Ives Gandra da Silva Martins
Marilene
Talarico
Martins
Rodrigues
Al. Jaú nº 1.742 – 14º andar –
Cerqueira César – São Paulo – SP
Kiyoshi Harada
Rua Dr. Tirso Martins nº 100
– conjs. 301, 311 e 608 a 610 –
Vila Mariana – São Paulo –
SP
Gastão Alves de Toledo
Av. Brigadeiro Faria Lima
nº 1.903 – conj. 74 –
Pinheiros – São Paulo – SP
––EXMO. SR. DESEMBARGADOR PRESIDENTE DO EGRÉGIO
TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO PAULO.
Ação Direta de Inconstitucionalidade - ADI dos dispositivos da Lei nº 15.889 de 05/11/2013, publicado no D.O.M.
em 06/11/2013, do Município de São Paulo que eleva o IPTU
A pretexto de que a última revisão do valor venal ocorreu com
a Lei nº 15.044/09, conforme justificativa que acompanhou o projeto
legislativo, a Lei nº 15.889/13 eleva o IPTU para o exercício de 2014 em
20% para imóveis residenciais e em 35% para imóveis não residenciais e
imóveis não edificados, projetando aumentos respectivos de 10% e de 15%
para exercícios seguintes de forma indeterminada. Esse aumento é injusto
e arbitrário ferindo o princípio da razoabilidade, pois o PIB acumulado
dos últimos 5 anos (2008 a 2012) é de apenas 16,81% o que, por si só,
revela afronta aos princípios da capacidade contributiva e da vedação do
efeito confiscatório do imposto. Contrastando com esse aumento abusivo
da receita tributária, o Município, em cumprimento ao inciso X, do art. 37
da CF que determina a revisão geral anual da remuneração do servidor
público, concedeu, nos últimos 9 anos, um aumento que varia de 0,01% a
1,17% ao ano, totalizando no período de 9 anos um aumento de apenas
3,24%, fato que acentua a falta de razoabilidade da lei impugnada e o
efeito confiscatório que ela propicia.
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EXCELENTÍSSIMO SENHOR DESEMBARGADOR PRESIDENTE
DO EGRÉGIO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO ESTADO DE SÃO
PAULO.
FEDERAÇÃO DAS INDÚSTRIAS DO ESTADO DE SÃO
PAULO - FIESP, entidade sindical de grau superior, com sede na Cidade
de São Paulo, Estado de São Paulo, na Avenida Paulista nº 1.313 - 6º andar,
inscrita no CNPJ/MF sob o nº 62.225.933/0001-34; CENTRO DAS
INDÚSTRIAS DO ESTADO DE SÃO PAULO - CIESP, entidade sem
fins lucrativos, com sede na Cidade de São Paulo, Estado de São Paulo, na
Avenida Paulista nº 1.313 - 12º andar, inscrita no CNPJ/MF sob o nº
62.226.170/0001-46; SINDICATO DOS LOJISTAS DO COMÉRCIO
DE SÃO PAULO, sediado nesta cidade, à Rua Coronel Xavier de Toledo
nº 99 - 3º andar, inscrito no CNPJ/MF sob o nº 62.661.269/0001-76;
SINDICATO DO COMÉRCIO VAREJISTA DE MATERIAL
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nº 1.903 – conj. 74 –
Pinheiros – São Paulo – SP
ÓPTICO FOTOGRÁFICO E CINEMATOGRÁFICO NO ESTADO
DE SÃO PAULO, sediado nesta cidade, à Avenida 9 de Julho nº 40 - 11º
andar - conjs. 11 d/f, inscrito no CNPJ/MF sob o nº 62.660.436/0001-64;
SINDAESP - SINDICATO DAS EMPRESAS DE ADMINISTRAÇÃO
NO ESTADO DE SÃO PAULO, sediado nesta cidade, à Avenida Paulista
nº 1.439 - 1º andar - conj. 11 - sala 02, inscrito no CNPJ/MF sob o nº
09.053.598/0001-51; SINCAMESP - SINDICATO DO COMÉRCIO
ATACADISTA DE DROGAS, MEDICAMENTOS, CORRELATOS,
PERFUMARIAS, COSMÉTICOS E ARTIGOS DE TOUCADOR NO
ESTADO DE SÃO PAULO, sediado nesta cidade, à Rua Barão do
Triunfo nº 751, inscrito no CNPJ/MF sob o nº 52.806.460/0001-05;
SINDICATO
DO
COMÉRCIO
VAREJISTA
DE
GÊNEROS
ALIMENTÍCIOS DO ESTADO DE SÃO PAULO, sediado nesta
cidade, à Rua Vinte e Quatro de Maio nº 35 - 13º andar - sala 1313 inscrito no CNPJ/MF sob o nº 49.087.273/0001-04; SINDICATO DO
COMÉRCIO VAREJISTA DO ESTADO DE SÃO PAULO SINCOFARMA-SP, sediado nesta cidade, à Rua Santa Isabel nº 160 - 6º
andar, inscrito no CNPJ/MF sob o nº 62.235.544/0001-90; SINDICATO
DO COMÉRCIO ATACADISTA DE GÊNEROS ALIMENTÍCIOS
NO ESTADO DE SÃO PAULO - SAGASP, sediado nesta cidade, à
Avenida Senador Queirós nº 605 - 23º andar - conj. 2312, inscrito no
CNPJ/MF sob o nº 49.087.232/0001-18; SINDICATO NACIONAL DO
COMÉRCIO ATACADISTA DE PAPEL E PAPELÃO - SINAPEL,
sediado nesta cidade, à Praça Silvio Romero nº 132 - conj. 72, inscrito no
CNPJ/MF
sob
o
nº
62.660.410/0001-16;
SINDICATO
DOS
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nº 1.903 – conj. 74 –
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CORRETORES DE MERCADORIAS DE SÃO PAULO, sediado nesta
cidade, à Rua São Bento nº 470 - 5º andar - conj. Impar, inscrito no
CNPJ/MF sob o nº 62.652.284/0001-58; SINDICATO DAS EMPRESAS
DE TURISMO NO ESTADO DE SÃO PAULO - SINDETUR-SP,
sediado nesta cidade, à Avenida Dr. Vieira de Carvalho nº 115 - 11º andar,
inscrito no CNPJ/MF sob o nº 60.748.811/0001-05; SINDICATO DO
COMÉRCIO VAREJISTA DE CARNES FRESCAS DO ESTADO DE
SÃO PAULO, sediado nesta cidade, à Praça da República nº 180 - 6º
andar, inscrito no CNPJ/MF sob o nº 62.650.833/0001-55; SINDICATO
DO COMÉRCIO ATACADISTA DE MADEIRAS DO ESTADO DE
SÃO PAULO, sediado nesta cidade, à Rua São Bento nº 59 - 3º andar conj. 3-B, inscrito no CNPJ/MF sob o nº 96.473.962/0001-37;
SINDICATO DO COMÉRCIO ATACADISTA DE TECIDOS,
VESTUÁRIOS E ARMARINHO DO ESTADO DE SÃO PAULO,
sediado nesta cidade, à Rua Paula Souza nº 79 - 2º andar - conj. 21, inscrito
no CNPJ/MF sob o nº 62.202.759/0001-04; SINDICATO DAS
EMPRESAS
DE
COMPRA,
VENDA,
LOCAÇÃO
E
ADMINISTRAÇÃO DE IMÓVEIS RESIDENCIAIS E COMERCIAIS
DE SÃO PAULO - SECOVI-SP, sediado nesta cidade, à Rua Dr. Bacelar
nº 1.403, inscrito no CNPJ/MF sob o nº 60.746.898/0001-73;
SINDICATO DO COMÉRCIO VAREJISTA DE FLORES E
PLANTAS ORNAMENTAIS DO ESTADO DE SÃO PAULO SINDIFLORES, sediado nesta cidade, à Avenida Francisco Matarazzo nº
455 - Prédio do Fazendeiro - 2º andar - sala 20, inscrito no CNPJ/MF sob o
nº 38.876.744/0001-47; SINDICATO DO COMÉRCIO VAREJISTA
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DE
MATERIAL
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DE
CONSTRUÇÃO,
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MAQUINISMOS,
FERRAGENS, TINTAS, LOUÇAS E VIDROS DA GRANDE SÃO
PAULO - SINCOMAVI, sediado nesta cidade, à Rua Boa Vista nº 356 15º andar, inscrito no CNPJ/MF sob o nº 62.809.769/0001-02;
SINDICATO DO COMÉRCIO VAREJISTA DE MATERIAL
MÉDICO, HOSPITALAR E CIENTÍFICO NO ESTADO DE SÃO
PAULO - SINCOMED-SP, sediado nesta cidade, à Rua Senador Feijó nº
40 - conj. 31, inscrito no CNPJ/MF sob o nº 62.803.069/0001-00;
SINDICATO DAS EMPRESAS LOCADORES DE EQUIPAMENTOS
E MÁQUINAS DE TERRAPLANAGEM DO ESTADO DE SÃO
PAULO - SELEMAT, sediado nesta cidade, à Rua Martinho de Campos
nº 410, inscrito no CNPJ/MF sob o nº 65.033.565/0001-10; SINDICATO
DAS AGÊNCIAS DE CORREIO FRANQUEADAS DO ESTADO DE
SÃO PAULO, sediado nesta cidade, à Avenida Paulista nº 1.765 - 7º andar
- sala 727, inscrito no CNPJ/MF sob o nº 74.505.861/0001-43;
SINDICATO INTERMUNICIPAL DO COMÉRCIO VAREJISTA DE
PNEUMÁTICOS DO ESTADO DE SÃO PAULO, sediado nesta cidade,
à Avenida Paulista nº 1.499 - 7º andar - conj. 709, inscrito no CNPJ/MF
sob
o
nº
52.807.013/0001-70;
SINDICATO
DO
COMÉRCIO
ATACADISTA, IMPORTADOR E EXPORTADOR DE PRODUTOS
QUÍMICOS E PETROQUÍMICOS NO ESTADO DE SÃO PAULO SINCOQUIM, sediado nesta cidade, à Rua Maranhão nº 598 - 4º andar,
inscrito no CNPJ/MF sob o nº 43.450.014/0001-10, todos os Sindicatos
acima são filiados à Federação do Comércio do Estado de São Paulo; e
ASSOCIAÇÃO COMERCIAL DE SÃO PAULO - ACSP, sediada nesta
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cidade, à Rua Boa Vista nº 51, inscrita no CNPJ/MF sob o nº
60.524.550/0001-31; SINDICATO DAS EMPRESAS DE SERVIÇOS
CONTÁBEIS
E
DAS
EMPRESAS
DE
ASSESSORAMENTO,
PERÍCIAS, INFORMAÇÕES E PESQUISAS NO ESTADO DE SÃO
PAULO - SESCON-SP, sediado nesta cidade, à Avenida Tiradentes nº
960, inscrito no CNPJ/MF sob o nº 62.638.168/0001-84; ASSOCIAÇÃO
BRASILEIRA
DE
DISTRIBUIDORES
VOLKSWAGEN
-
ASSOBRAV, sediada nesta cidade, à Av. José Maria Whitaker nº 603,
inscrita no CNPJ/MF sob o nº 43.679.380/0001-45; FEDERAÇÃO DE
SERVIÇOS DO ESTADO DE SÃO PAULO - FESESP, sediada nesta
cidade, à Rua Tabapuã nº 145 - 11º andar, inscrita no CNPJ/MF sob o nº
00.712.157/0001-40, por seus advogados ao final assinados (docs. ____),
vem, respeitosamente, com fundamento nos artigos 125, § 2º da
Constituição Federal, 74, inciso VI e 90 da Constituição do Estado de São
Paulo e 226 e seguintes do RITJSP, ajuizar
AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE,
com pedido de suspensão liminar dos artigos 1º e seus Anexos I e III;
3º; 4º; 5º e 9º da Lei Municipal nº 15.889, de 05/11/2013, publicada em
06/11/2013, cópia anexa (doc. ____) - que estabeleceu aumento do IPTU Imposto Sobre a Propriedade Territorial Urbana, em até 20% para
imóveis residenciais e até 35% para os demais imóveis, limites válidos
para o exercício de 2014, com alterações, a partir do exercício de 2015,
que variam, respectivamente, de 10% a 15% -, por violação aos artigos
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111; 160, § 1º e 163, II e IV, todos da Constituição do Estado de São
Paulo, além de afrontar o art. 144 da mesma Carta Estadual, pelas razões
que passam a expor:
I - DA LEGITIMIDADE DAS ENTIDADES AUTORAS PARA
PROPOR A PRESENTE AÇÃO E DA PERTINÊNCIA TEMÁTICA
O art. 90, V da Constituição Estadual dispõe:
“São partes legítimas para propor ação direta de
inconstitucionalidade de lei ou ato normativo estaduais ou
municipais, contestados em face desta Constituição ou por
omissão de medida necessária para tornar efetiva norma ou
princípio desta Constituição, no âmbito de seu interesse:
(...)
V - as entidades sindicais ou de classe, de atuação estadual
ou municipal, demonstrando interesse jurídico no caso.”
Por sua vez, o RITJSP, em seu art. 226, prevê:
“A ação direta de inconstitucionalidade será processada
conforme a Constituição do Estado de São Paulo e a
legislação (Lei nº 9.868, de 10/11/99), no que couber.”
Todas as entidades autoras, sindicatos ou entidades de classe,
são dotadas de legitimidade constitucional para a propositura desta Ação
(art. 90, V, da Constituição do Estado de São Paulo), conforme se constata
de sua natureza jurídica e dos respectivos objetivos sociais, expressos em
seus estatutos.
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Têm, ademais, interesse jurídico para questionar a validade da
referida lei, conforme exigido pela parte final do inciso V do art. 90, em
face do vínculo da pertinência temática, representado pelo liame entre o
objeto da ação e a atividade de representação por ela exercida.
Com efeito, esta ação tem por objetivo o reconhecimento da
inconstitucionalidade de disposições da Lei 15.889/13 pois, a pretexto de
que a última revisão do valor venal dos imóveis localizados na cidade de
São Paulo ocorreu com a Lei nº 15.044/09 - conforme justificativa que
acompanhou o projeto legislativo - o diploma ora impugnado eleva o IPTU
para o exercício de 2014 em 20% para imóveis residenciais e em 35% para
imóveis não residenciais e imóveis não edificados, projetando aumentos
respectivos de 10% e de 15% para exercícios seguintes de forma
indeterminada.
Esse aumento, injusto e arbitrário, atinge os integrantes das
categorias representadas pelas entidades Autora, trazendo reflexos
negativos aos respectivos setores, que são diretamente atingidos na
qualidade de proprietários dos imóveis em que operam ou como locatários
dos mesmos, pela majoração abusiva do IPTU, nitidamente maculadora do
princípio da razoabilidade.
Basta atentar para o fato de que o PIB acumulado dos últimos
5 anos (2008 a 2012) é de apenas 16,81%, o que, por si só, revela que a
majoração imposta afronta aos princípios da capacidade contributiva e
da vedação do efeito confiscatório do imposto.
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Sendo, pois, não só um dos objetivos, mas dever das entidades
Autoras, nos termos de seus estatutos, defender os interesses gerais das
categorias e das classes que representam, zelar pela adoção de normas que
visem beneficiar e aperfeiçoar sua produtividade, além de representar seus
interesses perante os poderes públicos, verifica-se que a temática da
presente ação está perfeitamente inserida na finalidade institucional das
requerentes, ajustando-se ao disposto na parte final do inciso V do art. 90
da Constituição Estadual.
II- DO ATO LEGISLATIVO IMPUGNADO
A Lei Municipal nº 15.889/2013, estabeleceu aumento do
IPTU, a partir do exercício de 2014, para os imóveis da Cidade de São
Paulo, utilizando-se de critérios para cobrança que, especialmente nos
dispositivos abaixo relacionados, violam direitos e garantias do
contribuinte consagrados na Carta Paulista:
Art. 1º - A Tabela VI - Tipos e Padrões de Construção Valores Unitários de Metro Quadrado de Construção e a
Listagem de Valores Unitários de Metro Quadrado de
Terreno, integrantes da Lei nº 10.235, de 16 de
dezembro de 1986, com as alterações posteriores,
utilizadas na apuração do valor venal, para fins de
lançamento do Imposto Predial e do Imposto Territorial
Urbano - IPTU, passam a vigorar na conformidade dos
Anexos I e III, respectivamente, desta lei.
Art. 3º - A tabela constante do artigo 7º-A da Lei nº
6.989, de 29 de dezembro de 1966, com as alterações
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posteriores, utilizada no cálculo do Imposto Predial para
imóveis de uso exclusiva ou predominantemente
residencial, passa a vigorar na seguinte conformidade:
Faixas de valor venal Desconto/Acréscimo
até R$ 150.000,00 - 0,3%
acima de R$ 150.000,00 até R$ 300.000,00 - 0,1%
acima de R$ 300.000,00 até R$ 600.000,00 + 0,1%
acima de R$ 600.000,00 até R$ 1.200.000,00 + 0,3%
acima de R$ 1.200.000,00 + 0,5%
Art. 4º - A tabela constante do artigo 8º-A da Lei nº
6.989, de 1966, com as alterações posteriores, utilizada
no cálculo do Imposto Predial para imóveis com
utilização diversa da referida no artigo 3º desta lei, passa
a vigorar na seguinte conformidade:
Faixas de valor venal Desconto/Acréscimo
até R$ 150.000,00 - 0,4%
acima de R$ 150.000,00 até R$ 300.000,00 - 0,2%
acima de R$ 300.000,00 até R$ 600.000,00 0,0%
acima de R$ 600.000,00 até R$ 1.200.000,00 + 0,2%
acima de R$ 1.200.000,00 + 0,4%
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Art. 5º - A tabela constante do artigo 28 da Lei nº 6.989,
de 1966, com as alterações posteriores, utilizada no
cálculo do Imposto Territorial Urbano, passa a vigorar
na seguinte conformidade:
Faixas de valor venal Desconto/Acréscimo
até R$ 150.000,00 - 0,4%
acima de R$ 150.000,00 até R$ 300.000,00 - 0,2%
acima de R$ 300.000,00 até R$ 600.000,00 0,0%
acima de R$ 600.000,00 até R$ 1.200.000,00 + 0,2%
acima de R$ 1.200.000,00 + 0,4%
Art. 9º - A diferença nominal entre o crédito tributário
total do IPTU do exercício do lançamento e o do
exercício anterior fica limitada:
I - no caso de imóveis com utilização exclusiva ou
predominantemente residencial, a 20% (vinte por cento)
para fatos geradores ocorridos no exercício de 2014 e a
10% (dez por cento) para fatos geradores ocorridos nos
demais exercícios;
II - nos demais casos, a 35% (trinta e cinco por cento)
para fatos geradores ocorridos no exercício de 2014 e a
15% (quinze por cento) para fatos geradores ocorridos
nos demais exercícios.
III - DO EXAME GENÉRICO DA LEI IMPUGNADA
Antes de passar ao exame específico de cada norma
impugnada, entendem as Autoras ser importante apresentar uma visão geral
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da legislação impugnada, cujos dispositivos, examinados em conjunto,
revelam com maior nitidez a violação aos princípios da razoabilidade, da
moralidade, da isonomia, da capacidade contributiva e da vedação do
efeito confiscatório.
(a) A lei impugnada manteve as alíquotas de 1% para os
prédios residenciais e de 1,5% para os prédios não residenciais e para
os imóveis não edificados, previstos, respectivamente, nos arts. 7º, 8º e 27
da Lei nº 6.989/66 nas redações dadas pela Lei nº 13.250/01.
(b) Ocorre que, o art. 1º da lei impugnada, mediante alteração
dos Valores Unitários do Metro Quadrado da Construção e dos Valores
Unitários do Metro Quadrado do Terreno previstos na Tabela VI anexa à
Lei nº 10.235/86, eleva de forma brutal esses valores unitários. O Anexo
II referido nesse art. 1º permite elevar em até 20% o metro quadrado da
construção em relação ao prédio residencial e em até 35% em relação ao
prédio não residencial, conforme se depreende do inciso I, do art. 9º da lei
guerreada. O Anexo III, referido nesse mesmo dispositivo, por sua vez,
promove a substituição da listagem dos valores unitários do metro
quadrado do terreno, permitindo a elevação em até 35% em relação à
situação atual, conforme se infere do inciso II, do art. 9º.
(c) O art. 2º da lei impugnada promove outra elevação do
IPTU, porém, de forma indireta e sub-reptícia, redefinindo os limites
geográficos da primeira e da segunda subdivisões da zona urbana do
Município, que passa a abranger as áreas atualmente situadas além da
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segunda zona urbana. Como se constata, o valor unitário do metro
quadrado da construção e do terreno vai diminuindo à medida que se afasta
da zona central (primeira e segunda zonas).
(d) Os arts. 3º, 4º e 5º alteram as tabelas constantes dos arts.
7º-A, 8º-A e 28-A da Lei nº 6.989/66 para cálculo do imposto progressivo
incidente sobre imóvel residencial, imóvel não residencial, e cálculo do
imposto territorial incidente sobre imóvel não edificado, respectivamente.
Ocorre que essa progressividade não é aquela autorizada pela Emenda
nº 29/00, consistente na aplicação da alíquota progressiva em função da
variação do valor venal do imóvel, que expressa a capacidade
contributiva de seu proprietário dentro do princípio da transparência
tributária previsto no § 5º, do art. 150 da CF.
No caso da lei impugnada, há regressão e progressão do
imposto mediante a nebulosa técnica de descontar ou aumentar o imposto
regularmente apurado segundo a faixa de valor venal em que se situa o
imóvel. Só que, em relação ao imóvel residencial, o desconto é menor e o
aumento é maior, se confrontado com o imóvel não residencial ou com
imóvel não edificado de idêntico valor venal.
Assim, um imóvel não residencial e um imóvel não
edificado que se situem na faixa de valor venal de até R$150.000 recebem
um desconto de 0,4% contra os 0,3% concedido a um imóvel residencial.
Contudo, o imóvel residencial situado na faixa superior a
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R$1.200.000,00 é apenado com acréscimo de 0,5%, ao passo que os
imóveis não residenciais e os terrenos situados na mesma faixa de valor
venal sofrem um acréscimo menor de 0,4%. Não há, pois, correspondência
entre os valores venais apurados e as alíquotas especificadas.
Verifica-se que, na fixação de alíquotas, o imóvel residencial
é privilegiado, mas na aplicação do fator de Desconto/Acréscimo ele é
apenado. Desta forma, essa tributação progressiva prevista na nebulosa e
complexa lei impugnada, permite ocultar a anulação do efeito do
tratamento benigno dispensado pela redução da alíquota, na forma
preconizada pelo inciso II, do § 1º, do art. 156 da CF na redação dada pela
EC nº 29/00.
(e) Após limitar o aumento do IPTU a 20% e a 35% para o
exercício de 2014, respectivamente, para imóveis residenciais e imóveis
não residenciais e terrenos, para os exercícios seguintes os inciso I e II, do
art. 9º preconizam aumentos de 10% e 15%, respectivamente. Assim, no
exercício de futurologia a lei previu a partir do exercício de 2015 e
seguintes a valorização de 10% e 15% para imóveis residenciais e não
residenciais e terrenos, respectivamente, situação inadmissível, porque
não há como preestabelecerem-se valores venais, que refletem as
oscilações de mercado, ou seja, podem muito bem variar para mais ou
para menos, dependendo das condições gerais da economia, sendo
absolutamente fantasiosa a ideia (que a Lei absorve), de que a
valorização imobiliária continuará e que a capacidade dos contribuintes
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de arcar com o imposto será majorada nos mesmos patamares, como se
um fato estivesse atrelado ao outro.
Ora, todos sabemos do absurdo desta premissa, cuja
consequência imediata, para além do incremento exorbitante da
tributação, se traduz numa previsão sem fundamento na realidade
econômica e desprovida da mais elementar sustentação jurídica. Na
verdade, trata-se de tributar a renda futura dos contribuintes, disfarçada
e baseada numa correção descabida de valores imobiliários que nada têm
a ver com ela. Pesadelo tributário é qualificativo pequeno diante de tal
disparate.
IV - DA OFENSA AOS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS
PREVISTOS NA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL
a) RAZOABILIDADE E MORALIDADE
Os dispositivos legais impugnados nesta inicial violam os
princípios constitucionais da razoabilidade e da moralidade, previstos no
art. 111 da CE que assim prescreve:
“Art. 111 - A administração pública direta, indireta ou
fundacional de qualquer dos Poderes do Estado, obedecerá
aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade,
publicidade, razoabilidade, finalidade, motivação, interesse
público e eficiência.” (Redação dada pela Emenda
Constitucional nº 21, de 14 de fevereiro de 2006)
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O art. 1º da lei impugnada, combinado com o art. 9º, inciso I e
II aumenta abruptamente o IPTU em 20% e 35%, respectivamente, para os
imóveis residenciais e imóveis não residenciais e terrenos. Para tentar
justificar essa majoração, manifestamente não razoável, o Senhor Prefeito,
ao encaminhar a proposta legislativa, sustenta que os valores unitários do
metro quadrado da construção e do terreno sofreram a sua última revisão
geral em 2009, por meio da Lei nº 15.044, de 03 de dezembro de 2009. E
no penúltimo tópico da justificativa, esclarece que o reajuste dos valores de
metro quadrado das construções originam-se de valores que foram
aprovados no Conselho Municipal de Valores Imobiliários, órgão composto
por representantes da sociedade civil. Não se sabe se há peritos na
composição desse órgão, nem se descobre, por conta da manobra
regimental que antecipou a votação do segundo turno para o dia 29 de
outubro, suprimindo a audiência pública prevista para o dia seguinte. Foi
assim que o projeto legislativo foi aprovado pelo apertado resultado de 29
votos contra 26.
Ocorre que, segundo se verifica de dados extraídos do site do
IBGE, a taxa de crescimento do PIB dos últimos cinco anos (de 2008 a
2012) foi de apenas 16,81%: 2008 = 5,2%; 2009 = -0,3%; 2010 = 7,6%;
2011 = 2,7%; 2012 = 0,9% (doc. ____).
As normas impugnadas não guardam proporção com o
aumento do poder aquisitivo dos contribuintes, que pode ser inferido do
crescimento do PIB. O aumento do imposto é incompatível, irrazoável e
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manifestamente desproporcional com o próprio crescimento econômico
do País.
Contrastando com esse aumento abusivo do IPTU, o
Município de São Paulo, no período de 2005 a 2013, promoveu o aumento
da remuneração dos servidores públicos mediante sua revisão geral anual
determinada pelo inciso X, do art. 37 da CF no percentual acumulado de
apenas 3,38%, conforme instrumentos normativos seguintes: Lei nº
14.115/05 = 0,10%; Decreto nº 46.779/05 = 1,17%; Decreto nº 47.926/06 =
0,97%; Lei nº 14.600/07 = 0,10%; Lei nº 14.711/08 = 0,01%; Lei nº
15.364/11 – 0,01%; Lei nº 15.774/1313 = 0,82% a partir de 1º/11/2011;
0,01% a partir de 1º/5/2012; e de 0,18% a partir de 1º/5/2013 (docs. ____)
Não houve reajuste em 2009.
Mas, a falta de razoabilidade vai além. Mediante simples
exame das tabelas referidas nos arts. 3º, 4º e 5º transcritas nos itens 1.2, 1.3
e 1.4, pode-se constatar o tratamento gravoso dispensado aos imóveis
residenciais na aplicação dos fatores de Desconto/Acréscimo.
Tomemos como exemplo um imóvel de valor venal de até R$
150.000,00. Verifica-se que o imóvel residencial sofre uma redução no
valor do imposto de apenas 0,3%, ao passo que os imóveis não residenciais
e os não construídos sofrem a redução de 0,4%. No caso de acréscimo,
examinemos um imóvel de valor venal superior a R$ 1.200.000,00. O
imóvel residencial sofre um acréscimo de 0,5%, enquanto que os imóveis
não residenciais e os não edificados sofrem um acréscimo de apenas 0,4%.
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O tratamento conferido ao imóvel residencial é discriminatório,
adotando um critério inverso daquele adotado na fixação de alíquotas
que privilegia o imóvel de natureza residencial, de conformidade com a
EC nº 29/00.
É manifesta a inconstitucionalidade das normas apontadas por
violação do princípio da razoabilidade. Referido princípio da
razoabilidade visa coibir a arbitrariedade da Administração no exercício do
poder discricionário. Ele está também ligado ao princípio do devido
processo legal em seu sentido material. Um ato, mesmo observando os
requisitos
legais
para
a
sua
formação,
pode
resultar
em
inconstitucionalidade, se deixar de guardar proporção com a finalidade a
que se destina. A razoabilidade é um limite que a Constituição impõe ao
próprio legislador.
Segundo
Pedro
Lenza1
“a
razoabilidade
e
a
proporcionalidade das leis e atos do Poder Público são inafastáveis,
considerando-se que o Direito tem conteúdo justo”.
E prossegue:
“Como parâmetro podemos destacar a necessidade de
preenchimento de três importantes requisitos:
necessidade: por alguns denominada exigibilidade, a
adoção da medida que possa restringir direitos só se legitima
se indispensável para o caso concreto e não se puder
substituí-la por outra menos gravosa;
1
Direito Constitucional Esquematizado - 14ª ed. - São Paulo - Saraiva - 2010 - pp. 793-794.
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adequação: também denominada pertinência ou
idoneidade, quer significar que o meio escolhido deve
atingir o objetivo perquerido;
proporcionalidade em sentido estrito: em sendo medida
necessária e adequada, deve-se investigar se o ato praticado,
em termos de realização do objetivo pretendido, supera a
restrição a outros valores constitucionalizados. Podemos
falar em máxima efetividade e mínima restrição.”
A cláusula do substantive due processo of law permite que o
Poder Judiciário controle os atos do Poder Legislativo, bem como a
discricionariedade dos atos do Poder Público, procedendo-se ao exame da
razoabilidade e da proporcionalidade das normas jurídicas.
Cai como uma luva, no presente caso, o trecho da decisão
proferida pelo C. STF na ADI 2667/MC, tendo como Relator o Ministro
Celso de Mello, publicada no DJ de 12-03-2004, pp. 00036, em que se lê:
“TODOS OS ATOS EMANADOS DO PODER PÚBLICO
ESTÃO NECESSARIAMENTE SUJEITOS, PARA
EFEITO DE SUA VALIDADE MATERIAL, À
INDECLINÁVEL OBSERVÂNCIA DE PADRÕES
MÍNIMOS DE RAZOABILIDADE. - As normas legais
devem observar, no processo de sua formulação, critérios de
razoabilidade que guardem estrita consonância com os
padrões fundados no princípio da proporcionalidade, pois
todos os atos emanados do Poder Público devem ajustar-se à
cláusula que consagra, em sua dimensão material, o
princípio do “substantive due process of law”. Lei Distrital
que, no caso, não observa padrões mínimos de
razoabilidade. A EXIGÊNCIA DE RAZOABILIDADE
QUALIFICA-SE
COMO
PARÂMETRO
DE
AFERIÇÃO
DA
CONSTITUCIONALIDADE
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MATERIAL DOS ATOS ESTATAIS. - A exigência de
razoabilidade - que visa a inibir e a neutralizar eventuais
abusos do Poder Público, notadamente no desempenho de
suas funções normativas - atua, enquanto categoria
fundamental de limitação dos excessos emanados do Estado,
como
verdadeiro
parâmetro
de
aferição
da
constitucionalidade material dos atos estatais.”
Essa forma de progressividade do imposto utilizada como
sucedâneo do critério simples e transparente - consistente na aplicação de
alíquotas graduadas segundo a variação crescente do valor venal dos
imóveis (edificados ou não), que espelha objetivamente a capacidade
contributiva de seu proprietário -, viola, às escâncaras, o princípio da
moralidade pública. Na progressividade fiscal “somente o valor venal do
imóvel poderá ser tomado como parâmetro para a progressão de alíquotas,
à medida que apenas ele espelha objetivamente a capacidade
contributiva do proprietário-contribuinte”.2 A consideração de outros
fatores, como a destinação do imóvel, tem o propósito de ocultar o aumento
tributário que recai sobre imóveis residenciais, conferindo-lhes a aparência
de tratamento privilegiado pela aplicação da alíquota reduzida de 1%
contra a alíquota de 1,5% para os imóveis não residenciais e não
edificados. Só que, com essa técnica nebulosa e sub-reptícia, o imposto
incidente sobre o imóvel residencial, na prática, supera a alíquota de 1,5%.
O artifício utilizado pelo legislador se acentua, quando se
constata um aumento indireto e não perceptível, representado pela
2
Cf. Kiyoshi Harada - IPTU doutrina e prática - São Paulo - Atlas - 2012 - p. 136.
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redefinição dos limites geográficos das primeira e segunda subdivisões
da zona urbana do Município, passando a abranger as áreas atualmente
situadas além da segunda zona urbana. Como os imóveis situados nessas
duas subdivisões da zona urbana têm o valor unitário do metro
quadrado da construção e do terreno mais elevado, o legislador ampliou
a área de abrangência dessas duas subdivisões, como se constata do exame
do art. 2º da lei hostilizada.
É certo que o STF, após o advento da EC nº 29/00, passou a
admitir a progressividade do IPTU, por meio da introdução do fator de
Desconto/Acréscimo do imposto em função do valor venal do imóvel.
Tanto é assim, que a Lei nº 13.250/01 do Município de São Paulo, com a
introdução das tabelas previstas nos arts. 7-A, 8-A e 28-A, na redação dada
pela Lei nº 15.044/09, foi considerada constitucional (RE nº 423.768/SP,
Rel. Min. Marco Aurélio, DJe de 15-12-2010). Ocorre que a Lei nº
13.250/01, ao contrário da lei ora impugnada, não havia promovido
aumento brutal do imposto mediante alteração arbitrária do valor do metro
quadrado da construção e do terreno, nem redesenhado os limites
geográficos das subdivisões da zona urbana do Município para agravar a
tributação, nem promovido a discriminação do imóvel residencial, para
efeito de aplicação do fator Desconto/Acréscimo do imposto, e muito
menos calculado o valor venal de imóveis para sucessivos exercícios
futuros, como o faz a lei ora impugnada. Trata-se, portanto, de questões
ainda não examinadas pela Corte Suprema.
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b)
PRINCÍPIOS
CONTRIBUTIVA
DA
E
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ISONOMIA,
DA
VEDAÇÃO
DA
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CAPACIDADE
DOS
EFEITOS
CONFISCATÓRIOS
Esses três princípios, na verdade, encontram-se entrelaçados.
O desrespeito ao princípio da isonomia implica, ipso fato, a afronta ao
princípio da capacidade contributiva que, por sua vez, provoca a afronta
ao princípio que veda o efeito confiscatório do tributo, previstos nos
dispositivos constitucionais a seguir transcritos:
Art. 160, § 1º da CE:
“§ 1º - Sempre que possível, os impostos terão caráter
pessoal e serão graduados segundo a capacidade
econômica do contribuinte, facultado à administração
tributária, especialmente para conferir efetividade a esses
objetivos, identificar, respeitados os direitos individuais e
nos termos da lei, o patrimônio, os rendimentos e as
atividades econômicas do contribuinte.
(...)
Artigo 163 - Sem prejuízo de outras garantias asseguradas
ao contribuinte, é vedado ao Estado:
(...)
II - instituir tratamento desigual entre contribuintes que se
encontrem em situação equivalente, proibida qualquer
distinção em razão de ocupação profissional, ou função
por eles exercida, independentemente da denominação
jurídica dos rendimentos, títulos ou direitos.
(...)
IV - utilizar tributo com efeito de confisco.”
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Resulta nítido que os arts 3º, 4º e 5º da lei impugnada
afrontam o princípio da isonomia, quando tratam de forma discriminatória
os proprietários de imóveis residenciais, ao conferirem um desconto menor
sobre o valor do imposto apurado e um acréscimo maior sobre o valor do
imposto calculado, em confronto com os proprietários de imóveis não
residenciais e não edificados, contemplados com descontos maiores e com
acréscimos menores, se confrontados com os imóveis que se situam na
mesma faixa de valor venal, como demonstrado no item 4.1.
Com efeito, o princípio da isonomia comporta exame pelo
seu duplo aspecto: pelo aspecto negativo é vedado ao legislador tratar
diferentemente situações iguais; pelo aspecto positivo o legislador é
obrigado a tratar diferentemente situações diferentes. No caso em exame,
se o imóvel residencial, o imóvel não residencial e o imóvel não edificado
ostentam o mesmo valor venal, não há como tratar diferentemente, na
aplicação do fator Desconto/Acréscimo do imposto apurado.
Ainda que se argumente acerca da dificuldade de estabelecerse um vínculo direto entre o IPTU e a capacidade contributiva dos
proprietários e inquilinos, responsáveis pelo seu recolhimento, não se pode
escamotear a realidade sob o manto diáfano de uma teoria que desafia a
realidade dos fatos, ao fazer vista grossa da situação financeira dos
atingidos, uma vez que todos, indiscriminadamente, são direta ou
indiretamente afetados por essa realidade.
Esta circunstância revela que sua capacidade de arcar com o
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tributo é, sim, elemento valorativo fundamental e condicionativo que exige
do Poder público uma postura que não discrepe daquela avaliação para não
infringir frontalmente o art. 111 da Constituição Estadual, mas
especialmente o que manda o art. 160, §1º, aqui transcritos para
demonstrar que usualmente o descumprimento de um vem atrelado ao
desrespeito pelo outro.
Não é por outra razão que o constituinte houve por bem dotar
os contribuintes de uma salvaguarda que os proteja das incursões indevidas
do Poder Público ao fixar alíquotas e estabelecer bases de cálculo. Quando
os limites da atuação legislativa são ultrapassados, limites estes que se
extraem, em primeiro lugar, da constatação de exageros naquelas
pretensões em face da realidade econômica, o dispositivo constitucional
veiculado no §1º do art. 160 da Lei Maior do Estado de São Paulo, vem
impor-se para cercear a pretensão exacerbada a Lei, nos seguintes termos:
“Art. 160..........
§ 1º - Sempre que possível, os impostos terão caráter
pessoal e serão graduados segundo a capacidade
econômica do contribuinte, facultado à administração
tributária, especialmente para conferir efetividade a esses
objetivos, identificar, respeitados os direitos individuais e
nos termos da lei, o patrimônio, os rendimentos e as
atividades econômicas do contribuinte.” (grifamos)
Em outras palavras, exatamente porque o valor venal do
imóvel espelha objetivamente a capacidade contributiva do proprietário
do imóvel, qualquer que seja a sua natureza (residencial, comercial ou
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terreno), a tributação mais onerosa do imóvel residencial, além de violar o
princípio da igualdade, ofende o princípio da capacidade contributiva,
passando a conferir ao imposto o efeito confiscatório.
Essa ofensa à
capacidade contributiva
e o efeito
confiscatório do IPTU se acentuam se levarmos em conta os seguintes
aspectos:
(a) A brutal elevação da carga tributária do IPTU de 20% a
35%, conforme se trate de imóvel residencial ou não residencial e imóvel
não edificado;
(b) O grande contingente de pessoas de baixo poder aquisitivo
que se utilizam de imóveis locados.
Como já demonstrado, o crescimento do PIB dos últimos
cinco anos, ou seja, de 2008 a 2012, atingiu o acumulado de apenas
16,81%. E o aumento do IPTU de 2010 a 2013, ou seja, no período de
quatro anos, atingiu os percentuais de 20% e 35%. Lembre-se que o último
aumento foi em 2009.
Quanto ao aspecto mencionado no item “b”, nem se argumente
que o contribuinte do IPTU é o proprietário do imóvel, nos termos definido
na lei civil, por força do disposto no art. 110 do CTN, que vincula essa
categoria jurídica no âmbito do Direito Tributário porque ela é utilizada
pela Constituição Federal para definir a competência tributária dos
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municípios.
À luz do que dispõe o art. 5º da Lei de Introdução às Normas
Gerais do Direito Brasileiro, não é possível ignorar a realidade social, em
que pessoas de baixo poder aquisitivo se utilizam de imóveis locados e que,
por força contratual, o encargo financeiro do IPTU é transferido aos
locatários. Em última análise, são os locatários que suportarão o imposto
bem além da sua capacidade contributiva e que por isso mesmo a
natureza confiscatória se acentua.
Assim, em razão do caráter confiscatório do imposto, os
contribuintes do IPTU (proprietários, titulares do domínio útil ou os
detentores da posse) ou os contribuintes de fato (locatários) não terão outra
alternativa senão repassar o ônus financeiro do imposto a seus produtos,
mercadorias e serviços, comprometendo a política nacional de contenção
do processo inflacionário.
c) DA OFENSA AO ART. 144 DA CONSTITUIÇÃO ESTADUAL
Dispõe o art. 144 da CE:
“Art. 144 - Os Municípios com autonomia política,
legislativa, administrativa e financeira se auto-organizarão
por Lei Orgânica, atendidos os princípios estabelecidos na
Constituição Federal e nesta Constituição.” (grifamos)
Simples leitura do texto acima transcrito comprova a natureza
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limitada da autonomia municipal.
O município a pretexto de legislar sobre matéria de interesse
local (art. 30, I da CF), não pode criar normas contrárias àquelas
estipuladas pela Constituição Federal e pela Constituição Estadual, como
ocorre no caso sob exame.
A inconstitucionalidade dos preceitos da Lei nº 15.889/13
impugnados nesta inaugural ofendem a progressividade, que permitida no t
supremo, é também agasalhada na Constituição Estadual por força do art.
144.
A
Emenda
Constitucional
nº
29/2000,
instituiu
expressamente a progressividade do imposto “em razão do valor do
imóvel”, bem como a adoção de “alíquotas diferenciadas em razão da
localização e uso do imóvel”, conforme incisos I e II do § 1º, do art. 156 da
CF, que dispõe:
“Art. 156 - Compete aos Municípios instituir impostos
sobre:
I - propriedade predial e territorial urbana:
§ 1º - Sem prejuízo da progressividade no tempo a que se
refere o art. 182, § 4º, II, o imposto previsto no inciso I
poderá:
I - ser progressivo em razão do valor do imóvel; e
II - ter alíquotas diferenciadas de acordo com a localização e
o uso do imóvel.”
O fato de estar prevista a progressividade na forma da EC nº
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29/00, NÃO autoriza a lei municipal deixar de observar os princípios
constitucionais que asseguram garantias ao contribuinte e limitam o
poder de tributar.
O Ministro Celso de Mello, ao acentuar que o poder de
tributar não pode ser instrumento de arbitrariedade, decidiu:
“É necessário advertir que a prática de competências
impositivas por parte das entidades políticas investidas da
prerrogativa de tributar não pode caracterizar-se como
instrumento, que, arbitrariamente manipulado pelas
pessoas estatais, venha a conduzir à destruição ou
comprometimento da própria ordem constitucional.
(...) Bem por isso, tenho enfatizado a importância de que o
exercício do poder tributário, pelo Estado, deve submeterse, por inteiro, aos modelos jurídicos positivados no texto
constitucional, que institui, em favor dos contribuintes,
decisivas limitações à competência estatal para impor e
exigir, coativamente, as diversas espécies tributárias
existentes.
O fundamento do poder de tributar - tal como tem sido
reiteradamente enfatizado pela jurisprudência desta
Suprema Corte (RTJ 167/661, 675-676) - reside, em
essência, no dever jurídico de estrita fidelidade dos entes
tributantes ao que imperativamente dispõe a Constituição da
República.
Cabe relembrar, neste ponto, consideradas as observações
que venho de fazer, a clássica advertência de OROSIMBO
NONATO, consubstanciada em decisão proferida pelo
Supremo Tribunal Federal (RE 18.331/SP), em acórdão no
qual aquele eminente e saudoso Magistrado acentuou, de
forma particularmente expressiva, à maneira do que já o
fizera o Chief Justice JOHN MARSHALL, quando do
julgamento, em 1819, do célebre caso “McCulloch v.
Maryland”, que “o poder de tributar não pode chegar à
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desmedida do poder de destruir” (RF 145/164 – RDA
34/132), eis que - como relembra BILAC PINTO, em
conhecida conferência sobre “Os Limites do Poder Fiscal
do Estado” (RF 82/547-562, 552) - essa extraordinária
prerrogativa estatal traduz, em essência, “um poder que
somente pode ser exercido dentro dos limites que o tornem
compatível com a liberdade de trabalho, de comércio e de
indústria e com o direito de propriedade” (grifei).
Daí a necessidade de rememorar, sempre, a função tutelar
do Poder Judiciário, investido de competência
institucional para neutralizar eventuais abusos das
entidades
governamentais,
que,
muitas
vezes
deslembradas da existência, em nosso sistema jurídico, de
um verdadeiro “estatuto constitucional do contribuinte”,
consubstanciador de direitos e garantias oponíveis ao poder
impositivo do Estado (Pet. 1.466/PB, Rel. Min. CELSO DE
MELLO, “in” Informativo/STF nº 125), culminam por
asfixiar, arbitrariamente, o sujeito passivo da obrigação
tributária, inviabilizando-lhe, injustamente, o exercício
de atividades legítimas, o que só faz conferir permanente
atualidade às palavras do Justice Oliver Wendell Holmes, Jr.
(“The power to tax is not the power to destroy while this
Court sits”), em “dictum” segundo o qual, em livre
tradução, “o poder de tributar não significa nem envolve o
poder de destruir, pelo menos enquanto existir esta Corte
Suprema”.
E conclui:
“É por isso que não constitui demasia reiterar a
advertência de que a prerrogativa institucional de
tributar, que o ordenamento positivo reconhece ao
Estado, não lhe outorga o poder de suprimir (ou de
inviabilizar)
direitos
de
caráter
fundamental,
constitucionalmente assegurados ao contribuinte, pois
este dispõe, nos termos da própria Carta Política, de um
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sistema de proteção destinado a ampará-lo contra
eventuais excessos (ou ilicitudes) cometidos pelo poder
tributante ou, ainda, contra exigências irrazoáveis
veiculadas em diplomas normativos editados pelas
instâncias governamentais.” (Medida Cautelar em ADI
nº 4661-DF - Tribunal Pleno - 20/10/2011)
Ao interpretar a Constituição, o Ministro Carlos Velloso,
quando da decisão pelo STF (Tribunal Pleno), da RECLAMAÇÃO nº 3833/SP, em seu voto, consignou:
“Ora, a meu ver, essa interpretação puramente literal de um
texto isolado não seria boa. Temos que interpretar a
Constituição no seu contexto e quando interpretamos a
Constituição é bom lembrar a afirmativa de Marshall, no
“M Culloch V. Maryland”, de 1819: ‘quando se
interpretam normas constitucionais, deve o intérprete
estar atento ao espírito da Constituição, ao que ela
contém no seu contexto’.
Parece-me que a interpretação literal não prestaria obséquio
à Constituição, que deve ser sistematicamente interpretada.”
Se a lei não estiver em conformidade com a Constituição, com
seus princípios e garantias, de forma a dar efetividade em seus objetivos,
não pode o intérprete considerá-la isoladamente, para fins de torná-la
Constitucional.
Na verdade, a Emenda Constitucional nº 29/00 veio apenas
explicitar o princípio da graduação do imposto segundo a capacidade
contributiva, que está expresso no § 1º do art. 145 da Constituição
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Federal, reproduzido pelo § 1º do art. 160 da Constituição Estadual, nos
seguintes termos:
“§ 1º - Sempre que possível, os impostos terão caráter
pessoal e serão graduados segundo a capacidade econômica
do contribuinte, facultado à administração tributária,
especialmente para conferir efetividade a esses objetivos,
identificar, respeitados os direitos individuais e nos
termos da lei, o patrimônio, os rendimentos e as
atividades econômicas do contribuinte.”
Se a progressividade é necessariamente fundada na
capacidade contributiva do proprietário (§ 1º, do art. 145 da CF)
somente o valor venal, que é um dado objetivo, deve ser levado em conta
para a progressão das alíquotas do imposto, à medida em que ele expressa
objetivamente essa capacidade contributiva. A planta de valores eleva
demasiadamente o valor venal e viola o princípio da capacidade
contributiva, tornando inconstitucional o imposto.
É preciso ter presente que o Texto Magno veda aos entes
federados utilizarem tributo com caráter confiscatório. Esta limitação tem
nítida relação com o princípio da capacidade contributiva.
Esse, aliás, é o entendimento do Supremo Tribunal Federal, no
sentido de que o poder de tributar deve ser exercido dentro de limites
“razoáveis”, que o tornem compatível com o direito de propriedade e livre
iniciativa privada, conforme os seguintes trechos dos julgados:
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“A TRIBUTAÇÃO CONFISCATÓRIA É VEDADA
PELA CONSTITUIÇÃO DA REPÚBLICA.
É cabível, em sede de controle normativo abstrato, a
possibilidade de o Supremo Tribunal Federal examinar
se determinado tributo ofende, ou não, o princípio
constitucional da não-confiscatoriedade consagrado no
art. 150, IV, da Constituição da República.
(...)
A proibição constitucional do confisco em matéria
tributária - ainda que se trate de multa fiscal resultante do
inadimplemento, pelo contribuinte, de suas obrigações
tributárias - nada mais representa senão a interdição,
pela Carta Política, de qualquer pretensão
governamental que possa conduzir, no campo da
fiscalidade, à injusta apropriação estatal, no todo ou em
parte, do patrimônio ou dos rendimentos dos
contribuintes, comprometendo-lhes, pela insuportabilidade
da carga tributária, o exercício do direito a uma existência
digna, ou a prática de atividade profissional lícita ou,
ainda, a regular satisfação de suas necessidades vitais
básicas.” (ADI nº 1.075-DF, Rel. Ministro Celso de Mello)
Assim sendo, a progressividade instituída pela lei impugnada
revela-se confiscatória e fora dos limites da razoabilidade, em total
violação ao princípio da capacidade contributiva.
É preciso enfatizar que a tributação confiscatória deve ser
examinada e medida, a partir da totalidade da carga tributária que o
contribuinte deve suportar, e não apenas do IPTU, ao ser interpretada a lei
tributária impugnada.
O princípio, como regra de estrutura, estabelece os limites a
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serem observados pelo legislador; como regra de comportamento, norteia
o intérprete da norma sua aplicação, o que deixou de ser observado pelo
legislador, no caso da lei municipal.
V - DO CABIMENTO DA ADI EM FACE DE LEI QUE OFENDA
DISPOSITIVO A CONSTITUIÇÃO ESTADUAL REPETITIVOS DA
CONSTITUIÇÃO FEDERAL
Por força do art. 25 da Constituição Federal “os Estados
organizam-se e regem-se pelas constituições e leis que adotarem,
observados os princípios desta Constituição”.
Por causa disso, a Constituição do Estado de São Paulo
reproduziu em seu art. 111 os princípios da Constituição Federal que regem
a administração pública (art. 37) acrescentando o princípio da razoabilidade
que está implícito na Carta Magna. Reproduziu, também, os princípios da
capacidade contributiva (§ 1º, do art. 160), da isonomia e da vedação do
efeito confiscatório do tributo (art. 163, II e IV) que estão previstos
respectivamente, no § 1º, do art. 145 e nos incisos II e IV, do art. 150 da
CF.
A questão concernente ao descabimento da ADI em face da
violação de dispositivos da Constituição Estadual meramente repetitivos da
Constituição Federal já se acha superada desde o julgamento pelo STF da
ADI n. 347, em que ficou consignada a imperiosidade de “interposição de
recurso necessário, emprestando, assim, características de um controle
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difuso a um controle concentrado, para o fim de fazer valer a vontade da
Constituição que, no fundo, é a vontade da Corte Constitucional” (RTJ
135/12).
Foi o meio que a Corte Suprema encontrou para possibilitar o
exercício do direito de propor ADI perante a Corte Estadual (art. 125, § 2º
da CF) pelos legitimados para essa ação, e, ao mesmo tempo, preservar a
autoridade daquela Alta Corte de Justiça do País como guardiã da
Constituição Federal.
É nesse sentido a jurisprudência em vigor, conforme se
verifica da Reclamação nº 383-SP, de que foi Relator o Min. Moreira
Alves, cuja ementa diz o seguinte:
“Ementa: Reclamação com fundamento na preservação da
competência do Supremo Tribunal Federal. Ação direta de
inconstitucionalidade proposta perante Tribunal de Justiça
na qual se impugna Lei municipal sob a alegação de ofensa
a dispositivos constitucionais federais de observância
obrigatória pelos Estados. Eficácia desses dispositivos
constitucionais estaduais. Jurisdição constitucional dos
Estados-membros.
Admissão da propositura da ação direta de
inconstitucionalidade perante o Tribunal de Justiça local,
com possibilidade de recurso extraordinário se a
interpretação da norma constitucional estadual, que
reproduza a norma constitucional federal de observância
obrigatória pelos estados, contrariar o sentido e o alcance
desta.
Reclamação conhecida, mas julgada improcedente” (DJ 215-93, p. 9.765).
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No mesmo sentido, a Reclamação nº 452-2-RJ, Rel. Min. Néri
da Silveira, DJU de 22-10-1993, p.22.252; Reclamação nº 360-SP. Rel.
Min. Marco Aurélio, DJ de 29-9-1995, p. 30.
Tanto que o E. Tribunal de Justiça do Estado de São Paulo
reformulou seu entendimento anterior, conforme se verifica da ADI nº
11.881-0, Rel. Des. Torres de Carvalho; ADI nº 882-0, Rel. Des. Sabino
Neto; e ADI nº 45.352-0, Rel. Des. Fortes Barbosa.
VI - CONCLUSÃO
Conforme restou demonstrado, à medida em que a Lei
Municipal nº 15.889/2013, exige aumento desproporcional do IPTU, de
até 20% para imóveis residenciais e de até 35% para os demais imóveis
para o exercício de 2014, podendo alcançar percentuais maiores para os
exercícios subseqüentes, quando a inflação foi da ordem de 6%, está
dificultando ou até mesmo impedindo o exercício livre de atividades
econômicas pelos contribuintes paulistanos, principalmente para as micros
e pequenas empresas, sendo que muitas empresas não terão como arcar
com o pagamento do aluguel e do IPTU, que lhes é repassado, além dos
demais tributos, com a insuportável carga tributária, serão obrigadas a
fechar seus negócios, resultando em maior desemprego.
De acordo com informações elaboradas pelo IBGE, o PIB
acumulado foi de 16,81%, nos últimos 5 (cinco) anos, razão pela qual não
se justifica o aumento pretendido em percentuais acima do que possa ser
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considerado razoável, por objetivos meramente arrecadatórios, gerando
insegurança jurídica para a sociedade.
A segurança jurídica é da essência do próprio direito, no
Estado Democrático de Direito. Representa para a sociedade o direito à
estabilidade das relações jurídicas e a certeza que essas relações jurídicas
não serão alteradas no cumprimento das obrigações tributárias, em relação
aos efeitos jurídicos de leis a que o contribuinte deve obediência.
A garantia constitucional é de que a lei deve estar em
conformidade com suas normas e princípios de garantia do contribuinte.
Os direitos fundamentais têm seu fundamento de validade na
Constituição e não na lei, com o que fica claro que é a lei que deve
respeitar a Constituição, e não ao contrário, por serem as normas
constitucionais diretamente reguladoras de relações jurídicas.
Resta, portanto, nítido que a Lei Municipal nº 15.889/2013,
padece de vícios de inconstitucionalidade, conforme demonstrado, por
violar os princípios constitucionais de garantia dos contribuintes, que
limitam o poder de tributar da Municipalidade e, portanto, de
observação obrigatória quando da proposição e elaboração das leis.
Não há como acolher argumentos econômicos, no sentido de
eventuais prejuízos aos cofres públicos, em termos de arrecadação. O
primeiro compromisso há de ser com o cumprimento da Constituição.
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O desafio está em encontrar o justo equilíbrio entre os direitos
dos contribuintes, de um lado, e os poderes da administração de outro lado
- o que cumpre aos Tribunais examinar -, para que não sejam exercidos
de forma arbitrária, retirando direitos do contribuinte, que são
constitucionalmente assegurados, para fins de arrecadação.
Se a lei não estiver em conformidade com a Constituição, com
seus princípios e garantias - e a lei impugnada não está, como ficou
demonstrado -, não pode o intérprete considerar a suposta finalidade da
lei para fins de torná-la constitucional.
Luís Roberto Barroso, sobre o tema ensina:
“Se uma lei inconstitucional puder reger uma dada situação
e produzir efeitos regulares e válidos, isto representaria a
negativa de vigência da Constituição naquele mesmo
período, em relação àquela matéria.
A teoria constitucional não poderia conviver com essa
contradição sem sacrificar o postulado sobre o qual se
assenta.” (O Controle da Constitucionalidade no Direito
Brasileiro - São Paulo - Saraiva - 2004 - pg. 15)
DO PEDIDO LIMINAR
Por todo exposto e, em face das inconstitucionalidades
apontadas, requerem os Autores a concessão de medida liminar nos
termos do art. 227 do RITJSP, para a imediata suspensão da eficácia e
aplicação da Lei Municipal nº 15.889/2013, relativamente aos
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dispositivos impugnados.
O pedido de liminar se justifica pela presença dos requisitos
indispensáveis para o deferimento da medida.
Com efeito, a relevância e plausibilidade dos fundamentos
estão sobejamente demonstradas, de vez que a mencionada Lei Municipal
nº 15.889/2013, viola, flagrantemente, diversos dispositivos e princípios
constitucionais que o Município está obrigado a observar: arts. 111; 160,
§ 1º; 163, II e IV e 144, todos da Constituição do Estado de São Paulo.
O “periculum in mora” encontra-se igualmente configurado,
pelo excessivo valor do aumento do IPTU, a partir do exercício de 2014, de
até 20% para imóveis residenciais e de até 35% para os demais imóveis,
valores bem superiores a inflação que foi de 6%; sendo que a partir do
exercício de 2015 a previsão de aumento é de 10% a 15%, respectivamente,
sendo que os salários e rendimentos dos proprietários e contribuintes não
tiveram aumento nessas proporções, extravasando os limites da capacidade
econômica dos contribuintes.
A legislação impugnada repercutiu negativamente sobre a
população da Cidade de São Paulo, com inúmeras manifestações de
revolta, inclusive pela imprensa, sobre o pesado ônus que terão os
contribuintes que suportar, com exigências inconstitucionais em relação
ao aumento desproporcional do imposto sobre a propriedade
imobiliária, que os contribuintes não terão condições de suportar, e que
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repercutirá, também, no Comércio e na Indústria. A carga tributária é
bastante elevada, e o aumento do IPTU na forma pretendida, estará fora
do limite do suportável pelos contribuintes paulistanos.
A exigência do IPTU, na forma da Lei Municipal ora
impugnada poderá também comprometer o comércio e os serviços, com
possibilidade de diminuição de capital de giro, postos de trabalho, além de
trazer insegurança para toda sociedade, situação que cumpre ao Governo
Municipal evitar.
DO PEDIDO
Os Autores requerem seja citado o Sr. Procurador Geral do
Estado, nos termos do art. 226 do RITJSP e art. 90, §§ 1º e 2º da
Constituição Estadual, ouvido o Sr. Procurador Geral de Justiça e
intimados para prestar informações, o Sr. Presidente da Câmara
Municipal de São Paulo e o Sr. Prefeito Municipal de São Paulo, seja
ao final, declarada em definitivo a inconstitucionalidade dos artigos 1º
e seus Anexos I e III; 3º; 4º; 5º e 9º da Lei Municipal nº 15.889/2013,
por violação aos artigos 111; 160, § 1º; 163, II e IV e 144, todos da
Constituição Estadual.
Requerem que conste o nome do seu patrono, Ives Gandra da
Silva Martins - OAB/SP nº 11.178, das intimações do presente feito.
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Dá-se à presente o valor de R$1.000,00 (mil reais).
Termos em que pede
Deferimento
São Paulo, 18 de novembro de 2013.
IVES GANDRA DA SILVA MARTINS
OAB/SP nº 11.178
KIYOSHI HARADA
OAB/SP nº 20.317
GASTÃO ALVES DE TOLEDO
OAB/SP nº 82.034
MARILENE TALARICO MARTINS RODRIGUES
OAB/SP nº 42.904
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