fonte: Martins (1982) apud Teixeira (1985, p. 197).
distante dos maiores centros de consumo em nível nacional e
contando com uma infra-estrutura relativamente limitada, a
Bahia, conforme aponta Cavalcante (1998), “dispunha então
das melhores condições do país em termos de fornecimento de
matéria-prima”, sendo, naquele momento, “o maior produtor
de petróleo e praticamente o único de gás natural do país” e
possuindo “a primeira grande refinaria nacional, a Refinaria
Landulpho Alves — RLAM” (CAVALCANTE, 1998, p. 69).
Além disso, o governo do estado investiu cerca de US$ 125 mi68
Subsidiária do então BNDE para investimentos na indústria de base. Conforme destaca Teixeira (1985, p. 218), a FIBASE “podia tanto adquirir ações com
direito a voto ou financiar a aquisição de ações por investidores privados”.
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lhões de dólares na infra-estrutura em torno do Pólo
(ALMEIDA, 1986, p. 163).69 Todavia, a localização do COPEC
a cerca de 15 quilômetros do porto (em oposição à sua instalação na Baía de Aratu) foi objeto de contestação, seja em virtude
da existência de um lençol freático na região onde o pólo terminou sendo instalado, seja por razões de natureza logística.
O fato é que o COPEC definitivamente alterou a estrutura econômica do estado. Conforme discutido na Seção 3.6, a
participação do setor industrial na composição do PIB do estado passou, ao longo da década de 1970, de 12,4% para 31,6%.
Dados um pouco mais recentes indicam que, em meados da
década de 1980, os segmentos químico e petroquímico respondiam por cerca de metade do valor agregado bruto da transformação industrial no estado e mais de 60% da arrecadação do
então ICM. Quando em plena operação, em meados da década
de 1980, o COPEC gerava um total estimado de 24 mil empregos. Ainda assim, o COPEC (mesmo no período que antecedeu
o processo de reestruturação produtiva da década de 1990 que
implicou redução substancial de postos de trabalho) demonstrou baixa capacidade de absorção de mão-de-obra, uma vez
que o segmento químico e petroquímico respondia, em meados
da década de 1980, por menos de 15% do total do pessoal ocupado na indústria do estado. Entretanto, mesmo se tratando de
um número reduzido quando confrontado com os investimentos totais, o número é expressivo quando comparado com as
iniciativas que precederam o COPEC, especialmente quando se
levam em conta os empregos indiretos e os chamados empregos
efeito-renda decorrentes da injeção de uma massa salarial bastante representativa em relação à economia do estado.
69
Na verdade, desse total apenas 20% foram efetivamente investidos pelo governo do estado, tendo cabido o restante ao governo federal por meio de
financiamentos sem retorno.
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Dessa forma, as repercussões da implantação do COPEC
não se limitaram ao setor industrial e à arrecadação do estado.
Com efeito, desenvolveu-se, no entorno das empresas ali situadas, uma razoável infra-estrutura de serviços industriais, e o
comércio, sobretudo em Salvador, experimentou uma expansão
como conseqüência do efeito-renda gerado pelo investimento.
Pretendia-se, explicitamente, que o COPEC exercesse um feito
indutor tipicamente atribuído aos pólos de crescimento discutidos na Seção 2.3 deste trabalho, uma vez que se esperam efeitos
para frente em diversos segmentos. Nos termos de Mascarenhas
(1978),
O Pólo Petroquímico [...] não deve esgotar suas potencialidades sobretudo no que tange à sua capacidade germinativa.
Espera-se que possa este viabilizar para o Nordeste um parque produtor de fertilizantes, de químicos finos e plásticos,
já assegurando presentemente a produção de toda a matéria-prima básica da indústria têxtil sintética (MASCARENHAS, 1978, p. 96).
Além disso, o crescimento de Salvador em direção ao norte
e o boom imobiliário observado na costa atlântica da península
(em oposição à concentração histórica da cidade na face voltada
para o interior da Baía de Todos os Santos) mantêm forte associação com a implantação do Complexo em Camaçari.
Uma outra iniciativa importante para a chamada especialização regional (que consolidava a Bahia como um estado produtor de bens intermediários) foi o início das operações da unidade da Caraíba Metais voltada para a metalurgia do cobre em
1982. Esse evento elevou a participação do setor na estrutura da
indústria de transformação no estado de 5,8%, em 1982, para
8,6%, em 1983 e, em 1988, o setor já havia atingido seu nível
atual de participação no conjunto da atividade de transformação industrial na Bahia (cerca de 15%).
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Não há dúvida que essas iniciativas somadas elevaram definitivamente a Bahia a uma condição diferenciada em relação
aos demais estados da região Nordeste. Não somente o peso do
segmento industrial na composição do PIB do estado elevou-se
de forma representativa como também se estabeleceu, na Bahia,
a produção de um conjunto de bens intermediários empregados
na indústria de bens finais ainda incipiente no estado. Dessa forma, a economia baiana consolidava um caráter de complementaridade em relação à economia da região Sudeste do país.
3.5 O suporte institucional
ao processo de industrialização
Conforme evidenciado nas seções anteriores, os principais movimentos que marcaram o processo de industrialização da Bahia
entre as décadas de 1950 e 1980 (particularmente a criação do
Centro Industrial de Aratu e a implantação do Complexo
Petroquímico de Camaçari) estiveram diretamente associados
aos conceitos de aglomeração e pólos de crescimento. Esses
movimentos claramente apoiaram-se em estímulos do Estado,
uma vez que se julgava que haveria, conforme já antecipara
Perroux (1977 [1955], p. 152) ao discutir os pólos de crescimento, “hesitação ou lentidão” por parte das chamadas indústrias
motrizes em se instalarem de maneira espontânea. Na prática, o
que se observou foi uma combinação de: (i) investimentos do
governo federal por meio de empresas estatais; (ii) implantação
da infra-estrutura básica de suporte ao processo de industrialização, com destaque para a Companhia Hidroelétrica do São
Francisco (CHESF) e o asfaltamento integral da rodovia RioBahia; (iii) uso extensivo de incentivos fiscais e financeiros concedidos por instituições federais de desenvolvimento regional,
especialmente o Banco do Nordeste do Brasil (BNB) e a SUDENE;
e (iv) criação e manutenção de um sistema estadual razoavel-
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mente articulado de planejamento e suporte ao desenvolvimento econômico. Assim, à parte os investimentos diretos no setor
produtivo e em infra-estrutura, o processo de industrialização
ocorrido na Bahia entre as décadas de 1950 e 1980 contou, principalmente, com o suporte de duas instituições federais (BNB e
SUDENE) e de um conjunto de instituições estaduais de planejamento e suporte ao desenvolvimento econômico. É dessas instituições que tratam as subseções seguintes.
3.5.1 O Banco do Nordeste do Brasil e a
Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste
Ao longo da década de 1950, o governo federal criou duas instituições de suporte ao desenvolvimento regional que, de maneira
articulada, atuaram na concessão de incentivos fiscais e financeiros com o propósito de criar condições favoráveis à migração de
capitais para a região Nordeste. O Banco do Nordeste do Brasil
(BNB) foi criado em 195270 e iniciou suas operações em 1954,
após sua Assembléia Geral de Constituição (que ocorreu em 18
de janeiro daquele ano). Ao longo de seu período inicial de atuação, o BNB empregou recursos do Fundo das Secas, extinto após
a criação e fortalecimento do sistema de incentivos fiscais (ABDE,
1994, p. 99). Na prática, o BNB atuou como uma instituição mista, uma vez que captava depósitos do público e repassava recursos de longo prazo, viessem esses do BNDES ou de fundos constitucionais. Nos termos de Lees, Botts e Cysne (1990):
O BNB apresenta características híbridas de um banco comercial e de desenvolvimento. Com efeito, a instituição, ao
contrário dos bancos estaduais de desenvolvimento, configurou-se como captadora de depósitos e, ao mesmo tempo,
70
Lei n. 1.649, de 19/07/1952.
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provedora de recursos de longo prazo. O funding do BNB
para estas operações, entretanto, provinha de programas
de incentivos fiscais (uma vez que era o agente financeiro
da SUDENE), contribuições do governo, operações em
moeda estrangeira e agências de empréstimos internacionais (LEES; BOTTS; CYSNE, 1990, p. 143).
Em virtude de seu menor custo financeiro, os fundos constitucionais foram o principal diferencial do banco no mercado
de crédito, levando-o a disputar com outras instituições o acesso aos recursos públicos disponíveis. Em 1974, por exemplo, o
então presidente do BNB, Nilson Holanda, apelou para “os líderes políticos da região” para que fosse garantido o acesso da
instituição “aos fundos de exigibilidade a longo prazo e baixo
custo financeiro” (HOLANDA, 1974, p. 80).
Cerca de dois anos após iniciadas as atividades do BNB,
foi implantado, em 1956, o Grupo de Trabalho para o Desenvolvimento do Nordeste (GTDN),71 cujas análises e propostas
forneceriam os fundamentos para a criação, em 1959, da Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste (SUDENE).72
Araújo (1997, p. 452) destaca que o GTDN reservava ao setor
público um papel fundamental na promoção do desenvolvimento
da região, que deveria apoiar-se fundamentalmente na industrialização. De fato, como colocado no documento,
Tendo em conta a elevada densidade demográfica da faixa
litorânea [da região Nordeste], para elevar a produtividade
do trabalho nessa região é mister aumentar a densidade de
71
72
O site da SUDENE (<http://www.sudene.gov.br/gti/index.html>. Acesso em:
23/08/2005) registra a criação do GTDN em 1957.
O GTDN, posteriormente transformado no Conselho de Desenvolvimento
do Nordeste (CODENO), ensejou, em 1959, a criação da SUDENE (Lei n.
3.692, de 15/12/1959). O documento base que deu origem à SUDENE (Uma
política de desenvolvimento para o Nordeste) é de 1959 (GTDN, 1959) e, embora atribuído ao grupo, é, possivelmente, de autoria de Celso Furtado (ALBUQUERQUE, 1997, p. 470).
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capital por pessoa ocupada, o que implica, necessariamente,
a industrialização (GTDN, 1997 [1959], p.426).
Assim, não surpreende que a SUDENE tenha se voltado
para uma estratégia de industrialização intensiva da região.
Embora Teixeira e Guerra (2000, p. 89) afirmem que “a idéia
inicial, contida no relatório do GTDN, era, sobretudo, a de promover as indústrias de consumo final, replicando a estrutura industrial existente no Centro-Sul”, e Spinola (2003, p. 109) destaque que “o GTDN objetivava um processo regional de substituição de importações”, o fato é que o documento do GTDN é
bastante abrangente na indicação dos setores industriais
prioritários, propondo desde a instalação de uma indústria siderúrgica, passando pelas indústrias mecânicas a jusante e pelas
indústrias que se apoiariam em uma base favorável de matériasprimas locais até as indústrias tradicionais como aquelas do setor têxtil (GTDN, 1997 [1959], p.427).
Os instrumentos empregados, no período inicial, ficaram
conhecidos como Sistema 34/18. Trata-se, na prática, de uma referência ao Artigo 34º da Lei n. 3.995, de 14/12/1961, que permitia a
dedução do Imposto de Renda de Pessoas Jurídicas de recursos destinados a investimentos na região, e ao Artigo 18º da
Lei n. 4.239, de 27/06/1963, que estendia essa dedução à aquisição de obrigações emitidas pela SUDENE para ampliar os recursos
do Fundo de Investimentos para o Desenvolvimento Econômico e
Social do Nordeste (FIDENE). Esse fundo, cujas fontes envolviam
também recursos orçamentários, era utilizado na subscrição, pela
SUDENE, de capital de empresas instaladas no Nordeste.73 As73
A Lei n. 4.239, de 27/06/1963, que criou o FIDENE, permitiu também o seu
uso no financiamento de atividades destinadas ao aproveitamento de recursos
minerais da região e de construção de habitações populares, bem como na
cobertura de riscos cambiais assumidos pela SUDENE. Convém ressaltar ainda que era permitida a aplicação de recursos do 34/18 na compra de Obrigações da SUDENE, mas, em contrapartida, exigia-se que o depositante aportasse
determinado volume de recursos próprios no empreendimento incentivado.
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sim, o Sistema 34/18 combinava incentivos fiscais (especialmente
para a capitalização do FIDENE) e financeiros (através da subscrição de capital pela SUDENE). É conveniente enfatizar que
Sistema 34/18 referia-se a operações de capital de risco, uma
vez que o incentivo concedido ao depositante deveria ser aplicado no investimento, com todos os riscos inerentes à iniciativa. As operações diferiam, portanto, das do chamado capital de
empréstimo, nas quais se requeria reembolso fixo e obrigatório.
A retórica subjacente à criação dos incentivos do Sistema
34/18 era que se buscava atrair para o Nordeste o know-how ou
a capacidade empresarial do Centro-Sul necessária para promover a industrialização da região e, subsidiariamente, se buscava também atrair capital para aplicação em projetos de interesse regional. Conforme assinala Hirschman (1967), o Sistema
34/18 permitiria a aplicação de recursos incentivados em projetos de desenvolvimento da região, objetivando, entre outras finalidades:
·
·
elevar a poupança interna do país e da região;
·
evitar interferências nas decisões relativas ao funcionamento das empresas;
·
reduzir as perspectivas de riscos e prejuízos futuros dos
empreendimentos localizados na região; e
·
quantificar os custos sociais inerentes aos programas
de desenvolvimento regional.
ampliar o efeito multiplicador dos investimentos, induzindo a criação de novas fontes de formação de capital;
Entretanto, apesar de seus objetivos ambiciosos e do
aprendizado institucional que proporcionou, o Sistema 34/18
gerava distorções, sobretudo devidas a conflitos de interesses
entre depositantes, intermediários e investidores. Argumentava-se que a situação ideal seria a eliminação da figura do intermediário, de modo que o depositante investisse em seu próprio
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projeto ou em uma associação de projetos de empreendimentos
locais. Outra distorção apontada é que o sistema penalizava,
sobretudo, o pequeno depositante e a pequena empresa, que
pagavam elevadas comissões aos agenciadores, corretores e escritórios de projetos. Conforme assinala Holanda (1975),
[...] em fins de 1973, por exemplo, 94% do total dos depositantes do 34/18 na área do Nordeste (cerca de 162.763
para um total de 171.592 depositantes ativos) possuíam depósitos de valor não superior a Cr$ 15.000 e representativos de não mais que 26% do total dos depósitos.
Na prática, portanto, o Sistema 34/18 beneficiava os grandes depositantes, que aplicavam em seus próprios projetos e
não pagavam qualquer tipo de comissão aos corretores, e os grandes projetos, que conseguiam mobilizar recursos a taxas bastante inferiores às praticadas no mercado. Além disso, argumentava-se freqüentemente que o sistema de incentivos era oneroso,
ineficaz e de baixa eficácia social porque contribuía para a concentração de renda e beneficiava, em primeiro lugar, a classe
empresarial do Centro-Sul, para onde era canalizada a massa
dos recursos financeiros oriundos do Sistema 34/18.74
Com base no diagnóstico das debilidades do Sistema 34/18
e em um contexto de fortalecimento da SUDENE, foi criado,
em 1974, o Fundo de Investimentos do Nordeste (FINOR),75
que daria nome àquilo que ficaria conhecido como Sistema
FINOR. A bem da verdade, o fundo propriamente dito, que
pode ser considerado um desdobramento do antigo FIDENE,
destinava-se ao apoio financeiro através de participação acionária
e/ou aquisição de debêntures conversíveis ou não em ações. A
74
75
Ver também a Seção 3.3 para uma discussão sobre o comportamento “rentista”
adotado por algumas empresas que se instalaram no CIA.
Decreto-Lei n. 1.376, de 12/12/1974.
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mesma lei que o instituiu estabeleceu que o FINOR seria operado pelo Banco do Nordeste.76
Conforme indicado nos documentos Incentivos fiscais e
financeiros para o Nordeste (MINISTÉRIO DO INTERIOR –
SUDENE/BNB, 1979) e Incentivos fiscais e financeiros para investimentos no Nordeste do Brasil (MINISTÉRIO DO INTERIOR – SUDENE/BNB, 1982), a participação acionária era feita
mediante a subscrição de ações nominativas e intransferíveis pelo
prazo de quatro anos, enquanto as debêntures, nominativas ao
FINOR e intransferíveis, tinham duração total máxima de sete
anos, sendo tolerada uma carência não superior à metade do prazo total de resgate e taxas equivalentes a 4% mais correção monetária. A participação do FINOR podia atingir até 75% dos recursos necessários para a implantação do projeto, variando conforme o investimento e sua faixa de prioridade. O fundo não apoiava saneamento financeiro de empresas, não podia ser utilizado
para captação de capital de giro puro e não assumia controle
acionário das empresas apoiadas. Convém observar que, na prática, de maneira análoga ao Sistema 34/18, o Sistema FINOR foi
essencialmente concebido para apoiar empresas de maior porte,
uma vez que havia um limite mínimo para os investimentos que
podiam beneficiar-se de seus incentivos.
Mas o conjunto de incentivos ia muito além do apoio do
fundo: admitia-se também a isenção ou redução do Imposto de
Importação (II) e do Imposto sobre Produtos Industrializados
(IPI), conforme a natureza do empreendimento. Previa-se ain76
Embora o Banco do Nordeste recebesse, desde 1962, depósitos oriundos do Sistema 34/18 (<http://www.bancodonordeste.gov.br/banco/historia/dec60.html>),
sem dúvida a instituição do FINOR confere ao banco um papel de maior destaque no processo. Do ponto de vista legal, o Banco do Nordeste manteve o monopólio da operação do FINOR (e também do FNE, criado em 1988) até 2001,
quando a Medida Provisória n. 2.156-5, de 24/08/2001, e a Portaria 460 passaram a permitir sua operação por “outras instituições financeiras oficiais federais”.
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da a isenção do Imposto de Renda (IR) por dez anos (prorrogáveis até quinze) e sua redução para as empresas que, operando
na área de atuação da SUDENE, não houvessem sido beneficiadas com redução total ou não tivessem obtido a prorrogação
mencionada. As empresas que tinham IR a recolher, por sua
vez, poderiam utilizá-lo para reinvestimentos no FINOR.
Se a esse conjunto de incentivos forem adicionados os
financiamentos ou avais concedidos pelo então Banco Nacional
do Desenvolvimento Econômico (BNDE)77 ou pelo BNB e os
incentivos estaduais e municipais, chega-se a um pacote razoavelmente articulado de incentivos fiscais e financeiros no âmbito do Sistema FINOR.
Dados mencionados por Monte e Távora Júnior (2000,
p. 684) indicam que, entre 1980 e 1995, os desembolsos do FINOR
ultrapassaram R$ 5 bilhões e evidenciam sua especial concentração no setor industrial. Convém observar, entretanto, que, em
apenas oito anos de funcionamento, o Fundo Constitucional de
Financiamento do Nordeste (FNE) aplicou um volume de recursos 50% maior (R$ 7,5 bilhões) do que aquele do FINOR ao
longo de quinze anos (período 1980-1995). Além disso, dados
organizados por Monte e Távora Júnior (2000) não deixam dúvida quanto ao fato de que, do ponto de vista da distribuição interestadual de recursos do FINOR no período, “os estados do Ceará e Pernambuco foram os que apresentaram os maiores índices
de orientação do FINOR, em contraposição aos estados de Alagoas
e Bahia” (MONTE; TÁVORA JÚNIOR, 2000, p. 684).
Uma outra importante fonte de recursos empregada pelo
BNB em paralelo ao FINOR foi o FNE.78 Essencialmente, esse
77
78
Hoje Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES).
Criado em 1988 através do Artigo 159º, Inciso I, Alínea “c” da Constituição
Federal (que destinou 3% do produto da arrecadação dos impostos sobre a renda
e proventos de qualquer natureza e sobre produtos industrializados para aplicação em programas de financiamento aos setores produtivos das regiões Norte,
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fundo utilizava recursos orçamentários vinculados correspondentes a 1,8% da arrecadação do IR e do IPI, o que evitava a
possibilidade de cortes associados a contingências. O FNE foi
usado como fonte de recursos para alguns programas do BNB,
como o Programa de Fomento à Geração de Emprego e Renda
no Nordeste, que mais tarde passaria a empregar recursos do
FAT. Condições diferenciadas aplicavam-se aos financiamentos
concedidos com recursos do FNE nas regiões do semi-árido nordestino. De acordo com Monte e Távora Júnior (2000, p. 685),
entre 1990 e 1998, o FNE aplicou mais de R$ 7,5 bilhões, que
foram desembolsados, de modo bastante irregular ao longo do
período. Esses mesmos autores demonstram claramente que o
Ceará teve acesso diferenciado aos recursos do FNE e indicam o
fato de a sede do Banco do Nordeste estar situada em Fortaleza
como possível razão para esse fenômeno (MONTE; TÁVORA
JÚNIOR, 2000, p. 686).
Conforme indicado em SUDENE/BNB (1986), em 1986, o
Ministério do Interior instituiu a Comissão de Avaliação de Incentivos Fiscais (COMIF), fórum de abrangência interministerial, com a finalidade de avaliar e oferecer sugestões para o aperfeiçoamento dos Fundos Regionais de Investimentos. No Nordeste, a avaliação do FINOR ficara a cargo do BNB e da SUDENE,
que elaboraram estudos econômicos, financeiros e institucionais
para a consolidação das propostas de reformulação. Os estudos
enfatizaram a importância do FINOR para o desenvolvimento
industrial do Nordeste, sublinhando que a indústria implantada
possibilitou a modernização e diversificação da estrutura produtiva regional, em condições de competir com os mercados extraNordeste e Centro-Oeste) e regulamentado através da Lei n. 7.827, de
27/09/1989. Além do FNE, essa mesma lei regulamentou o Fundo Constitucional de Financiamento do Centro-Oeste (FCO) e o Fundo Constitucional de
Financiamento do Norte (FNO). Os 3% previstos na Constituição Federal seriam
assim distribuídos: 1,8% para o FNE, 0,6% para o FNO e 0,6% para o FCO.
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regionais. De fato, diversos autores (CANO, 1995; FERREIRA;
DINIZ, 1995) reconhecem que, entre 1970 e 1985 — não por
coincidência o período durante o qual a SUDENE teve mais força
—, houve um vigoroso processo de desconcentração regional de
renda no país. Entretanto, no que diz respeito à alocação setorial
e regional dos recursos incentivados, bem como a questões de
dimensões institucionais, as análises realizadas pela própria
SUDENE (SUDENE/BNB, 1986) identificaram um conjunto de
falhas e/ou imperfeições que demandavam correções. As sugestões apresentadas foram destacadas em seis grupos distintos, envolvendo subconjuntos de medidas e linhas de ação que
objetivavam: (i) fortalecimento do FINOR; (ii) incentivo à efetiva criação de mercado regional de ações; (iii) distribuição mais
eqüitativa do crescimento e diminuição da concentração espacial
e setorial da renda; (iv) apoio e recuperação de empresas incentivadas; (v) aperfeiçoamento de ordem jurídica e administrativa; e
(vi) avaliação e acompanhamento periódico do Sistema FINOR.
Pela sua contemporaneidade, esses diagnósticos deixam de perceber que a crise à qual se referiam tinha fundamentos que iam
muito além dos aspectos puramente instrumentais. De fato, é em
meados da década de 1980 que o desmantelamento da SUDENE
é iniciado. Não por acaso, a queda dos índices de desigualdade
regionais de renda entre os estados do Brasil passou a decorrer, a
partir daquele momento, de uma homogeneização no interior das
grandes regiões, e não da redução das desigualdades entre as grandes regiões (CAVALCANTE, 2003a).79
A agonia da SUDENE estendeu-se por mais cerca de quinze
anos. Finalmente, em 2001, a superintendência foi extinta e convertida na Agência de Desenvolvimento do Nordeste (ADENE).80
Nesse mesmo ano, foi criado o Fundo de Desenvolvimento do
79
80
Na parte inicial do Capítulo 4, é apresentada uma análise mais detalhada
dessa proposição.
Medida Provisória n. 2.156-5, de 24/08/2001.
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Nordeste (FDN),81 que pressupunha que os recursos aprovados
fossem convertidos em debêntures. O FDN apoiava-se essencialmente em dotações orçamentárias (R$ 660 milhões previstos para
o exercício de 2002, de acordo com o Artigo 4º da MP 2.156-5) e
exigia contrapartida, em igual montante, dos estados e municípios. Além disso, convém observar que do montante previsto no
Artigo 4º da MP 2.156-5 seriam dedutíveis
[...] as parcelas equivalentes às opções de incentivo fiscal,
relativas ao IRPJ, exercidas pelas empresas, bem como quaisquer comprometimentos de recursos decorrentes de opções
de incentivos fiscais no âmbito do FINOR.82
Na prática, contudo, o que se observou foi a continuidade do
processo de desmantelamento da instituição e o fracasso da tentativa de recriação da SUDENE no período entre 2002 e 2003.
3.5.2 Instituições estaduais de planejamento e suporte
ao desenvolvimento econômico
No âmbito do governo do estado, um conjunto razoavelmente
vasto e articulado de instituições esteve envolvido no planejamento e suporte ao desenvolvimento econômico. Em particular,
destacam-se, conforme assinalam Santos e Oliveira (1988):83
·
81
82
83
A Comissão de Planejamento Econômico (CPE), criada em 1955 com o propósito de elaborar pesquisas econômicas voltadas para a proposição de estratégias de
desenvolvimento da Bahia. A CPE foi constituída a
Artigo 3º da Medida Provisória n. 2.156-5, de 24/08/2001.
Artigo 5º da Medida Provisória n. 2.156-5, de 24/08/2001.
Também o Plandeb (BAHIA, 1960, p. 176) cita os órgãos de pesquisa e planejamento atuantes na Bahia no final da década de 1950, incluindo as instituições federais.
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partir de convênio celebrado com o Banco do Nordeste
e com a Coordenação de Aperfeiçoamento de Pessoal
de Nível Superior (CAPES) que permitiu a edição de
um Curso de Desenvolvimento Econômico (ALMEIDA,
1986, p. 95).
84
·
O Instituto de Economia e Finanças da Bahia (IEFB),
vinculado à Universidade Federal da Bahia e voltado
para discussões de caráter mais acadêmico. O IEFB recebeu, em seus quadros, uma parte dos técnicos treinados no âmbito do convênio citado acima.
·
O Conselho de Desenvolvimento Econômico
(CONDEB), instância deliberativa das políticas propostas.
·
O Fundo de Desenvolvimento Agroindustrial (Fundagro),
criado em 195684 e transformado, dez anos mais tarde,
no Banco de Desenvolvimento do Estado da Bahia (Desenbanco). O Fundagro havia sido criado para atuar
em circunstâncias nas quais não fosse possível mobilizar a iniciativa privada, o que caracteriza uma intervenção direta do governo no segmento produtivo, particularmente na área de abastecimento. A criação do
Desenbanco, que assumiu as operações ativas e passivas do antigo Fundagro, marcou uma transição na retórica empregada pelo Estado até então. Aparentemente,
a mensagem era de que, pelo menos teoricamente, caberia ao setor privado identificar as oportunidades de
investimentos e selecioná-las, restando à rede pública
de bancos oficiais conceder crédito de longo prazo para
financiar essas iniciativas, enquanto o sistema financeiro privado e o mercado de capitais não estivessem
aptos a prover o financiamento necessário. O risco des-
Lei Estadual n. 849, de 19/10/1956.
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sas operações seria, em tese, menor para o Estado (que
se colocava como provedor de recursos de terceiros, e
não de recursos próprios) do que para o segmento privado, a quem caberia honrar a amortização dos créditos mesmo em caso de fracasso do empreendimento.85
·
O Instituto de Fomento Econômico da Bahia (IFEB),
que, mais tarde, seria transformado no Banco do Estado
da Bahia (BANEB). A rigor, conforme descreve Lima
(2001, p. 66), a Bahia contava, desde 1937, com o Instituto Central de Fomento Econômico da Bahia (ICFEB),
transformado mais tarde no Instituto de Fomento Econômico da Bahia (IFEB). O IFEB, por sua vez, daria origem, em 1959/1960, ao Banco de Fomento do Estado da
Bahia (BANFEB), cujo nome seria alterado, em seguida, para Banco do Estado da Bahia (BANEB), de modo
a caracterizá-lo claramente como um banco comercial e
permitir seu acesso sumário a fontes de recursos vedadas
aos bancos de desenvolvimento.
Essas instituições (em particular a CPE) estiveram associadas à produção de estudos com o propósito básico de subsidiar as
ações de planejamento do governo do estado. De uma forma geral,
essas publicações traziam um diagnóstico econômico (e muitas vezes também demográfico, físico e de várias outras naturezas) e, em
seguida, proposições de ação. Embora produzidos no âmbito do
próprio governo do estado (o que poderia sugerir que essas publicações estariam associadas a influências políticas), o fato é que, de
uma forma geral, o conteúdo dos diagnósticos era bastante técnico,
e a linguagem essencialmente acadêmica. Por outro lado, as proposições de ação, embora enfáticas em questões-chave (como a necessidade de industrialização e de redução das desigualdades regio85
Para uma descrição detalhada da atuação do Desenbanco, ver Cavalcante
(2004).
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nais), mantinham, de uma forma geral, uma maior flexibilidade.86
Uma listagem não exaustiva de publicações desse tipo inclui
[Bahia] (1955), Bahia (1960), Fundação de Planejamento – CPE
(1974), CEPLAB – Centro de Planejamento da Bahia (1978),
Bahia (1983), Bahia (1987), Bahia (1991), Bahia (1999), Avena
(2002) e Bahia (2003). É fácil perceber que muitas delas são
citadas ao longo desse documento, constituindo-se hoje em fonte
de pesquisa essencial, uma vez que não apenas trazem informações sobre a realidade da economia do estado nos momentos em
que foram produzidas, mas também permitem a reconstituição
da trajetória das idéias que marcaram as ações de planejamento
do desenvolvimento econômico ao longo do tempo.
3.6 A estrutura resultante
Conforme evidenciado nas Seções 3.2, 3.3 e 3.4, a estrutura que
resultou do processo de industrialização das décadas de 1950, 1960
e 1970 caracterizava-se por sua concentração em commodities
intermediárias, decorrente de uma estratégia de industrialização que se propunha complementar àquela das regiões mais
desenvolvidas do país, em um contexto de integração produtiva
de uma economia fechada. Essa trajetória distingue-se do caminho adotado pelos demais estados da região Nordeste, que optaram por uma estrutura que, em certa medida, replicasse aquela observada na região Sudeste do país ao buscar uma industrialização intensiva em mão-de-obra (ALBUQUERQUE, 1997).
86
Isso não quer dizer que alguns trabalhos não tenham sido bastante prescritivos.
Esse é o caso, por exemplo, da Proposta de Política Industrial (BAHIA, 1983),
que chega a apresentar uma minuta da Lei que instituiria e do decreto que
regulamentaria o “Fundo de Desenvolvimento Industrial e Agroindustrial
do Estado da Bahia” (BAHIA, 1983, p. 297). Na verdade, propunha-se a
integração do planejamento do desenvolvimento industrial com o financiamento de fomento e com a promoção industrial.
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Apoiada na crescente integração dos mercados do país em virtude da implantação de uma malha rodoviária que terminou
articulando a região Nordeste com as regiões Sul e Sudeste, tratava-se, a bem da verdade, de uma estratégia de “especialização
regional” (GUERRA; GONZALEZ, 1996, p. 38) explicitamente colocada já em 1970, quando Almeida (1970) destacava que
“a industrialização da Bahia se fará dominantemente com destino às exportações interestaduais e, em certos casos, para fora do
país”.
Ao se examinarem as repercussões desse processo sobre
as taxas de crescimento locais em relação às taxas nacionais (o
que, na prática, significa acompanhar a evolução da participação do PIB da Bahia no PIB do Brasil) e regionais (evolução do
PIB da Bahia no PIB da região Nordeste), é indiscutível que as
iniciativas mencionadas — especialmente a implantação do
Complexo Petroquímico de Camaçari — lograram obter resultados bastante positivos, seja através da elevação da participação do PIB da Bahia no PIB do Nordeste e do Brasil, consolidando sua posição de sexta economia do país, seja atuando contraciclicamente nos momentos em que a região Nordeste via
reduzir-se sua participação no PIB nacional, conforme evidenciam as Figuras 3.1 e 3.2 a seguir e os Apêndices 1 e 2.
As Figuras 3.1 e 3.2 confirmam a hipótese de que, em um
contexto marcado pela crescente integração dos mercados nacionais através de uma malha rodoviária razoavelmente articulada,
a estratégia de industrialização complementar à região Sudeste,
adotada pela Bahia, foi bem-sucedida quando comparada ao
desempenho apresentado por Pernambuco, que parece ter pretendido replicar a estrutura industrial existente nas regiões mais
desenvolvidas do país. Em particular, durante a década de 1970,
a taxa média de crescimento real do PIB da Bahia foi de 11,4%,
contra 9,7% do conjunto da região Nordeste e 8,6% do Brasil
(GUERRA; GONZALEZ, 2001, p. 309). Ainda assim, os efei-
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1950
1955
1960
1965
1970
Nordeste
1975
1980
Pernambuco
Bahia
1985
1990
Ceará
1995
2000
2005
Fonte: Elaboração própria, usando dados do IBGE (1985-2002) e dados gentilmente cedidos pelo Professor Carlos Roberto Azzoni para o período 1947-1984.
Figura 3.1 - Nordeste, Bahia, Pernambuco e Ceará: % PIB do Brasil, 1947-2002
1945
0,00%
2,00%
4,00%
6,00%
8,00%
10,00%
12,00%
14,00%
16,00%
18,00%
45,00%
40,00%
35,00%
30,00%
25,00%
20,00%
15,00%
10,00%
5,00%
1945
0,00%
1950
1955
1960
1965
1970
1975
Bahia
1980
1985
1995
Ceará
Pernambuco
1990
2000
2005
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Figura 3.2 - Bahia, Pernambuco e Ceará: % PIB do Nordeste, 1947-2002
Fonte: Elaboração própria, usando dados do IBGE (1985-1999) e dados gentilmente cedidos pelo Professor Carlos Roberto Azzoni para o período 1947-1984.
108
tos da integração do mercado brasileiro através de um sistema
rodoviário razoavelmente articulado não podem ser considerados homogêneos para o conjunto das iniciativas de industrialização adotadas na Bahia ao longo da segunda metade do século
XX: se, por um lado, esse movimento colocou o Complexo Petroquímico de Camaçari na condição de fornecedor de insumos
para a indústria instalada na região Sudeste, por outro colocou
em xeque as empresas do CIA voltadas para a produção de bens
finais. Um aspecto que se deve considerar, ainda, é que a Bahia
parece ter se beneficiado do maior enraizamento dos segmentos
produtores de bens intermediários em virtude dos maiores sunk
costs associados a sua implantação e de sua intensidade em capital. Nesse sentido, a estrutura que se fixou no estado entre as
décadas de 1950 e 1980 parece ter sido mais resistente às baixas
taxas de crescimento do final da década de 1980 do que teriam
sido segmentos voltados para a produção de bens finais.
Com efeito, a partir de meados da década de 1970, a participação média do PIB da Bahia no PIB do Brasil passa de um
patamar inferior a 3,8% para mais de 4,5%, conforme indicado
na Figura 3.3 a seguir.
Embora a diferença em pontos percentuais possa parecer
pequena, é preciso ter em mente que se trata de um desvio da
ordem de mais de 15% do percentual atribuído à Bahia. Esses
dados mostram que, embora a participação média do PIB da
Bahia no PIB do Brasil tenha se situado em torno de 4,1% ao
longo do período entre 1947 e 2002, houve, de fato, uma elevação de patamar após a metade da década de 1970. Essa percepção diverge, portanto, daquela de Azevêdo (2000), para quem a
participação do PIB da Bahia no PIB do Brasil teria se mantido
relativamente constante. Nos termos desse autor:
Na segunda metade do século XX várias políticas de incentivos foram implementadas com o objetivo de alavancar o
crescimento estadual. Agora, em finais do século, quase 50
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6,00%
5,50%
5,00%
4,50%
4,00%
3,50%
1945
3,00%
1955
Média 1947-2002
Média 1947-1975
1965
1975
1985
Média 1976-2002
1995
2005
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Figura 3.3 - Bahia: % PIB do Brasil (Média 1947-2002)
Fonte: Elaboração própria, usando dados do IBGE (1985-1999) e dados gentilmente cedidos pelo Professor Carlos Roberto Azzoni para o período 1947-1984.
110
anos depois dessas controvérsias, os analistas se surpreendem com a duradoura estabilidade da participação da renda
baiana na renda nacional [...] indicando sua relativa constância em torno de 4,5% ao longo dos últimos 60 anos,
desde 1939 até 1999 (AZEVÊDO, 2000, p. 49).
Azevêdo (2000) empregou, porém, séries que não contemplavam todos os anos que compõem a amostra. Mesmo com
as ressalvas metodológicas que se deve fazer a respeito do emprego da série utilizada no presente trabalho, pôde-se aqui, em
decorrência da disponibilidade da série consolidada por Azzoni
(2001) e gentilmente cedida por esse autor, chegar a conclusões
distintas.
A análise do desvio padrão, contudo, mostra, no período
entre 1976 e 2002, uma trajetória mais instável, típica de uma
economia concentrada em commodities intermediárias cujos
preços estão sujeitos a elevados níveis de oscilação (Tabela 3.3).
Embora consistente com a vulnerabilidade da economia
local às oscilações típicas dos preços das commodities intermediárias, a constatação de que a participação da Bahia na economia brasileira teve maior variância após a consolidação do seu
parque industrial contradiz a expectativa segundo a qual, por
seus maiores níveis de integração com a economia brasileira, a
Bahia apresentaria uma trajetória mais estável quando confrontada com o restante do país.
Um outro aspecto a ser levado em consideração é a comparação do desempenho da Bahia com o desempenho dos demais estados da região Nordeste. Uma vez que a economia da
Bahia compartilha determinados problemas com outros estados
da região (parte representativa de seu território sujeita ao clima
semi-árido, estrutura fundiária concentrada em grandes propriedades e uma série de outras características que justificam a inclusão da Bahia na região Nordeste), seu desempenho é afetado
pelo desempenho do conjunto da região. Assim, ao conseguir
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Tabela 3.3 - Bahia: % PIB do Brasil (média e desvio padrão),
1947-2002
Média
Desvio padrão
1947-2002
4,14%
0,53%
1947-1975
3,76%
0,22%
1976-2002
4,54%
0,48%
Fonte: Elaboração própria.
elevar sua participação no PIB da região, a Bahia fornece evidências de que, na conjuntura da época, a opção adotada pelo
estado pode ter sido mais interessante do que tentar replicar a
estrutura industrial instalada na região Sudeste.
Os picos indicados para a Bahia nas Figuras 3.1, 3.2 e 3.3
evidenciam ainda que, como um desdobramento natural de seu
processo de industrialização baseado em pólos de crescimento, o
desenvolvimento econômico do estado deu-se em “ciclos”
(UDERMAN, 1996; UDERMAN; MENEZES, 1997; 1998), “espasmos” (TEIXEIRA; GUERRA, 2000) ou “saltos” (MENEZES,
2000), terminando por configurar, já em 1980, uma estrutura
produtiva que pouco se alteraria nos anos subseqüentes
(MENEZES, 2001), conforme evidenciado na Figura 3.4.
Se as iniciativas datadas do período compreendido entre
1950 e 1970 não haviam sido capazes de colocar o setor secundário em posição de destaque na composição do PIB do estado,87 a entrada em operação do Complexo Petroquímico de Camaçari e alguns outros movimentos observados (especialmente
no setor metalúrgico) conseguiram consolidar a produção in87
Nas décadas de 1960 e 1970, o setor industrial é, de longe, o menos representativo na economia baiana, respondendo por pouco mais de um décimo
da economia do estado.
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Fonte: Dados da SEI tabulados por Menezes (2001).
40,0
1960
12,4
21,2
1970
Primário
52,0
31,6
16,4
1980
Secundário
Figura 3.4 - Composição setorial do PIB da Bahia, 1960-2000
0
20
40
12,0
0000000000000000000000000000000000
00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 0
0000000000000000000000000000000000
0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 00
00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00
00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00
00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 0
0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 00
00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 0
0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 00
00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 0
0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 00
00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00
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60
65,4
00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00
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0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 00
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00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 0
0000000000000000000000000000000000
0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 00
00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00
00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00
00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 0
0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 00
00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 0
0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 00
00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 0
0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 00
00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 0
00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 000
48,0
00 00 00 00
000000000000000000000000000000000
00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00
00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00
000000000000000000000000000000000
000000000000000000000000000000000
00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00
00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00
00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00
000000000000000000000000000000000
00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00
000000000000000000000000000000000
00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00
000000000000000000000000000000000
00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00
000 000 000 000 000 000 000 000 000 000 000 000 000 000 000 000 000 000 000 000 000 000 000 000 000 000 000 000 000 000 000 000 000
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113
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80
Terciário
1990
12,8
38,1
48,9
0000000000000000000000000000000000
00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 0
0000000000000000000000000000000000
0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 00
00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00
00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00
00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 0
0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 00
00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 0
0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 00
00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 0
0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 0 00
00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00
000 000 000 000 000 000 000 000 000 000 000 000 000 000 000 000 000 000 000 000 000 000 000 000 000 000 000 000 000 000 000 000 000 000
100
2000
10,1
41,3
48,6
00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00
000000000000000000000000000000000
000000000000000000000000000000000
000000000000000000000000000000000
00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00
00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00
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000000000000000000000000000000000
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000000000000000000000000000000000
00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00
000000000000000000000000000000000
00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00
000000000000000000000000000000000
00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00 00
113
dustrial na Bahia, elevando a participação do setor na economia
do estado para cerca de um terço. Com o início das operações
da Caraíba Metais, no segmento de metais não-ferrosos, e a
consolidação das empresas do COPEC, sobretudo na primeira
metade da década de 1980, o que se observou, no início da década seguinte, foi a elevação da participação do setor industrial no
PIB do estado para quase 40%. Ao longo desse período de expansão do setor secundário, houve anos nos quais as atividades
de transformação industrial cresceram a taxas da ordem de 30%,
como em 1977 (32,0%), 1979 (29,4%) e 1980 (26,6%) (GUERRA; GONZALEZ, 1996, p. 39). Além da composição do PIB,
outro indicador eloqüente do crescimento do setor industrial na
Bahia entre as décadas de 1970 e 1980 é a arrecadação do ICM,
em cujo total a participação da indústria elevou-se de cerca de
30%, em 1975, para mais de 55% em 1985. Desse total, a petroquímica respondia, de acordo com dados de Guerra e Gonzalez
(2001, p. 309), por cerca de 64%.
Ainda que tenha sido entre meados da década de 1970 e
meados da década de 1980 que a Bahia exibiu taxas de crescimento bastante elevadas e transformou-se em uma economia
industrializada, foi no período precedente, que se inicia na década de 1950, que se criaram as condições para que o estado
lograsse obter aqueles resultados. Não se deve perder de vista
que um dos principais motivos pelos quais a Bahia viria a abrigar o segundo Pólo Petroquímico do país foi justamente o fato
de contar com uma refinaria em operação. Não seria exagero
afirmar que o COPEC foi uma espécie de “efeito para a frente”
da refinaria que o precedeu, não somente graças à oferta de
insumos, mas também em virtude da existência de uma razoável infra-estrutura física no estado. Assim, à parte as discussões
de caráter semântico, pode-se argumentar que, mais do que ter
crescido em “espasmos”, “saltos” ou “ciclos”, a Bahia parece
ter experimentado, ao longo da segunda metade do século XX,
114
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114
12/5/2008, 09:15
Fonte: Elaboração própria usando dados gentilmente cedidos por Edgard Porto.
2,9%
20,0%
31,0%
1975
Salvador
Camaçari
12,6%
24,4%
1980
São Francisco do Conde
Figura 3.5 - Participação da RMS na Economia Baiana, 1975-1985
0%
10%
20%
30%
40%
50%
6,9%
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um processo de crescimento em “camadas” que se sobrepuseram, ainda que de forma irregular.
As implicações espaciais desses movimentos estiveram associadas, sobretudo, a uma elevada concentração das atividades
econômicas na Região Metropolitana de Salvador (RMS). Com
efeito, de acordo com dados estimados por Porto (2002), já em
1975, mais de 60% da atividade econômica da Bahia concentrava-se nessa região. Dados estimados por esse mesmo autor mostram ainda o aumento da participação relativa da RMS na economia baiana no período que se estende até 1985, o que pode, sem
dúvida, ser atribuído ao extraordinário crescimento observado no
município de Camaçari após o início das operações do Complexo
Petroquímico ali situado, conforme evidenciado na Figura 3.5.
Os dados mostrados na Figura 3.5 podem ser atribuídos a
um conjunto de eventos ocorridos ao longo do período compreendido entre as décadas de 1950 e 1980. Entre eles, os seguintes
podem ser citados:
·
O modelo de industrialização adotado apoiou-se largamente na criação de pólos de crescimento na região em
torno da capital do estado.
·
As iniciativas de montagem, no interior do estado, de complexos agroindustriais voltados para a produção e distribuição de produtos agrícolas adotadas nas décadas de 1950
e 1960 não foram, em sua maioria, bem-sucedidas.
·
Os distritos industriais criados em cidades de médio
porte no interior do estado, embora com impactos razoáveis nas regiões geográficas onde foram implantados, mantiveram-se em uma posição pouco representativa em relação à economia do estado.
·
O Complexo Petroquímico de Camaçari articulou-se
muito pouco com o restante das regiões da Bahia, e
mesmo Camaçari, embora tenha se beneficiado do ponto
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de vista da arrecadação, não internalizou seus efeitos
no crescimento urbano.88
Independentemente de suas implicações setoriais, a estratégia de desenvolvimento adotada no estado começou a dar
sinais de esgotamento tão logo se maturaram os investimentos
do Complexo Petroquímico de Camaçari em meados da década
de 1980. A queda na participação relativa do estado no PIB do
Brasil, a partir de 1984 (Figuras 3.1 e 3.3 e Apêndice 1), e no
PIB da região Nordeste, a partir de 1983 (Figura 3.2 e Apêndice
2), permite concluir que a Bahia sofreu mais intensamente os
efeitos do colapso do modelo de desenvolvimento autárquico e
o conseqüente desmantelamento das políticas de desenvolvimento regional, motivados pela aguda crise fiscal e financeira vivida
pelo país, que terminaria determinando uma redução significativa dos investimentos públicos diretos. Para um estado cujo
processo de industrialização apoiou-se, em larga medida, em
capitais exógenos (isto é, de fora do estado) em oposição a um
modelo apoiado em uma dinâmica endógena (TEIXEIRA E
GUERRA, 2000, p. 87), as repercussões da crise das instituições de suporte ao desenvolvimento regional seriam, conforme
se verá no próximo capítulo, particularmente severas.
88
Almeida (1986, p. 163) alega que as políticas propostas para internalizar
mais os efeitos do COPEC (como os investimentos na parte urbana de Camaçari) não foram implementadas.
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Capítulo 4
Competição fiscal e bens finais:
a economia baiana na década de 1990
Conforme se demonstrou no final do capítulo anterior, após a
maturação dos investimentos do Complexo Petroquímico de
Camaçari, há uma inflexão na trajetória ascendente da participação da Bahia no PIB nacional e no PIB da região Nordeste.
Esse fenômeno pode ser creditado à redução da taxa de investimento decorrente da crise fiscal e financeira que se abateu sobre o país89 e que marcou o desmantelamento de suas instituições de suporte ao desenvolvimento regional. O desfecho da
crise fiscal e financeira da década de 1980 somente viria na década seguinte, com os movimentos de desregulamentação do
Estado, a abertura comercial e o início do processo de privatizações. Com efeito, em um ambiente marcado pela crescente exposição da indústria brasileira à concorrência externa, não surpreende que a estratégia de complementaridade com a economia da região Sudeste do país intensificasse seus sinais de esgotamento já evidenciados desde meados da década de 1980, uma
vez que a produção estadual de commodities expunha-se à com89
De fato, durante a década de 1980 e os primeiros anos da década de 1990, a
renda per capita do país caiu 3,7%, em virtude de um aumento de apenas
23,5% do PIB contra um crescimento populacional de 28,2%, enquanto a
inflação média se manteve em níveis elevados (BONELLI; PINHEIRO, 1994,
p. 18). São esses números que justificam, inclusive, a atribuição da denominação “década perdida” à década de 1980.
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petição internacional sem a proteção das elevadas alíquotas de
importação que marcaram, de uma forma geral, o período entre
1950 e 1980. Essa sucessão de eventos tornou evidente a ausência
de uma dinâmica endógena de crescimento na Bahia e o papel
dos capitais exógenos em seu processo de industrialização.
É claro que os efeitos do processo descrito acima não se
restringiram à Bahia. Na verdade, a ausência de uma política nacional de desenvolvimento regional é, seguramente, uma das principais razões que motivaram a interrupção dos movimentos de
convergência regional de renda que vinham sendo observados no
Brasil durante as décadas de 1970 e 1980. Esse contexto acabou
motivando o engajamento de diversas unidades da federação em
uma competição por investimentos que se convencionou chamar
de “competição fiscal” ou “guerra fiscal” (ROCHA, 2004;
TENDLER, 2000).
Assim, é com uma configuração estrutural que apontava,
de maneira cada vez mais eloqüente, a necessidade de diversificação e interiorização de sua matriz industrial que a Bahia se
depara com a reduzida capacidade de coordenação do governo
federal, o que termina levando o estado a engajar-se, de forma
agressiva, na competição fiscal por novos investimentos.
Neste capítulo, discute-se a trajetória da economia baiana
ao longo da década de 1990. Descreve-se, inicialmente, na Seção 4.1, a interrupção do processo de convergência de renda
entre as unidades da federação naquele momento e como esse
fenômeno termina levando diversos estados a se envolverem
com a chamada guerra fiscal. Os desafios que se colocavam para
a economia baiana naquele momento são discutidos na Seção
4.2. O formato dos incentivos concedidos e a extensão em que
esses instrumentos se prestavam à implementação das estratégias propostas para o estado são o objeto da Seção 4.3; em seguida, discutem-se, na Seção 4.4, as implicações setoriais desses
movimentos e, na Seção 4.5, seus desdobramentos.
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4.1 A convergência interrompida e
a competição fiscal
Autores como Cano (1995) e Ferreira e Diniz (1995) haviam
constatado um processo de convergência de renda per capita
entre estados brasileiros no período entre 1970 e 1985. De fato,
Cano (1995, p. 628) refere-se ao período entre 1970 e 1985
como o “auge da desconcentração regional”, atribuindo o fenômeno a um conjunto de razões:
·
o sucesso do processo de integração nacional, que impôs transformações estruturais sobre as bases produtivas periféricas;
·
·
a marcha para o Oeste e a expansão da fronteira agrícola;
·
as políticas de exportação, que promoveram a modernização da agroindústria em regiões além de São Paulo
e da região Sudeste;
·
os incentivos e investimentos no âmbito do II PND,
que impuseram maior uso das bases de recursos naturais das regiões periféricas; e
·
a crise da década de 1980, que afetou mais intensamente a economia de São Paulo.
as políticas de desenvolvimento regional, que motivaram a migração de capital produtivo para as regiões
menos desenvolvidas;
Ao se examinar esse conjunto de fatores, pode-se perceber que, na década de 1990, alguns dos elementos que vinham
contribuindo para a desconcentração regional de renda deixaram de existir efetivamente ou foram minimizados, seja, em um
momento inicial, em decorrência da crise fiscal e financeira, seja,
mais tarde, em virtude da severa disciplina macroeconômica que
se adotou no país. Esse é o caso da política de desenvolvimento
regional e dos incentivos e investimentos do governo federal
dirigidos às regiões periféricas.
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Ainda assim, os indicadores de desigualdade continuaram exibindo uma trajetória descendente até meados da década
de 1990, uma vez que, somente a partir de 1994, o processo de
convergência de renda entre os estados brasileiros foi efetivamente interrompido. A análise dos indicadores de concentração regional de renda leva Cavalcante (2003a) a propor que a
desconcentração que se observou até 1994 não decorreu de uma
redução significativa das desigualdades inter-regionais no país,
mas sim da redução dos níveis de desigualdades intra-regionais.
De maneira análoga, a interrupção do processo de desconcentração observada em 1994 decorreu simplesmente da estabilização dos níveis de desigualdade intra-regionais. Em particular,
quando foi interrompido o processo de convergência no interior
das regiões Nordeste e Sudeste, cessou também a redução dos
indicadores de desigualdades regionais para o conjunto dos estados brasileiros. Na prática, portanto, a convergência que se
observou a partir de meados da década de 1980 decorreu não da
aproximação entre os estados do Nordeste e dos estados do Sudeste, mas sim de uma maior homogeneidade entre os estados
que compõem essas regiões.
Dessa forma, é razoável afirmar que a interrupção do processo de convergência tenha sido uma conseqüência dos menores
fluxos relativos de capital para a região Nordeste em virtude do
colapso de instituições como a SUDENE. De fato, Araújo (1999)
refere-se ao enfraquecimento do aparato de suporte institucional
ao desenvolvimento regional como o elemento que motivou a
manutenção dos níveis de desigualdade regional no Brasil.
A ausência de uma política nacional de desenvolvimento
regional e as mudanças na Constituição de 1988 — que fortaleceu as jurisdições subnacionais — são, por sua vez, as principais
explicações para a competição fiscal que se estabeleceu entre os
estados brasileiros ao longo da década de 1990. Com efeito, em
um contexto de crise fiscal (ou, após a edição do Plano Real, de
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políticas macroeconômicas restritivas), os estados (principalmente das regiões menos desenvolvidas) já não dispunham dos tradicionais instrumentos empregados para a atração de capitais
(captação de recursos junto ao governo federal, investimentos
diretos do governo, crédito subsidiado e repassado por bancos
de desenvolvimento). Com a elevação do fluxo de investimentos estrangeiros diretos dirigidos ao país que se observou após a
edição do Plano Real, em 1994, a competição fiscal entre as
unidades da federação por investimentos produtivos intensificou-se ainda mais. Nos termos de Rocha (2004):
Contudo, o tema da “guerra fiscal” só explode na mídia e
no meio acadêmico e político na década de 90 com o advento da disputa pelos vultosos investimentos da indústria
automobilística, que, ademais, foram bastante concentrados no tempo, o que os tornou mais notórios (ROCHA,
2004, p. 21).
É nesse contexto que a competição fiscal passou a ser o
principal instrumento de política empregado pelo governo da
Bahia. Não por acaso, o debate teórico discutido na Seção 2.5
ganha evidência ao longo desse período, passando a ocupar tanto os jornais de grande circulação como as páginas de periódicos
acadêmicos.
4.2 As estratégias de desenvolvimento
Na Bahia, diante das limitações de utilização de capitais locais
(GUERRA; GONZALEZ, 2001, p. 312), a competição fiscal
passou a ser principal instrumento de implementação de uma
política cujo discurso fundamental era a atração de investimentos voltados para a produção de bens finais e capazes de promover a descontração espacial da atividade econômica no estado.
Na prática, essa retórica decorria do diagnóstico segundo o qual
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os movimentos observados entre as décadas de 1950 e 1980 teriam convertido a Bahia em um estado produtor de bens intermediários, cuja matriz econômica era setorial e espacialmente
concentrada.90 É claro que se reconhecia que, ao longo daqueles
cerca de trinta anos, o estado havia consolidado sua posição
como sexta economia do país, e uma razoável infra-estrutura de
serviços no entorno da capital do estado havia sido implantada,
mas a diversificação da matriz industrial e a interiorização do
desenvolvimento eram questões que se colocavam como desafios
para a política econômica do governo do estado.
O desafio de reduzir a concentração setorial ficava claro ao
se levar em conta que, desde o momento em que os investimentos do Complexo Petroquímico de Camaçari atingiram sua maturidade (em meados da década de 1980), o setor químico passou a
responder por cerca da metade da estrutura da indústria de transformação no estado, conforme indicado na Figura 4.1.
Já a metalurgia, que, em 1985, respondia por cerca de
10% do valor agregado da transformação industrial, passou a
deter uma participação em torno de 15% ainda antes do início
da década de 1990. Ao se considerar o setor de papel e papelão
(concentrado, na Bahia, na produção de celulose), verifica-se
que os segmentos tipicamente produtores de bens intermediários
(química, metalurgia e papel e papelão) respondiam, na segunda metade da década de 1980, por cerca de 60% do valor agregado bruto da produção industrial no estado.
Do ponto de vista espacial, os desafios efetivamente não
pareciam menores, uma vez que, conforme demonstrado na
90
Menezes (2001, p.50) refere-se ainda à concentração empresarial, que o leva a
caracterizar um fenômeno que chama de “tríplice concentração”. Lima, Nascimento e Cavalcante (2003), entretanto, ao compararem uma amostra de 11
estados brasileiros, contestam a hipótese de que a economia baiana apresentaria
níveis de concentração empresarial especialmente altos e sugerem que o problema estaria no grau de articulação das grandes empresas com a economia local.
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1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
(*)
(*)
Média 1985 - 2004
Fonte: <http://www.sei.ba.gov.br/pib/estadual/xls/t263.xls>.
Nota: Dados referentes a 2003 e 2004 sujeitos a retificação depois de consolidados os resultados de todas as UFs (Projeto de Contas Regionais - SEI/IBGE)
Figura 4.1 - Participação do setor químico no valor agregado bruto da tansformação industrial na Bahia, 1985 –2004
40%
45%
50%
55%
60%
Seção 3.6, o processo de industrialização ocorrido entre as décadas de 1950 e 1980 resultou em uma elevada concentração
das atividades econômicas na RMS.
Foi com base nesses diagnósticos que se fortaleceu, a partir de meados da década de 1990, o diagnóstico segundo o qual
seria preciso atingir um maior grau de integração vertical de
cadeias de produção no estado, especialmente através do estímulo à produção de bens finais. Embora essa estratégia já estivesse delineada em trabalhos de Rômulo Almeida, publicados
ainda na década de 1970 (ALMEIDA, 1970), e, em 1991, documento publicado pelo então Centro de Projetos e Estudos
(BAHIA, 1991) já fizesse alusão direta a essa necessidade, é
apenas em meados da década de 1990 que a integração de cadeias produtivas incorporou-se definitivamente às estratégias locais de desenvolvimento econômico, ao menos do ponto de vista retórico. Assim, o Programa estratégico de desenvolvimento
industrial do estado da Bahia (FIEB; SEI, 1998) e o Plano
plurianual 2000-2003: Bahia de Todos os Tempos (PPA)91 faziam
referências explícitas à necessidade de integrar cadeias de produção no estado. Esse diagnóstico, em linhas gerais, não se alterou nos anos subseqüentes. De fato, a FIEB (2003, p. 24) reconhece que a estratégia proposta cerca de cinco anos antes pela
FIEB/SEI (1998) continua atual, ainda que possa requerer “atualização em sua parte factual”. Em todos os casos, entretanto, as
proposições não chegavam a explicitar escolhas claras de prioridades setoriais. O próprio PPA permaneceu bastante vago quanto
aos setores prioritários para o desenvolvimento econômico do
estado, apresentando uma listagem praticamente exaustiva das
atividades que teriam alguma possibilidade de instalar-se no estado (BAHIA, 1999).
91
Bahia (1999). Esse trabalho constitui o documento oficial de planejamento
do estado.
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Também a intenção de promover a desconcentração espacial da economia baiana passou a compor de maneira mais
aparente as estratégias de desenvolvimento propostas para a
Bahia. A desconcentração proposta estaria apoiada, entretanto,
no desenvolvimento integrado das diversas regiões do estado,
daí resultando sua subdivisão em eixos de desenvolvimento cujos
critérios de definição estão associados aos corredores de escoamento disponíveis, conforme mostrado na Tabela 4.1.
No período mais recente, a publicação intitulada Bahia
século XXI (AVENA, 2002) enfatiza mais uma vez essa necessidade, procurando, entretanto, estabelecer ações mais detalhadas para a intervenção em nível regional. Nessa publicação, Porto
(2002) volta a defender uma política de fortalecimento daquilo
que chamou de “rede principal de cidades” e Uderman (2002)
explicita o papel da atividade de planejamento na promoção do
desenvolvimento econômico da Bahia, propondo uma metodologia de ação que agregue as dimensões espacial (segmentando
o estado em RMS, rede principal de cidades e espaços de limitado dinamismo) e setorial. Proposições dessa natureza terminariam sendo incorporadas no Plano Estratégico da Bahia (BAHIA,
2003), onde se estabelecem linhas de intervenção voltadas para
a articulação territorial do estado. A premissa subjacente às ações
propostas é que as intervenções requeridas nas áreas denominadas “dinâmicas” (que compreendem as regiões polarizadas
por Salvador, Juazeiro, Barreiras e Ilhéus e Itabuna, além do
Extremo Sul do estado) são distintas das intervenções requeridas
no semi-árido.
Buscando resgatar proposições convergentes com a produção recente em desenvolvimento regional, Teixeira e Guerra
(2002) propõem intervenções específicas para a RMS, enfatizando políticas de caráter sistêmico (estabelecimento de parcerias público-privadas, financiamento do investimento, desenvolvimento tecnológico, infra-estrutura, etc.) e ações voltadas
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12,0%
13,0%
5,0%
4,0%
2,6%
6,0%
Papel e celulose, agropecuária e policultura (mamão, café,
coco, abacaxi, melancia e mandioca).
Turismo, cafeicultura e horticultura irrigada (em menor
escala a cunicultura, a apicultura, a floricultura, a fruticultura
irrigada, agropecuária, extração de ouro e pedras
semipreciosas).
Produção de frutas e grãos, principalmente soja, milho e
feijão.
BR-101 e Porto de Malhado (Ilhéus).
BR-101
BR-242 e BA-052.
BR-242 e BR-349.
Principais corredores de escoamento da
produção
7,0%
21,5%
9,8%
Setor agrícola: laranja e fumo; indústrias de calçados e
bebidas estão sendo atraídas para alguns de seus
municípios.
63,0% Indústria química, metalúrgica, siderúrgica, de plásticos,
bebidas, fertilizantes. Prevista a implantação de unidade
industrial da Ford. Turismo e indústria cultural.
BR-116.
Entroncamento Rodoviário do Nordeste
(BA-052, BR-242, BR-116 e BR-324), além
dos Portos de Aratu e Salvador.
9,5%
16,6%
5,0%
13,4%
Cafeicultura, pecuária, cacau e algodão. Implantação
recente da indústria de calçados nos municípios de
Itapetinga e Jequié.
BR-324 e Portos de Aratu e Salvador.
Cacau e pecuária bovina. Outras atividades agrícolas (cravoda-índia, guaraná etc), turismo, o Pólo de Informática de
Ilhéus, indústrias de vestuário, tecidos, calçados e
derivados do cacau, além do ecoturismo.
População Renda Principais atividades econômicas
(% do
(% do
Estado) Estado)
Tabela 4.1 - Eixos de desenvolvimento: características e corredores de escoamento
Eixo de
desenvolvimento
São Francisco
Chapada
Extremo Sul
Mata Atlântica
Metropolitano
Grande Recôncavo
Planalto
Pecuária bovina e caprina. Produção de grãos (feijão, milho,
arroz, amendoim e algodão).
BR-101 e BR-242.
2,6%
9,0%
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Nordeste
Fonte: Bahia (1999)
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para as cadeias química e petroquímica, metal-mecânica, eletroeletrônica e de serviços industriais. Embora de fato esses autores ressaltem a importância dos aspectos institucionais do desenvolvimento regional, percebe-se, no trabalho, a dificuldade
de se traduzir essa percepção em proposições de ações concretas
que poderiam ser adotadas pelo setor público. Pedreira, Fagundes
e Andrade (2002), por sua vez, formulam proposições voltadas
para o desenvolvimento das cadeias agroindustriais no estado.
Nesse caso, porém, o tratamento apóia-se muito mais no desenvolvimento de aglomerações, na proposição de encadeamentos
a jusante e na criação de infra-estrutura de escoamento da produção do que propriamente em políticas convergentes com a
produção recente em economia regional.
4.3 Incentivos fiscais e atração de investimentos
Conforme se indicou na Seção 4.1, o desmantelamento do aparato de suporte institucional que havia garantido às regiões periféricas taxas de investimento superiores à média nacional foi
o argumento usado pelos governos estaduais para engajarem-se
na competição fiscal. Na prática, uma vez que os estados não
podiam simplesmente reduzir suas alíquotas de ICMS de forma
unilateral — o que requereria uma impossível unanimidade no
âmbito do Conselho Nacional de Política Fazendária (CONFAZ)
—, o que se observou foi a utilização de mecanismos indiretos
de incentivo, apoiados no financiamento de parcelas do ICMS
apurado, no crédito presumido de ICMS ou — especialmente
no final da década — na dilação de prazo de recolhimento de
ICMS.
Na Bahia, o principal instrumento utilizado para atração
de investimentos ao longo da década de 1990 foi o Programa de
Desenvolvimento da Bahia (Probahia), criado em 1991. O
Probahia permitia o financiamento de até 75% do ICMS apura129
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do pela empresa em condições de amortização bastante favoráveis: juros nominais de 3% ao ano, períodos de carência entre
três e cinco anos e descontos significativos por pagamento antecipado. Contrariamente à visão simplista de que os incentivos
de ICMS concedidos às novas empresas não teriam impactos
negativos nos orçamentos estaduais,92 o Probahia, de forma similar a grande parte dos programas de incentivos fiscais adotados
pelas unidades da federação ao longo da década de 1990, gerava
custos fiscais, uma vez que se apoiava no financiamento de parcelas do ICMS apurado. Na verdade, para contornar os impedimentos colocados no âmbito do CONFAZ, o Probahia, de forma similar a grande parte dos programas de incentivos fiscais
adotados pelas demais unidades da federação ao longo da década de 1990, pressupunha, inicialmente, a apuração do ICMS
devido, financiando em seguida uma parcela do imposto recolhido. Uma vez que as vinculações constitucionais, como aquelas destinadas ao Fundo de Participação dos Municípios (FPM)
e ao Fundo de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental (FUNDEF), incidem sobre o ICMS apurado (e não
sobre o apurado menos a parcela financiada), a concessão de
benefícios dessa natureza não era neutra do ponto de vista orçamentário, na medida em que criava obrigações não cobertas pelos
recursos efetivamente embolsados pelo estado.93
92
93
Essa visão apóia-se no argumento de que o estado, nesse caso, estaria renunciando à apuração de um imposto que não existiria caso a empresa não se
instalasse em seu território.
Cavalcante e Uderman (2006, p. 30) destacam que “according to the Brazilian
Constitution, from the total VAT collected by the states, 25% must be directed
to the municipalities, 18,75% to a fund for education (actually 25% of the
remaining 75%) and 5,25% (actually 7% of the remaining 75%) to a fund for
health”. “De acordo com a legislação brasileira, do ICMS apurado pelos estados, 25% devem ser destinados aos municípios, 18,75% (correspondentes a
25% dos 75% restantes) devem ser aplicados em educação e 5,25% (correspondentes a 7% dos 75% restantes) em saúde” (Tradução livre).
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Ano
Número de
projetos
Mão-deobra
Investimento Geração de
ICMS
Financiamento
1992
25
3.904
409.700
386.531
183.817
1993
31
1.597
189.469
170.536
84.280
1994
44
3.430
390.501
199.570
75.306
1995
24
1.159
51.616
97.142
35.954
1996
31
4.709
342.419
405.735
138.226
1997
17
1.000
341.295
402.914
164.014
1998
52
20.385
850.981
1.030.556
216.113
1999
14
821
125.948
63.835
24.937
Total
238
37.005
2.701.929
2.756.819
922.647
Quadro 4.1 - Probahia: projetos aprovados 1992-1999
Fonte: Lopes (1999, p. 5)
O Probahia, entre os anos de 1992 e 1999, contribuiu
para a atração para a Bahia de um total de 238 projetos de investimento. O Quadro 4.1, extraído de Lopes (1999, p. 5), registra, além do número de projetos, projeções sobre o número
de empregos a serem gerados, os investimentos totais, a geração
de ICMS e o financiamento concedido.
Embora os dados apresentados requeiram alguma cautela
em sua utilização, seja pelo fato de se referirem a projetos aprovados pela Secretaria Executiva do Probahia (e não àqueles efetivamente implantados e operando), seja pelo fato de consolidar os valores projetados para as variáveis (e não aqueles efetivamente observados após a implantação dos projetos), pode-se
verificar que, para o conjunto dos projetos, cerca de um terço da
geração de ICMS seria financiada. Embora esse número em si
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não pareça elevado (ainda que esteja longe da neutralidade do
ponto de vista orçamentário), seria preciso verificar, em pesquisas posteriores, a relação efetiva entre financiamento e geração
de ICMS, bem como o número de novos empregos efetivamente criados pelas empresas implantadas. Ainda assim, não há
dúvidas que o Probahia foi o principal instrumento utilizado
pelo governo do estado para atrair investimentos em um contexto marcado pela competição fiscal ao longo da década de 1990.
Além do Probahia, que se constituiu em um instrumento
geral de atração de investimentos, programas de caráter setorial,
voltados, por exemplo, para os segmentos de transformação plástica, beneficiamento de cobre, informática, calçados, têxteis,
confecções e automotivo, foram implementados, especialmente
na segunda metade da década de 1990. Muitos desses programas ofereciam, em lugar do financiamento de parcela do ICMS,
o crédito presumido como principal incentivo para a atração de
investimentos. Esse foi o caso, por exemplo, do Programa de
Incentivo à Transformação Plástica (Bahiaplast) e do Programa
Estadual de Desenvolvimento da Mineração, da Metalurgia e
da Transformação do Cobre (Procobre). Em um contexto de
competição fiscal, quando os ânimos políticos nem sempre são
serenos, alguns desses programas estiveram sujeitos a questionamentos de ordem legal e foram objeto de ações diretas de
inconstitucionalidade por outras unidades da Federação.
Embora os incentivos fiscais tenham sido o principal instrumento de implementação da política de desenvolvimento econômico da Bahia ao longo da década de 1990, e em que pese a
existência de programas de natureza setorial específicos, os esforços e os efeitos identificados parecem estar mais associados ao
aparecimento de oportunidades específicas do que propriamente
a um processo estruturado de seleção de projetos de investimentos que preenchessem os requisitos estabelecidos pelo planejamento estadual. Ainda assim, as ações voltadas para a atração de
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indústrias de calçados, o Pólo de Informática de Ilhéus e, principalmente, o Complexo Industrial Ford Nordeste (CIFN) terminaram se enquadrando na estratégia de incentivo à produção de
bens finais com potencial de integração a montante com a indústria de bens intermediários já instalada no estado. Por outro lado,
os incentivos adotados não deixaram de reforçar a produção de
bens intermediários especialmente no que diz respeito aos investimentos que ocorreram no setor petroquímico.
No final da década, entretanto, os custos fiscais associados
ao Probahia e a fragilidade jurídica dos programas setoriais
apoiados no crédito presumido levaram o estado a adotar um
novo modelo de incentivos fiscais, baseado na dilação de prazos
de pagamento do ICMS através do Programa de Desenvolvimento Industrial e de Integração Econômica do Estado da Bahia (Desenvolve).94 Na verdade, a idéia é que o Desenvolve conciliasse
os três requisitos para uma política “ótima” de incentivos fiscais:
·
atratividade, isto é, a capacidade de oferecer compensações pelo deslocamento do capital dos centros nos
quais se podem obter maiores níveis de produtividade
em virtude das economias de aglomeração e da disponibilidade de infra-estrutura;
·
sustentabilidade jurídica, tendo em vista que os incentivos não podem ferir os dispositivos legais que regulamentam a questão tributária em nível federal; e
·
viabilidade econômica, tendo em vista o não-comprometimento do equilíbrio orçamentário do estado.
Na prática, portanto, o programa criado propôs-se, assim,
a equacionar os problemas de viabilidade econômica que poderiam vir a ser causados por programas de financiamento de parce94
O programa permitia a dilação do prazo de pagamento de até 90% do saldo
devedor mensal do ICMS normal, limitada a 72 meses e diferimento do lançamento e pagamento do ICMS devido.
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las do ICMS como o Probahia, e de sustentabilidade jurídica que
poderiam ser apresentados por programas que se apóiam no crédito presumido, sem comprometer a capacidade de o estado atrair
investimentos. Além disso, em paralelo à implantação do novo
programa, o governo do estado deu sinais de que o processo de
atração de investimentos tenderia a adquirir um caráter mais
seletivo, uma vez que o enquadramento dos projetos no Desenvolve dependeria de uma análise objetiva de seus impactos na
economia local, por meio da ponderação de fatores como geração de empregos, uso de insumos locais e prioridade setorial.
Rocha (2004, p. 82-90), ao apresentar uma descrição detalhada dos programas de incentivos adotados na Bahia, argumenta
em favor de um processo de aprendizado pelos governos locais
como condicionante para a evolução das políticas industriais
adotadas pelas instâncias subnacionais. Na verdade, esse autor
termina constatando que os elevados custos fiscais gerados por
esses programas levaram as burocracias estaduais da Bahia, de
Pernambuco e do Ceará a buscar o aperfeiçoamento de seus
instrumentos de incentivos.
4.4 Desempenho setorial
As repercussões das estratégias de diversificação da matriz industrial e de interiorização do desenvolvimento adotadas em
um contexto marcado pela chamada integração competitiva da
economia brasileira à economia internacional e pela competição fiscal por novos investimentos entre as unidades da federação sobre a estrutura da indústria de transformação no estado
podem ser examinadas com base na Tabela 4.2 a seguir, que traz
a participação dos principais segmentos no valor agregado bruto da transformação industrial no estado.
Os dados indicados na Tabela 4.2 deixam claro que, a
despeito da retórica de diversificação setorial, os segmentos de
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Tabela 4.2 - Bahia: estrutura da indústria de transformação, 1985-2003
Ano
Química
Metalúrgica
Produtos
alimentares
Papel e
papelão
Outros
1985
54,20%
10,10%
13,10%
0,70%
21,90%
1986
50,00%
10,80%
14,50%
0,80%
23,90%
1987
53,20%
12,50%
11,40%
0,80%
22,10%
1988
48,00%
14,70%
12,20%
1,20%
23,90%
1989
45,10%
17,10%
11,40%
1,20%
25,30%
1990
45,90%
14,30%
14,80%
0,80%
24,10%
1991
47,90%
14,00%
15,30%
0,90%
21,80%
1992
52,00%
15,00%
11,40%
1,90%
19,70%
1993
54,90%
12,90%
10,20%
3,10%
18,90%
1994
51,00%
14,50%
10,50%
3,60%
20,40%
1995
47,30%
15,30%
10,20%
5,10%
22,10%
1996
46,20%
17,40%
10,40%
4,30%
21,80%
1997
49,40%
16,80%
9,10%
3,90%
20,80%
1998
51,80%
17,20%
8,30%
2,80%
19,90%
1999
56,60%
16,80%
6,90%
3,10%
16,50%
2000
57,10%
16,80%
6,00%
3,40%
16,60%
2001
57,40%
15,40%
5,10%
3,60%
18,50%
2002
55,60%
12,50%
4,60%
3,70%
23,50%
2003 (1)
51,40%
12,60%
3,90%
3,10%
29,00%
2004 (1)
49,90%
14,50%
3,90%
2,60%
29,10%
Nota 1: Dados sujeitos a retificação depois de consolidados os resultados de todas as unidades da
federação (Projeto de Contas Regionais SEI/IBGE)
Fonte: Superintendência de Estudos Econômicos e Sociais da Bahia (Disponível em:
<http://www.sei.ba.gov.br>. Acesso em: 16/08/2005).
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bens intermediários mantiveram sua participação na estrutura
da indústria de transformação do estado ao longo da década de
1990. Contudo, há movimentos que parecem estar ocultos nas
estatísticas e que requerem uma discussão qualitativa para a sua
compreensão. Esse é o propósito das subseções seguintes, onde
se discute o desempenho dos principais segmentos da indústria
na Bahia, inclusive daqueles cuja representatividade em termos
percentuais é ainda reduzida (em virtude, inclusive, dos elevados valores associados à indústria petroquímica), mas que estiveram associados a movimentos importantes ocorridos na economia do estado ao longo dos últimos anos.
4.4.1 Os setores tradicionais: química e petroquímica
e metalurgia
O setor químico (que inclui a petroquímica) responde, ainda hoje,
por cerca de metade do valor agregado bruto da produção industrial do estado. Assim, ao contrário da expectativa inicial de que
o processo de abertura comercial reduziria a representatividade
do segmento na economia do estado, o que se observou, ao longo
da década de 1990, foi apenas a oscilação típica das commodities
intermediárias. Estima-se que, somente no COPEC, os investimentos acumulados alcancem cerca de US$ 8 bilhões. Trata-se,
portanto, do maior empreendimento instalado na Bahia, mesmo
após a chegada da indústria automobilística (cujos investimentos
totais são estimados em pouco menos de US$ 2 bilhões).
Ao longo do final da década de 1980 e, principalmente,
da década de 1990, em um contexto marcado pela abertura comercial e pela súbita exposição das empresas à concorrência
externa, as alíquotas modais de importação de diversos produtos caíram de níveis entre 40% e 50%, no final da década de
1980, para 2%, em 1994, voltando a uma alíquota média de 14%
no início do ano seguinte, conforme mostrado na Tabela 4.3.
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Tabela 4.3 - Evolução do imposto de importação (alíquotas “ad valorem”),
1987-1995
Produto
1987 1988 1989 1990 1991
out/92
jul/93 dez/94 mar/95
Metanol
45% 60% 60% 50% 30%
20%
15%
12%
12%
Etileno
30%
5%
5%
–
–
–
–
–
2%
Propileno
30%
5%
5%
–
–
–
–
–
2%
Polietileno de baixa
densidade (PEBD)
45% 40% 40% 20% 20%
15%
15%
2%
14%
Polietileno de alta
densidade (PEAD)
45% 40% 40% 20% 20%
15%
15%
2%
14%
Polipropileno
55% 40% 40% 20% 20%
15%
15%
2%
14%
Policloreto de vinila
(PVC)
55% 40% 40% 20% 20%
15%
15%
2%
14%
Fonte: Cavalcante (1998, p 71).
Essa súbita exposição à concorrência externa obrigou o
segmento a adotar uma reação defensiva por meio da redução
de custos. Não surpreende, portanto, a rápida disseminação de
técnicas neofordistas poupadoras de mão-de-obra pelas empresas do segmento. Com efeito, técnicas como qualidade total,
reengenharia e downsizing estiveram no centro das preocupações dos gestores das empresas instaladas no estado ao longo da
década de 1990, especialmente no período entre 1990 e 1995.95
A implicação desses movimentos pôde ser facilmente verificada
no número de empregos gerados pelo COPEC, que caiu de cerca de 24 mil, em meados da década de 1980, para um total seguramente abaixo de 10 mil, cerca de dez anos depois.96 Nesse
95
96
Além das técnicas neofordistas, disseminou-se também o uso de técnicas
“japonesas” (ou, pelo menos, descritas com termos naquele idioma) que,
embora “flexíveis” no discurso, privilegiavam a racionalização dos processos
produtivos visando à redução dos custos de produção.
Guerra e Gonzalez (1996, p. 41) registram cerca de nove mil empregos diretos. A carência de um número preciso decorre da inclusão (ou não) da mãode-obra terceirizada, que responde hoje por elevado contingente da força de
trabalho alocada no COPEC.
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mesmo período, por conta, inclusive, de alguns investimentos
em ampliação de capacidade e desgargalamento, o quantum da
produção elevou-se de forma significativa.
Um outro movimento observado na década de 1990 foi a
aquisição, pelo consórcio Odebrecht-Mariani, do controle
acionário da Norquisa na central petroquímica do Pólo de Camaçari. Com isto, integraram-se a primeira e a segunda geração
de produtos petroquímicos no estado, contribuindo para a elevação dos níveis de eficiência do segmento, em função da eliminação de custos e ineficiências da cadeia produtiva, de ganhos
fiscais e de escala. Entretanto, esse mesmo processo incitou a
eliminação de postos de trabalho, especialmente nas funções
administrativas. A nova empresa que resultou da solução do
imbroglio do controle acionário do Pólo de Camaçari reúne as
seguintes unidades:
·
Copene, OPP e Trikem (cujo controlador original era o
Grupo Odebrecht);
·
·
Proppet e Nitrocarbono (Grupo Mariani);
Polialden (antigo Grupo Econômico).
Uma vez reunidas em uma única empresa, essas unidades
passaram a compor uma megaempresa petroquímica, com faturamento estimado de cerca de US$ 8 bilhões e participação da
ordem de 39% do mercado de polipropileno, 25% do mercado
de polietileno e 51% do mercado de PVC no Mercosul. Todavia,
o segmento mantém uma reduzida capacidade de encadeamento a jusante, uma vez que o desenvolvimento da indústria de
transformação plástica no estado é ainda bastante tímido.97 De
fato, conforme argumentam Teixeira e Guerra (2000, p. 93), os
principais desdobramentos do setor estão ainda nos segmentos
de serviços e de construção civil.
97
Ver, a esse respeito, a Subseção 4.4.5.
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Em que pese a vigorosa retórica em favor da diversificação da matriz industrial instalada na Bahia, convém notar que o
segundo maior projeto atraído para o estado no âmbito da política de incentivos adotada ao longo da década de 1990 foi justamente no setor petroquímico. Com efeito, as inversões totais da
Monsanto no estado atingiram cerca de US$ 550 milhões, estando abaixo apenas dos investimentos realizados pela Ford e
suas empresas sistemistas.
Analogamente ao que se observou no segmento petroquímico, o setor metalúrgico também manteve estável (em torno de
15%) sua participação no valor agregado bruto da transformação
industrial ao longo da década de 1990. Assim é que os segmentos
químico e metalúrgico representaram mais de 60% da estrutura da
indústria de transformação na Bahia ao longo da década e, em 1999,
já representavam mais de 70%. Trata-se de um segmento bastante
concentrado do ponto de vista empresarial: Guerra e Gonzalez
(1996, p. 42) estimam que somente a Caraíba Metais e as grandes
siderúrgicas respondem por quase 80% do valor agregado pelo setor. O segmento passou também por um processo de reestruturação
ao longo da década de 1990 que significou uma redução expressiva
da mão-de-obra empregada. Guerra e Gonzalez (2001, p. 313) destacam que “na metade da década de 80, esse setor e o mecânico
empregavam 20 mil pessoas, número que em meados de 1995 tinha caído para algo em torno de 8 mil”.
4.4.2 A expansão da fronteira agrícola: agroindústria
no Oeste e no Baixo-Médio São Francisco
A expansão da fronteira agrícola em direção à região Oeste
do estado colocava, ainda na década de 1980, uma expectativa de
desconcentração especial da atividade econômica no estado. De
fato, já naquele momento, análises da região Oeste indicavam que:
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O Oeste da Bahia teria condições de começar a equilibrar
o mapa socioeconômico do estado, inclinado, até o presente, em direção às zonas litorâneas, ocupando assim o
lugar que suas promissoras condições naturais merecem
(BANCO DE DESENVOLVIMENTO DO ESTADO DA
BAHIA – DESENBANCO, 1988).
Esse movimento em direção ao oeste é uma manifestação do
fenômeno nacional de expansão da fronteira agrícola e que, na
Bahia, contou com o apoio do governo do estado. Com efeito, ainda na década de 1980, alguns estudos promovidos pelo governo do
estado buscaram projetar os requisitos de infra-estrutura que seriam necessários para garantir o desenvolvimento da região Oeste
do estado, e já se desenhavam estratégias multimodais de escoamento da produção.98 Esse esquema, virtualmente o mesmo que
vem sendo sistematicamente proposto, pressupõe o transporte rodoviário da produção até o porto situado no Rio São Francisco
(Muquém do São Francisco / Ibotirama), seguindo por via fluvial
até Juazeiro e, em seguida, por via ferroviária até o Porto de Salvador, de onde os produtos seriam embarcados para transporte marítimo. Trata-se, assim, de um esquema alternativo ao modelo de
escoamento usado atualmente, que simplesmente escoa a produção pela BR-242, desviando em seguida para Ilhéus (Porto de Malhado), de onde a produção é escoada. Essa alternativa implica
maiores custos de transporte e o uso de rodovias não compatíveis
com o tráfego sistemático de carretas de elevada tonelagem.
Independentemente da forma de escoamento da produção, durante a década de 1990, consolidou-se, na região Oeste
98
Para o modelo que pressupõe o escoamento rodoviário até o proposto “Porto
Fluvial de Barreiras”, daí seguindo por via fluvial até Juazeiro, de onde a produção seria escoada por via ferroviária até o Porto de Salvador, ver Dominoni e
Garra (1988, p. 14). Antes, no início da década de 1980, a então Seplantec já
havia proposto um programa básico de ocupação do Oeste (BAHIA, 1980)
que tratava, também, da questão do escoamento da produção.
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do estado, a produção de grãos — especialmente a sojicultura
— que havia sido iniciada na década anterior. O crescimento
exponencial dessa produção na região de Barreiras elevou sua
participação no valor bruto da produção do setor primário do
estado de 1,1%, em 1985, para cerca de 11%, em 1996 (PEDREIRA; FAGUNDES; ANDRADE, 2002). Além da sojicultura, a
região Oeste do estado passou a contar com uma produção primária dinâmica e relativamente diversificada, destacando-se as
culturas de milho, algodão e café em unidades de elevado nível
tecnológico e que contam com gestão profissionalizada. Contudo, essas culturas parecem apresentar ainda excessiva vulnerabilidade às crises motivadas pelo excesso de oferta no mercado
mundial e às oscilações de preços das commodities agrícolas.
Além disso, embora algumas iniciativas já possam ser observadas, a integração vertical com a produção de carne nos segmentos bovino e avícola ainda está longe de se consolidar.
Também a região do Baixo Médio São Francisco experimentou um crescimento significativo da agroindústria durante a
década de 1990, a partir da expansão da produção agrícola irrigada.
Contando com uma boa infra-estrutura de beneficiamento e serviços (PEDREIRA; FAGUNDES; ANDRADE, 2002) e um bom
suporte institucional,99 a região consolidou-se como um pólo exportador de uva e manga.
4.4.3 Arquipélagos industriais: celulose no Extremo Sul
O setor de papel e papelão foi o quarto segmento mais importante da indústria de transformação na Bahia na década de 1990
(Tabela 4.2), como resultado da expansão da produção de celu99
Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e do Parnaíba
(Codevasf) e Associação de Produtores e Exportadores de Hortigranjeiros e
Derivados do Vale do São Francisco (Valexport), por exemplo.
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Tabela 4.4: Produção de celulose de fibra curta, 1992–1999
Estados selecionados
1992
Part
1999
Part.
São Paulo
1.392.333
29,2%
1.950.768
36,4%
Espírito Santo
1.013.291
21,2%
1.262.536
23,6%
Minas Gerais
390.667
8,2%
783.547
14,6%
Bahia
277.470
5,8%
578.491
10,8%
Rio Grande do Sul
287.400
6,0%
297.526
5,6%
Pará
283.000
5,9%
290.381
5,4%
Paraná
545.670
11,4%
151.152
2,8%
Santa Catarina
582.118
12,2%
45.124
0,8%
4.771.949
100
5.359.525
100
Total
Fonte: Oliveira e Souza (2002, p. 81).
lose no Extremo Sul do estado, região que apresenta dotação
natural de fatores favorável ao crescimento do setor. Por conta
disso, entre 1992 e 1999, a Bahia elevou sua participação na
produção nacional de celulose de fibra curta de 5,8% para 10,8%
da produção nacional, passando do oitavo para o quarto maior
produtor nacional de celulose de fibra curta, conforme mostrado na Tabela 4.4.
De fato, o Extremo Sul do estado reúne vantagens naturais como insolação, precipitação pluviométrica e condições de
solo bastante apropriadas ao cultivo do eucalipto, o que lhe permite obter níveis de produtividade bastante elevados. De acordo
com Guerra e Gonzalez (1996, p. 52), em outros países produtores, como a Suécia, a idade para corte das árvores é de setenta
anos, enquanto, na Bahia, é de apenas sete anos. Oliveira e Souza (2002, p. 81) assinalam que “a Bahia apresenta uma produtividade superior em 25% à média nacional, mas pode explorar
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ainda mais suas potencialidades”. As autoras referem-se à área
plantada de eucalipto no estado (correspondente a 450 mil hectares) contra um potencial de 4 milhões de hectares.
Embora disponha de três distritos florestais (Distrito Florestal Norte, Distrito Florestal Sul e Distrito Florestal Oeste)
capazes de abrigar unidades de produção de celulose, é o Distrito Florestal Sul o responsável pela maior parte do valor agregado pelo segmento no estado. Similarmente ao que se observa
nos setores petroquímico e metalúrgico, cujo maior volume da
produção concentra-se em poucas empresas, no setor de papel e
papelão é a Bahia Sul, cujas operações iniciaram-se em 1992, a
responsável pela representatividade do segmento no estado.
Guerra e Gonzalez (1996, p. 53) mencionam as limitações que
se colocam pelas questões ambientais e relativas ao desenvolvimento do turismo para a exploração do Distrito Florestal Norte.
Uma das principais características da produção de celulose na Bahia é sua reduzida articulação com a economia do estado. Nesse sentido, trata-se de um setor que tem dificuldades em
gerar efeitos para frente. Além disso, por sua intensidade em
capital, o número de empregos gerados por unidade de investimento é reduzido. Investimentos anunciados para o Distrito Florestal Sul, embora tendo ficado em suspenso durante alguns
anos, deverão estar operando em breve. Esses investimentos,
entretanto, deverão replicar as características dos já existentes:
efeitos positivos na balança comercial e nos índices de desconcentração da produção, mas reduzidos níveis de articulação com
a economia local e de geração de empregos. Assim, embora esses investimentos efetivamente tenham contribuído para a desconcentração da atividade econômica no estado, sua implantação terminou criando “arquipélagos industriais” com reduzidos
efeitos para frente na região que os abrigou.
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4.4.4 Setores intensivos em mão-de-obra: têxtil e calçados
De maneira similar ao que se observou em nível nacional, o setor
têxtil na Bahia, ao longo da primeira metade de década de 1990,
foi um daqueles que sentiu com maior intensidade os efeitos da
abertura comercial e da exposição à concorrência internacional.
Na segunda metade da década, em alguns estados da região Nordeste, o setor voltou a crescer, apoiado, dessa vez, em bens de
capital mais modernos e competitivos (cuja aquisição foi facilitada pelo câmbio sobrevalorizado que prevaleceu do lançamento
do Plano Real até o início do segundo mandato de Fernando Henrique Cardoso), em incentivos ficais (ver a Seção 4.2) e em custos
reduzidos de mão-de-obra. Na Bahia, porém, esses movimentos
não parecem ter sido particularmente relevantes em relação àqueles observados, por exemplo, no setor de calçados, uma vez que, no
agregado da década, observou-se uma substancial redução da participação do setor na estrutura da indústria de transformação no
estado. Com efeito, o setor têxtil, que, em 1989, chegou a representar mais de 5% do valor agregado bruto da transformação
industrial na Bahia, representava, em 2001, pouco mais de 0,5%.
Mas é sem dúvida o setor de calçados que, entre aqueles
intensivos em mão-de-obra, experimentou a maior expansão no
estado ao longo da década de 1990. Como resultado de uma
política agressiva de atração de investimentos apoiada fundamentalmente no crédito presumido de ICMS,100 nos benefícios
concedidos no âmbito do Programa de Incentivo ao Comércio
Exterior (Procomex)101 e na provisão de infra-estrutura (construção de galpões industriais, obras de terraplenagem, redes de
distribuição de energia elétrica, telecomunicações, abastecimento
100
101
Regulamentado pelas Leis n. 7.025/97 e 7.138/97.
No caso dos incentivos concedidos à indústria de calçados, permitiram-se
reduções de até 90% na amortização dos financiamentos contratados no
âmbito do Procomex.
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de água e interligação de efluentes industriais), a Bahia atraiu
mais de quarenta empresas do segmento ao longo da década de
1990 e dos primeiros anos da década seguinte.
Do ponto de vista geográfico, essas empresas distribuíram-se por diversos municípios do estado, de modo a evitar pressões sindicais que poderiam decorrer de sua concentração em
uma única região. Pelo fato de estarem pulverizadas pelo território do estado, essas empresas não apresentaram sinais de que
estariam estabelecendo elos a montante ou a jusante da cadeia
produtiva (BAHIA, 2000, p. 96). Nesse sentido, embora interiorizadas, as empresas do setor não parecem estar de fato criando
vínculos capazes de promover o desenvolvimento endógeno nas
regiões onde se instalaram. É claro que, por sua característica
footloose, a indústria de calçados, se não construir vantagens
competitivas dinâmicas que vão além dos incentivos oferecidos
e do custo reduzido de mão-de-obra, poderá ter sua permanência no estado comprometida. Embora a atração de empresas de
componentes já integre a pauta de prioridades do governo do
estado com relação ao setor — justamente para promover a integração do segmento com a oferta local nos segmentos petroquímico e coureiro —, não há ainda indícios claros de fixação
da indústria no estado a longo prazo.
Isso não quer dizer que o segmento não tenha tido impactos de curto prazo significativos no que diz respeito à geração de
empregos diretos. A bem da verdade, entre os segmentos que o
governo do estado buscou incentivar ao longo da década de 1990,
o setor de calçados é aquele mais intensivo em mão-de-obra. Com
efeito, levantamento de intenções de investimentos industriais
realizado por Uderman (2000, p. 100) para o período entre 2000
e 2003 mostra que o setor de calçados (juntamente com os segmentos têxtil e de confecções), embora representando menos de
7% dos investimentos anunciados em valor, seria responsável pela
geração de quase metade dos empregos previstos.
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4.4.5 O paradoxo da transformação plástica
O segmento de transformação plástica, isto é, aquele que se encontra a jusante da produção petroquímica de segunda geração
(daí porque alguns autores o chamam de terceira geração petroquímica), passou a ser considerado estratégico para a Bahia desde
a implantação do Complexo Petroquímico de Camaçari. Com
efeito, considerava-se que o desenvolvimento do setor no estado seria um desdobramento natural da oferta local de resinas
termoplásticas e poderia, por sua relativamente elevada capacidade de geração de empregos, contrabalançar a intensidade em
capital da indústria petroquímica de primeira e de segunda geração.
Entretanto, apesar da oferta local de matérias-primas e
algumas políticas de incentivos fiscais e financeiros implementadas, o fato é que o setor é ainda pouco representativo no estado. Com efeito, estima-se que a Bahia responda por apenas 2,1%
dos estabelecimentos e 2,4% dos empregos gerados pelo setor
no país. A razão para esse aparente paradoxo parece ser puramente físico-química: enquanto as resinas termoplásticas (isto é,
os produtos oriundos da segunda geração petroquímica) revelam
uma relação massa/volume adequada para o transporte a longas
distâncias (na medida em que atingem um elevado grau de empacotamento), os produtos moldados da terceira geração apresentam espaços vazios desfavoráveis ao transporte a longas distâncias. É por essa razão que a indústria de transformação plástica situa-se, em geral, mais próxima dos mercados consumidores
do que de seus fornecedores de matéria-prima, confirmando, nesse
caso, a hipótese formulada por Weber (1909), de acordo com a
qual as indústrias tenderiam a instalar-se onde os custos totais de
transporte de matérias-primas e produtos finais fossem mínimos
(ver a Seção 2.2.2). É claro que há outros fatores de localização
envolvidos, com destaque para a oferta local de moldes, que, ao
incorporarem o design da peça final, são responsáveis por uma
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Tipo
Localização
Número
de
Empregos
1
gerados
projetos
Implantação
Ampliação
Total
Investimento
total
(US$ mil
)1
Geração de
ICMS
12
(US$ mil)
Renúncia
fiscal
12
(US$ mil)
RMS
29
2.679
204.706
170.124
345.255
Interior
3
257
16.071
19.249
21.378
RMS
15
474
46.526
89.342
67.193
Interior
1
52
3.661
10.165
7.047
RMS
44
3.153
251.232
259.466
412.448
Interior
4
309
19.732
29.414
28.425
48
3.462
270.964
288.880
440.873
Total geral
Quadro 4.2: Bahiaplast: projetos aprovados segundo a localização 1999/2001
Nota 1: Incremental.
Nota 2: No Período de fruição do benefício.
Fonte: Secretaria Executiva do BAHIAPLAST.
fatia significativa da competitividade que pode ser alcançada pelas empresas do segmento.
Ainda assim, no período entre 1999 e 2001, após o lançamento de um agressivo programa de atração de investimentos
no setor (Bahiaplast), foram aprovados pela Secretaria Executiva do programa 48 projetos (32 de implantação e 16 de ampliação), cujos investimentos alcançavam, de acordo com Lopes
(1999), US$ 270 milhões e deveriam gerar cerca de 3,5 mil empregos diretos (Quadro 4.2). Embora os critérios adotados nessas estimativas não tenham sido explicitados, esse autor afirma
que a renúncia fiscal durante o período de fruição do benefício
seria cerca de 1,5 vezes maior do que a geração prevista de ICMS.
Dois aspectos devem ser considerados, entretanto: em primeiro lugar, os projetos estavam majoritariamente dirigidos para
a RMS (92%), e a renúncia fiscal durante o período de fruição
do benefício, estimada em US$ 441 milhões, deveria exceder o
valor que se estima que o segmento recolheria sob a forma de
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impostos estaduais (US$ 290 milhões), indicando que as forças
de mercado não eram ainda suficientes para garantir o desenvolvimento da indústria de transformação plástica no estado.
4.4.6 A mudança estrutural: a indústria automobilística
O Projeto Complexo Industrial Ford Nordeste (também chamado de Projeto Amazon Ford) é indiscutivelmente um caso
particular da política de atração de investimentos que ocorreu
na Bahia ao longo da década de 1990, em razão da magnitude
do investimento, seja de seus impactos na economia do estado.
Estima-se que os investimentos totais da montadora e de seus
fornecedores diretos tenham atingido U$ 1,9 bilhão. Embora
possa haver controvérsias quanto à taxa de câmbio adequada para
converter esses valores para Reais, estimativas oficiais registram
valores da ordem de R$ 3,5 bilhões. Trata-se, assim, de um investimento cujo valor total pode oscilar entre 5% e 10% do PIB
do estado na época.
Cavalcante e Uderman (2006, p. 36) estimam que o valor presente dos incentivos concedidos pelo governo do estado à
montadora e seus fornecedores diretos tenha alcançado, em valores de 2000 (diretamente comparáveis, portanto, aos investimentos totais), cerca de R$ 2,6 bilhões. Esses autores segmentaram os incentivos em fiscais, financeiros (créditos oferecidos
em condições mais favoráveis do que as de mercado, ou equalização de taxas de juros por um percentual inferior ao praticado
pelo mercado) e orçamentários (investimentos em infra-estrutura, por exemplo) e calcularam, nos três casos, seus valores
presentes. Esses autores destacam que, embora elevados em termos absolutos, os incentivos totais, quando comparados aos investimentos totais, não são superiores àqueles concedidos, por
exemplo, pelo governo do Rio Grande do Sul à GM ou pelo
governo de Minas Gerais à Mercedes-Benz (Tabela 4.5).
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Tabela 4.5: Incentivos fiscais: comparação
Ford (BA)
MercedesBenz (MG)
GM (RS)
Renault
(PR)
1,878
556
520
1881
Incentivos financeiros
331
85
98
0
Incentivos orçamentários
193
51
141
165
Incentivos totais
2,402
691
760
3531
Investimento
3,515
845
600
1
68%
82%
127%
35%
Incentivos fiscais
Incentivos / Investimento
Nota 1: Incentivos fiscais não incluem aqueles concedidos aos fornecedores. Incentivos totais podem
ser bem maiores (Alves, 2001, p. 79)
Fonte: Cavalcante e Uderman (2006, p. 36).
Grande parte da atenção dedicada ao projeto resultou do
fato de que a Ford pretendia inicialmente instalar uma unidade
no Rio Grande do Sul. Ao desistir daquele investimento e optar
pela instalação de uma unidade na Bahia, o projeto acabou se
tornando um símbolo da guerra fiscal que naquele momento
ocupava as primeiras páginas dos jornais. Cavalcante e Uderman
(2006, p. 24-28) argumentam que a opção por um estado relativamente distante do centro econômico do país teria decorrido
não apenas dos incentivos fiscais oferecidos, mas também da
crise do Mercado Comum do Sul (Mercosul) que sucedeu à desvalorização do Real, em janeiro de 1999, e da própria estratégia
global da companhia em um contexto marcado por processos de
produção “enxutos” em oposição à produção “em massa”.
A mudança dos padrões de produção, ao alterar as relações estabelecidas entre fornecedores e montadora, tornou viáveis novos padrões de localização que no sistema fordista de
produção não teriam sido possíveis. Com efeito, até a década de
1980, os fornecedores competiam entre si, o que impunha a
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necessidade de grandes escalas de produção. Por essa razão, as
montadoras e seus fornecedores tendiam a aglomerar-se em regiões determinadas. Assim é que Detroit, nos Estados Unidos, e
São Paulo, no Brasil, eram, até a década de 1980, centros nacionais de produção automobilística. No modelo de produção que
sucedeu o fordismo, as relações entre montadora e fornecedores passou a apoiar-se progressivamente em contratos de longo
prazo, e os fornecedores passaram a estar integrados com o processo produtivo da montadora (especialmente em função dos
requisitos de redução de estoques e tempos mortos), daí porque
a montadora passou a ser acompanhada pelos seus fornecedores ao escolher um novo destino. Nesse novo contexto, os investimentos já não necessariamente deveriam se dirigir para os
destinos tradicionais. Este movimento pode ser observado no
Brasil, conforme mostrado na Figura 4.2 a seguir, na qual as
montadoras instaladas no país são identificadas com padrões
distintos conforme a sua data de implantação.102
Com efeito, conforme evidencia a Figura 4.2, até a década de 1970 as montadoras localizavam-se apenas em São Paulo.
Na década de 1970, um leve movimento de desconcentração é
observado com a instalação da Fiat em Minas Gerais e da Volvo
no Paraná. Mas é na década de 1990 que se observa, no padrão
de produção enxuta, um movimento de desconcentração regional da produção automobilística no país, especialmente em direção aos estados da área de influência do Mercosul.
No caso da Ford, o argumento fundamental é que, entre
meados da década de 1990 e a crise do Mercosul em 1999, os
padrões de localização seguidos pela indústria automobilística
podiam ser descritos como uma espécie de desconcentração em
102
Convém notar que há, na Figura 4.3, três períodos distintos: o período anterior à década de 1970, a década de 1970 e a década de 1990. A década de
1980 não foi considerada porque naquele momento não houve investimentos expressivos no setor no país.
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Figura 4.2 - Grandes montadoras instaladas no Brasil
Fonte: Elaboração própria.
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torno de São Paulo, buscando explorar, inclusive, o potencial do
mercado argentino.103 Como resultado, as plantas estabelecidas
antes de 1999 (Tabela 4.6) parecem ter se distribuído no interior
do polígono proposto por Diniz (1993). Para esse autor, o crescimento da economia brasileira na década de 1990 tenderia a concentrar-se, do ponto de vista territorial, em uma área poligonal
entre Belo Horizonte (MG), Uberlândia (MG), Londrina (PR),
Porto Alegre (PR) e Florianópolis (SC). Não por coincidência, o
único ponto fora do polígono proposto por Diniz (1993) é justamente a planta da Ford em Camaçari, anunciada já em um contexto de crise do Mercosul.104
Os problemas que se colocavam no âmbito do Mercosul
após a desvalorização do Real, em 1999, parecem ter alterado de
forma significativa os planos inicialmente traçados pela Ford
para seus investimentos no Brasil. Com efeito, ao se compararem o projeto da Ford como originalmente concebido para instalação no Rio Grande do Sul e o Projeto do Complexo Industrial Ford Nordeste (Quadro 4.3), verifica-se que, na verdade,
se trata de dois investimentos distintos.
A distinção entre os projetos é eloqüente: enquanto o
primeiro parece ter sido concebido para abastecer o mercado
que iria, em linhas gerais, de Buenos Aires a Belo Horizonte, o
segundo parece ser uma plataforma mundial cujos requisitos de
localização envolvem incentivos fiscais e disponibilidade de infraestrutura (inclusive portuária). Um outro aspecto que reforça
esse argumento é o fato de que a Bahia não parece ter sido uma
localização considerada para o primeiro projeto, em que pese o
103
104
Ver, a esse respeito, Alban, Souza e Ferro (2000).
Também a MMC Automotores (licenciada pela Mitsubishi) foi implantada
fora do polígono indicado. Contudo, por se tratar de um investimento de
menor porte destinado à produção de automóveis comerciais leves e por se
situar bem próxima à região de Uberlândia (MG), sua instalação em Catalão
(GO) não invalida o argumento apresentado.
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1
2
148
Land Rover / BMW
120
600
600
Iveco/Fiat4
Peugeot Citroën
General Motors5
250
120
100
12
70
160
120
5
15
12
8
30
50
5000
2000
1000
n.a.
2000
1000
2000
800
350
400
500
450
1500
Empregos
jun/99
dez/97
jul/97
abr/97
abr/96
dez/96
mar/96
dez/97
ago/96
mar/97
jul/96
abr/96
n.a.
out/01
jul/01
fev/01
nov/00
abr/99
jan/99
dez/98
out/98
set/98
jul/98
jun/98
out/97
nov/96
Data do
Início das
anúncio do operações
investimento
Camaçari
Gravataí
Porto Real
Sete Lagoas
Juiz de Fora
São José dos Pinhais
São José dos Pinhais
São Bernardo do Campo
Indiatuba
Campo Largo
Catalão
Sumaré
Resende
Cidade
Fonte: Cavalcante e Uderman (2006, p. 21).
Nota 1: Caminhões e ônibus; Nota 2: Licenciamento da Mitsubishi; comerciais leves; Nota 3: Em Janeiro de 2001, anunciou-se a suspensão das operações
dessa planta; Nota 4: Comerciais leves, caminhões e ônibus; Nota 5: Incentivos renegociados em maio de 1999.
1900
820
Mercedes-Benz
(DaimlerChrysler)
Ford
750
Volkswagen / Audi
1000
150
Renault
315
Toyota
35
100
250
Investimento Capacidade
(US$ milhões)
nominal
(1.000
veículos)
DaimlerChrysler3
MMC Automotores
Honda
Volkswagen
Companhia
Tabela 4.8: Brasil: plantas automobilísticas implantadas, 1995-1999
BA
RS
RJ
MG
MG
PR
PR
SP
SP
PR
GO
SP
RJ
Estado
Projeto Ford que
seria instalado no
Rio Grande do Sul
Investimento
Capacidade Nominal (veículos/ano)
Empregos Diretos
Complexo Industrial
Ford Nordeste
US$ 1,0 bilhão
US$ 1,9 bilhão
150.000
250.000
1.500
5.000
Quadro 4.3: Comparação dos projetos Ford (RS) e Ford (BA)
Fonte: Cavalcante e Uderman (2006, p. 26).
fato de, na época de seu anúncio, oferecer os mesmos incentivos que seriam dados em 1999. A opção pela Bahia pode ter
sido ainda uma conseqüência da disponibilidade de melhores
condições em relação aos demais estados das regiões Norte,
Nordeste e Centro-Oeste, o que reforça o argumento da industrialização em camadas proposto na Seção 3.6.
Os efeitos da montadora sobre a economia local já podem
ser sentidos. A montadora gerava, em conjunto com seus fornecedores de primeiro nível (conhecidos como sistemistas), 7.039
empregos diretos em agosto de 2004. Trata-se de um número
40% maior do que o número originalmente previsto (5.000).
Entretanto, não se deve perder de vista que, entre os benefícios
do projeto, pela crescente intensidade em capital da indústria
automobilística, a geração de empregos diretos não pode ser considerada o mais importante. Com efeito, um cálculo grosseiro
indica que o custo para o governo do estado de cada emprego
criado é da ordem de R$ 375 mil.105 É claro que há formas mais
baratas de se criar empregos, como o apoio a empresas de pe105
É claro que, ao se considerarem os empregos indiretos, esse custo seria bem
menor. Ainda assim, não há evidências de que esse seria o meio mais barato
de se gerar empregos no estado.
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queno porte intensivas em mão-de-obra.106 Da mesma forma,
poder-se-ia argumentar que esses recursos seriam mais bem alocados em projetos de assistência social ou, mais genericamente,
na provisão de bens públicos.107
Na verdade, o principal efeito da implantação da montadora na Bahia não é a geração de empregos diretos, mas uma
mudança estrutural na sua economia, com a implantação de fornecedores de segunda, terceira e quarta linha (isto é, os fornecedores dos fornecedores), alterando assim a matriz insumo-produto do estado. Um desdobramento interessante seria, por exemplo, a integração da cadeia petroquímica com a produção automobilística. Embora o consumo de resinas termoplásticas em volume, mesmo para a produção de 250.000 veículos por ano, não
represente, para o Complexo Petroquímico de Camaçari, um
mercado de grande relevo, ele é sem dúvida bastante significativo
quando confrontado com a produção local de petroquímicos de
terceira geração, isto é, os produtos que resultam das atividades de
transformação plástica.108 É elucidativo, por exemplo, o caso observado em Minas Gerais após a instalação da Fiat na região de Betim,
para onde, a partir da década de 1990 (cerca de quinze anos após o
início das operações da montadora) passaram a se dirigir fornece-
106
É esse tipo de constatação que leva Teixeira e Vasconcelos (1999) a manifestarem o seu ceticismo em relação aos impactos da montadora no estado.
107
Esse é, fundamentalmente, o argumento, discutido na Seção 2.5, segundo o
qual o governo seria considerado benevolente.
108
Ao se assumir que um automóvel incorpora cerca de 100 quilos de matéria
plástica, pode-se estimar um consumo da ordem de grandeza de 25 mil toneladas por ano desse produto na unidade da Ford na Bahia. Como as escalas
de produção de unidades de segunda geração são mais de dez vezes maiores
do que esse valor, os impactos da indústria automobilística na segunda geração petroquímica podem ser considerados reduzidos. Contudo, 25 mil toneladas por ano é uma quantidade bastante grande quando confrontada com a
capacidade local de produção de produtos petroquímicos de terceira geração
(isto é, do segmento de transformação plástica).
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dores e novas unidades de produção de automóveis.109 As implicações desses movimentos sobre a economia local são, efetivamente, de grande peso. De acordo com Montero (2001), como
resultado do movimento de fornecedores para os arredores da
Fiat, entre 1992 e 1994, Betim conseguiu atrair US$ 130 milhões
em novos investimentos, aumentou sua arrecadação em US$ 150
milhões e foram criados cerca de 5 mil novos empregos.
A criação de um ambiente mais atrativo para fornecedores da Ford tem sido, de fato, uma preocupação recorrente no
estado. Entretanto, os potenciais são distintos conforme a natureza dos componentes que produzem, as matérias-primas que
empregam, e as escalas econômicas de produção que prevalecem em seus segmentos de atuação. Levantamento feito por
Lima, Nascimento e Cavalcante (2003a, p. 17) segmenta os fornecedores de primeiro nível em quatro grandes blocos quanto à
possibilidade de atraírem para a Bahia seus fornecedores:
·
·
·
109
Grupo 1: Dotação de Fatores Naturais (empresas cujos
fornecedores não deverão instalar-se no estado em virtude de exigirem dotação natural de fatores não disponível na Bahia).
Grupo 2: Pólo Automotivo (empresas cujos fornecedores poderão instalar-se no estado apenas em caso de
um aumento substancial do volume de produção na
Bahia, requerendo, portanto, a instalação de novas
montadoras no estado para sua implantação).
Grupo 3: Consolidação da Ford (empresas que podem
instalar-se no estado e estão aguardando a definição da
A concentração dos efeitos da Fiat na economia mineira na década de 1990
está associada a mudanças nos padrões de produção (que afetaram os padrões de localização dos fornecedores) e a políticas públicas de atração de
investimentos. Com resultado, entre 1989 e 1998, a participação dos fornecedores locais nas compras da montadora passou de 35% para 90% (LEMOS;
GUERRA; MORO, 2000, p. 3-7).
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·
capacidade efetiva da planta da Ford para subsidiar a
decisão de investimento).
Grupo 4: Oportunidades a Curto Prazo (empresas cujos
fornecedores principais podem instalar-se a curto prazo no estado).
Na prática, isto significa dizer que os efeitos mais relevantes do projeto podem requerer algum tempo para atingirem sua
maturação, mas que, uma vez alcançados, poderão representar
uma efetiva mudança estrutural da economia do estado, elevando-a da condição de fornecedora de commodities intermediárias
para a condição de uma economia mais integrada que contemple
também a produção de bens finais. Ainda assim, há indícios de
que os efeitos da montadora no PIB do estado já podem ser percebidos. Dados ainda preliminares coletados por Cavalcante e
Uderman (2005, p. 13) indicam que, entre 1999 e 2004, enquanto o PIB do Brasil cresceu 13,1%, a Bahia apresentou uma taxa
correspondente a 19,1%. Entre 2003 e 2004, a participação do
segmento automotivo no valor agregado bruto da transformação
industrial da Bahia elevou-se de 6,5% para 13,3%. Estima-se que
esse número possa dobrar à medida que as estatísticas passem a
incorporar os níveis de produção correspondentes à capacidade
nominal da planta. Da mesma forma, a participação do segmento
nas exportações do estado já atingiu, em 2004, cerca de 16%.
4.4.7 O Pólo de Informática de Ilhéus
No âmbito das ações voltadas para a descontração regional da
atividade industrial na Bahia, uma iniciativa singular foi a criação, em 1995, do chamado Pólo de Informática de Ilhéus.110 Na
verdade, a opção do governo do estado por um programa setorial
110
Há também referências ao Pólo de Informática, Eletroeletrônicos e Telecomunicações de Ilhéus e ao Pólo Tecnológico de Ilhéus.
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especificamente voltado para Ilhéus foi motivada, fundamentalmente, pela necessidade de se criar uma alternativa econômica
para a região diante da crise prolongada da produção de cacau
que, por um longo período, respondeu pela dinâmica da economia local. Guerra e Gonzalez (s.d., p. 55) registram que “a crise
da lavoura do cacau, provocada pela vassoura de bruxa e pela
forte concorrência dos produtores internacionais, havia deixado
mais de 250 mil pessoas desempregadas”. Embora esses números
requeiram cautela em sua utilização, em virtude de não se limitarem a Ilhéus (cuja população total, em 2000, era da ordem de
220 mil habitantes), e de agregarem, provavelmente, efeitos indiretos da produção cacaueira, o fato é que sua magnitude seguramente contribuiu para que o programa de atração de indústrias
do segmento de informática tivesse — ao contrário dos demais
programas setoriais adotados pelo estado ao longo da década de
1990 — um explícito direcionamento espacial.
Estima-se que, em 2003, o Pólo de Informática de Ilhéus
respondia por 40% dos computadores comercializados no mercado formal e 15% do total de equipamentos vendidos no país,
se levadas em conta as vendas do chamado “mercado cinza”.111
Nesse mesmo ano, contavam-se 67 empresas ativas no pólo com
faturamento bruto anual superior a R$ 900 milhões. Essas empresas geravam um total estimado de cerca de 1.400 empregos
diretos.112 Trata-se, fundamentalmente, de empresas integradoras
de tecnologia, cuja ênfase é a montagem de equipamentos de
informática e eletroeletrônicos.
É claro que a opção por Ilhéus não deixou de suscitar
críticas, apoiadas, sobretudo, na alegação de que os requisitos
111
O “mercado cinza” inclui também a pirataria de softwares e contrabando de
produtos de informática.
112
As informações do parágrafo estão disponíveis em <http://
www.bahiainvest.com.br/port/segmentos/informatica_analise.asp?pai=3h.>.
Acesso em: 9 set. 2005.
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para a implantação e fixação de indústrias do segmento de informática — qualificação da mão-de-obra, proximidade de universidades e centros de pesquisa e desenvolvimento e facilidades logísticas (inclusive a proximidade de um aeroporto internacional de grande porte) — seriam mais facilmente encontrados na RMS do que na região de Ilhéus. Além disso, por maior
que seja a intensidade em mão-de-obra das empresas instaladas
no pólo (em virtude, sobretudo, do fato de se tratar da montagem de equipamentos e não da produção de componentes microeletrônicos), os 1.400 empregos gerados não chegam perto
dos emblemáticos 250 mil desempregados pela crise do cacau.
Contudo, em um contexto marcado por incentivos fiscais atrativos e após a superação da crise cambial de 1999 (que afetou
negativamente as empresas pela sua forte vulnerabilidade aos
preços da matéria-prima em dólar), o fato é que o Pólo tem
dado sinais de crescimento: não somente os indicadores quantitativos (número de empresas, faturamento e empregos diretos)
têm exibido um comportamento ascendente, como também há
indícios de que, com a criação do Centro de Pesquisa e Desenvolvimento Tecnológico em Informática e Eletro-Eletrônico de
Ilhéus (CEPEDI), possa haver maiores níveis de agregação local
de valor e formação local de mão-de-obra.
4.5 Desdobramentos
Embora os movimentos observados na década de 1990 sejam
ainda recentes, e muitos investimentos estejam ainda em fase
de consolidação, pode-se avaliar, ainda que em caráter preliminar, seus desdobramentos sobre a atividade industrial no estado. Assim, não há dúvida que o principal movimento ocorrido
na economia baiana na década de 1990 foi o investimento no
Complexo Industrial Ford Nordeste, seja pela sua magnitude,
seja pelos efeitos esperados na estrutura econômica do estado,
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seja ainda pela sua aderência à proposta de diversificação da
matriz industrial da Bahia. De fato, os números recentes apontam para a consolidação do projeto, uma vez que a capacidade
nominal da planta foi atingida antes da data programada (este
evento estava previsto para 2006), o número de empregos diretos gerados (mais de sete mil) supera as estimativas iniciais de
cinco mil, já se instalaram na Bahia 33 fornecedores diretos
(superando a expectativa inicial de 17 fornecedores de primeira
linha), e a empresa instalou no estado o seu Centro de Design,
que permitiu a fixação de uma equipe de centenas de engenheiros envolvidos com o projeto de automóveis e componentes.
Além disso, novos fornecedores (especialmente aqueles enquadrados nos Grupos 3 e 4 discutidos na Subseção 4.4.6) já se
instalaram no estado. Porém, a ponderação sobre os custos e
benefícios do projeto deve levar em conta que os desembolsos
incorridos pelo governo do estado para atrair o projeto foram
especialmente elevados (superiores, em valor presente, a R$ 2,5
bilhões) e que o sucesso do empreendimento esteve associado à
própria aceitação dos produtos da empresa no mercado, sendo,
portanto, um fator que os técnicos do governo do estado dificilmente teriam conseguido capturar ex ante. Além disso, alguns
benefícios esperados do projeto (a atração de novos fornecedores, por exemplo) têm demandado a concessão de novos incentivos. Essas demandas, em certo sentido, contradizem a hipótese de que a atração da Ford criaria condições que tornariam o
processo de atração de novos empreendimentos espontâneo.
Um outro desdobramento já bastante evidente da implantação do Complexo Industrial Ford Nordeste são os fluxos de
comércio exterior e sua composição. Com efeito, até recentemente, as exportações baianas eram predominantemente compostas de bens intermediários — agrícolas, em um primeiro momento, e industriais, de cerca de duas décadas para cá. De fato,
Mascarenhas (1978, p. 60) registra que o cacau respondia por
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mais da metade das exportações do estado ainda na primeira
metade da década de 1970. Contudo, entre 1978 (quando se
iniciaram as operações do COPEC) e 1994, a participação do segmento petroquímico nas exportações do estado elevaram-se de
1,6% para 24,6% (GUERRA; GONZALEZ, s.d., p. 29). Esse valor é da mesma magnitude da participação do segmento químico
e petroquímico em 2004, conforme indicado na Figura 4.3.113
O fato é que, em cerca de 30 anos, o cacau teve sua participação nas exportações baianas reduzida de 50% para 5%, enquanto os bens intermediários (petroquímicos, derivados de
petróleo, metalúrgicos e celulose) viram sua participação elevar-se de forma expressiva. Além disso, a Figura 4.3 revela também que, nos primeiros anos da década de 2000, o início da
produção automobilística no estado ampliou a participação desse segmento nas exportações do estado a um patamar já bastante representativo. Com efeito, em 2004 (quando a capacidade
de produção acumulada da Ford não tinha ainda atingido sua
capacidade nominal), 16% das exportações do estado foram relativas ao setor automotivo.
Além de contribuir para uma mudança na composição das
exportações do estado, o início das operações do CIFN contribuiu também para que a Bahia começasse a recuperar sua participação nos fluxos comerciais e nas exportações do Brasil. De fato,
ao se examinar a Figura 4.4 (e o Apêndice 4), observa-se que
1999 é claramente uma inflexão da tendência de queda da participação da Bahia nos fluxos comerciais e nas exportações. Na
verdade, a tendência de queda da Bahia até 1999 pode ser explicada
pelo crescimento dos fluxos comerciais do Brasil com os países
que compõem o Mercosul, uma vez que esses fluxos, evidentemente, tendiam a concentrar-se nos estados mais bem posicionados
do ponto de vista geográfico. A recuperação das exportações e
113
Ver também o Apêndice 3.
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Cacau e Derivados
5%
Papel e Celulose
7%
Grãos, Óleos e Ceras
Vegetais
8%
Outros
18%
Metalurgia
9%
Automotivo
16%
Química e Petroquímica
23%
Derivados de Petróleo
14%
Figura 4.3 - Exportações baianas – principais segmentos, 2004
Fonte: Promo Centro Internacional de Negócios (<http://www.promoba.com.br>).
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Exportações.
Importações.
Corrente de Comércio
1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004
Fonte: Promo Centro Internacional de Negócios (<http://www.promoba.com.br>).
Figura 4.4 - Participação da Bahia nas exportações, importações e corrente de comércio, 1980 - 2004
0,0%
1,0%
2,0%
3,0%
4,0%
5,0%
6,0%
7,0%
8,0%
dos fluxos de comércio observada a partir de 1999 pode ser atribuída, pelo menos em parte, ao início das operações do CIFN, e
elevou a participação da Bahia nesses indicadores ao nível de sua
representatividade no PIB nacional.114
Os efeitos da política de atração de investimentos, no
entanto, não se limitaram ao segmento automotivo. Além dos
resultados observados nas atividades mais tradicionais do estado (o segundo maior investimento atraído para a Bahia na década de 1990 foi o do segmento petroquímico, confirmando a
hipótese de reduzida margem de manobra do governo na seleção dos setores de atividade dos investimentos que pôde atrair),
o setor de calçados efetivamente se espalhou pelo interior da
Bahia. Contudo, pela ausência de aglomerações espaciais, o segmento continua colocando desafios para sua fixação a longo prazo
(isto é, após o período de fruição dos incentivos). O segmento
de transformação plástica — que tem apresentado um crescimento razoável por conta da implantação de algumas empresas
de maior porte — vem mostrando um bom desempenho agregado, embora reafirme uma espécie de vocação do estado para
atrair investimentos intensivos em escala, uma vez que são as
empresas de maior porte aquelas que têm se fixado na Bahia.
Com relação à segunda grande estratégia fixada na década de 1990 (a interiorização do desenvolvimento), pode-se afirmar que houve, efetivamente, um processo de desconcentração
intermunicipal de renda no estado. Todavia, conforme constatou Cavalcante (2003b), a maioria dos investimentos ainda não
foi capaz de criar uma dinâmica de desenvolvimento endógeno
nos municípios do interior. Na verdade, o que se pode verificar
114
Convém observar que, ainda que a Bahia somente recentemente tenha
retornado a deter uma participação nas exportações e nos fluxos de comércio
do Brasil similar a sua participação no PIB, no conjunto da região Nordeste a
Bahia representa cerca de metade das exportações, embora sua economia
corresponda a cerca de 1/3 da economia da região.
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Fonte: Cavalcante (2003b, p. 325).
Figura 4.5 - Municípios da Bahia: renda per capita estimada, 1990 e 2000
20.204 ,4 - 45.141 ,4
(7)
9.043 ,1 - 20.204 ,4
(3)
4.047 ,5 - 9.043 ,1 (11)
1.811 ,6 - 4.047 ,5 (69)
810,8 - 1.811 ,6 (221)
362,9 810,8 (92)
162,4 362,9
(9)
0 162,4
(3)
20.204 ,4 - 45.141 ,4
(3)
9.043 ,1 - 20.204 ,4
(9)
4.047 ,5 - 9.043 ,1 (24)
1.811 ,6 - 4.047 ,5 (81)
810 ,8 - 1.811 ,6 (253)
362 ,9 810,8 (43)
162 ,4 362,9
(2)
0 162,4
(0)
é que as regiões do estado que apresentaram maiores níveis de
crescimento apresentaram também maior tendência à concentração intra-regional de renda. Isso significa que os investimentos atraídos para um determinado município ainda não foram
capazes de irradiar o desenvolvimento econômico para os municípios vizinhos. Essa constatação fica mais clara ao se examinar a Figura 4.5. Nos mapas, referentes aos anos de 1990 e 2000,
os municípios com maiores níveis de renda per capita são indicados com cores mais escuras, ao passo que os municípios com
menores níveis de renda per capita são indicados com cores mais
claras.115
A Figura 4.5 deixa claro, em primeiro lugar, que o estado
como um todo adquire uma coloração mais escura, decorrente
do crescimento real da renda per capita.116 Aparentemente, a
Bahia torna-se também mais homogênea, uma vez que o crescimento de municípios, especialmente nas regiões Oeste, do Baixo Médio São Francisco e Extremo Sul, parece escurecer mais
os extremos estaduais. Contudo, há indícios quantitativos (CAVALCANTE, 2003b) de que os elevados níveis de renda per
capita observados em alguns municípios estariam associados à
presença de um reduzido número de empresas cujas articulações com a economia local são pequenas e que apresentam pouca capacidade de disseminação do desenvolvimento econômico
no seu entorno. Esse é claramente o caso dos investimentos no
segmento produtor de celulose, no Extremo Sul do estado, que
têm claramente uma dificuldade de se articular com a base econômica local. Em certa medida, mesmo o setor de calçados tem
ainda dificuldade de irradiar seus efeitos para os municípios vizinhos àqueles onde se instalaram as plantas, embora se possa
115
Uma síntese dos dados empregados na construção da Figura 4.7 está disponível nos Apêndices 5 a 9.
116
Convém lembrar que os dados de renda per capita foram calculados a preços
constantes de 2000.
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esperar que, no médio prazo, o efeito-renda do grande número
de empregos gerados possa garantir essa articulação.
Finalmente, há indícios de que, especialmente após a consolidação do CIFN de alguns outros empreendimentos voltados
para a produção de bens finais, o governo do estado estaria se
engajando em iniciativas voltadas para o desenvolvimento
tecnológico. A criação da Fundação de Amparo à Pesquisa do
Estado da Bahia (FAPESB), em 2001, da Secretaria Extraordinária de Ciência, Tecnologia e Inovação (SECTI), em 2003, e sua
posterior institucionalização como secretaria permanente, em
2004, evidenciam uma crescente aderência dessa percepção à estrutura organizacional do governo do estado. Além disso, o crescimento dos gastos estaduais em Ciência e Tecnologia (C&T),
que alcançaram, em 2004, R$ 158 milhões, contra R$ 73 milhões em 2000 (CAVALCANTE; AQUINO, 2005, p. 9) e a
atração de alguns investimentos de base tecnológica sugerem
que a estratégia de desenvolvimento econômico do estado, depois de ter sido marcada pela atração de investimentos voltados
para a produção de bens intermediários e, em seguida, pela atração de investimentos voltados para a produção de bens finais,
poderia estar incorporando também a atração de investimentos
com maior intensidade tecnológica.
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Capítulo 5
Conclusões
Neste trabalho, buscou-se discutir a evolução da economia baiana ao longo da segunda metade do século XX com base em uma
revisão teórica sobre desenvolvimento econômico regional e
competição fiscal e em uma descrição crítica das mudanças estruturais que ocorreram na economia do estado durante o período,
buscando enfatizar os movimentos associados ao processo de
industrialização do estado. A idéia central que motivou a produção desta monografia é que o desenvolvimento econômico
constitui-se em um processo complexo, que envolve a interação
entre um conjunto de variáveis e seu encadeamento cronológico, não sendo possível associá-lo exclusivamente a uma variável
específica. Nesse sentido, buscou-se evidenciar que a formulação de políticas públicas de desenvolvimento pressupõe o conhecimento da trajetória econômica e social e da própria história do país ou da região sobre a qual se pretende intervir.
O trabalho foi estruturado em uma parte teórica sobre
desenvolvimento econômico regional e competição fiscal e em
uma parte empírica sobre a evolução da economia baiana ao
longo da segunda metade do século XX, tendo se apoiado na
sistematização de informações qualitativas obtidas por meio de
entrevistas estruturadas e na coleta de dados secundários. Para
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as entrevistas, foram selecionados interlocutores diretamente ligados à formulação das estratégias de desenvolvimento do estado
e à produção teórica sobre economia baiana, buscando garantir
que as visões do setor público, do setor privado e da universidade
fossem contempladas. Na revisão bibliográfica sobre economia
baiana, buscou-se resgatar não apenas a produção mais recente,
mas também os textos que trazem a perspectiva dos principais
autores de cada época, permitindo que se pudesse acompanhar a
evolução de sua percepção sobre a economia do estado.
Os fundamentos teóricos que subsidiaram a análise foram apresentados no Capítulo 2, onde se discutiu o desenvolvimento econômico de espaços subnacionais. Com base em uma
breve análise da evolução do pensamento em economia regional e em desenvolvimento regional, discutiram-se: (i) as teorias
clássicas da localização, cujo foco são as decisões tomadas pelas
firmas; (ii) a associação entre os fatores de aglomeração e as
teorias do desenvolvimento regional; e, finalmente, (iii) a produção recente sobre o tema. Ao se confrontarem essas perspectivas teóricas com os movimentos observados na economia do
estado ao longo da segunda metade do século XX, pôde-se verificar que as políticas de desenvolvimento adotadas apoiaram-se
largamente no conceito de aglomerações. Fundamentalmente,
buscavam-se criar, por meio da intervenção do governo, as condições iniciais a partir das quais o desenvolvimento poderia irradiar-se. Mesmo em um contexto no qual se questionava a aplicação dos conceitos de “pólos de crescimento”, “causação circular e cumulativa” e “efeitos para frente e para trás” (especialmente em virtude do fato de não incorporarem a dimensão
institucional associada ao desenvolvimento econômico), o que
se observou foi seu uso extensivo nas ações de governo. No caso
da implantação da indústria automobilística, por exemplo, o
argumento que prevaleceu para justificar os investimentos do
governo do estado para atraí-la foi a capacidade do segmento de
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criar uma demanda que justificasse novos investimentos de fornecedores no estado. A ênfase no conceito de aglomerações
observada nas ações concretas não quer dizer que os documentos de planejamento produzidos no final do período analisado
(isto é, ao longo da década de 1990) já não trouxessem diversas
evidências de que a produção teórica recente em desenvolvimento regional era do conhecimento dos técnicos envolvidos
no processo. Na verdade, trata-se menos de negligenciar a produção teórica recente e mais de reconhecer a dificuldade de sua
aplicação prática. Com efeito, enquanto a produção teórica que
privilegia os conceitos de aglomeração é facilmente convertida
em prescrições de ações de intervenção governamental, as visões que privilegiam conceitos de “distritos marshallianos”, “ambientes inovadores” e “organização industrial”, por exemplo,
têm um caráter mais descritivo de experiências bem-sucedidas e
oferecem grande dificuldade para que delas se extraia uma agenda
de ações concretas.
A discussão das mudanças estruturais que ocorreram na
economia do estado durante a segunda metade do século XX,
apresentada nos Capítulos 3 e 4, deixou claro, em primeiro lugar, que há uma convergência de visões sobre o tema. De fato,
tanto as entrevistas como a revisão bibliográfica efetuada demonstraram haver um razoável consenso sobre a relevância dos
principais movimentos que marcaram a economia do estado ao
longo do período. Essa constatação parece ser um sintoma da
margem de manobra relativamente reduzida que resta aos governos dos espaços subnacionais para determinarem suas trajetórias de desenvolvimento. Nesse sentido, a implantação de uma
indústria voltada para a produção de commodities intermediárias no estado, por exemplo, esteve muito mais associada ao
papel que se reservava à Bahia na economia brasileira do que a
uma deliberação local. É claro que isso não elimina o fato de
que a adequada compreensão dos movimentos em escala nacio-
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nal e a capacidade do estado em se reposicionar efetivamente
contribuíram para validar essas iniciativas e para que se pudessem amplificar seus resultados. Como resultado, a trajetória seguida pela Bahia ao longo do período entre 1950 e 1980 foi claramente distinta daquela adotada pelos demais estados da região
Nordeste, que buscaram uma industrialização voltada para a produção de bens finais e intensiva em mão-de-obra, em oposição ao
estímulo à produção de commodities intermediárias que norteou
as políticas públicas formuladas na Bahia. Apoiada na crescente
integração dos mercados do país e aproveitando-se da implantação de uma malha rodoviária que terminou articulando a região
Nordeste com as regiões Sul e Sudeste, a estratégia de “especialização regional” terminou resultando na elevação da participação
do PIB da Bahia no PIB do Nordeste e do Brasil no período e
atuou contraciclicamente nos momentos em que a região Nordeste via reduzir-se sua participação no PIB nacional. Além disso, a Bahia parece ter se beneficiado do maior enraizamento dos
segmentos produtores de bens intermediários, em virtude de seus
maiores sunk costs e de sua elevada intensidade em capital. Nesse sentido, a estrutura que se fixou no estado entre as décadas de
1950 e 1980 parece ter sido mais resistente às baixas taxas de
crescimento do final da década de 1980 do que teriam sido segmentos voltados para a produção de bens finais.
Por trás dos diferenciais nas taxas de crescimento que se
observaram entre as décadas de 1950 e 1980, todavia, está uma
mudança estrutural na economia do estado. Na verdade, postulou-se aqui que, à parte as discussões de caráter semântico, mais
do que ter crescido em “espasmos”, “saltos” ou “ciclos”, a Bahia
parece ter experimentado, ao longo do período, um processo de
crescimento em “camadas” que se sobrepuseram, ainda que de
forma irregular. Essa proposição é validada pelo fato de que um
dos principais motivos pelos quais a Bahia viria a abrigar o
COPEC, na década de 1970, foi justamente o fato de contar
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com uma refinaria cuja implantação se dera cerca de vinte anos
antes. Assim, embora o processo de industrialização tenha se
iniciado na década de 1950, suas grandes repercussões ocorreram após o início das operações do COPEC, no final da década
de 1970. O argumento da industrialização em camadas é também válido para a década de 1990 e é reforçado pela percepção
de que a implantação da indústria automobilística no estado,
embora associada à estratégia da própria montadora, aos movimentos ocorridos no conjunto da economia brasileira e à concessão de um representativo pacote de incentivos fiscais, foi também favorecida pela presença, no estado, de um parque industrial já relativamente desenvolvido.
Na verdade, a implantação da indústria automobilística
na Bahia foi o principal evento econômico de uma década
marcada por uma retórica de diversificação da matriz industrial
e por uma prática de atração de investimentos por meio da concessão de benefícios fiscais em nível estadual. Postulou-se aqui
que as estratégias de desenvolvimento formuladas para o estado, além de apoiarem a implantação de atividades voltadas para
a produção de bens finais, buscando assim maiores níveis de
integração intersetorial nas cadeias de produção instaladas no
território baiano, incluíam também mecanismos de estímulo à
desconcentração espacial da atividade econômica, tendo sido
circunscritas pelo contexto de competição fiscal por investimentos em que as unidades da federação estiveram envolvidas. De
fato, em face da crise das instituições federais de suporte ao
desenvolvimento regional — especialmente da SUDENE —, os
instrumentos empregados na prática para a implantação das
estratégias fixadas parecem ter estado em grande medida associados à concessão de benefícios de natureza fiscal e, em menor
escala, a incentivos financeiros e provisão de infra-estrutura.
Uma vez que a implementação das estratégias estava diretamente associada à atração de investimentos por meio da
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concessão de benefícios fiscais, o governo do estado teve uma margem de manobra relativamente reduzida para eleger os setores
prioritários. Assim, embora houvesse uma estratégia claramente
desenhada e que podia ser considerada razoavelmente consensual,
o fato é que os resultados da política de atração de investimentos
foram determinados muito mais pelo aproveitamento de oportunidades surgidas do que por uma ação efetivamente seletiva. É eloqüente, por exemplo, a constatação de que, apesar da vigorosa retórica em favor da diversificação da matriz industrial instalada na
Bahia, o segundo maior projeto atraído para o estado no âmbito da
política de incentivos adotada ao longo da década de 1990 foi justamente no setor petroquímico. Diante disso, não surpreende que os
segmentos de bens intermediários tenham mantido sua participação na estrutura da indústria de transformação do estado ao longo
da década de 1990. Isso, todavia, não elimina a representatividade
de segmentos intensivos em mão-de-obra (como os segmentos têxtil e de produção de calçados), que, embora detendo individualmente uma participação reduzida no valor agregado bruto da transformação industrial no estado, adquirem maior peso quando examinados de forma agregada.
Com relação à desconcentração espacial da atividade econômica, o que se pôde observar foi, ao longo da década de 1990,
uma redução dos níveis de desigualdade, sobretudo em iniciativas como as que se relacionam aos investimentos nas regiões
Oeste, Baixo-Médio São Francisco, Extremo Sul e de Ilhéus (por
conta da implantação do Pólo de Informática), além, é claro, da
pulverização da indústria de calçados pelo interior do estado.
Contudo, parece ter havido, ao longo da década, uma associação direta entre crescimento do PIB per capita e crescimento da
desigualdade intra-regional. Acredita-se, assim, que o crescimento da renda per capita em alguns municípios pode ter resultado
da implantação de novos investimentos atraídos pela política de
concessão de benefícios fiscais e financeiros do estado, sem que
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se tenham estabelecido vínculos econômicos com as localidades
próximas daquela onde o investimento foi implantado. Nesse
sentido, há indícios de que a atração de grandes investimentos
para o interior do estado possa não estar associada, em diversos
casos, a um processo de promoção do desenvolvimento endógeno. De outra parte, restam ainda dúvidas quanto à fixação de
algumas empresas que se destinaram ao interior — sobretudo
daquelas que mantêm reduzidos níveis de articulação com a base
econômica existente no estado — após o prazo de fruição dos
incentivos fiscais que lhes foram concedidos.
Para concluir, pode-se afirmar que, ao se examinar em perspectiva histórica a trajetória seguida pela economia baiana ao longo
da segunda metade do século XX, a idéia da industrialização é tão
vigorosa e traz implicações tão eloqüentes que a expressão “a era
da indústria” parece ser a mais adequada para descrever o período. De fato, entre 1950 e 2000, o que se observou foi uma sucessão de iniciativas voltadas para a industrialização do estado, com
implicações econômicas e sociais talvez tão grandes que ainda
não puderam ser plenamente assimiladas. Porém, é certo que, de
maneira análoga à idéia de Eric Hobsbawm utilizada como epígrafe
deste trabalho, os movimentos que serão observados na economia baiana ao longo do século XXI terão sido moldados pelos
eventos que marcaram o qüinqüênio que o antecedeu e que, entre as décadas de 1980 e 1990, o modelo de industrialização adotado modificou-se intensamente. Dessa forma, se, entre as décadas de 1950 e 1980, a industrialização ocorreu mediante a participação direta do governo no setor produtivo e enfatizou a implantação de uma base voltada para a produção de commodities intermediárias, a partir da década de 1990, as estratégias de desenvolvimento passaram a privilegiar a produção de bens finais e a interiorização da atividade econômica, ainda que essas ações tenham
sido circunscritas pelo contexto de competição fiscal por investimentos em que as unidades da federação estiveram envolvidas
no período.
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Apêndices
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192
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Apêndice 1: Participação do Nordeste, da Bahia, de Pernambuco e
do Ceará no PIB do Brasil
Nordeste
Bahia
Pernambuco
Ceará
1939
16,90%
4,49%
4,53%
2,10%
1947
15,38%
4,26%
1,81%
4,12%
1948
14,93%
3,99%
1,77%
4,12%
1949
14,25%
3,71%
1,80%
3,90%
1950
14,47%
3,69%
2,04%
3,91%
1951
13,93%
3,51%
1,55%
3,96%
1952
13,22%
3,37%
1,73%
3,49%
1953
12,51%
3,52%
1,48%
3,36%
1954
12,81%
3,86%
1,46%
3,39%
1955
12,40%
3,70%
1,46%
3,21%
1956
13,24%
3,70%
1,69%
3,51%
1957
13,40%
3,78%
1,73%
3,62%
1958
12,79%
4,00%
1,11%
3,61%
1959
14,17%
4,12%
1,77%
3,53%
1960
14,53%
4,16%
1,90%
3,49%
1961
13,84%
3,63%
1,82%
3,51%
1962
14,60%
3,51%
2,04%
3,64%
1963
14,17%
3,29%
2,00%
3,86%
1964
14,63%
3,74%
2,12%
3,77%
1965
14,98%
3,97%
2,17%
3,76%
1966
13,61%
3,79%
1,85%
3,47%
1967
14,28%
3,89%
1,99%
3,61%
1968
13,65%
3,91%
1,99%
3,36%
1969
12,79%
3,87%
1,73%
3,16%
1970
11,92%
3,82%
1,48%
2,95%
1971
11,76%
3,68%
1,47%
2,86%
1972
11,96%
3,70%
1,50%
2,90%
1973
11,95%
3,68%
1,52%
2,87%
1974
10,86%
3,54%
1,20%
2,69%
Fontes: Elaboração própria, usando dados do IBGE (1985-2002) e dados gentilmente cedidos pelo
Professor Carlos Roberto Azzoni para 1939 e para o período 1947-1984.
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continua
Apêndice 1: Participação do Nordeste, da Bahia, de Pernambuco e
do Ceará no PIB do Brasil
continuação
Nordeste
Bahia
Pernambuco
Ceará
1975
11,28%
3,75%
1,32%
2,70%
1976
11,43%
3,65%
1,42%
2,71%
1977
12,05%
3,83%
1,50%
2,75%
1978
12,68%
4,29%
1,58%
2,80%
1979
12,78%
4,37%
1,61%
2,76%
1980
12,17%
4,44%
1,53%
2,55%
1981
12,92%
4,67%
1,54%
2,63%
1982
14,25%
5,06%
1,88%
2,67%
1983
14,29%
5,68%
1,63%
2,60%
1984
15,55%
5,59%
2,26%
2,66%
1985
14,10%
5,35%
1,72%
2,62%
1986
14,07%
5,14%
1,74%
2,83%
1987
13,13%
4,71%
1,60%
2,77%
1988
12,83%
4,78%
1,61%
2,61%
1989
12,30%
4,52%
1,54%
2,53%
1990
12,86%
4,49%
1,62%
2,66%
1991
13,37%
4,40%
1,83%
2,89%
1992
12,92%
4,39%
1,83%
2,67%
1993
12,82%
4,34%
1,82%
2,58%
1994
12,87%
4,29%
1,89%
2,59%
1995
12,78%
4,14%
1,93%
2,70%
1996
13,17%
4,24%
2,01%
2,75%
1997
13,09%
4,25%
2,02%
2,69%
1998
13,05%
4,24%
2,06%
2,71%
1999
13,11%
4,32%
2,00%
2,67%
2000
13,09%
4,38%
1,89%
2,64%
2001
13,12%
4,36%
1,80%
2,65%
2002
13,52%
4,61%
1,80%
2,71%
Fontes: Elaboração própria, usando dados do IBGE (1985-2002) e dados gentilmente cedidos pelo
Professor Carlos Roberto Azzoni para 1939 e para o período 1947-1984.
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Apêndice 2: Participação da Bahia, de Pernambuco e do Ceará no
PIB do Nordeste
Bahia
Pernambuco
Ceará
1939
26,58%
26,80%
12,45%
1947
27,67%
26,77%
11,75%
1948
26,71%
27,59%
11,87%
1949
26,01%
27,35%
12,66%
1950
25,49%
26,99%
14,07%
1951
25,22%
28,43%
11,16%
1952
25,52%
26,42%
13,06%
1953
28,10%
26,88%
11,82%
1954
30,11%
26,47%
11,38%
1955
29,86%
25,89%
11,79%
1956
27,95%
26,50%
12,74%
1957
28,21%
26,98%
12,92%
1958
31,24%
28,25%
8,71%
1959
29,11%
24,90%
12,48%
1960
28,66%
24,01%
13,06%
1961
26,20%
25,39%
13,14%
1962
24,04%
24,95%
14,00%
1963
23,22%
27,21%
14,08%
1964
25,54%
25,79%
14,49%
1965
26,53%
25,08%
14,47%
1966
27,84%
25,48%
13,62%
1967
27,26%
25,29%
13,91%
1968
28,65%
24,59%
14,58%
1969
30,23%
24,67%
13,55%
1970
32,04%
24,77%
12,37%
1971
31,26%
24,32%
12,53%
1972
30,92%
24,27%
12,57%
1973
30,79%
24,06%
12,70%
1974
32,60%
24,74%
11,01%
Fontes: Elaboração própria, usando dados do IBGE (1985-2002) e dados gentilmente
cedidos pelo Professor Carlos Roberto Azzoni para 1939 e para o período
1947-1984.
continua
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Apêndice 2: Participação da Bahia, de Pernambuco e do Ceará no
PIB do Nordeste
continuação
Bahia
Pernambuco
Ceará
1975
33,27%
23,91%
11,70%
1976
31,98%
23,73%
12,39%
1977
31,80%
22,85%
12,44%
1978
33,81%
22,07%
12,49%
1979
34,22%
21,62%
12,58%
1980
36,49%
20,98%
12,58%
1981
36,11%
20,36%
11,89%
1982
35,50%
18,75%
13,18%
1983
39,76%
18,18%
11,38%
1984
35,96%
17,12%
14,53%
1985
37,94%
18,58%
12,20%
1986
36,53%
20,11%
12,37%
1987
35,82%
21,06%
12,17%
1988
37,29%
20,36%
12,56%
1989
36,72%
20,55%
12,51%
1990
34,89%
20,67%
12,59%
1991
32,91%
21,62%
13,69%
1992
33,98%
20,67%
14,16%
1993
33,83%
20,11%
14,19%
1994
33,33%
20,12%
14,69%
1995
32,45%
21,16%
15,13%
1996
32,19%
20,88%
15,26%
1997
32,47%
20,55%
15,43%
1998
32,52%
20,78%
15,80%
1999
32,93%
20,38%
15,28%
2000
33,44%
20,21%
14,43%
2001
33,22%
20,17%
13,72%
2002
34,10%
20,04%
13,31%
Fontes: Elaboração própria, usando dados do IBGE (1985-2002) e dados
gentilmente cedidos pelo Professor Carlos Roberto Azzoni para
1939 e para o período 1947-1984.
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Apêndice 3: Exportações baianas principais segmentos, 2003/2004
Segmentos
Valores (US$ Valores (US$ Variação
1000 FOB), 1000 FOB), 2003/2004
2003
2004
Participação,
2004
Químicos e petroquímicos
800.578
960.171
19,93%
Automotivo
398.673
640.719
60,71%
23,63%
15,77%
Derivados de petróleo
609.267
549.770
-9,77%
13,53%
Metalúrgicos
249.806
384.872
54,07%
9,47%
Grãos óleos e ceras vegetais
160.819
343.089
113,34%
8,44%
Papel e celulose
262.050
277.775
6,00%
6,84%
Cacau e derivados
213.271
194.045
-9,01%
4,78%
Minerais
104.008
103.588
-0,40%
2,55%
80.482
74.884
-6,96%
1,84%
Frutas e suas preparações
Couros e peles
58.455
72.406
23,87%
1,78%
Café e especiarias
39.021
68.065
74,43%
1,68%
Sisal e derivados
53.925
62.548
15,99%
1,54%
Calçados e suas partes
27.840
50.816
82,53%
1,25%
Pesca e aqüicultura
27.053
27.539
1,80%
0,68%
Fumo e derivados
17.263
16.699
-3,27%
0,41%
Demais segmentos
156.261
235.930
50,98%
5,81%
3.258.772
4.062.916
24,68%
100,00%
Total
Fonte: PROMO Centro Internacional de Negócios da Bahia.
197
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197
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Apêndice 4: Balança Comercial Bahia 1980–2004
(US$ milhões FOB)
Anos
Exportações Importações
Saldos
Corrente de
comércio
1980
1.113
824
289
1.937
1981
1.290
571
719
1.861
1982
1.075
609
466
1.684
1983
1.534
441
1.093
1.975
1984
1.739
329
1.410
2.068
1985
1.636
408
1.228
2.044
1986
1.133
454
679
1.587
1987
1.271
484
787
1.755
1988
1.476
677
799
2.153
1989
1.524
648
876
2.172
1990
1.453
766
687
2.219
1991
1.277
632
645
1.909
1992
1.491
534
957
2.025
1993
1.450
615
835
2.065
1994
1.721
753
968
2.474
1995
1.919
1.208
711
3.127
1996
1.846
1.343
503
3.189
1997
1.868
1.590
278
3.458
1998
1.829
1.500
329
3.329
1999
1.581
1.472
109
3.053
2000
1.943
2.256
-313
4.199
2001
2.120
2.274
-154
4.394
2002
2.410
1.878
532
4.288
2003
3.259
1.945
1.314
5.204
2004
4.063
3.013
1.050
7.076
Fonte: PROMO Centro Internacional de Negócios da Bahia.
198
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198
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199
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199
12/5/2008, 09:15
608.869,30
359.857,86
476.673,33
520.346,23
308.620,44
433.762,11
11.740.468,52
Baixo Médio São Francisco
Piemonte da Diamantina
Irecê
Chapada Diamantina
Serra Geral
Médio São Francisco
Oeste
Total
12.204.320,86
452.534,19
319.239,49
536.609,48
487.069,45
364.492,53
590.370,45
361.396,60
1.045.155,50
1.207.919,20
1.122.077,59
564.679,40
1.372.301,73
645.639,81
483.851,78
2.650.983,65
Pop. Estimada
01/07/1994
Fonte: Estimativas do autor com base em interpolações.
Apêndice 5: Regiões econômicas: populações estimadas
996.279,99
335.226,16
Sudoeste
1.188.020,65
Paraguaçu
522.232,65
1.089.766,91
Extremo Sul
Nordeste
1.386.796,41
Litoral Sul
455.744,54
622.328,40
Recôncavo Sul
2.435.943,53
Pop. Estimada
01/07/1990
Litoral Norte
Metropolitana de Salvador
Região
12.466.003,67
463.012,82
324.952,00
545.438,45
493.123,00
367.094,49
582.429,63
375.662,28
1.072.562,14
1.220.238,57
1.139.185,98
591.865,32
1.367.096,91
657.953,53
498.720,46
2.766.668,09
Pop. Estimada
01/07/1996
12.749.552,36
474.291,29
330.947,60
554.764,50
499.786,83
369.885,59
575.304,25
390.782,57
1.102.121,55
1.234.102,04
1.156.958,00
624.251,36
1.363.211,20
670.729,63
514.166,15
2.888.249,81
Pop. Estimada
01/07/1998
13.056.894,76
486.428,71
337.238,29
564.614,77
507.094,97
372.865,72
568.956,16
406.812,49
1.133.982,16
1.249.489,06
1.175.416,63
663.071,07
1.360.619,24
683.986,89
530.215,75
3.016.102,84
Pop. Estimada
01/07/2000
Litoral Norte
Metropolitana de Salvador
Região
1.477.374.823
2.848.118.339
18.850.834.371
PIB Estimado
1990
3.094.882.336
2.032.707.820
2.738.926.195
18.624.316.597
PIB Estimado
1994
3.218.834.478
2.157.659.216
2.729.605.452
19.086.324.452
PIB Estimado
1996
3.480.930.243
2.021.097.188
3.042.146.211
21.058.064.712
PIB Estimado
1998
3.361.198.020
1.891.489.986
3.547.694.509
21.183.008.790
PIB Estimado
2000
Apêndice 6: Regiões econômicas: PIB estimado
Recôncavo Sul
2.897.337.752
3.262.180.306
Litoral Sul
2.077.462.780
2.115.069.628
3.120.468.982
916.939.216
2.591.682.279
1.939.633.148
1.361.826.943
1.968.721.258
2.816.142.066
890.049.481
2.359.263.214
1.832.508.283
1.435.724.165
1.909.738.726
2.645.544.216
921.487.041
2.068.947.106
1.873.674.697
1.332.602.299
1.707.082.349
2.664.692.464
928.744.835
629.751.320
622.689.225
1.615.628.758
1.545.318.728
1.284.166.494
491.080.031
461.851.667
1.414.770.777
670.706.472
493.403.242
533.555.435
1.275.343.653
Paraguaçu
1.326.409.395
440.714.190
449.650.760
Extremo Sul
Sudoeste
432.063.820
479.695.658
Nordeste
Irecê
Piemonte da Diamantina
Baixo Médio São Francisco
Chapada Diamantina
1.502.125.713
391.468.543
45.506.602.225
1.715.243.762
386.282.270
47.693.661.360
2.226.802.779
512.829.325
1.393.036.255
462.089.559
41.995.422.098
1.136.045.892
1.500.096.281
1.001.020.043
302.419.654
40.486.295.045
1.088.069.957
695.208.595
932.205.006
Médio São Francisco
37.812.499.507
Serra Geral
Oeste
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200
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Total
Fonte: Porto (2002).
200
Apêndice 7: Regiões econômicas: PIB (SEI, 2003)
Região
Metropolitana de Salvador
PIB Estimado 1998
PIB Estimado 2000
18.000.075.513
20.761.353.625
Litoral Norte
1.933.091.607
2.854.970.826
Recôncavo Sul
1.038.249.853
1.357.553.945
Litoral Sul
2.345.546.464
2.280.683.288
Extremo Sul
2.077.565.530
2.439.915.703
Nordeste
1.748.084.941
2.958.387.550
Paraguaçu
2.034.432.596
2.461.079.758
Sudoeste
1.893.960.574
2.014.009.447
Baixo Médio São Francisco
716.712.836
1.355.485.974
1.020.740.008
1.083.827.186
Irecê
509.077.117
632.691.526
Chapada Diamantina
627.965.136
826.841.945
Serra Geral
887.238.100
1.093.786.470
Médio São Francisco
392.535.515
549.953.274
Oeste
1.208.536.590
1.720.845.208
Total
36.433.812.382
44.391.385.727
Piemonte da Diamantina
Fonte: SEI (2003)
201
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201
12/5/2008, 09:15
Apêndice 8: Regiões econômicas: PIB per capita estimado
PIB per
capita
estimado
1990
PIB per
capita
estimado
1994
PIB per
capita
estimado
1996
PIB per
capita
estimado
1998
PIB per
capita
estimado
2000
Metropolitana de
Salvador
7.739
7.025
6.899
7.291
7.023
Litoral Norte
6.249
5.661
5.473
5.917
6.691
Recôncavo Sul
2.374
3.148
3.279
3.013
2.765
Litoral Sul
2.089
2.255
2.355
2.553
2.470
Extremo Sul
2.442
2.861
3.496
3.779
3.909
Nordeste
1.298
1.521
1.676
1.702
1.799
Região
Paraguaçu
2.243
2.190
2.308
2.529
2.611
Sudoeste
1.551
1.793
1.709
1.760
1.832
Baixo Médio São
Francisco
2.001
2.570
2.453
2.278
2.254
Piemonte da
Diamantina
2.178
2.175
2.288
2.496
2.394
Irecê
1.333
1.234
1.453
1.249
1.670
Chapada
Diamantina
906
905
1.001
983
1.242
Serra Geral
1.792
2.028
1.835
2.048
2.467
Médio São
Francisco
980
1.447
1.205
1.167
1.521
Oeste
1.603
3.315
3.244
3.616
4.578
Total
3.221
3.317
3.369
3.569
3.653
Fonte: Estimativas do autor com base nos dados de Porto (2002).
202
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202
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Apêndice 9: Regiões Econômicas: PIB per capita (SEI, 2003)
Região
Metropolitana de Salvador
PIB per
capita
estimado
1998
PIB per
capita
estimado
2000
6.232
6.884
Litoral Norte
3.760
5.385
Recôncavo Sul
1.548
1.985
Litoral Sul
1.721
1.676
Extremo Sul
3.328
3.680
Nordeste
1.511
2.517
Paraguaçu
1.649
1.970
Sudoeste
1.718
1.776
Baixo Médio São Francisco
1.834
3.332
Piemonte da Diamantina
1.774
1.905
Irecê
1.376
1.697
Chapada Diamantina
1.256
1.631
Serra Geral
1.599
1.937
Médio São Francisco
1.186
1.631
Oeste
2.548
3.538
Total
2.858
3.400
Fonte: Estimativas do autor com base nos dados da SEI (2003).
203
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203
12/5/2008, 09:15
A era da indústria: a economia baiana
na segunda metade do século XX
de Luiz Ricardo Cavalcante
III Prêmio FIEB de Economia Industrial,
é uma edição da Federação das Indústrias
do Estado da Bahia.
Impressão e acabamento:
Qualigraf Serviços Gráficos e Editora Ltda.
Salvador, maio de 2008
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12/5/2008, 09:15