A EVOLUÇÃO DOS PLANOS URBANOS DE TERESINA NO CONTEXTO DO
PLANEJAMENTO URBANO NO BRASIL
Rodrigo da Silva Rodrigues
Mestrando em Geografia da Universidade Federal do Piauí
[email protected]
Prof. Dr. Francisco de Assis Veloso Filho
Professor do curso e do Mestrado em Geografia da Universidade Federal do Piauí
[email protected]
RESUMO: O presente artigo faz um pequeno relato sobre o Planejamento Urbano de Teresina,
situando-o dentro da evolução desta atividade no Brasil. Assim, primeiramente traça uma
trajetória histórica do Planejamento Urbano brasileiro, propondo uma periodização, utilizandose como referências principais para esta tarefa, Villaça (1999) e Lemos (1999). Desta forma,
dentro deste desenho da evolução dessa atividade no país, insere-se o surgimento do
Planejamento Urbano na cidade de Teresina, expresso na elaboração de Planos Urbanos para
esta cidade. Para a produção deste artigo, realizou-se uma revisão bibliográfica sobre a temática
em questão, além de terem sido analisados alguns documentos institucionais, em especial os
Planos Urbanos da cidade de Teresina. Este artigo é uma síntese de parte da dissertação que está
sendo produzida no Programa de Pós-Graduação em Geografia da UFPI, pelo autor.
Palavras-chaves: Planejamento Urbano; Planos Diretores; Brasil; Teresina.
O Planejamento Urbano de Teresina Inserido na Evolução desta Atividade no
Brasil: Uma Tentativa de Periodização
O Brasil vem se tornando cada vez mais urbano e progressivamente, esse
processo vem sendo, pelo menos parcialmente, orientado ou moldado de forma
deliberada pelo poder público através (de tentativas, pelo menos) do exercício do
planejamento urbano. Para não recuar demais no tempo, podemos tomar o projeto da
construção de Belo Horizonte como um marco inicial do processo de planejamento
urbano no Brasil, em 1895, na medida em que “delimita de forma precisa uma nova
etapa de concepção de cidade moderna, planejada enquanto desenho e funcionalidade. É
o início de uma série de projetos de transformações das velhas estruturas urbanas
herdadas de uma economia colonial” (LEME, 1999, p. 16). Essa mesma autora faz uma
síntese do planejamento urbano no Brasil desde esse marco inicial a pouco mencionado
até meados da década de 1960, quando se cria o SERFHAU (Serviço Federal de
Habitação e Urbanismo, Decreto 59.917, de 1964), ao passo que este se configura como
uma mudança do caráter do planejamento urbano no país, na medida em que define (ou
tem por objetivo definir) uma política urbana nacional a orientar o desenvolvimento
urbano das cidades brasileiras, ao invés das iniciativas puramente locais presentes até
esse período.
Leme (1999), dentro deste recorte temporal proposto, divide o planejamento
urbano brasileiro em três fases: a primeira, de 1895 até 1930; a segunda fase, de 1930
até 1950; e a terceira fase, de 1950 até 1964. A autora caracteriza a primeira fase como
sendo uma etapa onde o planejamento das cidades ocorria de forma pontual, abrangendo
apenas algumas partes dos ambientes urbanos, como as áreas centrais, por exemplo. Já
na segunda fase, o planejamento urbano desenvolvido no país, de forma geral, já tinha
como objetivo atingir a cidade em sua totalidade, cobrindo toda a sua área ou extensão.
Por fim, na terceira fase, o planejamento urbano tem a pretensão de destinar-se, além da
área da cidade, a sua região onde se inseria.
Já Villaça (1999), também faz uma síntese histórica do planejamento urbano no
Brasil, sendo um pouco mais abrangente que essa outra autora, na medida em que tem
como marco inicial o ano de 1975, quando foi produzido o relatório da Comissão de
Melhoramentos da Cidade do Rio de Janeiro (Plano dos Engenheiros), sendo
considerado este “o primeiro documento de importância, no qual são utilizados [...] dois
conceitos-chave [...]: o de ‘plano’ e o de ‘conjunto’, ‘geral’ ou ‘global’ associados ao
espaço urbano” (VILLAÇA, 1999, p. 193-194), indo até finais da década de 1990. Esse
autor também divide o planejamento urbano brasileiro em três fases, sendo a primeira
de 1975 a 1930 (coincidindo de forma aproximada tanto temporalmente como
tematicamente, com a primeira fase de Leme); a segunda fase, de 1930 até 1990, sendo
subdividida em três períodos: de 1930 a 1965 (onde se consolida as noções de
Urbanismo e Plano Diretor), de 1965 a 1971 (a época dos chamados “superplanos”), e
de 1971 a 1992 (o período conhecido dos ditos “planos sem mapas”); e por fim, tem-se
a terceira fase, de 1990 em diante.
Desta maneira, tendo esses dois autores como “base”, dividimos a história do
planejamento urbano no Brasil em três grandes fases: a primeira, de 1875 a 1930, a fase
dos planos de melhoramentos e embelezamentos; a segunda, de 1930 a 1990, a fase do
planejamento e dos planos das técnicas de base científica, sendo subdividida em quatro
subperíodos, de 1930 a 1950, quando se inicia a se pensar a cidade em sua totalidade e
não apenas porções desta, de 1950 a 1965, quando se pretende discutir a cidade e sua
região, de 1965 a 1971, quando se começa a elaborar os superplanos e quando o
governo federal atua de forma mais forte estimulando o planejamento urbano nos
municípios, e de 1971 a 1992, a época dos planos sem mapas; e por fim, temos a
terceira grande fase, que se inicia na década de 1990, que para fins deste trabalho,
também foi subdividida em dois subperíodos, o primeiro cobrindo aproximadamente, a
década de 1990, caracterizada como um momento de ruptura com o pensamento
tecnicista, de redemocratização da sociedade como um todo, de maior politização e
defesa da participação popular, representado principalmente pela Constituição Federal,
e o segundo subperíodo, após 2001, quando se lança o Estatuto da Cidade, e o governo
federal passa a atuar de forma mais efetiva no trato com o espaço urbano, assumindo
mais ativamente seu papel de regulador, orientador e financiador do desenvolvimento
das cidades.
Primeira Fase: Os Planos de Melhoramentos e Embelezamentos
Nesse primeiro período, de 1875 até 1930, como já mencionado, o
planejamento urbano, ou medidas deliberadas de intervenção na cidade por parte dos
gestores, centravam-se em melhoramentos em partes ou frações do espaço urbano, não
abrangendo a cidade como um todo. Além disso, as suas principais referências eram as
reformas de cidades europeias no século XIX, principalmente Paris e Viena. Assim, “os
principais campos de trabalho foram a construção de ferrovias e obras de infraestrutura
das cidades: saneamento, abertura e regularização do sistema viário. Elaboraram
projetos urbanísticos para as áreas centrais” (LEME, 1999, p. 22).
Outros dois aspectos pontuais que foram objetos de intervenções dentro do
espaço das cidades dizem respeito, em primeiro lugar, a reformas, principalmente no
que tange à remodelação e embelezamento de praças, além da abertura de largas
avenidas. Em segundo lugar, tivemos o caso da ampliação de portos marítimos das
principais cidades litorâneas, onde podemos citar, por exemplo, que nesse período, “os
debates sobre os melhoramentos na cidade do Rio de Janeiro destacaram a necessidade
de remodelação do seu porto, a qual envolvia também aterros e obras de urbanização”
(VILLAÇA, 1999, p. 195).
O autor aponta a inauguração da Avenida Central no Rio de Janeiro, em 1906,
como o ano que marca o início do declínio dos planos de embelezamentos, indo esse
período de decadência até 1930, quando a fase do Urbanismo e do plano diretor emerge.
Essa queda do planejamento focado no embelezamento e melhoramento teve como
algumas causas a falta de recursos para esse tipo de obras e intervenções, onde a
administração pública começava a eleger outras prioridades, voltando seu olhar
principalmente para as obras de infra-estrutura, que contribuiriam para ampliar as
condições de reprodução do capital, tendo em vista o processo de industrialização e
modernização que o país começava a consolidar. Começava-se a priorizar a eficiência
em detrimento da estética.
Dessa maneira, em virtude do que foi exposto a pouco, chega-se ao fim de
uma fase do planejamento urbano brasileiro, caracterizado por planos e medidas que
não visavam a organização do espaço da cidade como um todo, mas apenas a frações
destas, na forma de intervenções pontuais e setoriais, tanto espacialmente, em algumas
áreas da cidade, quanto no caráter ou abrangência da intervenção, apenas obras de
embelezamento ou que visavam determinados aspectos, como o sistema viário.
Segunda Fase: Planejamento e Planos de Técnicas de Base Científica
Primeiro subperíodo: A Cidade Passa a Ser Pensada em sua Totalidade.
Chegamos então à segunda grande fase do planejamento urbano no país. Esta
fase, que foi a de maior duração, sendo praticamente seis décadas, é marcada por uma
mudança no caráter dessa atividade, tanto no que diz respeito à sua exequibilidade
quanto ao seu pensamento norteador. Este, aliás, é provavelmente, seu aspecto de maior
relevância, na medida em que é o que lhe caracteriza como uma nova fase. Assim, a
partir de 1930, “tem início um novo período, que vai até a década de 1990. É o período
do plano intelectual, que pretende impor-se e ser executado porque contém ‘boas
ideias’, tem base científica e é correto tecnicamente” (VILLAÇA, 1999, p. 204).
No período de 1930 até 1950, o primeiro subperíodo da segunda fase, o
planejamento urbano nas cidades brasileiras teve como marca o início de uma visão de
totalidade, ou seja, começa-se a se pensar a toda a extensão da cidade, visando articulála por meio de vias de transportes suas diversas partes: centro, bairros e periferias.
Podemos tomar como marco inicial desse subperíodo, a elaboração de planos para Rio
de Janeiro e São Paulo, em 1930. Posteriormente, “na década de 1940, as demais
capitais brasileiras, seguindo o exemplo das duas maiores cidades do país, também
produziram seus planos, como Porto Alegre e Salvador” (VILLAÇA, 1999, p. 209).
De forma sintética, pudemos observar que no transcorrer desse primeiro
subperíodo da segunda fase, de 1930 a 1950, ocorreram transformações radicais nas
estruturas urbanas das cidades, principalmente no que se relaciona ao sistema viário, na
medida em que “[...] a cidade tem transformada a sua antiga estrutura viária que
permitia a apenas a comunicação demorada e precária entre as diversas partes da cidade
e o centro” (LEME, 1999, p. 31), permitindo assim, uma circulação mais eficiente e
adequada tanto de pessoas quanto de mercadorias para o processo de industrialização
que se consolidava no Brasil.
Segundo subperíodo: A cidade passa a ser discutida em seu contexto regional.
O segundo subperíodo da segunda fase, que vai de 1950 até 1964, quando
ocorre a criação do SERFHAU (Serviço Federal de Habitação e Urbanismo), tem como
principal característica o início da produção de planos regionais. Entre os fatos
relacionados a esse fenômeno está o surgimento de novos aspectos na realidade
brasileira, ou a intensificação de aspectos já existentes. São eles: a migração campocidade, a crescente urbanização, o aumento da área urbana, além da conurbação de
aglomerações urbanas. Desta maneira, por exemplo, “em São Paulo e em Belo
Horizonte a pesquisa realizada pela SAGMACS, em 57, aborda pela primeira vez a área
conubarda propondo diferentes escalas de intervenção e desenvolvimento regional”
(LEME, 1999, p. 33).
Em relação ao urbanismo e o planejamento urbano e regional enquanto áreas
do conhecimento, nesse período, os profissionais desses campos atuaram, de maneira
geral, de forma simultânea no ensino superior e na administração pública, sendo
fundamental essa dupla inserção profissional para a consolidação das áreas. Em resumo,
esse período no Brasil “é um momento de importantes transformações no campo dos
estudos urbanos pela emergência de novo temas, a introdução de novos métodos e a
participação de profissionais de outras disciplinas que, até aquele momento, não haviam
se ocupado da questão urbana” (LEME, 1999, p. 32).
Terceiro subperíodo: Os “superplanos” ou Planejamento Integrado
O terceiro subperíodo da segunda fase inicia-se em 1965, quando é entregue o
primeiro exemplar de “superplano”, o plano do Rio de Janeiro elaborado por Doxiadis.
Essa fase dos “superplanos”, também chamada de Planejamento Integrado, é marcada
por uma nova concepção de planejamento, onde o planejamento da cidade não deveria
ser analisado somente em seus aspectos físico-arquitetônicos. “Os planos não podem
limitar-se a obras de remodelação urbana; eles devem integrar a cidade tanto do ponto
de vista interdisciplinar como do ponto de vista espacial, integrando a cidade em sua
região” (VILLAÇA, 1999, p. 211-212). Diferente dos períodos anteriores, onde
funcionários e técnicos das próprias prefeituras eram os responsáveis pela elaboração
dos planos, os “superplanos” foram “elaborados por especialistas de escritórios
privados. Essa prática dominou todo o período do Serfhau” (VILLAÇA, 1999, p. 216).
Constatamos que a concepção tecnocrática, de apologia à técnica, ao
conhecimento científico, à racionalidade, que marca toda a segunda fase do
planejamento urbano no país estava impregnada nas diretrizes gerais para essa atividade
nesse período, que tinha como foco além da ideia da valorização da técnica, as ideias de
globalidade e interdisciplinaridade no trato dos problemas urbanos, tornando os planos
elaborados a partir de então bem mais abrangentes que os seus predecessores. Este era o
discurso dominante na época, contudo, na prática, vários obstáculos se criaram para que
essa nova forma de se realizar o planejamento das cidades obtivesse sucesso.
Diante dessa enorme abrangência dos planos integrados, podemos identificar o
distanciamento progressivo entre os planos e a possibilidade de suas implantações,
causada tanto pela escassez de recursos como pela inviabilidade operacional em virtude
do conflito: planos cada vez mais abrangentes e integradores versus uma administração
pública cada vez mais especializada e setorializada, o que obviamente dificultava ou
mesmo inviabilizava a aprovação e execução das recomendações presentes nos planos.
É nesse contexto que surge o primeiro plano diretor da cidade de Teresina, o Plano de
Desenvolvimento Local Integrado, como veremos a seguir.
O Plano de Desenvolvimento Local Integrado de Teresina
Podemos considerar, para fins desta pesquisa, que o Planejamento Urbano, na
figura da elaboração de Planos Diretores, teve seu início em Teresina em outubro de
1969, com a publicação do Plano de Desenvolvimento Local Integrado, o PDLI,
contrato celebrado em outubro de 1968, entre Prefeitura de Teresina e a COPLAN,
sendo interveniente o Serviço Federal de Habitação e Urbanismo – SERFHAU, órgão
do Ministério do Interior.
Segundo o diretor do projeto do PDLI, Newton Oliveira, “O Plano de Teresina
mobilizou mais de 40 profissionais e consultores especializados e contou com a
colaboração de várias empresas e órgãos públicos de Teresina, Rio de Janeiro e
Salvador” (TERESINA, 1969, p. 7). Assim, o PDLI, que tem o seu financiamento
ligado ao Ministério do Interior, SERFHAU, FIPLAN e BNH, foi elaborado durante a
gestão do Governador Helvídio Nunes e do Prefeito José Raimundo Bona Medeiros,
sendo fruto de um contrato com a COPLAN S. A. Construções, Planejamentos (empresa
executora). De acordo com o diretor do projeto do PDLI, Newton Oliveira,
“O trabalho engloba uma análise profunda e sem precedentes da
economia de Teresina e de sua região tributária, que está resumida n
capítulo Teresina: Entraves e Impulsos no seu Desenvolvimento. Nele
procuramos identificar a as causas mais profundas geradoras dos
estrangulamentos do desenvolvimento local, como também encontrar
os fatores propulsores para uma programação racional. Em seguida, é
apresentada a Estratégia para o Desenvolvimento Local, que será
responsável pela mudança como, também, os Programas de Ação
correspondentes. Por último, registramos a Implementação do
Processo de Planejamento que trata dos programas já em andamento,
dos estudos, anteprojetos e projetos a serem seguidos pela Prefeitura, e
também das medidas já tomadas sem função do trabalho do Plano de
Desenvolvimento Local Integrado.” (TERESINA, 1969, p. 7)
Vemos então, que o PDLI é composto inicialmente de um grande diagnóstico
da cidade, onde são identificadas dentro do levantamento de dados realizado, as
principais características de Teresina, em suas várias dimensões, e entre estas, os fatores
que travam ou inibem o desenvolvimento da cidade. Em seguida, são traçados as
estratégias para driblar esses entraves e obstáculos, desenhando-se assim, o caminho
para uma mudança em Teresina. Depois disso, são expostos estudos, projetos e ações já
em andamento. Por fim, mostra-se a trajetória ou roteiro metodológico da pesquisa
realizada para a elaboração do PDLI e a bibliografia utilizada.
Segundo o próprio Prefeito na época, José Raimundo Bona Medeiros, o Plano
de Desenvolvimento Local Integrado de Teresina “[...] assegura a compatibilização dos
aspectos físicos-territorial, econômico, social e institucional, bem como a adequação
dos objetivos locais ao planejamento nacional, regional e estadual” (TERESINA, 1969,
p. 7). Assim, a partir deste comentário, da leitura de Villaça (1999) e da trajetória que
este traça da história do Planejamento Urbano no país, podemos identificar que o PDLI
de Teresina, situa-se na chamada fase dos “superplanos” que o autor aponta. Desta
forma, a elaboração desse Plano faz parte de um contexto bem maior, seguindo uma
tendência de escala que ultrapassa e muito a da gestão municipal.
Quarto subperíodo: Os “planos sem mapas” ou planos simplificados.
Assim, chegamos em 1971 ao quarto e último período da segunda fase do
planejamento urbano no país, proposta nesse trabalho. Esse subperíodo teve como
marco a aprovação da Lei n.7688, que lançava o Plano Diretor de Desenvolvimento
Integrado do Município de São Paulo, no dia 30 de dezembro deste ano. Essa nova
etapa do planejamento urbano no país é a chamada fase dos planos sem mapas, uma
fase onde os extensos, detalhados e abrangentes planos são substituídos por uma nova
concepção desta atividade na forma de planos mais simples. Assim,
Nos anos 1970, os planos passam da complexidade, do rebuscamento
técnico e da sofisticação intelectual para o plano singelo, simples – na
verdade, simplório – feito pelos próprios técnicos municipais, quase
sem mapas, sem diagnósticos técnicos ou com diagnósticos reduzidos
se confrontados com os de dez anos antes. Seus dispositivos são um
conjunto de generalidades. Novamente, o plano inconsequente
(VILLAÇA, 1999, p. 221).
Podemos discernir dessa nova nomenclatura adotada, “planos sem mapas”
além da citação acima, que esse novo período que vai até início dos asnos 1990, fica
marcado por uma simplificação do planejamento e dos planos urbanos elaborados, na
medida em que os “superplanos” elaborados no período anterior basicamente, não
conseguiram ser implantados. Uma hipótese que se pode levantar é que em virtude da
enorme complexidade e abrangência destes últimos planos citados, a sua exequibilidade
fora comprometida, além de outras questões já mencionadas que dificultaram suas
implementações. Desta maneira, a simplificação dos planos, que apresentariam apenas
objetivos, políticas e diretrizes gerais, poderia ser uma saída para que a partir de então,
estes planos fossem enfim, implantados.
Esse pretenso aperfeiçoamento dos planos, na verdade, segundo Villaça (1999)
foi um tiro pela culatra nessa intenção de fazer com que os planos fossem enfim
executados, isso porque os planos tornaram-se extremamente genéricos, com objetivos,
políticas e diretrizes gerais sem um maior detalhamento ou especificidade fatalmente os
levaram, assim como seus antecessores, à sua não execução.
O I Plano Estrutural de Teresina, (o I PET) e o Plano Diretor de Desenvolvimento
Urbano (o PDDU).
Outros dois planos urbanos foram propostos para a cidade de Teresina dentro
desse período histórico, a saber: o I Plano Estrutural de Teresina, (o I PET) em 1977 e o
Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano (o PDDU), em 1983. O primeiro foi
elaborado pelo IPAM (Instituto de Planejamento e Administração Municipal) composta
por uma equipe de Brasília, enquanto que o segundo foi construído pela Fundação
Joaquim Nabuco e o Instituto Nacional de Administração para o Desenvolvimento.
Apesar de situarem-se nesse subperíodo denominado de planos “sem mapas” ou
simplificados, eles estão muito mais próximos do modelo dos “seuperplanos”, como o
PDLI, com uma gama grande de informações e estudos. Esses dois planos encontram-se
em fase de análise dentro da pesquisa que se está realizando para a produção da
dissertação no programa de pós-graduação em Geografia da Universidade Federal do
Piauí já mencionada, portanto, não nos aprofundaremos em suas caracterizações neste
momento.
Terceira Fase: Redemocratização, Institucionalização e Mobilização Popular.
Primeiro subperíodo: politização dos planos diretores e maior mobilização popular.
Chegamos então, a terceira fase do planejamento urbano no país, que começa
no final dos anos 1980 e início dos anos de 1990. Esse período é considerado uma nova
fase, primeiramente, pela ruptura com as ideias tecnicistas dominantes até então na
elaboração do planejamento urbano, e também pela maior mobilização popular e a
consequente maior politização dos planos diretores. Essa terceira fase pode ser
desmembrada em dois períodos, sendo que o primeiro destes vai até o início dos anos
2000, quando inicia o segundo período. Na realidade, essa mobilização popular já vinha
numa crescente desde as duas décadas anteriores, apesar da ditadura pela qual passava o
país (ou justamente em função desta). Assim,
“os anos de 1970 marcam uma nova etapa na consciência popular
urbana no Brasil, com o fortalecimento dos movimentos populares.
Nos anos de 1980, especialmente com a mobilização estimulada pelas
possibilidades – embora limitadas – de influenciar na elaboração da
nova Constituição do país, esses movimentos cresceram em
organização, adesões e atuação” (VILLAÇA, 1999, p. 231).
Esse autor destaca, por exemplo, que no fim da década de 1980, consolida-se o
Movimento Nacional pela Reforma Urbana, mobilizando no âmbito nacional vários
movimentos populares e as massas urbanas. Esse movimento ganhou corpo e
representatividade dentro de um contexto de redemocratização e da construção de um
novo processo constituinte de características a ousadia e se aspecto inovador, ao passo
que permitia, em tese, uma ampla possibilidade de participação popular, através da
realização de audiências públicas com a sociedade e, principalmente, da admissão de
emendas de iniciativas populares, desde que estas emendas atendessem pelo menos a
dois pré-requisitos fundamentais, a saber: “no mínimo, a assinatura de trinta mil
eleitores e fossem patrocinadas por, pelo menos, três associações representativas. No
total, foram apresentadas 122 emendas populares. No entanto, somente 83 delas
atenderam às exigências regimentais e foram oficialmente aceitas”. (BASSUL, 2010).
Entre estas que foram aceitas, estava a Emenda Popular nº 63, de 1987, como foi
registrada, a Emenda Popular da Reforma Urbana.
Temos como avanço, diante disso, uma maior politização do plano diretor na
década de 1990, transformado definitivamente num projeto de lei, sendo introduzidos
temas com a reforma urbana, a justiça social e a função social das propriedades urbanas,
o que não deixam de serem características e aspectos novos. Justamente por isso, esse
período é considerado uma nova fase. De toda forma, o quarto plano urbano proposto
para a cidade de Teresina, o II Plano Estrutural de Teresina, insere-se neste contexto.
II Plano Estrutural de Teresina
Vimos que esses planos urbanos que foram sendo elaborados para Teresina, o
Plano Diretor Local Integrado (em 1969), o I Plano Estrutural de Teresina (em 1977) e o
Plano Diretor de Desenvolvimento Urbano (em 1983), foram construídos de maneiras
diversas, “ora envolveram equipes técnicas, ora consultoria de instituições de pesquisa”
(CAMPOS, 2011, p. 48), tais como empresa baiana COPLAN, no caso do PDLI, o
IPAM (Instituto de Planejamento e Administração Municipal) composta por uma equipe
de Brasília, no caso da elaboração do I PET, e ainda a Fundação Joaquim Nabuco e o
Instituto Nacional de Administração para o Desenvolvimento, para a elaboração do
PDDU. Ademais, ainda segundo Campos (2011), para ajudar na elaboração dos planos
urbanos da cidade, também foram realizados seminários preparatórios. Assim, “Em
1987, ocorre o Seminário Planejando Teresina, que contou com discussões técnicas
junto à comunidade, aliadas aos estudos iniciais do PDDU, para fundamentar o 2º PET,
que em 1988 é concebido composto de recomendações” (MELO et al., 2002, p. 20).
O II Plano Estrutural de Teresina foi elaborado durante a gestão do Prefeito
Municipal Raimundo Wall Ferraz, que tinha na época como Secretário Municipal de
Planejamento, Antônio Cézar Cruz e como Secretário Municipal de Habitação e
Urbanismo, José Maria de Carvalho Freitas. A Coordenação geral do Plano estava sob o
comando do Arq. Paulo Castello Branco de Vasconcellos Filho, enquanto que a
Coordenação Técnica ficou responsável pelo Eng. Carlos Antônio de Moura Borges.
Como vimos anteriormente, Villaça (1999) nos mostra que a partir do final dos
anos 1980, os Planos Diretores no Brasil entram numa fase de maior politização,
transformando-se em leis ou projetos de leis, propriamente ditas, deixando um pouco de
lado os grandes e extensos estudos e diagnósticos que eram feitos em décadas anteriores
no país. Corroborando com esse pensamento, o II PET, é composto por um conjunto de
leis que visam nortear o desenvolvimento urbano da cidade de Teresina em suas
diversas dimensões. Assim a Lei nº 1932 de 16 de agosto de 1988, institui o II Plano
Estrutural de Teresina, “[...] instrumento normativo e orientador dos processos de
transformação urbana, nos seus aspectos político-sociais, físico-ambientais e
administrativos” (II PET, art. 1º).
O Plano é composto de um conjunto de 10 leis, a saber: a Lei nº 1932, que
institui o II Plano Estrutural de Teresina, já mencionada; a Lei nº 1933, que delimita o
perímetro da zona urbana de Teresina e dá outras providências; a Lei nº 1934, que
delimita o perímetro dos bairros de Teresina e dá outras providências; a Lei nº 1935,
que delimita o perímetro dos setores urbanos de Teresina e dá outras providências; a Lei
nº 1936, que define diretrizes para ocupação do solo urbano e dá outras providências; a
Lei nº 1937, que define diretrizes para o uso do solo urbano e dá outras providências; a
Lei nº 1938, que dispõe sobre o parcelamento do solo urbano do município de Teresina
e dá outras providências; a Lei nº 1939, que cria zonas de proteção ambiental, institui
normas de proteção dos bens de valor cultural e dá outras providências; a Lei nº 1940,
que institui o Código Municipal de Posturas e dá outras providências; e a Lei nº 1942,
que dispõe sobre o tombamento e preservação do patrimônio cultural, histórico, artístico
e paisagístico, localizado no território do município de Teresina, todas de 16 de agosto
de 1988.
De forma geral, a década de 1990 pode ser considerada como um momento de
reflexão e principalmente, de assimilação dessas novas características e tendências
dentro do planejamento urbano, ou seja, de sua maior participação popular, maior
politização e de um esforço mais eloquente do governo federal, na figura da
Constituição de 1988, ainda que tenha sido necessária uma grande mobilização popular,
através do Movimento Nacional pela Reforma Urbana, para que a questão urbana fosse
tratada nesse documento. Podemos considerar essa última década do século XX,
portanto, uma etapa de construção de uma nova filosofia ou modo de se pensar e
executar o planejamento e os planos urbanos no país, sem tantas experiências práticas.
Segundo subperíodo: Preenchimento de vazio institucional e defesa do processo
participativo e da sustentabilidade na elaboração e exercício do planejamento.
Nos anos 2000, entretanto, ocorre uma nova alavancada no que tange a esta
temática. A atividade da elaboração e implementação do planejamento e de planos
urbanos no país toma novo fôlego e se inicia uma grande mobilização para que esta se
execute realmente no país. Uma característica importante nesse novo momento, que
pode ser considerado um segundo período da terceira fase, é a maior participação do
governo federal, que agora é mais efetivo, mais sistematizado e mais atuante na
orientação e no embasamento dessa atividade, tanto nas suas ideias norteadoras quanto
nas metodologias para sua construção. Podemos considerar como marco inicial deste
segundo período da terceira fase do planejamento urbano no Brasil a publicação da Lei
10.257 de 10 de julho de 2001, o Estatuto da Cidade, que regulamenta os artigos 182 e
183 da Constituição Federal.
Desde sua apresentação pelo senador Pompeu de Souza no senado em 28 de
junho de 1989, passam-se longos 12 anos de tramitação. Esse documento que
“estabelece normas de ordem pública e interesse social que regulam o uso da
propriedade urbana em prol do bem coletivo, da segurança e do bem-estar dos cidadãos,
bem como do equilíbrio ambiental” (BRASIL, 2001), regulamenta o capítulo que trata
da política urbana na Constituição, estabelecendo diretrizes gerais para este. O Estatuto
está estruturado da seguinte forma: Diretrizes Gerais (capítulo I, artigos 1º a 3º); Dos
Instrumentos da Política Urbana (capítulo II, artigos 4º a 38); Do Plano Diretor (capítulo
III, artigos 39 a 42); Da Gestão Democrática da Cidade (capítulo IV, artigos 43 a 45); e
Disposições Gerais (capítulo V, artigos 46 a 58). Assim, a essência do Estatuto da
Cidade está no capítulo III, que trata do plano diretor, o principal instrumento de
orientação no desenvolvimento urbano, e no capítulo II, que aponta e caracteriza outros
instrumentos da política urbana, que inclusive, devem estar inseridos no plano diretor.
Outra iniciativa relevante do governo federal no que tange o tema do
planejamento urbano no país é a construção da Agenda 21 Brasileira. Esse programa é
resultado da Agenda 21 Global, que é um documento de 40 capítulos, que constitui a
mais abrangente tentativa já realizada de promover, em escala planetária, um novo
padrão de desenvolvimento, o chamado desenvolvimento sustentável. A Agenda 21
Global foi acordada e assinada por 179 países participantes da Conferência das Nações
Unidas sobre o Meio Ambiente e o Desenvolvimento (CNUMAD), mais conhecida
como Rio 92, realizada no Rio de Janeiro, em 1992.
Ficou definido que a Agenda 21 Brasileira, assim como em outros países, não
iria simplesmente copiar os 40 capítulos da Agenda 21 Global, devendo eleger temas
prioritários (daí a importância de um amplo processo participativo na sua elaboração
para a definição mais precisa possível das necessidades e anseios da sociedade). Os seis
temas prioritários eleitos que, posteriormente, foram lançados na forma de documentos
temáticos foram os seguintes: Cidades sustentáveis, Agricultura sustentável, Redução
das desigualdades sociais, Infraestrutura e integração regional, Gestão de recursos
naturais e Ciência & tecnologia para o desenvolvimento sustentável.
Um terceiro e último aspecto importante na primeira década do século XXI
sobre planejamento urbano que esse trabalho vai tratar foi a criação do Ministério das
Cidades, em 1 de janeiro de 2003.
Esse fato foi escolhido para ser destacado como em elemento fundamental no
cenário desenhado do segundo período da terceira fase do planejamento urbano no
Brasil, proposto por esse trabalho, em virtude de sua relevância e da sua abrangência
dentro desta temática, na medida em que seus reflexos e desdobramentos se derramam
por todo o país. Desta maneira, “o Ministério das Cidades veio ocupar um vazio
institucional que retirava completamente o governo federal da discussão sobre a política
urbana e o destino das cidades. A última proposta de política urbana implementada pelo
governo federal se deu no regime militar” (MARICATO, 2006, p. 214).
O Plano de Desenvolvimento Sustentável – Teresina Agenda 2015
É neste cenário que se expôs dessa primeira década do século XXI, onde
apontamos como variáveis importantes para o planejamento urbano no país o Estatuto
da Cidade, a Agenda 21 Nacional e a criação do Ministério das Cidades, que emerge o
quinto e último (até agora) plano diretor da cidade de Teresina, o Plano de
Desenvolvimento Sustentável – Teresina Agenda 2015.
Em relação a operacionalização da construção do Plano Diretor de Teresina, foi
convidado Júlio Olímpio Fusaro Mourão, na qualidade de consultor nacional, para dar
assessoria técnica e coordenar a metodologia do processo de elaboração do documento.
Foi formado ainda um Conselho Estratégico (composto por todos que estiveram de
alguma forma envolvidos no I Congresso da Cidade). Campos (2011), que estudou o
processo de elaboração da Agenda 2015, faz uma crítica à composição desse Conselho,
no que tange a abrangência e a abertura para a possibilidade da participação, na medida
em que este “não contou com a participação ampla da sociedade civil nem de centenas
de cidadãos nas discussões, uma vez que não houve continuidade na presença destas [...]
nos [...] eventos que construíram a Agenda [...] o que não lhes garantiu um
envolvimento contundente no processo” (CAMPOS, 2011, p. 53)
A autora faz uma sucinta divisão de etapas desse processo de elaboração do
documento que viria a ser o Plano de Desenvolvimento Sustentável – Teresina Agenda
2015. Assim, o Plano Diretor de Teresina,
[...] foi organizado com a meta de ocorrer em 4 fases de grandes
eventos, entre 2001 e 2002, além de um período contínuo de estudos e
reuniões. Primeiramente, a proposta metodológica foi lançada no I
Congresso da Cidade, realizado entre os dias 30 e 31 de agosto de
2001, no Rio Poti Hotel, seguido de dois Seminários Temáticos
previstos para o ano de 2002, precisamente nos meses de março e
agosto, finalizando com o II Congresso da Cidade, realizado em
agosto de 2002. Os Seminários foram sediados no Metropolitan Hotel,
e também, nesta ocasião, foi apresentado no II Congresso o
documento: Teresina Agenda 2015 – Plano de Desenvolvimento
Sustentável (CAMPOS, 2011, p. 52).
De toda forma, a Agenda 2015 só veio a ser de fato publicada, na figura de
uma legislação, em outubro de 2006. Desta maneira, assim como II Plano Estrutural de
Teresina, o último plano diretor elaborado para a cidade até então, mais de uma década
antes, o Plano de Desenvolvimento Sustentável – Teresina Agenda 2015, é composto de
11 leis, a saber: a Lei nº 3.558,que reinstitui o Plano Diretor de Teresina, denominado
Plano de Desenvolvimento Sustentável – Teresina Agenda 2015; a Lei nº 3.559, que
delimita o perímetro da zona urbana de Teresina; a Lei Complementar n° 3.560, que
define as diretrizes para o uso do solo urbano do Município; a Lei Complementar nº
3.561, que dispõe sobre o parcelamento do solo urbano do Município de Teresina; a Lei
Complementar Nº 3.562, que define as diretrizes para a ocupação do solo urbano; a Lei
Complementar nº 3.563, que cria zonas de preservação ambiental, institui normas de
proteção de bens de valor cultural; a Lei nº 3.564, que dispõe sobre o direito de
preempção; a Lei Nº 3.565, que dispõe sobre o Estudo Prévio do Impacto de Vizinhança
- EPIV (todas essas do dia de 20 de outubro de 2006); a Lei nº 3.600, de 22 de
dezembro de 2006, que cria a Agência Municipal de Regulação de Serviços Públicos de
Teresina - ARSETE, dispõe sobre a sua organização e funcionamento; a Lei nº 3.602,
de 27 de dezembro de 2006, que dispõe sobre a preservação e o tombamento do
Patrimônio Cultural do Município de Teresina; e por fim, a Lei Complementar nº 3.610
de 11 de janeiro de 2007, que dá nova redação ao Código Municipal de Posturas.
Como já foi mencionado, este artigo é uma pequena síntese de uma fração da
dissertação no programa de pós-graduação em Geografia da Universidade Federal do
Piauí de título Planejamento Urbano em Teresina: Discussão Sobre as Projeções da
Espacialização do Crescimento Urbano nos Planos Urbanos de Teresina-PI. Sendo
assim, não serão expostas discussões com maiores aprofundamentos tendo em vista ser
um trabalho ainda em construção.
REFERÊNCIAS
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Cidade: comentado. CARVALHO, Celso Santos; ROSSBACH, Anaclaudia (org.). São
Paulo: Ministério das Cidades: Aliança das Cidades, 2010.
BRASIL, Senado Federal. Lei n. 10.257, de 10 de julho de 2001, regulamenta o artigos
182 e 183 da Constituição, estabelece diretrizes gerais da política urbana e dá outras
providências. 2001.
CAMPOS, L. F. G. M. Da Unha de Gato ao florescer do Caneleiro - análise do
processo de elaboração da Agenda 21 local : Teresina Agenda 2015 - Plano de
desenvolvimento sustentável. Dissertação de Mestrado. Teresina: UFPI, 2011.
LEME, Maria Cristina da Silva. A formação do pensamento urbanístico no Brasil:
1895-1965. In: LEME, Maria Cristina da Silva; FERNANDES, Ana; GOMES, Marco
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Nobel/FAU USP/FUPAM, 1999.
MARICATO, Ermínia. O Ministério das Cidades e a política nacional de
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Pesquisa Econômica Aplicada. Diretoria de Estudos Sociais – n. 1 (fev. 2006) –
Brasília: Ipea. Disoc, 2006.
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– Revitalização do Centro. Teresina, 2002.
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Brasil. In: DEÁK, Csaba; SCHIFFER, Sueli Ramos (org.) O processo de urbanização
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