Número: 00202.000267/2010-19
Unidade Examinada:
Município de São Miguel dos do Campos/AL
Relatório de Demandas Externas
n° 00202.000267/2010-19
Sumário Executivo
Este Relatório apresenta os resultados das ações de controle desenvolvidas pela
Controladoria-Geral da União (CGU) no Município de São Miguel dos Campos/AL, cujos trabalhos
foram realizados entre 20/07/2010 a 30/07/2010.
Esclarecemos que os executores dos recursos federais foram previamente informados sobre
os fatos relatados por meio dos Ofícios nºs 4851 e 8742/2011/CGU-Regional/AL, de 22.2.2011 e
1.4.2011, respectivamente, cabendo ao Ministério supervisor, nos casos pertinentes, adotar as
providências corretivas visando à consecução das políticas públicas, bem como à apuração das
responsabilidades.
Foram analisados itens financiados com recursos repassados ao Município, no período
compreendido entre 01/01/2008 a 30/06/2010, pelo Ministério da Educação, com o objetivo de
verificar a aplicação de recursos federais envolvendo o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento
da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (Fundeb).
Cumpre registrar que de um montante fiscalizado de R$ 43.971.399,37 (quarenta e três
milhões, novecentos e setenta e um mil, trezentos e noventa e nove reais e trinta e sete centavos),
foi identificado um potencial prejuízo de R$ 3.149.929,11 (três milhões, cento e quarenta e nove
mil, novecentos e vinte e nove reais e onze centavos).
Principais Fatos Encontrados
Ministério da Educação
Programa: Brasil Escolarizado
Ação: Complementação da União ao Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação
Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação.
Parte das escolas funciona em condições precárias;
Prejuízos potenciais ao erário, decorrentes de servidores recebendo regularmente proventos
sem exercerem suas atividades sob alegação de estarem cedidos mediante convênio
informal;
Problemas (inclusive superlotação) na execução de transporte de alunos;
Falhas na realização e fiscalização de processos licitatórios para obras e serviços de
engenharia;
Reajustes nas tabelas salariais concedido sem amparo legal (sem lei municipal);
Prejuízos decorrentes de atraso no pagamento ao Regime Geral de Previdência Social;
Prejuízos decorrentes de grande quantidade de professores afastados de sala de aula por
períodos superiores a 15 dias sem laudo do INSS;
Servidores cedidos para exercício de atividades fora da educação básica sendo pagos com
recursos do FUNDEB;
Inconsistência e erros no pagamento de gratificações;
Indícios de acumulação ilícita de mais de dois cargos públicos;
Acumulação de cargos públicos com indícios de incompatibilidade e descumprimento da
carga horária total;
Principais Recomendações
Este Relatório é destinado aos órgãos e entidades da Administração Pública Federal,
gestores centrais dos programas de execução descentralizada, para a adoção de providências quanto
às situações evidenciadas, especialmente, para a adoção de medidas preventivas e corretivas,
visando à melhoria da execução dos Programas de Governo.
Foram realizadas recomendações aos gestores federais no sentido de comunicar o fato ao
Tribunal de Contas Estadual/Municípios e ao Ministério Público Estadual, e de utilizar os
resultados das fiscalizações para subsidiar a avaliação dos resultados do Fundeb e o planejamento
da capacitação dos membros dos conselhos.
PRESIDÊNCIA DA REPÚBLICA
CONTROLADORIA-GERAL DA UNIÃO
SECRETARIA FEDERAL DE CONTROLE INTERNO
RELATÓRIO DE DEMANDAS EXTERNAS
Número: 00202.000267/2010-19
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ÍNDICE
1. INTRODUÇÃO
2. DAS SITUAÇÕES VERIFICADAS
2.1 MINISTERIO DA EDUCACAO
2.1.1 – Programa:
Brasil Escolarizado
Ação:
Complementação da União ao Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e
de Valorização dos Profissionais da Educação - FUNDEB
3. OUTRAS AÇÕES
3.1 MINISTERIO DA EDUCACAO
3.1.1 – Programa:
Brasil Escolarizado
4. CONCLUSÃO
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1. INTRODUÇÃO
1.1. Este relatório apresenta os resultados de ação de controle desenvolvida em função de situações
presumidamente irregulares ocorridas no município de São Miguel dos Campos - AL, apontadas à
Controladoria-Geral da União - CGU, que deram origem ao processo nº 00202.000267/2010-19.
1.2. Sobre o assunto, encontra-se em andamento Procedimento Administrativo junto ao Ministério
Público Federal (Procuradoria da República 1.11.000.000736/2009-95).
1.3. O presente trabalho foi realizado no período de campo de 20 a 30 de Julho de 2010. Foram
analisados os itens relacionados com a situação apontada (recursos do FUNDEB, repassados ao
município no período de 01 de Janeiro de 2008 a 30 de junho de 2010).
1.4. As situações potencialmente irregulares apontadas à CGU e examinadas neste trabalho dizem
respeito a irregularidades no âmbito da execução do FUNDEB municipal, especialmente no que se
refere a gastos com folhas de salários, reformas/obras e transporte escolar.
1.5. Registramos que a análise efetuada limitou-se à identificação de procedência dos fatos
indicados, bem como à verificação de falhas correlatas e/ou outros aspectos detectados durante os
trabalhos. Exceção se faz com relação à suposta situação de professores com carga horária ociosa, a
qual não foi possível ser verificada devido à falta de levantamento de cargas horárias por professor e
por unidade e à não realização de inspeção física nas respectivas unidades escolares.
1.6. Cabe destacar que as situações relativas a locação de veículos junto à Transpam, repasses a
ONG Elo Social e práticas de nepotismo não foram verificadas, uma vez que estão fora da
competência de atuação da CGU, pois não foram localizados tais gastos com recursos do FUNDEB.
1.7. Ainda, além das questões indicadas no item 1.4 deste relatório, foram apuradas as seguintes
situações relacionadas aos programas que são objeto desta ação de controle: falhas na contratação de
reformas nas escolas, concessão de reajustes em tabelas salariais sem amparo legal (sem lei
municipal), prejuízos decorrentes da incidência de encargos sobre pagamentos ao INSS com atraso,
afastamentos de professores de sala de aula por períodos superiores a 15 dias sem passar pelo INSS,
cessão indevida de servidores pagos pelo Fundeb, pagamento incorreto de gratificações a diretores
das escolas, entre outros.
1.8 Para a execução do trabalho foram adotadas as seguintes ações:
a) Expedição de Ofício de Apresentação dos Servidores que executaram as ordens de serviço;
b) Expedição de Solicitações de Fiscalização requisitando apresentação de informações/documentos;
c) Visita à Prefeitura Municipal para recebimento e seleção amostral de documentos a serem
analisados pela equipe de fiscalização;
d) Análise dos documentos coletados em campo, em especial a análise das folha de pagamentos, dos
processos licitatórios e dos processos de pagamentos do mencionado programa;
e) Reuniões com Comissão do Conselho Municipal do FUNDEB;
f) Reuniões com representantes da Prefeitura e da Secretaria Municipal de Educação;
g) Visita às Escolas da rede municipal de ensino;
h) Entrevista com professores e alunos da rede municipal de Ensino.
1.9. Os resultados pormenorizados dos trabalhos realizados, organizados por órgão superior e por
programa/ação de governo, estão apresentados nos itens 2, onde estão relatadas as constatações
relacionadas às situações contidas nas demandas apresentadas, e item 3, onde estão relatadas as
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constatações não contempladas na demanda original apresentada.
2. DAS SITUAÇÕES VERIFICADAS
A seguir apresentamos as constatações relacionadas às situações que foram examinadas,
agrupadas por Programa/Ação, e vinculadas aos respectivos órgãos superiores.
2.1 MINISTERIO DA EDUCACAO
2.1.1 – Programa:
Brasil Escolarizado
Ação:
Complementação da União ao Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de
Valorização dos Profissionais da Educação - FUNDEB
Objeto Examinado:
ASSEGURAR A PARTICIPAÇÃO DA UNIÃO, A TÍTULO DE COMPLEMENTAÇÃO, NA
COMPOSIÇÃO DO FUNDO DE MANUTENÇÃO E DESENVOLVIMENTO DA EDUCAÇÃO
BÁSICA E DE VALORIZAÇÃO DOS PROFISSIONAIS DA EDUCAÇÃO - FUNDEB, DE
FORMA A GARANTIR, NO ÂMBITO DOS ESTADOS ONDE O VALOR PER CAPITA DO
FUNDO ENCONTRAR-SE ABAIXO DO VALOR MÍNIMO NACIONAL POR ALUNO/ANO, O
ALCANCE DESSE VALOR MÍNIMO NACIONAL.
Agente Executor Local:
12.264.222/0001-09 SAO MIGUEL DOS
CAMPOS PREFEITURA
Montante de Recursos Financeiros
Aplicados:
R$ 0,00
Ordem de Serviço:
247748
Forma de Transferência:
Fundo a Fundo ou Concessão
2.1.1.1
Situação Verificada
Consta informação da existência de altos gastos com reforma de escolas, enquanto as escolas se
encontrariam sucateadas.
CONSTATAÇÃO
Parte das escolas funciona em condições precárias
a) Fato:
Durante o período de jan/08 a jun/10 verificou-se a ocorrência de gastos com obras (construções,
reformas e manutenção de escolas). Considerando-se o volume de recursos do FUNDEB nestes três
exercícios (em torno de R$ 50 milhões), não foram identificados altos gastos com reformas de
escolas (cerca de R$ 500 mil, ou seja, apenas 1% dos recursos executados pelo FUNDEB
municipal).
Mediante amostragem, foram analisados processos de licitação e de pagamentos relacionados a
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obras e serviços de engenharia (reformas). O procedimento revelou problemas relativos à ausência
de projetos básicos e executivos, além de problemas relacionados à fiscalização (processos sem
boletins de medição e, posteriormente, boletins entregues sem as respectivas memórias de cálculos).
Justamente em função de ausência de projetos básicos e executivos, restou prejudicada a
fiscalização da execução física dos contratos firmados pela prefeitura.
De toda sorte, foi possível avaliar o estado de conservação das escolas da rede municipal.
Verificou-se que parte das escolas se encontra em bom ou razoável estado de conservação
(considerando-se a realidade regional), enquanto que parte das mesmas está efetivamente em mau
estado, apresentando comprometimento de forros, alvenaria, revestimentos, portas, janelas, rede
hidráulica, rede elétrica, pintura, etc. Os aspectos negativos mais reincidentes foram telhados
impróprios (com infiltrações e/ou de telha metálica), paredes desgastadas e/ou sem revestimento e
banheiros com instalações sanitárias danificadas ou ausentes.
Tais aspectos foram constatados em inspeções realizadas pela equipe de fiscalização da CGU, bem
como por comissão representativa do Conselho municipal do FUNDEB de São Miguel dos
Campos.
b) Manifestação da Unidade Examinada:
Por meio do Ofício PMSMC/GP n.º 525/2010, de 06 de dezembro de 2010, a Prefeitura de São
Miguel dos Campos/AL, apresentou a seguinte justificativa:
"Alega a GGU, neste ponto, que do volume de recursos transferidos, durante o interregno
fiscalizado - 2008 a julho de 2010, qual seja, o total de R$ 50 milhões, foi somente aplicado 1%
destes em reformas de escolas.
Este fato merece ser mensurado com a devida vênia, pois grandes partes dos recursos oriundos do
FUNDEB foram destinados à folha de pagamento dos docentes e demais integrantes da carreira
escolar, conforme já é de conhecimento desta CGU. Ressalte-se que a remuneração da docência
municipal miguelense e demais integrais da rede de ensino correlata é, por demais, elevada,
valorando significativamente o magistério, conforme essa CGU teve conhecimento ao verificar a
folha de pagamento local.
Por outro lado, frise-se que a ação climática recente, decorrentes de enxurradas, ocorridas em
meados de junho deste ano, acarretou danos ao patrimônio do Município, notadamente em suas
escolas, na parte de telhados, alvenaria e alagamento destas, conforme documentação em anexo doc. 01."
c) Análise do Controle Interno:
A manifestação da unidade não acrescenta novas informações. No que se refere às situações
excepcionais por consequência das enxurradas, nos termos dos documentos apresentados pelo
município, dentre as 11 escolas citadas pela fiscalização, apenas duas sofreram danos decorrentes
das intempéries climáticas. Neste sentido, avalia-se que o desgaste verificado nas estruturas das
escolas é anterior ao citado evento climático e independe deste, posto que é decorrente de um
processo de deterioração progressiva de médio/longo prazo.
Recomendação : 1
1. Comunicar o fato ao Tribunal de Contas Estadual/Municípios e ao Ministério Público Estadual;
2. Utilizar os resultados das fiscalizações para subsidiar a avaliação dos resultados do Fundeb
preceituada no inciso VI do art. 30 e o planejamento da capacitação dos membros dos conselhos de
que trata o inciso II do mesmo artigo 30, da lei 11.494/2007.
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d) Conclusão sobre a situação verificada:
Não se verificou altos gastos de recursos do FUNDEB municipal com obras/reformas (cerca de 1%
dos recursos orçamentários do FUNDEB nos exercícios de 2008 a 2010). Entretanto, a informação
de que parte das escolas se encontra sucateada é parcialmente procedente, conforme registros
acima.
2.1.1.2
Situação Verificada
Consta reporte de existência de excesso de pessoal lotado na Secretaria de Educação e na Biblioteca
municipal.
CONSTATAÇÃO
Prejuízos potenciais ao erário, decorrentes de servidores recebendo regularmente proventos sem
exercerem suas atividades, sob alegação de estarem cedidos mediante convênio "informal"
a) Fato:
Em junho/2010, mês anterior aos trabalhos de fiscalização desta equipe da CGU/AL, o Conselho
municipal do FUNDEB de São Miguel dos Campos emitiu relatório relativo a procedimento em que
foram apuradas irregularidades na folha de pagamentos de pessoal da educação.
Dentre as irregularidades, o relatório registrava a ocorrência de ao menos nove servidores
recebendo regularmente proventos sem exercerem suas atividades no âmbito da educação básica de
São Miguel dos Campos. Os vencimentos deles variaram de R$ 1.097,00 a R$ 2.677,00 mensais,
segundo valores apurados referentes a julho/2010.
Quando questionada a respeito, a primeira informação apresentada para esta situação pela Secretaria
Municipal foi a de que haveria um convênio com o governo do Estado, onde ocorreria uma permuta
paritária de servidores, situação em que não haveria prejuízos aos entes públicos. Todavia, tal
informação não era transparente e os eventuais nomes de servidores do Estado que estariam a
compensar a ausência destes servidores do município não foram apresentados na época ao Conselho
ou à equipe de fiscalização.
Posteriormente, no período de campo, ocorreu reunião envolvendo a Secretária Municipal de
Educação e a Secretária-Adjunta, membros da equipe da CGU e comissão representativa do
Conselho do FUNDEB. Nesta oportunidade, quando solicitado que fosse apresentado o convênio
para análise, a Senhora Secretária Municipal de Educação justificou que o convênio estava
"expirado" e que o mesmo era "informal", não havendo documentação relativa ao mesmo.
Neste sentido, não havendo respaldo legal para afastamentos de tais servidores (nem mesmo
registro de existência de convênio os que justificasse), considerou-se irregular o pagamento de
proventos a servidores que não exerciam suas atividades. Haveria, portanto, uma irregularidade
configurando dano ao erário municipal (FUNDEB).
Em nova oportunidade, por meio da SF EDUC 04/2010, a equipe de fiscalização solicitou
justificativas para a situação, bem como informação sobre a lotação de tais servidores no âmbito do
ente beneficiado pelas cessões, suas atividades desempenhadas e a frequência de tais servidores
citados.
Em resposta à citada solicitação de fiscalização, a Secretaria Municipal de Educação encaminhou
cópias de ofícios padronizados remetidos pela 2ª Coordenadoria Regional de Ensino, pertencente à
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Secretaria de Estado da Educação e do Esporte. Estes documentos possuem numerações idênticas e
sequenciais, repetidas para cada alteração do nome dos servidores que não atuaram na educação
municipal, por estarem supostamente cedidos a esta Secretaria Estadual. Ocorre que,
contraditoriamente, foram apresentadas pastas com documentos contendo as frequências destes
mesmos servidores no âmbito da Secretaria Municipal de Educação. Ou seja, de acordo com os
documentos fornecidos, estes servidores foram cedidos ao Estado (e o Estado reconheceu a
frequência dos mesmos) e simultaneamente eles continuaram trabalhando na educação municipal
(inclusive conforme atestam os comprovantes de frequências mensais de janeiro de 2008 a agosto
de 2010). Resumindo, eles acumulam cargos (lícita ou ilicitamente), são cedidos para o outro ente
onde acumulam tais cargos, mas comprovam frequência no ente cedente.
Também em resposta à citada solicitação de fiscalização, o Sr. Procurador Jurídico da PMSMC, por
meio do Ofício 92/2010, manifestou- se para apresentar os nomes de servidores permutados entre o
Estado de Alagoas e o município de São Miguel dos Campos.
Com base nestas novas informações prestadas, buscou-se avaliar a situação funcional destes
servidores, quando se identificou que a grande maioria deles se encontra em situação de
acumulação de cargos com outros entes federativos (especialmente com a Secretaria Estadual de
Educação de Alagoas). A este respeito, vale frisar que é lícita a acumulação de dois cargos públicos
de professor, conforme norma constitucional. Por outro lado, é também pacífica a idéia de que tal
acúmulo é permitido na medida em que seja viável o cumprimento das respectivas cargas horárias
estabelecidas.
Nesta medida, não são regulares as situações em que ocorra acúmulo de três ou mais cargos
públicos ou situações em que haja cumprimento de apenas uma das cargas horárias previstas, seja
no ente municipal ou no ente estadual. Em verdade, onde não houver cumprimento de carga horária
de uma das matrículas do servidor, haverá prejuízo/dano ao respectivo erário. Objetivando
exemplificar a situação apontada, citamos a seguir as incongruências verificadas:
Servidor
C.L.S.
J.M.M.
A.M.C.S.
C.M.C.V.
Incongruência
Já é da Secretaria Estadual de Educação de
Alagoas com carga horária de 40h. Não faz sentido
ser cedido em mais 25h ao mesmo ente.
Já é servidor do município de São Miguel dos
Campos desde 1998 (20h), além de servidor do
Estado (20h) e do município de Maceió (25h).
Já é servidor do município de São Miguel dos
Campos desde 2007. Portanto, o Estado estaria
cedendo servidor que já é do município.
Já é servidor do município de São Miguel dos
Campos (duas matrículas de 25h, desde 1987 e
2002).
Portanto,
o
Estado
estaria
cedendo
servidor que já é duas vezes (50h) do município.
A.F.B.C.
Já é servidor do município de São Miguel dos
Campos desde 2002, como também da Secretaria
Estadual de Educação de Alagoas (25h). Portanto,
o Estado estaria cedendo servidor que já é do
município.
J.C.S.
Já é servidor do município de São Miguel dos
Campos
desde
1998
(20h),
como
também
da
Secretaria Estadual de Educação de Alagoas (40h).
Portanto, o Estado estaria cedendo servidor que
já é do município.
S.M.T.L.
Já é servidor do município de São Miguel dos
Campos desde 1979. Portanto, o Estado estaria
cedendo servidor que já é do município.
G.G.N.S.S.
Já é servidor do município de São Miguel dos
Campos (duas matrículas de 25h, desde 2002 e
2007), além de servidor da Sec. Estadual de
Educação. Portanto, o município estaria cedendo
servidor que já é do Estado ao próprio Estado.
E.V.S.
Já é servidor do município de São Miguel dos
Campos
desde
1998
(20h),
como
também
da
Secretaria Estadual de Educação de Alagoas (25h).
Portanto, o município estaria cedendo servidor
que já é do Estado.
L.C.G.A.
Já é servidor do município de São Miguel dos
Campos desde 2004. Portanto, o Estado estaria
cedendo servidor que já é do município.
Já é servidor do município de São Miguel dos
Campos desde 2007. Portanto, o Estado estaria
cedendo servidor que já é do município.
Já é servidor do município de São Miguel dos
Campos
desde
1998
(20h),
como
também
da
Secretaria Estadual de Educação de Alagoas (25h).
Portanto, o Estado estaria cedendo servidor que
já é do município.
Já é servidor do município de São Miguel dos
Campos
desde
1998
(20h),
como
também
da
Secretaria Estadual de Educação de Alagoas (25h).
Portanto, o Estado estaria cedendo servidor que
já é do município.
A.M.R.
M.F.L.
R.S.S.
Objetivando estimar possíveis prejuízos que tenham sido gerados por concessões eventualmente
indevidas para estes servidores, registramos os cálculos abaixo:
Servidor cedido
A.L.R.C.C.
Salário * Meses ** Subtotal
1649
16
26384
Total***
R$ 40.338,20
A.P.F.C.
C.L.S.
1130
1499
29
31
32770
46469
R$ 50.101,69
R$ 71.045,94
C.A.C.V.
E.V.S.
1097
2677
23
13
25231
34801
R$ 38.575,40
R$ 53.206,86
G.G.N.S.S.
M.F.L.
2761
2638
23
16
63503
42208
R$ 97.089,03
R$ 64.531,34
R.S.S.
2638
5
TOTAL
-
-
13190
R$ 20.166,04
284556
R$ 435.054,51
* Valor aproximado baseado em folha do FUNDEB de julho/10.
** Considerando o período de afastamento informado pela Secretaria Municipal de Educação de
São Miguel dos Campos.
*** Considerando adicionais com encargos trabalhistas e sociais.
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Porém, tais números não são definitivos, até porque no presente trabalho somente foram relatadas
as situações identificadas no período de janeiro de 2008 a julho de 2010, enquanto há relatos de que
determinados afastamentos já perduram por vários exercícios, os quais necessitarão de ratificação
através de procedimento específico.
b) Dano ao Erário:
R$ 435.054,51
c) Manifestação da Unidade Examinada:
Por meio do Ofício PMSMC/GP n.º 525/2010, de 06 de dezembro de 2010, a Prefeitura de São
Miguel dos Campos/AL, apresentou a seguinte justificativa:
"A respeito deste tópico é esclarecedor o relatório de constatação emitido conjuntamente pela 2ª
Coordenadoria Regional de Ensino e a Secretaria Municipal de Educação de São Miguel dos
Campos, que justifica as ocorrências constatadas, o qual segue em anexo - doc. 02.
Transcreve-se o seu inteiro teor:
Em virtude do exposto no questionamento contido no Informativo da CGU – Regional-AL encaminhado ao Município de São Miguel dos Campos, no que diz respeito aos servidores
permutados entre este e o Estado de Alagoas (lotados na 2ª Coordenadoria Regional de Ensino –
São Miguel dos Campos), passa-se a se fazer os seguintes relatos.
As freqüências encaminhadas dizem respeito à parte da cedência do Município de São Miguel dos
Campos, com as respectivas assinaturas dos servidores, comprovando assim o cumprimento da
carga horária que fora por ora disponibilizada por aquele Município para o Estado, ou seja, o
servidor desempenhava seu labor neste, mas, diante da informalidade da permuta, assinava a
frequência no seu órgão de origem, e vice-versa.
Salientamos, ainda, que os servidores cedidos possuem concomitantemente vinculação tanto com o
Município de São Miguel dos Campos quanto com o Estado, e que a cedência ocorreu justamente
pela necessidade de que tais servidores, que trabalham naquela Coordenadoria, estarem em
constantes viagens para visitas às escolas e reuniões na Secretaria de Estado da Educação, conforme
exposto por aquele órgão estadual quando da solicitação da cedência. Assim, tais constantes
ausências destes servidores, fosse perante o Município de São Miguel dos Campos ou ao Estado,
situação esta que foi entendida naquele momento como prejudicial para ambas as partes, ensejou a
cedência informal.
Como as cedências não implicariam prejuízo de carga horária e os servidores desenvolveriam suas
funções na educação básica, com funções de suporte pedagógico/coordenação pedagógica ou gestão
escolar, seja fazendo acompanhamento às escolas, ministrando formações, realizando reuniões,
participando de eventos, de cursos, que na maioria das vezes necessitaria que o servidor
permanecesse integralmente num determinado local ou outras situações pedagógicas para o qual
fossem designados, também no período noturno, conclui-se pelo atendimento ao interesse público
que envolvia o caso presente.
A alternativa acordada entre o Município de São Miguel dos Campos, através de sua Secretaria
Municipal de Educação e a 2ª Coordenadoria Regional de Ensino – São Miguel dos Campos teve o
único intuito de minimizar possíveis danos decorrentes da necessidade dos referidos servidores
terem que estar em constante locomoção para os Municípios pertencentes à região da mesma
Coordenadoria, bem como a participação em reuniões e eventos da Secretaria Estadual de
Educação, implicando, assim, em suas ausências do seu efetivo trabalho em determinados
momentos na rede municipal, como também da necessidade dos servidores cedidos para o
Município de São Miguel dos Campos pudessem exercer uma carga horária integral.
Desta forma, realizou-se a título precário o acordo, sendo que os critérios utilizados para cessão
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informal foram os de conhecimento técnico-pedagógico, experiência na função que iriam assumir e
habilidades para desempenho das mesmas, incidindo, portanto, numa melhor contribuição das ações
a serem articuladas, tanto na rede municipal quanto na rede estadual.
Conclui-se, assim, que não houve dano algum ao erário, nem, contudo, má-fé dos agentes
administrativos envolvidos, que primaram pela adequação à situação concreta envolvida ao
interesse público subjacente, mormente o princípio constitucional da eficiência."
d) Análise do Controle Interno:
Há que se entender a configuração de dano potencial ao erário não apenas nas compras de bens ou
contratações de serviços de terceiros, mas também nas situações que digam respeito à gestão dos
recursos humanos do ente público. Neste sentido, considerando-se a ocorrência da despesa pública,
com a remuneração de servidores (efetivos ou temporários), há de haver a devida contrapartida,
qual seja, a efetiva prestação do serviço laboral.
No caso sob exame, em que pese a justificativa apresentada, há que se ressaltar, conforme já
detalhadamente explicitado, que os exemplos lançados, dizem respeito a servidores que são
cumulativamente pagos pelos entes: Prefeitura de São Miguel dos Campos e Governo do Estado de
Alagoas (respectivas Secretarias de Educação). Nesta medida, não é suficiente que o servidor
cumpra apenas uma das jornadas para que foi contratado, mas ambas (desde que atendendo às
normas vigentes).
Assim, a eventualidade de existência de descumprimento da outra jornada para o qual é contratado
e pago, ainda que sob a alegação de "convênio informal", pode caracterizar o dano ao erário. Neste
sentido, o relatório não aponta boa ou má-fé dos agentes envolvidos, mas sim a descrição de um
fato com dano potencial ao erário (municipal e/ou estadual).
Por fim, forçoso acrescentar que a documentação encaminhada pela Secretaria Estadual de
Educação e Esportes, por meio da 2ª CRE (Coordenadoria), é assinada pelo servidor A.P.F.C., que
também figura como interessado direto no ponto sob exame, uma vez que se encontra
entre os servidores que acumulam cargo nos dois entes.
Recomendação : 1
1. Comunicar o fato ao Tribunal de Contas Estadual/Municípios e ao Ministério Público Estadual;
2. Utilizar os resultados das fiscalizações para subsidiar a avaliação dos resultados do Fundeb
preceituada no inciso VI do art. 30 e o planejamento da capacitação dos membros dos conselhos de
que trata o inciso II do mesmo artigo 30, da lei 11.494/2007.
e) Conclusão sobre a situação verificada:
Comprovou-se que há servidores recebendo proventos em concomitância pelos dois entes
federativos "convenentes". Há também indícios relevantes de ocorrência de prejuízos ao FUNDEB,
a ser confirmado pontualmente nos casos citados.
2.1.1.3
Situação Verificada
Consta relato de que há superlotação dos veículos utilizados no transporte escolar.
CONSTATAÇÃO
Problemas (inclusive superlotação) na execução do programa de transporte de alunos
a) Fato:
Objetivando avaliar o funcionamento do programa de transporte escolar, foram colhidos dados
sobre veículos e alunos transportados. Realizou- se também entrevistas com prepostos da Secretaria
de Educação, com motoristas do transporte escolar e com alunos.
Dentre os aspectos mais relevantes, verificou-se que a oferta de veículos para transporte está bem
aquém da demanda existente, provocando superlotação dos ônibus utilizados. Enquanto a
capacidade dos veículos é de cerca de 44 passageiros sentados e 10 em pé, verificou-se que os
veículos transitam com 100 ou mais alunos, de variadas faixas etárias. Esta superlotação provoca
problemas como longas filas, atrasos, más acomodações. Assim, os alunos enfrentam o uso de
transporte escolar em precárias condições, com veículos mais desgastados e com maior risco de
acidentes.
Ademais, a inspeção realizada nos veículos da Prefeitura utilizados no transporte escolar revelou
que os mesmos não atendem a alguns dos requisitos constantes do Código Nacional de Trânsito
para autorização de tráfego de veículos especialmente destinados à condução coletiva de alunos,
especialmente as alíneas b, c, d, e, f do art. 136 da Lei 9.503/97.
b) Manifestação da Unidade Examinada:
Por meio do Ofício PMSMC/GP n.º 525/2010, de 06 de dezembro de 2010, a Prefeitura de São
Miguel dos Campos/AL, apresentou a seguinte justificativa:
"A superlotação nos veículos que transportam o alunado da rede municipal, conforme noticiado
pela CGU, não deixa de ser um problema constante na educação básica municipal, que é detentora
de frota própria.
Com efeito, as maiores dificuldades que aqui residem entrelaçam-se ao crescimento do número de
alunos da rede pública municipal de ensino nos últimos anos, fenômeno, aliás, corriqueiro no Brasil
afora, diante dos incentivos cada vez mais ocorrentes à alfabetização.
A Municipalidade tem consciência da situação atual, mas constantemente busca a aquisição de
novos veículos para ampliar sua frota, além de assegurar sempre a manutenção de seus atuais
veículos.
Entretanto, fator de depreciação de veículos é inevitavelmente a falta de conscientização do alunado
que muitas vezes depreda os veículos, e as inúmeras reparações não fazem frente a tal desgaste.
Eventuais irregularidades encontradas nos veículos no sentido de não preencherem alguns requisitos
estampados no CTB são de natureza meramente formal, corrigíveis e incapazes de causar prejuízos
maiores."
c) Análise do Controle Interno:
A manifestação do gestor não se contrapõe ao relatado, mas se ocupa de contextualizar a situação
encontrada. A respeito dos comentários acima, há que se registrar que o crescimento do número de
alunos também traz aumento proporcional na receita municipal para a educação básica (FUNDEB)
e para o PNATE, incremento que deveria ser suficientemente utilizado para redimensionar toda a
estrutura necessária ao funcionamento da educação básica, inclusive o transporte escolar.
Por outro lado, no que se refere ao descumprimento do CTB, cabe observar que os aspectos citados
não são meramente formais, mas sim aspectos preventivos e que dizem respeito à segurança dos
11 de 54
passageiros (alunos, em sua maioria, menores de idade). Nesta medida, em caso de acidentes com
vítimas, potencialmente agravados por condições inadequadas de trafegabilidade, não há que se
falar em "requisitos meramente formais", mas em risco de responsabilização pessoal do agente
público que houver contribuído por ação ou omissão para a ocorrência ou agravamento da mesma.
Recomendação : 1
1. Comunicar o fato ao Tribunal de Contas Estadual/Municípios e ao Ministério Público Estadual;
2. Utilizar os resultados das fiscalizações para subsidiar a avaliação dos resultados do Fundeb
preceituada no inciso VI do art. 30 e o planejamento da capacitação dos membros dos conselhos de
que trata o inciso II do mesmo artigo 30, da lei 11.494/2007.
d) Conclusão sobre a situação verificada:
As informações são procedentes. Verificou-se superlotação dos veículos do transporte escolar, entre
outros problemas, conforme relatado.
2.1.1.4
Situação Verificada
Consta denúncia de que veículos utilizados no transporte escolar se encontravam constantemente
parados para manutenção.
INFORMAÇÃO
a) Fato:
Por ocasião da visita, não se verificou a ocorrência. Contudo, há que se registrar que não foi
possível avaliar a situação existente no passado informado (2008).
b) Conclusão sobre a situação verificada:
Foi impossível à equipe de fiscalização avaliar a pertinência da situação apontada.
2.1.1.5
Situação Verificada
Consta denúncia de que o município efetuaria transporte escolar através de locação de veículos de
baixa qualidade da empresa Transpam.
INFORMAÇÃO
a) Fato:
12 de 54
No período sob análise não houve locação de veículos com recursos federais (FUNDEB/PNATE).
A prefeitura informou que mantém contrato de locação de veículos através de recursos próprios, os
quais não estão sob a esfera de fiscalização da CGU.
b) Conclusão sobre a situação verificada:
Foi impossível à equipe de fiscalização avaliar a pertinência da situação apontada.
2.1.1.6
Situação Verificada
A Prefeita praticaria nepotismo, nomeando parentes em diversos cargos do município.
INFORMAÇÃO
a) Fato:
Não foram fornecidas informações para confrontação. De toda sorte, recursos próprios do
município não estão sob a esfera de fiscalização da CGU. Assim, resta impossível avaliar a
ocorrência.
b) Conclusão sobre a situação verificada:
Foi impossível à equipe de fiscalização avaliar a pertinência da situação apontada.
2.1.1.7
Situação Verificada
Consta denúncia de que teriam ocorrido pagamentos retroativos de dívidas com professores em
contrariedade à legislação vigente.
INFORMAÇÃO
a) Fato:
A análise de pagamentos retroativos de pessoal realizados no período sob análise somente
identificou ocorrências no exercício de 2008. Todavia, os pagamentos estiveram dentro dos limites
da legislação vigente.
b) Conclusão sobre a situação verificada:
Situação apontada não procede.
13 de 54
2.1.1.8
Situação Verificada
Consta denúncia de que a prefeitura realizaria repasses para a entidade Elo Social.
INFORMAÇÃO
a) Fato:
No período sob análise não houve repasses para a entidade Elo Social com recursos do FUNDEB.
Há a possibilidade teórica de que tenham ocorrido repasses com outras fontes, especialmente
através de recursos próprios do município. Contudo, tais recursos não estão sob a esfera de
fiscalização da CGU. Assim, restou prejudicada a verificação da ocorrência.
b) Conclusão sobre a situação verificada:
Foi impossível à equipe de fiscalização avaliar a pertinência da situação apontada.
2.1.1.9
Situação Verificada
Consta denúncia de que a prefeitura não realiza concurso público para provimento de cargos
efetivos.
INFORMAÇÃO
a) Fato:
Em verdade, houve concurso público para provimento de cargos diversos (inclusive no âmbito da
educação básica municipal), realizado em 2006. Este concurso já expirou e a prefeitura informou
que não houve questionamento contra os resultados do mesmo. Ressalte-se, todavia, que a
contratada para organizar o concurso foi a Dinâmica, empresa processada por irregularidades na
realização de outros concursos em municípios alagoanos. Há registro inclusive de casos concretos
de concursos suspensos e/ou anulados em função das apurações realizadas (Satuba, Rio Largo e
Paripueira).
b) Conclusão sobre a situação verificada:
Foi impossível à equipe de fiscalização avaliar a pertinência da situação apontada.
3. OUTRAS AÇÕES
A seguir apresentamos constatações identificadas por ocasião dos trabalhos realizados, agrupadas
por Programa/Ação, e vinculadas aos respectivos órgãos superiores, relativas a situações não
mencionadas na demanda original:
14 de 54
3.1 MINISTERIO DA EDUCACAO
3.1.1 – Programa:
Brasil Escolarizado
Objeto Examinado:
ASSEGURAR A PARTICIPAÇÃO DA UNIÃO, A TÍTULO DE COMPLEMENTAÇÃO, NA
COMPOSIÇÃO DO FUNDO DE MANUTENÇÃO E DESENVOLVIMENTO DA EDUCAÇÃO
BÁSICA E DE VALORIZAÇÃO DOS PROFISSIONAIS DA EDUCAÇÃO - FUNDEB, DE
FORMA A GARANTIR, NO ÂMBITO DOS ESTADOS ONDE O VALOR PER CAPITA DO
FUNDO ENCONTRAR-SE ABAIXO DO VALOR MÍNIMO NACIONAL POR ALUNO/ANO, O
ALCANCE DESSE VALOR MÍNIMO NACIONAL.
Agente Executor Local:
12.264.222/0001-09 SAO MIGUEL DOS
CAMPOS PREFEITURA
Montante de Recursos Financeiros Aplicados: R$ 0,00
Ordem de Serviço:
247748
Forma de Transferência:
Fundo a Fundo ou Concessão
3.1.1.1 - CONSTATAÇÃO
Falhas na realização e fiscalização de processos licitatórios para obras e serviços de engenharia
a) Fato:
A análise de amostra dos processos licitatórios (Convites nº 25, 32, 35, 36, 38 e 46/2008) realizados
na execução de recursos do FUNDEB, revelou que o município não utilizou a técnica adequada à
seleção de fornecedores, contrariando normativos que regulam a realização de licitações. Assim,
destacamos a ocorrência dos aspectos abaixo descritos:
a) Não se identificou demonstração de que tenha havido a cotação prévia de preços, o que contraria
o procedimento previsto no inciso III do art. 3¨ da Lei 10.520/2000 e ÷ 3¨ do inciso V do art. 15 da
Lei 8.666/93.
b) Foram identificados processos sem numeração de páginas e sem identificação dos signatários;
c) Na época das obras/reformas (2008), não houve registro de ART - anotação de responsabilidades
técnicas. Após solicitação de fiscalização, as mesmas foram emitidas em outubro/2010.
d) Há vários itens lançados como "verba" (os quais alcançam até 10% do valor das respectivas
obras), os quais não são adequados, exatamente por prejudicarem a discriminação dos serviços a
executar e, por conseguinte, a devida fiscalização do contrato.
e) O BDI deve compor a discriminação dos custos do contrato. Apesar disto, não há registro dele
nas planilhas.
f) Não foi apresentado no curso do processo o projeto básico (ausentes também os projetos
hidráulico, elétrico e de segurança), descumprindo a norma estabelecida no Art. 7º, parágrafo 2º,
inciso II, e parágrafo 4º da Lei 8.666/93, os quais prevêem, respectivamente, a obrigatoriedade do
orçamento detalhado em planilhas que expressem a composição de todos os seus custos unitários e
a vedação de fornecimento de serviços sem previsão das quantidades compatíveis com as
especificadas no projeto básico ou executivo. Tais aspectos podem gerar, inclusive, a nulidade dos
atos e contratos firmados (nos termos do art. 7º, § 4º da Lei 8.666/93).
Consta dos processos tão somente a planilha orçamentária com os quantitativos dos serviços.
Assim, na ausência do referido projeto básico, é impossível aferir se as propostas estavam de acordo
com a licitação, assim como fiscalizar a realização dos serviços, especialmente em se tratando de
15 de 54
reformas parciais, onde faz-se necessária uma clara descrição exata dos serviços e locais em que
serão executados.
Quando solicitou-se que a prefeitura apresentasse os referidos boletins, foram entregues atestados
de conclusão das obras, acompanhados de planilhas de medições assinadas pelo engenheiro
responsável pela fiscalização, que é também Secretário Municipal de Viação e Obras. Contudo, os
boletins não continham memórias de cálculo. Ao entrevistar o citado engenheiro, a equipe de
fiscalização confirmou que o mesmo não possuía memórias de cálculo das planilhas.
Posteriormente, após solicitação formal, tais registros foram apresentados.
b) Manifestação da Unidade Examinada:
Por meio do Ofício PMSMC/GP n.º 525/2010, de 06 de dezembro de 2010, a Prefeitura de São
Miguel dos Campos/AL, apresentou a seguinte justificativa:
Alega a CGU pequenas irregularidades na tramitação de alguns processos licitatórios realizados
com recursos do Fundeb, notadamente relacionados a obras. Com efeito, noticia ausência de
projetos básicos, planilhas, dentre outros especificações. Inicialmente, é assente que o formalismo
não é uma tônica vigente no direito moderno, principalmente no processo administrativo, do qual o
procedimento licitatório é espécie, de modo que o apego imensurado a formalidades não constitui
um parâmetro de eficiência para a Administração Pública.
Conforme anota HELY LOPES MEIRELLES1: “O princípio do procedimento formal, todavia, não
significa que a Administração deva ser “formalista” a ponto de fazer exigências inúteis ou
desnecessárias à licitação como também não quer dizer que se deva anular o procedimento ou o
julgamento ou inabilitar licitantes ou desclassificar propostas, diante de simples omissões ou
irregularidades na documentação ou na proposta, desde que tais omissões ou irregularidades
sejam irrelevantes e não causem prejuízo à Administração ou aos concorrentes”
Em caso semelhante ao presente, já decidiu o TCU:
Representação formulada pela Procuradoria da República no Estado do Piauí. Possíveis
irregularidades praticadas no âmbito da Secretaria Estadual de Segurança no Piauí. Convênio.
Ministério da Justiça. Licitação. Aquisição de veículo fora das especificações previstas no edital.
Ausência de prejuízo ao erário. Conhecimento. Improcedência.Arquivamento.2
Incide aqui, como dito acima, o princípio da razoabilidade ou da proporcionalidade, porquanto
sancionar pequenas e irrelevantes irregularidades formais, desprovidas de prejuízo, importaria uma
conduta extremada da Administração Pública, destoante da necessária adequação dos meios ao fim,
impingindo ao agente público supostamente infrator punições desproporcionais, que constituiriam
obstáculo ao livre desempenho de seu mister. Em outras palavras, não seria razoável sancionar o
agente público por erros módicos, isentos de má-fé e incapazes de propiciar dano, somente pela
finalidade instrumental de punir.
Processo licitatório não é um fim em si mesmo. Isto não é um truísmo. Com efeito, os atos
processuais direcionam a seleção do melhor objeto para a ser contratado pela Administração
Pública. Neste iter, todavia, incidentes e percalços podem ocorrer, mas quando estes são irrelevantes
e são frutos de inobservância puramente formal, não há porque sancionar ou nulificar o
procedimento, pois assim recomenda a razoabilidade. Deve-se seguir o princípio processual
segundo o qual sem prejuízo não há nulidade. Os fatos narrados revelam tão somente situações
corriqueiras na seara pública dos pequenos municípios, nos quais eventualmente os procedimentos
licitatórios são afetados por inobservância formal. Tal ocorrência, devido à sua singela irrelevância,
não pode ser fruto de enquadramento em atos de improbidade administrativa, sob pena de
potencializar condutas órfãs de má-fé e incapazes de gerar prejuízo algum.
Nesse sentido, o seguinte julgado:
PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE
16 de 54
ADMINISTRATIVA. AUSÊNCIA DE MÁ- FÉ DO ADMINISTRADOR AGENTE PÚBLICO.
REEXAME DE MATÉRIA FÁTICA. SÚMULA N.° 07/STJ. VIOLAÇÃO DO ART. 535, II, DO
CPC. INOCORRÊNCIA.
(...)
3. A exegese das regras insertas no art. 11 da Lei 8.429/92, considerada a gravidade das sanções e
restrições impostas ao agente público, deve se realizada cum granu salis, máxime porque uma
interpretação ampliativa poderá acoimar de ímprobas condutas meramente irregulares, suscetíveis
de correção administrativa, posto ausente a má-fé do administrador público, preservada a
moralidade administrativa e, a fortiori, ir além de que o legislador pretendeu.
4. A má-fé, consoante cediço, é premissa do ato ilegal e ímprobo e a ilegalidade só adquire o status
de improbidade quando a conduta antijurídica fere os princípios constitucionais da Administração
Pública coadjuvados pela má-intenção do administrador.
5. A improbidade administrativa, mais que um ato ilegal, deve traduzir, necessariamente, a falta de
boa-fé, a desonestidade, o que não restou comprovado nos autos pelas informações disponíveis no
acórdão recorrido.
(...)
7. In casu, o Tribunal a quo, com ampla cognição probatória, revisitando os fatos que nortearam os
atos imputados aos cinco Servidores Públicos Municipais, membros de Comissão de Julgamento de
Licitação, na modalidade de convite, entendeu pela ausência de ato de improbidade, ao fundamento
de que na hipótese vertente o processo licitatório desenvolveu-se em estrita observância aos
requisitos legais atinentes à espécie, com a efetiva prestação dos serviços contratados, sem nenhum
prejuízo ao erário público, consoante se infere do voto condutor, verbis:
"(...)A questão nodal a ser enfrentada meritoriamente, é se houve as irregularidades apontadas pelo
Ministério Público, e praticadas pela Comissão de Julgamento de Licitação, e se encontram suporte
nas penas dos arts 11 e 12 da lei 8.429/92, conforme decretado na sentença hostilizada. De todo o
processado, restou comprovado terem os réus, membros da Comissão de Licitação, promovido na
modalidade de Convite em obediência às regras legais previstas na lei 8666/93, bem como após
dado publicidade necessária ao edital, a contratação de pessoas físicas habilitadas para fins de
monitoramento e de uma empresa jurídica para fins de transporte de sessenta crianças cadastradas
no programa Brasil Criança Cidadã, desenvolvido no Município. A resistência maior apontada na
decisão recorrida é quanto à contratação da pessoa jurídica que realizou o transporte, ao argumento
de que não possuía finalidade social a prestação dos serviços contratados e que teria ela participado
sozinha da licitação.
Como acima referido, a licitação realizada obedeceu à modalidade de Convite. No magistério do
insigne Hely Lopes, "Convite é a modalidade de licitação mais simples, destinada às contratações
de pequenovalor, consistindo na solicitação escrita a pelo menos três interessados do ramo,
registrados ou não, para que apresentem suas propostas no prazo mínimo de cinco dias úteis. (art 21
parágrafo 2º, IV).
O convite não exige publicação, porque é feito diretamente aos escolhidos pela administração
através de carta- Convite. A lei nova, porém, determina que cópia do instrumento convocatório seja
afixada em local apropriado, estendendo-se automaticamente aos demais cadastrados na mesma
categoria, desde que manifestem seu interesse até vinte e quatro horas antes da apresentação das
propostas (art 22 parágrafo 3º) por outro lado, a cada novo convite realizado, para objeto idêntico
ou assemelhado, deverá ser convidado outro fornecedor que não participou da licitação
imediatamente anterior, enquanto existirem cadastrados não convidados (art 22 parágrafo 6º). Dada
sua singeleza, dispensa a apresentação de documentos, mas, quando estes forem exigidos, a
documentação, como nas demais modalidades de licitação, deverá ser apresentada em envelope
distinto do da proposta. O convite deve ser julgado pela Comissão de Julgamento das licitações,
17 de 54
mas é admissível a sua substituição por servidor, formalmente designado para esse fim (art 51
parágrafo 1º) .Uma vez julgadas as propostas, adjudica-se o objeto do convite ao vencedor,
formalizando-se o ajuste por simples ordem de execução de serviço, nota de empenho da despesa,
autorização de empenho ou carta contrato, e fazendo-se as publicações devidas no órgão oficial, em
resumo ou na íntegra, para possibilitar os recursos cabíveis e tornar os ajustes exeqüíveis. O convite
é admissível nas contratações de obras, serviços e compras dentro dos limites de valor fixados pelo
ato competente." Observa-se dos autos, que para os serviços de transporte, além do vencedor, os
documentos de f 134/135 comprovam que dois outros candidatos habilitados no ramo receberam o
convite, mas não se interessaram pelo edital . E o documento de f. 136 , venia concessa, comprova
pelo contrato social da empresa vencedora no ramo do transporte, devidamente registrado na
JUCEMG desde 22/07/96, que dentre os objetos da sociedade está previsto o de agenciamento e
locação de mão de obra para serviços temporários, fato que em nenhum momento foi impugnado
pelo RMP. Também para contrapor os documentos de fl 134/135, anexado pelos réus, nada veio aos
autos, e a simples presunção, não dá suporte à condenação, principalmente em se tratando da prática
do ilícito apontado, o qual requer ampla comprovação dos fatos alegados, face à gravidade das
penas a serem impostas. Ainda o documento de f. 114 comprova a existência de apenas uma
empresa cadastrada, na Prefeitura, para fins de prestação de serviços de transporte , sendo que esta
veio aos autos, conforme documento de f 134, confessando ter sido convidada a participar, porém
não se interessou.
(...)
Dentro desta mesma linha de compreensão, entendo que a decisão hostilizada merece reforma,
posto não terse configurado nos autos os atos de improbidade debitados aos réus. Pequenas
irregularidades administrativas cometidas por membros de comissão de julgamento, in casu,
constituída pelos próprios servidores municipais, muitas das vezes carentes de assessoria
técnica, não podem ser admitidos como atos de improbidade, principalmente quando
vislumbra-se terem os serviços contratados sido desempenhados com satisfação, sem nenhum
prejuízo ao erário público, e ter o processo licitatório atendido os requisitos legais.
Ademais, as penas previstas na lei 8.429/92 foram feitas para aplicação em endereço certo e não a
ermo ou por via oblíqua, pois fere direitos e garantias constitucionais do cidadão. Ao deduzido, dou
provimento ao recurso e em reformando a sentença monocrática julgo improcedente o pedido
formulado na exordial. Sendo postulante o RMP não há por se falar em sucumbência .(...)
Alegam, em preliminar, cerceamento de defesa, face ao antecipado julgamento do feito. É de ser
rejeitada, pela ampla prova documental acostada aos autos, e em sendo a matéria posta , de fato e de
direito, e não necessitar de produção de prova em audiência, o juiz conhecerá do pedido, proferindo
sentença, em conformidade com o art 330 ¿ I do CPC.
Rejeito a preliminar. Meritoriamente aduzem falta de transgressão à norma legal, além da falta de
necessidade da licitação empreendida, face à dispensabilidade prevista no inciso II do art 24 da Lei
8.666/93.
Da mesma forma que decidi no primeiro recurso, estou a entender que a decisão hostilizada merece
reforma, posto não ter-se configurado nos autos os atos de improbidade debitados aos réus.
Pequenas irregularidades administrativas cometidas por membros de comissão de
julgamento, in casu, constituída pelos próprios servidores municipais, muitas das vezes
carentes de assessoria técnica, não podem ser admitidos como atos de improbidade,
principalmente quando vislumbra-se terem os serviços contratados sido desempenhados com
satisfação, sem nenhum prejuízo ao erário público e ter o processo licitatório atendido os
requisitos legais. Conforme já decidido e fundamentado no primeiro recurso, buscando não ser
repetitivo e por economia processual, faço parte integrante deste voto a fundamentação acima
expendida, em seu inteiro teor , por assistir razão aos apelantes. Mediante tais fundamentos dou
provimento ao recurso e em reformando a sentença monocrática, julgo improcedente o pedido, não
sendo caso de inversão dos ônus sucumbenciais, em face da presença do MP no polo ativo da ação.
Custas ex lege. " (fls. 351/356)
18 de 54
(...)
9. Recurso especial parcialmente conhecido e, nesta parte, desprovido.3 (grifos nossos)
E ainda, especificamente em caso bastante semelhante ao presente, traz-se a seguinte ementa do
TRF da 5ª, da relatoria do Desembargador Francisco Wildo Lacerda Dantas:
AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. EX-PREFEITA. CONVÊNIO COM O
MINISTÉRIO DA SAÚDE. APLICAÇÃO DE PARTE DOS RECURSOS EM DESACORDO
COM O PLANO DE TRABALHO. DESPESAS QUE SE MOSTRARAM ESSENCIAIS AO
CUMPRIMENTO DO CONVÊNIO. BOA-FÉ DEMONSTRADA. AÇÃO REJEITADA.
- Hipótese em que se demonstra que as despesas não previstas no cronograma se mostraram
essenciais à execução do objeto do convênio, traduzindo, assim, na pior das hipóteses, mera
irregularidade administrativa, e não ato de improbidade.
- A jurisprudência já assentou a necessidade de se “separar o joio do trigo”, infligindo as
sanções da Lei n. 8.429/92 apenas aos administradores manifestamente corruptos, e não
àqueles que descumprem a lei por mera inabilidade, ignorância ou falta de adequado
assessoramento.
- Ação de improbidade administrativa rejeitada.4 (Grifamos)
No corpo deste julgado colhem-se as seguintes palavras:
São, essas, pois, dentre outras de menor importância, as justificativas apresentadas para os gastos
supostamente estranhos ao objeto do convênio. E todas elas se me afiguram pertinentes, razoáveis,
plausíveis.
A defesa retrata bem os obstáculos que freqüentemente surgem no caminho dos administradores
públicos. Realmente, o apoio logístico mencionado se mostrou necessário à execução do objeto do
convênio, nada obstante tais necessidades não tenham sido previstas antes de ser firmado o
convênio.
Mas a inclusão de itens não previstos no respectivo plano de trabalho não pode ser rotulada, aqui,
como um ato de improbidade administrativa, tal qual definido na Lei n. 8.429/92. Poderia, quando
muito, configurar mera irregularidade administrativa, algo inteiramente diverso da desonestidade do
administrador.
Tal diferenciação acha-se nitidamente fixada na jurisprudência pátria, consoante se colhe, v.g., do
que restou assentado pelo egrégio STJ, no julgamento do REsp 213994/MG, relatado pelo Min.
Garcia Vieira:
“ADMINISTRATIVO. RESPONSABILIDADE DE PREFEITO.CONTRATAÇÃO DE PESSOAL
SEM CONCURSO PÚBLICO. AUSÊNCIA DE PREJUÍZO.
Não havendo enriquecimento ilícito e nem prejuízo ao erário municipal, mas inabilidade do
administrador, não cabem as punições previstas na Lei n. 8.429/92. A lei alcança o
administrador desonesto, não o inábil.
Recurso improvido.” (DJU 27.09.1999, p. 59) – destacamos.
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No mesmo sentido, o colendo TRF da 1a Região, por ocasião do julgamento da AC
38000360537/MG, relator o Desembargador Federal Hilton Queiroz, assim decidiu:
“ADMINISTRATIVO. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. EXECUÇÃO DE
OBRA. AUSÊNCIA DE LICITAÇÃO. FALTA PUNIDA CONVENIENTEMENTE PELO TCU.
AUSÊNCIA DE DOLO. INOCORRÊNCIA DE ATO DE IMPROBIDADE. SENTENÇA
MANTIDA.
1. A Lei 8.429/92 visa punir, exemplarmente, atos de corrupção e desonestidade.
2. A conduta do réu, ora apelado, que agiu sem dolo, não pode ser considerada como ato de
improbidade.
3. A penalidade imposta pelo TCU mostra-se suficiente para punir a falta cometida.
4. Apelo improvido.” (DJU 26.03.2004, p. 139).
Com efeito, os julgados citados bem demonstram a necessidade de se “separar o joio do trigo”, de
modo a infligir as sanções da Lei n. 8.429/92 tão-somente aos administradores manifestamente
corruptos, e não àqueles que descumprem a lei por mera inabilidade, ignorância ou falta de
adequado assessoramento.
De se ressaltar, por derradeiro, que a boa-fé da defendente se afere, ainda, do pedido de
parcelamento do débito feito pela mesma, conforme atestam os comprovantes de depósitos
colacionados às fls. 231 e seguintes.
Assim, por restar convencido da inexistência do alegado ato de improbidade, REJEITO a ação.
Ressalte-se, ainda, que as modalidades de licitação adotadas foram de convites, nas quais a
documentação de habilitação poderá ser dispensada no todo ou em parte, nos termos do art. 32, § 1º,
da Lei de Licitações, o que conduz à inteligência de que tal procedimento é, em cotejo com os
demais, de singela formalidade, admitindo, assim, uma acentuada relevação de eventuais
irregularidades formais.
Ademais, conforme se colhe do próprio Informativo da CGU este Município de São Miguel dos
Campos apresentou boletins de medições, com memórias de cálculos, o que revela a ausência de
qualquer prejuízo ao erário.
1 _ Licitação e Contrato Administrativo. 12ª ed., atualizada por Eurico de Andrade Azevedo. São Paulo: Malheiros, 1999, p. 27
2 _ Processo n. 015.077/2004-5, Acórdão 2032/2004 - Segunda Câmara.
3 _ STJ - REsp 807551/MG, Rel. Min. LUIZ FUX, DJ 05/11/2007.
4 _ AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA Nº 32/PB, (2003.82.01.003568-0)"
c) Análise do Controle Interno:
Não há que se entender o descumprimento de normativos pela gestão municipal como mera
formalidade, uma vez que o ordenamento jurídico não deve ser desprezado, tratado como letra
morta, especialmente pela gestão pública, que deve especial obediência aos ditames
administrativos. Tais normativos não devem ser compreendidos como excesso burocratizante, mas
como mecanismos eficazes na busca dos, entre outros, princípios da legalidade, da impessoalidade e
da economicidade dos atos públicos. Desrespeitar injustificada e reiteradamente a Lei de Licitações,
conforme descrito acima, não deve ser compreendido como o caminho mais adequado à conquista
de uma administração eficiente.
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No caso abordado, verificou-se que a gestão municipal deixou de fazer/apresentar projeto básico de
engenharia, deixou de fazer/apresentar projeto executivo, deixou de fazer cotação prévia de preços
de serviços, causou embaraço a atuação da própria gestão, assim como dos demais órgãos
fiscalizadores, ao deixar de explicitar parte dos serviços contratados e ao deixar de apresentar o
devido detalhamento dos serviços contratados. Enfim, a gestão municipal dificultou a verificação
dos serviços efetivamente executados e do padrão de qualidade dos mesmos.
Graças a este fato não é possível aferir a existência e quantificação de prejuízos, o que não
transforma a questão em mera formalidade.
No que se refere à defesa apresentada quanto à probidade da gestão municipal, oportuno ressaltar
que o ponto não faz qualquer ponderação, ilação ou juízo de valor a respeito, razão pela qual queda
desnecessário comentar a defesa apresentada. Em verdade, o ponto se concentra em apontar
falhas/irregularidades ocorridas no âmbito da contratação e fiscalização de serviços de engenharia,
fragilidades estas que podem contribuir para a ocorrência de danos ao erário e que merecem a
devida correção por parte da gestão municipal.
Recomendação : 1
1. Comunicar o fato ao Tribunal de Contas Estadual/Municípios e ao Ministério Público Estadual;
2. Utilizar os resultados das fiscalizações para subsidiar a avaliação dos resultados do Fundeb
preceituada no inciso VI do art. 30 e o planejamento da capacitação dos membros dos conselhos de
que trata o inciso II do mesmo artigo 30, da lei 11.494/2007.
3.1.1.2 - CONSTATAÇÃO
Reajustes nas tabelas salariais concedidos sem amparo legal (sem lei municipal).
a) Fato:
Ao avaliar os gastos com pessoal nos exercícios de 2008 a 2010, buscou-se comparar os
vencimentos lançados em folha com os valores definidos pela legislação municipal vigente (Lei
1.146/2003, que instituiu o Plano de Cargos e Carreira de pessoa da rede pública municipal de
ensino). Verificou-se, então, que o município não possui legislação ao longo dos últimos anos que
atualize as tabelas de vencimentos (ou reajustes incorridos) nas tabelas de vencimentos da educação
municipal. Assim, nos anos seguintes os reajustes foram concedidos por meio de acordos entre a
administração pública municipal e o SINTEAL (Sindicato de trabalhadores da educação no estado
de Alagoas - Núcleo de São Miguel dos Campos), através de instrumentos sem amparo jurídico ou
trâmite legislativo. Esta situação foi ratificada pela Procuradoria municipal, nos termos do Ofício
PMSMC n.º 052/2010, em resposta às SF 01/2010 e 04/2010, item 2.1 de ambas.
b) Manifestação da Unidade Examinada:
Por meio do Ofício PMSMC/GP n.º 525/2010, de 06 de dezembro de 2010, a Prefeitura de São
Miguel dos Campos/AL, apresentou a seguinte justificativa:
"Aqui se verifica que a CGU contesta os reajustes concedidos aos servidores da educação, que
teriam ocorridos sem legislação específica de amparo, tendo sido realizados tão-somente mediante
acordos entre a Administração Municipal e Núcleo local do Sinteal.
Pois bem. Sabe-se das garantias e as amarras da Administração Pública, instituídas a mercê de
inúmeros princípios, dentre os quais o princípio da legalidade, de origem de preservação da
soberania popular.
21 de 54
Com efeito, quando se detém nos ajustes mencionados de reajuste salarial, não se verifica nestes o
móvel da má-fé, em todos os seus sentidos, notadamente o de causar prejuízos ao erário. Buscou-se
democraticamente um diálogo, bastante produtivo, entre o sindicalismo e a Administração Pública
para reajuste salarial, beneficiando, dentro das possibilidades de caixa, a classe de servidores da
educação, que possuem, diga-se de passagem, de boa remuneração.
Tais atos administrativos podem, por estarem revestidos de respeito aos cânones maiores da
Administração Pública: moralidade, eficiência, probidade, publicidade e economicidade, serem a
quaisquer tempos legalizados, suprindo qualquer nulidade eventualmente existente.
Leis com efeitos retroativos quando diante de atos e fatos administrativos, prenhes de moralidade e
boa-fé, possuem o alcance de sanar todos os vícios e eximir quaisquer responsabilidades. Mais a
mais, tais leis com efeitos retroativos somente não podem ir de encontro ao direito adquirido, ato
jurídico perfeito e a coisa julgada.
No caso presente, a edição de uma lei de efeitos retroativos irá justamente proteger tais dogmas,
quais sejam, o direito adquirido e o ato jurídico perfeito, traduzido na concessão moral e eficaz de
aumento salarial aos servidores municipais de educação, de boa-fé pela Administração Pública."
c) Análise do Controle Interno:
Trata-se de outro ponto em que a equipe gestora se justifica, apresentando contestação a suposta
acusação de ocorrência de má-fé da gestão. Neste sentido, cabe ressaltar que o presente o trabalho
de fiscalização se ocupa de verificar a adequação dos atos e fatos aos princípios que regem a gestão
pública. Nesta medida, o relatório não se ocupa apenas de explicitar fatos que tenham trazido ou
possam vir a trazer prejuízo ao erário (ou ao funcionamento do programa sob exame), mas também
a adesão da gestão ao ordenamento jurídico, em todos os seus princípios normativos.
Ressalta-se que não é adequado que a edição de leis se dê posteriormente a fatos administrativos
consumados há sucessivos anos, posto que isto afeta o devido respeito à independência e harmonia
dos poderes, além de trazer insegurança jurídica a todas as partes envolvidas. No caso sob tela, a
resposta apresentada sinaliza que em algum momento futuro poderá haver a edição de lei
concedente de reajustes salariais com efeitos retroativos, o que eliminaria problemas de ordem
orçamentário-financeira. Assim, se for aprovada lei que convalide os atos previamente praticados
pela gestão municipal (concessão de reajuste salarial sem respaldo legal), a questão de ordem
prática restará solucionada.
Por outro lado, se não houver aprovação de lei nos termos exatos em que foi concedido tal reajuste,
restará criado um problema maior para a gestão municipal, assim como para o corpo funcional.
Neste sentido, é racional e prudente que tais normativos sejam oportunamente tratados e pelo poder
competente, e não depois de sucessivos anos, mediante lei de caráter retroativo.
Recomendação : 1
1. Comunicar o fato ao Tribunal de Contas Estadual/Municípios e ao Ministério Público Estadual;
2. Utilizar os resultados das fiscalizações para subsidiar a avaliação dos resultados do Fundeb
preceituada no inciso VI do art. 30 e o planejamento da capacitação dos membros dos conselhos de
que trata o inciso II do mesmo artigo 30, da lei 11.494/2007.
3.1.1.3 - CONSTATAÇÃO
Prejuízos decorrentes de atrasos no pagamento ao Regime Geral de Previdência Social
22 de 54
a) Fato:
O município não possui regime próprio de previdência, estando, portanto, filiado ao RGPS no
período sob exame (2008 a 2010). O município informou reconhecer dívidas junto ao INSS, tendo
aderido a termo de parcelamento da dívida. No mesmo ofício, o município apresenta relação anexa
com valores das contribuições previdenciárias pagas ao regime geral em 2008, 2009 e 2010.
No exercício de 2008, as contribuições mensais (em torno de R$ 300 mil mensais) foram pagas com
atraso médio de 10 dias (vencimento a cada dia 20, contra pagamento a cada dia 30).
Solicitou-se, então, que o município apresentasse relatório de seu fluxo de caixa e posição de saldo
bancário nas datas de vencimentos das obrigações previdenciárias. Verificou-se que nas datas de
vencimento destas, a conta do FUNDEB sempre possuía saldos suficientes para quitação das
obrigações, inclusive com valores substanciais em aplicações financeiras. Para exemplificar, apenas
em dois meses o saldo era menor do que o dobro do valor necessário a quitar os débitos (março e
dezembro de 2008). Em quatro outros meses, o saldo disponível era superior a R$ 1 milhão, contra
obrigações vencidas com a previdência em torno de R$ 300 mil. Estes números reforçam a idéia de
que havia recursos suficientes para quitação regular dos débitos.
Por outro lado, a justificativa apresentada pelo município trata da opção feita pelo gestor para
manter reservas disponíveis para se proteger de eventuais quedas nas receitas, visando não
prejudicar a quitação das folhas salariais.
A este respeito, cabe inicialmente registrar que além de tal conduta do gestor público não estar
autorizada pelo ordenamento jurídico, ela era inepta, uma vez que a quitação dos débitos ocorreu
sempre ao final do mês, em data anterior ao vencimento das folhas salariais. Ademais, há
previsibilidade nos valores das parcelas de créditos do FUNDEB, que podem até ter flutuações
numéricas, mas não desta magnitude. Isto sem contar que o município possui orçamento e recursos
próprios a serem aplicados na educação e os mesmos poderiam cobrir eventuais insubsistências na
receita do FUNDEB para quitação de outros débitos. Tais atrasos nos pagamentos evidentemente
geram débitos (taxa de juros SELIC e multa moratória, de caráter irrelevável, nos termos do art. 34
da Lei 8.212/91), os quais serão identificados na notificação de débito (Lei 8.212/91):
“Art. 37. Constatado o atraso total ou parcial no recolhimento de contribuições tratadas nesta Lei,
ou em caso de falta de pagamento de benefício reembolsado, a fiscalização lavrará notificação de
débito, com discriminação clara e precisa dos fatos geradores, das contribuições devidas e dos
períodos a que se referem, conforme dispuser o regulamento.”
Importante registrar que tais despesas não devem ser suportadas pelos recursos do FUNDEB, posto
que tais valores incidentes são considerados inelegíveis para fins de utilização de recursos do citado
fundo. Além do mais, há que se destacar o contido em outro artigo da Lei previdenciária (8.212/90),
quando trata da responsabilização do gestor (no caso, municipal):
“Art. 41. O dirigente de órgão ou entidade da administração federal, estadual, do Distrito Federal
ou municipal, responde pessoalmente pela multa aplicada por infração de dispositivos desta Lei e
do seu regulamento, sendo obrigatório o respectivo desconto em folha de pagamento, mediante
requisição dos órgãos competentes e a partir do primeiro pagamento que se seguir à requisição.”
Por fim, registramos os valores pagos a título de encargos moratórios por pagamentos ao INSS em
atraso, conforme abaixo:
Mês de competência
Valor dos juros incorridos
Jan/
R$ 2.943,94
Fev/
Mar/
R$ 2.453,69
R$ 2.360,66
Abr/
R$ 2.897,92
23 de 54
Mai/
R$ 2.827,10
Jun/
Jul/
R$ 2.836,18
R$ 3.314,21
Ago/
Set/
R$ 2.981,36
R$ 5.817,06
Out/
Nov/
R$ 26.136,11
R$ 5.319,45
13º/2008
Jan/
R$ 5.239,23
R$ 68.496,93
Mar/
Abr/
R$ 23.786,65
R$ 44.591,49
Dez/
13º/2009
R$ 42.141,73
R$ 57.287,17
TOTAL
R$ 301.430,88
Desde montante, os valores registrados das cobranças referentes ao mês de dezembro/2009 e ao
13/2009 foram alcançados por mudança em dispositivo da Lei 8.212/91, promovida pela Lei
11.941/2009, de 27 de maio de 2009, a qual revogou o dispositivo supracitado que tratava da
responsabilização pessoal do gestor que pratique infrações às normas da Lei 8.212/91 (no caso em
tela, a incidência de juros e atualização de mora). Nesta medida, R$ 202.001,98 são referentes a
período anterior à inovação normativa, portanto ainda vigia a responsabilização pessoal do gestor,
enquanto que estas duas parcelas supracitadas somam R$ 99.428,90, valores que não estariam sob a
responsabilidade pessoal do gestor municipal. Posteriormente, houve outra inovação legislativa,
quando em 27 de agosto de 2009 foi editada a Lei 12.024, a qual anistiou agentes públicos e
dirigentes antes atingidos pelo art. 41 da Lei 8.212/91, nos seguintes termos:
“Art. 12. São anistiados os agentes públicos e os dirigentes de órgãos públicos da União, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios a quem foram impostas penalidades pecuniárias
pessoais, até a data de publicação desta Lei, com base no art. 41 da Lei no 8.212, de 24 de julho de
1991, revogado pela Lei nº 11.941, de 27 de maio de 2009.”
Diante do exposto, não há mais que se tratar de penalidades pecuniárias ao gestor em atraso. Por
outro lado, em face de todo o exposto, uma vez que foram despesas indevidamente incorridas ao
FUNDEB, uma vez que estavam presentes todas as condicões financeiras e administrativas para o
adimplemento tempestivo das obrigações previdenciárias, restam caracterizados prejuízos evitáveis,
os quais devem ser revertidos pela prefeitura municipal de São Miguel dos Campos à conta do
FUNDEB.
b) Dano ao Erário:
R$ 301.430,88
c) Manifestação da Unidade Examinada:
Por meio do Ofício PMSMC/GP n.º 525/2010, de 06 de dezembro de 2010, a Prefeitura de São
Miguel dos Campos/AL, apresentou a seguinte justificativa:
“Passa-se a tecer as seguintes considerações:
1 – DETALHAMENTO DE PAGAMENTOS DO INSS – FUNDEB – 2008.
COMPETENCIA
01/01/08
01/02/08
PRINCIPAL
294394,29
245369,44
JUROS
2943,94
2453,69
TOTAL
297338,23
247823,13
A PAGAR
ATE:
PAGO EM:
20/02/08
20/03/08
29/02/08
31/03/08
24 de 54
01/03/08
236066,00
2360,66
238426,66
20/04/08
30/04/08
01/04/08
01/05/08
289793,28
282709,74
2897,92
2827,10
292691,20
285536,84
20/05/08
20/06/08
30/05/08
30/06/08
01/06/08
01/07/08
283618,01
331420,84
2836,18
3314,21
286454,19
334735,05
20/07/08
20/08/08
30/07/08
29/08/08
01/08/08
01/09/08
298135,78
290852,97
2981,36
5817,06
301117,14
296670,03
20/09/08
20/10/08
30/09/08
28/11/08
01/10/08
01/11/08
290401,17 26136,11
106388,88 5319,45
316537,28
111708,33
20/11/08
20/12/08
01/12/08
30/12/08
104784,64 5239,23 110023,87
3053935,04 65126,91 3119061,95
20/12/08
-
30/12/08
-
13/2008
TOTAL
2 – POSIÇÃO DE SALDOS BANCÁRIOS NA DATA LIMITE DE PAGAMENTO - 2008.
DATA
20/02/08
CONTA CORRENTE
373874,77
APLICAÇÃO
762222,53
SALDO TOTAL
1136097,30
20/03/08
20/04/08
388066,47
11304,36
37735,13
1111584,53
425801,60
1122888,89
20/05/08
20/06/08
267418,62
753947,01
831694,42
395311,04
1099113,04
1149258,05
20/07/08
20/08/08
492010,46
138229,64
340033,12
817353,73
832043,58
955583,37
20/09/08
20/10/08
190458,44
267992,00
591897,34
352819,58
782355,78
620811,58
20/11/08
20/12/08
136580,32
437931,29
693861,78
29182,90
830442,10
467114,19
3 – Inicialmente, ao se verificar a posição dos saldos bancários na data limite para pagamento dos
encargos previdenciários, fica evidenciada a pretensa possibilidade de pagamento àquela época;
entretanto, a crise econômica por qual passam e sempre passaram os Municípios, revelada
inclusive, pela presente oscilação das receitas do Fundeb, causando danos de difícil reparação no
controle financeiro e econômico, fez com que a Administração Municipal, preocupada com o
cumprimento do pagamento da folha mensal dos servidores da educação, reservou-se
economicamente, protelando a quitação dos encargos sociais, prática posta, exatamente para
viabilizar a administração e não para aniquilá-la.
4 – A propósito, o novo regime de gestão fiscal implica a instituição de mecanismos de controle de
endividamento e das despesas públicas, particularmente das despesas ditas de caráter continuado,
das despesas de pessoal e por fim, as despesas de seguridade, assim como, a implementação de
meios que possibilitem o gerenciamento de recursos desde a sua captação até seu emprego, e
sobretudo, o aumento da demanda educacional, que exigem mais do que nunca, urgentes e
inovativas respostas por parte do administrador público, servindo de valiosa análise da prática
quotidiana da realidade Municipal.
5 – Portanto, constitui grave equívoco entender que, houve intempestividade no pagamento das
obrigações tributárias, uma vez que, os saldos evidenciados são provisionados exclusivamente e
prioritariamente para pagamento da folha de pessoal, provisionamento de 13.º salário e férias, bem
como, reservas para manutenção e desenvolvimento do ensino, e realização de atividades-meio
necessárias ao funcionamento do sistema de ensino, não deixando, ao final, de cumprir com as
obrigações tributárias.
6 – É importante frisar que, o próprio critério na aplicação dos recursos, ou seja, o ato ou decisão
25 de 54
que seleciona prioridades de dispêndio encontra-se particularmente limitada pelo poder de gasto,
instrumento de transparência, que o administrador se utiliza para cumprir com a garantia do
cumprimento da quitação da folha dos servidores sem envidar esforços para minorar suas
conseqüências, ou ficar submetidos a disposições de normas, tendo como vetor único a satisfação
dos servidores da educação.
7 – Do mesmo modo em 2009, especificamente na quitação das competências 01, 03 e 04 de 2009,
conforme abaixo, foi concedida prioridade para pagamento da folha de pessoal, reservando-se
economicamente, evitando-se dessa forma, determinadas “surpresas” com que se defronta o
administrador, quando, em época própria realizasse o pagamento das obrigações tributárias e ao
final do mês não houvesse recursos para quitação da folha dos servidores da educação, estando
desta maneira, implacavelmente, vinculado a cautelas que assegurem sua real viabilidade
financeira, pois, não há planejador que possa, para o que planeja estabelecer regime de controle
eficiente, longe do sentimento diário dos fatos ocorrentes.
COMPETENCIA
PRINCIPAL
JUROS
TOTAL
A PAGAR ATE: PAGO EM:
01/01/09
01/03/09
281417,15 68496,93 349914,08
105577,68 23786,65 129364,33
20/02/09
20/04/09
14/07/09
13/07/09
01/04/09
TOTAL
337558,59 44591,49 382150,08
724553,42 136875,07 861428,49
20/05/09
25/06/09
8 – Verificando as competências 12 e 13º de 2009, a União, através da Secretaria da Receita
Federal, efetuou débitos compulsórios junto ao Banco do Brasil S/A, especificamente na conta n.º
2.991-2 – FPM – Fundo de Participação dos Municípios, correspondente a quitação das GPS – Guia
da Previdência Social relativo às competências retro mencionadas, conforme abaixo:
Competência
Valor a pagar
Dez-2009
TOTAL
788034,11
FUNDEB
403708,89
DEMAIS
384325,22
Débito FPM em
Débito FPM em
08/01/10
09/04/10
412985,43
191982,89
28660,21
191982,89
384325,22
0
Pago GPS em
Saldo a pagar
05/05/10
183065,79
0
183065,79
0
0
0
Competência
Valor a pagar
13º-2009
TOTAL
797296,95
FUNDEB
403740,36
DEMAIS
393556,59
Débito FPM em
Débito FPM em
10/02/10
10/03/10
133795,63
28022,51
133795,63
28022,51
0,00
0,00
Débito FPM em
Pago GPS em
30/04/10
05/05/10
204792,39
241922,22
0,00
241922,22
204792,39
0,00
Pago GPS em
Saldo a pagar
07/06/10
188764,20
0,00
0,00
0,00
188764,20
0,00
9 – Note-se que, a competência 12/2009, do total da GPS, que corresponde a R$ 788.034,11
(Setecentos e oitenta e oito mil, trinta e quatro Reais e onze centavos); a parte referente ao
FUNDEB corresponde a R$ 403.708,89 (Quatrocentos e três mil, setecentos e oito reais e oitenta e
nove centavos); sendo que, R$ 28.660,21 (Vinte e oito mil, seiscentos e sessenta reais e vinte e um
centavos), debitado em FPM no dia 10.02.2010, R$ 191.982,89 (Cento e noventa e um mil,
novecentos e oitenta e dois reais e oitenta e nove centavos), debitado em FPM no dia 09.04.2010, e
a importância de R$ 183.065,79 (Cento e oitenta e três mil, sessenta e cinco reais e setenta e nove
centavos) pago através de GPS – Guia da Previdência Social em 05.05.2010, e que, as
transferências efetuadas, posteriormente, conforme abaixo, referiram-se tão somente aos valores
26 de 54
principais.
Competência Dez-2009
TOTAL
FUNDEB
DEMAIS
Valor a pagar
788034,11 403708,89 384325,22
Débito FPM
08/01/10 412985,43 28660,21 384325,22
em
Débito
em
FPM
09/04/10 191982,89 191982,89
0
Pago GPS em 05/05/10 183065,79 183065,79
Saldo a pagar
0
0
0
0
Transferido em
02.06.2010
10 – Da mesma maneira, a competência 13º/2009, do total da GPS que equivale à importância de
R$ 797.296,95 (Setecentos e noventa e sete mil, duzentos e noventa e seis Reais e noventa e cinco
centavos); a parte referente ao FUNDEB corresponde a R$ 403.740,36 (Quatrocentos e três mil,
setecentos e quarenta Reais e trinta e seis centavos); sendo, R$ 133.795,63 (Cento e trinta e três mil,
setecentos e noventa e cinco Reais e sessenta e três centavos), debitado em FPM no dia 10.02.2010,
R$ 28.022,51 (Vinte e oito mil, vinte e dois Reais e cinquenta e um centavos), debitado no FPM em
10.03.2010, e a importância de R$ 241.922,22 (Duzentos e quarenta e um mil, novecentos e vinte e
dois Reais e vinte e dois centavos) pago através de GPS – Guia da Previdência Social em
05.05.2010, e que, as transferências ocorridas posteriormente, conforme abaixo, referiram-se tão
somente aos valores principais.
Competência 13º-2009
TOTAL
FUNDEB
DEMAIS
Valor a pagar
797296,95 403740,36 393556,59
Débito
em
Débito
em
Débito
em
FPM
FPM
FPM
10/02/10 133795,63 133795,63
0,00
10/03/10 28022,51 28022,51
0,00
30/04/10 204792,39
Transferido em
06.05.2010
Transferido em
02.06.2010
0,00 204792,39
Pago GPS em 05/05/10 241922,22 241922,22
0,00
Pago GPS em 07/06/10 188764,20
0,00 188764,20
Saldo a pagar
0,00
0,00
0,00
11 – Ademais, inexiste na legislação específica que rege o FUNDEB, dispositivo legal algum que
não possibilite o pagamento em mora das obrigações previdenciárias, incluídas nos encargos sociais
dos servidores da folha de pagamento oriunda daquele Fundo.
12 – Por outro lado, o procedimento do Município, buscou tão-somente resguardar o adimplemento
da folha de pagamento dos servidores, diante do caráter alimentar da remuneração destes, que se
sobrepõe, a mercê da própria razoabilidade do ordenamento jurídico, a quitação dos débitos
previdenciários.
13 – Por fim, saliente-se que a CGU, na intenção de responsabilizar este Município por este
hipotético invoca a redação revogada do art. 37, da Lei n. 8.212/91, olvidando o seu novel
enunciado que lhe foi dado pela Lei n. 11.941/2009. Também, pretende responsabilizar o gestor
local por esta mesma suposta dívida, através do revogado art. 41, da citada Lei n. 8.212/91, que
ocorreu por força da referenciada Lei n. 11.941/2009. Ou seja, no Informativo da CGU são
noticiados dispositivos de lei com redação diversa (o primeiro) e revogada (o segundo, na
argumentação de tentar responsabilizar pessoalmente o gestor).
d) Análise do Controle Interno:
Diante de tudo que já havia sido exposto e considerando-se que não há previsão legal para custeio
27 de 54
de juros/atualização de mora com recursos do referido programa e considerando que o município
não acrescentou fatos novos que efetivamente justificassem o atraso no pagamento das referidas
obrigações tributárias, mantém-se a constatação de que são despesas inelegíveis e que, portanto,
devem ser revertidos à conta do FUNDEB, com recursos oriundos do orçamento próprio da
Prefeitura Municipal de São Miguel dos Campos.
Acrescente-se, por fim, no que se refere às condutas pessoais da gestão, que a Lei 12.024/2009
promoveu anistia de penalidades pecuniárias ao gestor (anteriormente previstas no art. 41, Lei
8.212/91). Restaria, tão somente, aferir se tal conduta deve sofrer algum outro tipo de sanção
administrativa.
Recomendação : 1
1. Comunicar o fato ao Tribunal de Contas Estadual/Municípios e ao Ministério Público Estadual;
2. Utilizar os resultados das fiscalizações para subsidiar a avaliação dos resultados do Fundeb
preceituada no inciso VI do art. 30 e o planejamento da capacitação dos membros dos conselhos de
que trata o inciso II do mesmo artigo 30, da lei 11.494/2007.
3.1.1.4 - CONSTATAÇÃO
Prejuízos causados por grande quantidade de professores afastados de sala de aula por períodos
superiores a 15 dias sem laudo do INSS
a) Fato:
Durante o período de campo buscou-se verificar a regularidade dos afastamentos de professores das
salas de aulas. Partiu-se de relatório produzido pelo Conselho do FUNDEB em 01/06/2010,
contendo relação nominal de professores que estariam informalmente "em benefício" (afastados de
suas atividades laborais baseados em laudos médicos). No relatório são identificados 30
professores, os quais estariam em gozo de licença-médica desprovida de laudo médico oficial do
INSS.
Em um segundo momento, solicitou-se ao município de São Miguel dos Campos que apresentasse
relação de todos os servidores da educação que tenham estado afastados de respectivas funções nos
exercícios de 2008 a 2010, acompanhados de cópias de procedimentos administrativos que
incluíssem laudos de junta médica municipal, prescrevendo afastamentos de salas de aula ou de
atividades desempenhadas pelos respectivos servidores. Em resposta atendendo ao solicitado, o
município forneceu relação de servidores afastados e respectivos períodos de afastamento.
Destacamos os servidores para os quais foi apresentado processo de concessão das licenças,
conforme a seguir:
Servidor (Matrícula ou
iniciais)
Período afastamento
Duração do
afastamento
534
2055
A partir de 2005
A partir de 2006
Indeterminada
Indeterminada
755
199
Fev/08 a Jan/09
Jul/08 a Jan/09
12
6
3517
2010
Mai/09 a Jan/10
A partir de janeiro/10
8
Indeterminada
463
529
Out/09 a Jan/10
Jul/09 a Jan/10
4
6
359
Jul/10 a Jan/11
6
28 de 54
2204
Jul/10 a Jan/11
6
2036
371
Fev/10 a Jan/11
Jul/10 a Jan/11
12
6
2081
2181
A partir de fevereiro/08
A partir de fevereiro/08
Indeterminada
Indeterminada
2050
200
A partir de fevereiro/08
A partir de fevereiro/08
Indeterminada
Indeterminada
270
6568
A partir de fevereiro/08
Dez/08 a fev/09
Indeterminada
3
714
2082
A partir de fevereiro/10
A partir de março/07
Indeterminada
Indeterminada
714
1859
A partir de março/08
A partir de março/08
Indeterminada
Indeterminada
254
463
A partir de março/08
A partir de março/08
Indeterminada
Indeterminada
2176
529
A partir de março/08
Mar/10 a Mar/11
Indeterminada
12
270
694
Mar/10 a Mar/11
A partir de abril/08
12
Indeterminada
1794
261
A partir de abril/08
A partir de abril/08
Indeterminada
Indeterminada
2010
529
A partir de abril/08
A partir de abril/08
Indeterminada
Indeterminada
3517
447
Jan/10 a Abr/10
A partir de abril/10
3
Indeterminada
5982
262
Fev/08 a Mai/08
Mar/08 a Mai/08
3
3
463
2319
A partir de maio/09
Fev/10 a Mai/10
Não informada
3
6515
356
Mar/10 a Mai/10
Mar/08 a Jun/08
2
3
250
3533
A partir de junho/08
Mar/08 a Jun/08
Indeterminada
3
6515
675
Mai/10 a Jun/10
Abr/10 a Jun/10
1
2
356
1859
Mar/10 a Jun/10
Mar/10 a Jun/10
3
3
694
2116
Mar/10 a Jun/10
Mar/10 a Jun/10
3
3
1794
373
Fev/10 a Jun/10
Mar/10 a Jun/10
4
3
755
261
Mar/10 a Jun/10
Mar/10 a Jun/10
3
3
262
199
Mar/10 a Jun/10
Fev/10 a Jun/10
3
4
384
Mar/10 a Jun/10
3
29 de 54
355
A partir de julho/07
Indeterminada
551
5982
Mai/08 a Jul/08
Mai/08 a Jul/08
2
2
371
184
Mar/08 a Jul/08
Mar/08 a Jul/08
4
4
378
5977
Mai/08 a Jul/08
A partir de julho/09
3
Indeterminada
534
2129
Jan/10 a Jul/10
Jan/10 a Jul/10
6
6
2176
200
Mar/10 a Jul/10
Abr/10 a Jul/10
4
3
374
N.B.C.J.
Fev/08 a Ago/08
6
Jun/08 a Ago/08, com
Indeterminada
reavaliação a cada 90 dias
P.H.S.A.
2319
A partir de agosto/08
Mai/09 a Ago/09
Indeterminada
3
6424
356
Mai/09 a Ago/09
Mai/09 a Ago/09
3
3
1859
694
Mai/09 a Ago/09
Mai/09 a Ago/09
3
3
2116
755
Mai/09 a Ago/09
Mai/09 a Ago/09
3
3
199
2079
Jun/09 a Ago/09
Fev/10 a Ago/10
2
6
2050
270
Abr/10 a Ago/10
Mai/10 a Ago/10
4
3
2288
356
Mar/08 a Set/08
Jul/08 a Set/08
6
2
A.C.S.M.
6515
Mar/10 a Set/10
Jul/10 a Set/10
6
2
373
6511
Jun/10 a Set/10
Jul/10 a Set/10
3
2
E.M.S.
6424
A partir de outubro/07
A partir de outubro/08
Indeterminada
Indeterminada
574
2358
Abr/08 a Out/08
Abr/08 a Out/08
6
6
3533
2319
Ago/08 a Out/08, , com
Indeterminada
reavaliação a cada 90 dias
Ago/09 a Out/09
3
2129
6320
Jul/09 a Out/09
Ago/09 a Out/09
3
3
262
4424
Jul/09 a Out/09
Jun/09 a Out/09
3
4
2176
200
Jul/09 a Out/09
Jul/09 a Out/09
3
3
384
540
Ago/09 a Out/09
Jun/10 a Out/10
3
4
30 de 54
1859
Jul/10 a Out/10
3
574
985
Jul/10 a Out/10
Jul/10 a Out/10
3
3
594
199
Abr/10 a Out/10
Jun/10 a Out/10
6
4
414
2126
A partir de Novembro/08
A partir de Novembro/08
Indeterminada
Indeterminada
714
374
Mai/09 a Nov/09
Mai/10 a Nov/10
6
6
2033
6515
Ago/09 a Dez/09
Set/09 a Dez/09
4
3
2288
5982
Out/09 a Dez/09
Set/09 a Dez/09
3
3
250
184
Set/09 a Dez/09
Set/09 a Dez/09
3
4
2050
E.M.S.
Set/09 a Dez/09
Jun/10 a Dez/10
3
6
Considerando tão somente estes afastamentos registrados e informados pela Secretaria Municipal de
Educação de São Miguel dos Campos, há prejuízos potenciais substanciais a registrar. Para tanto, o
cálculo se baseou no salário vigente em junho/2010, projetado para as quantidades de meses em que
os servidores estiveram afastados - nos termos dos respectivos laudos expedidos pelas junta médica
municipal e posteriormente acrescidos de encargos trabalhistas proporcionais (férias e décimoterceiro salário), além de encargos sociais (INSS e FGTS). Os resultados foram estimados em R$
2.132.335,21 (a abrangência foi delimitada ao período de janeiro de 2008 a junho de 2010).
Oportuno observar que:
a) dentre as folhas entregues pelo município, não foram identificados pagamentos com recursos do
FUNDEB aos servidores da educação: A.C.S.M., L.C.A., N.B.C.J., P.H.S.A..
b) parte destes servidores que gozaram de licenças-médicas por períodos prolongados, além de estar
vinculada ao município de São Miguel dos Campos, possui também vínculos com outros entes
federativos, conforme tabela a seguir. Neste sentido, há que se verificar se os demais entes
federativos também registraram licenças- médicas destes servidores nos respectivos períodos
citados acima.
Matrícula do
Servidor(a)
2319
2033
3517
5982
2116
262
4424
378
VÍNCULO ADICIONAL A:
Secretaria de Estado da Educação de
Alagoas
Prefeitura Municipal de Jequiá da Praia
Secretaria de Estado da Educação de
Alagoas
Prefeitura Municipal de Boca da mata
Secretaria Estadual de Saúde de Alagoas
Prefeitura Municipal de Barra de São
Miguel
Prefeitura municipal de Jequiá da Praia
Prefeitura Municipal de Campo alegre
31 de 54
c) Conforme foi possível apurar, dentre as relações fornecidas pelo município, o volume de
servidores afastados por razões médicas variou de 52 a 58 servidores nos últimos exercícios. Por
outro lado, esta quantidade é ainda maior. Dentre os nomes relacionados pelo Conselho do
FUNDEB de professores sem exercício de atividades letivas, verificou-se que 60% (18 de 30) dos
professores em gozo de licenças/afastamentos médicos não possuíam respaldo licenças-médicas
concedidas mediante laudo da perícia municipal.
Assim, há que se registrar e apurar o fato de ao menos 18 exemplos de professores que estariam
afastados do exercício do magistério sem laudos médicos que lhes justificassem tal situação (apesar
de solicitados, tais laudos não foram emitidos à CGU para análise). Por outro lado, há ainda outra
questão a enfrentar, qual seja, a prerrogativa de emissão de licenças-médicas de médio ou longo
prazo por parte do ente municipal (Junta médica).
A este respeito, cabe registrar que o município de São Miguel dos Campos não possui regime
próprio de previdência. Assim, seus servidores estão vinculados ao regime geral de previdência
(RGPS).
Consequentemente, os benefícios previdenciários dos servidores municipais (tais como auxíliodoença, auxílio-acidente, aposentadoria por invalidez) são cobertos pelo INSS, estando sujeitos à
legislação do RGPS. Destaca-se o trecho da respectiva legislação vigente (Lei 8.213/90) que trata
do benefício de auxílio-doença:
"Art. 60. O auxílio-doença será devido ao segurado empregado a contar do décimo sexto dia do
afastamento da atividade, e, no caso dos demais segurados, a contar da data do início da
incapacidade e enquanto ele permanecer incapaz.
(...)
§ 3º Durante os primeiros 15 (quinze) dias consecutivos ao do afastamento da atividade por motivo
de doença, incumbirá à empresa pagar ao segurado empregado o seu salário integral ou, ao
segurado empresário, a sua remuneração.
§ 4º A empresa que dispuser de serviço médico, próprio ou em convênio, terá a seu cargo o exame
médico e o abono das faltas correspondentes ao período referido no § 3º, somente devendo
encaminhar o segurado à perícia médica da Previdência Social quando a incapacidade
ultrapassar 15 (quinze) dias. "(grifos nossos)
A lei determina que os primeiros quinze dias de afastamento por motivo de saúde estão sob a
responsabilidade do empregador (no presente caso, a Prefeitura Municipal). Neste sentido, a
legislação municipal deve dispor sobre o funcionamento de seu serviço médico, sempre
considerando a análise sobre afastamentos de até quinze dias, visto que os afastamentos por prazo
superior estão sob encargo do INSS e, portanto, sujeitos à perícia médica oficial da Previdência
Social, como condição à concessão do benefício.
Uma vez que o município de São Miguel dos Campos não é detentor de regime próprio de
previdência, as despesas para cobrir afastamentos por licença-médica por prazo superior a 15 dias
devem ser cobertas pelo devido órgão previdenciário (INSS). Quando o ente municipal utiliza
recursos do FUNDEB para custear unilateralmente afastamentos já cobertos pelo RGPS, pratica ato
em contrariedade à legislação previdenciária e gera prejuízos ao erário municipal.
Por fim, cabe observar que esta relação não é conclusiva, uma vez que se trata de levantamento de
dados fornecidos pelo próprio ente municipal, exclusivamente referentes a professores pagos com
recursos do FUNDEB municipal. Neste sentido, os valores globais podem ser significativamente
maiores, especialmente quando somadas também as ocorrências relativas aos demais servidores da
educação (e, porque não, das demais Secretarias). Além disto, a situação foi apurada no período de
2008 a 2010. Contudo, o impacto negativo ao erário do FUNDEB municipal é significativamente
maior, quando considerado o período integral dos afastamentos irregulares (outros exercícios
32 de 54
anteriores).
b) Manifestação da Unidade Examinada:
Por meio do Ofício PMSMC/GP n.º 525/2010, de 06 de dezembro de 2010, a Prefeitura de São
Miguel dos Campos/AL, apresentou a seguinte justificativa (sic):
"Toda a relação colacionada de professores, que se encontravam acobertados por laudo emitido pela
Junta Médica, não estavam afastado do labor, apenas este órgão tecnicamente noticiava a
incapacidade do servidor respectivo para exercer sua função em sala de aula.
Daí porque desempenharam, no âmbito da educação básica, outras funções, conforme comprova a
vasta documentação em anexo - doc. 03, relativa à freqüência deles. Ou seja, a Secretaria Municipal
de Educação, diante da comunicação técnica enunciada em laudo médico emitido por profissionais
competentes, não afastou todos aqueles servidores, tão-somente fez a readaptação destes no local de
trabalho. Tal procedimento foi indene de má-fé ou culpa e, principalmente, dano ao erário, de vez
que os servidores detentores de laudo médico oficial continuaram a laborar fazendo jus a percepção
de seus vencimentos, mesmo em outra função.
A remuneração, caracteriza-se como verba alimentar, é fruto da relação de trabalho exercida, ou
seja, onde há labor direito existe à percepção de salário. In casu, os servidores/professores afastaram
tão-somente da sala de aula, por razões médicas, mas não abandonaram o exercício trabalho na
educação básica municipal.
Assim, não se pode destes fatos singelos abstraí qualquer infração de probidade e dano ao erário.
Quanto aos demais servidores (segundo o relatório do Conselho) que não estavam acobertados por
laudo médico, verifica-se que estes igualmente não abandonaram o labor, conforme freqüência em
anexo - doc. 03.
Ressalte-se, por fim, que esta Municipalidade adotou procedimentos no sentido de que sanar
eventuais irregularidades, convocando os servidores em questão para se apresentarem, se for caso,
sejam encaminhados ao INSS."
c) Análise do Controle Interno:
A questão largamente discutida, foi submetida à apreciação da gestão municipal, a qual trouxe
novos fatos ao conhecimento da equipe de fiscalização, especialmente no que se refere ao
argumento de que os servidores não estariam mais sem exercício de atividades laborais, conforme
se deveria depreender dos laudos médicos anteriormente apresentados, mas apenas estão afastados
de sala de aula. Estes documentos acostados à justificativa produzida são declarações apresentadas
pelos respectivos diretores de unidades escolares, responsáveis pela frequência e controle das
atividades desempenhadas pelos servidores. Nesta medida, considerando que os mesmos possuem
fé de ofício e que neste momento, apesar do relatório emitido pelo Conselho do FUNDEB, não
existam elementos suficientemente robustos a contrapor tais atestos, entende-se que a questão já se
encontra parcialmente resolvida. Ao gestor municipal, também guardião do erário municipal, resta
considerar a hipótese de estender a verificação e comprovação da situação destes servidores.
Por outro lado, a questão apresentada trata de outros servidores, não contemplados na justificativa
apresentada. Com relação a estes, não houve o devido esclarecimento, permanecendo o
entendimento pela irregularidade da situação descrita.
Além disto, há o registro de servidores que se encontraram afastados das atividades em sala de aula,
sem a apresentação do devido laudo médico. Nestes casos também permanece o entendimento pela
irregularidade da situação descrita.
Por fim, há que se verificar a situação de servidores cujo laudo médico, pela natureza da restrição
de ordem médica, aponta para afastamento de quaisquer atividades laborais, o que não
33 de 54
recomendaria que fossem utilizados nem mesmo em outras atividades laborais.
Recomendação : 1
1. Comunicar o fato ao Tribunal de Contas Estadual/Municípios e ao Ministério Público Estadual;
2. Utilizar os resultados das fiscalizações para subsidiar a avaliação dos resultados do Fundeb
preceituada no inciso VI do art. 30 e o planejamento da capacitação dos membros dos conselhos de
que trata o inciso II do mesmo artigo 30, da lei 11.494/2007.
3.1.1.5 - CONSTATAÇÃO
Servidores cedidos para exercício de atividades fora da educação básica sendo pagos com recursos
do FUNDEB.
a) Fato:
Durante o período de campo buscou-se verificar a existência e regularidade de cessões de
professores a outros órgãos ou entes. Com base em planilhas fornecidas pela prefeitura municipal e
em dados extraídos de relatório produzido pelo Conselho do FUNDEB, além de verificações in
loco, foram identificadas por amostragem as seguintes situações consideradas irregulares
(professores que não estão atuando na educação básica):
Matrícula
2352
3517
260
A disposição de:
SINTEAL
Desde
Fevereiro/2010
NUPS
SINTEAL
Julho/2008
Fevereiro/2010
2071
Prefeitura (Jurídico) Não informado pelo município
4413 e 2063 SINTEAL
Janeiro/2008
480
Matrícula
SINTEAL
Remuneração
mensal ***:
2352
3517
R$ 1.413.05
R$ 1.429,97
260
2071
4413 e
2063
480
Janeiro/2008
Fator*:
5
24
Prejuízo
potencial ***
Prejuízo ao
FUNDEB ****
R$ 7.065,25
R$ 34.319,28
R$ 10.801,98
R$ 52.470,37
R$ 1.649,01
5
R$ 1.600,99 30 **
R$ 8.245,05
R$ 48.029,70
R$ 12.605,77
R$ 73.432,07
R$ 1.554,35
30
R$ 46.630,50
R$ 71.292,85
R$ 1.319,16
30
R$ 39.574,80
R$ 60.505,47
R$ 183.864,58
R$ 281.108,51
Valor total acumulado
* Fator que considera o número de meses sem atuação na educação básica no período de janeiro de 2008 a junho de 2010 (últimos 30 meses)
** Considerado o período integral da amostra, uma vez que o município não especificou o período em que ocorreu a irregularidade.
*** Considerando os dados financeiros extraídos da folha de salários da educação de junho de 2010 e multiplicando pela quantidade de meses
anteriores em que o servidor esteve afastado de sua atuação na educação básica municipal.
**** Valores incluindo encargos sociais e FGTS (estimados em 28%), além de férias e décimo-terceiro salário proporcionais aos respectivos períodos.
34 de 54
Considera-se que tais despesas não são elegíveis entre os gastos do FUNDEB, por não terem
relação com a educação básica municipal. Desta forma, fica configurado prejuízo ao
desenvolvimento da educação básica municipal, o qual deve ser reparado através do ressarcimento
destes valores desembolsados por parte do município à conta do FUNDEB (utilizando recursos
próprios).
b) Dano ao Erário:
R$ 271.690,54
c) Manifestação da Unidade Examinada:
Por meio do Ofício PMSMC/GP n.º 525/2010, de 06 de dezembro de 2010, a Prefeitura de São
Miguel dos Campos/AL, apresentou a seguinte justificativa, editada apenas no nome de pessoas
citadas, a fim de preservá-las:
"Inicialmente, saliente-se que os servidores que se encontram à disposição do SINTEAL possuem o
direito à licença para desempenho do mandato, conforme o art. 52, do PCC - Lei n. 1.146, de 20 de
junho de 2003, cuja cópia integral já foi disponibilizada a esta CGU. Nesse sentido, ofícios
enviados por esta instituição - doc. 04.
No tocante a servidora N.S.R., que consta como à disposição da Prefeitura (Jurídico), informa-se
que esta respondeu Processo Administrativo Disciplinar (de n. 1.006090115) - cópia anexa - doc.
05, que teve objeto abandono de cargo. Ressalte-se o aludido processo finalizou com a expedição da
Portaria de Demissão da mencionada servidora, em data de 22 de julho de 2010.
Nesse passo, frise-se que no final de 2008 caracterizou-se o seu abandono de cargo, conforme ficha
financeira anexa - doc 06. No período de janeiro de 2009 a julho de 2010, quando tramitou o
aludido processo administrativo disciplinar ao serviço, a servidora N.S.R. somente recebeu parcas
quantias dos cofres públicos municipais, cf. fichas financeiras respectivas - doc. 06. Por fim,
registre-se em face da servidora C.C.L.R., que esta, mediante Portaria, integra o NUPS, Núcleo de
Promoção Social, que tem por objetivo destinar ações de saúde em diversas áreas, dentre a qual a
educação, mormente a interação direta entre os docentes e discentes, com prevenção e atuação da
saúde no ambiente escolar - doc. 07."
d) Análise do Controle Interno:
Objetivando melhor esclarecer o ponto, ratificamos que não há óbice a afastamentos para atividades
sindicais (desde que amparada na legislação vigente) ou mesmo para prática de outras atividades
administrativas no âmbito do ente municipal, mesmo que não estejam diretamente relacionadas à
educação básica.
Entretanto, em todos estes casos, as despesas geradas não devem ser cobertas por recursos do
FUNDEB, mas por outras fontes municipais, tais como as despesas orçamentárias da própria
Secretaria de Educação (exceto FUNDEB) ou de Secretaria na qual o servidor esteja atuando. No
que se refere à situação da ex-servidora N.S.R. diante de nova informação produzida pela gestão,
indicando que não houve dispêndio com a mesma em todo o período examinado, mas apenas no
período de janeiro a agosto de 2008. Registrou-se, então, prejuízo incorrido no período de R$
9.417,97.
Nesta medida, o prejuízo que deve ser revertido pela Prefeitura Municipal de São Miguel dos
Campos à conta do FUNDEB é estimado em R$ 271.690,54, considerando os demais servidores
citados no período examinado.
Recomendação : 1
1. Comunicar o fato ao Tribunal de Contas Estadual/Municípios e ao Ministério Público Estadual;
35 de 54
2. Utilizar os resultados das fiscalizações para subsidiar a avaliação dos resultados do Fundeb
preceituada no inciso VI do art. 30 e o planejamento da capacitação dos membros dos conselhos de
que trata o inciso II do mesmo artigo 30, da lei 11.494/2007.
3.1.1.6 - CONSTATAÇÃO
Inconsistências e erros no pagamento de gratificações.
a) Fato:
Durante o período de campo, com base em planilhas fornecidas pela prefeitura municipal e na
legislação aplicável (PCC - Lei municipal n.º 1.146/2003), buscou-se verificar a regularidade do
pagamento de gratificações por exercício de direção escolar. A referida legislação prevê os
seguintes percentuais de gratificações (incidentes sobre vencimento de Professor, nível III, classe A,
jornada de 20 horas da grade de licenciatura plena):
N.º alunos da
escola
150 a 500
501 a 1000
1001 a 1500
1501 ou mais
Gratificação Diretor
*
Valor em R$
(junho/2010)**
50,00%
70,00%
R$ 532,76
R$ 745,85
100,00%
120,00%
R$ 1.065,51
R$ 1.278,59
* Fonte: Lei municipal n.º 1.146/2003
** Com base na folha de pagamentos de junho/2010. A gratificação para vice-diretor é estipulada em 50% da gratificação do diretor da respectiva
escola.
Informações extraídas de relatório produzido pelo Conselho do FUNDEB em junho/2010 apontam
que há distorções no pagamento de tais gratificações, ocorrendo pagamentos a maior (percentuais
em faixa percentual acima do estipulado na lei ou pagamento a mais de um servidor) e a menor
(ausência de pagamento de gratificação ou pagamento em menor valor). Por outro lado, não há
informação precisa quanto ao período em que se iniciou tal situação irregular, assim como não foi
possível cotejar estas informações com entrevistas aos servidores envolvidos (beneficiados ou
prejudicados).
Em resposta à SF EDUC 004, a prefeitura municipal disponibilizou planilhas das folhas de
pagamentos. Estas planilhas não apresentavam os valores discriminados de cada rubrica, o que,
num primeiro momento, prejudicou a verificação precisa dos cálculos de gratificação por exercício
de direção escolar. Instada a se manifestar sobre o ponto, a gestão argumentou que o ponto não
possuía detalhamento suficiente, por não indicar supostos beneficiados, prejudicados e respectivos
valores.
Neste sentido, expediu-se nova solicitação de fiscalização (05/2010), requerendo fichas financeiras
dos servidores e relações de diretores e vice-diretores das unidades escolares municipais nos
exercícios de 2008 a 2010.
Por meio do ofício MC 011/2011 e seus anexos, emitido em 08 de fevereiro de 2011, as
informações foram devidamente prestadas pela Prefeitura Municipal. A análise destes dados
revelou as seguintes inconsistências (valores em desacordo com Lei Municipal 1.146/2003, que
institui o Plano de Cargos e Carreira do Pessoal da Rede Pública Municipal de Ensino de São
Miguel dos Campos):
Referentes ao exercício 2010:
- Pagamento de gratificação a diretor de extensão da Escola José Fernando L. Souza (só há
36 de 54
previsão de pagamento de gratificação a diretores de escolas). Valor pago a maior em 2010: R$
4.528,40.
- Pagamento de gratificação a diretor da Escola Valdemar Cavalcante (só há previsão de
pagamento de gratificação a diretores de escolas com o mínimo de 150 alunos). Valor pago em
2010: R$ 6.925,75.
- Pagamento de gratificação a diretor da Escola Mendo Sampaio (só há previsão de pagamento
de gratificação a diretores de escolas com o mínimo de 150 alunos). Valor pago em 2010: não foi
fornecida a ficha financeira do servidor. Diretor de escola da mesma categoria de gratificação
recebeu em 2010 o valor de R$ 6.925,75.
- Pagamento de gratificação a vice-diretor da Escola Rui Palmeira. Valor pago em 2010: R$
7.347,47. Valor pago a outros equivalentes: R$ 6.925,88. Valor pago a maior em 2010: R$ 421,59.
- Pagamento de gratificação a vice-diretor da Escola Mário Soares Palmeira. Valor pago em
2010: R$ 8.311,03. Valor pago a outros equivalentes: R$ 5.625,31. Valor pago a maior em 2010:
R$ 2.685,72.
- Pagamento de gratificação a diretor da Escola Maria Rosa, em valor a maior nos meses de janeiro
a maio de 2010. Valor pago a maior em 2010: R$ 1.598,30.
- Pagamento de gratificação a diretor da Escola Iramilton Leite, em valor a maior nos meses de
janeiro a maio de 2010. Valor pago a maior em 2010: R$ 1.598,30.
- Pagamento de gratificação a diretor da Escola Mário Soares Palmeira, em valor a maior nos
meses de janeiro a maio de 2010. Valor pago a maior em 2010: R$ 2.663,70.
- Pagamento de gratificação a diretor da Escola Visconde de Sinimbu, em valor a maior nos
meses de janeiro a maio de 2010. Valor pago a maior em 2010: R$ 1.065,55.
- Pagamento de gratificação a vice-diretora da Escola Mário Soares Palmeira, em valor a maior
(houve alteração na gratificação do diretor, mas não em relação à vice, que deveria receber 50%
daquele. Valor pago a maior em 2010: R$ 3.835,93.
- Pagamento de gratificação a professora de matrícula 0685, sem informação de que a mesma
tenha ocupado cargo diretivo. Valor pago em 2010: R$ 12.776,27.
- Pagamento de gratificação a professora de matrícula 2366, sem informação de que a mesma
tenha ocupado cargo diretivo. Valor pago em 2010: R$ 11.021,14.
- Pagamento de gratificação a professora de matrícula 0418, sem informação de que a mesma
tenha ocupado cargo diretivo. Valor pago em 2010: R$ 14.055,34.
- Pagamento de gratificação a professora de matrícula 0419, sem informação de que a mesma
tenha ocupado cargo diretivo. Valor pago em 2010: R$ 8.311,03.
- Pagamento de gratificação a professora de matrícula 2325, sem informação de que a mesma
tenha ocupado cargo diretivo. Valor pago em 2010: R$ 8.524,08.
- Pagamento de gratificação a professora de matrícula 2080, sem informação de que a mesma
tenha ocupado cargo diretivo. Valor pago em 2010: R$ 4.102,23.
- Pagamento de gratificação a professora de matrícula 0678, sem informação de que a mesma
tenha ocupado cargo diretivo. Valor pago em 2010: R$ 12.776,13.
- Pagamento de gratificação a professora de matrícula 2026, sem informação de que a mesma
tenha ocupado cargo diretivo. Valor pago em 2010: R$ 2.237,52.
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- Pagamento de gratificação a professora de matrícula 3353, sem informação de que a mesma
tenha ocupado cargo diretivo. Valor pago em 2010: R$ 1.331,90.
Referentes ao exercício 2009:
- Pagamento de gratificação a diretor de extensão da Escola José Fernando L. Souza (só há
previsão de pagamento de gratificação a diretores de escolas). Valor pago a maior em 2009: R$
6.562,16.
- Pagamento de gratificação a diretor de extensão da Escola Noemia Bastos (só há previsão de
pagamento de gratificação a diretores de escolas). Valor pago a maior em 2009: R$ 1.370,70.
- Pagamento de gratificação a vice-diretor da Escola Rui Palmeira. Valor pago em 2009: R$
6.961,65. Valor pago a outros equivalentes: R$ 6.562,03. Valor pago a maior em 2009: R$ 399,62.
- Pagamento de gratificação a diretor e vice-diretor de extensão da Escola Maria Rosa (só há
previsão de pagamento de gratificação a diretores/vices de escolas). Valor pago em 2009: R$
489,47.
- Pagamento de gratificação a vice-diretor da Escola José Nogueira Mendes em valor diverso do
previsto (50% do valor da gratificação de diretor). Valor pago a maior em 2009: R$ 1.914,97.
- Pagamento de gratificação a dois vice-diretores da Escola Dionísia Apratto Tenório em
janeiro/2009. Valor pago em 2009: R$ 242,37.
- Pagamento de gratificação a diretor da Escola Valdemar Cavalcante (só há previsão de
pagamento de gratificação a diretores de escolas com o mínimo de 150 alunos). Valor pago em
2009: R$ 6.105,13.
- Pagamento de gratificação a professora de matrícula 2366, sem informação de que a mesma
tenha ocupado cargo diretivo. Valor pago em 2009: R$ 8.988,20.
- Pagamento de gratificação a professora de matrícula 0418, sem informação de que a mesma
tenha ocupado cargo diretivo. Valor pago em 2009: R$ 12.389,97.
- Pagamento de gratificação a professora de matrícula 0110, sem informação de que a mesma
tenha ocupado cargo diretivo. Valor pago em 2009: R$ 228,45.
- Pagamento de gratificação a professora de matrícula 0359, sem informação de que a mesma
tenha ocupado cargo diretivo. Valor pago em 2009: R$ 114,22.
- Pagamento de gratificação a professora de matrícula 2106, sem informação de que a mesma
tenha ocupado cargo diretivo. Valor pago em 2009: R$ 748,93.
- Pagamento de gratificação a professora de matrícula 0678, sem informação de que a mesma
tenha ocupado cargo diretivo. Valor pago em 2009: R$ 10.184,45.
- Pagamento de gratificação a professora de matrícula 0699, sem informação de que a mesma
tenha ocupado cargo diretivo. Valor pago em 2009: R$ 169,66.
- Pagamento de gratificação a professora de matrícula 2067, sem informação de que a mesma
tenha ocupado cargo diretivo. Valor pago em 2009: R$ 7.874,57.
- Pagamento de gratificação a professora de matrícula 0115, sem informação de que a mesma
tenha ocupado cargo diretivo. Valor pago em 2009: R$ 6.562,03.
- Pagamento de gratificação a professora de matrícula 0685, sem informação de que a mesma
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tenha ocupado cargo diretivo. Valor pago em 2009: R$ 12.031,89.
Referentes ao exercício 2008:
- Pagamento de gratificação a diretor de extensão da Escola Maria Rosa (só há previsão de
pagamento de gratificação a diretores de escolas). Valor pago a maior em 2008: R$ 8.065,16.
- Pagamento de gratificação a diretor de extensão da Escola Des. José Fernando Lima Souza (só
há previsão de pagamento de gratificação a diretores de escolas). Valor pago a maior em 2008: R$
8.556,76.
- Pagamento de gratificação de diretor da Escola Visconde de Sinimbu pago a maior (70%, ao
invés de 50%). Valor pago a maior em 2008: R$ 2.795,86.
- Pagamento de gratificação a professora de matrícula 0685, sem informação de que a mesma
tenha ocupado cargo diretivo. Valor pago em 2008: R$ 10.318,82.
- Pagamento de gratificação a professora de matrícula 6737, sem informação de que a mesma
tenha ocupado cargo diretivo. Valor pago em 2008: R$ 3.464,90.
b) Dano ao Erário:
R$ 179.578,47
c) Manifestação da Unidade Examinada:
Por meio do Ofício PMSMC/GP n.º 525/2010, de 06 de dezembro de 2010, a Prefeitura de São
Miguel dos Campos/AL, apresentou a seguinte justificativa:
"Assevera a CGU, com fundamento em relatório do Conselho municipal do Fundeb, que as
gratificações destinadas aos diretores de escolas encontravam-se distorcidas em seu pagamento.
Todavia, neste tópico, a narrativa da própria CGU é prenhe de informações conclusivas a respeito
desta informação repassada pelo aludido Conselho, não adentrando em elementos afirmativos
quanto à alegada distorção ou suposto favorecimento indevido. Daí porque se impossibilita maiores
discussões sobre esta questão."
Por meio do Ofício 8742/2011/CGU-REGIONAL/AL houve nova oportunidade para manifestação
da gestão municipal. Desta feita, o município de São Miguel dos Campos se manifestou por meio
do Ofício PMSMC/PJ n.º 29/2011, assinado por seu Procurador Jurídico, Sr. MARCOS VALÉRIO
M. CASTRO, cujo teor é integralmente reproduzido a seguir, editado tão somente quanto à
substituição dos nomes de servidores por respectivas matrículas:
"Utilizo-me do presente, EM RESPOSTA ao Ofício 8742/2011/CGU- REGIONAL/AL, para
apresentar, tempestivamente, justificativas e esclarecimentos aos resultados da fiscalização
realizada no período de 20 a 30/07/2010 por essa CGU, neste Município, no que concerne à
complementação de informações encaminhadas anteriormente. Trata-se de averiguações realizadas
por esta CGU a respeito das gratificações dos diretores e vice-diretores das escolas municipais de
São Miguel dos Campos, as quais estariam em desacordo a legislação de regência. *!* Em primeiro
lugar, antes de qualquer consideração a respeito do Informativo em análise, diga-se enfaticamente
que se pacificou na jurisprudência pátria o entendimento acerca da exegese da Lei de Improbidade,
no sentido de que nem toda ilegalidade encerra um ato qualificado por aquela, necessitando do
elemento subjetivo do agente, retratado em sua má-fé e na ocorrência do dano ao erário. A mera
ilegalidade, por discordância objetiva da lei, não pode ser valorada como um ato ímprobo e ilícito,
sob pena de, em inúmeros casos, transformar irregularidades comuns na administração pública em
situação desta jaez, desprezando a razoabilidade e cotejando a realidade de forma objetiva. *!* No
caso em tela, o eventual pagamento a maior de gratificação a diretores e vice-diretores não tem o
condão de evidenciar em si mesmo uma ilicitude hábil a atrair qualquer modalidade de sanção.
39 de 54
Explica- se.
Ressaltam-se a seguir as situações concretas apontadas no Informativo desta CGU:
a) Pagamento de gratificação a diretor da extensão da Escola Desembargador José Fernando Lima
Souza, nos exercícios de 2008, 2009 e 2010, quando não existia previsão legal nesse sentido.
Com efeito, é de se mensurar que a distância entre a extensão e sede da referida Escola ultrapassa
mais de 2 km, o que dificultava a atividade do diretor da instituição central, a designação de um
diretor e concessão de respectiva gratificação à sua extensão teve o intuito de justamente favorecer
o bom andamento das atividades docentes e discentes desta, legitimada, pois, pela nítida boa-fé
administrativa.
Ou seja, a extensão cuida-se, na verdade, de uma unidade praticamente autônomo, cuja regência
exige o gerenciamento pedagógico e administrativo por um diretor, de labor destacável de forma
que merecedor de uma gratificação, numa interpretação teleológica da disciplina legal municipal
das gratificações aos diretores de escolas.
Igual raciocínio vale para alegação concernente às extensões das escolas municipais Noêmia Bastos
e Maria Rosa, cujas estruturas requerem um cargo de diretor, para melhor desenvolvimento de suas
atividade pedagógicas em especial. Aqui caso não houvesse este procedimento administrativo
haveria comprometimento do serviço público educacional, sendo de se ressaltar que a gratificação
in casu questionada é um mero estímulo laboral.
b) A professora designada pela matrícula 2020, esteve na direção das denominadas “escolas
rurais”: Escola Municipal Valdemar Cavalcante, Escola Municipal Mendo Sampaio, Escola
Municipal João Sampaio, Escola Municipal Ismar de G. Monteiro, Escola Municipal Vereador José
Aprato.
Tal situação ocorreu, nos exercícios 2009 e 2010, diante da necessidade de se imprimir a estas
unidades escolares, localizadas na zona rural, a intensificação das práticas pedagógicas, da
disciplina docente e discente e do gerenciamento patrimonial, o que somente poderia ocorrer com a
designação de um servidor com cargo de direção, o qual diante de acúmulo de trabalho fez jus a
gratificação concedida, sem nenhuma má-fé.
Ou seja, as escolas rurais merecem um tratamento peculiar da administração pública, quando se tem
em mira que evasão escolar é maior nesta seara, apenas com a regência de um diretor,
necessariamente gratificado, pode-se dar continuidade a política educacional pertinente.
c) No tocante às professoras vice-diretoras das escolas municipais Rui Palmeira (matrícula 0601),
Maria Rosa (matrícula 0154), Dr. Iramilton Leite (matrícula 6582), Mario Soares Palmeira
(matrícula 0218), Visconde de Sinimbú (matrícula 2102), verifica-se que a diferença remuneratória
encontrada ocorreu devido ao fato de que a base de cálculo adotada foi até meados de maio de 2010
o censo escolar de 2009, uma vez que tal evento somente é concluído no fim do primeiro semestre e
divulgado no Diário Oficial da União.
Assim, não houve aqui valores recebidos a maior, apenas base de cálculo distintas, considerando o
contingente de alunos, conforme o censo escolar vigente, nos termos da legislação especifica deste,
que é o fator de mensuração oficial do quantitativo de alunos e da gratificação em questão.
d) Saliente-se, ainda, que a educadora de matrícula 2093, exercente do cargo de vice-diretora na
Escola Municipal Mario Soares, continuou com a mesma gratificação em razão de se encontrar em
licença maternidade.
e) Em relação às docentes de matrículas 0685, 2366, 0418 e 0678, nos exercícios 2009 e 2010,
percebe-se que houve erro administrativo ao inserir em seus contracheques o termo gratificação,
quando na verdade recebiam complementação de carga horária, por força do art. 39, da Lei n.
1.146/2003.
40 de 54
No exercício de 2009, igualmente ocorreu o mencionado erro administrativo confundindo-se
complementação de carga horária com gratificação, na elaboração da folha de pagamento, de sorte
que as professoras identificadas com os códigos 2106 e 0678 foram assim equivocadamente
enquadradas, o que ocorreu também com a professora detentora da matrícula 0685. Com relação
esta professora tal fato sucedeu em 2008.
f) Ressalte-se que o docente identificado como professor de matrícula 0419, ocupa o cargo de
vice-diretor da escola municipal Desembargador José Fernando Lima Souza, cuja gratificação é R$
639,31, valor este que totaliza durante doze meses mais o décimo-terceiro a quantia de R$ 8.311,03,
justificando o valor questionado por esta CGU.
g) Informa-se, ainda, o Sr. identificado pela matrícula 2325, ocupa o cargo de diretor da Escola
Municipal Imaculada Conceição, desde 17/06/2010, o que justifica o recebimento de sua
gratificação ressaltada no aludido Informativo.
h) Outrossim, verifica-se que a professora, identificada pela matrícula 2080 é vice-diretora da
escola municipal José Marcos da Rocha, cuja gratificação é, portanto, plenamente justificável.
i) Nesse passo, salienta-se que a docente identificada pela matrícula 2026, exerceu o cargo de
diretora da escola municipal José Nogueira, no período de 01 de janeiro a 12 de abril de 2010, o que
justifica o recebimento de sua gratificação.
De igual forma, ocorreu com a docente de matrícula 3353, que exerceu o cargo de vice-diretora no
primeiro semestre de 2010, o que também justifica o recebimento de sua gratificação.
j) Percebe-se que houve um erro administrativo no pagamento das gratificações dos vice-diretores
das escolas Rui Palmeira, José Nogueira e Dionísia Apratto Tenório, no exercício de 2009, todavia
os valores adimplidos são módicos e o erro em tela plenamente escusável, ocorrido por diferença de
cálculo já solucionada.
k) A professora identificada no Informativo pela matrícula 0110 exerceu a direção da escola
municipal Maria Abigail Correia de Sá, em janeiro de 2009, tendo sido afastada no mês seguinte,
daí porque fez jus a gratificada sublinhada de R$ 228,45.
Fato semelhante ocorreu com a Professora de matrícula 0359, que exerceu o cargo de vice-diretora
da escola Visconde Sinimbu, em janeiro de 2009, tendo sido afastada no mês seguinte, daí porque
fez jus a gratificada sublinhada de R$ 114,22.
O mesmo ocorreu com a Professora de matrícula 0699, que foi vice-diretora da escola municipal
José Nogueira Mendes, em janeiro 2009.
Por sua vez, a Professora de matrícula 2067 é vice-diretora da escola municipal Luzinete e Lindalva
Jatobá, o que justificou o recebimento da gratificação nos meses de janeiro a maio de 2009.
De igual forma a professora identificada no Informativo pela matrícula 0115 cuida-se da
vice-diretora da escola municipal Maria Rosa, que percebeu os valores ali citados, a título de sua
gratificação respectiva.
l) O mesmo ocorre com a professora de matrícula 6737, que é vice-diretora da escola municipal
Imaculada Conceição desde junho de 2008, o que justifica o recebimento da gratificação apontada.
Todos estes esclarecimentos enunciam a veracidades dos fatos ocorridos, deixando nítida a
inexistência de qualquer irregularidade e mesmo que isto houvesse, necessário ponderar que não
houve má-fé do administrador público in casu.
Com efeito, improbidade somente há quando se depara com a má-fé do agente público, ocorrente no
seu desencontro com os princípios que norteiam a Administração Pública, principalmente a
moralidade administrativa e a razoabilidade, traduzido no ato imoral e relevante, capaz de ferir o
41 de 54
senso de honestidade padrão dos deveres administrativos.
Neste contexto de má-fé encontram-se a largo as condutas irregulares, mesmo ilegais, que se
sujeitam a correção administrativa, porquanto aplicar a estas uma sanção severa de improbidade e
de outra modalidade que seja, seria apenar demasiadamente o que poderia ser sanado na esfera
administrativa por instrumentos mais hábeis, céleres e razoáveis.
Assim já se pronunciou o STJ, através da voz de seu ex-ministro e atual Ministro do STF LUIZ
FUX, eis a ementa do julgado respectivo:
PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. RECURSO
ESPECIAL. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. LEI 8.429/92.
CONTRATAÇÃO DE SERVIÇOS SEM LICITAÇÃO. EMISSORA DE TELEVISÃO. DIVULGAÇÃO
DE COMUNICADO. DIREITO DE RESPOSTA. RESSARCIMENTO DE DANO ERÁRIO. LESÃO A
PRINCÍPIOS ADMINISTRATIVOS. AUSÊNCIA DE DANO AO ERÁRIO E DE MÁ-FÉ DO
AGENTE
PÚBLICO.
APLICAÇÃO
DAS
PENALIDADES.
PRINCÍPIO
DA
PROPORCIONALIDADE.
1. O caráter sancionador da Lei 8.429/92 é aplicável aos agentes públicos que, por ação ou
omissão, violem os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, lealdade às instituições e
notadamente: a) importem em enriquecimento ilícito (art. 9º); b) causem prejuízo ao erário público
(art. 10); c) atentem contra os princípios da Administração Pública (art. 11) compreendida nesse
tópico a lesão à moralidade administrativa.
2. A exegese das regras insertas no art. 11 da Lei 8.429/92, considerada a gravidade das sanções
e restrições impostas ao agente público, deve se realizada cum granu salis, máxime porque uma
interpretação ampliativa poderá acoimar de ímprobas condutas meramente irregulares,
suscetíveis de correção administrativa, posto ausente a má-fé do administrador público,
preservada a moralidade administrativa e, a fortiori, ir além de que o legislador pretendeu.
3. A má-fé, consoante cediço, é premissa do ato ilegal e ímprobo e a ilegalidade só adquire o
status de improbidade quando a conduta antijurídica fere os princípios constitucionais da
Administração Pública coadjuvados pela má-intenção do administrador.
4. À luz de abalizada doutrina: "A probidade administrativa é uma forma de moralidade
administrativa que mereceu consideração especial da Constituição, que pune o ímprobo com a
suspensão de direitos políticos (art. 37, §4º). A probidade administrativa consiste no dever de o
"funcionário servir a Administração com honestidade, procedendo no exercício das suas funções,
sem aproveitar os poderes ou facilidades delas decorrentes em proveito pessoal ou de outrem a
quem queira favorecer". O desrespeito a esse dever é que caracteriza a improbidade
administrativa. Cuida-se de uma imoralidade administrativa qualificada. A improbidade
administrativa é uma imoralidade qualificada pelo dano ao erário e correspondente vantagem ao
ímprobo ou a outrem(...)." in José Afonso da Silva, Curso de Direito Constitucional Positivo, 24ª
ed., São Paulo, Malheiros Editores, 2005, p-669.
5. O elemento subjetivo é essencial à caracterização da improbidade administrativa, in casu,
inexistente, por isso que a contratação da emissora de televisão, à míngua de procedimento
licitatório, foi precedido de parecer do Departamento Jurídico do Município de Diadema, o qual
opinou pela inexigibilidade de licitação (art. 12, parágrafo único, do Decreto-lei 2.300/86),
consoante se infere de excerto do voto condutor do acórdão recorrido: "(...) De outra parte, , com
relação a có-ré Márcia Pelegrini, não denota ter contribuído "decisivamente" para a contratação
em tela. Vale anotar que ao final de seu pronunciamento escrito acostado às fls. 14/vº,
expressou: "é nosso parecer". Ora, se sua contribuição isto significou, não possibilitando
nenhum ato vinculante, dele nçao pode repercutir responsabilidade, de molde a tipificar conduta
ímproba. O senhor prefeito não estava adstrito ao citado parecer, apenas serviu o mesmo de
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subsídio (...)" fl. 649 6. A título de argumento obiter dictum sobreleva notar que: "O
Departamento Jurídico opinou pela contratação de outra emissora, ante a inexigibilidade de
licitação (art. 12, parágrafo único, do Decreto-lei 2.300/86), noticiando, ainda, que o Sistema
Brasileiro de Televisão - SBT estaria colocando entraves à veiculação do referido "direito de
resposta".
7. Consectariamente, o Tribunal local incidiu em error in judicando ao analisar o ilícito somente
sob o ângulo objetivo.
8. A lei de improbidade administrativa prescreve no capítulo das penas que na sua fixação o “juiz
levará em conta a extensão do dano causado, assim como o proveito patrimonial obtido pelo
agente.” (Parágrafo único do artigo 12 da lei nº 8.429/92).
9. In casu, a ausência de dano ao patrimônio público e de enriquecimento ilícito do agente
público, em razão da efetiva prestação de serviços, reconhecidos pelo Tribunal local à luz do
contexto fático delineado nos autos, revelam a desproporcionalidade da sanção econômica
imposta à parte, ora Recorrente, a uma: porque o elemento subjetivo, essencial à caracterização
da improbidade administrativa, revela-se inexistente na hipótese em exame, por isso que a
contratação da emissora de televisão, à míngua de licitação, foi precedida de parecer do
Departamento Jurídico do Município de Diadema, fato que denota error in judicando do
Tribunal local ao analisar o ilícito somente sob o ângulo objetivo; a duas: em razão do
afastamento pelo Tribunal local da responsabilidade dos demais agentes públicos demandados
Secretário de Obras do Município de Diadema-SP e da Procuradora Municipal, subscritora do
parecer jurídico embasador da contratação in foco; Precedentes do STJ:REsp 626.204/RS, DJ
06.09.2007; MS 10.826/DF, DJ 04.06.2007; REsp 717375/PR, DJ 08.05.2006 e REsp 514820/SP,
DJ 06.06.2005.(...)
15. Embargos de Declaração acolhidos para sanar a omissão e dar provimento ao Recurso
Especial, afastando a sanção imposta a José Augusto da Silva Ramos, ora Recorrente.
(EDcl no REsp 716.991/SP, Rel. Ministro LUIZ FUX, PRIMEIRA TURMA, julgado em 18/05/2010,
DJe 23/06/2010)
E ainda traz-se a seguinte ementa do TRF da 5ª, da relatoria do Desembargador Francisco Wildo
Lacerda Dantas:
AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. EX-PREFEITA. CONVÊNIO COM O
MINISTÉRIO DA SAÚDE. APLICAÇÃO DE PARTE DOS RECURSOS EM DESACORDO COM O
PLANO DE TRABALHO. DESPESAS QUE SE MOSTRARAM ESSENCIAIS AO CUMPRIMENTO
DO CONVÊNIO. BOA-FÉ DEMONSTRADA. AÇÃO REJEITADA.
- Hipótese em que se demonstra que as despesas não previstas no cronograma se mostraram
essenciais à execução do objeto do convênio, traduzindo, assim, na pior das hipóteses, mera
irregularidade administrativa, e não ato de improbidade.
- A jurisprudência já assentou a necessidade de se “separar o joio do trigo”, infligindo as
sanções da Lei n. 8.429/92 apenas aos administradores manifestamente corruptos, e não àqueles
que descumprem a lei por mera inabilidade, ignorância ou falta de adequado assessoramento.
- Ação de improbidade administrativa rejeitada.[1] (Grifamos)
No corpo deste julgado colhem-se as seguintes palavras:
43 de 54
São, essas, pois, dentre outras de menor importância, as justificativas apresentadas para os gastos
supostamente estranhos ao objeto do convênio. E todas elas se me afiguram pertinentes, razoáveis,
plausíveis.
A defesa retrata bem os obstáculos que freqüentemente surgem no caminho dos administradores
públicos. Realmente, o apoio logístico mencionado se mostrou necessário à execução do objeto do
convênio, nada obstante tais necessidades não tenham sido previstas antes de ser firmado o
convênio.
Mas a inclusão de itens não previstos no respectivo plano de trabalho não pode ser rotulada, aqui,
como um ato de improbidade administrativa, tal qual definido na Lei n. 8.429/92. Poderia, quando
muito, configurar mera irregularidade administrativa, algo inteiramente diverso da desonestidade
do administrador.
Tal diferenciação acha-se nitidamente fixada na jurisprudência pátria, consoante se colhe, v.g., do
que restou assentado pelo egrégio STJ, no julgamento do REsp 213994/MG, relatado pelo Min.
Garcia Vieira:
“ADMINISTRATIVO. RESPONSABILIDADE DE PREFEITO.CONTRATAÇÃO DE PESSOAL
SEM CONCURSO PÚBLICO. AUSÊNCIA DE PREJUÍZO.
Não havendo enriquecimento ilícito e nem prejuízo ao erário municipal, mas inabilidade do
administrador, não cabem as punições previstas na Lei n. 8.429/92.
A lei alcança o administrador desonesto, não o inábil.
Recurso improvido.” (DJU 27.09.1999, p. 59) – destacamos.
No mesmo sentido, o colendo TRF da 1a Região, por ocasião do julgamento da AC
38000360537/MG, relator o Desembargador Federal Hilton Queiroz, assim decidiu:
“ADMINISTRATIVO. AÇÃO DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA.EXECUÇÃO DE OBRA.
AUSÊNCIA DE LICITAÇÃO. FALTA PUNIDA CONVENIENTEMENTE PELO TCU. AUSÊNCIA
DE DOLO. INOCORRÊNCIA DE ATO DE IMPROBIDADE. SENTENÇA MANTIDA.
1. A Lei 8.429/92 visa punir, exemplarmente, atos de corrupção e desonestidade.
2. A conduta do réu, ora apelado, que agiu sem dolo, não pode ser considerada como ato de
improbidade.
3. A penalidade imposta pelo TCU mostra-se suficiente para punir a falta
cometida.
4. Apelo improvido.” (DJU 26.03.2004, p. 139).
Com efeito, os julgados citados bem demonstram a necessidade de se “separar o joio do trigo”, de
modo a infligir as sanções da Lei n. 8.429/92 tão-somente aos administradores manifestamente
corruptos, e não àqueles que descumprem a lei por mera inabilidade, ignorância ou falta de
adequado assessoramento.
De se ressaltar, por derradeiro, que a boa-fé da defendente se afere, ainda, do pedido de
parcelamento do débito feito pela mesma, conforme atestam os comprovantes de depósitos
colacionados às fls. 231 e seguintes.
44 de 54
Assim, por restar convencido da inexistência do alegado ato de improbidade, REJEITO a ação.
Muito bem secunda este entendimento Juarez Freitas quando afirma:"Não existe, porém, má-fé
objetiva. É equívoco crer que erro legal do agente, sem desonestidade, deva ser enquadrável como
improbidade administrativa. Força que se configure, dada a gravidade das sanções, a irretocável
intenção desonesta do agente. Naturalmente, idêntico raciocínio pode operar-se em relação aos
demais princípios (não apenas da legalidade), o que empresta tom inteligível ao disposto no art. 4.º
desta lei, convindo notar que, a não prosperar tal entendimento, o disposto soaria, na melhor das
hipóteses, inócuo"
Com outras palavras é também o que preleciona Aristides Junqueira Alvarenga:
Assim, a conduta de um agente público pode ir contra o princípio da moralidade, no seu estrito
sentido jurídico-administrativo, sem, contudo, ter a pecha de improbidade, dada a ausência de
comportamento desonesto, atributo esse que distingue a espécie (improbidade) do gênero
(imoralidade).
Assim, inferir a má-fé do agente público somente da irregularidade e mesmo ilegalidade de tal
situação para impingir ilicitude à situação narrada é não separar o joio do trigo, conferir a toda a
ilegalidade uma estampa de improbidade de forma objetiva, sem perquirir a situação concreta e nela
deixar de entrever a boa-fé da conduta do agente público, sujeita tão somente a correição
administrativa.
Nem toda irregularidade, nem toda ilegalidade é sinônimo puro e simples de improbidade ou
ilicitude, porquanto há sempre a possibilidade de naqueles existir o erro sanável, despido da má-fé,
que é diagnosticável pelo olhar atento sob o contexto fático, no qual houve sua ocorrência.
Por outro lado, mesmo que se tenha a hipótese a título argumentativo, de recebimento eventual de
valores a maior pelos servidores públicos municipais, arremata-se que isto não enseja sua
devolução, uma vez que houve aqui a boa-fé deles. Nesse sentido os seguintes julgados:
ADMINISTRATIVO. AGRAVO REGIMENTAL. PAGAMENTO INDEVIDO EFETUADO PELA
ADMINISTRAÇÃO E RECEBIDO DE BOA-FÉ PELO SERVIDOR. RESTITUIÇÃO DOS
VALORES. INVIABILIDADE. NOVA ORIENTAÇÃO DESTA CORTE.
Firmou-se o entendimento, a partir do julgamento do REsp. nº 488.905/RS, por esta Quinta Turma,
no sentido da inviabilidade de restituição dos valores erroneamente pagos pela Administração - em
virtude de desacerto na interpretação ou má aplicação da lei - quando verificada a boa-fé dos
servidores beneficiados. Precedentes.
Agravo regimental desprovido.
(AgRg nos EDcl no Ag 785.552/RS, Rel. Ministro FELIX FISCHER, QUINTA TURMA, julgado em
21/11/2006, DJ 05/02/2007, p. 343)
"AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO DE INSTRUMENTO. RESTITUIÇÃO DE PARCELAS
PREVIDENCIÁRIAS. VERBA DE NATUREZA ALIMENTAR RECEBIDA DE BOA-FÉ PELA
PARTE SEGURADA. IRREPETIBILIDADE.
1. Na forma dos precedentes desta Corte, incabível a restituição de valores indevidamente
recebidos por força de erro no cálculo, quando presente a boa-fé do segurado.
45 de 54
2. Somado a tal condição, há de ser considerado que as vantagens percebidas pelo segurado
possuem natureza alimentar, pelo que se afigura a irrepetibilidade desses importes.
3. Agravo regimental a que se nega provimento."
(AgRg no Ag 1.341.849/RS, Rel. Min. Og Fernandes, Sexta Turma, julgado em 2.12.2010, DJe
17.12.2010.)
"PREVIDENCIÁRIO. BENEFÍCIO PAGO A MAIOR. ERRO ADMINISTRATIVO.
RECEBIMENTO DE BOA-FÉ. NATUREZA ALIMENTAR. RESTITUIÇÃO INDEVIDA.
1. Em face do caráter social das demandas de natureza previdenciária, associada à presença da
boa-fé do beneficiário, afasta-se a devolução de parcelas pagas a maior, mormente na hipótese de
erro administrativo.
2. Agravo regimental improvido."
(AgRg no Ag 1.318.361/RS, Rel. Min. Jorge Mussi, Quinta Turma, julgado em 23.11.2010, DJe
13.12.2010.)
"ADMINISTRATIVO. AGRAVO REGIMENTAL NO AGRAVO DE INSTRUMENTO. VALORES
PAGOS INDEVIDAMENTE PELA ADMINISTRAÇÃO. BOA-FÉ DO ADMINISTRADO.
RESTITUIÇÃO. NÃO CABIMENTO. AGRAVO NÃO PROVIDO.
1. É incabível a restituição de valores recebidos de boa-fé por servidor público, decorrentes de
equívoco de interpretação ou de má aplicação da lei pela Administração. Precedentes do STJ.
2. Agravo regimental não provido."
(AgRg no Ag 1.329.698/DF, Rel. Min. Arnaldo Esteves Lima, PRIMEIRA TURMA, julgado em
19.10.2010, DJe 4.11.2010.)”
[1] AÇÃO CIVIL PÚBLICA
(2003.82.01.003568-0)
DE
IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA
Nº
32/PB,
d) Análise do Controle Interno:
Inicialmente, há que se ressaltar que o ponto em comento não adentrou no mérito da existência ou
não de ato de improbidade. Foi tratado, assim como nos demais temas abordados no presente
relatório, como irregularidade praticada pela gestão municipal, uma vez que a conduta do gestor se
apresentou contrária à legislação vigente. Registrou-se, ainda, que houve impacto negativo sobre a
execução financeira do programa do FUNDEB, caracterizado por desembolsos desprovidos de
fundamento legal.
No que se refere ao conteúdo da justificativa, item A, a gestão não contraditou o exposto no
relatório, reconhecendo a ocorrência e a ausência de previsão legal para a mesma. O mesmo texto
tratou de justificá-la por necessidade do serviço, desprovida de má-fé e sem caracterização de ato de
improbidade.
Neste exemplo específico, estamos tratando de pagamento de gratificação a servidor (espécie de
"cargo em comissão"), desprovido de fundamento legal.
Neste sentido, há que se recordar que todo gestor ou servidor público deve fazer aquilo que a lei
46 de 54
autoriza/determina, não o contrário disto. Sem o arbítrio e os limites da lei, a sociedade retornaria
aos tempos do império, onde a vontade do rei estava acima de quaisquer outras, quando membros
da corte recebiam as benesses, em detrimento dos demais habitantes do reino (ou do feudo).
Dentro do estado de direito, seguindo o ideal republicano, as normas existem para serem cumpridas,
principalmente pelo poder público. Se as normas não estão adequadas, elas podem (e devem) ser
alteradas. E tal procedimento, há de ser do conhecimento inclusive nos municípios mais remotos
desta pátria.
No exemplo em comento, a justificativa apresenta a informação de que há anexos de escolas que
funcionam em prédios em distância superior a 2km. Nas diversas consultas ao vernáculo pátrio
acerca do termo "anexo", identificamos que o termo indica sinônimos como: "ligado"; "preso a
algo, como acessório"; "que se junta a algo"; "apêndice". Ora, com efeito, não assiste qualquer
lógica, em tratar prédios tão distantes, como sendo "anexos". Então, se não são anexos, não devem
ser tratados como tais. Se são outras unidades escolares, que assim sejam tratadas, regularizadas,
nos termos da lei. Ao se tornarem escolas, há de haver responsáveis pelas mesmas (diretores,
coordenadores, etc.) e a legislação municipal pode (e deve) estipular a remuneração para exercício
de tais cargos. Contrário senso, se não são unidades escolares e não há previsão legal de
pagamentos de gratificações, não deve o gestor municipal inovar. Por fim, cabe ressaltar que não
estamos tratando de situação episódica, esporádica, mas de situação que perdura por sucessivos
anos. Ou seja, já houve tempo mais que suficiente para regularização da situação apontada. Por todo
o exposto, a justificativa não foi acatada.
No que se refere ao conteúdo da justificativa, item B, temos nova oportunidade em que o município
não contestou o fato, se limitando a tentar justificar a ocorrência. A este respeito, cabe registrar que
a legislação afrontada é municipal, não é legislação federal ou estadual. Se a legislação
MUNICIPAL (PCC) não atende às necessidades da educação do município, cabe ao ente federativo
promover as mudanças necessárias. É também para isto que o município dispõe de uma Câmara
Municipal. Por outro lado, se a legislação não prevê tais gratificações, não assiste razão ao gestor
para agir ao arrepio da lei, promovendo tratamento diferenciado entre servidores, pagando
gratificações a uns, em detrimento de outros em situação similar. Por todo o exposto, a justificativa
contida no item B não foi acatada.
No que se refere ao conteúdo da justificativa, item C, referentes a supostas inconsistências nos
vencimentos dos servidores de matrículas 0601, 0154, 6582, 0218, 2102, o município argumentou
que as diferenças consistiam em distintas bases de cálculo por conta da vigência do censo escolar (a
partir de maio do ano corrente). Esta justificativa foi acatada no que se refere às gratificações pagas
aos professores de matrícula 0154, 6582, 0218 e 2102 que atuaram como diretores das respectivas
unidades escolares. Por outro lado, não foi acatada com relação à professora de matrícula 0601,
uma vez que não se trata da mesma situação. Em verdade, no caso desta, a gratificação paga não
corresponde a 50% da gratificação paga ao diretor e sim um percentual diverso (53%).
No que se refere ao conteúdo da justificativa, item D, a mesma NÃO foi acatada, em face que a
alegação de gozo de licença maternidade da professora de matrícula 2093, não se fez acompanhar
da devida documentação comprobatória, além do fato de que tal cobertura previdenciária deve ser
coberta pelo regime geral de previdência e não por recursos do FUNDEB.
No que se refere ao conteúdo da justificativa, item E, é curioso observar que tal ocorrência, que diz
respeito a diversos servidores, não tenha sido percebida por ninguém, em nenhum momento. Em
todo caso, para que tal justificativa seja acatada, seria necessária a apresentação de documentação
que comprovasse a designação e cumprimento de jornada adicional de trabalho estipulada em 15
horas semanais adicionais, por meio dos devidos controles administrativos. Neste sentido, uma vez
que o município não comprovou suas alegações, a justificativa NÃO foi acatada (servidores de
matrículas 0685, 2366, 0418, 0678 e 2106).
No que se refere ao conteúdo da justificativa, item F (professor de matrícula 0419), a justificativa
foi acatada.
47 de 54
No que se refere ao conteúdo da justificativa, item G (professor de matrícula 2325), a justificativa
NÃO foi acatada, uma vez que, segundo informação fornecida anteriormente pelo próprio
município, a professora de matrícula 0365 é quem exercia a direção de tal unidade e a mesma
permaneceu recebendo tal gratificação durante todo o exercício de 2010, conforme fichas
financeiras apresentadas pelo município. Assim, conforme exposto, mantém-se o item inalterado.
No que se refere ao conteúdo da justificativa, item H, o município desta feita informa que a
professora de matrícula 2080 respondia como vice-diretora da Escola José Marcos da Rocha,
quando anteriormente informara que se tratava de professora da escola Noêmia Bastos. Há que se
ponderar que tal índice de imprecisão das informações prestadas prejudica a própria gestão, além de
qualquer análise acurada. Em todo caso, a justificativa não foi acatada neste momento, uma vez que
não foi apresentada a efetiva comprovação do ato de nomeação/designação da referida servidora
para preenchimento do cargo de vice-diretora da referida escola.
No que se refere ao conteúdo da justificativa, item I (professora de matrícula 2026), a justificativa
NÃO foi acatada, uma vez que, segundo informação fornecida anteriormente pelo próprio
município, a professora de matrícula 0705 é quem exerceu a direção de tal unidade e a mesma
permaneceu recebendo tal gratificação durante todo o exercício de 2010, conforme fichas
financeiras apresentadas pelo município. Assim, com relação à despesa com esta servidora
mantém-se o exposto inalterado. Por outro lado, ainda com relação ao item I, no que se refere à
professora de matrícula 3353, as justificativas foram acatadas.
No que se refere ao conteúdo da justificativa, item J, o município reconheceu erros de cálculo,
alegando que os valores envolvidos são módicos. De fato, os valores não são substanciais, muito
embora também não são desprezíveis. O município também informa que a "diferença de cálculo já
solucionada". Cabe observar que a resposta não explicita se houve mera correção a partir da
confirmação dos erros ou se os valores pagos a maior foram ressarcidos ao erário. Nesta medida,
mantém-se o ponto, uma vez que não houve a comprovação do devido ressarcimento de valores
indevidamente pagos.
No que se refere ao conteúdo da justificativa do item K, foram acatadas as justificativas dos gastos
de 2009 com relação às matrículas 0110, 0115 e 2067. Por outro lado, não foram acatadas as razões
apresentadas com relação às gratificações pagas a professores das matrículas 0699 e 0359, até
porque os valores pagos nem mesmos equivalem aos valores estipulados para tais gratificações. No
que se refere ao conteúdo do item L, foram acatadas as justificativas (matrícula 6737).
Recomendação : 1
1. Comunicar o fato ao Tribunal de Contas Estadual/Municípios e ao Ministério Público Estadual;
2. Utilizar os resultados das fiscalizações para subsidiar a avaliação dos resultados do Fundeb
preceituada no inciso VI do art. 30 e o planejamento da capacitação dos membros dos conselhos de
que trata o inciso II do mesmo artigo 30, da lei 11.494/2007.
3.1.1.7 - CONSTATAÇÃO
Indícios de acumulação ilícita de mais de dois cargos públicos
a) Fato:
No cruzamento de dados constantes nas folhas de pagamento do FUNDEB apresentadas pela
Prefeitura Municipal de São Miguel dos Campos (PMSMC) com a Relação Anual de Informações
Sociais (RAIS: ano-base 2009), identificou-se a existência de servidores contratados pela Prefeitura
de SMC e que possuem mais de dois vínculos contratuais com entes públicos. É incontroversa a
48 de 54
vedação constitucional ao acúmulo de mais que dois cargos (mesmo que cargos de professor), não
havendo qualquer brecha legal para acúmulo de três ou mais cargos públicos:
"Art. 37. (...)
XVI - é vedada a acumulação remunerada de cargos públicos, exceto, quando houver
compatibilidade de horários (...)
a) a de dois cargos de professor; (...)" (grifo nosso)
Abaixo, são listados os casos de acumulações potencialmente irregulares, detectados dentre os
servidores da educação municipal de São Miguel dos Campos:
Matrícula do Servidor
2536
2056
2289
2298
2347
2303
2328
2131
DESCRIÇÃO
ARAPIRACA PREFEITURA
COMPANHIA ENERGETICA DE ALAGOAS
PREFEITURA DE SAO MIGUEL DOS CAMPOS
SECRETARIA DE ESTADO DA SAUDE /FES
BENILDES LARANGEIRA DE ALMEIDA
PREFEITURA DE SAO MIGUEL DOS CAMPOS
PREFEITURA DE SAO MIGUEL DOS CAMPOS
SECRETARIA DE ESTADO DA EDUCACAO
IGACI PREFEITURA
SECRETARIA DE ESTADO DA EDUCACAO
ARAPIRACA PREFEITURA
PREFEITURA DE SAO MIGUEL DOS CAMPOS
ARAPIRACA PREFEITURA
PREFEITURA DE SAO MIGUEL DOS CAMPOS
SECRETARIA DE ESTADO DA EDUCACAO
SECRETARIA DE ESTADO DA EDUCACAO
MACEIO PREFEITURA MUNICIPAL
PREFEITURA MUNIC. DE JEQUIA DA PRAIA
PREFEITURA DE SAO MIGUEL DOS CAMPOS
PREFEITURA DE SAO MIGUEL DOS CAMPOS
MACEIO PREFEITURA MUNICIPAL
PREFEITURA MUNIC. DE JEQUIA DA PRAIA
PREFEITURA DE SAO MIGUEL DOS CAMPOS
PREFEITURA DE SAO MIGUEL DOS CAMPOS
MACEIO PREFEITURA MUNICIPAL
PILAR PREFEITURA
PREFEITURA DE SAO MIGUEL DOS CAMPOS
SECRETARIA DE ESTADO DA EDUCACAO
MACEIO PREFEITURA MUNICIPAL
PREFEITURA MUNIC. DE JEQUIA DA PRAIA
PREFEITURA DE SAO MIGUEL DOS CAMPOS
PREFEITURA DE SAO MIGUEL DOS CAMPOS
2226
PREFEITURA DE SAO MIGUEL DOS CAMPOS
PILAR PREFEITURA
396
PREFEITURA DE SAO MIGUEL DOS CAMPOS
49 de 54
PREFEITURA DE SAO MIGUEL DOS CAMPOS
SECRETARIA DE ESTADO DA EDUCACAO
MACEIO PREFEITURA MUNICIPAL
106
263
PREFEITURA DE SAO MIGUEL DOS CAMPOS
PREFEITURA DE SAO MIGUEL DOS CAMPOS
SECRETARIA DE ESTADO DA EDUCACAO
PREFEITURA DE SAO MIGUEL DOS CAMPOS
PREFEITURA DE SAO MIGUEL DOS CAMPOS
ARAPIRACA PREFEITURA
2293
E.J.L. *
PREFEITURA DE SAO MIGUEL DOS CAMPOS
SECRETARIA DE ESTADO DA EDUCACAO
MACEIO PREFEITURA MUNICIPAL
SAO MIGUEL DOS MILAGRES PREFEITURA
SECRETARIA DE ESTADO DA EDUCACAO
MACEIO PREFEITURA MUNICIPAL
3532
2020
PREFEITURA DE SAO MIGUEL DOS CAMPOS
PREFEITURA DE SAO MIGUEL DOS CAMPOS
MACEIO PREFEITURA MUNICIPAL
PREFEITURA DE SAO MIGUEL DOS CAMPOS
PREFEITURA DE SAO MIGUEL DOS CAMPOS
PREFEITURA DE SAO MIGUEL DOS CAMPOS
2363
352
PREFEITURA DE SAO MIGUEL DOS CAMPOS
SECRETARIA DE ESTADO DA EDUCACAO
MACEIO PREFEITURA MUNICIPAL
PREFEITURA DE SAO MIGUEL DOS CAMPOS
SECRETARIA DE ESTADO DA EDUCACAO
MACEIO PREFEITURA MUNICIPAL
2291
2557
MACEIO PREFEITURA MUNICIPAL
PREFEITURA DE SAO MIGUEL DOS CAMPOS
MACEIO PREFEITURA MUNICIPAL
PREFEITURA DE SAO MIGUEL DOS CAMPOS
PREFEITURA DE SAO MIGUEL DOS CAMPOS
PREFEITURA DE SAO MIGUEL DOS CAMPOS
3537
2122
SATUBA PREFEITURA MUNICIPAL
SECRETARIA DE ESTADO DA SAUDE /FES
MACEIO PREFEITURA MUNICIPAL
SAO MIGUEL DOS CAMPOS PREFEITURA
SECRETARIA DE ESTADO DA EDUCACAO
PREFEITURA DE SAO MIGUEL DOS CAMPOS
2060
2348
260
PREFEITURA DE SAO MIGUEL DOS CAMPOS
SECRETARIA DE ESTADO DA EDUCACAO
MACEIO PREFEITURA MUNICIPAL
MACEIO PREFEITURA MUNICIPAL
PREFEITURA DE SAO MIGUEL DOS CAMPOS
MACEIO PREFEITURA MUNICIPAL
PREFEITURA MUNIC. DE JEQUIA DA PRAIA
50 de 54
PREFEITURA DE SAO MIGUEL DOS CAMPOS
2071
MACEIO PREFEITURA MUNICIPAL
PREFEITURA DE SAO MIGUEL DOS CAMPOS
SERVICO SOCIAL DA INDUSTRIA - SESI
MACEIO PREFEITURA MUNICIPAL
3489
468
SECRETARIA DE ESTADO DA EDUCACAO
PREFEITURA DE SAO MIGUEL DOS CAMPOS
PREFEITURA DE SAO MIGUEL DOS CAMPOS
SECRETARIA DE ESTADO DA EDUCACAO
SECRETARIA DE ESTADO DA EDUCACAO
CAMPO ALEGRE PREFEITURA
471
3534
PREFEITURA MUNIC. DE JEQUIA DA PRAIA
PREFEITURA DE SAO MIGUEL DOS CAMPOS
SECRETARIA DE ESTADO DA EDUCACAO
BARRA DE SANTO ANTONIO PREFEITURA
PREFEITURA DE SAO MIGUEL DOS CAMPOS
MACEIO PREFEITURA MUNICIPAL
267
2310
PREFEITURA DE SAO MIGUEL DOS CAMPOS
SECRETARIA DE ESTADO DA EDUCACAO
PREFEITURA DE SAO MIGUEL DOS CAMPOS
SECRETARIA DE ESTADO DA EDUCACAO
MACEIO PREFEITURA MUNICIPAL
MACEIO PREFEITURA MUNICIPAL
599
2383
PREFEITURA DE SAO MIGUEL DOS CAMPOS
PREFEITURA DE SAO MIGUEL DOS CAMPOS
MACEIO PREFEITURA MUNICIPAL
MACEIO PREFEITURA MUNICIPAL
PREFEITURA DE SAO MIGUEL DOS CAMPOS
MACEIO PREFEITURA MUNICIPAL
603
480
PREFEITURA DE SAO MIGUEL DOS CAMPOS
PREFEITURA DE SAO MIGUEL DOS CAMPOS
MACEIO PREFEITURA MUNICIPAL
PREFEITURA DE SAO MIGUEL DOS CAMPOS
SECRETARIA DE ESTADO DA EDUCACAO
* Matricula não identificada. Dados completos, como nome e CPF foram omitidos para preservar os servidores citados, mas se encontram disponíveis
no âmbito da CGU e foram também informados ao município de São Miguel dos Campos.
b) Manifestação da Unidade Examinada:
Por meio do Ofício PMSMC/GP n.º 525/2010, de 06 de dezembro de 2010, a Prefeitura de São
Miguel dos Campos/AL, apresentou a seguinte justificativa:
"A situação constatada de acumulação ilícita de cargos públicos foi debatida pela CGU durante o
período de fiscalização, o que instou o Município a tomar medidas corretivas neste sentido, de vez
que no âmbito do próprio Estado de Alagoas inexistia há pouco tempo processo de cruzamento de
folhas, nem tampouco uma Comissão de Acumulação de Cargos, o que, de fato, ocorreu
recentemente.
Nesse passo, o Município editou o Decreto n. 10.279, de 31 de agosto de 2010, que dispôs sobre a
51 de 54
acumulação de cargos, como bem Decreto n. 10.280, de 1º de setembro de 2010, que aprovou ao
regimento desta Comissão - doc. 08.
O levantamento empreendido pela CGU de acumulação ilícita de cargos de professores, relativa a
outros Entes Federativos, foi, por demais, bem vindo, por propiciar o início dos trabalhos da
sobredita Comissão, que passa a dispor de uma manancial de informações, até então não
disponíveis e, além disso, de difícil acesso.
Com efeito, diante de tais informações a referida Comissão possui um farto material para
averiguação de um fato que lhe era desconhecido, para apurar e enquadrar os infratores na forma da
lei.
Por outro lado, os servidores envolvidos em tal situação que laboram neste Município, apresentaram
sempre freqüência regular, conforme a documentação em anexo - doc. 03, além de terem ofertado
declaração de inexistência de incompatibilidade de cargos - doc 09.
Ressalte-se que, por equívoco na confecção da RAIS do Município, referente ao período
fiscalizado, a carga horária de alguns servidores foi informada erroneamente. Dessa forma,
apresentamos portarias de nomeação, edital de concurso e ficha financeira - doc 10, evidenciando
sua real carga horária.
Por fim, saliente-se que houve redução de carga horária dos assistentes administrativos
educacionais que, quando aprovados em concurso, teriam que exercer 40 horas - Lei n. 1.116/2201 doc. 11. Todavia, por força do advento do PCC - Lei n. 1.146, de 20 de junho de 2003, no seu art.
41 c/c 8º, II, ocorreu redução da carga horária da referida carreira para 30 horas."
c) Análise do Controle Interno:
A resposta apresentada não traz fato novo, exceto a nomeação de Comissão para apurar eventuais
acumulações ilícitas de cargos públicos, mediante decreto municipal. Desta forma, será possível
instaurar processos administrativos e estancar as situações que se encontrem efetivamente
irregulares.
Recomendação : 1
1. Comunicar o fato ao Tribunal de Contas Estadual/Municípios e ao Ministério Público Estadual;
2. Utilizar os resultados das fiscalizações para subsidiar a avaliação dos resultados do Fundeb
preceituada no inciso VI do art. 30 e o planejamento da capacitação dos membros dos conselhos de
que trata o inciso II do mesmo artigo 30, da lei 11.494/2007.
3.1.1.8 - CONSTATAÇÃO
Acumulação de cargos públicos com indícios de incompatibilidade e descumprimento da carga
horária total
a) Fato:
No cruzamento de dados constantes nas folhas de pagamento do FUNDEB apresentadas pela
Prefeitura Municipal de São Miguel dos Campos (PMSMC) com a Relação Anual de Informações
Sociais (RAIS: ano-base 2009), identificou-se a existência de servidores que possuem vínculo com
a Prefeitura e outras entidades (públicas e/ou privadas) com somatório de carga horária de trabalho
acima de 60 horas semanais. A este respeito, inicialmente há a permissividade constitucional de
acúmulo de dois cargos de professor.
"Art. 37. A administração pública direta, indireta ou fundacional, de qualquer dos Poderes da
52 de 54
União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e, também, ao seguinte:
(...)
XVI - é vedada a acumulação remunerada de cargos públicos, exceto, quando houver
compatibilidade de horários (...)
a) a de dois cargos de professor;
b) a de um cargo de professor com outro técnico ou científico; (...)" (grifo nosso)
É, portanto, cristalina a interpretação de que a acumulação lícita de cargos públicos fica
condicionada à comprovação de compatibilidade de horários, ainda que uma definição numérica
quanto ao limite de carga horária acumulável. Neste cálculo, por certo, há que se considerar o
respeito factível a intervalos mínimos para demais ações humanas, tais como repouso, alimentação
e deslocamentos entre os postos de trabalho.
Diante deste entendimento, que não diverge da doutrina pátria, há que se considerar ilícita a
acumulação de cargos cuja carga horária seja incompatível e/ou que extrapole o limite de
quantidade de 60 horas semanais. Além disto, se configura indício de que a carga horária contratada
não vinha/vem sendo cumprida em sua integralidade por servidores flagrados em acúmulos de
horários que extrapolem tal limite.
No âmbito da Educação Municipal de São Miguel dos Campos, foram detectados 59 servidores com
carga horária informada acima de 60 horas semanais, de acordo com dados da RAIS (ano-base
2009), quando somadas as cargas horárias declaradas dos vínculos a dois ou mais contratantes.
Objetivando preservar os servidores, seus nomes foram omitidos deste relatório final, mas se
encontram disponíveis no âmbito da CGU e foram informados ao município de São Miguel dos
Campos.
b) Manifestação da Unidade Examinada:
Não houve manifestação da unidade.
c) Análise do Controle Interno:
Não se aplica.
Recomendação : 1
1. Comunicar o fato ao Tribunal de Contas Estadual/Municípios e ao Ministério Público Estadual;
2. Utilizar os resultados das fiscalizações para subsidiar a avaliação dos resultados do Fundeb
preceituada no inciso VI do art. 30 e o planejamento da capacitação dos membros dos conselhos de
que trata o inciso II do mesmo artigo 30, da lei 11.494/2007.
4. CONCLUSÃO
4.1.Sobre as situações apresentadas à CGU, são procedentes as situações listadas a seguir, cuja
estimativa de danos ao erário quantificados alcançam o potencial prejuízo de R$ 3.149.929,11 (três
milhões, cento e quarenta e nove mil, novecentos e vinte e nove reais e onze centavos), acrescidos de
atualização financeira e moratória. Deste total, R$ 435.054,51 são relativos a questões oriundas de
denúncia apurada, enquanto que R$ 2.714.874,60 dizem respeito a outros aspectos identificados
durante os trabalhos realizados. Os valores são assim discriminados:
53 de 54
4.1.1. Falhas com dano ao erário:
2.1.1.2 - Prejuízos potenciais ao erário, decorrentes de servidores recebendo regularmente proventos
sem exercerem suas atividades, sob alegação de estarem cedidos mediante convênio "informal".
4.1.2. Falhas sem dano ao erário:
2.1.1.1 - Parte das escolas funciona em condições precárias.
2.1.1.3 - Problemas (inclusive superlotação) na execução do programa de transporte de alunos
4.2. Além das questões tratadas em denúncia, foram identificadas as seguintes constatações:
4.2.1. Falhas com dano ao erário
3.1.1.3 - Prejuízos decorrentes de atrasos no pagamento ao Regime Geral de Previdência Social.
Dano potencial ao erário: R$ 301.430,88
3.1.1.4 - Prejuízos decorrentes de grande quantidade de professores afastados de sala de aula por
períodos superiores a 15 dias sem laudo do INSS. Dano potencial ao erário: não quantificado (difícil
mensuração)
3.1.1.5 - Servidores cedidos para exercício de atividades fora da educação básica sendo pagos com
recursos do FUNDEB. Dano potencial ao erário: R$ 271.690,54.
3.1.1.6 - Inconsistências e erros no pagamento de gratificações.
4.2.2. Falhas sem dano ao erário:
3.1.1.1 - Falhas na realização e fiscalização de processos licitatórios para obras e serviços de
engenharia.
3.1.1.2 - Reajustes nas tabelas salariais concedidos sem amparo legal (sem lei municipal).
3.1.1.7 - Indícios de acumulação ilícita de mais de dois cargos públicos.
3.1.1.8 - Acumulação de cargos públicos com indícios de incompatibilidade e descumprimento da
carga horária total.
4.3. Não procedem ou não foi possível apurar as situações descritas nos itens 2.1.1.4. 2.1.1.5,
2.1.1.6, 2.1.1.7, 2.1.1.8 e 2.1.1.9, em função das situações descritas nos respectivos itens, constantes
no corpo deste relatório.
Maceió/AL, 22 de janeiro de 2013
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Chefe da Controladoria Regional da União no Estado de Alagoas
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