Proc. n. 1.227/2011
ESTADO DE RONDÔNIA
TRIBUNAL DE CONTAS
Fls. ___________
Gabinete do Conselheiro
WILBER CARLOS DOS SANTOS COIMBRA
PROCESSO N.
: 1.227/2011 (Apenso: 1.254/2011)
ASSUNTO
: Representação
REPRESENTANTE
: Ministério Público de Contas
INTERESSADO
: Fazenda Pública Estadual
RESPONSÁVEIS
: Confúcio Aires Moura - Governador do Estado de
Rondônia
Rui
Vieira
–
Secretário
de
Estado
da
Administração
Andréa
Maria
Rezende
–
Coordenadora-Geral
da
Comissão Especial de Consignações
RELATOR
: Conselheiro Wilber Carlos dos Santos Coimbra
SESSÃO
: 2ª – Plenária de 16 de fevereiro de 2012
GRUPO
: II
EMENTA:
REPRESENTAÇÃO.
ILEGALIDADE
NA
CONTRATAÇÃO DIRETA DA EMPRESA MULTIMARGEM
SISTEMA
DE
INOVAÇÃO
DE
MARGENS
E
CONSIGNÁVEL LTDA. REPRESENTAÇÃO CONHECIDA.
PROCEDÊNCIA.
AUSÊNCIA
DE
PROCESSO
ADMINISTRATIVO. DESCUMPRIMENTO AO ART. 37,
CAPUT E INCISO XXI DA CONSTITUIÇÃO FEDERAL
E NORMAS INCERTAS NA LEI FEDERAL N.
8.666/93. ILEGALIDADE. MULTA. EVIDÊNCIAS
DE NOVAS ILEGALIDADES. CONCESSÃO DE TUTELA
ANTECIPATÓRIA EM ANÁLISE MERITÓRIA DIANTE
DA PRESENÇA DE REQUISITOS AUTORIZADORES.
POSSIBILIDADE. FIXAÇÃO DE ASTREINTES PARA
FORÇAR SEU CUMPRIMENTO.
RELATÓRIO
Cuida-se
representante
do
de
Representação
Ministério
Público
formulada
de
Contas,
pela
Dra.
digna
Yvonete
Fontinelle de Melo, com suporte em notícias veiculadas nos meios de
comunicação local, segundo as quais a empresa Multimargem Sistema de
Inovação de Margens e Consignável Ltda. estaria prestando serviços
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de controle, processamento e averbação das consignações em folha de
pagamento dos servidores públicos estaduais em desatenção às normas
insertas
no
art.
37,
caput
e
inciso
XXI,
da
Constituição
da
República e na Lei de Licitações e Contratos (Lei n. 8.666/93), isto
é, sem a precedência de processo licitatório.
02.
Objetivando a obtenção de elementos fáticos capazes de
dar suporte à representação levada a efeito pelo Parquet de Contas,
este Conselheiro determinou fosse oficiado à Secretaria de Estado da
Administração
para
que
esta
fornecesse
cópia
do
procedimento
licitatório, dispensa ou inexigibilidade de licitação que antecedeu
a
contratação
da
empresa
em
questão
—
Multimargem
Sistema
de
Inovação de Margens e Consignável Ltda. —, bem como dos contratos
firmados entre o Estado de Rondônia e as referidas empresas (fl.
104), o que foi feito em 28/03/11
03.
Em resposta (fl. 78), informou-se que a contratação teria
sido ultimada a partir de um decreto subscrito pelo Governador do
Estado (Decreto n. 15.654/2011), procedimento observado em governos
anteriores, não havendo qualquer participação daquela Secretaria de
Estado na formalização daquele negócio jurídico. Dessa forma, aduziu
desconhecer
a
existência
de
instrumento
contratual
ou
de
procedimento licitatório que o teria precedido.
04.
Em diligência realizada em 31/03/2011 no âmbito daquela
mesma Secretaria por servidores desta Corte, constatou-se que “a
aludida
tratativa
procedimento
a
não
fora
justificar
precedida
uma
de
contratação
licitação,
direta.
tampouco
Nessa
de
esteira,
inexiste qualquer ato e/ou processo administrativo que substancie a
contratação em tela, afora o decreto apontado” (fl. 105).
05.
Dessa
forma,
considerando
as
informações
carreadas
aos
autos, que revelaram, prima facie, o descumprimento ao disposto no
art. 175 da CF/88 e no art. 2° da Lei n. 8.666/93, proferiu-se em
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01/04/2011 a Decisão Monocrática em Sede de Liminar n. 33/2011 (fls.
11/19), por meio da qual se determinou a suspensão, e respectiva
comprovação, da executoriedade do suposto contrato havido entre a
empresa Multimargem e a Secretaria de Estado da Administração. Tal
decisão foi referendada pelo Plenário da Corte em sessão realizada
em 07/04/2011, conforme certidão à fl. 237.
06.
Naquela decisão, determinou-se, ainda, ao Governador do
Estado e ao titular da SEAD que encaminhassem a esta Corte de Contas
os documentos decorrentes da designação da empresa Multimargem para
prestação
do
serviço
em
questão,
devendo,
no
prazo
fixado
(48
horas), justificar os atos que antecederam sua contratação. Fixouse, também, com fulcro no art. 461, §§ 3º e 4º do Código de Processo
Civil, multa diária para o caso de atraso no cumprimento da decisão.
07.
O Senhor Governador do Estado, Confúcio Aires Moura, foi
pessoalmente notificado no dia 04/04/2011, a Excelentíssima Senhora
Secretária
de
Estado
da
Administração,
Vera
Lúcia
Paixão,
foi
notificada, de forma pessoal, no dia 01/04/2011, tendo a empresa
Multimargem
Ltda.
recebido
o
mandado
notificatório
no
dia
04/04/2011, conforme se extrai das certidões acostadas às fls. 20,
31 e 42 dos autos.
08.
A titular da SEAD apresentou resposta à Decisão exarada
(fls. 106/107) e argumentou que os atos que levaram à “contratação”
da empresa Multimargem foram praticados diretamente pelo Governador,
por meio de decreto, sem a participação da SEAD, razão pela qual a
suspensão determinada por esta Corte não seria de sua competência.
09.
Quanto à empresa Multimargem Ltda., sua manifestação e os
documentos que a acompanharam estão acostados às fls. 130/227. Em
síntese, suscitou, em preliminar, a incompetência deste Relator para
suspender monocraticamente o ajuste havido entre ela e o Estado de
Rondônia; no mérito, sustentou a legalidade de sua designação, pois
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esta não careceria de licitação, mas de mero convênio, em razão da
mútua cooperação estabelecida.
10.
O Governador do Estado de Rondônia, Confúcio Aires Moura,
por sua vez, interpôs Recurso de Reconsideração impugnando o inteiro
teor da Decisão, almejando vê-la cassada, alegando ser hígida, à luz
do
direito
posto,
a
designação
da
empresa,
e
que
o
Decreto
n.
15.664/2011 era ato jurídico perfeito, agasalhado no âmago da melhor
exegese do direito administrativo.
11.
Em resposta, esta Corte se manifestou por meio da Decisão
n. 64, de 05 de maio de 2011 (às fls. 43/44 dos autos do processo n.
1254/11, apenso), exarada nos seguintes termos:
I – Conhecer da irresignação, consubstanciada na peça
intitulada como recurso de reconsideração, como mero
exercício do direito de petição, a teor do art. 5º,
XXXIV, “a”, da Constituição da República;
II – Indeferir o pleito formulado pelo peticionário, eis
que esbarra nos fundamentos jurídicos trazidos nesta
decisão, razão pela qual se mantém inalterada a decisão
monocrática exarada em sede de liminar nº 33/2011, a
qual fora referendada pelo Pleno desta Egrégia Corte de
Contas;
III – Por consectário lógico, mantenha-se a suspensão do
contrato havido entre o Estado de Rondônia e a empresa
MULTIMARGEM SISTEMA INOVADA MARGEM CONSIGNÁVEL LTDA.,
bem como todas as determinações constantes do exarado em
sede liminar nº 33/2011, referendada, repise-se, pelo
Pleno deste Tribunal, em sessão ordinária realizada no
dia 07/04/2011;
(...)
12.
Após ver sucumbida, à unanimidade, a defesa da higidez do
“ato designatório” da empresa Multimargem Ltda., o Governador do
Estado de Rondônia revogou o Decreto n. 15.654/2011, conforme teor
do Decreto n. 15.887 de 04 de maio de 2011, publicado no DOE n. 1728
de 06/05/2011, à fl. 52 dos autos do processo n. 1254/11, apenso.
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13.
Estado,
A referida autoridade, assistida pelo Procurador-Geral do
Dr.
autorização
Valdecir
para
Multimargem,
Da
que
pelo
o
Silva
Maciel,
serviço
prazo
máximo
fosse
de
90
aos
19/05/2011,
recomeçado
dias,
tempo
pela
que
requereu
empresa
julgou
necessário para que fossem adotadas as providências necessárias à
transferência de dados e domínio de tecnologia, permitindo ao Estado
realizar aquele serviço de maneira direta.
14.
Sua Excelência, o Governador do Estado, fundamentou seu
petitório na importância do serviço em questão, que envolvia dados
sigilosos
dos
servidores
estaduais,
relevando-se,
aí,
elevado
interesse público.
15.
Assim
sendo,
diante
do
articulado,
foram
parcialmente
modulados os efeitos irradiantes da Decisão Liminar n. 033/2011,
conforme Decisão n. 80/2011-Pleno (fls. 274/278):
I – MODULAR parcialmente os efeitos da Decisão nº
033/2011, para o fim de conceder o prazo de 45 (quarenta
e cinco) dias, prorrogável por igual período, uma única
vez mediante prévia audiência deste Tribunal de Contas,
excepcional, improrrogável para além do último prazo
concedido, a título precário, a contar da intimação
pessoal do Senhor CONFÚCIO AIRES MOURA, Governador do
Estado
de
Rondônia,
para
adotar
incontinenti
providências cabais, eficazes, efetivas e eficientes
tendentes à concretização pela própria administração
pública para levar a efeito o controle, registro,
processamento e averbação das consignações em folha de
pagamento dos servidores públicos do Estado de Rondônia;
II – MANTER hígida a Decisão nº 033/2011, no que atine à
multa cominatória a título de astreintes aperfeiçoada no
mundo fenomênico e aplicada juridicamente ao caso
concreto em virtude da recalcitrância do agente público
em não atender no prazo assinado por esta Egrégia Corte
ao comando jurisdicional, eis que tal instituto –
astreintes - se convolou no tempo ante a conduta
obstinada do agente contrária à legislação pátria
vigente aplicável à espécie e a inação da mesma
autoridade competente no que concerne à irresignação ao
prefalado decisum, nesta parte, mantendo-se, portanto,
inalterada;
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III – AUTORIZAR excepcional e precariamente ante a
constatação do interesse público existente a ser
protegido e em linhas pretéritas já demonstrado, o
recomeço da prestação do serviço de processamento,
registros e averbações das consignações em folha de
pagamento dos servidores públicos do Estado de Rondônia,
pelo prazo, de 45 (quarenta e cinco) dias, a contar da
intimação pessoal desta Decisão, serviço este a ser
prestado, como dito ab initio excepcionalmente, a título
precário, pela pessoa jurídica de direito privado
constante dos autos que prestava tais serviços;
IV – ASSENTAR que, por consectário lógico, no referido
prazo máximo de 45 (quarenta e cinco) dias, prorrogável
uma única vez, a Secretaria de Estado da Administração,
por
seu
titular,
deverá
adotar
as
providências
necessárias
na
transferência,
desenvolvimento
e/ou
aquisições de programas de informática, dados e domínio
de tecnologia, na forma da Lei, para a realização do
serviço diretamente pela Administração, ou, se preferir,
em
obediência
ao
poder
administrativo
da
discricionariedade ínsito ao administrador público,
poderá delegar, a particular, desde que precedido de
procedimento licitatório, a prestação do serviço por
aquela Decisão obstado e ora, temporária e precariamente
permitido, de tudo dando conhecimento prévio a esta
Corte de Contas, dentro do prazo já assinado, sob pena
de aplicação da multa em sua gradação máxima insculpida
no artigo 55, inciso IV, da Lei Complementar Estadual nº
154/96;
V – ESTABELECER que em optando a administração pública
pela prestação do serviço, por particular, a Secretaria
de Estado da Administração, por seu titular, deverá, sob
pena de responsabilização do chefe da pasta em apreço,
observar o disposto no artigo 2° da INSTRUÇÃO NORMATIVA
Nº 025/TCE-RO-2009, que determina seja o Edital do
ao
Processo
Licitatório
encaminhado,
previamente,
Tribunal de Contas, para apreciação da legalidade do ato
administrativo
praticado;
destarte,
fixo,
subsidiariamente, para cumprimento do preceito ora
determinado,eis que se materializa numa obrigação de
fazer, multa diária nos termos do § 5º, do artigo 461 do
Caderno Processual Civil pátrio no valor de R$ 12.500,00
(doze mil e quinhentos reais), a ser imputada ao
Secretário de Estado da Administração, caso delegue a
terceiro a prestação do serviço, sem licitação prévia ou
em inobservância ao inteiro teor deste decisum, sem
prejuízo
das
demais
cominações
legais.
A
multa
cominatória tem seu termo inicial no momento em que o
ato administrativo for cabalmente praticado pelo agente
público em desacordo com a legislação de regência e em
desconformidade com o teor da Decisão;
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VI – FIXAR, subsidiariamente, astreintes, na forma do §
5º, do artigo 461, do Codex de ritos civil pátrio, no
valor de R$ 25.000,00 (vinte e cinco mil reais), por
cada dia de atraso, a ser suportada pessoalmente pelo
Senhor Dr. CONFÚCIO AIRES MOURA, Governador do Estado de
Rondônia, caso a prestação dos serviços, na forma
excepcional e precariamente autorizada, seja prorrogada
para além dos 45 (quarenta e cinco) dias deferidos, sem
a formalidade da prorrogação. Deste modo, tenha-se por
prevalente que a vertente multa está vinculada à
obrigação de fazer imposta ao Senhor Governador do
Estado em adotar as providências legais nesta Decisão
entabulada. A multa cominatória aqui tratada tem seu
início
e
incidência
aperfeiçoada
imediatamente
no
primeiro dia depois de expirado o prazo de 45 (quarenta
e cinco dias) dias ora estipulado originariamente, ou o
prorrogado, se for necessária dita dilação temporal;
VII – ESCLARECER que a dilação do prazo ora concedido,
45 (quarenta e cinco) dias, será permitida uma única
vez, mediante prévia solicitação, por escrito, a este
Tribunal de Contras, até 05 (cinco) dias antes do
término dos primeiros 45 (quarenta e cinco) dias,
oportunidade em que esta Corte, após analisar as razões
de justificativas da dilação temporal, decidirá de forma
fundamentada sobre a dita prorrogação, sendo que no
prazo dilatado a Administração Estadual ficará obrigada
a concluir a execução do serviço, nos moldes ut supra
articulado;
VIII – DETERMINAR ao Senhor Governador do Estado, bem
assim ao Senhor Secretário de Estado da Administração
que, no prazo de até 10 (dez) dias, a contar da
intimação desta Decisão, encaminhe a este Tribunal, sem
embargo, informações detalhadas sobre o cronograma de
execução do serviço para a prestação, direta, ou por
delegação a terceiro, via licitação;
IX – INTIMAR o interessado, Senhor CONFÚCIO AIRES MOURA,
Governador do Estado de Rondônia, pessoalmente, para
tomar ciência desta Decisão e deflagrar, incontinenti, o
objeto
pleiteado,
e,
excepcional
e
precariamente
deferido;
X – INTIMAR, da mesma forma, o atual Secretário de
Estado da Administração, para tomar ciência desta
Decisão e operacionalizar, sem demora, dentro de sua
competência legal, o objeto pleiteado pelo Chefe do
Executivo estadual no sentido de deflagrar as medidas
legais para levar a efeito a operacionalização pela
própria Administração Pública, dentro do prazo deferido,
o controle, registro, processamento e averbação das
consignações em folha de pagamento dos servidores
públicos do Estado de Rondônia ou se escolher delegar a
terceiros deve ser, portanto, tal delegação, precedida,
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necessariamente, de processo licitatório, nos exatos
termos da Lei de regência aplicável à espécie, qual
seja, Lei nº 8.666/93 – Lei de Licitações e Contratos
Administrativos – e, especialmente o disposto no artigo
2º, da Instrução Normativa Nº 025/TCE-RO-2009, tudo
estritamente dentro do prazo concedido, qual seja, 90
(noventa) dias, caso ocorra a prorrogação dos primeiros
45 (quarenta e cinco) dias concedidos;
(...)
16.
Imperioso anotar que tanto o Governador do Estado, quanto
o Secretário Estadual de Administração, tomaram ciência da Decisão
supra colacionada em 21 de junho de 2011.
17.
Assim, veio aos autos ofício (fl. 289) por meio do qual
se deu ciência a este Relator da criação, por intermédio da Lei
Complementar n. 622, de 11 de julho de 2011, da Comissão Especial de
Consignações – CECON, objetivando, assim, permitir que os trabalhos
de consignação em folha de pagamento fossem diretamente prestados
pela
Administração.
No
referido
expediente,
subscrito
pela
Coordenadora Geral da CECON, informou-se que a empresa Zetrasoft
Ltda. teria fornecido gratuitamente, pelo prazo de 06 (seis) meses,
o
sistema
que
permitiria
o
desenvolvimento
da
atividade
fim
da
mencionada Comissão. Juntou-se, também, o Termo de Cessão de Direito
de Uso do sistema fornecido (eConsig), conforme se infere às fls.
290/310.
18.
o
Em nova manifestação (fls. 316/320), a CECON informou que
Executivo
decorrência
terceirização
viu
da
por
bem
natureza
existente
até
assumir
das
o
serviço
informações
então,
ficavam
de
que,
a
consignação
em
razão
disposição
de
em
da
uma
empresa privada. Segundo consta, percebeu-se que o sistema utilizado
era
frágil,
havendo
risco
de
quebra
de
sigilo
dos
dados
ali
contidos.
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19.
Destarte,
teriam
sido
avaliados
os
sistemas
fornecidos
por 04 empresas diferentes, sendo eleitos, segundo a coordenadora da
CECON,
os
seguintes
condições
critérios
contratuais,
de
escolha:
idoneidade
da
qualidade
do
sistema,
empresa
fornecedora,
possibilidade de modulação do sistema às necessidades do Estado e
gratuidade da contratação — tanto para o Estado de Rondônia quanto
para as consignatárias e consignados.
20.
Ressaltou-se que a utilização daquele sistema, o eConsig,
se daria apenas pelo tempo necessário para a realização de certame
licitatório que permitiria a aquisição do sistema definitivo.
21.
Submetido
o
feito
à
análise
técnica,
emitiu-se
o
relatório às fls. 364/376, no qual se ressalta uma visita feita por
técnico
desta
Corte
à
CECON
e
à
SUPEL,
constatando-se,
na
oportunidade, a efetiva utilização do sistema eConsig, ressaltandose, também, que a CECON estaria em contato com a Superintendência
Estadual de Compras e Licitações no intuito de licitar o objeto em
discussão.
22.
No
mérito,
discorreu
sobre
os
motivos
pelos
quais
a
contratação de serviços e aquisição de bens deve, em regra, observar
procedimento
empresa
licitatório,
Multimargem,
para
contratada
ressaltar
que,
diretamente,
a
despeito
não
mais
de
a
prestar
serviços para o Estado, o novo sistema utilizado fora igualmente
contratado diretamente, por meio de termo de cessão de direito de
uso.
23.
Ressaltou que a fornecedora do novo sistema, a empresa
Zetrasof, obrigou-se contratualmente a fornecer ao Estado uma série
de outros serviços — tais como implantação do sistema, fornecimento
de
solução
objeto
da
manuseio
de
tecnologia
cessão,
do
informatizada
promoção
sistema,
de
e
treinamento
disponibilização
de
infraestrutura
dos
para
servidores
pessoal
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técnico
o
para
para
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prestar serviço de assessoria — que não se compatibilizariam com a
gratuidade do pacto firmado, causando-lhe estranheza que uma empresa
privada fornecesse um serviço sem qualquer contraprestação.
24.
Por fim, concluiu nos seguintes termos:
(...)
De qualquer sorte, a contratação direta da empresa
ZETRASOFT, sem procedimento licitatório, viola o inc.
XXI do art 37, CF e o art. 3º da Lei Federal nº.
8.666/93,
pois,
em
que
pese
haver
aparente
vantajosidade(sic) na contratação em tela, o princípio
da isonomia, o qual assegura que qualquer pessoa que
preencha as condições legalmente estabelecidas possa
participar da licitação e venha a contratar com a
Administração Pública, encontra-se afrontando.
Por outro lado, ponderando que a contratação não
traz ônus ao Governo do Estado de Rondônia, nem aos
consignados e consignatários (cláusula 6 e 6.1 do Termo
de Cessão de Uso, ver f. 294), também levando em conta
que a CECON solicitou instruções à SUPEL sobre a
licitação, ao que foi orientada a encaminhar Termo de
Referência do objeto pretendido à SUPEL.
E considerando que o Termo de Referência do objeto
da licitação pretendida estaria sendo elaborado pela
CECON, sou de parecer que o Conselheiro Relator e o eg.
Tribunal de Contas fixe prazo de 30 dias para que
referida Comissão Especial de Consignações elabore e
encaminhamento à SUPEL Projeto Básico ou Termo de
Referência do objeto da licitação pretendida, para que
tenha imediata instauração do certame.
25.
O Ministério Público de Contas (Parecer n. 537/2011, às
fls. 380/398), por sua vez, manifestou-se diversamente, conforme se
depreende abaixo:
Ante o exposto, manifesta este MPC pela aplicação
das cominações que o caso requer, na forma do
estabelecido na Decisão n. 80/2011 – PLENO, fls.
274/278, especialmente a prevista no Item VI do referido
decisum, que deverá perdurar até que, após a aquisição
do sistema necessário para o exercício da função,
ressalte-se, mediante devido processo licitatório, o
Governo do Estado passe a controlar e processar
diretamente e integralmente – sem a ingerência de
terceiros estranhos à Administração os empréstimos
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mediante consignação em folha de pagamento realizados
por seus servidores. Todavia, acaso tenha entendido a
Administração pela delegação desse serviço ao particular
- a teor do Item IV da Decisão n. 80/2011 – PLENO já
deveras referenciada -, deverá a multa perdurar até a
finalização do devido certame licitatório para esse fim
realizado.
26.
No intuito de aferir a extensão do cumprimento da decisão
anteriormente proferida nos autos, oficiou-se junto à CECON para que
esta prestasse informações quanto ao procedimento licitatório a ser
deflagrado para aquisição de sistema gerenciador das consignações em
folha (fls. 395/399).
27.
da
Atendendo ao chamado deste Relator, a Coordenadora Geral
CECON,
às
documento
fls.
403/419,
especificando
informou
tecnicamente
que
o
já
tinha
objeto
providenciado
que
deveria
ser
licitado, encaminhando-o à Diretoria Executiva Tecnológica do Estado
de Rondônia em 22/09/2011 (fl. 408), à SUPEL na mesma data (fl. 407)
e à Secretaria Estadual de Administração em 10/11/11(fl. 405).
28.
Assim,
argüiu
já
ter
cumprido
com
suas
atribuições,
estando o procedimento licitatório a cargo de outro órgão.
29.
da
Considerando as informações prestadas pela Coordenadora
CECON,
viu-se
por
bem
requisitar
informações
diretamente
do
Governador do Estado, visto que, aparentemente, não haveria óbices
para a realização do correspondente certame licitatório e até aquele
momento
não
havia
chegado
a
esta
Corte
notícia
acerca
de
sua
realização.
30.
Chefe
Em resposta (fl. 460), o Governador, por meio de seu
de
Gabinete,
limitou-se
a
informar
que
a
CECON
já
havia
encaminhado ao Departamento de Tecnologia da Informática, à SUPEL e
à SEAD documento solicitando a licitação do sistema em discussão.
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31.
Requisitou-se,
ainda,
à
Coordenadora
da
CECON,
que
informasse quais seriam as fontes pagadoras da empresa Zetrasoft
(fls. 430/433).
32.
A responsável pela CECON, respondendo a tal expediente,
ratificou as informações anteriormente prestadas, segundo as quais
não
haveria
qualquer
tipo
de
remuneração,
estando
consignado
expressamente na cláusula sexta no termo de cessão de direito de uso
firmado não haver qualquer ônus para o Estado e que seria vedado à
Zetrasoft
cobrar
quaisquer
valores
das
empresas
consignatárias
e
consignados.
33.
deste
Insta
Relator
informar
expediente
que
aos
10/02/2012
subscrito
pela
d.
chegou
ao
Gabinete
Procuradora-Geral
do
Estado, no qual, em nome do Estado de Rondônia, requereu dilação de
prazo
para
finalizar
licitação
objetivando
contratar
“empresa
especializada na gestão de recursos humanos e folha de pagamento”,
fazendo-o
com
razoabilidade,
fulcro
sem,
nos
contudo,
princípios
fazer
da
consignar
proporcionalidade
qual
seria
o
e
prazo
necessário para ultimar tais medidas.
É o necessário relato.
VOTO
34.
Conforme já consignado alhures, a representação formulada
pelo Ministério Público de Contas demonstrava indícios de violação a
preceitos
básicos
da
administração
pública
na
contratação,
pelo
Estado de Rondônia, da empresa Multimargem Sistema de Inovação de
Margens e Consignável Ltda.
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35.
A
primeira
decisão
proferida
nos
autos,
qual
seja
a
Decisão Monocrática em sede de liminar n. 33/2011 (fls. 10/19),
referendada
em
07
de
abril
de
2011
pelo
Plenário
desta
Corte,
determinou a imediata suspensão dos efeitos do instrumento por meio
do qual se contratou a referida empresa.
36.
No entanto, os efeitos de tal suspensão foram modulados,
segundo decisão plenária unânime formalizada na Decisão n. 80, de 09
de junho de 2011. Assim, facultou-se ao governo do Estado valer-se
dos serviços da Multimargem pelo prazo de 45 (quarenta e cinco) dias
— prorrogáveis por igual período, caso autorizado por esta Corte —,
para que nesse lapso assumisse a prestação direta do serviço ou o
terceirizasse por meio dos institutos consagrados pela Lei Federal
n. 8.666/93.
37.
Ato seguinte, o Governador do Estado propôs a edição de
lei acerca da matéria, tendo, assim, sido aprovada pela Assembleia
Legislativa do Estado de Rondônia a Lei Complementar n. 622, de 11
de julho de 2011. Esta, em seu art. 17, dispôs sobre a criação da
“Comissão Especial de Consignações – CECON, para consignações em
folha
de
pagamento
dos
servidores
civis
e
militares,
ativos,
inativos e pensionistas do Poder Executivo do Estado de Rondônia”.
38.
Assim, o Estado chamou para si as responsabilidades pela
gerência das consignações em folha de pagamento, estando a empresa
Multimargem, a partir daquela data, efetivamente deposta das funções
até então desenvolvidas.
39.
Em
jurídico
existente
que
pese
este
entre
fato,
o
qual
Estado
seja
de
o
termo
Rondônia
e
do
negócio
a
empresa
Multimargem, não há que perder de vista a anomalia do instrumento
por meio do qual fora alçada a titular da prestação do serviço de
consignação
em
folha
de
pagamento,
sendo
estes
os
motivos
que
levaram à representação em apreço. Insurge-se o Ministério Público
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de
Contas
contra
a
inobservância
dos
ditames
constitucionais
e
legais que regem as contratações concretizadas pelo poder público.
40.
Desse modo, impõe-se apreciar, em um primeiro momento, a
legalidade de tal contratação.
1. DA CONTRATAÇÃO DA MULTIMARGEM
41.
Conforme já articulado, após a Representação ministerial,
como ato consectário, concedeu-se a liminar n. 33/2011, suspendendo
a executoriedade do contrato existente entre o Governo do Estado de
Rondônia e a empresa Multimargem, tendo esta sido exarada sem prévia
oitiva das partes interessadas, visando fazer cessar os efeitos da
lesão ao erário até então perpetradas, bem como por ser a anterior
ouvida incompatível com a tutela a ser deferida.
42.
A titular da SEAD, à época, apresentou resposta à Decisão
supramencionada (fls. 106/107) e argumentou que os atos que levaram
à “contratação” da empresa Multimargem foram praticados diretamente
pelo Governador, por meio de Decreto, sem a participação da SEAD,
razão pela qual a suspensão determinada por esta Corte não seria de
sua competência.
43.
Quanto à empresa Multimargem Ltda., sua manifestação e os
documentos
que
Suscitou,
em
a
acompanharam
preliminar,
a
estão
acostados
incompetência
às
fls.
deste
130/227.
Relator
para
suspender monocraticamente o ajuste havido entre ela e o Estado de
Rondônia. No mérito, sustentou a legalidade de sua designação, pois
esta não careceria de licitação, mas de mero convênio, em razão da
mútua cooperação estabelecida.
44.
O Governador do Estado de Rondônia, Confúcio Aires Moura,
por sua vez, interpôs Recurso de Reconsideração impugnando o inteiro
teor da Decisão, almejando vê-la cassada, alegando ser hígida, à luz
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do
direito
posto,
a
designação
da
empresa,
e
que
o
Decreto
n.
15.664/2011 era ato jurídico perfeito, agasalhado no âmago da melhor
exegese do direito administrativo.
45.
Referido recurso foi conhecido como direito de petição —
processado nos autos do processo n. 1254/2011, apensos — sendo-lhe
negado provimento (Decisão n. 64/2011-Pleno, às fls. 23/38 dos autos
apensos).
46.
Ato
detrimento
subsequente,
da
Decisão
n.
veio
o
Governador
64/2011-Pleno,
informar
editou
o
que
em
Decreto
n.
15.887/2011 revogando o Decreto n. 15.654/2011, que havia delegado o
serviço de consignação em folha de pagamento à empresa Multimargem
(fls. 50/51, dos autos n. 1254/2011).
1.2. Da ilegalidade da contratação da empresa Multimargem
47.
n.
Não obstante o Governo do Estado tenha editado o Decreto
15.887/2011,
Multimargem,
fato
cancelando
é
que
a
durante
delegação
todo
o
do
serviço
período
em
à
que
empresa
vigeu
o
Decreto n. 15.654/2011 este gerou efeitos jurídicos, visto que a
Multimargem recebeu remuneração pelo serviço prestado, e, de fato,
desempenhou o serviço a ela cometido, o que impõe seja analisada a
legalidade da delegação no período referido.
48.
Pois bem. Em diligência realizada por servidores desta
Corte junto à Secretaria de Estado da Administração, constatou-se a
inexistência de procedimento administrativo apto a demonstrar se a
contratação
da
empresa
Multimargem
decorreu
de
procedimento
licitatório ou de contratação direta, por meio de dispensa ou de
inexigibilidade. Verificou-se, ainda, a inexistência de instrumento
contratual, o que impossibilitou aferir, de fato, em quais condições
este serviço seria prestado.
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49.
O único registro acerca desse imbróglio encontrava-se no
Decreto n. 15.654, de 27.01.2011 – revogado pelo Decreto n. 15.887,
de 04 de maio de 2011 -, cujo art. 6º dispunha:
Art. 6º. Fica designada a MULTIMARGEM – Sistema
Inovada de Margem Consignável Ltda, como entidade
competente para realizar o controle, processamento
e averbação das consignações em folha de pagamento
facultativas,
bem
como
prestar
atendimento
individual aos servidores públicos.
Parágrafo
único.
O
controle,
processamento,
averbação e atendimento ao servidor público pela
entidade MULTIMARGEM – Sistema Inovada de Margem
Consignável Ltda, não trará qualquer ônus ao
Governo do Estado de Rondônia, cabendo as entidades
consignatárias
arcarem
com
o
custeio
do
processamento.
50.
chega
Dos fatos trazidos aos autos, a outra conclusão não se
senão
a
de
que
o
Governador
do
Estado
ignorou
as
mais
comezinhas normas de regência ao levar a efeito uma contratação
precária que não estava amparada por qualquer diploma legal válido,
visto que o Decreto n. 15.654/2011 contraria frontalmente o art. 37,
XXI da Constituição Federal e, por consectário lógico, a Lei Federal
n. 8.666/93.
51.
Restou
claro,
ainda,
não
haver
participação
de
outro
agente político, que não o próprio Governador, na ultimação dos atos
que permitiram à Multimargem Ltda. controlar, processar e averbar as
consignações, vez que ultimados por decreto chancelado pelo Chefe do
Executivo.
52.
Conforme dicção do Parágrafo único do art. 6º do Decreto
n. 15.654/2011, não coube ao Estado de Rondônia despender qualquer
quantia
ausência
financeira
desse
ônus
para
não
manutenção
tem
o
do
condão
serviço,
de
minorar
no
a
entanto,
a
ilegalidade
chapada a que se está diante.
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53.
Tem-se, no caso em tela, infringência direta a comando
constitucional, que, em seu art. 37, XXI, estabelece o parâmetro
mínimo
a
ser
observado
pelos
administradores
públicos
no
que
concerne a contratação de obras, serviços, compras e alienações.
Senão vejamos:
Art. 37. XXI - ressalvados os casos especificados na
legislação, as obras, serviços, compras e alienações
serão contratados mediante processo de licitação pública
que
assegure
igualdade
de
condições
a
todos
os
concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações
de
pagamento,
mantidas
as
condições
efetivas
da
proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá as
exigências
de
qualificação
técnica
e
econômica
indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações.
54.
Chama-se a atenção para o fato de o constituinte visar
assegurar,
com
o
procedimento
licitatório,
a
igualdade,
direito
fundamental consagrado no caput do art. 5º da Constituição Federal.
55.
Dessa
forma,
todos
os
particulares
que
reunirem
os
atributos necessários à prestação de um serviço ou ao fornecimento
de objeto cujo poder público tenha interesse de contratar/adquirir,
devem ser capazes de pleitear essa contratação, o que somente se
assegura por meio de procedimento licitatório.
56.
de
Acerca da matéria já se debruçou a Corte Suprema em sede
Ação
Direta
de
Inconstitucionalidade,
conforme
fragmento
de
decisão que se faz constar, da lavra do Min. Eros Grau, in verbis:
A licitação é um procedimento que visa à satisfação do
interesse
público,
pautando-se
pelo
princípio
da
isonomia. Está voltada a um duplo objetivo: o de
proporcionar à administração a possibilidade de realizar
o negócio mais vantajoso – o melhor negócio – e o de
assegurar
aos
administrados
a
oportunidade
de
concorrerem, em igualdade de condições, à contratação
pretendida pela administração. (...) Procedimento que
visa à satisfação do interesse público, pautando-se pelo
princípio da isonomia, a função da licitação é a de
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viabilizar, através da mais ampla disputa, envolvendo o
maior número possível de agentes econômicos capacitados,
a satisfação do interesse público. A competição visada
pela licitação, a instrumentar a seleção da proposta
mais vantajosa para a administração, impõe-se seja
desenrolada de modo que reste assegurada a igualdade
(isonomia)
de
todos
quantos
pretendam
acesso
às
contratações da administração. A conversão automática de
permissões municipais em permissões intermunicipais
afronta a igualdade – art. 5º –, bem assim o preceito
veiculado pelo art. 175 da Constituição do Brasil. (...)
Afronta ao princípio da isonomia, igualdade entre todos
quantos
pretendam
acesso
às
contratações
da
administração. A lei pode, sem violação do princípio da
igualdade, distinguir situações, a fim de conferir a uma
tratamento diverso do que atribui a outra. Para que
possa fazê-lo, contudo, sem que tal violação se
manifeste, é necessário que a discriminação guarde
compatibilidade
com
o
conteúdo
do
princípio.
A
Constituição do Brasil exclui quaisquer exigências de
qualificação
técnica
e
econômica
que
não
sejam
indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações.
A discriminação, no julgamento da concorrência, que
exceda essa limitação é inadmissível.” (BRASIL. Supremo
Tribunal Federal. ADI 2.716. Relator: Min. Eros Grau.
Brasília, DF, 29 de novembro de 2007)
57.
Tal
direito
foi,
de
maneira
cabal,
cerceado
a
todas
aquelas empresas que poderiam gerenciar as consignações em folha de
pagamento
pretendidas
Privilegiando-se,
pelos
assim,
sem
servidores
qualquer
públicos
estaduais.
justificativa,
a
empresa
Multimargem, o que afronta o princípio da impessoalidade.
58.
O Chefe do Executivo Estadual tem o dever de curvar-se
diante dos princípios mínimos trazidos pelo caput do art. 37 da
CF/88, o que não se constatou no caso sub emanime.
59.
No que atine ao dever de legalidade, registre-se que não
se respeitou o princípio da primazia da lei, segundo o qual os atos
administrativos
não
podem
contrariar
a
lei,
nem
o
princípio
da
reserva legal, que impõe ao administrador praticar apenas os atos
administrativos
legalmente
autorizados.
Ora,
não
cabe
ao
administrador público inovar, criando direitos e obrigações, a ele
cabe apenas aplicar a lei ao caso concreto e nada mais.
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60.
A
“contratação”
em
questão
se
deu
ao
arrepio
da
Constituição Federal e da Lei de Licitações e Contratos, tendo se
concretizado
por
instrumento
inadequado,
inidôneo,
qual
seja
o
Decreto Autônomo n. 15.654/2011 — que, de fato, afigura-se como
decreto
designatório,
instrumento
inovador
no
âmbito
do
Direito
Administrativo para o fim que se destina —, não tendo a autoridade
responsável
se
reduzido
ao
papel
imposto
a
todos
os
agentes
públicos, qual seja o da subordinação integral à lei.
61.
No que concerne ao princípio da impessoalidade, ensina o
mestre Celso Antônio Bandeira de Melo que:
Nele se traduz a ideia de que a Administração tem
que tratar a todos os administrados sem discriminações,
benéficas
ou
detrimentosas.
Nem
favoritismo
nem
perseguições são toleráveis. Simpatias ou animosidades
pessoais, políticas ou ideológicas não podem interferir
na atuação administrativa e muito menos interesses
sectários, de facções ou grupos de qualquer espécie. O
princípio em causa não é senão o próprio princípio da
igualdade ou isonomia. (Curso de Direito Administrativo.
20 ed. Malheiros: São Paulo, 2006. p. 102)
62.
Reforça-se
aqui
a
ideia
dantes
lançada,
de
que
houve
beneficiamento da empresa Multimargem sem justificativa plausível.
Sua escolha não obedeceu a qualquer critério de competitividade,
economicidade, vantajosidade, sendo que todas as demais empresas do
mesmo
ramo
foram
injustificadamente
preteridas,
em
vistude
do
beneplácito estatal.
63.
Quanto ao princípio da moralidade administrativa, este,
em tese, se encontra atendido diante da observância dos padrões
éticos, de boa-fé, probidade. Bandeira de Melo, em seu magistério,
sustenta:
Segundo os cânones da lealdade e boa-fé, a Administração
haverá de proceder em relação aos administrados com
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sinceridade e lhareza, sendo-lhe interdito qualquer
comportamento astucioso, eivado de malícia, produzidos
de maneira a confundir, dificultar ou minimizar o
exercício de direitos por parte dos cidadãos. (op. cit.
p. 107)
64.
Nesse aspecto, tenho como não atendido o princípio em
questão
quando
direito
de
se
ser
retirou
informada
da
população
sobre
quem
do
Estado
estava
de
sendo
Rondônia
o
contratado,
o
motivo pelo qual esta e não aquela empresa foi selecionada para
auferir mensalmente centenas de milhares de reais decorrentes da
prestação do serviço de gerenciamento das consignações em folha.
65.
A
boa
administração
exige
clareza,
que
deve
ser
suficiente para extrair a honestidade com a qual se desenvolve,
podendo-se,
então,
atribuir
validade
ao
ato
administrativo
praticado.
66.
de
Tal conceituação encontra-se diretamente ligada ao dever
publicidade.
O
Ministro
Ayres
Brito,
com
poesia
que
costumeiramente imprime em suas manifestações no Supremo Tribunal
Federal, assim já se manifestou sobre o tema:
A prevalência do princípio da publicidade administrativa
outra coisa não é senão um dos mais altaneiros modos de
concretizar a República enquanto forma de governo. Se,
por um lado, há um necessário modo republicano de
administrar o Estado brasileiro, de outra parte é a
cidadania mesma que tem o direito de ver o seu Estado
republicanamente administrado. O ‘como’ se administra a
coisa pública a preponderar sobre o ‘quem’ administra –
falaria Norberto Bobbio –, e o fato é que esse modo
público de gerir a máquina estatal é elemento conceitual
da nossa República. O olho e a pálpebra da nossa
fisionomia constitucional republicana. A negativa de
prevalência do princípio da publicidade administrativa
implicaria, no caso, inadmissível situação de grave
lesão à ordem pública.” (BRASIL. Supremo Tribunal
Federal.SS
3.902-AgR-segundo.
Relator:
Min.
Ayres
Britto. Brasília, DF, 09 de junho de 2011)
67.
Note-se que no caso ora analisado a publicidade restou
prejudicada
pela
inércia
do
Executivo,
que
não
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procedimento licitatório e também não procedeu à contratação direta
com o necessário procedimento de justificação, que poderia dar azo à
dispensa ou inexigibilidade de licitação, de modo que, teoricamente,
não haveria ato a ser publicado.
68.
Por fim, quanto à eficiência, observa-se que esta fora
desprezada quando não se encontra qualquer indicativo de que agente
político responsável pelo ato em apreço tenha se debruçado sobre os
predicados
que
confeririam
à
empresa
Multimargem
o
know-how
necessário para a boa prestação de um serviço público.
69.
A
Emenda
Constitucional
n.
19/1998,
ao
acrescentar
o
princípio da eficiência ao caput do art. 37, revelou a intenção de
se consolidar uma administração pública de resultados, que devem ser
perseguidos sempre em harmonia com os demais princípios acerca dos
quais se discorreu e de outros tantos que regem a Administração
Pública.
70.
A
submissão
às
normas
relacionadas
ao
procedimento
licitatório não se destinam apenas a garantir preços mais vantajosos
para
a
Administração,
mas
também
a
assegurar
que
o
terceiro
contratado terá plenas condições de cumprir a contento as obrigações
assumidas.
71.
Desconhece-se
os
motivos
que
levaram
à
escolha
da
Multimargem, o que permite a conclusão de que o Governador, por
desídia, pode ter sujeitado os usuários do sistema de consignação em
folha
a
uma
empresa
destituída
dos
requisitos
mínimos
para
bom
sigilosas
de
havendo
um
desenvolvimento do serviço.
72.
Adjudicou-se
à
contratada
servidores
civis,
militares
instrumento
formal
apto
a
e
impor,
informações
pensionistas,
por
exemplo,
não
sanções
pela
má
condução do serviço.
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73.
O Parágrafo único do art. 2º da Lei n. 8.666/93 considera
contrato todo acordo de vontade entre a Administração Pública e
particular
que
vise
a
formação
de
vínculo
e
a
estipulação
de
obrigações recíprocas, ainda que outra seja a denominação utilizada.
Desse modo, ainda que se tenha como contrato o decreto que designou
a
empresa
Multimargem,
este
não
estipula,
em
momento
algum,
as
obrigações a serem assumidas pela multicitada pessoa jurídica de
direito
privado,
consignatárias,
sem
o
ajuste
constituindo
dos
estes
custos
a
a
serem
remuneração
arcados
pelas
auferida
pela
gerenciadora.
74.
Quando
o
Governador
veio
a
esta
Corte
requerer
a
modulação dos efeitos da liminar inicialmente concedida, ressaltou a
importância do serviço em questão e as consequência danosas que a
paralisação desse serviço, por prazo indefinido, trariam ao Estado.
75.
Na
argumentos
oportunidade,
trazidos
a
vislumbrou-se
este
Tribunal,
a
entre
plausibilidade
outros
motivos,
dos
pela
situação de garante que ostenta o Estado diante das consignatárias,
pois a ele cabe repassar a quantia referente ao empréstimo tomado.
76.
Assim, para a perfeita execução dessa transação, haveria
que se dispor de intermediadora que contasse com o suporte técnico
necessário para a correta averbação dessas consignações, obstando
dissabores futuros, tais como ações judiciais que poderiam levar a
sequestros nas contas bancárias do Estado.
77.
É nesse sentido, o de assegurar a melhor proposta para a
Administração,
não
apenas
no
que
concerne
a
valores
a
serem
despendidos pelo Estado, mas também no que tange à qualidade do
serviço e à modicidade das tarifas ou taxas — sendo este outro
aspecto
acerca
do
qual
não
houve
qualquer
estipulação
prévia,
permitindo à contratada exorbitar na cobrança desses valores —, que
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se editou a Lei Federal n. 8.666/93, visando sempre a supremacia do
interesse público.
78.
Assim
sendo,
resta
flagrantemente
caracterizada
a
ilegalidade na designação da empresa Multimargem Ltda., por meio de
decreto firmado pelo Governador do Estado, sem observância do art.
37, caput e inciso XXI, da Constituição Federal, c/c Parágrafo único
do art. 1º e art. 2º da Lei Federal n. 8.666/93, o que sujeita o
Governador à sanção prevista no art. 55, II, da Lei Complementar n.
154/96, em razão do grave descumprimento à norma legal.
79.
ao
Registre-se que foram consignadas algumas determinações
Secretário
afirmado,
nem
de
o
Estado
atual
da
Administração,
titular
da
pasta,
porém,
Rui
conforme
Vieira,
já
nem
sua
antecessora, Vera Lúcia Paixão, tiveram participação na designação
da Multimargem, não lhes sendo atribuída qualquer responsabilidade
para
com
o
serviço
de
consignação
em
folha,
não
subsistindo,
portanto, motivos para responsabilizá-los.
1.3. Das razões jurídicas para imposição de multa ao Governador
80.
É de sabença geral dos Administradores Públicos a norma
disposta no art. 38, Parágrafo único da Lei n. 8.666/93, que dispõe
que “as minutas de editais de licitação, bem como as dos contratos,
acordos,
convênio
ou
ajuste
devem
ser
previamente
examinadas
e
aprovadas por assessoria jurídica da Administração”.
81.
Tem-se,
assim,
que
antes
da
edição
do
Decreto
n.
15.654/2011, deveria seu objeto ter sido submetido à apreciação do
corpo jurídico estatal para que este fizesse o necessário controle
prévio
de
legalidade,
administrativos
a
garantindo
serem
a
praticados
segurança
pelo
jurídica
dos
atos
Estado-Administração
na
consecução de sua finalidade precípua.
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82.
da
Superada a omissão que se afigurou, isto é, o não envio
minuta
do
Decreto
n.
15.654/2011
à
sua
assessoria
jurídica,
restaria, ainda, a expertise do Senhor Governador do Estado na seara
político-administrativa, dada sua experiência no trato com a coisa
pública ao longo de sua carreira a esse título exercida.
83.
Como parte integrante da presente fundamentação, há que
se consignar a compreensão técnica extensiva do Senhor Governador do
Estado
quando
praticara
o
ato
inquinado
de
ilegalidade,
consubstanciado no Decreto n. 15.654/2011.
84.
do
É de conhecimento popular que sua Excelência o Governador
Estado
já
ocupara
mandatos
eletivos
como
legislador
federal,
representando, inclusive, o Estado de Rondônia, bem como Chefe de
Poder Executivo Municipal, por dois mandatos consecutivos, o que lhe
daria o know-how, pessoal, com a questão que a ele foi posta, a
saber, a designação direta de serviço à particular por instrumento
inidôneo.
85.
Dessa forma, não pode a referida autoridade escusar-se do
conhecimento legal.
86.
Ainda
que
ausente
o
conhecimento
ut
supra
deduzido,
qualquer homem indouto, de prudência média, poderia desconfiar que a
entrega
a
particular
remunerado,
sem
da
prévio
prestação
de
procedimento
serviço
público,
licitatório
sobretudo
desbordaria
do
razoável. Não se pode olvidar que, na espécie, dados sigilosos de
servidores e pensionistas estaduais estariam sendo disponibilizados
à terceiros sem comprovada idoneidade, sem as garantias aplicáveis à
matéria,
a
exemplo
do
sigilo
bancário,
devendo,
portanto,
ser
responsabilizado o Governador, com sanção proporcional à gravidade
do ato praticado.
1.3.1. Da proporcionalidade da sanção a ser aplicada
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87.
Vem dos autos, mormente das folhas 81/85, que o serviço
de controle e averbação de descontos em folha de pagamento já era
delegado
à
empresa
privada,
sem
prévio
procedimento
licitatório,
desde o ano de 2003. O próprio Governador do Estado, quando interpôs
o Recurso de Reconsideração, recebido como Direito de Petição (fls.
1/6 dos autos n. 1254/2011, apenso), afirmou que o serviço de que se
cogita já vinha sendo delegado sem licitação nos três governos que o
antecedeu.
88.
Com efeito, impõe-se registrar que esta Corte de Contas
em nenhum momento exerceu qualquer controle de legalidade dos fatos
noticiados pelo Senhor Governador do Estado, pois estes jamais foram
encaminhados
a
este
Tribunal
para
análise
prévia
de
legalidade,
visto que não se afiguravam como Edital de Licitação, passível de
controle.
89.
A notícia manejada nos autos, a respeito de pretéritas
delegações
dos
serviços
de
que
se
cuida,
devem
ser,
doravante,
objeto de apuração mediante instauração de procedimentos próprios
pela Secretaria Geral de Controle Externo, tendentes a apurar e
responsabilizar,
na
forma
da
lei,
os
gestores
que
no
passado
praticaram o ato ora combatido.
90.
De fato, os autos evidenciam que a prática ilegal ora
guerreada já se perfazia de há muito, sendo razão atenuante para
sancionar o Governador do Estado em patamar próximo do mínimo legal,
na forma do art. 55, II, da Lei Complementar n. 154/96 e do art.
103, II, do Regimento Interno deste Tribunal, variável entre R$
1.250,00 (um mil, duzentos e cinqüenta reais) a R$ 25.000,00 (vinte
e cinco mil reais).
91.
sanção
De
mais
próxima
ao
a
mais,
mínimo
como
uma
legal,
das
tem-se
razões
em
de
mira
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aplicação
que
os
da
atos
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praticados pelo Governador do Estado após determinação desta Corte,
que suspendeu a executoriedade do contrato havido entre o Estado de
Rondônia e a empresa Multimargem, levaram à efetiva revogação — por
intermédio
do
Decreto
n.
15.887/2011
editado
pelo
Governador
do
Estado —, do inidôneo e inválido decreto que designara a referida
empresa
para
pagamento,
a
que
prestação
se
do
serviço
consubstancia,
de
consignação
candidamente,
no
em
folha
de
reconhecimento
pela Autoridade da ilegalidade chapada rechaçada por este Tribunal
de Contas nos vertentes autos.
92.
Desta
feita,
pela
contratação
ilegal
da
empresa
Multimargem Ltda., considero razoável fixar a multa a ser suportada
pessoalmente pelo Governador do Estado, Confúcio Aires Moura, no
valor de R$ 5.000,00 (cinco mil reais), o que o faço com fundamento
no art. 55, II, da LC n. 154/96 c/c art. 103, II, do RITC.
2. DO DESCUMPRIMENTO DAS DETERMINAÇÕES DESTA CORTE
93.
Conforme antes relatado, a ilicitude versada nos autos -
correlata à designação da empresa Multimargem Ltda. como responsável
para realizar o controle, processamento e averbação das consignações
em folha de pagamento facultativas, bem assim prestar atendimento
individual a servidores públicos do Estado de Rondônia - foi obstada
liminarmente por meio da Decisão n. 033/2011-PLENO.
94.
Chefe
Verifica-se,
do
Poder
com
Executivo
efeito,
do
o
pronto
flagrante
reconhecimento
vício
naquela
pelo
espécie
de
contratação, posto que a autoridade gestora, oportunamente, adotou
medidas tendentes a cessar a ilegalidade consubstanciada no Decreto
n. 15.654/2011, mediante a sua revogação por meio do Decreto n.
15.887/2011 e, ato seguinte, iniciativa para criação da CECON.
95.
Nesse
sentido,
há
que
se
anotar
que
as
determinações
registradas na Decisão n. 033/2011-PLENO foram levadas a efeito.
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Assim, tendo a referida decisão sido cumprida em sua essência, não
há, portanto, se cogitar da possibilidade de aplicar, em decorrência
do descumprimento daqueles comandos, qualquer sanção ao Chefe do
Poder Executivo.
96.
Todavia,
o
mesmo
não
pode
ser
asserido,
em
tese,
com
relação à Decisão n. 080/2011-PLENO.
97.
Ocorre que, mediante a Decisão n. 80/2011-PLENO, foram
parcialmente modulados os efeitos da Decisão n. 033/2011-PLENO, de
modo que o Estado foi autorizado a, precariamente, utilizar-se dos
serviços da empresa Multimargem Ltda. por mais 45 (quarenta e cinco)
dias, prorrogáveis por igual período caso esta Corte de Contas assim
autorizasse
–
tendo
esta
dilação
sido
requerida,
frise-se,
pelo
próprio Governador do Estado.
98.
Subsumida à hipótese da modulação encontra-se a noção de
que o longo interregno concedido seria suficiente para que pudesse a
Administração
Estadual
regularização
do
adotar
serviço
as
providências
correlato
às
necessárias
consignações
em
para
folha
a
de
pagamento, mediante a assunção de sua execução por via direta ou
pela opção de ofertá-la a terceiros pelo meio do respectivo processo
licitatório.
99.
Sabe-se que, por iniciativa própria, o Chefe do Executivo
Estadual pôs fim ao contrato com a Multimargem Ltda. e apresentou
Projeto de Lei que estabeleceu normas para as consignações em folha
de pagamento e criou a CECON. No citado Projeto, aprovado pelo Poder
Legislativo, consubstanciado na Lei Complementar n. 622 de 11 de
julho de 2011, infere-se que a finalidade da CECON é de prestar
diretamente o serviço de consignação em folha de pagamento:
Lei Complementar n. 622/2011.
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Art. 17. Fica criada, no âmbito da Governadoria do
Estado de Rondônia, a Comissão Especial de Consignações
– CECON, para consignações em folha de pagamento dos
servidores civis e militares, ativos, inativos e
pensionistas do Poder Executivo do Estado de Rondônia.
Art. 19. Compete à CECON a implementação em folha de
pagamento
das
consignações
dos
servidores
civis,
militares, ativos, inativos e pensionistas do Poder
Executivo do Estado de Rondônia, conforme legislação
vigente. (g. n.)
100.
Em exercício de exegese literal do preceito legal retro
grafado, fora delegado à CECON a prestação direta, a partir do uso
de sua própria estrutura organizacional, do serviço de consignação
em folha de pagamento.
101.
espírito
Há fortes indícios de que, atuando de forma diversa do
da
Lei,
a
CECON,
alheia
à
competência
que
lhe
fora
atribuída na exata dicção do art. 19 da Lei Complementar n. 622/2011
- que faz concluir ser o referido órgão braço estatal para operar
diretamente a “implementação em folha de pagamento das consignações
dos servidores civil, militares, ativos, inativos e pensionistas do
Poder Executivo do Estado de Rondônia” -, deste modo, deixou de agir
nos exatos termos legalmente previstos.
102.
Não
se
espontaneidade,
o
sabe
se
Governador
por
do
orientação
Estado
da
celebrou
CECON
ou
com
empresa
a
por
Zetrasoft o Termo de Cessão de Direito de Uso do sistema eConsig, na
data de 08/08/2011, com vigência até 08/02/2012 (fl. 290/310), cujo
objeto era cessão de sistema para administração de margem financeira
consignável em folha de pagamento dos servidores.
103.
Ora, seria incongruente admitir que o juízo responsável
por exarar a Decisão n. 033/2011 – a qual levou o Governo a fulminar
a contratação da empresa Multimargem, ante os veementes indícios de
ilegalidade
até
aquele
momento
revelados
–
permita
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que
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Administração recorra a expedientes aparentemente inapropriados para
dar continuidade aos serviços relativos às consignações em folha de
pagamento, mesmo contrários às formalidades impostas pela Lei n.
8.666/93.
104.
Vê-se que, na Decisão n. 080/2011-PLENO, já restara, em
termos expressos, registrado que a modulação efetuada tinha como
finalidade, tão somente, conceder prazo para a Administração Pública
adotar todas as providências necessárias para a prestação do serviço
de controle, processamento e averbação das consignações em folha de
pagamento dos servidores públicos do Estado de Rondônia.
105.
Contudo, o que se observa, em tese, é que as medidas
adotadas, apesar de infirmarem intuito de conferir cumprimento ao
decisum desta Corte, à primeira vista, estão a violar o preceito
determinado.
106.
Com efeito, a Decisão n. 80/2011, pelo que se extrai do
instrumento
jurídico
firmado
com
a
Zetrasoft,
não
teria
sido
substantivamente cumprida.
107.
A
determinação
consubstanciada
na
parte
dispositiva
da
Decisão n. 80/2011 era no sentido de que, caso não fosse prestado
diretamente
o
serviço,
optando-se
pela
delegação
a
particulares,
deveria fazê-lo observando as normas licitatórias.
108.
Depreende-se
dos
autos
que
com
a
criação
da
CECON
o
Governo do Estado procurou aparentemente cumprir, de forma adjetiva,
a Decisão n. 80/2011, o que não atenderia aos comandos da referida
decisão,
considerando
que
o
serviço
de
consignação
em
folha
de
pagamento não estaria sendo diretamente prestado pela CECON, cujo
objeto seria operacionalizado pela empresa Zetrasoft, por meio de
Termo de Cessão de Direito de Uso do sistema eConsig (fls. 290/295).
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109.
Não se tem nos autos nenhum documento que justifique a
contratação direta da empresa Zetrasoft e a rejeição de outras com a
mesma
qualificação
técnica.
A
contratação
poderia,
imagina-se,
ocorrer por intermédio de quaisquer instrumentos administrativos,
quer
seja
direito
contrato
de
uso,
instrumento,
administrativo
ou
mas
seja,
sim
a
não
sua
se
especial,
discute
submissão
termo
o
de
nome
prévia
a
cessão
dado
a
de
esse
procedimento
licitatório.
110.
Desta forma, tem-se que ao criar a Comissão Especial de
Consignação sem lhe conferir a necessária estrutura para prestar
diretamente tais serviços em sua plenitude, como preconiza o art. 19
da Lei Complementar n. 622/2011, o Governador do Estado não teria
observado a força coativa emanada da Decisão n. 80/2011, que apenas
interpretou comando normativo da Lei n. 8.666/93, segundo a qual
todo
serviço
precedido
de
contratado
pela
Administração
licitação,
ressalvadas
as
Pública
hipóteses
deve
nela
ser
mesmo
previstas.
111.
Embora
se
vislumbre
indícios
de
ilegalidade
na
contratação da empresa Zetrasoft Ltda. pelo Governo do Estado, em
descompasso com o que determinado pela Decisão n. 80/2011, bem como
na Lei n. 8.666/93, fato é que tal juízo axiológico não pode ser
exaurido nos presentes autos, visto que não foi oportunizado ao
Governo
do
Estado
justificasse
mencionada
as
a
ampla
razões
decisão,
defesa
jurídicas
bem
assim
a
e
o
contraditório,
que
o
levaram
Lei
de
a
regência
para
que
descumprir
do
a
processo
licitatório.
112.
Contudo, é imperioso que se extraia cópia dos presentes
autos, das fls. 289/474, e se autue em autos de fiscalização de atos
e
contratos,
em
cujo
procedimento
deverá
dar-se
vista
ao
Corpo
Técnico desta Corte, e, ao depois, deve-se abrir prazo ao Governo do
Estado de Rondônia para exercer a amplitude defensiva, justificando
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o porquê de ter descumprido a Decisão n. 80/2011, por ter contratado
diretamente a empresa Zetrasoft, com aparente violação do preceito
legal descrito no art. 3º da Lei Federal n. 8.666/93.
2.1. Da gratuidade do sistema fornecido pela Zetrasoft
113.
Embora
analisar-se-á
a
legalidade
da
contratação
da
empresa Zetrasoft pelo Governo do Estado, em autos próprios, chama a
atenção, a redação da cláusula sexta do Termo de Cessão de Direito
de Uso firmado entre o Estado e a empresa Zetrasoft, cuja redação é
a seguinte:
Cláusula sexta: O GOVERNO DO ESTADO DE RONDÔNIA não terá
qualquer ônus decorrente do objeto desde contrato,
inclusive adequação, implantação, utilização, manutenção
e utilização do sistema objeto do presente contrato.
6.1. As consignatárias e consignados também não terão
qualquer ônus decorrente do objeto deste contrato,
inclusive adequação, implantação, utilização, manutenção
e atualização do Sistema, restando vedada à ZETRASOFT a
cobrança de quaisquer valores, seja a que título for,
das empresas consignatárias e consignados.
114.
A princípio, não se teria motivos para questionar se a
empresa estaria ou não recebendo remuneração — o que, frise-se, não
exime
o
responsável
pela
inobservância
da
Lei
de
Licitações
e
contratos — no entanto, outras cláusulas do contrato põem em xeque,
à primeira vista, a cláusula em questão.
115.
A cláusula terceira do instrumento manejado para permitir
a utilização do eConsig impôs à Zetrasoft uma série de obrigações
que revelam completa incompatibilidade com a gratuidade da cessão do
sistema, senão vejamos:
3.3 A execução do TERMO DE CESSÃO DE USO pela ZETRASOFT
compreende:
a)
implantação
de
sistema
que
viabilize
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consultas,
reservas
e
averbações
dos
descontos
facultativos (margem consignável) em folha de pagamento
do Estado, gerenciado pelo GOVERNO DO ESTADO DE RONDÔNIA;
b) Fornecimento de solução de tecnologia informatizada e
infra-instrutura para a geração automática das reservas,
averbações e manutenção de lançamentos para o sistema de
folha de pagamentos dos servidores do GOVERNO DO ESTADO
DE RONDÔNIA;
c) Realização de treinamento para os funcionários do
GOVERNO DO ESTADO DE RONDÔNIA, visando à interação entre
o ambiente informatizado do Sistema cedido pela ZETRASOFT
com o ambiente utilizado para geração de folha de
pagamento gerenciada pelo GOVENO DO ESTADO DE RONDÔNIA;
d) Disponibilização de pessoal técnico em informática
para
assessoria
do
GOVERNO
DO
ESTADO
e
aos
consignatários,
adequando
à
sistemática
da
rotina
informatizada do Sistema cedido pela ZETRASOFT às suas
necessidades;
e) Disponibilização de sistema de segurança do software
utilizado para a gestão das consignações de forma a
detectar eventuais tentativas de fraudes no Sistema;
f)
Responsabilizar-se
pela
execução
de
auditorias
periódicas no Sistema, a fim de constatar a regularidade
da sua utilização pelas consignatárias e consignados;
g) Fornecimento de assessoria para investigar possível
utilização do Sistema através de qualquer tipo de fraude,
para identificar os responsáveis ou auxiliando na sua
identificação através dos seus técnicos;
h) Viabilizar a confecção de relatórios gerenciais
acordo com as orientações do GOVERNO DO ESTADO
RONDÔNIA;
de
DE
i) Demais requisitos da execução constam nos Anexos I
deste Termo.
116.
Percebe-se
que
a
Zetrasoft
assumiu
ônus
financeiro
de
elevada monta para poder viabilizar o sistema cedido, a despeito de
estar
proibida
de
receber
instituições
financeiras
pensionistas,
sindicatos
do
—
e
Estado,
ou
das
consignatárias
consignados
associações
—
qualquer
—
—
servidores,
importância
a
título de remuneração.
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117.
A
assunção
contraprestação
de
obrigações
financeira
ou
sem
auferição
de
nenhuma
espécie
quaisquer
de
benefícios,
ainda que não pecuniários — como acesso e apropriação de informações
privilegiadas, como é o caso dos dados financeiros dos servidores
públicos estaduais e outros correlatos —, afigura-se incompatível
com as obrigações assumidas, salvo, prima facie, se tal empresa
detivesse caráter filantrópico ou estivesse a fazer investimentos
futuros em cuja oportunidade pudesse obter benesses advindas de tal
renúncia financeira operada no tempo presente.
118.
Não obstante haver cláusula de gratuidade no Termo de
Cessão de Direito de Uso, causa o tema perplexidade, visto que na
filosofia
capitalista
prestação
de
que
nenhuma
estamos
espécie
inseridos
de
serviço
não
sem
se
a
concebe
a
proporcional
remuneração, mormente quando a empresa prestadora de tal serviço é
constituída
como
sociedade
limitada,
com
o
fito
de
auferir
resultados econômico-fincanceiros.
119.
Não
convencido
de
tal
graciosidade,
oficiou-se
no
dia
06/02/12 à Coordenadora da CECON para instá-la a emitir declaração
formal
sobre
remuneração
se,
na
auferida
verdade,
pela
não
haveria
Zetrasoft,
dado
mesmo
que
nenhum
tal
tipo
de
certificação
constitui dever de ofício por parte do agente público, sob pena de
incorrer na prática de fato típico.
120.
CECON,
De forma taxativa, e com veemência, a Coordenadora da
no
retrucou
dia
a
Zetrasoft,
07/02/2012,
conjectura
quer
seja
da
por
meio
de
possibilidade
pelo
Estado,
ofício
de
quer
às
fls.
pagamento
à
451/452,
empresa
consignatários
ou
consignados.
121.
É de duvidosa possibilidade acreditar-se, como alhures
deduzido, estar sendo prestado o serviço de forma gratuita, dado que
a mesma pessoa jurídica já presta o mesmo serviço para: Marinha do
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Brasil; Comando da Aeronáutica; Governos de Pernambuco, Bahia, Mato
Grosso do Sul, Espírito Santo, Acre, Rio grande do Norte, Paraná e
Roraima;
as
Administrações
Municipais
de
São
Paulo,
Salvador,
Florianópolis, Vitória, Rio Branco, São Luís, Teresina, Palmas e
Natal; Tribunais de Contas e de Justiça do Estado de Pernambuco;
Tribunal de Justiça da Bahia, Tribunal Regional do Trabalho da 15ª
Região; Tribunal de Justiça de Santa Cataria; e Tribunal de Justiça
de Tocantins. Sendo estes apenas alguns dos clientes da empresa
Zetrasoft, conforme informou a própria CECON (fl. 318).
122.
Ora, ou a empresa Zetrasoft realmente vive de filantropia
e é mantida por doações desconhecidas ou a Coordenadora da CECON
está
omitindo,
em
documento
público,
a
verdade
sobre
fato
juridicamente relevante, o que se subsumiria, em tese, ao crime de
falsidade
ideológica,
previsto
no
art.
299
do
Código
Repressivo
Brasileiro.
123.
Tenho para mim que a apuração eficiente sobre a percepção
ou não de valores, ainda que indiretamente, pelo fornecimento de seu
serviço
ao
Estado
demandaria
a
quebra
de
dados
sigilosos,
assegurados como cláusula constitucional excepcional, da Zetrasoft
Ltda. e das instituições financeiras consignatárias.
124.
No entanto, tal providência refoge aos poderes conferidos
pela Constituição Federal às Cortes de Contas, razão pela qual se
impõe a remessa de cópia dos presentes autos ao Ministério Público
Estadual, por tratar-se de reserva de jurisdição afeta ao Poder
Judiciário, a fim de que aquele órgão ministerial adote as medidas
que entender de direito para investigar se há ou não remuneração
sendo auferida, ainda que indiretamente, proporcionada pelo Governo
do Estado, advinda da contratação direta da empresa Zetrasoft, em
contraprestação
às
obrigações
assumidas
pela
mencionada
empresa
(Cláusulas Terceira e Quarta, guardando aparente incompatibilidade
com o teor descrito na Cláusula Sexta do Termo de Cessão de Direito
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de Uso às fls. 291/294), o que vem sendo negado pela Coordenadora da
CECON.
125.
De outra banda, é juridicamente plausível que esta Corte
instaure autos próprios para apurar, nos limites de sua competência,
a legalidade ou não da contratação da empresa Zetrasoft, não sendo
estes
autos
a
via
adequada,
visto
que
trata-se
de
nova
relação
jurídica entre o Governo do Estado e empresa privada.
3. DO REQUERIMENTO DE DILAÇÃO DE PRAZO
126.
Anote-se que em 10/02/2012 o Estado de Rondônia, por meio
de sua Procuradora-Geral, requereu a este Tribunal que lhe fosse
concedido prazo para finalizar certame licitatório que já estaria em
andamento na SUPEL (fl. 470).
127.
Sustentou-se, para tanto, que a Diretoria Executiva de
Tecnologia
de
setembro/2011
Informação
a
teria
elaboração
do
iniciado
na
necessário
segunda
termo
de
quinzena
de
referência,
trabalho complexo que só teria sido finalizado no início do mês de
fevereiro de 2012.
128.
Aduziu
estar
em
trâmite
na
SUPEL
o
procedimento
necessário para a contratação de “empresa especializada em sistema
de gestão integrado de recursos humanos e folha de pagamento no
setor público com ferramentas de BI (Business Inteligence) e IAI
(Interprise Application Integratiom) e com navegação totalmente web”
(fl. 472).
129.
Saliente-se
que
o
pedido
diz
respeito
a
“dilação
de
prazo, pelo interregno necessário, para a finalização do certame”
(fl.
471),
subentendendo-se
daí
que
se
objetiva
permissão
dessa
Corte para que enquanto não concluída a licitação possa a CECON
valer-se do sistema fornecido pela Zetrasoft, isso é, prorrogando-se
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o contrato havido entre o Governo do Estado e a referida empresa,
cujos efeitos, pelo que dos autos consta, foram irradiados até o dia
08/02/2012.
130.
Não vislumbro razões fáticas, e muito menos jurígenas,
para deferir tal requerimento, uma vez que esta Corte analisará em
autos próprios a legalidade da contratação.
131.
Entretanto, pondero que desde a Decisão n. 80/2011-PLENO,
por meio da qual se permitiu, precariamente, a prestação do serviço
de consignação em folha de pagamento pela empresa Multimargem pelo
prazo
máximo
de
até
90
(noventa)
dias,
esta
Corte
demonstrou
preocupação com o interesse público, agindo de maneira razoável e
proporcional.
132.
Além do que, os fundamentos utilizados pelo Governador
para dar azo à decisão supramencionada, que data de 09 de junho de
2011,
são
exatamente
os
mesmos
empregados
para
requerer
nova
prorrogação.
133.
Naquela oportunidade esta Corte ponderou sobre os efeitos
que a suspensão dos serviços de consignação em folha de pagamento
causariam
tanto
pensionistas
do
à
ordem
Estado,
econômica
razão
pela
quanto
qual
aos
modulou
servidores
os
efeitos
e
da
Decisão originária n. 33/2011, permitindo a prorrogação do contrato
com a empresa Multimargem.
134.
Da mesma forma não agiu o Estado de Rondônia, que durante
o período da modulação, deferida pela Decisão n. 80/21011, poderia
ter realizado processo licitatório para delegar o serviço à empresa
particular ou ter se estruturado para prestá-lo diretamente.
135.
Este Tribunal, desde abril de 2011 — há quase um ano,
portanto — tem se dirigido à Administração do Estado de Rondônia
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para que esta atendesse às normas licitatórias no vertente caso. O
Governo do Estado, por sua vez, 02 (dois) dias após o término do
ajuste feito com a empresa Zetrasoft, veio requerer mais tempo para
providenciar a correspondente licitação.
136.
Pública
Afigura-se como recalcitrante a conduta da Administração
Estadual
em
deixar
de
observar
a
Lei
de
Licitações
e
Contratos, sendo que até mesmo a Procuradora-Geral do Estado, em
petitório
falando
em
nome
do
Governador
Estadual,
reconheceu
lucidamente “não haver razão jurídica ou subsistência legal para a
perpetuação da prestação contratual” (fl. 470).
137.
Se possível o deferimento pleiteado, apresenta-se como um
despropósito
jurídico
tal
dilação
para
emprestar
prorrogação
ao
contrato celebrado com a Zetrasoft. Ora, não pode esta Corte (a)
dizer que determinado ato é ilegal, (b) permitir sua prorrogação de
forma modulada em razão da relevância do serviço e (c) repetir tal
modulação
sucessivas
vezes,
pois
fazê-lo
implicaria
concluir
desserviço e violação frontal aos princípios que regem a moralidade
e a legalidade dos serviços públicos, além de imiscuir-se em atos de
gestão próprios do Administrador Público.
138.
Ademais, o próprio Governador do Estado, quando celebrou
o Termo de Cessão de Direito de Uso (fl. 290/295), sem submetê-lo à
apreciação desta Corte, tinha pleno conhecimento de que tal contrato
teria vigência precária até o dia 08/02/2012.
139.
Assim sendo, conheço do requerimento formulado às fls.
470/477, para indeferi-lo, haja vista que esta Corte não exerceu
nenhum juízo axiológico no cotejo, do instrumento celebrado pelo
Estado de Rondônia com a empresa Zetrasoft, com as normas da Lei
Federal n. 8.666/93, por entender ainda estar a irradiar efeitos a
Decisão n. 80/2011-PLENO.
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4. DA MANIFESTAÇÃO CONCLUSIVA DA UNIDADE TÉCNICA
140.
Registro,
por
ser
relevante,
que
o
Corpo
Técnico,
em
manifestação conclusiva, às fls. 364/376, entendeu que a edição do
decreto
que
revogou
aquele
por
meio
do
qual
se
contratou
a
Multimargem já seria bastante para dar por encerrada a discussão
acerca de sua legalidade, passando a dispensar atenção à necessidade
de a CECON providenciar a licitação de software para atendê-la,
sugerindo
que
encaminhasse
lhe
à
fosse
SUPEL
o
fixado
prazo
necessário
para
que
Projeto
elaborasse
Básico/Termo
e
de
Referência.
141.
Razão não assiste à Unidade Técnica.
142.
O fato de a Multimargem não mais prestar o serviço de
consignação em folha de pagamento não tem o condão de esvaziar a
Representação
sobre
os
ministerial,
atos
pois
administrativos
é
dever
que
desta
surtiram
Corte
debruçar-se
efeitos
no
mundo
jurídico, o que é o caso dos autos.
143.
Da
mesma
forma,
com
relação
à
sugestão
para
que
se
fixasse prazo à CECON para elaboração de Projeto Básico/Termo de
Referência para substituir o sistema de tecnologia de informática
fornecido pela Zetrasoft, não há sentido fazê-lo, considerando haver
nos autos elementos que comprovam já ter a Comissão Especial de
Consignações
adotado
tal
medida,
conforme
documentos
às
fls.
403/419.
5. DA MANIFESTAÇÃO CONCLUSIVA DO MINISTÉRIO PÚBLICO DE CONTAS
144.
Encontra-se
às
fls.
380/393
o
Parecer
n.
537/2011,
emitido conclusivamente pela douta Procuradora Geral de Contas, o
qual fora concluído nos seguintes termos:
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Ante o exposto, manifesta este MPC pela aplicação das
cominações que o caso requer, na forma do estabelecido
na
Decisão
n.
80/2011
–
PLENO,
fls.
274/278,
especialmente a prevista no Item VI do referido decisum,
que deverá perdurar até que, após a aquisição do sistema
necessário para o exercício da função, ressalte-se,
mediante devido processo licitatório, o Governo do
Estado passe a controlar e processar diretamente e
integralmente – sem a ingerência de terceiros estranhos
à Administração os empréstimos mediante consignação
em folha de pagamento realizados por seus servidores.
Todavia, acaso tenha entendido a Administração pela
delegação desse serviço ao particular - a teor do Item
IV da Decisão n. 80/2011 – PLENO já deveras referenciada
-, deverá a multa perdurar até a finalização do devido
certame licitatório para esse fim realizado.
145.
de
Destaco, no ponto, divergência com o Ministério Público
Contas,
Governador
quando
ser
sustenta,
multado
com
em
alegações
parâmetro
no
finais,
item
VI
da
que
deve
Decisão
o
n.
80/2011-PLENO, cuja redação fora lançada nos seguintes moldes:
VI. FIXAR, subsidiariamente, astreintes, na forma do §
5º, do art. 461, do Codex de ritos civil pátrio, no
valor de R$ 25.000,00 (vinte e cinco mil reais), por
cada dia de atraso, a ser suportada pessoalmente pelo
Senhor Dr. CONFÚCIO AIRES MOURA, Governador do Estado de
Rondônia, caso a prestação dos serviços, na forma
excepcional e precariamente autorizada, seja prorrogada
para além dos 45 (quarenta e cinco) dias deferidos, sem
a formalidade da prorrogação. Deste modo, tenha-se por
prevalente que a vertente multa está vinculada à
obrigação de fazer imposta ao Senhor Governador do
Estado em adotar as providências legais nesta decisão
entabulada. A multa cominatória aqui tratada tem seu
início
e
incidência
aperfeiçoada
imediatamente
no
primeiro dia depois de expirado o prazo de 45 (quarenta
e cinco dias) dias ora estipulado originariamente, ou o
prorrogado, se for necessária dita dilação temporal;
146.
Data venia, o opinativo ministerial, a esse título, não
pode ser levado a efeito, eis que o item VI da parte dispositiva da
Decisão n. 80/2011 diz respeito à fixação de astreintes caso fosse
prorrogado, para além do prazo assentado por esta Corte na modulação
dos efeitos, ao contrato celebrado com a empresa Multimargem.
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147.
Esclareço, para tanto, que os primeiros 45 (quarenta e
cinco) dias, modulados, tiveram início no dia 22/06/2011 (fl. 280),
findando, portanto, em 05/08/2011 (sexta-feira), não tendo ocorrido
pedido
de
prorrogação.
A
CECON,
por
sua
vez,
foi
estruturada
administrativamente pelo Decreto n. 16.115, de 10 de agosto de 2011,
publicado no Diário Oficial do Estado n. 1793, de 11 de agosto de
2011.
148.
Dessa forma, descabe sanção ao gestor a esse título.
6. DA CONCESSÃO DE NOVA TUTELA ANTECIPATÓRIA
149.
A
Contas,
ora
Representação
apreciada,
formulada
tem
como
pelo
objeto
Ministério
possíveis
Público
de
ilegalidades
perpetradas pelo Governo do Estado de Rondônia quando da contratação
de
empresa
privada
para
prestação
dos
serviços
envolvendo
a
consignação em folha de pagamento.
150.
Já se discorreu acerca da efetiva afronta ao ordenamento
jurídico pátrio, por parte do Governador do Estado, quando permitiu
à empresa Multimargem explorar, sem prévia submissão às normas da
Lei Federal n. 8.666/93, o referido serviço.
151.
que
No entanto, após retirar da Multimargem as atribuições
lhe
foram
ilegalmente
concedidas,
nos
termos
do
Decreto
n.
15.887/2011, criou-se, por meio da Lei Complementar n. 622/2011, a
Comissão Especial de Consignações e, com vistas a suprir suposta
necessidade
desse
novo
informática
fornecido
órgão,
passou
a
utilizar
pela
empresa
Zetrasoft
sem
esboçar
qualquer
Ltda.,
sistema
de
denominado
eConsig.
152.
Percebe-se,
contratação
dessa
nova
empresa
encontra-se
esforço,
diretamente
que
a
ligada
ao
objeto da Representação do Ministério Público de Contas, quais sejam
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os
atos
perpetrados
pela
Administração
Estadual
para
permitir
a
prestação do serviço de consignação em folha de pagamento.
153.
Em juízo cognitivo, tem-se ser flagrante a relação entre
o objeto da Representação ministerial e o novo negócio jurídico
firmado pelo Estado de Rondônia com a empresa de direito privado
Zetrasoft Ltda., fato novo acerca do qual não foram os responsáveis
chamados a se manifestar, não sendo juridicamente possível que esta
Corte se debruce sobre o mérito dessa contratação nesse momento. No
entanto, em sede de cognição não exauriente, não há óbice para fazêlo, desde que presentes os elementos autorizadores da concessão de
tutela de urgência.
154.
Como
na
contratação
da
Multimargem
Ltda.,
também
na
celebração do Termo de Cessão de Direito de Uso firmado entre o
Estado
e
a
empresa
privada
Zetrasoft
não
se
tem
notícia,
prima
facie, de procedimento que se preste a observar as normas da Lei n.
8.666/93, o que faz inferir ter o Governo do Estado repetido o mesmo
equívoco jurídico combatido por esta Corte quanto da prolação da
Decisão liminar n. 33/2011, que teve seus efeitos modulados pela
Decisão n. 80/2011-PLENO.
6.1. Do fumus boni iuris
155.
novo
Verifica-se — num juízo perfunctório, é bom repisar —,
favorecimento
pessoal
injustificado,
com
a
mesma
roupagem
empregada para a contratação da empresa Multimargem, com afronta aos
princípios
da
legalidade,
impessoalidade,
moralidade
e
probidade
administrativa.
156.
empresa
Deve-se ponderar, com efeito, que havendo mais de uma
capaz
de
prestar
o
mesmo
serviço
ofertado
pela
empresa
Zetrasoft, deveria a Administração Pública Estadual ter realizado o
necessário procedimento licitatório, ou ter lançado mão de uma das
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hipóteses de dispensa ou inexigibilidade previstas na Lei Federal n.
8.666/93, mediante justificativas fático-jurídicas, cujos enunciados
normativos de regramento da espécie encontram-se dispostos nos art.
3º, 24 e 25 do referido diploma legal.
157.
O
contratado
sistema
por
Termo
eConsig,
de
Cessão
fornecido
de
ao
Direito
Governo
de
Uso,
do
é
Estado,
tecnologia
exclusiva da empresa Zetrasoft ou outra empresa do mesmo ramo também
pode oferecer o sistema contratado?
158.
existem
De certo, num juízo preliminar, pode-se conjecturar que
outras
empresas
que
podem
fornecer
o
mesmo
serviço
tecnológico. Ainda que sob o manto da alegação da gratuidade pela
prestação do serviço, nos molde como aparentemente delegado tende-se
a violar o princípio da impessoalidade, visto que não se duvida que
a
Zetrasoft
teve
conhecimento
de
dados
sigilosos
privativos
do
Governo do Estado, o que só foi possível graças a sua contratação,
sem licitação, em detrimento de seus concorrentes.
159.
Infere-se,
destarte,
presente
o
elemento
fumus
boni
iuris, autorizador da concessão de tutela antecipatória, tendo em
vista indícios de grave violação às normas aplicáveis diretamente à
espécie versada.
6.2. Do periculum in mora
160.
Outro ponto que merece ponderação diz respeito ao prazo
de vigência do instrumento celebrado entre o Estado de Rondônia e a
Zetrasoft, visto que firmado em 08 de agosto de 2011 para viger por
06 (meses), ou seja, até 08/02/2012.
161.
A
contratação
da
empresa
Zetrasoft,
à
primeira
vista,
fornece a todos a impressão de ser contrária à legalidade posta.
Pelo que consta dos autos, ademais, o procedimento licitatório que
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permitiria a substituição legal do sistema eConsig não tem prazo
certo para ocorrer — conforme se depreende do documento às fls.
470/471 —, de modo que, considerando que o contrato com a Zetrasoft,
que se acoima de duvidosa legalidade, expirou em 08/02/2012, está
caracterizada
situação
que
pode
levar
o
Estado
de
Rondônia
a
perpetuar contratações diretas com empresas privadas sem licitação,
o que deve ser objeto de detida análise por esta Corte de Contas.
162.
A concessão, ex oficio, da presente tutela antecipatória,
cumulada
com
decisão
de
mérito,
tem
por
escopo
obstar
a
executoriedade do contrato celebrado com a empresa Zetrasoft — caso
a Administração Estadual tenha prorrogado tal relação jurídica —,
bem
como
mesmos
de
outro
moldes,
e
que,
com
eventualmente,
o
mesmo
venha
objeto,
a
ser
exatamente
avençado
porquanto
nos
a
modalidade instrumental de que lançou mão o Governo do Estado, após
a extinção do contrato com a Multimargem, apresenta-se eivado, em
tese, de vício de legalidade.
163.
A intervenção cautelar que ora se perpetra, possui como
desiderato maior manter hígidos os princípios que regem a atividade
da Administração Pública, até porque a violação de tais princípios,
de acordo com o art. 11 da Lei n. 8.429/92, constituem ato de
improbidade administrativa, sendo dever de ofício a atuação desta
Corte para fazer cessar a executoriedade contratual mencionada.
164.
Soaria com contornos antijurídicos esta Corte se deparar
com indícios de improbidade administrativa e ainda assim facultar a
continuidade
da
executoriedade
contratual
apontada,
em
juízo
prelibatório, com vícios de ilegalidade, circunstância esta que se
amolda ao requisito periculum in mora, eis que aos órgãos do Estado
não é dado admitir violação às normas legais postas.
165.
Com efeito, deve-se notar que atendendo a requerimento do
Governo do Estado, esta Corte, quando exarou a Decisão n. 80/2011A5
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PLENO,
permitiu,
apenas,
a
continuidade
precária
dos
serviços
prestados à época pela empresa Multimargem para evitar grave lesão à
ordem
econômica
e
ao
interesse
público,
fazendo-o
por
prazo
determinado, durante o qual deveria a Administração Estadual ter
adotado as providências necessárias para cumprir com a Lei Federal
n. 8.666/93.
166.
No entanto, in casu, tem-se situação diversa daquela em
que se permitiu a continuidade, de forma precária, da prestação do
serviço contratado. É que após aquela incursão, dúvidas não mais
remanesceram
sobre
a
necessidade
de
o
serviço
ser
prestado
diretamente pelo Estado ou, se delegado à particular, previamente
licitado.
167.
A prorrogação de que se cogita, noticiada nos presentes
autos, aparenta ser fruto da tentativa do Governo do Estado de criar
uma
“necessidade
requerimento
prorrogado
de
o
ficta”,
fls.
dado
470/474
precaríssimo
que
sequer
por
qual
contrato
fez
prazo
celebrado
constar
em
pretendia
com
a
seu
fosse
empresa
Zetrasoft, limitando-se, apenas, em solicitar tal prorrogação.
168.
Assim sendo, presentes os elementos fáticos que impõem a
adoção de providência deste Tribunal, bem como presentes aqueles
requisitos
que
autorizam
a
concessão
de
tutela
antecipatória
inibitória — quais sejam o fumus boni iuris e o periculum in mora —,
nos termos do 108-A, do Regimento Interno c/c art. 798 do Código de
Processo Civil, há plausibilidade jurídica para conceder a medida
cautelar que o caso reclama.
169.
Concede-se
a
presente
tutela
antecipatória
inibitória,
sem a audiência da parte jurisdicionada, exatamente por absoluta
incompatibilidade
entre
a
medida
coativa
determinada
e
eventual
justificativa ou audiência prévia dos gestores responsáveis.
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6.3. Da concessão de tutela antecipatória deferida na prolação de
decisão definitiva
170.
Por
oportuno,
ressalto
que
a
concessão
de
tutela
antecipatória cumulada com decisão de mérito é plenamente possível
quando presentes requisitos autorizadores. Nesse aspecto, vejamos
trecho do voto apresentado pelo Ministro Castro Filho, do Superior
Tribunal de Justiça, quando da apreciação do Recurso Especial n.
267.540-SP:
Já manifestei em várias oportunidades minha falta
de simpatia à antecipação de tutela na sentença. Pareceme antinômico, pois é de se ter presente que o
procedimento se desenvolve em fases. Logo, soa, no
mínimo, estranho falar-se em antecipação quando já se
encontra na fase final. Todavia, não se pode perder de
vista dois pontos relevantes: 1º) – a sentença pode ser
dividida em capítulos, e, assim, concedida a antecipação
em capítulo anterior ao do dispositivo, ameniza-se a
antinomia; 2º) - processo é instrumento, é ferramenta
utilizável na busca da concreção do direito substancial.
Por isso, em nome da efetividade, em algumas
situações, justifica-se a concessão da antecipação na
sentença, para possibilitar sua execução de forma direta
e imediata. Mesmo assim, apesar de convencido sobre a
procedência do pedido, o magistrado só poderá fazer a
concessão se presentes os requisitos do artigo 273 do
Cód. Pr. Civil. Não se pode, pois, generalizar.
(destacado do original)
171.
Importante registrar que o mencionado Recurso Especial,
aprovado de forma unânime, ficou assim ementado:
PROCESSO CIVIL – EMBARGOS DECLARATÓRIOS – MULTA- INTUITO
DE PREQUESTIONAMENTO – SÚMULA 98 – ANTECIPAÇÃO DE TUTELA
– MOMENTO DA SENTENÇA – POSSIBILIDADE – APELAÇÃO –
CABIMENTO – EFEITO DEVOLUTIVO – LEI PROCESSUAL NO TEMPO
– COMINAÇÃO DE MULTA – EXECUÇÃO PROVISÓRIA DE SENTENÇA –
IMPOSSIBILIDADE – ARTS. 588 C/C 659 DO CPC.
1. A insistência na oposição de embargos declaratórios
para atender a exigência de prequestionamento explícito
não merece sanção.
2. O recurso cabível contra antecipação de tutela
deferida na sentença é a apelação, recebida apenas no
efeito devolutivo.
3. Mesmo antes da vigência da Lei n. 10.352/2001, a
apelação contra sentença, que confirma ou defere
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antecipação de tutela, pode ser recebida
suspensivo. (...)(destacado do original)
172.
No
Instrumento
mesmo
n.
sentido,
1.148.346-SP
o
e
Agravo
o
Regimental
Recurso
Especial
em
n.
sem
efeito
Agravo
de
648.886-SP,
todos do STJ:
AGRAVO REGIMENTAL – AÇÃO DE REINTEGRAÇÃO DE POSSE.
TUTELA ANTECIPADA CONCEDIDA POR OCASIÃO DA PROLAÇÃO DA
SENTENÇA – RECURSO CABÍVEL – APELAÇÃO – PRECEDENTES –
AGRAVO REGIMENTAL IMPROVIDO. (AgRg no AI n. 1.148.346)
(destacado do original)
Processual civil. Recurso especial. Antecipação de
tutela.
Deferimento
na
sentença.
Possibilidade.
Apelação. Efeitos.
- A antecipação da tutela pode ser deferida quando da
prolação da sentença. Precedentes.
- Ainda que a antecipação da tutela seja deferida na
própria sentença, a apelação contra esta interposta
deverá ser recebida apenas no efeito devolutivo quanto à
parte em que foi concedida a tutela.
Recurso especial parcialmente conhecido e, nessa parte,
provido. (RE 648.886-SP) (destacado do original)
173.
Resta
jurisprudencial,
clarividente
sobre
a
haver
possibilidade
convergência,
jurídica
da
em
âmbito
concessão
da
antecipação de tutela no momento da prolação de sentença ou decisão
definitiva, sob pena de esvaziar-se a capacidade fiscalizatória dos
Tribunais de Contas, facultadas por normas constitucionais.
174.
Assim,
jurisprudenciais
com
emanados
substrato
do
Superior
jurídico
Tribunal
nos
de
arestos
Justiça,
órgão
judicial competente para promover a uniformização hermenêutica de
lei federal, há que se conceder, portanto, antecipação de tutela
nesta fase, visando proteger a res pública materializada no objeto
destes autos.
7. CONSIDERAÇÕES FINAIS
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175.
levada
Conforme
a
efeito
conhecida,
e,
argumentação
pelo
no
dantes
Ministério
mérito,
lançada,
Público
tenho-a
de
como
a
Representação
Contas
merece
procedente,
uma
ser
vez
constatado, de fato, descumprimento ao art. 37, caput, e inciso XXI,
da Constituição da República, considerando-se que a contratação da
empresa Multimargem Sistema de Inovação de Margens e Consignável
Ltda se deu à revelia dos princípios mínimos a serem observados pelo
administrador público.
176.
contidas
Furtou-se,
na
Lei
também,
de
o
Licitações
Governador
e
de
observar
Contratos,
pois
as
normas
ausentes
as
formalidades que deveriam ter precedido os ajustes entre o Estado e
a
empresa
beneficiada,
em
que
pese
a
Lei
Federal
n.
8.666/93
explicitar os trâmites a serem observados em contratações tais.
177.
Pondera-se, in casu, que dispunha o Governador do Estado,
ao perpetrar as ilegalidades narradas, de pleno domínio na esfera do
profano,
especialmente
por
se
tratar
de
agente
político
de
reconhecida formação intelectual e de notória experiência em cargos
eletivos e em gestão dos negócios públicos.
178.
É
baliza
levada
à
categoria
de
cláusula
pétrea
a
igualdade entre as pessoas, quer sejam naturais ou jurídicas, quando
encontrarem-se no mesmo plano aritmético ou jurídico. Indaga-se: há
no mercado brasileiro empresa com a capacidade técnica para prestar
serviço equivalente àquele prestado pela Multimargem? Se a resposta
for afirmativa, resta clarividente que o senhor Governador do Estado
ulcerou a possibilidade de outras empresas concorrem em igualdade de
condições com o fito de prestarem o mesmo serviço oferecido pela
empresa Multimargem.
179.
Para, além disso, sequer o Governo do Estado fez elaborar
processo
administrativo
mediante
o
necessário
para
processo
dispensar
de
ou
inexigir
justificação,
o
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licitação
qual
seria
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parâmetro
para
os
órgãos
de
controle
interno
e
externo,
o
que,
igualmente, foi inobservado.
180.
Ad argumentadum tantum, anoto que é de império fazer-se
consignar que tais modalidades de violação do direito posto tendem a
desbordar
da
moralidade
administrativa,
adentrando
à
seara
da
improbidade e, por vezes, a do Direito Penal, uma vez que constituem
tais irregularidades elemento de combustão para as odiosas práticas
de crimes contra a administração pública.
181.
A impessoalidade deve predominar nos contratos firmados
pela Administração Pública, de modo que as relações havidas entre
particulares
e
órgãos
públicos
sejam
estritamente
objetivas,
pautadas no instrumento editalício e no contrato que lhe sucede.
182.
Assim não fosse, permitir-se-ia o nascimento de espírito
de gratidão para com aquele que — a par de subjetividades que não
devem existir no plano da estrita legalidade, no qual devem estar
plasmados os atos administrativos —, confere tratamento diferenciado
a
quem
quer
que
seja,
o
que
somente
pode
ser
obstado
mediante
observância das respectivas normas.
183.
Urge repisar que tanto os princípios quanto as normas
licitatórias decorrem da necessidade de se obstar toda sorte de
corrupção. Sob esse viés, impõe-se que os Administradores Públicos
desenvolvam
suas
atividades
com
a
máxima
transparência,
possibilitando não apenas o controle próprio dos órgãos legalmente
constituídos para tanto, mas, principalmente, o controle social.
184.
O
Governo
do
Estado
de
Rondônia,
como
já
veiculado,
requereu às fls. 470/471 autorização para prorrogar a vigência do
contrato
firmado
extinguir-se-ia
com
em
a
empresa
08/02/2012.
Zetrasoft,
No
entanto,
cuja
relação
jurídica
tal
relação
jurídica
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ainda não fora submetida à análise desta Corte para formação de um
juízo meritório sobre legalidade ou ilegalidade do que ali avençado.
185.
Tem-se,
sequência
à
assim,
relação
que
pretende
jurídica
o
existente
Governo
entre
do
ele
Estado
e
a
dar
empresa
Zetrasoft. No entanto, já assentado nesta decisão, estão latentes os
efeitos emanados do decisum n. 80/2011-PLENO, sem que esta Corte
tenha apreciado qualquer outra delegação do serviço. Assim, impõe-se
seja determinado ao Governo do Estado, bem como à Coordenadora Geral
da
CECON,
que
suspenda
a
executoriedade
de
qualquer
instrumento
jurídico que permita a utilização, por parte da CECON, de sistema
particular
de
tecnologia
de
informática
que
não
tenha
sido
previamente submetido aos procedimentos da Lei Federal n. 8.666/93,
sujeitando-os à multa cominatória diária para impor o cumprimento do
preceito determinado.
186.
Decisão
Anoto, por imperativo do princípio da congruência, que na
antecipatória
n.
33/2011,
na
alínea
“e”
da
parte
dispositiva, fixou-se multa diária no valor de R$ 5.000,00 (cinco
mil reais), até o limite de R$ 50.000,00 (cinqüenta mil reais), em
desfavor do Governador do Estado de Rondônia, caso permitisse a
continuação do contrato com a empresa Multimargem 48 (quarenta e
oito) horas após validamente notificado daquela Decisão, tendo a
notificação sido cumprida no dia 04/04/2011 (fl. 32).
187.
No
notificado,
entanto,
o
24
(vinte
Governador
e
do
quatro)
Estado
horas
após
interpôs
ter
Recurso
sido
de
Reconsideração (fls. 1/6 dos autos do processo n. 1254/11, apenso).
Esclarece-se que o referido recurso foi recebido como Direito de
Petição, tendo sido indeferida a pretensão deduzida naquela peça de
impugnação,
conforme
Decisão
n.
64/2011-PLENO
(fls.
43/44),
proferida em 05 de maio de 2011.
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188.
O
art.
Reconsideração
32
tem
da
LC
efeito
n.
154/96
dispõe
suspensivo,
que
o
iniciando-se
Recurso
com
a
de
sua
interposição. Embora se tenha recebido a peça recursal como Direito
de Petição, esta Corte a recebeu sob efeito suspensivo, dado que
impugnava, in totum, o objeto enfrentado pela Decisão n. 33/2011.
189.
Deste modo, resta evidente que não houve incidência das
astreintes fixadas na alínea “e” da parte dispositiva da Decisão n.
33/2011.
É
que
o
Governador
do
Estado
foi
notificado
no
dia
04/04/2011, e no dia 06/04/11 interpôs Recurso de Reconsideração.
Tem-se, assim, que o recurso manejado o fora dentro do prazo de 48
(quarenta e oito) horas, período este facultado como vacância para
que pudesse incidir a mencionada multa cominatória.
190.
Destarte, tendo em vista que o recurso ofertado possuía
efeito suspensivo, não há falar na incidência de astreintes, posto
que não houve hipótese de ocorrência fático-jurídico no caso dos
autos, sendo, portanto, indevida sua cominação.
191.
Com
Ministério
estas
Público
fundamentações,
de
Contas,
no
tenho
que
que
razão
consta
da
assiste
ao
Representação
oferecida às fls. 02/03, dado que, de fato, restou comprovado ser
ilegal
a
contratação
inserida
no
tendo-se
constatado
atividade
mundo
da
jurídico
a
administrativa
antecipatória
empresa
deferida,
por
Multimargem,
meio
infringência
estatal,
tornando
do
de
cuja
Decreto
n.
princípios
devendo-se
definitivos
relação
15.654/2011,
que
confirmar
seus
foi
regem
a
a
tutela
efeitos,
com
resolução meritória.
192.
de
Ante a tudo o que dos autos consta, e na busca precípua
desempenhar
as
atribuições
afetas
às
Cortes
de
Contas
pela
Constituição Federal, divergindo da Unidade Técnica e, em parte, do
Ministério Público de Contas, submeto à deliberação deste egrégio
Plenário o seguinte voto, para:
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Telefones: (69) 3211-9050 – Fax: (69) 3211-9034.
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I – CONHECER da Representação formulada pelo Ministério
Público de Contas e, no mérito, julgá-la procedente, ante
a
ilegalidade
da
contratação
direta
da
empresa
Multimargem Sistema de Inovação de Margens e Consignável
Ltda., para prestar ao Estado de Rondônia, o serviço de
controle, processamento e averbação das consignações em
folha de pagamento dos servidores públicos e pensionistas
estaduais, em desrespeito ao art. 37, caput e inciso XXI
da Constituição Federal e normas incertas na Lei Federal
n. 8.666/93;
II – MULTAR em R$ 5.000,00 (cinco mil reais) o senhor
Confúcio Aires Moura, na condição de Governador do Estado
de Rondônia, por ter subscrito o Decreto n. 15.654/2011,
permitindo a contratação ilegal da empresa Multimargem
Sistema de Inovação de Margens e Consignável Ltda., ante
a sua capacidade pessoal de Gestor Público experimentado,
o que lhe impunha a abstenção da prática de tal ato, cuja
sanção se lhe imputa com fundamento no art. 55, II, da
Lei Complementar n. 154/96;
III – FIXAR o prazo de 15 (quinze) dias, a contar da
notificação
da
Decisão,
para
que
o
agente
político
supramencionado proceda ao recolhimento à conta do Fundo
de Desenvolvimento Institucional do Tribunal de Contas
(Banco do Brasil, Agência n. 2757-X, Conta Corrente nº
8358-5), da multa consignada no item II, na forma do art.
3º, III, da Lei Complementar n. 194/97, atualizando-se o
valor da multa à época do recolhimento;
IV – DETERMINAR:
A5
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a) com fulcro no art. 108-A do Regimento Interno, ao
Governador do Estado de Rondônia, Confúcio Aires Moura,
e
a
Coordenadora
Consignações,
Geral
Andréa
da
Maria
Comissão
Especial
que
Rezende,
de
suspendam,
imediatamente, sob pena de multa prevista no art. 55,
IV, da Lei Complementar n. 154/96, a executoriedade do
contrato
firmado
com
a
empresa
Zetrasoft,
ou
de
qualquer instrumento jurídico que permita a utilização,
por parte da Comissão Especial de Consignações – CECON
ou qualquer outro ente do Estado, de sistema particular
de informática — que vise o controle, processamento e
averbação das consignações em folha de pagamento dos
servidores
públicos
estaduais
—
que
não
tenha
sido
previamente submetido às normas da Lei n. 8.666/93,
tendo em vista os efeitos jurídicos emanados da Decisão
n. 80/2011-Pleno-TCERO;
b) ao Governador do Estado de Rondônia, Confúcio Aires
Moura, e à Coordenadora Geral da Comissão Especial de
Consignações, Andréa Maria Rezende, solidariamente, que
comprovem perante esta Corte de Contas a adoção da
medida constante do item IV, alínea “a”, desta Decisão
no prazo de 05 (cinco) dias, a contar da notificação
desde
decisum,
administrativo
fazendo
no
Diário
publicar
Oficial
o
respectivo
ato
do
Estado,
ser
a
juntado nos presentes autos, sob pena de multa prevista
no art. 55, IV, da Lei Complementar n. 154/96;
c) ao Governador do Estado de Rondônia, Confúcio Aires
Moura, que em optando a Administração Pública Estadual
por terceirizar inteiramente os serviços relacionados à
consignação
em
folha
de
pagamento
ou
por
adquirir
software para operar o serviço em questão, encaminhe a
esta
Corte
o
respectivo
processo
administrativo
com
vistas a apreciar sua legalidade, sob pena de multa
prevista no art. 55, IV, da Lei Complementar n. 154/96;
A5
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à
d)
Secretaria
Geral
de
Controle
Externo
que
incontinenti, ou seja, sem demora, extraia cópia dos
presentes
autos
intermédio
de
e
adote
providências
instrumentos
próprios,
eficazes,
no
por
sentido
de
apurar a notícia de que a delegação do serviço, versado
nos autos, já vinha sendo perpetrada nos últimos três
Governos do Estado de Rondônia que antecederam à atual
gestão pública;
e)
igualmente,
a
extração
de
cópia
integral
dos
presentes autos, encaminhando-a ao Ministério Público
Estadual, como dever de ofício desta Corte, para que
aquele órgão promova as medidas legais que entender de
Direito, à luz das normas de regência;
f)
à
Secretaria
das
Sessões
que
providencie
com
urgência a extração de cópia dos autos do processo n.
1227/2011 das fls. 289/477, constituindo-se novos autos
tendentes a analisar a legalidade do procedimento de
contratação da empresa Zetrasoft Ltda., encaminhando-os
ao
DEX
para
autuação
como
“Fiscalização
de
Atos
e
Contratos”, fazendo a eles juntar, como prefacial, a
presente decisão;
V – FIXAR ASTREINTES, com fundamento no art. 286-A do
Regimento
Processo
Interno
Civil,
reais),
a
no
c/c
art.
importe
incidir
461,
de
§
R$
4º,
do
5.000,00
diariamente
caso
Código
de
(cinco
mil
ocorra
o
descumprimento do preceito inserto no item IV, “a”, desta
Decisão, a ser suportada, pessoalmente, pelo Governador
do
Estado
de
Rondônia,
CONFÚCIO
AIRES
MOURA,
e
pela
Coordenadora Geral da CECON, ANDRÉA MARIA REZENDE, caso
não
haja
a
suspensão
da
executoriedade
do
contrato
firmado com a Zetrasoft ou com outra empresa que lhe
tenha sucedido, sem as formalidades litúrgicas previstas
na Lei Federal n. 8.666/93;
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VI – AFASTAR a aplicação das astreintes fixadas na alínea
“e” da parte dispositiva da Decisão monocrática liminar
n. 33/2011, bem como aquelas constantes do item VI da
Decisão n. 80/2011-PLENO, visto que tais sanções foram
previstas coercitivamente para obstar a prorrogação do
negócio jurídico existente entre o Estado de Rondônia e a
empresa
Multimargem,
não
subsistindo,
portanto,
razão
para o seu aperfeiçoamento de forma coativa, ante a não
ocorrência
de
fatos
aptos
a
atrair
a
incidência
das
sobreditas astreintes;
VII – DETERMINAR à Administração Pública Estadual que dê
preferência
qualquer
a
sistema
avença
software,
a
que
menos
de
domínio
exija
que
se
público
gratuito
em
licença
de
contratação
de
comprove
impossibilidade
a
técnica de fazê-lo, ocasião na qual deverá atentar para
as
normas
contidas
na
Lei
Federal
n.
8.666/93
para
adquirir software particular;
VIII – AUTORIZAR a cobrança judicial, após o trânsito em
julgado sem o recolhimento da multa consignada no item
II,
nos
moldes
do
artigo
27,
II
da
Lei
Complementar
154/96;
IX
–
DAR
CIÊNCIA,
IMEDIATAMENTE,
interessados,
quais
qualidade
Governador
Vieira,
de
Secretário
sejam,
de
do
Estado
Confúcio
Estado
da
da
Decisão
Aires
de
Moura
Rondônia,
Administração,
aos
na
Rui
Andréa
Maria Rezende, Coordenadora Geral da Comissão Especial de
Consignações,
e
Maria
Rejane
Sampaio
dos
Santos,
Procuradora Geral do Estado de Rondônia, na forma da lei;
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X – CONFIRMAR, em juízo meritório, os efeitos deferidos
na modulação consubstanciada na Decisão n. 80/2011-Pleno,
de 09 de junho de 2011, pelos seus próprios fundamentos;
XI – SOBRESTAR os autos na Secretaria das Sessões para
cumprimento e acompanhamento do feito;
XII – PUBLIQUE-SE.
Sala das Sessões, 16 de fevereiro de 2012.
Conselheiro WILBER CARLOS DOS SANTOS COIMBRA
Relator
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