Leandro Carvalho de Almeida Gouveia e Josevaldo da Silva do Lago: organizadores
SABERES MULTIDISCIPLINARES
VOL 2.
Ângela Damasceno
Claudia Fardin
Danilo Uzêda da Cruz
Heliete Rosa Bento
Hélio Ponce
Laumar Neves de Souza
Leandro Carvalho de Almeida Gouveia
Leila Lima de Oliveira
Luiz Carlos dos Santos
Maira Antunes Rodrigues
Ricardo Luciano Silva Pereira de Souza
Nilzete Teixeira Santiago
Temistocles Damasceno Silva
Rafael Messias Teixeira
Raiane Pires Silva
Salvador - Bahia
2014
Leandro Carvalho de Almeida Gouveia e Josevaldo da Silva do Lago (Organizadores)
SABERES MULTIDISCIPLINARES
Vol. 2
Salvador – Bahia
2014
Leandro Carvalho de Almeida Gouveia e Josevaldo da Silva do Lago (Organizadores)
Ângela Damasceno
Claudia Fardin
Charlene dos Santos Costa
Christiana Carla Neves de Barros
Danilo Uzêda da Cruz
Heliete Rosa Bento
Hélio Ponce Cunha
Jerisnaldo Matos Lopes
Laumar Neves de Souza
Leandro Carvalho de Almeida Gouveia
Leila Lima de Oliveira
Maira Antunes Rodrigues
Michele Sampaio da Silva
Ricardo Luciano Silva Pereira de Souza
Nilzete Teixeira Santiago
Temistocles Damasceno Silva
Rafael Messias Teixeira
Raiane Pires Silva
SABERES MULTIDISCIPLINARES
VOL. 2
Salvador – Bahia
2014
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pode ser reproduzida, desde que citada a fonte. O conteúdo de cada artigo é de inteira responsabilidade
do(s) autor(es).
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Revisão de Originais e Revisão de Provas
Leandro Carvalho de Almeida Gouveia
Capa
Josevaldo da Silva do Lago (Revista Acadêmico Mundo)
Editoração Eletrônica
Josevaldo da Silva do Lago
(site. http://www.academicomundo.com.br/revista.html)
Impressão e Acabamentos
Editora JM
Dados Internacionais de Catalogação na Publicação (CIP).
Catalogação na Fonte
. GOUVEIA, Leandro Carvalho de Almeida. LAGO, Josevaldo da Silva do. (Org.)
G719
Saberes multidisciplinares V.2. Leandro Carvalho de Almeida Gouveia;
Josevaldo da Silva do
Lago. Salvador: JM Grafica, 2014.
226p.
1.Turismo - Brasil 2. Desenvolvimento territorial 3. Plano diretor 4. Função
docente 5. Projeto Solazer I. Leandro Carvalho de Almeida Gouveia II.
Josevaldo da Silva do Lago. III. Título
CDD: 338.760
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Impresso no Brasil em fevereiro de 2014 pela JM Editora
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Tiragem: exemplares
SUMÁRIO
APRESENTAÇÃO
A PROTEÇÃO DO MEIO AMBIENTE URBANO, QUANDO DA DEFINIÇÃO DO PLANO DIRETOR DA CIDADE
Heliete Rosa Bento
10
13
DIFICULDADES NA FORMAÇÃO DO PEDAGOGO CONTEMPORÂNEO DA EAD
Leila Lima de Oliveira
30
EXPANSÃO DO AGRONEGÓCIO E O MERCADO DE TRABALHO NA REGIÃO INTEGRADA DE DESENVOLVIMENTO
ECONOMICO POLO PETROLINA-JUAZEIRO NOS ANOS 2000
Ricardo Luciano Silva Pereira de Souza
Laumar Neves de Souza
48
TURISMO E TERRITÓRIO
Leandro Carvalho de Almeida Gouveia
72
AS ESPECIFICIDADES DA FUNÇAO DOCENTE NAS INSTITUIÇÕES PRIVADAS DE ENSINO SUPERIOR
Nilzete Teixeira Santiago
83
ESTOQUE DE EMPREGO NO SETOR PÚBLICO DO ESTADO DA BAHIA E SUA RELAÇÃO COM A
DESPESA DE PESSOAL
Luiz Carlos dos Santos
99
POLÍTICAS PÚBLICAS DE LAZER IMPLEMENTADAS NO MUNICÍPIO DE JEQUIÉ/BA: UMA REFLEXÃO SOBRE O
PROJETO SOLAZER
Temistocles Damasceno Silva
Maira Antunes Rodrigues
Raiane Pires Silva
Rafael Messias Teixeira
135
ESTADO E POLÍTICA PÚBLICAS DE DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL: RECORTES DE UM ESTUDO
Danilo Uzêda da Cruz
PLANEJAMENTO REGIONAL NO BRASIL – UM BREVE RELATO HISTÓRICO
Claudia Fardin
ABORDAGEM QUANTITATIVA X ABORDAGEM QUALITATIVA: UMA ANÁLISE SOBRE AS
POSSIBILIDADES DE APLICAÇÃO NAS CIÊNCIAS SOCIAIS APLICADAS.
145
162
Hélio Ponce Cunha
179
CONVOCAÇÃO DE VONTADES COMUNITÁRIAS E OS PROCESSOS DE PARTICIPAÇÃO SOCIAL
Ângela Damasceno
194
ORÇAMENTO PÚBLICO NO ESTADO DA BAHIA. CAMINHO PARA UMA ECONOMIA FORTALECIDA?
Jerisnaldo Matos Lopes
202
A LEITURA COMO PROTAGONISMO SOCIAL NA PENITENCIÁRIA FEMININA DE CARIACICA - READING AS SOCIAL
LEADERSHIP IN PRISON FOR WOMEN CARIACICA
Christiana Carla Neves de Barros
Charlene dos Santos Costa
Michele Sampaio da Silva
220
APRESENTAÇÃO
O Volume II da coletânea Saberes Multidisciplinares apresenta o trabalho de 13
pesquisadores, em diferentes áreas do conhecimento.
Heliete Bento analisa o papel do município na proteção do meio ambiente urbano,
tendo em vista o desafio de conciliar os interesses sociais com os interesses econômicos,
partindo-se da premissa de que a conduta da administração pública mostra-se ambígua, pois
se por um lado pretende ser o principal garantidor de um meio ambiente equilibrado e
harmônico, por outro incorre, as vezes, na pratica de crimes ambientais.
Leila Lima de Oliveira aborda o avanço da tecnologia, os meios de comunicação
e informação tem fornecido grande contribuição na formação dos indivíduos. Esta
formação pode ser ainda mais complexa no momento em que optam-se por cursos cujo
principal recurso didático são tecnológicos. A partir de um estudo de caso e mediante
uma abordagem qualitativa exploratória, o presente artigo pretende analisar e identificar
as competências e habilidades básicas desenvolvidas para a formação profissional e
humana e os respectivos impactos desses efeitos na inserção no mercado de trabalho dos
egressos da IES “X” (EAD).
Ricardo Luciano e Laumar Neves, tem como objeto de investigação o mercado
de trabalho formal no agronegócio desenvolvido na Região Integrada de
Desenvolvimento Econômico - Pólo Petrolina/Juazeiro. Esta Ride, que é composta por
oito municípios (Lagoa Grande-PE, Orocó-PE, Petrolina-PE, Casa Nova-BA, CuraçáBA, Juazeiro-BA e Sobradinho-BA) tem em Juazeiro e Petrolina suas forças motrizes.
Esses dois municípios foram elencados como pontos luminosos de desenvolvimento do
Nordeste.
Leandro Gouveia pretende refletir acerca do Estado e do Território. A
abordagem econômica e ambiental tem como base a ideia de que o turismo tenha um
desenvolvimento de uma maneira muito semelhante aos padrões históricos e da
dependência econômica. Por meio dessa visão, a indústria é tão fortemente governada
por determinantes políticos e econômicos que pouca atenção é direcionada aos outros
aspectos.
Nilzete Santiago analisa as funções docentes nas Instituições Privadas de Ensino
Superior e as suas especificidades. Foi embasado em pesquisa teórica e se propôs a
discutir aspectos do Direito Educacional, mais notadamente as atividades docentes. No
estudo, se busca analisar esse processo educacional à luz da Constituição Federal de
1988 e da Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional – LDB, Lei nº 9.394/96,
trazendo os conceitos e principais características de um dos principais interlocutores no
processo educacional, que é o Professor.
Luiz dos Santos teve por objetivo fornecer uma visão global da situação do
estoque de emprego formal no setor público do estado da Bahia e a distribuição dos
servidores nos Territórios de identidade, compreendendo o período 2000 a 2009 e,
simultaneamente, estabelecer relação da despesa anual desse pessoal com a Receita
Líquida Corrente (RLC), levando-se em conta o limite prudencial preconizado pela Lei
de Responsabilidade Fiscal (LRF).
Temistocles Silva, Maira Rodrigues, Raiane Silva, Rafael Teixeira, realizaram
uma pesquisa documental sobre as políticas públicas de lazer implementadas pela
Secretaria Municipal de Esporte e Lazer do Município de Jequié/BA, tomando-se como
referência empírica as ações do Projeto Solazer, no período de 2009 à 2012. Nesta
perspectiva, concluiram que os projetos de lazer implementados no município de
Jequié/BA, devem ter como principal objetivo uma gestão participativa, garantindo a
participação da comunidade no processo de planejamento, execução e avaliação das
ações.
Danilo Uzêda busca apresentar resultados provisórios de pesquisa que investiga
a Política Pública de desenvolvimento territorial na Bahia/Brasil e como o enfoque
Territorial possibilita a ampliação da esfera democrático-participativa, numa nova
significação do conceito de políticas públicas e de desenvolvimento regional, e a
repactuação do jogo democrático com a sociedade civil e movimentos sociais
organizados. Estratégia que diz respeito a equação capital-trabalho-natureza.
Claudia Fardin apresenta um breve histórico do desenvolvimento do
planejamento regional no Brasil, com suas principais concepções, obedecendo o
processo histórico pelo qual o País percorreu durante o período que se estende da
década de 30 até os dias atuais. Para tal, partiu-se do entendimento de que todo
planejamento, para atingir a eficácia proposta, deva ser proposto com base em um
território específico, que se delimita sobre a região (podendo ser esta mesmo, macro ou
microrregião), com suas particularidades, seu desenvolvimento histórico e cultural, sua
formação econômica, política e social.
Hélio Ponce teve por objetivo proporcionar um estudo teórico e epistemológico
sobre as abordagens quantitativas e qualitativas de pesquisa, principalmente no âmbito
das ciências sociais aplicadas. Em sua construção foi feita uma análise sobre a pesquisa
qualitativa, apresentando seus métodos, técnicas de coleta de informações e
procedimentos de análise. Em seguida, é feita uma discussão sobre os métodos
quantitativos e o papel da estatística e da teoria da probabilidade em sua construção.
Também é apresentada uma discussão final sobre a aplicação dos métodos quantitativos
e qualitativos nas ciências sociais.
Ângela Damasceno apresenta uma breve reflexão sobre os processos de
participação social praticados no Brasil, destacando conceitos básicos como:
democracia, representação, cooperação, entre outros, sem deixar de considerar que toda
a participação social preconiza a garantia de pilares essenciais, como: acesso à
informação, tempo para construção de consensos e recursos financeiros para viabilidade
de encontros não manipuláveis por seus patrocinadores.
Jerisvaldo Lopes busca constante em entender como o dinheiro público é
investido, tornou-se um desafio, pelo fato de que há uma previsão na Lei Orçamentária
sobre o que, o quanto, e como esta previsto para investimentos, e na realidade acontece
outra coisa na execução orçamentaria, tornando uma grande falácia o Orçamento
Público Estadual. Tratamos aqui dos conceitos de orçamento público, sua origem, e as
Leis que as fundamentam. É relatado sobre a fonte da economia baiana, a falta de
equidade na distribuição de investimentos nos municípios, os instrumentos de
planejamento do orçamento público, princípios orçamentários, o PPA - Plano Plurianual
da Bahia 2012 – 2015, a LOA - Leia Orçamentária Anua da Bahia - Orçamentos dos
anos de 2011, 2012, 2013, 2014, e por fim falamos sobre os gastos público do Estado da
Bahia.
13
A PROTEÇÃO DO MEIO AMBIENTE URBANO, QUANDO DA DEFINIÇÃO
DO PLANO DIRETOR DA CIDADE
Heliete Rosa Bento 1
RESUMO
Este artigo tem como escopo analisar o papel do município, na efetiva proteção do meio
ambiente urbano, enquanto direito fundamental do ser humano, tendo em vista o desafio
de conciliar os interesses sociais e econômicos; partindo-se da premissa de que a sua
conduta mostra-se, por vezes, ambígua, pois, se por um lado pretende ser o principal
garantidor de um meio ambiente equilibrado e harmônico; por outro, torna-se, inúmeras
vezes, o principal agente causador de dano ambiental, quando da elaboração do plano
diretor da cidade, tendo em vista o crime contra o ordenamento urbano, previsto na Lei
de Crimes Ambientais.
.
PALAVRAS-CHAVE: Bem jurídico-penal. Plano diretor das cidades. Crimes contra o
ordenamento urbano.
1. INTRODUÇÃO
A preocupação mundial com os rumos do planeta terra, para com esta e as futuras
gerações, obriga todos os segmentos do conhecimento científico a reservar espaços nas
suas produções, para discussões e sugestões com vistas a melhor equacionar a utilização
dos recursos naturais. Assim, a ameaça ao meio ambiente passa a ser considerada
ameaça à vida.
O Brasil, além de ter a maior floresta tropical do planeta, abriga uma incomensurável
biodiversidade na fauna e na flora, é o centro da atenção internacional, no que se refere
à conservação do meio ambiente. Maior preocupação com as questões ambientais é
exigência nacional, destarte, em 1988, foi promulgada a Constituição Federal que
estabeleceu suas diretrizes pautadas nos direitos humanos de terceira geração,
estabelecendo uma nova relação entre o homem e a natureza, impondo ao Estado e à
sociedade o dever de proteger o meio ambiente, com a predominância do interesse
coletivo sobre o individual, articulando uma nova postura da sociedade, para com o
1
Advogada. Administradora. Doutora em Engenharia de Produção (UFSC).
14
meio ambiente, o que determinou um novo enfoque dos problemas existentes e uma
adequação da ordem jurídica para as suas soluções.
Dentre as inovações, a Constituição Federal modificou radicalmente a posição do
poder público municipal, quando o insere na estrutura federativa brasileira e o
responsabiliza diretamente pela definição da politica urbana, com vistas à proteção
ambiental.
Este artigo visa analisar o papel do município na efetiva proteção do meio ambiente
urbano, tendo em vista o desafio de conciliar os interesses sociais e econômicos;
partindo-se da premissa de que a sua conduta mostra-se, por vezes, ambígua, pois, se
por um lado pretende ser o principal garantidor de um meio ambiente equilibrado e
harmônico; por outro, torna-se, inúmeras vezes, o principal agente causador de dano
ambiental, quando da definição do plano diretor das cidades, que, para atender a
interesses individuais, afasta-se da razão de ser, ou seja, criar cidades sustentáveis.
2. O PAPEL DO ESTADO NA PROTEÇÃO BEM JURÍDICO PENAL
O brocardo latino “ubi societas, ibi ius”, há muito, assevera que, onde existe
sociedade, há de existir o direito, e que o direito não faz sentido sem sociedade. Se por
um lado as forças sociais criam o direito; por outro é o direito que cria e regula a própria
sociedade. Assim, a coexistência harmônica no meio social é obtida pelo ordenamento
jurídico, pela ética e pela moral. Entretanto, são as normas jurídicas que ocupam
posição privilegiada, visto serem intersubjetivas e não terem sua atuação circunscrita ao
âmbito pessoal, como ocorre com a ética e a moral.
É o ordenamento jurídico o responsável por traçar os limites de conduta de cada
indivíduo, impondo e garantindo a observância de seus preceitos por meio de sua força
coercitiva. Assim, aqueles atos praticados pelos membros da sociedade, que contrariem
as normas jurídicas vigentes, serão considerados ilícitos. Dessa forma, os ilícitos
jurídicos são aqueles atos que ameaçam ou colocam em perigo os valores e interesses
sociais, eleitos como relevantes e protegidos pelo Direito, que é justamente aquele
denominado de bem jurídico. Então, pode-se definir bem jurídico como sendo qualquer
coisa material ou imaterial que possui valor, e sendo relevante socialmente, possa ser
disputada por interesses individuais e, portanto, tutelada pelo direito.
15
Apesar da formação harmônica e integrada do ordenamento jurídico, ele está
dividido de acordo com a natureza das relações sociais, que serão tuteladas pelo direito.
No que se refere ao direito penal, essa tutela se faz ainda mais premente, por sua própria
natureza de subsidiariedade, já que sua proteção só deve destinar-se aos bens jurídicos
de maior relevância. Ainda que passem pelo poder discricionário do legislador, esses
bens estão dentre aqueles direitos e liberdades mais importantes para a sociedade, razão
pela qual merecem que a sua violação seja tipificada em lei como ilícito e recebam a
correspondente sanção penal. Na consideração dos bens jurídicos mais importantes,
destacam-se àqueles relacionados aos direitos humanos e à dignidade da pessoa
humana.
A Constituição Federal de 1988 inaugurou um novo modelo de Estado, onde os
interesses coletivos devem ter prioridade sobre os interesses individuais. Prado (1992)
afirma que são os valores presentes na Constituição que definem os bens considerados
jurídicos, tendo como parâmetro seu caráter limitativo da tutela a ela imposta.
[...] O fundamento primeiro da ilicitude material deita, pois, suas raízes no
texto maior. Só assim a noção de bem jurídico pode desempenhar uma
função verdadeiramente restritiva. A conceituação material de bens jurídico
implica o reconhecimento de que o legislador eleva à categoria de bem
jurídico o que já na realidade social se mostra como valor. [...] (PRADO,
1992, p.59).
Dessa maneira, o direito, de per si, tem como característica regular a sua própria
criação. Para Kelsen (1974), a ordem jurídica não é um sistema de normas ordenadas no
mesmo plano, mas é uma construção escalonada de diferentes níveis de normas
jurídicas, ou seja, o que determina a condição de validade da norma inferior é a validade
da norma que lhe é superior. Destarte, todo o ordenamento jurídico vincula-se e
subordina-se aos ditames constitucionais.
Até o advento da Constituição Federal de 1988, o direito pátrio dividia os bens em
privados e públicos, quando então se inseriu uma
outra categoria de bem no
ordenamento jurídico, o difuso um bem de uso comum do povo, de natureza social, de
titularidade indeterminada, de domínio verdadeiramente público, pertencente a toda a
população, e não à União, ao Estado ou ao Município e que se sobrepõe a todo e
qualquer direito privado individual.
16
3. A PROTEÇÃO CONSTITUCIONAL DO BEM JURÍDICO AMBIENTAL
Nas constituições anteriores à de 1988, não houve uma preocupação específica e
global com a proteção do meio ambiente. Constata-se que naquelas constituições a
expressão meio ambiente jamais foi empregada, revelando despreocupação com o
espaço em que se vive (MILARÉ, 2001).
A partir da Constituição Federal de 1988, a proteção do meio ambiente ganhou
identidade própria, sendo definidos os fundamentos da proteção ambiental, o que se
reflete em diversos dispositivos. No entanto, coube ao seu artigo 225 detalhar o direito
ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, tratando-o como um bem essencial à
qualidade de vida, indispensável a dignidade humana, e atribuindo ao poder público e à
coletividade a sua proteção.
A vontade do legislador constituinte em relação à defesa do meio ambiente está
marcada em todo o texto constitucional, ao longo de vários outros artigos. A inserção do
direito ao meio ambiente no capítulo da ordem social lhe confere dimensão de direitos
sociais, que, para Silva (2001, p.53): “são direitos que cumprem uma função social. Por
isso, ao Estado cabe vincular ações à disposição de meios materiais instrumentais
capazes de operacionalizá-los em prestação positiva”.
A Constituição Federal não definiu meio ambiente, o que já havia sido feito na Lei
de Política Nacional do Meio Ambiente, Lei 6.938/81, no seu artigo 3º, I, como sendo
“o conjunto de condições, leis, influências e interações de ordem física, química e
biológica, que permite, abriga e rege a vida em todas as suas formas”. Assim, puderam
os doutrinadores firmar seu entendimento sobre a matéria.
Definido o que é considerado meio ambiente coube a Constituição Federal de 1988
determinar a sua proteção. Leite (2007) destaca que ela ao cuidar do meio ambiente
não segue um único padrão normativo, visto que ora o legislador utiliza-se da técnica do
estabelecimento de direito e dever genéricos (ex. a primeira parte do artigo 225, caput,
ora faz uso da instituição de deveres especiais (ex. todo o artigo 225, § 1º.). Em alguns
casos, tais enunciados são colocados como princípios específicos e explícitos (ex. os
princípios da função ecológica da propriedade rural e do poluidor-pagador, previstos,
respectivamente, nos artigos 186, II, e 225, §§ 2º e 3º), noutros, como instrumentos de
execução (ex., a previsão do Estudo Prévio de Impacto Ambiental ou da ação civil
pública). O legislador constituinte, na esteira de detalhamento protege, especificamente,
17
certos biomas de grande valor ecológico (ex.Mata Atlântica, o Pantanal, a Floresta
Amazônica, a Serra do Mar e a Zona Costeira).
Ainda, no artigo 225 da Constituição Federal, constata-se que o município detém
um poder-dever abrangente em atividades destinadas à proteção do meio ambiente.
Isto porque impõe ao poder público o dever de proteger o meio ambiente, fazendo
cumprir a legislação ambiental e executando políticas ambientais protetivas.
A Constituição Federal, apesar de deixar aos municípios a definição da política
urbana local, determinou os seus objetivos gerais, assumindo uma postura firme,
priorizando o bem-estar dos habitantes, na forma do seu artigo 182. Coube à legislação
infraconstitucional federal estabelecer as diretrizes para o ordenamento urbano e a
definição dos objetivos específicos a serem cumpridos pela propriedade urbana e pela
cidade, na efetivação da sua função social e ambiental.
A amplitude dessa nova relação jurídica ambiental reforça a constatação de que os
comportamentos humanos lesivos ao ambiente produzem alta lesividade social.
Enquanto, bem jurídico relevante, de especial transcendência, o legislador constituinte
adota, ainda, no artigo 225, § 3º, o recurso às mais contundentes das medidas de
proteção, que é a tutela penal, a qual determina que as condutas e atividades,
consideradas lesivas ao meio ambiente, quer sejam praticadas por pessoas físicas ou
jurídicas, sujeitarão os infratores as sanções penais, administrativas e civis.
Entretanto, de nada servirá o direito penal se previamente não existe uma
programação por parte da administração pública de todas as atividades que podem supor
um perigo para o meio ambiente. São as normas não penais, as diretrizes, os
planejamentos que devem assumir o papel primário, através de uma política preventiva
de proteção ao meio ambiente. Pouco resultado trará a sanção penal, se o meio ambiente
já estiver sido destruído irremediavelmente, e o grande desafio que encontra o gestor
público é justamente conciliar os interesses econômicos individuais com os interesses
coletivos sociais e assim o legislador constituinte determinou que os municípios
determinassem politicas publicas preventivas.
Aprovada em 2001, a Lei 10.257, denominada Estatuto da Cidade, veio regulamentar
o artigo 182 da Carta Magna, estabelecendo as diretrizes gerais de proteção ao
ordenamento urbano e ao patrimônio cultural. Cumpre destacar que, no artigo 2º do
Estatuto das Cidades, foram estabelecidas as diretrizes à propriedade urbana, visando
coibir usos incorretos do solo e a degradação ambiental. Assim, é o Estatuto da Cidade
que instrumentaliza o poder público para elaboração das normas locais, com vistas a
18
impedir o desrespeito às determinações constitucionais, quanto à preservação do meio
ambiente, determinando que a política urbana seja traçada pelo plano diretor da cidade,
após ampla discussão com todos os segmentos da sociedade.
Entretanto, no dia a dia, o que se constata é que apesar do reconhecimento de um
Direito Constitucional Ambiental com status de novo direito subjetivo público, as
dificuldades em aliar os interesses econômicos com a preservação dos recursos naturais
ainda persistem.
4. CONSTITUIÇÃO FEDERAL E A POLÍTICA URBANA
O município, erigido à condição de ente federativo, conforme expresso, em dois
momentos, no texto constitucional, no artigo 1º, que declara ser a República Federativa
do Brasil formada pela união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito
Federal e no artigo 18, quando define a estrutura e a organização político-administrativa
da Brasil, que compreende a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios,
todos autônomos nos termos da Constituição Federal, possui o dever de contribuir para
a preservação do meio ambiente, podendo, inclusive, legislar, sobre a temática, desde
que haja interesse local, bem como agir de forma preventiva, estabelecendo no plano
diretor da cidade, conforme determinado no § 1º, do artigo 182 da Constituição Federal,
as normas de preservação do meio ambiente, em todas as suas nuances.
Apesar da ação do município, no que tange à proteção urbanística ambiental, limitarse ao seu território, materialmente estende-se a tudo quanto possa afetar seus habitantes
e, particularmente, a população urbana. Neste sentido, sua atuação deve promover a
proteção de seus aspectos fundamentais, ou seja, controle da poluição em todos os
níveis, preservação dos recursos naturais, restauração dos elementos destruídos,
planejamento, ordenação e ocupação do solo urbano e proteção do patrimônio histórico
e cultural.
Portanto, os municípios assumem o papel de principal responsável pela implantação
da política urbana, tendo em vista que dispõem, atualmente, de mais recursos, de maior
autonomia político-administrativa e de mecanismos de democratização para definirem
prioridades e enfrentarem os problemas e carências, resultantes de um processo
histórico gerador de desigualdades, consequentes da intensa urbanização das últimas
décadas.
19
Em razão desses fatores, novas formas de gestão foram criadas, as quais ampliam a
perspectiva de participação da sociedade, a partir de modalidades alternativas de
intervenção pública, dentre elas destacam-se as audiências públicas, numa tentativa de
envolver a sociedade nos debates por uma vida mais digna.
Para obter o êxito de qualquer política proposta, é preciso que haja, além da
disponibilidade de recursos financeiros e instrumentos institucionais, a participação
direta e efetiva de todos os segmentos da sociedade, o que, no entanto, dificilmente
ocorre, dadas as características da maioria da população, que ainda está limitada a
preocupação com as suas necessidades básicas de sobrevivência, relegando a um
segundo plano os interesses coeltivos.
A inovação trazida pelo texto constitucional de 1988, abordando em um de seus
capítulos especificamente a questão da política urbana, representou um avanço
significativo, já que contém um conjunto de princípios, responsabilidades e obrigações
do poder público e de instrumentos jurídicos e urbanísticos para serem aplicados e
respeitados, os quais visam reverter o quadro de degradação ambiental e das
desigualdades sociais nas cidades.
O município passou a ter uma maior capacidade política e econômica para promover
as políticas públicas de sua responsabilidade com a cooperação do Estado e da União,
direcionadas à saúde, educação, cultura, moradia, saneamento, transporte, assistência
social e meio ambiente. A maior proximidade desses entes da federação com a
população assegura condições mais propícias para o conhecimento e o atendimento das
necessidades sociais do local. A questão está na garantia dos recursos e das condições
para o cumprimento dessas novas responsabilidades, que passa, necessariamente, pelo
interesse da própria população em participar, o que está diretamente relacionado com o
nível educacional.
O componente mais relevante desta descentralização está justamente na competência
para planejar a gestão da cidade de forma democrática, com participação popular, que
deveria ser efetiva, em todos os momentos.
As várias etapas desse processo, como a elaboração das leis orgânicas e dos planos
diretores, deveriam possibilitar, devido à participação de diversos setores da sociedade
com visões heterogêneas e conflitantes, novas ideias e concepções sobre as funções e o
papel do município e as formas de solucionar seus problemas, na definição das
prioridades, na destinação de recursos e na implementação das políticas públicas locais.
20
O problema consiste em conciliar os interesses econômicos com a preservação do
meio ambiente urbano, já que, ao autorizar a ocupação do solo em áreas que deveriam
ser protegidas, legitima-se o que deveria ser considerado dano ambiental, na forma do
artigo 64 da Lei de Crimes Ambientais.
Diante dos muitos desafios, na convivência harmônica da sociedade e da proteção
dos bens jurídicos relevantes, cabe ao Estado adotar o último dos remédios legais que é
a tutela penal, criminalizando condutas que, por ação ou omissão, ameacem o meio
ambiente natural, ou seja, ameacem a vida. Cumpre destacar que, para que um bem seja
objeto da tutela penal, não basta que seja reconhecido como jurídico, mas deve,
principalmente, ser elevado à categoria de interesse social relevante.
5. LEI DOS CRIMES AMBIENTAIS E A PROTEÇÃO DO MEIO AMBIENTE
Por se tratar de um direito, que possui uma natureza econômica, o Direito Ambiental
modificou as decisões políticas em relação aos direitos coletivos e, ainda, os conceitos
de desenvolvimento econômico e social, determinando, assim, todas as formas de
atuação do Estado no que concerne à tutela penal do meio ambiente.
Perseguindo a tendência mundial no trato das questões relativas às normas de
punição, a Lei de Crimes Ambientais priorizou a reparação de eventuais danos causados
a partir da prática de condutas tipificadas. A garantia constitucional da reserva legal,
inserida no Brasil como cláusula pétrea da Constituição Federal, no art. 5.º, inciso
XXXIX e que abre o nosso Código Penal, "não há crime sem lei anterior que o defina.
Não há pena sem prévia cominação legal", é reforçada pela teoria da tipicidade, que
torna ainda maior a garantia individual. Assim, não basta a lei prévia, é também
indispensável que a descrição do tipo penal seja precisa em seus limites, de forma a
permitir ao cidadão ter clara ciência da conduta que se quer proibir sob a ameaça da
pena.
Tanto a legislação constitucional, quanto a infraconstitucional recepcionou a
responsabilidade objetiva pelos danos ambientais, ou seja, aquela que, independente de
culpa, cabe à reparação objetiva do dano ambiental causado; conforme, a titulo de
exemplos: art. 225, § 3º da CF, art. 14, § 1º da Lei 6.938/81, art. 927, § único do Código
Civil, artigos 27, 28 I, 20, 17, 9º da Lei 9.605/98 de Crimes Ambientais.
21
A razão de ser da Lei de Crimes Ambientais é manter o direito a um meio ambiente
ecologicamente equilibrado, entendido como a manutenção das propriedades do solo, do
ar e da água, assim como a fauna a flora e as condições ambientais de desenvolvimento
dessas espécies. Sendo uma das suas vantagens, a consolidação de diversos textos
legais, que se encontravam esparsos.
Cumpre destacar, no entanto, que, na definição dos crimes ambientais, o legislador
optou por diversas normas penais em branco, pendentes de complementação por leis,
regulamentos, atos administrativos e por diversos conceitos imprecisos, tais como:
espécie rara, ato de abuso, recursos alternativos, especial preservação, destruição
significativa, dentre outras.
Embora a maior parte dos crimes ambientais, nela previstos, se configurem por meio
de ação, também aparecem formas omissivas. Outro importante aspecto se refere ao fato
da lei não restringir a imputabilidade criminal tão somente ao responsável direto pelo
dano, tendo ela estendido seu alcance a todos aqueles que, sabendo da conduta
criminosa de outrem, deixar de impedir sua prática quando podia agir para evitá-la.
Embora o macro bem protegido seja uno - o meio ambiente, o legislador dividiu a lei
em diversos micro bens específicos: a) Fauna (seção I); b) Flora (seção II); c)
Ordenamento Urbano e Patrimônio Cultural (seção IV); e d) Administração Ambiental
(seção V).
Interessa, neste artigo, estudar a tipicidade do delito previsto no artigo 64 da Lei de
Crimes ambientais que trata dos delitos contra o ordenamento urbano. Constantino
(2002, p.214) diz que, por ordenamento urbano “entende-se a boa ordem que deve haver
na relação entre o homem e o desenvolvimento racional das cidades, bem como a
conservação de aspectos relevantes dos agrupamentos citadinos, respeitadas as regras do
urbanismo.”
Ao tratar dos crimes contra o ordenamento urbano, a Lei de Crimes Ambientais
inova no artigo 64, já
que a construção irregular constituía apenas infração
administrativa, passível de embargo ou demolição, apesar de4 que, em caso de omissão
do Poder Executivo, o Judiciário podia ser chamado a intervir através de ação civil
pública, proposta para tal fim. Atualmente, sem prejuízo da atuação da autoridade
administrativa ambiental, ou mesmo da reparação de ilícito civil, o fato é que o infrator
pode responder pelo crime praticado, na forma da Lei sob comento.
Freitas (2000) assevera que a inovação veio em boa hora, já que, principalmente, os
grandes centros cresceram sem uma planificação mais séria, com reduzidas áreas
22
verdes. As cidades litorâneas recebem, em alguns casos, grandes edifícios sem a
necessária estrutura. Cidades serranas veem condomínios em total desacordo com o
local, onde tudo é feito em nome do progresso e com o inconfessado objetivo do lucro a
qualquer custo.
Apesar do artigo 64 da Lei de Crimes Ambientais definir como bem jurídico-penal a
ordenação do território, com ênfase conferida ao patrimônio cultural, observa-se que o
núcleo do tipo constitui “promover construção", que tanto pode ser a edificação, a
reforma, o aterro, a pintura e outros trabalhos, em solo não edificável, ou seja, terreno
onde é proibido qualquer tipo de construção ou nas suas proximidades.
Sirvinskas (2004) entende que a conduta punível é o ato de promover construção em
solo não edificável ou no seu entorno, onde existe bem protegido. A conduta descrita é
sempre decorrente de comportamento comissivo e trata-se de um delito instantâneo. O
crime previsto neste artigo é material e, para a sua caracterização, exige-se que a ofensa
seja perpetrada contra o ordenamento urbano e/ou o patrimônio cultural.
A proteção material dá-se ao solo não edificável e o seu entorno. O solo em que se
situam os locais de interesse especial não pode receber construções, bem como em seu
entorno, ou seja, “o espaço físico necessário à harmonização entre o local protegido e a
área que o circunda” (FREITAS, 2000, p.207).
Apesar da proteção positivada na Lei ambiental, o questionamento sobre a sua
efetividade, especialmente no que se refere à proteção das cidades, na definição do seu
ordenamento urbano, passa pela análise sucinta do conflito/dilema do Poder Público, no
exercício de seu papel. Inobstante a condição de principal garantidor de um meio
ambiente equilibrado e harmônico, por inúmeras vezes, torna-se o principal destruidor
do ecossistema, quando da definição do plano diretor da cidade, autorizando ocupação
do solo, em áreas que deveriam ser protegidas.
6. O PLANO DIRETOR E A PROTEÇÃO DA CIDADE
A obrigatoriedade de elaboração ou revisão do plano diretor implica um processo
coletivo de planejamento participativo, identificando com clareza os requisitos da
função social da propriedade urbana, definindo os instrumentos mais importantes a
serem implantados para o bom uso do solo e dos recursos naturais do território
municipal.
23
Para Meirelles (2006), plano diretor é o complexo de normas legais e diretrizes
técnicas para o desenvolvimento global e constante do Município, sob os aspectos
físico, social, econômico e administrativo almejado pela sociedade local. Assim, temos
que, embora o plano diretor seja um documento técnico, o seu conteúdo passa
necessariamente por decisões políticas.
Dispõe o artigo 30, inciso VIII, da Constituição Federal (Brasil 1988), que compete
aos municípios “promover, no que couber, adequado ordenamento territorial, mediante
planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação do solo urbano”.
Assim, o planejamento urbano, mais especificamente o plano diretor, é atribuição da
municipalidade, incluindo o poder publico e a participação da sociedade, a fim de evitar
que o processo de urbanização aconteça de forma desordenada, respeitando o
ecossistema e promovendo a qualidade de vida da população.
Como pretende corrigir distorções e indicar rumos no desenvolvimento, o plano
diretor pressupõe um estudo das potencialidades e deficiências do município, em que
serão avaliadas as dimensões territorial, econômica, social e ambiental do município.
Daí a relevância de um diagnóstico bem elaborado que orientará a expansão urbana.
O plano diretor não é somente um documento técnico, distante dos conflitos reais
que caracterizam a cidade. Ele deve ser um espaço de debate dos cidadãos e de
definição de opções, conscientes e negociadas, por uma estratégia de intervenção no
território, de forma a disciplinar quais as áreas que terão potencial de construção, para a
proteção do meio ambiente e para que a propriedade cumpra a sua função social.
Entende Cretella Jr. ( 1993. p. 54) que:
A propriedade privada urbana predial cumpre, por inteiro,
sua função social, quando adequadamente utilizada. O solo
urbano cumpre sua função social sempre que tenha
aproveitamento racional e adequado. Quem reside, em
prédio próprio ou locado, está fazendo com que a
propriedade cumpra sua função social. Prédio próprio,
vazio, assim conservado para efeitos de especulação
imobiliária, está afastado de sua função social, que é a de
abrigar pessoas.
24
A subordinação do direito de propriedade a sua função alterou o exercício de
inúmeros direitos na esfera privada, e o legislador constituinte delegou ao plano diretor
da cidade a responsabilidade de definir o que seria a função social da propriedade.
Para a efetivação das diretrizes gerais da política urbana, quais sejam, função social
da propriedade, planejamento do desenvolvimento das cidades, a proteção do meio
ambiente, entre outras, é imprescindível a elaboração do plano diretor com ampla
discussão pela sociedade envolvida, pois, em tese, cabe ao individuo escolher o que é
melhor para que tenha uma vida digna.
É através do plano diretor que são definidas as necessidades de solos para fins de
edificações, para ruas e espaços verdes, e a primeira etapa para a sua elaboração passa,
necessariamente, pela identificação da situação do município no que se refere ao espaço
territorial, mediante utilização de mapas que identifiquem na sua totalidade todas as
variáveis geográficas, levando-se em consideração a legislação que regulamenta a
utilização do solo.
A Lei 6.938/81 que institui a Política Nacional do Meio Ambiente confere ao
Conselho Nacional do Meio Ambiente (CONAMA) a competência para estabelecer
normas e critérios de licenciamento, fiscalização e monitoramento ambiental visando à
manutenção e melhoria da qualidade do meio ambiente. Quando da elaboração do plano
diretor, o gestor público não tem discricionariedade para incluir em área de ocupação,
aquelas determinadas como áreas de proteção ambiental (APP), as reservas legais (RL),
Zonas de Proteção Ambiental (ZPAs), as unidades de conservação (UC), dentre outras.
A legislação é imperativa ao determinar que essas áreas legalmente protegidas de uso
comum não são alienáveis, não são passíveis de usucapião ou qualquer outro negócio, já
que não pertencem ao proprietário privado ou ao gestor publico, mas sim, como bem de
interesse difuso, pertence a toda a sociedade.
Sabe-se que o uso inadequado dos bens privados, ou a alienação dos bens públicos de
interesse difuso, constantes dos planos de loteamento, contraria a legislação, e o poder
público tem o poder/dever de impedir que áreas legalmente protegidas – APP, RL, UC
etc., ou mesmo aquelas ainda não protegidas legalmente, mas que são significativas para
uma melhor qualidade de vida, sejam ocupadas indevidamente, sob pena de aplicação
das responsabilizações administrativas, civis e penais descritas na Lei de Crimes
Ambientais, verbis:
25
[...] Art. 3º- As pessoas jurídicas serão responsabilizadas administrativa, civil
e penalmente, [...] nos casos em que a infração seja cometida por decisão do
seu representante legal [...], no interesse ou benefício da sua entidade.
§ único. A responsabilidade das pessoas jurídicas não exclui a das pessoas
físicas, autoras, co-autoras ou partícipes do mesmo fato (BRASIL, 1995)
O que ocorre é que as pessoas com competência para definir as áreas de proteção são
as mesmas pessoas que definem o plano diretor das cidades. Assim, o que ontem era
crime pode deixar de ser amanhã, tudo vai depender dos interesses envolvidos, já que a
própria legislação vigente possibilita alternativas, que legalizam o que até então não era
permitido.
A Lei de Crimes Ambientais tem sua área de ação, na esfera repressiva, enquanto a
Lei de Parcelamento do Solo Urbano atua na esfera preventiva, estabelecendo os
requisitos urbanísticos de loteamento, fundamentados na melhoria da qualidade de vida.
De pouco adianta a punição pelo dano ambiental se o que se busca é a preservação do
espaço territorial. Machado (2012) destaca que a sociedade de consumo difunde a ideia
da economia do bem-estar, que implica fazer prosperar a produção e a venda de
mercadorias, como estratégia de crescimento do comércio e da indústria, a qualquer
preço, sem preocupação com as externalidades.
A Constituição ao atribuir, ao poder público municipal, que está mais próximo do
povo, a competência para a definição do ordenamento urbano, o fez para que os valores
essenciais da vida fossem preservados, daí a exigência da participação popular, na
premissa de que, com a presença da população, o plano diretor apresentaria soluções
mais equitativas e benéficas para todos. No entanto, o que se tem são planos diretores,
que regra geral, priorizam o desenvolvimento meramente econômico, sem considerar as
gerações futuras, o que tem provocado a contínua intervenção do Ministério Público e
do poder judiciário.
7. CONSIDERAÇÕES FINAIS
Na verdade, a intervenção do direito em matéria ambiental, principalmente na esfera
penal, seria desnecessária se a sociedade, na sua totalidade, fosse capaz de entender que
26
qualquer espécie de vida neste planeta depende do meio ambiente natural, portanto,
também de sua sustentabilidade.
A forma desregrada com que o homem ainda vem tratando a natureza fatalmente
conduzirá ao caos ambiental, se medidas severas e restritivas não forem adotadas em
prol do preservacionismo, o que depende de efetiva fiscalização. Quando se trata de
crimes contra o meio ambiente, de pouco adianta ter leis que procurem educar, pois os
danos, são irreversíveis.
Os gestores públicos estão sujeitos ao controle do judiciário, não apenas na qualidade
de agente poluidor, mas também quando se omitem à proteção do meio ambiente,
obrigação que lhe é atribuída constitucionalmente, pelo poder/dever de agir de forma
preventiva, principalmente, o que aumenta significativamente a responsabilidade.
A qualidade do planejamento ambiental (natural, artificial e cultural) depende da
adesão de todos os atores sociais aos seus propósitos, já que a Lei de Crimes
Ambientais é somente mais uma ferramenta para orientar a formulação de políticas
públicas urbanas, de forma a possibilitar uma melhor articulação entre as questões
relativas à tutela ambiental e as questões pertinentes à formulação de um plano diretor,
que contemple, necessariamente, os paradigmas da sustentabilidade.
A tutela penal prevista no artigo 64 da Lei de Crimes Ambientais resulta de pouca
efetividade se não forem respeitados os critérios de alteridade exigidos para a vida em
sociedade. A repressão torna-se ineficaz se não houver uma ação preventiva na
formulação do plano diretor da cidade.
O meio ambiente só será preservado quando a humanidade internalizar a ideia de que
somos partes de um todo e que, para que possamos sobreviver, é indispensável romper
definitivamente com a ideia antropocentrista de que o ser humano é superior às plantas,
aos animais ou minerais. Todos, na natureza, dependemos uns dos outros, para
sobrevivermos. Hodiernamente, não é mais concebível uma visão parcializada quando
da elaboração de políticas públicas urbanas.
A Lei de Crimes Ambientais, também chamada Lei da Vida, Lei da Natureza, surgiu
com a pretensão de ter a estatura do Código de Defesa do Consumidor, do Estatuto da
Criança e do Adolescente, mas o que se vê na prática é que a mesma não é de
conhecimento nem mesmo daqueles que, por dever de ofício, teriam a obrigação de
conhecê-la.
27
O controle pelo Poder Judiciário resulta, em inúmeros casos, em mero adiamento de
ações que desrespeitam o ordenamento jurídico, ou então em medidas paliativas, que
não deixam de causar dano ao meio ambiente. Sempre em nome do desenvolvimento
econômico, em decisões que fogem da esfera jurídica e se tornam políticas.
A própria legislação mostra a alternativas para causar dano ao meio ambiente; assim
no valor final de alguns empreendimentos relacionados à ocupação do solo, já estão
inclusos os custos para desrespeitar as regras de proteção ambiental.
Reitera-se, portanto que não é suficiente a legislação, se a própria lei que planeja a
proteção, no caso o plano diretor, não respeita
outras leis que tratam da questão
ambiental. Entende-se que somente com a melhoria do nível educacional, com a
conscientização individual, ter-se-á uma sociedade melhor e como consequência a
predominância do interesse coletivo.
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28
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2001.
30
DIFICULDADES NA FORMAÇÃO DO PEDAGOGO CONTEMPORÂNEO DA EAD
Leila Lima de Oliveira 1
RESUMO
Com o avanço da tecnologia, os meios de comunicação e informação tem fornecido grande
contribuição na formação dos indivíduos. Esta formação pode ser ainda mais complexa no
momento em que optam-se por cursos cujo principal recurso didático são tecnológicos. A partir
de um estudo de caso e mediante uma abordagem qualitativa exploratória, o presente artigo
pretende analisar e identificar as competências e habilidades básicas desenvolvidas para a
formação profissional e humana e os respectivos impactos desses efeitos na inserção no
mercado de trabalho dos egressos da IES “X” (EAD). O estudo identificou algumas
competências e habilidades desenvolvidas pelo curso de Pedagogia na modalidade a distância,
ao mesmo tempo em que verificou a ausência de outras na formação dos egressos. O estudo
demonstrou ainda que a maioria dos egressos foi absorvida pelo mercado de trabalho. No
entanto, conclui-se que apesar desse impacto favorável, observou-se por parte dos egressos
algum desconforto quanto ao mercado profissional em virtude da incompatibilidade entre as
mudanças sociais e tecnológicas vivenciadas pela sociedade e o tipo de formação que os
mesmos receberam na IES “X” (EAD).
PALAVRAS-CHAVE: Competências e Habilidades. Formação profissional docente. Ensino a
distância. Curso de Pedagogia.
INTRODUÇÃO
O advento da tecnologia proporcionou um grande crescimento ao País nos
diversos ramos. A educação é uma delas, pois a tecnologia pode proporcionar melhores
mecanismos de aprendizagem. Surge, assim, a educação a distância (EAD), cuja
principal perspectiva é de democratizar o ensino e proporcionar melhores oportunidades
de desenvolvimento aos indivíduos que ainda não tiveram chance de ingressar no nível
superior.
A atual conjuntura social e o momento tecnológico em que se vive levam-nos a
questionar como os profissionais da Pedagogia estão sendo preparados no ensino EAD
principalmente, para atuarem no mercado de trabalho e lidar com os indivíduos do
1
Licenciada em Pedagogia – UCSAL; Especialização em Metodologia do Ensino Superior – FBB, BA; Mestre em
Desenvolvimento Humano e Responsabilidade Social da Fundação Visconde de Cairu; Professora Universitária e
Diretora Pedagógica do Ensino Fundamental.
31
futuro numa era em que a informação tecnológica assume significativo papel na vida
social dos alunos e professores. O Pedagogo é um dos principais profissionais
responsáveis por uma formação que visa, epistemologicamente, à contemplação de
todas as dimensões do ser humano de modo a gerir gerações que tenham seus princípios
pautados em novas exigências da atual conjuntura social.
Pois bem, acreditando que a educação promove relações profundas com a
sociedade e é um dos principais recursos para conceber a qualidade do processo social
instaurado, é necessário que se dê uma devida importância às competências e
habilidades trabalhadas e desenvolvidas no processo de formação à distância dos
Pedagogos. Isso porque acredita-se que esta formação deva atender todas as
expectativas de um ensino voltado para a qualidade e a preparação de profissionais
capacitados que sejam aprendizes constantes, conscientes da importância da tecnologia
e com pleno domínio das ferramentas de aprendizagem.
Diante de tal justificativa, o objetivo principal deste estudo é analisar e
identificar as competências e habilidades básicas desenvolvidas para a formação
profissional, humana e seus impactos na inserção dos egressos no mercado de trabalho
da IES “X” EAD. Caracterizam-se como objetivos secundários a análise da formação do
Pedagogo da EAD e seu impacto no cenário profissional, a identificação das
competências e habilidades que devam ser estimuladas na proposta pedagógica da IES
de modo a promover o desenvolvimento humano e social do Pedagogo contemporâneo
além de conhecer as principais características da IES “X” e sua proposta pedagógica
para formação de seus Pedagogos.
Assim, a importância dessa pesquisa enfatiza-se pela necessidade de se buscar
uma formação profissional onde os educadores estejam conscientes de suas habilidades
e competências para atuar no cenário atual diante das dificuldades apresentadas pelos
alunos, além da qualificação e legitimação do Ensino Superior a distância,
principalmente no curso de Pedagogia. Dessa forma, a contribuição dos autores Delors,
Sem, Comênius, Castelle, Litto e Formiga, Olson e Torrance, Morin, Lévi, entre outros
foi extremamente importante para consolidar este estudo.
32
1. A EDUCAÇÃO A DISTÂNCIA E A FORMAÇÃO PROFISSIONAL
O grande avanço da tecnologia proporcionou um assustador crescimento em
todos os ramos da sociedade. A educação é o principal segmento atingido pela mesma.
Todavia, novas formas de comunicação foram e vêm sendo concebidas resultando numa
série de comunidades, sejam elas interativas ou não. Até mesmo as comunidades
tradicionais já não são as mesmas com a presença da tecnologia.
O termo comunidade on-line é definido como sendo uma rede persistente e
sustentável. Matta (2009, p. 34-35) define uma “[...] comunidade de prática como sendo
qualquer associação entre sujeitos seja de forma presencial ou digital”. E-learning,
segundo Rosenberg (2002) citado por Buttingnon, Silva e Garcia (2002, p. 07), “[...]
refere-se à utilização das tecnologias da Internet para fornecer um amplo conjunto de
soluções que melhoram o conhecimento e o desempenho”. É possível deduzir, então,
através dos diferentes conceitos tecnológicos, que a Educação a distância (EAD) é a
comunicação entre sujeitos digitais de forma a definir uma rede de aprendizagem
individual, coletiva e sustentável.
Nessa linha, a educação a distância, de fato, caracteriza-se como um sistema
derivado da tecnologia. Seu surgimento tem possibilitado uma revisão nos conceitos
epistemológicos, filosóficos e até mesmo tecnológicos. Isto posto, uma nova visão de
sujeito se forma, baseado em novos princípios holísticos que resultam num
desenvolvimento social mais político, levando, portanto, a reflexões mais empíricas e
teóricas, e não puramente tecnicistas (SANTOS; ALVES, 2006).
1. 1 DESENVOLVIMENTO HUMANO NA EDUCAÇÃO
Como a tecnologia ganhou muito espaço, o termo desenvolvimento passou a ser
relacionado não só a acúmulo de riquezas ou de mercados, mas principalmente à
aquisição de novas tecnologias e informações capazes de produzir conhecimentos.
Assim, o termo desenvolvimento passou a ser atrelado também a este novo período
informacional no qual nos encontramos. Castells é um dos teóricos que faz uma análise
do termo desenvolvimento na era da informação.
No novo modo informacional de desenvolvimento, a fonte de
produtividade acha-se na tecnologia de geração de conhecimentos, de
33
processamento da informação e de comunicação de símbolos
(CASTELLS, 1999, p.53-54).
Dessa forma, percebe-se que ao longo da história a palavra desenvolvimento
sempre esteve de alguma forma atrelada a crescimento individualizado e ao uso que se
faz do conhecimento que se obtém através da informação que se adquire na sociedade.
A formação de professores, no entanto, precisa contemplar a nova geração de
indivíduos. Esta nova geração é conhecida como Homo Zappiens 2. Onde este possui as
condições ideais de fornecer às instituições escolares recursos capazes de revolucionar o
processo de ensino-aprendizagem de seus alunos e contribuir para o desenvolvimento de
profissionais plenos em suas dimensões humanas e culturais.
Não há, dessa forma, como não se preocupar com uma formação de professores
que tenham consciência do seu público e priorizem uma formação alicerçada nas
características e perfis da nova geração, de modo que ocorra sintonia entre as
competências dos que ensinam e qualidade de ensino para os que aprendem. O resultado
de um equilíbrio como este não poderia ser outro senão o desenvolvimento em todas as
suas dimensões. Para Capra (1993), essas dimensões contemplam um novo paradigma,
cuja visão de mundo está sob uma ótica holística onde prevaleça a saúde como um todo
do ser humano.
1. 2
A EDUCAÇÃO PRESENCIAL E A EDUCAÇÃO A DISTÂNCIA E SEUS
PARADIGMAS
Mas, será que o aumento de oportunidades de acesso às universidades através da
modalidade EAD tem garantido ao seu público uma formação de qualidade que priorize
as vias do desenvolvimento?
Na
verdade,
a
educação
a
distância
assumiu
grande
destaque
na
contemporaneidade. O avanço da tecnologia e dos meios de comunicação foram os
grandes responsáveis por tamanho sobressalto. A divulgação e o considerável
crescimento da EAD, além de seu fortalecimento pelos órgãos públicos que abraçaram
tal modalidade acabaram por criar as condições necessárias para a estabilidade da
educação a distância.
2
É um processador ativo de informações, resolve problemas de maneira muito hábil, usando estratégias
de jogo, e sabe se comunicar muito bem (VEEN; VRAKKING, 2009, p. 12).
34
Assim, através da identificação de Moore (2007) as necessidades que justificam
a existência da educação a distância, perpassa-se, principalmente, pela oportunidade de
atualizar aptidões e melhoria da capacitação do sistema educacional. Acredita-se,
portanto, que a EAD deve se equiparar ao ensino presencial em suas condições de
ofertas e ao desenvolvimento cognitivo de seus adeptos, diferenciando apenas na
utilização intermediária de tecnologias.
1. 3 A EAD E O CENÁRIO PROFISSIONAL
Segundo Lévy (2007) competências e conhecimento constituem-se, atualmente,
a principal riqueza tanto para os indivíduos quanto para as organizações, pois ele
acredita que deva considerá-las de modo tal que satisfaçam as necessidades sociais e
econômicas.
Entre outras vias, a tecnologia tem proporcionado um vasto vão no mercado
profissional, e mesmo a educação a distância não tem conseguido disfarçar tamanha
escassez por profissionais que contemplem todas as novas necessidades do campo de
trabalho. Resultante desta descoberta é o surgimento de outro mercado que surge
informalmente, abraçando os profissionais que não se adéquam às novas práticas
culturais e tendem a se “estabilizar” abaixo das linhas do desenvolvimento,
permanecendo estáticos diante de suas inobservâncias.
1. 4 A RESPONSABILIDADE SOCIAL E A EAD
Passos (2008) cita que a responsabilidade de uma instituição de ensino é a
qualidade dos processos estabelecidos pela mesma de forma a contribuir para as
soluções dos problemas sociais, além de formar cidadãos conscientes de suas práticas de
atuação dentro de sua comunidade, de modo a promover uma rede de responsabilidades.
Nessa linha, é possível perceber que a qualidade da transmissão de habilidades
de forma responsável possui condições de promover resultados sustentáveis de
aprendizagem, e esta deve ser a principal meta de qualquer instituição, seja ela
presencial ou a distância. Assim, as instituições de ensino superiores assumem grande
papel ético e responsabilidade na sociedade ao optarem em seus ramos de atuação por
35
formarem pessoas. A ética então assumida pelas instituições constitui a principal
conduta que deve ser absorvida pelos membros da organização de modo a realizarem
um trabalho mais responsável.
Assim, é possível afirmar que a consciência ética [...] “realização dos fatos
inspirados na conduta sadia para com nossos semelhantes em geral e os de nosso grupo
em particular” [...] (p. 73) presume muito mais que a própria ética em si. Não há como
obter um comportamento ético, segundo Sá (2009), se não houver plena consciência
sobre o que seja a ética.
A responsabilidade das instituições que adotam a educação a distância não é
diferente de nenhuma outra. Dessa forma, a qualidade na formulação de novas técnicas
de ensino deve abranger diferentes abordagens conceituais que priorizem, sobretudo,
novos modelos de aprendizagem e estimulem o autodesenvolvimento nos indivíduos,
sabendo, pois, que este se constitui como um grande desafio.
Considera-se assim que, antes de qualquer coisa, é preciso vencer os desafios
estipulados dentro dos próprios gestores, interagir consigo mesmos para só a partir daí
buscar outras possíveis interações entre os demais indivíduos de modo que estes atinjam
as dimensões humana, intelectual e ética.
2. EDUCAÇÃO SUPERIOR E O CURSO DE PEDAGOGIA
Muitas mudanças ocorreram no processo histórico da carreira profissional
docente no País, desde a época da antiguidade até os tempos atuais. Este estudo não
pretende aqui relatar todos estes momentos passados, mas apenas registrar o que é
significante para melhor compreender o objetivo da pesquisa.
2. 1 O SISTEMA DE PARADIGMAS E A FORMAÇÃO DO PEDAGOGO
O atual momento da conjuntura social impõe ao Pedagogo contemporâneo uma
formação pautada no surgimento de novos paradigmas da sociedade informacional e
que seja capaz de contribuir para o “[...] avanço do conhecimento e da tecnologia na
área, assim como nas demandas de democratização e de exigências de qualidade do
ensino pelos diferentes segmentos da sociedade brasileira” (BRASIL, 2006).
36
Ou seja, o novo Pedagogo precisa ter desenvolvidas todas suas capacidades de
modo que seja capaz de pôr em prática as habilidades necessárias para formação de um
ser humano completo, com desenvoltura para atuar numa sociedade conscientemente de
seus objetivos.
Diante do exposto, para que se encare com outros olhares a formação do
Pedagogo através da modalidade a distância, é preciso que se dominem os recursos
tecnológicos que influenciam e modernizam os sistemas de comunicação diante do
surgimento das diversas mudanças. Esta revolução no modo de percepção sobre si e os
outros leva-nos a empreender uma batalha sobre a própria aprendizagem, desfigurando
tudo que foi apreendido pelos profissionais da educação e abrindo fronteiras para imbuir
um novo caminho: aprender a aprender.
No entanto, é inegável que esse novo caminho impõe dificuldades,
principalmente se as instituições adotam uma postura autoritária na forma como
conduzem a gestão de sua estrutura organizacional, conforme Moran (2000). Ele sugere
algumas pistas que cita reduzir as dificuldades das organizações. São elas:
Equilibrar o planejamento institucional e o pessoal nas organizações
educacionais, integrar um planejamento flexível com criatividade sinérgica,
realizar um equilíbrio entre a flexibilidade (que está ligada ao conceito de
liberdade, de criatividade) e a organização (onde há hierarquia, normas,
maior rigidez) (MORAN, 2000, p. 10).
Essas pistas sugerem apenas um perfil organizacional que pode facilitar os
mecanismos de mudanças paradigmáticas entre seus gestores e suas relações. Porém, no
momento em que os gestores harmonizam as necessidades da sociedade às organizações
e formação de seus indivíduos, o caminho torna-se mais curto para o sucesso da
instituição.
Um outro desafio imposto atualmente, é como afirma Tinoco (2004), o
conhecimento, pois este constitui-se como principal riqueza da contemporaneidade, uma
vez que ele produz todo capital intelectual que eleva os índices econômicos da
sociedade e dita a qualidade de modernização tecnológica das instituições.
Para Wolf (2002), do mesmo modo, a qualidade das instituições não pode ser
despercebida pelos indivíduos, pois elas poderão influenciar positiva ou negativamente
na atuação dos novos profissionais nos campos sociais e garantir ou não seu sucesso
profissional e pessoal. A formação de pessoas, portanto, não é algo simples e necessita
de atenção e compromisso por parte das instituições de ensino.
37
Nesta linha analítica, Ribeiro (2003) cita que.
Seria melhor formar pessoas para a mudança, para o enfrentamento de todas
as crises, para evoluir ao longo da sua vida profissional, para transigir entre
os vários campos de conhecimento, para saber apostar nas suas competências,
para desaprender o que não mais interessa (RIBEIRO apud NICOLINI, 2004,
p. 130-131).
Deduz-se assim que segurança não deve ser mais a palavra mais importante. O
momento atual exige de todos uma insegurança a fim de que se possam ampliar os
limites do conhecimento. A abertura de novos limites estruturais faz-se necessária,
segundo Ribeiro, para o surgimento de novos paradigmas organizacionais que priorizem
os aspectos da vida, do trabalho e das relações, e não meramente questões econômicas e
tecnicistas.
2. 2
A ATUAÇÃO DAS ORGANIZAÇÕES DE ENSINO SUPERIOR NA
FORMAÇÃO PROFISSIONAL A DISTÂNCIA DO PEDAGOGO
Cabe questionar se o simples aumento do acesso ao ensino superior garantirá a
permanência de egressos no mercado de trabalho promovendo competências e
habilidades necessárias para atuar diante das crises sociais da pós- modernidade,
garantindo a qualidade mínima exigida para atuar no campo profissional.
Assim, o currículo, neste caso apresenta-se como protagonista na busca pela
qualidade na formação dos egressos. Segundo Sen (2000), a ausência da valorização de
um currículo adequado é o mesmo que privar graduandos de seu desenvolvimento e
condenar uma sociedade inteira ao subdesenvolvimento, corroborando as palavras do
autor ao falar sobre as “[...] privações de capacidades como importante critério de
desvantagem social” [...] (p156-157). São as capacidades que promovem o
desenvolvimento humano de um indivíduo. Neste momento, configura-se de extrema
importância a atenção dada às capacidades desenvolvidas nos cursos de graduação em
Pedagogia.
Um outro aspecto a considerar e também importante é sobre os reais interesses da
comunidade acadêmica (MACEDO, A.; TREVISAN; MACEDO, C., 2005) e seus
objetivos perante seu público e sua comunidade, sem esquecer-se dos ideais do MEC,
que acabam por influenciar toda uma cultura acadêmica. Por esse motivo a autonomia
institucional é tão importante, como afirma o autor Morin (2008).
38
Essa autonomia garantirá até mesmo a qualidade da seleção de conteúdos, prática
esta de difícil determinação em cursos de educação a distância (KLERING et al., 2003) e
que tende a resultar no desenvolvimento de competências e habilidades que favoreçam a
aprendizagem.
Dessa forma, os Parâmetros Curriculares Nacionais propõem:
O conteúdo e a metodologia para essa formação precisam ser revistos para
que haja possibilidade de melhoria do ensino. A formação não pode ser
tratada como um acúmulo de cursos e técnicas, mas sim como um processo
reflexivo e crítico sobre a prática educativa. Investir no desenvolvimento
profissional dos professores é também intervir em suas reais condições de
trabalho (BRASIL, 1997, p. 25).
Assim, as organizações de ensino superior precisam analisar constantemente os
componentes curriculares e metodológicos que utilizam no curso de Pedagogia a fim de
que o oferte sempre seguindo as mudanças da sociedade e, consequentemente, forneça à
mesma profissionais competentes para atuar de modo eficiente e eficaz.
Para Castells, essa é uma das significativas vantagens que a tecnologia é capaz
de proporcionar, uma verdadeira “[...] reconfiguração, um aspecto decisivo em uma
sociedade caracterizada por constante mudança e fluidez organizacional” (1999, p.109).
2. 3 O CURRÍCULO E A FORMAÇÃO A DISTÂNCIA DO PEDAGOGO
O currículo pode ser aplicado a tudo que faz ou implica uma experiência técnica,
prática ou cognitiva dentro do ambiente educacional e que, portanto, pode ser (re) visto,
(re) planejado e (re) estruturado quantas vezes forem necessárias para o alcance da
qualidade deste currículo.
Assim, a que se considerar a importância da avaliação na aplicação do currículo
em cursos cuja modalidade é a distância, uma vez que a prática de ensino segundo este
modelo implica a necessidade de um relacionamento socioafetivo muito maior que no
ensino tido como tradicional (BELLONI, 2006).
Isso acontece por considerar que “A educação a distância possui sua identidade
própria” (BRASIL, 2003). Não basta, então, enxotar o currículo de cursos a distância
com recursos e procedimentos que são aplicados no ensino presencial, mesmo porque
eles se diferem em muitos aspectos como público, objetivos, recursos tecnológicos,
39
linguagem etc. Neste ponto há a necessidade do compromisso ético de todos os
profissionais envolvidos.
2. 4
COMPETÊNCIAS E HABILIDADES DOS PEDAGOGOS
A sociedade informacional exige dos profissionais competências e habilidades
que advêm das informações e conhecimentos que são adquiridos no campo social.
Lévy apresenta uma análise sobre a importância das competências na
profissionalização dos sujeitos, uma vez que elas são formadas ao longo da vida de cada
um.
Evocarei não mais a virtualização do conhecimento pela comunidade
científica, mas a do reconhecimento dos saberes e das competências
pela sociedade em seu conjunto. Num sentido profundo, as
competências dos indivíduos são únicas, ligadas a seu trajeto de vida
singular, inseparáveis de um corpo sensível e de um mundo de
significações pessoais (LÉVY, 1996, p. 90).
Dentro da análise, é notável a importância com que Lévy se dedica às
competências, ao conhecimento e ao uso que se faz dele, pois nessa atual conjuntura, ele
constitui-se um importante tesouro para os indivíduos. O domínio das competências
ditará a qualidade da atuação sobre outros sujeitos.
Neste caso, cabe conceituar o termo competências segundo os referenciais para
formação de professores. A terminologia representa a
[...] capacidade de mobilizar múltiplos recursos, entre os quais os
conhecimentos teóricos e experienciais da vida profissional e pessoal,
para responder às diferentes demandas das situações de trabalho e
onde elas resultam em [...] capacidade de iniciativa e inovação e, mais
do que nunca, ‘aprender a aprender’ (DIAS; LOPES, 2003, p. 1156).
Assim, há que se admitir a importância do domínio das habilidades necessárias à
utilização dos recursos tecnológicos e ao desenvolvimento humano, social e profissional
pelos egressos de qualquer que seja o curso. Bem como, a conscientização dos gestores
das IES quanto à importância da prática dos egressos no mercado de trabalho.
40
2. 5 ATUAÇÃO PROFISSIONAL DO PEDAGOGO CONTEMPORÂNEO
A tecnologia e a modernização dos sistemas de informação e comunicação têm
exigido do Pedagogo uma atuação mais firme sobre o processo de formação do ser
humano, de modo que o conduza a uma prática consciente de suas atitudes perante a
vida e os indivíduos. É oportuno dizer que Arroyo (2000) adverte, no entanto, que antes
de tudo o Pedagogo precisa conhecer inteiramente os indivíduos mais do que qualquer
outra coisa.
Por outro lado, para que essa qualidade na instrução dos indivíduos aconteça, é
necessário que as instituições de ensino superem as expectativas de responsabilidade e
possam realizar uma gestão pautada nos princípios de democratização da informação e
seleção criteriosa do processo de aprender a aprender. Esse processo se aplica não só às
instituições como aos seres humanos.
Para Moran (2000), o trabalho do Pedagogo atual pode ser enfatizado a ações
concretas quando a organização assume uma postura de apoio ao profissional, pois a
atuação organizacional é capaz de modificar o contexto social em qualquer campo que
seja.
No entanto, seja qual for a opção cultural na qual o Pedagogo esteja envolvido, é
necessário estabelecer os critérios e os caminhos que serão percorridos pelo mesmo a
fim de, ao final de seu trabalho, promover o desenvolvimento das dimensões humanas,
sociais, ambientais e cognitivas de seus alunos.
3. ANÁLISE DOS RESULTADOS DA PESQUISA
A pesquisa realizada no curso de Pedagogia a distância da IES “X” e a análise
dos dados foram divididas em quatro categorias: Geral, Curso, Instituição e Formação
Profissional. A divisão das categorias visa a uma busca maior de informações e
compreensão sobre a pesquisa e seus resultados.
41
3. 1 CATEGORIA GERAL
Esta categoria pretende definir o perfil do egresso da IES “X” a partir das
características físicas como idade, sexo, raça, tempo de conclusão do ensino médio,
além da acessibilidade aos recursos tecnológicos.
A idade dos egressos revelou um dado importante. De todos os pesquisados, a
maioria (52%) possui idade de 31 a 40 anos. Juntando-se a quantidade dos egressos que
possuem idade superior a 41 anos chega-se a um total de 96%. Dos egressos
pesquisados 28% e 56% se declaram pretos e/ou pardos 3, respectivamente, o que
totaliza 84% de afro-descendentes na área de educação pesquisada.
Este acesso pode ser facilitado pelo custo reduzido dos cursos. No entanto, é
importante analisar a qualidade dos cursos que as instituições fornecem com o objetivo
de identificar sua relação com as competências e habilidades desenvolvidas nos
profissionais de educação e seu impacto no mercado de trabalho. Isso porque, como
afirma Santos, “[...] qualquer projeto estratégico de mudança, no Brasil, passa antes
pelas relações raciais” (2003, p 259).
Por outro lado, a tecnologia facilitou o acesso de novos estudantes à cursos da
área da educação, bem como agilizou a entrada destes estudantes no mercado de
trabalho. Fato este comprovado pelo percentual obtido de 76% dos egressos da
modalidade a distância da IES “X” já estão atuando como profissionais. Assim, o curso
de graduação tende a se tornar um processo de aquisição e ampliação por novos
conhecimentos técnicos para prática laboral.
A pesquisa demonstrou ainda que 85% dos egressos atuam na área de formação,
o que significa dizer que os mesmos estão na sala de aula. Todavia, 60% dos
pesquisados realizou curso de informática, e 88% possui microcomputador em suas
residências. Porém, 68% dos pesquisados informaram não dominar as ferramentas da
informática, mesmo tendo realizado curso de graduação durante o período de 03 anos na
modalidade a distância.
3
Segundo diversos estudiosos as categorias “preto” e “pardo” totalizam a população negra.
42
3. 2 CATEGORIA CURSO
A necessidade de economia e controle do tempo, fez com que 59% dos
entrevistados optassem por um curso a distância. Contudo, para Gouvêa e Oliveira
(2006), a aquisição do acúmulo de informações em menor tempo representa apenas o
“[...] aumento quantitativo de informações acessíveis” (p. 32), sem, necessariamente,
segundo eles, representar a produção de conhecimento na mesma escala.
Apesar dos cursos na modalidade a distância serem de custo menor em relação
aos cursos presenciais, a condição financeira não foi a causa diretamente definitiva para
realização daqueles. O fato de 50% dos entrevistados trabalharem durante a realização
do curso justifica a escolha pela modalidade em questão.
Devido ao processo de comunicação, 68% do público entrevistado não acredita
que o curso de Pedagogia EAD da IES “X” tenha atendido suas necessidades de
aprendizagem sobre a profissão, e que também não lhe proporcionasse segurança para
atuar no mercado de trabalho.
A justificativa sobre tal percentual esbarra em questões como a necessidade de
aprofundamento teórico, falta de atividades práticas, ausência de comunicação entre
professor x aluno citados pelos próprios egressos.
O não-atendimento de tais necessidades fez com que os pesquisados também
identificassem a não-utilização de ferramentas tecnológicas adequadas para exposição
das aulas teóricas necessárias aos alunos, e que eram, segundo o E1, o E4 e o E16,4
apresentadas em vídeoaula em TV de 14’, uma vez que o polo encontrava-se com
poucos recursos financeiros para proporcionar ambientes básicos como o laboratório,
biblioteca e até mesmo tela de projeção que os auxiliassem nas pesquisas dos alunos.
Para 60% dos pesquisados, a ausência física e as formas de comunicação entre
eles e os professores estabelecidas pela IES contribuíram para redução da qualidade e da
aquisição de conhecimentos dos alunos, uma vez que não havia possibilidade de
debates.
4
Sigla atribuída às Egressas de acordo com a numeração estabelecida pela autora.
43
3. 3 CATEGORIA INSTITUCIONAL
Os tutores, como são conhecidos os profissionais que acompanham as aulas
presenciais dos alunos nos cursos a distância, passam a assumir grande relevância na
formação dos profissionais a distância devida sua contribuição para aquisição de
conhecimentos. 80% dos egressos reconhecem tal importância.
Nessa perspectiva, o material utilizado pelos profissionais da tutoria precisa ser
cuidadosamente elaborado de modo que conduza o estudante da EAD a um caminho de
pesquisas. Assim, quando questionados a respeito da qualidade do material didático
fornecido pela IES “X”, a maioria (64%) avaliou positivamente.
Mesmo diante desta percepção, 88% dos egressos informaram sua insatisfação
quanto à qualidade dos recursos tecnológicos utilizados para viabilização do processo
de comunicação entre eles e os professores.
O mesmo percentual representou o não-atendimento de suas expectativas quanto
à instituição. Ou seja, 88% dos egressos também acreditam que a IES não demonstrou
interesse em contribuir para sua formação.
Todavia, essa premissa não impossibilita que 76% dos egressos possam a vir,
futuramente, optar por outros cursos na mesma modalidade. Isso porque, na visão dos
egressos, critérios como tempo/custo e facilidade de acesso proporcionam maiores
benefícios e chances de ingresso ao mercado de trabalho e ao ensino superior.
3. 4 CATEGORIA PROFISSIONAL
De acordo com Delors, a formação dos profissionais da educação precisa ser
eficaz na aquisição das competências pedagógicas e qualidades humanas que os novos
professores adquirem.
Para uma minoria de 28% dos egressos pesquisados, a IES “X” não contribuiu
para uma formação de qualidade. As deficiências estruturais foram muitas a ponto de
prejudicar o estimulo e o incentivo a pesquisa e extensão. A falta de interesse da IES e
do polo contradiz sua proposta pedagógica instituída no seu próprio Projeto Político
(2007). O documento prevê o “[...] estabelecimento do diálogo entre a área educacional
e as demais áreas do conhecimento” (p. 03), bem como a “[...] articulação de ensino,
pesquisa e extensão para produção do conhecimento e da prática pedagógica” (p.03 ).
44
Em contrapartida, os egressos informaram ter grandes dificuldades no campo
profissional, como organização estrutural do sistema educacional, relacionamento
interpessoal, acompanhamento dinâmico do movimento da educação, entre outros. Na
visão de 24% dos egressos, no entanto, as dificuldades enfrentadas podem, sim, ser
atribuídas à qualidade da sua formação.
3. 5 ANÁLISES DOS RESULTADOS DAS EDUCADORAS TUTORAS
De acordo com o perfil das educadoras tutoras, a faixa etária é de 32 a 60 anos e
a maioria possui formação e experiência na área da educação. O processo de ensino
aprendizagem segundo elas, requer do aluno da EAD não apenas momentos diários de
estudo e pesquisa, mas principalmente preciosa atenção que deve ser depositada nas
aulas presenciais, pois este será o fio condutor das suas pesquisas.
A pesquisa com as tutoras demonstrou que elas sentem necessidade de criação
de novos paradigmas por parte dos alunos para que haja um processo de ensino
aprendizagem efetivo. Esta ruptura precisa estar condizente com a clareza do processo
de comunicação entre aluno e professor. Assim, o estabelecimento dos subsídios para
uma formação humana e profissional foi evidenciado pelas mesmas, com destaque para
algumas habilidades que precisam ser desenvolvidas em cursos a distância, como
autonomia, autogestão, gerenciamento do tempo e a busca por novos conhecimentos.
Contudo, de acordo com as experiências do campo de trabalho, as tutoras
enfatizam a grade curricular do curso de pedagogia da IES “X” como insuficiente no
desenvolvimento das habilidades necessárias aos profissionais contemporâneos. A
justificação baseia-se no excesso de aulas teóricas e ausência de atividades
complementares como pesquisas e atividades práticas. Ou seja, elas acreditam numa
deficiência curricular mesmo seguindo as normas instituídas pelas Diretrizes
Curriculares Nacionais. Pode-se notar que há um desnível sobre o que pensam as
egressas e a realidade vivida pelas educadoras.
Outro ponto a considerar é que, para 67% das educadoras, a escolha dos recursos
tecnológicos bem como os instrumentos de comunicação auxilia positivamente na
construção da aprendizagem do egresso e que, portanto, precisam ser cuidadosamente
selecionados, planejados e conduzidos corretamente.
45
CONSIDERAÇÕES FINAIS
É inegável o crescimento tecnológico e a democratização do acesso ao ensino
superior. A educação a distância foi e vem sendo beneficiada pelo avanço da tecnologia
e ao mesmo tempo contribuindo para a qualificação dos profissionais que chegam ao
mercado de trabalho.
Assim, sendo a questão central deste estudo: a análise e a identificação das
competências e habilidades básicas desenvolvidas para a formação profissional, humana
e seu impacto na inserção dos egressos no mercado de trabalho da IES “X” EAD foi
possível descrever a presença de algumas das competências e habilidades identificadas a
partir do estudo na formação dos egressos: aquisição de novos saberes; organização
cognitiva; ampliação dos saberes filosóficos; desenvolvimento de habilidades
interpessoais e aprimoramento da linguagem escrita e oral.
No entanto, foi possível identificar ainda inúmeras outras que não foram
desenvolvidas na formação dos egressos da turma 2009/2 e constantes no projeto
político pedagógico da IES “X”. Tais como: domínio dos processos, meios de
comunicação e utilização das tecnologias da informação; compreensão do processo de
construção do conhecimento no indivíduo inserido em seu contexto social e cultural.
Em face destas ausências de competências e habilidades na formação do
Pedagogo contemporâneo urge a revisão estrutural dos pólos de ensino e da proposta
pedagógica da IES. Outros fatores foram identificados na pesquisa e que merecem
atenção: O estabelecimento de pré-requisitos para ingresso em cursos com modalidade à
distância, os quais exigem o domínio das ferramentas tecnológicas e de comunicação.
Apesar da maioria dos egressos estar atuando na área de educação o impacto
sofrido por estes no campo profissional é de algum desconforto. Isso se dá em virtude
da incompatibilidade entre as mudanças sociais e tecnológicas vivenciadas pela
sociedade e o tipo de formação que receberam os egressos.
No entanto, A pesquisa identificou o sistema de comunicação instituído pela
própria IES como um recurso inoperante e inutilizado por ambos os lados. Tais recursos
precisam ser selecionados através de objetivos claros, planejamento estratégico,
utilizando-se tecnologia avançada, uma vez que necessitam constantemente de
atualização e manutenção. Para tanto, a academia também necessita de um plano
pedagógico que contemple em seu currículo objetivos claros e bem definidos quanto à
formação desejada para seus egressos.
46
Outra evidencia foi a necessidade de intensa fiscalização por parte dos órgãos
competentes e superiores com o objetivo de assegurar ao público que frequenta os
cursos, nas diversas instituições de ensino superior a distância, uma estrutura mínima
que garanta o acesso às tecnologias e a um ensino de qualidade.
A fiscalização precisa abranger os polos de ensino que funcionam como
ampliação da IES, apesar de possuir uma gestão própria, muitas vezes gerenciados por
indivíduos sem compromisso com a formação dos acadêmicos, negligentes às questões
sociais e banalizadores do sistema de ensino.
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47
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TINOCO, Tatiana. Desafios da Universidade. FGV-EAESP, Rae-executivo, vol.2, nº
4, nov.2003 /jan.2004.
48
EXPANSÃO DO AGRONEGÓCIO E O MERCADO DE TRABALHO NA
REGIÃO INTEGRADA DE DESENVOLVIMENTO ECONOMICO POLO
PETROLINA-JUAZEIRO NOS ANOS 2000
Ricardo Luciano Silva Pereira de Souza 1
Laumar Neves de Souza 2
RESUMO
Este artigo tem como objeto de investigação o mercado de trabalho formal no
agronegócio desenvolvido na Região Integrada de Desenvolvimento Econômico - Pólo
Petrolina/Juazeiro. Esta Ride, que é composta por oito municípios (Lagoa Grande-PE,
Orocó-PE, Petrolina-PE, Casa Nova-BA, Curaçá-BA, Juazeiro-BA e Sobradinho-BA)
tem em Juazeiro e Petrolina suas forças motrizes. Esses dois municípios foram
elencados como pontos luminosos de desenvolvimento do Nordeste. No entanto, sob o
ponto de vista do mercado de trabalho, percebe-se que a Ride possui apenas um centro
dinâmico, apenas um ponto luminoso, que é o município de Petrolina. Os demais
constituiriam apenas pontos opacos de desenvolvimento. Percebe-se que houve o
aumento dos postos de trabalho formais, tanto para as atividades em geral, quanto para
o agronegócio da Ride e houve melhora no rendimento médio do trabalhador. Os
municípios que mais se destacaram na região foram Petrolina e Juazeiro. Porém,
Petrolina se desloca gradualmente alcançado melhores níveis de crescimento em relação
a Juazeiro. No decorrer dos anos 2000, o município pernambucano ganha importância
relativa em relação ao município baiano, aumentando a concentração dos melhores
postos de trabalho, pagando os melhores salários e apresentando maior crescimento
econômico.
PALAVRAS-CHAVE: Agronegócio. Mercado de Trabalho. Desenvolvimento do
Nordeste.
ABSTRACT
This article has as its object of investigation the formal labor market in agribusiness
developed the Integrated Region Economic Development - Petrolina / Juazeiro . This
Ride , which is comprised of eight counties (Lagoa Grande- PE , PE - Oroco , Petrolina
-PE , Casa Nova - BA - BA Curaçá , Juazeiro - BA - BA and Sobradinho ) has in
Juazeiro and Petrolina their driving forces . These two counties were listed as bright
points of development of the Northeast . However , from the point of view of the labor
market, it is noticed that the Ride has only a dynamic center, just a bright point , which
is the city of Petrolina . The others constitute only opaque points of development. It is
noticed that there was an increase of formal jobs for both activities in general , as for the
agribusiness Ride and an improvement in the average income of the employee.
Municipalities that stood out in the region were Petrolina and Juazeiro . However ,
1
Economista, Mestre em Desenvolvimento e Urbano pelo Programa de Pós-Graduação em
Desenvolvimento Regional e Urbano da Universidade Salvador.
2
Coordenador do Programa de Pós-Graduação em Desenvolvimento Regional e Urbano da Universidade
Salvador.
49
Petrolina moves gradually achieved better levels of growth compared to Juazeiro .
During the 2000s , the municipality Pernambuco wins relative importance in relation to
the municipality of Bahia , increasing the concentration of the best jobs , paying better
wages and providing greater economic growth .
KEYWORDS: Agribusiness. Labor Market. Northeast Development.
1. INTRODUÇÃO
Este artigo tem como objeto de investigação o mercado de trabalho formal no
agronegócio desenvolvido na Região Integrada de Desenvolvimento Econômico - Pólo
Petrolina/Juazeiro, que é composta pelos municípios de Petrolina, Lagoa Grande, Orocó
e Santa Maria da Boa Vista em Pernambuco e Juazeiro, Casa Nova, Curaçá e
Sobradinho na Bahia.
Como nos anos 2000 se verificaram a amenização de algumas fragilidades
estruturais identificadas no mercado de trabalho nas duas décadas anteriores, tais como
queda da taxa de desemprego, aumento do nível de rendimento médio e crescimento da
formalização no Brasil, como afirmam Souza (2010), Pochmann (2010) e Cacciamali e
Tatei (2010), surgiu o interesse em verificar os reflexos da expansão do agronegócio nos
anos 2000, na geração de postos de empregos formais na Ride.
No entanto, tais municípios se inserem num contexto mais amplo, a considerar a
Bahia, Pernambuco e o Brasil, é importante verificar algumas das variáveis que
determinaram o desenvolvimento da Ride. Para tanto, vale lembrar que ao longo da
história, tanto o Estado Bahia quanto o Estado de Pernambuco foram marcados por
grandes assimetrias. Assimetrias, essas, que refletem o que ocorreu em uma escala
maior. São as desigualdades sociais e territoriais em termos de níveis de renda, pobreza,
produtividade e acesso a serviços públicos. Há uma grande disparidade entre as regiões
brasileiras na distribuição territorial da riqueza, acarretando uma desigual distribuição
de oportunidades de desenvolvimento econômico e de oportunidades de trabalho.
A dinâmica capitalista contemporânea tem gerado desigualdades em todo o
mundo, e, de forma muito agressiva, essas desigualdades têm assolado o Brasil e os
estados do Nordeste, em função dos investimentos em infraestrutura e equipamentos
sociais que se dão de forma assimétrica, ocasionando a expulsão dos centros urbanos
das atividades de menor dinâmica e das famílias de menor renda.
50
Nas regiões onde as famílias convivem com precariedade laboral e pobreza, as
possibilidades de mobilidade social se reduzem drasticamente. Quando somadas a estes
problemas temos distribuição desigual de serviços públicos, dificuldade ou mesmo
ausência de acesso à educação e saúde e, assim, as assimetrias regionais são
potencializadas (CEPAL, 2010).
No Brasil, o crescimento econômico ocorreu comumente sem contemplar toda
sua população, sendo marcado por grandes contradições, pois apesar de possuir um PIB
que o situa em posição destacada entre as dez maiores economias do mundo, possui um
dos mais acentuados desequilíbrios sociais e regionais. Em que pesem os programas de
renda mínima implementados pelas recentes administrações federais, principalmente a
partir dos anos 2000, convive-se ainda com grande concentração de renda, disparidades
e investimento desigual entre as regiões.
Para superar essas dificuldades pensou-se na criação da Ride – polo
Petrolina/Juazeiro, que teria como objetivo, estimular a cooperação entre os municípios,
com maior envolvimento dos estados, já que foi concebida como um instrumento de
ação pública, e como tal, busca conseguir maiores recursos para o desenvolvimento
integrado da região.
Neste contexto, é importante relatar que a fruticultura se desenvolveu a partir de
um conjunto de ações implementadas pelo poder público a partir da década de 1970. A
instalação nas cidades de Petrolina e Juazeiro de duas das sete superintendências da
Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e do Parnaíba (Codevasf)
teve um papel importante, contribuindo para estabelecer uma racionalidade de mercado
no modo de produção local.
O poder público se responsabilizou por fornecer área para plantio, equipamentos
e a infraestrutura necessária, como asfalto das vias de escoamento, eletrificação rural,
construção de canais, dutos e, inclusive, pela construção das agrovilas, equipadas com
escolas, postos médicos e casas para os produtores.
Assim, ao longo do tempo as feições da economia dessa região foram se
transformando com o avanço em escala ampliada do agronegócio, promovendo forte
dinamismo na economia urbana. Estabeleceram-se novas relações campo-cidade, já que
os municípios da Ride tiveram sua dinâmica e suas demandas fortemente imbricadas
com o agronegócio, constituindo-se, na visão de Elias (2006) em cidades do
agronegócio.
51
O agronegócio no Vale do São Francisco surge a partir da massificação do
consumo dos produtos que beneficiam a saúde e tem origem no processo de
globalização dos mercados. Porém, se deve também aos avanços tecnológicos nas
técnicas de colheita e especialmente de pós-colheita, como armazenamento, embalagem
e resfriamento.
A partir dos anos 1990, o comércio de frutas tropicais foi alavancado,
principalmente devido a maior inserção de América Latina e Caribe. O Brasil se
destacou na produção de frutas frescas destinadas ao consumo in natura. O crescente
mercado de frutas frescas reflete a mudança de postura do consumidor que busca
produtos de melhor qualidade e está disposto a pagar preços mais elevados em busca de
um melhor bem estar (MATOS FILHO; PENHA, 2013).
Para satisfazer esse consumidor, as grandes redes de distribuição internacional
demandam dos produtores alimentos com características que exaltem este padrão,
estabelecendo, para isto, padrões de qualidade quanto à textura, sabor e tamanho das
frutas. O crescimento desse mercado de consumo de frutas in natura impactou o Brasil
com o desenvolvimento de algumas regiões produtoras que passaram a especializar-se
no abastecimento destes mercados. Assim é que o agronegócio do Vale do são
Francisco se insere. Esta região verificou forte crescimento das exportações dos
municípios da Ride entre 2000 e 2010 (Gráfico 1).
Gráfico 1 – Exportações dos municípios da Ride em US$ FOB – 2000/2010
Fonte: AliceWeb – SECEX/MDIC
52
O Nordeste brasileiro se consolida como exportador de frutas frescas, tendo sua
produção concentrada em quatro dos seus estados, Bahia, Ceará, Pernambuco e Rio
Grande do Norte. Boa parte da produção de frutas frescas realizada nos estados da
Bahia e Pernambuco é realizada na Ride polo Petrolina/Juazeiro. Nessa região o
agronegócio se consolidou, estabelecendo novas dinâmicas para os municípios,
principalmente para os municípios de Juazeiro e Petrolina que constituem as forças
motrizes a alavancar o crescimento local. Para Elias (2006), o agronegócio
desenvolvido nesses dois municípios trouxeram reflexos para vários outros setores da
economia, e tal desempenho deu a eles o status de pontos luminosos no
desenvolvimento da Região Nordeste.
O trabalho está dividido em cinco partes, sendo esta introdução a primeira delas.
Em seguida serão tratados os pontos luminosos. No tópico três, serão abordadas as
peculiaridades do mercado de trabalho, bem como do contrato de trabalho. Na quarta
parte, as características do emprego na Ride polo Petrolina/Juazeiro e, por fim, têm-se
as considerações finais perfazendo a última parte constituinte deste artigo.
2. PONTOS LUMINOSOS
A dinâmica de reprodução dos espaços agrícolas do semiárido e dos cerrados
nordestinos, que recentemente foram incorporados à produção agropecuária globalizada,
dá-se como resultado da dispersão da agricultura científica e do agronegócio pelo
território brasileiro, difundindo-se as especializações produtivas.
Em todo o país, essa expansão do agronegócio globalizado promove forte
dinamismo na economia urbana, principalmente no que tange ao consumo produtivo, na
dinâmica populacional e no mercado de trabalho. Estabelecem-se, então, novas relações
campo-cidade, pois agora a cidade não é apenas o centro comercial que os agricultores
buscam para poder comercializar seus produtos.
A cidade nessa nova relação passa também a depender do sucesso das atividades
agroindustriais, pois estas levam recursos e ampliam a venda dos produtos
comercializados nela. Assim, algumas cidades terão sua dinâmica e suas demandas
fortemente imbricadas com o agronegócio, constituindo-se em cidades do campo
(SANTOS, 2008).
53
Para Elias (2006), os espaços urbanos inseridos em regiões produtivas agrícolas
onde há gestão local ou regional de um agronegócio globalizado, cidades que possuem
suas funções mais prementes vinculadas ao atendimento das demandas do agronegócio,
constituem-se cidades do agronegócio. Nelas, é muito clara a dependência da economia
urbana à produção agrícola.
No Nordeste, Petrolina (PE), Mossoró (RN), Juazeiro e Barreiras (BA) são
exemplos de cidades do agronegócio. Elas registraram forte crescimento nas últimas
décadas e concentraram, assim, uma gama de novas atividades antes não identificadas
em suas economias (ELIAS, 2006).
Nos últimos trinta anos, espaços agrícolas do Nordeste foram afetados por
grande intensificação das relações de produção tipicamente capitalistas. Este fato
acirrou a dicotomia entre agricultura tradicional e agricultura científica. Essa dicotomia
se apresenta de forma bem definida em partes do território do Nordeste, constituindo
verdadeiros pontos luminosos em pleno semiárido (ELIAS, 2006).
Santos e Silveira (2012) chamam de espaços luminosos aqueles que mais
concentram densidades técnicas e informacionais. Com esta concentração, conseguem
atrair empresas mais capitalizadas, com tecnologia e organização mais avançadas. Os
autores afirmam ainda que os espaços onde essas características não são identificadas,
constituem espaços opacos.
Entre espaços luminosos e espaços opacos encontram-se uma infinidade de
situações, mas é no espaço luminoso, por concentrar as técnicas e informações , que se
constitui o lugar mais apto para a instalação de grandes empresas. Isto se deve em
grande medida à obediência com maior regularidade aos interesses do grande capital.
Por possuir maior densidade técnica e informacional, os espaços luminosos
podem se constituir em espaços de rapidez, ou seja, aqueles dotados de boas vias por
onde escorrem veículos modernos e velozes, contam com boa disponibilidade de
transportes públicos facilitando escoamento de produção constituindo importante
elemento para o crescimento de uma região (SANTOS; SILVEIRA, 2012). Esses
mesmos autores afirmam ainda que:
A ideia de espaços da rapidez e espaços da lentidão também poder ser
cotejada com a noção de espaços do mandar e do fazer e de espaços do
mandar e do obedecer, admitindo-se que o fazer sem mandar e o obedecer
podem produzir a necessidade da existência de vias sem, obrigatoriamente,
ostentar a mesma presença que nos espaços do mandar (p. 263).
54
Percebe-se, porém, nesta análise, que os pontos luminosos do Nordeste não se
constituem em espaços do mandar, já que estes não
(...) são ordenadores da produção, do movimento e do pensamento em
relação ao território como um todo. Este último, o pensamento, dá-se por
meio de todas as modalidades de informação subjacentes à produção
moderna. É a partir do nexo informacional que se instala o nexo
circulacional, criando-se o movimento, inclusive o do próprio turismo, cujos
polos receptores são mais difusos e podem ser menos poderosos que os polos
emissores. Na mesma ordem de ideias, a produção que dinamiza certas áreas
tem seu motor primário ou secundário em outros pontos do território nacional
ou mesmo do estrangeiro (SANTOS; SILVEIRA, 2012, p. 263).
Os espaços onde os mandos, as ordens são dadas, são também espaços no qual
se sobrepõe a divisão do trabalho, culminando que os espaços do mandar se confundem
com os espaços da fluidez efetiva, que por sua vez, constituem espaços da rapidez. No
caso nordestino, o que há é a subordinação ao capital. Produz-se para os grandes
mercados globais atendendo a suas especificações, desejos e caprichos.
Algumas cidades do Nordeste constituem espaços luminosos, mas somente isso.
Tais cidades por atender determinadas exigências, densidades técnicas e informacionais,
se tornam aptas a integrar o comércio global. Mas de forma periférica. Quase a
totalidade das cidades desta região constituem, em verdade, espaços opacos. Sob esse
ponto de vista, neste artigo, será verificado a partir do mercado de trabalho, que será o
assunto do próximo tópico.
3. O MERCADO DE TRABALHO E SUAS PECULIARIDADES
O mercado de trabalho possui características muito peculiares que o diferencia
dos demais mercados. Ele resolve um problema de alocação, qual seja, se por um lado o
sistema de produção deve ser alimentado por força de trabalho, por outro lado a força de
trabalho deve ser abastecida por seus meios de subsistência. Para Offe (1989), o
mercado de trabalho em um sistema capitalista resolveria os dois problemas ao mesmo
tempo. Mais ainda, organiza a produção e a distribuição através da troca entre salários e
a oferta de força de trabalho. Nota-se que assim como em outros mercados, os
vendedores e os compradores de força de trabalho encontram-se em situação de
oposição.
55
Assim como em todos os mercados, há a relação de concorrência, na qual
vendedores e compradores competem com outros vendedores e compradores
defendendo seus direitos para que sua oferta tenha êxito e sua demanda seja satisfeita.
Os agentes, com o intuito de obter o maior êxito possível, realizam estratégias racionais
tanto do lado da oferta, quanto do lado da demanda.
Do lado da oferta, essas estratégias envolvem a especificação, a mais precisa
possível, do tipo, quantidade, localização e tempo dos inputs de trabalho
oferecidos, assim como o ajuste do preço solicitado (salários) à disposição,
do lado da demanda, em pagá-lo. Inversamente, o principal para os agentes
do lado da demanda é a redução da especificidade de suas demandas quanto
ao tipo e à quantidade de trabalho necessário ou, se preciso, o aumento do
preço oferecido (salários), de tal forma que a demanda do empregador
individual possa ser suprida pela oferta disponível (por exemplo, o
pagamento de benefícios extra-salariais como uma estratégia concorrencial
interna dos compradores individuais de trabalho) (OFFE, 1989, p. 24).
Uma importante estratégia de adaptação dos dois lados deste mercado, oferta e
demanda de força de trabalho, é reduzir a dependência um do outro, ou seja, procurar
fontes alternativas para suas satisfações. Porém, as estratégias não se resumem apenas
ao âmbito individual, mas também na redução da intensidade da relação de concorrência
com um dos lados através de coalizões e engajamento em ações coletivas.
Agindo de forma coletiva estabelecem-se limites máximos de oferta de serviços
ou até mesmo limites mínimos quanto aos preços e salários pagos. Evita-se assim o
descolamento entre o nível de trabalho oferecido e o patamar de salário reivindicado.
Vale ressaltar que o mesmo efeito ocorre quando se dificulta o acesso ao mercado de
vendedores que estariam dispostos ou até mesmo obrigados a violar um desses limites.
Para estes casos existe uma solidariedade interna e até mesmo uma discriminação
externa que em grande medida compõe uma das estratégias racionais para que os
vendedores de força de trabalho obtenham vantagens no mercado.
Algo semelhante ocorre no lado oposto, o lado da demanda. Os compradores de
força de trabalho podem atuar objetivando compor uma aliança para reduzir suas
relações internas de concorrência, ou até mesmo para penalizar os compradores com
maior poder de atração dos vendedores de força de trabalho, como por exemplo, a
exclusão de determinada empresa da associação patronal. O que há de comum nessas
estratégias é a redução da concorrência em seu próprio ‘quintal’ na relação de
concorrência do outro.
Para Offe (1989, p. 26),
56
Além das práticas de solidariedade (formação de coalizões) e de
discriminação (exclusão), o mesmo efeito estrategicamente vantajoso pode
ser obtido adotando uma intensidade constante em seu próprio campo,
quando a intensidade de concorrência no outro campo é aumentada. Os
compradores em um mercado podem conseguir isso quando, por exemplo, se
encontram em condições de ampliar relativamente o número de vendedores
nesse mercado, ou de garantir o fracasso dos esforços empreendidos por parte
da oferta para criar coalizões ou exercer discriminação. Possibilidades
análogas de influenciar a intensidade de concorrência, em princípio, são
também viáveis por parte da oferta, que pode formular um rico e complexo
repertório de estratégias, tanto individuais quanto coletivas, de solidariedade
e de discriminação.
A diferença fundamental entre os diversos mercados, seja de matérias-primas, de
mercadorias, de capital, ou de trabalho, está na capacidade de compradores e
vendedores poderem utilizar essas estratégias racionais de mercado. Já que se um dos
lados de um determinado mercado esgota suas estratégias mais que o outro, percebe-se a
existência de uma assimetria no processo de mercado.
Nesse sentido, Offe (1989) destaca que o mercado de trabalho possui uma série
de particularidades que o fazem diferentes dos demais e torna possível falar em um
diferencial de poder favorável ao lado da demanda e consequente desvantagem do lado
da oferta. E essa desvantagem fica explicitada quando o empregado firma um contrato
de trabalho em situação de livre concorrência.
Apesar de a força de trabalho ser tratada nos mercados como uma mercadoria,
este insumo tão importante para a realização da produção não se insere nos mercados da
mesma forma que as demais mercadorias. Estas, para serem ofertadas, dependem das
expectativas dos vendedores em fazê-lo. Assim, a quantidade, qualidade, o lugar e
mesmo a época em que são ofertadas serão reguladas pelas expectativas do próprio
mercado.
No entanto, o mesmo não se verifica quanto à mercadoria força de trabalho. O
aumento da oferta dessa mercadoria é determinado por processos demográficos, que não
fazem parte das estratégias individuais e nem mesmo coletivas. Pode também ser
determinada por processos socioeconômicos que pressionam os indivíduos a ofertarem
força de trabalho diante da impossibilidade de subsistência fora dele. Vale ressaltar que
a impossibilidade de subsistência fora do mercado de trabalho faz a oferta de força de
trabalho ser quantitativamente inelástica, ou seja, a existência física impõe ao indivíduo
ofertar sua força de trabalho independente do quão desfavorável seja exercer essa oferta.
Aí está uma importante particularidade da força de trabalho. Apesar de ser
tratada como uma mercadoria, entra no mercado por razão diversa das demais.
57
Estabelece-se assim uma desvantagem estrutural da força de trabalho no mercado, pois
o lado da oferta não consegue controlar sua própria quantidade de forma estratégica.
Outra desvantagem do lado da oferta no mercado de trabalho, diz respeito à
contínua dependência à oferta dos meios de subsistência. Estes só podem ser adquiridos
se a força de trabalho for vendida. E os indivíduos, salvo em condições que ocorrem em
limites de tempo muito estreitos, normalmente não se encontram em condições de
esperar oportunidades favoráveis para exercer a sua oferta.
Offe (1989) afirma que essa impossibilidade da oferta em esperar para vender
ocorre em função do fato de a força de trabalho não controlar os meios de produção que
lhe garantiriam viver da venda de produtos manufaturados, ou mesmo utilizá-los como
subsistência. Nesse sentido, o processo de industrialização capitalista seguiu por
caminhos que destruíram as condições de independência econômica das famílias,
impedindo, inclusive, a existência de espera estratégica por situação de demanda mais
favorável.
Na medida em que as condições de autossuficiência das famílias são destruídas,
a oferta de força de trabalho que não encontra sua demanda termina por tornar-se sem
valor. Submete-se, portanto, às condições impostas pela demanda de trabalho e aceita o
salário corrente oferecido.
Depreende-se disso que a quantidade da oferta no mercado de trabalho é dada, e
mais que isso, ela estrategicamente invariável. Além desses agravantes, existe ainda
outro, a oferta pode ser influenciada pela mudança tecnológica ocorrida no lado de
demanda, já que é possível que com tal mudança ocorra liberação de força de trabalho.
Offe (1989) afirma que uma política relacionada à oferta é possível apenas quando
uma autoridade externa ao mercado aparece na forma de políticas estatais de
proteção social e trabalhista. Por um lado, estas políticas garantem o direito à
formação de coalizões; por outro, criam obstáculos para a entrada no
mercado de uma parte da oferta de trabalho disponível (por exemplo, a
proibição do trabalho infantil, o estabelecimento da jornada máxima, a
estandardização dos dias úteis). Mas, ao mesmo tempo, tornam disponíveis
para a força de trabalho “excluída” da oferta meios de subsistência externos
ao mercado de tal forma que esta força de trabalho não seja mais forçada a
entrar no mercado (por exemplo, o pagamento de aposentadoria) (p. 29).
Essa característica é extremamente relevante, pois difere o mercado de trabalho
dos demais mercados quanto às estratégias dos vendedores de mercadorias. No mercado
de trabalho, opções estratégicas devem ser garantidas por uma regulamentação política,
pois somente através dela é que os ofertantes têm condições de aguardar
58
estrategicamente, ainda que por algum período de tempo definido, o melhor momento
de retornar a vender a sua mercadoria. O trabalhador, com isso, evita se submeter a
qualquer demanda.
Há ainda outra particularidade do lado da oferta, qual seja, o fato de sua
necessidade de meios de subsistência permanecer invariável dentro de um padrão
mínimo de vida definido material e culturalmente. As necessidades dos trabalhadores
são muito mais rígidas que as necessidades dos empregadores, já que para garantir sua
subsistência o trabalhador necessita vender sua força de trabalho há uma grande
assimetria nesta relação patrão/empregado (Offe, 1989).
Esclarecendo melhor, em um cenário de mudança tecnológica, o empregador
consegue manter o mesmo nível de produção utilizando uma quantidade menor de
trabalhadores, no entanto, uma queda na renda da família do trabalhador pode significar
a impossibilidade de sua subsistência (Offe, 1989).
Neste contexto, Offe (1989) afirma ainda que
Uma assimetria entre os dois lados do mercado é baseada no fato de que
(pelo menos em média e a longo prazo) os compradores de trabalho podem se
tornar independentes da oferta mais facilmente do que os vendedores de
trabalho podem fazê-lo em relação ao lado da demanda. Os primeiros podem
aumentar a eficiência da produção, enquanto os trabalhadores não são
capazes de aumentar a eficiência de sua reprodução; estes últimos têm apenas
a opção de reduzir seu padrão de vida no momento em que se esgotam as
possibilidades de “economizarem” com base em sua remuneração (...) (p. 2930).
Outra desvantagem do lado da oferta é que os trabalhadores podem realizar
determinadas funções com base no que foi treinado e também na sua experiência
ocupacional. Em contrapartida, as máquinas exigem operadores especializados para
operá-las. Entretanto, como existe um maior grau de liquidez do capital em relação ao
trabalho, (já que toda unidade de capital possui uma fase de liquidez, ou seja,
transforma-se em dinheiro através da produção, ao fim de cada ciclo de liquidez do
capital o empresário está livre para decidir se pretende continuar com o mesmo padrão
tecnológico ou se pretende mudá-lo.) o trabalhador constantemente tem que se adaptar
às novas tecnologias, sob o risco de ficar fora do mercado de trabalho.
Offe (1989) afirma que o capital não envelhece, pois está sempre se renovando,
movimentando-se em ciclos. Em contrapartida, os vendedores de força de trabalho só
podem variar a qualidade da sua oferta dentro de certos limites. O autor acredita que
somente com apoio externo, como educação e treinamento, pode-se melhorar o
59
desempenho do trabalhador diante das constantes mudanças tecnológicas dentro das
firmas.
Para Offe (1989), a única variável na qual o trabalhador pode se fiar para
conseguir melhorar sua posição estratégica no mercado de trabalho é a dimensão
espacial. Porém, mesmo nessa situação, o empregado é obrigado a sacrificar-se, pois ao
migrar para outras regiões em busca de melhor colocação, pode enfrentar a destruição
das relações familiares e sociais locais. Mas, além disso, corre sérios riscos de
empobrecimento e de marginalização.
Desta forma, a rigidez estratégica do lado da oferta no mercado de trabalho é o
que diferencia esse mercado dos demais. A principal consequência dessa rigidez é a
perda relativa de renda. Já que por existir várias desvantagens estratégicas atuando de
forma desfavorável aos ofertantes de força de trabalho, a redução do pagamento
demandado pelo trabalho termina sendo uma compensação para a sua permanência no
mercado.
3.1 O CONTRATO DE TRABALHO
Foi visto até aqui que existe uma série de desvantagens estratégicas possíveis
para os ofertantes, dando nítida vantagem aos demandantes de trabalho. Essas
desvantagens levam a diferente relação de poder e de exploração, que pode ser
razoavelmente equalizada por intervenção política do Estado em favor do lado mais
fraco nesta relação. Offe (1989) acredita que há um conflito de classes industrial no seio
da estrutura do mercado de trabalho e que constantemente se apresenta de forma
violenta. Tais conflitos seriam gerados pelo diferencial de poder estabelecido no
contrato de trabalho.
Diferente do que ocorre nos contratos comuns de venda, no mercado de trabalho
os compradores e vendedores não estabelecem a totalidade das relações que surgem
entre as partes. Nos contratos de venda se estipulam qualitativamente e
quantitativamente o que passará para as mãos do comprador, bem como as condições de
pagamento e o preço. Desta forma, defini-se reciprocamente o que cabe a cada parte
dos que celebram o contrato.
Além disso, o vendedor perde legalmente a posse do que foi vendido, e de forma
análoga, o comprador ao pagar pelo produto assume legalmente a posse do que foi
60
comprado. Offe (1989) afirma que esse ponto do contrato é apaziguador na medida em
que garante os direitos contratuais de ambas as partes. No mercado de trabalho os
contratos visam regular as relações sociais entre compradores e vendedores, com o
comprador se comprometendo a pagar determinada quantia por determinado período de
contrato.
Porém, em um contrato regular (que não é para uma atividade específica como a
tradução de um livro), o valor a ser pago pelo trabalho é apenas circunscrito, não é
fixado.
Quando, por exemplo, alguém contrata um trabalhador para serviços de
eletricidade, o contrato de trabalho não especifica o número certo de fios ou
de disjuntores a serem instalados em um certo período de tempo; o
trabalhador simplesmente é contratado como ”um eletricista”. Deste modo, o
vendedor da força de trabalho geralmente é obrigado a realizar tarefas de um
certo tipo (definidas de acordo com a especificação do trabalho, com a
categoria ocupacional, etc.) em uma empresa, por um tempo determinado e
dentro da estrutura de regras e de relações organizacionais da empresa. Em
outras palavras, o contrato de trabalho tem simplesmente o caráter de uma
estrutura contratual. As atividades de trabalho concretas, quantitativa e
qualitativamente especificadas, não fazem parte do contrato; constam dele,
simplesmente, as condições formais sob as quais os empresários podem usar
a força de trabalho para objetivos concretos que, desde o início, não são
fixados com precisão e, de fato, não poderiam ser fixados antecipadamente
(OFFE, 1989, p. 33-34).
Tal fenômeno pode ser verificado também quando se verifica o trabalho por
unidade de produção. Isso ocorre porque o número de peças por unidade de tempo não
compõe o contrato de trabalho, podendo ser exigido cada vez mais do trabalhador.
Assim, percebe-se uma indeterminação contratual da produção esperada de um
trabalhador nos contratos de trabalho.
Para Offe (1989), essa indeterminação é inevitável neste tipo de contrato e é
decorrente do desconhecimento das condições concretas da atividade da empresa, como
o volume de encomenda dos clientes e mesmo detalhes do processo de trabalho futuro
ainda não estão fixados ou não são conhecidos, permitindo certa liberdade do
empregador para utilizar a força de trabalho.
Outra dificuldade contratual é que a intensidade do desempenho do trabalho não
pode ser fixada, mas apenas circunscrita através da determinação de carga horária
semanal, por exemplo. Mas ainda há outra dificuldade, a indeterminação presente no
contrato de trabalho não está somente relacionada à quantidade e intensidade que o
61
trabalhador empregará no exercício das suas atividades laborais, mas também ao fato de
que o empregador compra força de trabalho viva, que ainda que colocada à disposição
da empresa, permanece sob controle do trabalhador.
(...) Isso significa que a empresa que compra a força de trabalho depende do
”objeto” comprado, que mantém sua subjetividade e que está em alguma
medida preparado para trabalhar ”por si próprio” e para cooperar no processo
de trabalho. Seria ”tecnicamente” impossível ou altamente dispendioso e
contraproducente para os empregadores imporem aos empregados exigências
legais de desempenho especificadas detalhadamente. Onde quer que a
subjetividade dos trabalhadores, seu estímulo para trabalhar e seu controle
autônomo de sua atividade de trabalho pudessem ser dispensados, a empresa
instalaria máquinas ou outros meios materiais de produção (OFFE, 1989, p.
35).
Desta forma, a força de trabalho permanece sob controle dos vendedores, sendo
inseparável deles, diferente das demais mercadorias. No entanto, essa autonomia traz
alguns riscos para os empregadores, uma vez que estão sujeitos ao risco dos
trabalhadores utilizarem a subjetividade do trabalho com propósitos diferentes dos
pretendidos pela empresa. Percebe-se neste ponto que há um duplo controle na estrutura
do contrato de trabalho, uma superposição que não pode ser separa legalmente, Qual
seja,
O interesse dos empregados em defenderem sua autonomia, a integridade
física de sua força de trabalho e suas qualificações entra em conflito com o
interesse empresarial de maximizar a utilização econômica da força de
trabalho ”adquirida”, cujo valor de uso produtivo de nenhum modo é
garantido por aquele trabalhador simplesmente comparecendo ao local de
trabalho e lá permanecendo durante a jornada (como é especificado no
contrato de trabalho) (OFFE, 1989, 36).
Tal divergência pode ser minimizada através de fiscalização, controle, instrução,
supervisão e prestação de contas, mas não pode ser evitada enquanto conflito. No
contrato de trabalho existe uma definição vaga que permite a existência, quando muito,
de um equilíbrio instável. Esse equilíbrio avança e também recua continuamente em um
processo que privilegia hora um, hora outro lado dessa relação conflituosa entre
compradores e vendedores de força de trabalho. No tópico quatro, verificar-se-á as
características do mercado de trabalho na Ride.
62
4. CARACTERÍSTICAS DO EMPREGO NA RIDE POLO PETROLINA/JUAZEIRO
Para compreender melhor as características do emprego formal na Ride, faz-se
imperativo conhecer um pouco das características desta região. Nela, a atividade
econômica mais importante, de acordo com os dados do IBGE, é a agricultura, pecuária,
silvicultura e exploração florestal. Vale ressaltar que essa categoria de análise é
utilizada nesse trabalho como uma variável proxi do agronegócio.
Sobre esse ponto, reconhece-se que nem toda atividade do pequeno agricultor é
agronegócio, mas imerso naquele ambiente, até mesmo os pequenos produtores são
beneficiados com o conhecimento do trato cultural. Desta forma, ainda que de forma
precária, o pequeno agricultor se beneficia dos conhecimentos aplicados no
agronegócio, pois ocorre um transbordamento desse conhecimento.
Assim, o agronegócio já era a atividade que mais ocupava os trabalhadores no
ano 2000 (37,1) e continuou desta forma por toda a década, chegando em 2010 com
34,4% dos trabalhadores ocupados nela. Houve uma redução na sua participação, porém
continua a ser a mais importante, representando quase o dobro da participação da
atividade que se situa na segunda posição em termos de ocupação, conforme Tabela 1.
Tabela 1 — Distribuição setorial da ocupação — dez mais importantes atividades - Ride
— 2000/2010
Setor de Atividade
Econômica
Postos
de
trabalh
o Ano
2000
Postos
de
% de
trabalh
participação
o
por setor
Ano
2010
% de
participação
por setor
Setor de Atividade
Econômica
96.012
34,4
49.537
17,7
Agricultura, pecuária,
silvicultura e exploração
florestal
Comércio, reparação veículos
automotores
74.545
37,1
33.509
16,7
Agricultura, pecuária,
produção florestal,
pesca e aquicultura
Comércio; reparação de
veículos automotores
Educação
11.868
5,9
Construção
18.770
6,7
Indústrias de transformação
11.651
5,8
16.024
5,7
Serviços domésticos
10.652
5,3
Educação
Administração pública,
defesa e seguridade
social
14.538
5,2
Construção
Administração pública, defesa
e seguridade social
10.600
5,3
Serviços domésticos
14.027
5,0
9.228
4,6
11.813
4,2
Alojamento e alimentação
Transporte, armazenagem e
comunicações
9.018
4,5
11.671
4,2
7.562
3,8
Atividades mal definidas
Indústrias de
transformação
Alojamento e
alimentação
9.162
3,3
63
Ativs imobiliárias, aluguéis,
serviços prestados às empresas
Ride
6.159
3,1
Transporte,
armazenagem e correio
201.165
100
Ride
9.057
279.23
5
3,2
100
Fonte: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) — Censo Demográfico, 2000/2010.
Os dados até aqui analisados apontam para uma melhora na demanda por força
de trabalho na região. Tal fato se concretiza ao se analisar a Tabela 2, que traz a taxa de
desemprego na Ride nos anos 2000. Nesse período todos os municípios que compõem a
região integrada reduziram suas taxas de desemprego. Nessa análise, vale destacar
Sobradinho com uma redução no período de 49,98%. Em seguida temos Petrolina como
destaque, que apresentou o segundo melhor desempenho, com 41% de redução na taxa
de desemprego.
Tabela 2 — Taxa de desemprego — Ride — 2000/2010
Variação
Município
Casa Nova
2000
2010
Absoluta
Percentual
9,74
7,92
-1,82
-18,73
Curaçá
11,24
8,79
-2,45
-21,82
Juazeiro
17,86
11,09
-6,77
-37,90
Lagoa Grande
11,61
11,40
-0,21
-1,77
8,03
5,61
-2,42
-30,18
17,68
10,43
-7,25
-41,00
8,90
6,89
-2,01
-22,56
Sobradinho
24,97
12,49
-12,48
-49,98
Total
15,93
10,12
-5,81
-36,47
Orocó
Petrolina
Santa Maria da Boa Vista
Fonte: Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) — Censo Demográfico, 2000/2010.
Esse resultado de Petrolina é melhor que o logrado por Juazeiro (37,9%). Em
2000 os dois municípios possuíam taxas de desemprego semelhantes, Petrolina com
17,68 e Juazeiro levemente superior, com 17,86. Em 2010 têm-se taxas de 10,43 e 11,09
respectivamente, o que evidencia melhor desempenho econômico do município
pernambucano, lembrando que este apresentou maior taxa de participação que o
município baiano.
Segundo os dados da Rais, no ano 2000, assim como o verificado a partir dos
dados do censo do IBGE, a atividade que mais gerava postos de trabalho era o
agronegócio, com 12.568 postos, dos 49.658 totais. Os municípios com maior destaque
foram Petrolina e Juazeiro respectivamente. No entanto, ressalta-se que em metade dos
64
municípios da Ride o agronegócio não esteve à frente como atividade com maior
número de postos de trabalho. São os casos de Petrolina, Juazeiro, Orocó e Sobradinho.
No caso de Orocó, o maior número de postos de trabalho localizava-se na
administração pública. Já no caso de Sobradinho, atribui-se tal característica ao seu
próprio surgimento enquanto cidade emancipada, pois se desmembrou de Juazeiro em
1989 e possuía desde então, economia voltada ao abastecimento das atividades da
Companhia Hidrelétrica do São Francisco, que possui importante usina hidrelétrica na
cidade. Assim, suas atividades não estavam vinculadas ao agronegócio, mas ao
contrário, sempre estiveram ligadas ao funcionamento da usina e aos serviços de
abastecimentos daquela.
Petrolina e Juazeiro, no entanto, apresentam as economias mais complexas
dentre as que compõem a Ride. Assim, apesar de possuírem o agronegócio como forte
vetor de crescimento, o setor de serviços apresenta-se como maior empregador para
ambos os municípios.
Nos anos 2000 verificou-se uma forte alteração na estrutura das atividades que
mais empregavam na Ride. Enquanto que no ano 2000 quatro municípios possuíam
como maior força na geração de postos de trabalho o agronegócio, ao longo da década
essa estrutura se modificou ao ponto de apenas um município da Ride possuir como
maior empregadora a atividade do agronegócio, que foi o caso de Casa Nova (Tabela 3).
Tabela 3 — Estoque de emprego formal, segundo o setor de atividade econômica — Ride — 2000 e 2010.
2000
Serviços
Ind. de
Uti.
Pública
Serviços
Adm
Pública
Agropecuária
, Ext.
Vegetal,
Caça e Pesca
101
4
364
554
1.041
4
8
6
348
0
366
14
1.372
4.894
6.194
3.621
5.683
23.879
27
0
0
156
80
701
918
1.882
6
5
0
0
97
62
427
1.303
1.900
Curaçá
1
1
15
5
43
214
0
448
727
Juazeiro
9
3.461
402
628
3.248
5.068
2.522
3.652
18.990
Sobradinho
0
4
163
31
623
33
9
10
873
47
5.585
594
2.041
9.170
11.661
7.992
12.568
49.658
Extrativa
Mineral
Indústria de
Transformação
Lagoa
Grande
0
17
0
1
Orocó
0
0
0
Petrolina
Sta Ma da
Boa Vista
31
2.070
0
Casa Nova
Município
Total
Construção
Comércio
Civil
2010
Total
65
Serviços
Ind. de
Uti.
Pública
Adm
Pública
Agropecuária,
Ext. Vegetal,
Caça e Pesca
48
1.145
867
2.523
69
11
453
19
554
5.414
12.443
12.566
6.756
10.394
51.010
3
3
339
75
1.213
182
1.908
195
54
36
615
227
2.524
2.978
6.629
1
32
0
1
229
66
1.049
179
1.557
26
3.754
457
584
7.605
6.166
5.875
4.228
28.695
0
11
162
36
162
137
991
47
108
7.513
754
6.076
21.775
19.296
20.006
18.894
1.546
94.42
2
Extrativa
Mineral
Indústria de
Transformação
Lagoa
Grande
0
150
0
0
313
Orocó
0
0
0
2
Petrolina
Sta Ma da
Boa Vista
72
3.287
78
9
84
Casa Nova
0
Curaçá
Município
Juazeiro
Sobradinho
Total
Construção
Comércio
Civil
Serviços
Fonte: Ministério do Trabalho e Emprego (MTE) — Relação Anual de Informações Sociais (RAIS), 2000/2010.
Embora a atividade do agronegócio tenha crescido em torno de 50% ao longo da
década, ela perde importância relativa para as atividades do comércio, administração
pública e serviços. Neste período, percebe-se que o município de Petrolina se distanciou
de Juazeiro na geração de empregos formais, ocupando em 2010 clara posição de
liderança econômica inconteste, concentrando mais de 50% de todos os postos formais
de emprego.
No Gráfico 2 têm-se a evolução do estoque de emprego formal nos anos 2000,
tanto na Ride como um todo, quanto nos dois mais importantes municípios que a
compõem, Petrolina e Juazeiro. Vale destacar que Petrolina agregou ao seu estoque
mais de 25 mil postos de trabalho, enquanto Juazeiro não conseguiu agregar 10 mil
postos no mesmo período.
Gráfico 2 – Crescimento do estoque de emprego formal — Juazeiro, Petrolina e Ride — 2000 a 2010
2158ral
2035ral
2039ral
1965ral
1951ral
1978ral
Ride
Petrolina
Juazeiro
Fonte: Ministério do Trabalho e Emprego (MTE) — Relação Anual de Informações Sociais (RAIS), 2000/2010.
Total
66
Quanto ao rendimento médio do emprego formal, verificou-se que todos os
municípios da Ride, com exceção de Sobradinho, apresentaram considerável aumento,
fato que mostra uma melhora nas condições de trabalho. Petrolina possuía o segundo
melhor nível de rendimento médio no ano 2000, ficando atrás apenas de Sobradinho,
que em função dos trabalhadores vinculados à Chesf possui um elevado rendimento
médio para os padrões da região. Porém, apesar dessa característica, este município
perde a liderança neste quesito, ficando em terceiro lugar. As primeiras colocações
passam para Petrolina e Juazeiro respectivamente (Tabela 4).
Vale ressaltar ainda sobre a evolução do rendimento médio do trabalho formal,
que durante os anos 2000, ele mais que dobrou para toda a Ride, obtendo um aumento
de R$ 710,00. Importante lembrar que em 2000 o salário mínimo estava no valor de R$
151,00 e o menor rendimento médio daquele ano registrado para os municípios em
questão foi de R$ 293,00, em Lagoa Grande.
Tabela 4 — Rendimento¹ médio em 31/12 do emprego formal — Ride — 2000/2010
Município
2000
2010
Variação em R$
Variação percentual
Lagoa Grande
R$ 293
R$ 786
R$ 492
168
Orocó
R$ 321
R$ 849
R$ 528
164
Petrolina
R$ 441
R$ 1.176
R$ 735
167
Santa Maria da Boa Vista
R$ 294
R$ 942
R$ 648
221
Casa Nova
R$ 261
R$ 820
R$ 559
214
Curaçá
R$ 294
R$ 992
R$ 698
238
Juazeiro
R$ 408
R$ 1.156
R$ 747
183
Sobradinho
R$ 729
R$ 1.148
R$ 419
57
Ride
R$ 415
R$ 1.125
R$ 710
171
Fonte: Ministério do Trabalho e Emprego (MTE) — Relação Anual de Informações Sociais (RAIS), 2000/2010.
(1) Na média se desconsiderou os trabalhadores com rendimento igual a zero.
Aprofundando um pouco mais a análise do mercado formal na Ride, verifica-se
que a massa salarial paga em 2000 aos trabalhadores dessa região somava R$
21.820.000. Em 2010 esse valor chegou a R$ 103.930.000, representando uma variação
da ordem de 476%. Esse crescimento se deve a dois fatores, o crescimento do mercado
de trabalho e também ao aumento dos níveis salariais.
Mais uma vez, verifica-se que Petrolina está bem à frente dos demais
municípios. Ela sozinha concentra R$ 58.880.000 da massa salarial, que representa 57%
do total. Assim, esse município detém a maior parte dos postos e também a maior parte
67
dos postos que pagam os melhores salários. Juazeiro apresenta o segundo melhor
desempenho, com R$ 32.400.000 de massa salarial, correspondendo a 31% do total.
Os demais municípios da Ride apresentam valores muito pequenos, já que 88%
de toda a massa salarial se encontra concentrada em Petrolina e Juazeiro.
Tabela 5 — Massa salarial¹ em 31/12 do emprego formal — Ride — 2000-2010
Município
2000
2010
Variação percentual
Lagoa Grande
R$ 3,1
R$ 18,5
604
Orocó
R$ 1,2
R$ 4,7
392
R$ 111,0
R$ 588,8
530
Santa Maria da Boa Vista
R$ 5,5
R$ 17,5
315
Casa Nova
R$ 5,9
R$ 53,3
901
Curaçá
R$ 1,1
R$ 15,0
1324
Juazeiro
R$ 83,9
R$ 324,0
386
Sobradinho
R$ 6,5
R$ 17,5
271
Petrolina
Ride
R$ 218,2
R$ 1.039,3
476
Fonte: Ministério do Trabalho e Emprego (MTE) — Relação Anual de Informações Sociais (RAIS), 2000-2010.
(1) Em unidades de R$ 100 mil.
Na análise da massa salarial do emprego formal segundo a agropecuária,
verifica-se um quadro semelhante. Petrolina continua na liderança, seguida por Juazeiro,
que juntos detinham 78,2 % da massa salarial em 2000 e em 2010 detinham 77,3%.
Vale ressaltar porém, que o crescimento de Petrolina foi bem mais significativo que o
de Juazeiro, fazendo com que o município baiano perdesse importância relativa na
massa salarial. Tal fato ocorreu tanto para a massa salarial do setor agropecuário (tabela
6), quanto na massa salarial da Ride (Tabela 5).
Tabela 6 — Massa salarial¹ em 31/12 do emprego formal, segundo a agropecuária — RIDE — 2000-2010
Município
2000
2010
Variação percentual
Lagoa Grande
R$ 1,7
R$ 5,6
Orocó
R$ 0,0
R$ 0,1
R$ 16,3
R$ 69,3
427
Santa Maria da Boa Vista
R$ 2,2
R$ 1,2
-54
Casa Nova
R$ 4,5
R$ 19,7
442
Curaçá
R$ 0,4
R$ 1,3
349
R$ 14,5
R$ 26,6
184
R$ 0,0
R$ 0,3
Petrolina
Juazeiro
Sobradinho
340
-
-
Ride
R$ 39,4
R$ 124,1
315
Fonte: Ministério do Trabalho e Emprego (MTE) — Relação Anual de Informações Sociais (RAIS), 2000-2010.
(1) Em unidades de R$ 100 mil.
68
Os dados da massa salarial confirmam o ganho de importância de Petrolina no
agronegócio em relação aos demais municípios e a Tabela 7 mostra claramente isso.
Embora Casa Nova tenha apresentando maior variação percentual em ganho de postos
de trabalho formal no setor, o maior estoque de postos formais se encontra naquele
município pernambucano. Juazeiro, que se situa na segunda posição em ambos os
períodos analisados, apresentou um crescimento muito pequeno, 1,6% na média anual,
contra 8,3% de Petrolina e 12,9% de Casa Nova.
Tabela 7 — Variação do estoque de emprego formal, segundo setor agropecuário — Ride — 2000/2010
Variação
Município
2000
Lagoa Grande
2010
Per. Média
Anual
Percentual
554
867
313
56,5
5,6
0
19
19
—
—
5.683
10.394
4.711
82,9
8,3
918
182
-736
-80,2
-8,0
1.303
2.978
1.675
128,5
12,9
448
179
-269
-60,0
-6,0
3.652
4.228
576
15,8
1,6
10
47
37
370,0
37,0
12.568
18.894
6.326
50,3
5,0
Orocó
Petrolina
Santa Maria da Boa Vista
Casa Nova
Curaçá
Juazeiro
Sobradinho
Total
Absoluta
Fonte: Ministério do Trabalho e Emprego (MTE) — Relação Anual de Informações Sociais (RAIS), 2000/2010.
Assim, Juazeiro seguiu perdendo cada vez mais relevância relativa na Ride.
Petrolina consolidou sua liderança regional e Casa Nova aponta com grande
possibilidade de assumir o segundo lugar no agronegócio regional, destituindo Juazeiro
de tal posição. O Gráfico 3 mostra o desempenho dos componentes da Ride. Outro
destaque no avanço do estoque do emprego formal é Lagoa Grande, que juntamente
com Casa Nova possuem importantes vinícolas.
Gráfico 3 - Percentual médio de crescimento anual do estoque de emprego formal, segundo setor agropecuário – Ride – 2000/2010
37
06
00
13
08
Petrolina
05
Juazeiro
Ride
-06
-08
Lagoa Grande
02
Casa Nova
Fonte: Ministério do Trabalho e Emprego (MTE) — Relação Anual de Informações Sociais (RAIS), 2000/2010.
69
A perda de importância relativa de Juazeiro, como já foi dito, se concretiza na
visualização do Gráfico 4, pois se percebe o deslocamento de Petrolina entre 2000 e
2010 se distanciando do município baiano. Tal quadro clarifica a posição de Petrolina
como ponto luminoso de desenvolvimento e confirma a que Juazeiro perdeu
importância ao longo dos anos 2000, sendo portanto um ponto opaco no
desenvolvimento do Nordeste, contrariando a afirmação de Elias (2006).
Gráfico 4 — Números de estabelecimentos formais, segundo setor agropecuário — Juazeiro, Petrolina e Ride — 2000-2010
1.219
820
732
441
240
148
2000
Petrolina
Juazeiro
2010
Ride
Fonte: Ministério do Trabalho e Emprego (MTE) — Relação Anual de Informações Sociais (RAIS), 2000-2010.
5. CONSIDERAÇÕES FINAIS
A principal pretensão deste artigo foi verificar de que forma o mercado de
trabalho refletiu a condição de centro dinâmico do agronegócio nordestino na Região
Integrada de Desenvolvimento Econômico Pólo Petrolina/Juazeiro. Esta Ride, que é
composta por oito municípios (Lagoa Grande-PE, Orocó-PE, Petrolina-PE, Casa NovaBA, Curaçá-BA, Juazeiro-BA e Sobradinho-BA) tem em Juazeiro e Petrolina suas
forças motrizes.
Esses dois municípios foram elencados por Elias (2006) como pontos luminosos
de desenvolvimento do Nordeste. No entanto, sob o ponto de vista do mercado de
trabalho, percebe-se que a Ride possui apenas um centro dinâmico, apenas um ponto
luminoso, que é o município de Petrolina. Os demais, incluindo aí Juazeiro,
constituiriam apenas pontos opacos de desenvolvimento.
Assim, nos anos 2000 percebe-se que houve o aumento dos postos de trabalho
formais, tanto para as atividades em geral, quanto para o agronegócio da Ride e houve
melhora no rendimento médio do trabalhador. Os municípios que mais se destacaram na
70
Ride foram Petrolina e Juazeiro. Porém, Petrolina se desloca gradualmente alcançado
melhores níveis de crescimento em relação a Juazeiro. No decorrer dos anos 2000, o
município pernambucano ganha importância relativa em relação ao município baiano.
Petrolina aumenta a concentração dos melhores postos de trabalho, paga os
melhores salários, e apresenta maior crescimento econômico, concentrando maior
estoque de empregos formais de forma generalizada, inclusive no agronegócio. Os
demais municípios apresentam pouca relevância na composição dos estoques de
emprego, e são apenas coadjuvantes no processo de crescimento da região.
A grande força motriz é de fato Petrolina, constituindo-se num ponto luminoso
para o Nordeste. Juazeiro se apresenta como um ponto opaco, perdendo paulatinamente
representatividade na composição do crescimento local.
REFERÊNCIAS
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Geografia e Estatística. Censo. 2000 e 2010. 2 CD ROOM’s.
BRASIL. Ministério do Trabalho e Emprego. Departamento de Emprego e Salário.
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71
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POCHMANN, Marcio. Reação do mercado de trabalhono Brasil metropolitano frente à
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Sindicais e de Economia do Trabalho, 2010.
SANTOS, Milton. A urbanização brasileira. 5ª.ed. São Paulo: Editora da
Universidade de São Paulo, 2008.
SANTOS, Milton; SILVEIRA, Maria Laura. O Brasil: Território e sociedade no
inicio do século XXI. Rio de Janeiro: Record, 2012.
SOUZA, Laumar Neves de. Evolução do emprego formal na Bahia nos anos 2000:
aproximações ao Trabalho Decente? Bahia Análise & Dados v.1. Salvador:
Superintendência de Estudos Econômicos e Sociais da Bahia, 2010.
72
TURISMO E TERRITÓRIO
Leandro Carvalho de Almeida Gouveia 1
RESUMO
Esse artigo pretende refletir acerca do Estado e do Território. A abordagem econômica e
ambiental tem como base a ideia de que o turismo tenha um desenvolvimento de uma
maneira muito semelhante aos padrões históricos e da dependência econômica. Por
meio dessa visão, a indústria é tão fortemente governada por determinantes políticos e
econômicos que pouca atenção é direcionada aos outros aspectos. O ser humano
presente no mundo, e que forma sociedades, habita um território e é desejoso de
divulgar o desenvolvimento, que requer um planejamento para orientar de forma correta
as ações que serão empreendidas, com a participação das esferas privada e pública. Tais
ações devem buscar obter uma sustentabilidade em termos sociais, com a participação
de todos numa gestão integrada, inclusive dos atores locais, de modo a que as ações
também correspondam às expectativas da população nativa.
PALAVRAS-CHAVE: Estado. Território. Sustentabilidade. Turismo.
ABSTRACT
This paper reflects on the State and Territory. We have aa economic and environmental
approach, this is based on the idea that tourism development has in a way very similar
to historical patterns and economic dependence. Through Through destsa vision, the
industry is so heavily as governed by political and economic determinants that little
attention is directed to the other aspects.
The human being in this world, and forming a society, inhabiting a territory and is
willing to disclose the development which requires planning to guide correctly their
actions to be undertaken with the participation of the private and public spheres . Such
actions must seek to achieve sustainability in social terms, with the participation of all
in the integrated management, including local stakeholders, so that the actions also
match Tthe expectations of the native population.
KEYWORDS: State. Territory. Sustainability. Tourism.
1
Doutorando em Desenvolvimento Regional e Urbano (UNIFACS), Mestre em Desenvolvimento
Humano e Responsabilidade Social (FVC); Especialista em Metodologia do Ensino Superior
(FAMTTIG); Bacharel em Turismo (FVC); Gestor de Negócios e Turismo (FAMETTIG) e Licenciado
em Geografia (FACE). [email protected]
73
INTRODUÇÃO
Este artigo versa acerca do Estado e do território. Essa análise leva em conta os
diversos fatores que atuam modificando o território, tais como: naturais, artificiais,
pessoas, empresas, governo e turistas. Esses agentes, juntos aos nativos em contato com
o território, alteram o espaço.
O escopo teórico central está embasado em Guerreiro Ramos (1996), Milton
Santos (1986, 1994, 1997, 2000, 2001) e Carlos Beni (2003, 2006), estruturado em
temáticas de fundo: a sustentabilidade, as interações no território e o novo paradigma,
um conceito de território, dinâmico e agregador.
Vários são os aspectos agindo no território, entre eles o econômico, pois não se
pode fugir da força do sistema de mercado. É preciso compreender que o mundo vem
passando por transformações que se manifestam no desenvolvimento regional.
O Brasil se insere nesse contexto quando reestrutura a sua economia e seu
modelo produtivo nos anos de 1990, com medidas inauguradas ainda no fim dos anos de
1980, com a nova Constituição, seguidas pela abertura comercial do governo Fernando
Collor. Seguem-se as reformas do papel do Estado e o plano de estabilização
econômica, desenvolvidos nos governos de Itamar Franco e Fernando Henrique
Cardoso (SILVA, 2007). Somente compreendendo o sistema produtivo nacional é que
podem ser desenvolvidas as políticas sociais aplicáveis e possíveis de serem alcançadas
com sucesso no território.
Nesse início de milênio, observa-se que o mundo transforma-se de maneira
dinâmica e também que as teorias e políticas de desenvolvimento regional e local
sofrem profundas transformações, em razão das modificações ocorridas nos processos
produtivos, aliadas ao persistente declínio de regiões fortemente industrializadas e a
rápida ascensão econômica de novas regiões (FONSECA, 2006).
O problema consiste em verificar a atualização e aplicação do conceito de
território em consonância com a contemporaneidade, acrescentando ao território o
fundamento agregador. Em outras palavras, no modelo apresentado por Ramos (1996) o
mercado é regulado e restrito na sua liberdade, coexistindo com outros espaços sociais
nos quais os indivíduos buscam sua realização pessoal e o enriquecimento de suas
vidas. Esse autor entende que esse novo paradigma é necessário por causa das
consequências nocivas que essa hegemonia do sistema de mercado tem acarretado para
a saúde psíquica dos indivíduos, para a vida coletiva como um todo e para a
74
conservação dos recursos naturais, principalmente, os não renováveis (AZEVEDO;
ALBERNAZ, 2004).
Para que o crescimento autossustentável, ou a sustentabilidade, ocorra é preciso
que haja emparelhamento entre o econômico e o social. Na prática, o desenvolvimento
social não ocorre na mesma amplitude que o econômico, pois este último concentra-se
nas empresas externas. Ocorre que, segundo Luzon (2001), o conceito de
desenvolvimento evoluiu a partir da década de 1970, não se vinculando apenas à
economia na medida em que se considera que o processo é econômico, social, político,
ambiental e cultural. Para fazer este estudo, o território foi compreendido a partir do
conceito que privilegia uma amplitude de fatores:
O território não é apenas um conjunto de formas naturais, mas um conjunto
de setores naturais e artificiais, junto com as pessoas, as instituições e as
empresas que abriga, não importa o seu poder. [...] o território deve ser
considerado em suas divisões jurídico-políticas, suas heranças históricas e
seu atual conteúdo econômico, financeiro, fiscal e normativo. (SANTOS,
1997, p. 3).
O mundo passa a ser um território onde acontece de fato a ocorrência de uma
profunda inter-relação entre si, como também o ser humano é visto ao mesmo tempo
como um ser no mundo e ser do mundo, inserido no contexto do território agora
globalizado.
Na atualidade, acontece uma grande mudança em várias esferas do
relacionamento humano no mundo dessa modernidade que chegou tarde, e estamos
vendo mudanças importantes nesse processo de transnacionalização do território. “Mas,
assim como antes tudo não era, digamos assim, território ‘estatizado’, hoje tudo não é
estritamente ‘transnacionalizado” (SANTOS, 1994, p. 15). Visto isto, nos lugares onde
o processo de globalização chega de forma cada vez mais correta, os territórios
habitados, por outras tessituras, a partir de novas redes de fortes, colocam uma
imposição no processo de globalização, a sua revanche, isto é, outro convite para um
novo embate.
TERRITÓRIO É MAIS QUE ESPAÇO
Para Santos (2000), a compreensão da totalidade epistemológica da geografia do
espaço busca compreender essa situação total de um certo período, ou seja, o período
75
histórico desde o final da Segunda Guerra Mundial até o período vigente. Santos (1994)
afirma que, neste caso da economia na sua formação e social de certa forma ajudar na
construção de um melhor entendimento da questão do espaço geográfico. De acordo
com esse autor, não se deve falar da lei sem falar da evolução das formações espaciais,
além da criação socioespacial. O espaço não desapareceu com o crescimento do mundo
moderno, mas houve uma pequena mudança na sua qualificação.
De acordo com Santos (1994), estamos vivendo um grande momento das nossas
durante a história, temos a opção de uma totalidade empírica na qual temos uma nova
situação da natureza. Nesse caso, o mais importante é a criação do homem, a selva de
pedra. Temos as situações das as três unicidades como dados para a construção desse
momento: a convergência dos momentos, a unicidade técnica e a unicidade do motor.
O autor coloca ainda que vamos encontrar em todos os lugares a dialética. Claro
que temos as divergências e outras opiniões, nesse atual momento global que vivemos,
nem tudo é positivo, o lugar e o espaço mundial existe apenas como metáfora.
Conforme afirma Santos (1994), quanto mais os lugares se globalizam, torna cada vez
parecido no ponto de vista nas questões importantes do território têm em um
determinado lugar, não poderemos ter igual em outro lugar. Podemos ver que, no atual
mundo moderno, temos várias fragmentações.
Santos (1994) faz uma sugestão de revermos alguns pontos que podem ser
importantes para fazer uma divisão regional do país, vendo a realidade de cada lugar
como algo que deve mudar, tendo uma estrutura antiga. Afirma que é importante ter
uma classificação tendo critérios quanto aos impactos que devem acontecer nesse
território, já que com a mudança na cidade deveria se pensar de outra forma, com mais
cuidado em todos os pontos e requisitos.
É importante levar em consideração a organização do que é produzido,
normalmente tem sua história da sua população de onde vive. Santos (1994) sugere
dividirmos em três grandes regiões, mostrando o conceito de Região Concentrada.
Nesse caso, acontecem as inovações, que foi mais veloz e complexa, tendo uma
sequência de renovação das forças de produção além do território, que representa uma
enorme rapidez para as coisas que precisam efetuar na parte da sua economia, de acordo
com as Regiões Sudeste, Sul e partes da região Centro-Oeste.
Temos as questões dos conceitos de circuitos espaciais da produção, que
constroem um par dialético com estes círculos na sua cooperação, e o da Região
Concentrada.
76
Santos (2001 apud MÜLLER, 2006) enfatiza que a ideologia capitalista é
concretizada e consolidada por meio de empresas transnacionais, que, de posse da
tecnologia da informação, puderam extrapolar as fronteiras de seus países de origem e
passaram a atuar no espaço internacional. Os motivos que levaram essas empresas
transnacionais a ampliarem suas áreas de atuação estão relacionados à crise que o
capitalismo enfrentou na década de 1970, e que provocou a queda do lucro. Para manter
a perpetuação da acumulação, essas empresas precisaram baixar o custo da produção e
conquistar novos mercados consumidores para seus produtos. Isso só foi possível
porque elas passaram a descentralizar o processo de produção e foram produzir em
lugares que ofereciam melhores condições que seus países de origem, como, por
exemplo, a utilização de mão de obra mais barata.
Podemos ver nesse caso que o conceito de circuito espacial da produção foi
abordado por Santos (1986): está claro que “os circuitos espaciais da produção nos dão
a situação relativa dos lugares, isto é, a definição, num dado momento, da respectiva
fração de espaço em função da divisão do trabalho sobre o espaço total de um país”.
Nesse caso, podemos ver as relações de produção social, as relações sociais de
produção, que acontecem entre as firmas e entre as relações de produção do passado,
tendo sua continuação no presente, mantidas pelas pessoas do lugar.
O equilíbrio pretendido entre a atividade humana e o desenvolvimento e a
proteção do ambiente exige uma repartição de responsabilidades equitativas e
claramente definidas com relação ao consumo e ao comportamento face aos recursos
naturais. Isso implica a integração de considerações ambientais na formulação e
implementação das políticas econômicas e setoriais, nas decisões das autoridades
públicas, na operação e desenvolvimento dos processos de produção e nos
comportamentos e escolhas individuais. Implica igualmente a existência de um diálogo
real e a pactuação de ações de parceiros que podem ter prioridades de curto prazo
diferentes; tal diálogo terá de ser apoiado por informação objetiva e crível.
A INTERVENÇÃO SUSTENTÁVEL É IMPOSITIVA
Beni (2006) entende que as ações antrópicas, no caso dos impactos negativos
nos ecossistemas, mudaram a situação, e atualmente não temos limites geofísicos e
socioculturais, mas praticamente temos em toda a humanidade.
77
Em relação ao assunto ecologia, que começou o terreno para o exame dessas
inter-relações, o que podemos ver na atualidade como destaque e relevância é o turismo
sustentável. Nesse caso, abriga desde infindos posicionamentos políticos e
geoestratégicos até interesses imediatos para navegar nesse tema, que é muito
importante, e fluido em seus aspectos práticos na questão da segunda maior indústria do
mundo, que é o turismo.
Podemos perceber que na questão do equilíbrio pretendido entre a atividade
humana e o desenvolvimento e a proteção do ambiente deve haver participação de todos
na questão das responsabilidades, que devem ser bem definidas com relação ao
consumo e ao comportamento face aos recursos da natureza. Para isso acontecer, deve
haver boas políticas econômicas e setoriais nas decisões das autoridades públicas, na
operação e desenvolvimento dos processos de produção e nos comportamentos e
escolhas individuais para participar. Claro que deve haver um diálogo real e as regras de
ações dos colaboradores devem priorizar fazer num pequeno tempo, cada um com o seu
tempo, e esta conversa deverá ser apoiada por informação objetiva.
Cardoso (2005) tem uma opinião em relação ao turismo sustentável:
O conceito de turismo sustentável passou por uma série de transformações
até chegar à proposta atual em que se crê que todo tipo de empreendimento
pode ter como objetivo a sustentabilidade. Os empreendimentos hoteleiros
conhecidos como resorts – vistos, tradicionalmente, como uma forma de
hospedagem insustentável do ponto de vista social – foram escolhidos como
objeto desta pesquisa que tem como objetivo explorar como este segmento da
indústria hoteleira vem respondendo à nova proposta inclusiva do conceito de
turismo sustentável.
Cardoso (2005) está correto quando coloca que há várias opiniões, de vários
autores, e a preocupação da rede hoteleira com o meio ambiente.
Visto isso, a palavra sustentabilidade deve refletir uma política e estratégia de
desenvolvimento social e econômico de forma que aconteça sempre não prejudicando o
local e a natureza. Dessa qualidade depende a continuação do ser humano, além da
responsabilidade com o crescimento.
Podemos ver claramente a preocupação crescente em relação à sustentabilidade
das atividades turísticas. Levando em consideração a importância da indústria do
turismo, esse tema vem ganhando espaço em pesquisas, seminários e publicações no
Brasil e em todo o mundo.
Beni (2003) destaca que todos os pesquisadores e autores que se dedicam ao
estudo do tema são unânimes na questão da sustentabilidade, de que algo deve ser feito
78
agora e depois, para as futuras gerações do planeta Terra, que gere valor agregado por
meio de boas leis para a população e para o local, dando a inclusão, além da questão
social, nesse processo, para desenvolver a cidade com uma gestão integrada.
É fundamental ter essa preocupação com o meio ambiente e com as pessoas que
moram no local, na cidade, no estado. Deve sempre haver diálogo com todos, para
preservar e para que as pessoas, no futuro, encontrem um bom lugar para viver.
Vemos o crescimento da parte artificial do nosso meio ambiente, resultando de
certa maneira na tecnoesfera, marcada pela presença de enormes objetos geográficos,
pensados e feitos pelo homem, havendo uma parceria entre ambos, algo muito
importante. Realmente podemos justificar essas técnicas que mostram ser correto para a
explicação do espaço e, de certa maneira, uma direção epistemológica para a Geografia
é pensá-la como Filosofia das Técnicas no atual momento.
Para Beni (2003), podemos perceber que toda sua obra refere-se às formulações
sobre os aspectos e faces da desigualdade nos países mais pobres, além dos impactos e
repercussões sobre o território e o espaço. São características desse momento: os
estudos sobre a estrutura interna da cidade; o processo de urbanização; e o estudo da
rede urbana nos países pobres. O grande destaque é para os países da América Latina,
onde o autor fundamenta as bases de seu trabalho, mas há também exemplos dos outros
continentes subdesenvolvidos, especialmente de países africanos.
O autor está correto quando coloca a estrutura interna da cidade, dando certo
destaque para os países africanos.
Para que o crescimento autossustentável, ou a sustentabilidade, ocorra é preciso
que haja um certo emparelhamento entre a parte social e a econômica. Nesse assunto, a
prática do desenvolvimento social não ocorre na mesma amplitude que o econômico,
pois este último concentra-se nas empresas externas. Ocorre que, segundo Lúzon
(2001), podemos dizer que o conceito de desenvolvimento evoluiu a partir da década de
1970, não se vinculando apenas à economia, tendo outros fatores para se considerar, já
que o processo é econômico, ambiental, político, cultural e social.
De acordo com Beni (2003), temos que lembrar, de certa forma, a parte da
história dos problemas do meio ambiente, além da sua evolução para os momentos
atuais, para criar o conceito de desenvolvimento sustentável e turismo:
• 1972 – Conferência da ONU sobre Meio Ambiente Humano, em Estocolmo: primeira
iniciativa do gênero para examinar a questão de maneira global e coordenada na busca
79
de soluções para os problemas existentes e definir linhas de ação para a problemática
ambiental.
• 1974 – Ignacy Sachs e sua equipe interdisciplinar, sediada no Centre International de
Recherche sur l’Environnment et le Dévéloppement (CIRED), reelaboram a questão do
ecodesenvolvimento, criada em Estocolmo em 1972, ampliando e diversificando seus
horizontes.
• 1974/1975 – Com a Declaração de Cocoyoc, de 1974, e o Relatório Que Faire,
apresentado no final de 1975 pela Fundação Dag Hammarskjold, por ocasião da 7ª
Conferência Extraordinária das Nações Unidas, reutilizaram-se as ideias de Sachs e sua
equipe, sem utilizar, contudo, o termo ecodesenvolvimento de forma explícita, mas as
expressões “um outro desenvolvimento” e “desenvolvimento sustentado”.
• 1982 – Em Nairóbi, Quênia, sede do Programa das Nações Unidas para o Meio
Ambiente (PNUMA), realizou-se reunião comemorativa do 10º aniversário da
Conferência de Estocolmo, quando se procedeu à avaliação dos resultados até então
obtidos e a um exame da mudança de percepção da problemática ambiental.
• 1983 – Em resposta a uma decisão da Assembleia Geral da ONU, foi estabelecida a
Comissão Mundial sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento, presidida pela
norueguesa Gro Brundtland. O objetivo amplo foi reexaminar a questão ambiental,
inter-relacionando-a com a questão do desenvolvimento, e propor programas de ação.
Quatro anos depois se elaborou o relatório final da comissão, intitulado Nosso Futuro
Comum, conhecido também como Relatório Brundtland. Desse relatório surge com
mais força a expressão “desenvolvimento sustentável”, com intenção de despertar a
conscientização pública e evidenciar a necessidade de um melhor gerenciamento do
meio ambiente para sustentar o planeta Terra.
• 1992 – Muitas da ideias e percepções do Relatório Brundtland foram discutidas na Rio92. Entre as principais destacam-se: a Carta da Terra, uma declaração de princípios
básicos a serem seguidos por todos os povos com respeito ao meio ambiente e ao
desenvolvimento; e a Agenda 21, um plano de ação com as metas aceitas
universalmente para o período pós-1992 e entrando pelo século XXI.
• Em abril de 1995, por iniciativa da ONU, realiza-se a Primeira Conferência sobre
Turismo Sustentável, em Lanzarote, nas Ilhas Canárias. Foi patrocinada pelo Programa
Ambiental dessa mesma organização, pelo Programa sobre o Homem e a Biosfera da
UNESCO e pela OMT.
Percebemos a preocupação real nesse momento em relação ao meio ambiente,
como os países devem cuidar da sua preservação e do bem-estar da população.
De acordo com Beni (2003), a partir de Estocolmo até a Rio-92 houve destaque
para a questão do aumento da produção de armas em boa parte do mundo, produzidas
com a riqueza dos países que têm uma indústria forte, países desenvolvidos no norte,
80
além dos países do terceiro mundo, do Sul. Claro que esses países estão em
desenvolvimento. Foi possível ver nesse evento a introdução de novos conceitos,
surgindo um certificado para o meio ambiente, tendo atuação responsável e gestão
ambiental. Tudo isso procurava ter uma postura reativa, que marcava de certa maneira
uma relação com os empresários, com a parte pública, para ter ordenamento,
normalização, legislação e fiscalização, e as instituições ambientais, notadamente o
terceiro setor, na outra parte.
Conforme nova atitude baseada em relação ao assunto responsabilidade
solidária, que deixa para outro momento as preocupações com multas, que com o tempo
tendem a ser trocadas por um maior cuidado em relação com a imagem da parte privada,
isso faz com que haja uma valorização e reconhecimento de seus programas em prol do
meio ambiente, que sejam bem vistos pelas pessoas.
De acordo com Beni, (2003), na década de 1990 se assiste também a entrada em
vigor das normas britânicas: (BS 7750) Especification for Environmental Manageman
Systems, que serviram de base para a elaboração de um sistema de normas ambientais
em nível mundial. A entrada em vigor dessas normas internacionais de gestão
ambiental, denominadas de série ISO 14000, e sua já anunciada integração futura com
as normas de gestão de qualidade (ISO 9000), constituíram o coroamento de uma longa
caminhada em direção à conservação do meio ambiente e ao desenvolvimento em base
sustentável.
Essas normais elaboradas pelos britânicos foram muito importantes, e ajudaram
na conservação do meio ambiente e na questão do desenvolvimento.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
A ótica deve ser direcionada para oferecer um planejamento que constitua um
novo modelo para políticas governamentais, com estratégias concretas de intervenção
corretivas, baseadas nos postulados interdependentes de eficiência econômica, equidade
social e prudência ecológica. E um novo critério de racionalidade social, baseado na
crítica ao efeito de externalização de custos socioambientais, exercido pelo modelo
puramente econômico, sobretudo quando este planejamento é participativo, com atores
sociais, agentes e reagentes, com uma visão contratual do meio ambiente.
81
O planejamento participativo recupera a participação social da sociedade, de
modo que o cidadão contribua na elaboração das ecoestratégias, desde a informação até
a execução da ação proposta, transformando a sociedade civil num terceiro sistema, à
medida que toma consciência de si mesma e começa a interpelar-se e a conhecer-se.
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SILVA, Jani Alves. Reflexões sobre a história do capitalismo. Maringá, PR:
Universidade Estadual de Marin.
83
AS ESPECIFICIDADES DA FUNÇAO DOCENTE NAS INSTITUIÇÕES PRIVADAS
DE ENSINO SUPERIOR
Nilzete Teixeira Santiago 1
RESUMO
O presente trabalho é resultado da análise sobre as funções docentes nas Instituições
Privadas de Ensino Superior e as suas especificidades. Foi embasado em pesquisa teórica e se
propôs a discutir aspectos do Direito Educacional, mais notadamente as atividades docentes.
No estudo, se busca analisar esse processo educacional à luz da Constituição Federal de 1988
e da Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional – LDB, Lei nº 9.394/96, trazendo os
conceitos e principais características de um dos principais interlocutores no processo
educacional, que é o Professor. Em seguida, trata das funções docentes nas Instituições
privadas de Ensino Superior e suas atividades. Observa-se ainda que o Direito Educacional é
um ramo do Direito, pouco ou nunca explorado entre o corpo docente das Instituições
privadas de Ensino Superior e por consequência, têm-se o desconhecimento, por parte dos
docentes, dos aspectos educacionais que devem ser aplicados na análise da Gestão Docente
das Instituições.
PALAVRAS CHAVE: Educação; Professor; Instituições Privadas; Especificidades.
INTRODUÇÃO
O direito à educação é um dos mais básicos e fundamentais do ser humano e apesar de
ser garantia constitucional desde o surgimento do Estado Brasileiro, ou seja, desde a sua
Independência, sempre caminhou a passos lentos. Atualmente, em decorrência da grande
expansão de instituições de ensino na esfera privada e, portanto, da necessária regulação, visto
ser a educação uma garantia do Estado, surge um novo ramo do direito denominado de
Direito Educacional, que apesar de sua relevância social, ainda é pouco estudado.
Este ramo do direito tem como instrumentos legais básicos a Constituição Federal de
1988 e a Lei de Diretrizes e Bases da Educação de 1996 e envolve diversos fatores
conjunturais e educacionais, que necessitam ser analisados e apresentados, de forma a
disseminar para o maior número possível de docentes as especificidades dessa tão nobre
atividade, bem como os aspectos regulatórios em suas definições.
1
Advogada: Consultora Jurídica e Especialista em Direito Educacional.
84
O objeto deste estudo situa-se nas fronteiras do Direito Educacional com interface com
o Direito Trabalhista, embora nesse trabalho, dada as suas características, sejam focadas
algumas das peculiaridades da atividade educacional, específicas do Direito Educacional.
Como são muitos os conceitos e normas estabelecidas pelo Ministério de Educação
(MEC) sobre as atividades docentes, regime de trabalho e titulação, o trabalho será delimitado
àquelas questões, que apresentam maior índice de ocorrência e questionamento por parte dos
docentes.
A pesquisa concentrou-se em fontes primárias (Constituição Federal de 1988, Lei das
Diretrizes e Bases da Educação, resoluções, portarias), além da utilização de fontes
secundárias (jurisprudência e doutrina) relacionadas ao tema, sendo esta última, bastante
escassa.
Por tratar-se de pesquisa exploratória, além das fontes bibliográficas acima referidas,
foram realizadas entrevistas informais com docentes do ensino superior e gestores da área
educacional.
Estuda-se alguns dispositivos constitucionais, mais notadamente aqueles que
determinam a educação como função pública e dever do Estado, mas que pode ser livre à
iniciativa privada mediante autorização e cumprimento de requisitos pré-estabelecidos pelo
Ministério de Educação, através de sua área de regulação.
Destarte, são analisados alguns artigos da Lei de Diretrizes e Bases da Educação,
principalmente no que se refere à valorização do professor, interlocutor indispensável no
processo ensino x aprendizagem e nas exigências estabelecidas quanto à composição do corpo
docente das Instituições privadas de Ensino Superior, como requisito indispensável para o seu
funcionamento, bem como autorização, reconhecimento e renovação de reconhecimento dos
cursos ofertados.
1. BREVE ANÁLISE DA EDUCACÃO SUPERIOR NO ESTADO BRASILEIRO
Ao contrário de outros países, como a Inglaterra, por exemplo, cujo povo ainda segue
o “Bill of Rigts” como guia constitucional e os Estados Unidos, que ainda mantém vigente sua
primeira Constituição, de 1776, o Brasil, pelas peculiaridades de sua sociedade, que passou
por importantes mutações, e pelas suas diversas mudanças em sua ordem política, fez e refez
diversas Cartas Magnas.
85
Conseqüentemente, a cada mudança da Carta Magna, nossos legisladores são
obrigados a reverem o ordenamento jurídico pátrio, de forma a adequar a legislação
infraconstitucional às novas diretrizes estabelecidas pela Carta Magna.
A Constituição
Federal de 1988, também chamada de Constituição Cidadã, estabelece que a educação é um
direito de todos, indispensável para o pleno exercício da cidadania. Assim, surge a
necessidade de mais uma vez adequar as diretrizes e bases para a educação.
O novo modelo de Estado, inaugurado pela Constituição Cidadã, trouxe o direito à
educação citado no caput do artigo 6º como um direito social e que se inscreve dentre os
direitos e garantias fundamentais. Elevado à categoria de direitos fundamentais de segunda
geração, ou seja, aqueles a respeito dos quais o estado não pode se abster, mas sim, deve atuar
para garanti-los.
Para a efetividade do direito à educação, foram apresentados vários projetos de lei e
dentre as diversas proposições de mudanças apresentadas, coube ao Senador Darcy Ribeiro,
com a sua larga experiência na área educacional, ser o relator do Projeto, que deu origem a
atual Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional – LDB/96, Lei nº 9.394, de 20 de
dezembro de 1996.
Antes da análise de alguns artigos da LDB/96, mais especificamente aqueles
relacionados à atividade docente, faz-se mister uma breve apresentação dos artigos
constitucionais (1988) que trazem referências à Educação e que servem de base para a sua
efetivação.
O Constituinte reservou uma seção,nos artigos 205 a 214, para mostrar como o Estado
brasileiro a concebe, enquanto direito fundamental para a concretização de todos os direitos.
Lemos no Artigo 205 da CF/88:
Art. 205 - A educação, direito de todos e dever do Estado e da família, será
promovida e incentivada com a colaboração da sociedade visando ao pleno
desenvolvimento da pessoa, seu preparo para o exercício da cidadania e sua
qualificação para o trabalho.
A educação é concebida como um direito de todos e um dever tanto do Estado, quanto
da família e que deve contar ainda com a promoção e incentivo da sociedade. Resta evidente
que a educação não é um processo isolado, mas um projeto abrangente e que não se resume
em instrução, em conhecimento técnico, mas sim na construção da cidadania, pois somente
através da educação o sujeito poderá ter acesso aos seus direitos.
O direito à educação vem se consolidando em nossas Constituições, desde a Carta do
Império, e a influência de nossos juristas educadores, junto aos Constituintes, foi sendo aceita
86
cada vez mais de forma palpável, mas o reconhecimento da educação como forma de
investimento para o desenvolvimento nacional tem sido difícil. Como pode ser observado na
colocação do Constitucionalista Pontes de Miranda, apud Motta (1997, p.165), ao ressaltar
que “O Estado tardou em reconhecer as vantagens da instrução e educação do povo.
Desconheceu, durante séculos e séculos, que somente se pode aumentar o valor do estado e do
país, aumentando-se o valor dos indivíduos”.
A Constituição estabeleceu as diretrizes básicas, dentre as quais vale destacar:
Art. 206 – o ensino será ministrado com base nos seguintes princípios:
[...]
II – liberdade de aprender, ensinar, pesquisar e divulgar o pensamento, a arte e o
saber;
III – pluralismo de ideias e de concepções pedagógicas, e coexistência de
Instituições públicas e privadas de ensino;
[...]
V - valorização dos profissionais da educação escolar, garantidos, na forma da lei,
planos de carreira, com ingresso exclusivamente por concurso público de provas e
títulos, aos da rede pública;
[...]
VII – garantia de padrão de qualidade;
Constata-se que os princípios estão interligados, onde destaca-se a liberdade em
aprender, o pluralismo das concepções pedagógicas, a valorização dos profissionais e garantia
do padrão de qualidade indispensáveis para que os objetivos da educação sejam alcançados,
conforme determinado no já mencionado art. 205.
A garantia de liberdade de organização e autonomia das universidades, que deve ser
um espaço na formação plena do cidadão, foi prevista no artigo 207 da CF/88, verbis:
Art. 207 As universidades gozam de autonomia didático-científica, administrativa e
de gestão financeira e patrimonial e obedecerão ao princípio da indissociabilidade
entre ensino, pesquisa e extensão.
A autonomia universitária não se confunde com soberania ou liberdade para
desrespeitar as leis, é antes, um poder jurídico inerente à condição de ser de uma
universidade. Nas palavras de Motta (1997, p.176), pode ser definida como:
A faculdade que dispõe uma instituição de ensino superior de organizar-se
juridicamente, mediante transferência de poder pelo Estado que lhe assegura a
competência decisória de se governar, fixando suas regras internas, a partir de suas
próprias normas e regulamentos.
Merece destaque a mudança do texto originário da CF/88, através da emenda de nº
59/2009, que trouxe a inclusão do ensino infantil e ensino médio dentro da gratuidade e
obrigatoriedade garantida pelo Estado, além do prazo de até 2016 para a sua implementação o
87
que demonstra a valorização do Estado pela Educação e a possibilidade de aumento do nível
de qualidade dos estudantes para acessarem níveis mais elevados de ensino. A melhoria do
nível de qualidade do ensino não se limite ao ensino publico, visto que lê-se no artigo 209 da
CF/88, verbis:
Art. 209 – o ensino é livre à iniciativa privada, atendidas as seguintes condições:
I – cumprimento das normas gerais da educação nacional;
II – autorização e avaliação de qualidade pelo Poder Público.
A garantia de liberdade de ensino pela rede privada fica condicionada à atuação apenas
mediante preenchimento das citadas condições, com ênfase na qualidade de ensino.
A LDB/96 também confirma esse princípio em seu artigo 7º, não dando mais margem
à errônea interpretação de que a educação seria uma prerrogativa exclusiva dos poderes
públicos, podendo ser exercida pela iniciativa privada apenas como uma concessão.
O que se observa nos dados apresentados anualmente pelo censo educacional,
divulgado no site do MEC/INEP (Instituto Nacional de estudos e Pesquisas Educacionais
Anísio Teixeira), é que a educação superior tem se concentrado cada vez mais na iniciativa
privada.
O crescimento acelerado da educação na esfera privada, que pode ser observado nos
dados do censo educacional, em determinados momentos apresenta o discurso da ausência do
Estado em cumprir a sua função, em outros apresenta a justificativa de alta qualidade e
continuidade, já que na iniciativa privada os estudantes não correm o risco de atrasar o curso
em razão de greves ou até mesmo de ausência de recursos e infraestrutura o que ocorre com
certa frequência na rede pública de ensino.
Segundo Cunha (1991, p.450):
Embora grupos privados façam propaganda em benefício de todos os empresários
que atuam em educação, alardeando a alta qualidade do ensino ministrado em suas
escolas, é sabido como a imensa maioria dos estabelecimentos de ensino praticam
uma verdadeira contrafação educacional. E o pior é que são justamente esses
contraventores educacionais, os beneficiários mais verozes dos recursos públicos.
Mesmo com essa concentração da educação na iniciativa privada, em
qualquer situação, deve prevalecer a atuação controladora do Estado, para garantir
as finalidades de desenvolvimento da pessoa humana, seu preparo para o exercício
da cidadania e sua qualificação para o trabalho, dada a sua importância formativa do
cidadão, é o que se observa no artigo 1º da LDB que estabelece, verbis:
Art.1º A educação abrange os processos formativos que se desenvolvem na vida
familiar, na convivência humana, no trabalho, nas Instituições de ensino e pesquisa,
88
nos movimentos sociais e organizações da sociedade civil nas manifestações
culturais.
Na concepção de Motta (1997, p. 75), a Educação constitui-se no processo pelo qual o
ser humano, por um lado, adquire conhecimentos e desenvolve sua capacidade intelectual, sua
sensibilidade afetiva e suas habilidades psicomotoras. Por outro lado, é também o processo
pelo qual se transmite tudo isso de uma pessoa para outra.
Desta forma, a educação engloba, pois, de forma indissociável, tanto os processos de
aprendizagem quanto os de ensino, e envolve, necessariamente, dois interlocutores, o
educando e o educador.
Destaca-se nesse ínterim o papel do professor, como figura central do processo ensino
aprendizagem e personagem principal nessa educação que se confunde com o próprio
processo de humanização, pois, é a capacitação do indivíduo tanto para viver civilizadamente
e produtivamente, quanto para formar seu próprio código de comportamento para agir
coerentemente com seus princípios e valores.
A LDB estabelece ainda em seu artigo 45 que a educação superior será ministrada em
instituições de ensino superior, públicas ou privada, com variados graus de abrangência ou
especialização. Essa afirmativa reforça o já estabelecido no artigo 209 da CF/88, no que se
refere à liberdade da iniciativa privada quanto ao ensino superior.
No artigo 46, a LDB trata do papel regulador e fiscalizador do Estado no que se refere
aos processos de autorização e reconhecimento das Instituições de Ensino bem como dos seus
cursos ofertados. Tal papel ocorre não apenas através das visitas in loco, mas também através
dos exames nacionais a exemplo do Exame Nacional de Desempenho do Estudante –
ENADE:
Art. 46 - A autorização e reconhecimento de cursos, bem como o credenciamento de
instituições de educação superior, terão prazos limitados, sendo renovados,
periodicamente, após processo regular de avaliação.
§1º após um prazo para saneamento de deficiências eventualmente identificadas pela
avaliação a que se refere este artigo, haverá reavaliação, que poderá resultar,
conforme o caso, em desativação de cursos e habilitações, em intervenção na
instituição, em suspensão temporária de prerrogativas da autonomia, ou em
descredenciamento. [...]
Sendo o docente o “ator” principal no processo ensino aprendizagem, a Portaria
Normativa nº 40 do Ministério de Educação e Cultura - MEC, que institui o e-MEC, sistema
eletrônico de fluxo de trabalho e gerenciamento de informações relativas aos processos de
regulação, avaliação e supervisão da educação superior no sistema federal de educação, e o
Cadastro e-MEC de Instituições e Cursos Superiores e outras disposições, trata também
através do Instrumento de Avaliação de Cursos de Graduação Presencial e a Distância, em sua
89
dimensão 2 – do corpo docente e tutorial, dos critérios de análise, dentre outros indicadores,
do regime de trabalho e titulação do corpo docente das Instituições de Ensino Superior.
2. A ATIVIDADE DOCENTE NAS INSTITUIÇÕES DE ENSINO SUPERIOR DO
BRASIL
O corpo docente de uma instituição de ensino superior é constituído pelo pessoal que
exerce atividades de ensino, pesquisa e extensão nos cursos ofertados, sejam eles de
graduação bacharelado, graduação tecnológica ou de pós graduação, Lato e Stricto Sensu.
Assim, é o corpo docente o elemento mais importante que a escola pode oferecer na
realização do trabalho de efetiva qualidade.
Essa citada importância do elemento humano está expressa no texto da Constituição
Federal vigente. A Lei Maior, na parte que trata dos princípios que orientam a educação, no
artigo 206, estabelece a valorização dos diversos profissionais da área da educação.
A atual Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional, em seu artigo 67, também
estabelece a valorização dos profissionais da educação, destacando o direito desses
profissionais a possuírem condições adequadas de trabalho.
A reafirmação desse principio reforça a necessidade de valorização desta categoria
profissional, que historicamente não é prestigiada, quer seja na esfera pública ou na iniciativa
privada. Esse dispositivo, apesar de dizer o óbvio e parecer desnecessário, é, na realidade,
uma recomendação legal importante, porque as condições de trabalho do professorado
brasileiro deixam muito a desejar e necessitam, com urgência, de melhor atenção e recursos
dos diversos sistemas de ensino, inclusive da iniciativa privada.
Segundo Werneck apud Motta (1997, p.419), “só uma sociedade subdesenvolvida não
reconhece no professor um profissional de primeira linha para melhorar todo o contexto de
vida.”
Em síntese, o papel estratégico dos professores na promoção de uma educação de boa
qualidade é amplo e internacionalmente reconhecido, ainda que tal reconhecimento nem
sempre se traduza em políticas de formação e valorização destes profissionais, de modo a
levá-los a desempenhar com eficiência a tarefa que lhes cabe.
90
2. 1 ATIVIDADES DOCENTES
São consideradas atividades docentes aquelas pertinentes ao ensino, à pesquisa e à
extensão, no âmbito das Instituições de Ensino, visando o processo de ensino aprendizagem, a
produção e difusão do conhecimento. Sendo classificadas como de extensão, as atividades que
ocorrem “extramuro” das Instituições, mas associadas ao processo de formação do acadêmico.
Os docentes no desempenho de suas atividades realizam pesquisa e estudos científicos,
consultando documentos e outras fontes de informações, para acompanhar a evolução das
ciências, no que se refere à sua área de atuação; prepara o plano de ensino das disciplinas
selecionando os temas de cada aula e determinando a metodologia aplicada, com base nos
objetivos propostos para facilitar o roteiro da dinâmica das aulas.
Compete também aos docentes, desenvolver com a classe atividade experimental,
promovendo e supervisionando pesquisas afins, para proporcionar aos estudantes a vivência
do método científico e possibilitar-lhes informações teóricas-práticas mais completas, além de
elaborar e ampliar testes e provas e outros métodos usuais de avaliação, baseando-se nas aulas
ministradas e nas pesquisas e trabalhos executados pela classe, para verificar o grau de
aproveitamento e formar um conceito de cada aluno. Providencia palestras e conferências
sobre temas específicos da área de atuação de cada profissional e encarrega-se da organização
e coordenação de cursos, programas especiais, bem como cursos de ensino próprios das
disciplinas que leciona.
2. 2 REGIME DE TRABALHO X DEDICAÇÃO
O exercício do magistério superior nas instituições de Ensino Superior brasileiras pode
ser efetuado por meio de diferentes regimes de trabalho: docente denominado horista, docente
em regime de tempo integral e docente em regime de tempo parcial.
Entende-se que a composição da carga horária dos docentes de forma a ficarem em
regime de tempo integral e parcial seja vital para a qualidade do trabalho acadêmico
desenvolvido, tanto no que diz respeito às outras atividades de ensino que não aquelas
relacionadas à sala de aula como também às atividades de gestão acadêmica, de pesquisa, de
extensão e avaliação.
Os docentes podem desenvolver atividades de ensino: ministrando aulas nas
disciplinas sejam de graduação ou pós-graduação, de orientação de trabalho de conclusão de
91
curso, de estágio supervisionado, de nivelamento, atividades complementares bem como
atividades de gestão acadêmica: direção, coordenação, assessorias, participação em
comissões, em reuniões, em colegiados, além das atividades de pesquisa, iniciação científica,
coordenação de projetos, atividades de extensão, dentre outras inerentes à função.
REGIME DE TRABALHO EM TEMPO INTEGRAL – RTI
O artigo 69 do Decreto 5773 de 2006 define o tempo integral como o regime de
trabalho de 40 horas semanais na mesma instituição, com reserva de tempo de pelo menos 20
horas semanais para atividades de estudos, pesquisa, projetos de extensão, planejamento e
avaliação.
A portaria nº 40 do MEC apresenta como uma das exigências às Instituições privadas
de Ensino Superior a manutenção de um percentual do seu corpo docente em regime de
Tempo Integral (TI), sendo um quinto do corpo docente em regime de Tempo integral para os
Centros Universitários e exigência de um terço para as Universidades.
A despeito de o professor atuar em uma determinada Instituição de Ensino Superior
em regime de 40 horas, ou até mesmo 44 horas, não necessariamente ele poderá ser
considerado como docente em regime de tempo integral, já que essa configuração exige que,
pelo menos, 20 das 40 horas sejam alocadas em atividades extra classe, ou seja, em atividades
diferentes daquelas ministradas em sala de aula.
Não basta apenas que as Instituições façam indicação dos docentes em regime de
Tempo Integral, é necessária a comprovação que aqueles docentes além de apresentarem uma
composição como já indicado, mínimo de 40 horas na mesma Instituição e destas, no mínimo
20 horas em atividades extra classe, apresentem o Plano Individual de Trabalho, que
comprove que o docente efetivamente cumpre aquela carga horária e composição estabelecida
como exigência para a configuração como professor em regime de Tempo Integral.
A exigência de professor em tempo integral é requisito essencial para a avaliação do
corpo docente Institucional (recredenciamento) bem como para a avaliação dos cursos
individualmente (autorização, reconhecimento e renovação de reconhecimento). O professor
indicado como regime de Tempo Integral, pode compor além do quadro docente institucional
o quadro de cursos nos quais esteja vinculado, através das atividades de sala de aula, bem
como das atividades, já caracterizadas, extra classe.
92
REGIME DE TRABALHO EM TEMPO PARCIAL
Considera-se Professor em regime de Tempo Parcial atendendo as exigências do
MEC, aquele com carga horária semanal de 12 (doze) ou mais horas até o limite de 39 horas
semanais, nelas reservados pelo menos 25% (vinte e cinco por cento) do tempo para estudos,
pesquisa, trabalhos de extensão, planejamento e avaliação.
REGIME DE TRABALHO – HORISTA
Considera-se professor horista aquele contratado para a função docente e apresenta
composição de carga horária diferente daquela estabelecida para o regime de tempo integral
ou regime de tempo parcial, acima descritas. Geralmente esses professores têm sua carga
horária concentrada em sala de aula.
Não obstante ser o professor um profissional de essencial importância para o
desenvolvimento de qualquer nação, no Brasil essa categoria não tem tido a valorização que
merece. Parcos salários impõem, conseqüentemente, jornadas extenuantes em mais de um
vínculo empregatício como único meio de auferir um salário que possa fazer face às suas
despesas básicas.
Essa desvalorização do docente leva a um cenário onde em muitos casos, se encontra
em sala de aula, exercendo a função docente o “profissional professor” e não o “professor
professor”. Ou seja, o médico, o advogado, o engenheiro, o Administrador que atuam no
mercado profissional e como complemento de renda, possibilidade de ascensão no meio
acadêmico ou até mesmo por prazer, têm como atividade secundária, a docência.
Muitas vezes, por falta de interesse, esses professores permanecem no quadro docente
apenas como horistas e carga horária mínima. Pode ocorrer inclusive a falta de conhecimento
e até identificação com o Projeto Pedagógico Institucional e Projeto Pedagógico do Curso,
situação que compromete sobremaneira a qualidade do ensino.
93
2. 3 TITULAÇÃO X ENQUADRAMENTO
A LDB em seu artigo 52, inciso II estabelece que as universidades têm a necessidade
de apresentar um terço do corpo docente, pelo menos, com titulação acadêmica de mestrado
ou doutorado.
No que se refere à composição do corpo docente dos Centros Universitários, esse
requisito está estabelecido no Decreto nº 5.786 de 24 de maio de 2006, em seu artigo 1º,
parágrafo único, inciso II, “Classificam-se como centros universitários as instituições de
ensino superior que atendam aos seguintes requisitos: [...] II - um terço do corpo docente, pelo
menos, com titulação acadêmica de mestrado ou doutorado”.
Em relação às faculdades, não existe uma norma que trata do assunto, porém as
instituições, buscando cada vez mais elevar sua qualidade de ensino, procuram manter em seu
corpo docente professores que possuam título de mestre ou doutores.
Já no artigo 66, a LDB estabelece que “A preparação para o exercício do magistério
far-se-á em nível de pós-graduação, prioritariamente em programas de mestrado e doutorado”.
O que demonstra o incentivo à qualificação dos docentes prioritariamente através da titulação
de Mestre e Doutor.
No Instrumento de Avaliação dos Cursos de Graduação Presencial e a Distância, em
sua dimensão 2: CORPO DOCENTE E TUTORIAL que é analisado através de consulta aos
Projeto Pedagógico do Curso, Formulário Eletrônico preenchido pela IES no e-MEC além de
documentação comprobatória, são estabelecidas as métricas para atribuição dos conceitos em
razão da titulação do corpo docente, a saber:
Conceito 1 - Quando o percentual dos docentes do curso com titulação obtida em programas
de pós-graduação stricto sensu é menor que 15%.
Conceito 2 - Quando o percentual dos docentes do curso com titulação obtida em programas
de pós-graduação stricto sensu é maior ou igual a 15% e menor que 30%.
Conceito 3 - Quando o percentual dos docentes do curso com titulação obtida em programas
de pós-graduação stricto sensu é maior ou igual a 30% e menor que 50%.
Conceito 4 - Quando o percentual dos docentes do curso com titulação obtida em programas
de pós-graduação stricto sensu é maior ou igual a 50% e menor que 75%.
Conceito 5 (máximo) - Quando o percentual dos docentes do curso com titulação obtida em
programas de pós-graduação stricto sensu é maior ou igual a 75%.
Não obstante previsão expressa na LDB quanto à necessidade um terço do corpo
docente, pelo menos, apresentar titulação acadêmica de mestrado ou doutorado, não
94
especificando desse um terço qual a necessidade do percentual para doutores, o Instrumento
de Avaliação de Cursos de Graduação estabelece uma exigência no que se refere ao
percentual de doutores na composição do corpo docente das Instituições para efeito de
atribuição dos conceitos, a saber:
Conceito 1 - Quando não há doutores do curso.
Conceito 2 - Quando o percentual de doutores do curso é menor ou igual a 10%.
Conceito 3 - Quando o percentual de doutores do curso é maior que 10% e menor ou igual a
20%.
Conceito 4 - Quando o percentual de doutores do curso é maior que 20% e menor ou igual a
35%.
Conceito 5 (máximo) - Quando o percentual de doutores do curso é maior ou igual a 35%.
Embora os docentes tenham que comprovar sua titulação no ato da contratação, já que
as Instituições de Ensino precisam compor o seu quadro docente visando atender às
exigências do MEC no que se refere à titulação, nem sempre os professores são remunerados
em razão da sua titulação.
A Súmula 06, do TST em seu inciso I estabelece:
Para fins previstos no parágrafo 2º, do artigo 461 da CLT, só é válido o quadro de
pessoal organizado em carreira quando homologado pelo Ministério do Trabalho,
excluindo-se apenas dessa exigência o quadro de carreira das entidades de direito
público, da administração direta, autárquica e fundacional aprovado por ato
administrativo da autoridade competente.
Combinado com o Decreto nº 5.773/2006 que determina a necessidade de
apresentação por parte das Instituições de Ensino Superior, entre outros elementos, do Plano
de Desenvolvimento Institucional (PDI), que deve conter perfil do corpo docente (titulação,
experiência profissional não-acadêmica, critérios de seleção, contratação, plano de carreira,
regime de trabalho etc) e organização administrativa da IES, como requisito para o pedido de
credenciamento, recredenciamento (após avaliação periódica) e autorização de funcionamento
de curso.
Desta forma, as instituições de ensino apresentam Planos de Carreira Docente - PCD,
onde são estabelecidos os diversos enquadramentos, associados à titulação dos professores. É
através do PCD que são normatizados os critérios de ingresso, enquadramento, ascensão,
desligamento, regime de trabalho, remuneração e as vantagens bem como deveres dos
integrantes do corpo docente da Instituição.
Quanto maior a titulação, maior o enquadramento e consequentemente o valor
hora/aula. Pode ocorrer, como já foi dito, de um professor apresentar a titulação de Doutor,
95
sendo computado para efeito de atendimento aos requisitos exigidos pelo MEC para a
avaliação dos cursos e da própria Instituição, mas no que se refere ao enquadramento o
mesmo perceber remuneração com base em valor hora equivalente à titulação/enquadramento
de Mestre ou até mesmo de Especialista.
Isso ocorre em razão da disponibilidade de vagas, pois, apesar de o professor ser um
doutor, poderá, se assim o desejar, concorrer a uma vaga para o cargo de professor assistente,
cuja remuneração será equivalente a um professor especialista.
As Instituições de Ensino Superior privada têm exigido a titulação mínima para um
determinado cargo, o que não impede que um candidato apresente a titulação máxima para
aquela vaga.
2. 4 REMUNERAÇÃO DOCENTE – FORMA DE CÁLCULO
Estabelece o artigo 320 da CLT que a remuneração do professor será fixada pelo
número de aulas semanais, na conformidade dos horários. Ainda no referido artigo, o §1º,
complementa ao estabelecer que o pagamento far-se-á mensalmente, considerando-se para
este efeito cada mês constituído de quatro semanas e meia.
A Súmula 351 – TST estabelece que “O Professor que recebe salário mensal à base de
hora aula tem direito ao acréscimo de 1/6 a título de repouso semanal remunerado,
considerando-se para esse fim o mês de quatro semanas e meia”.
Diante da legislação vigente, a forma do cálculo para efeito de remuneração do
professor deve ser igual a: quantidade de horas semanais x 4,5 (quatro semanas e meia) x
valor da hora (em razão do enquadramento funcional), acrescido de 1/6 (um sexto) referente
ao DSR – Descanso Semanal Remunerado.
O professor, mesmo tendo um caráter específico em suas atividades, ao exercê-las em
estabelecimento privado de ensino, é empregado para todos os efeitos legais, uma vez que, de
acordo com o parágrafo único do artigo 3º da CLT “não haverá distinções relativas à espécie
de emprego e à condição de trabalhador, nem entre o trabalho intelectual, técnico ou manual.”
96
CONCLUSÃO
É inegável a importância do professor no contexto da administração da educação
superior, demandando a previsão normativa de princípios que prevêem a valorização dos
profissionais da educação bem como condições adequadas de trabalho e de remuneração
condigna dos professores.
Assim, mostra-se adequada a realização de estudos que recordem a importância do
professor, no contexto da administração da educação, e os princípios de valorização de todos
os profissionais do ensino, especialmente do docente.
Diante desse quadro geral, nem sempre favorável, revela-se necessário um trabalho
constante de esclarecimento quanto aos principais direitos especiais conferidos ao professor
empregado, pela legislação trabalhista, e de conscientização quanto à importância do regular
cumprimento dessas vantagens pelos estabelecimentos de ensino empregadores, até para que
as escolas possam realizar, efetivamente, um trabalho educacional de qualidade.
Nas entrevistas informais realizadas com alguns docentes, observou-se além do
desconhecimento por parte destes, como também dos empregados das IES que atuam na área
de Recursos Humanos quanto às especificidades relativas às atividades docentes, mais
especificamente quanto ao regime de trabalho – dedicação e titulação.
Ainda nas entrevistas realizadas com docentes do ensino superior no Estado da Bahia
e da análise de alguns Planos de Carreira Docente, foi identificado que grande parte das
Instituições têm sido fiel ao cumprimento das métricas estabelecidas pelo Ministério de
Educação. Outras vêm cumprindo de forma parcial, muitas vezes não de má fé, mas pelo
desconhecimento por parte do seu corpo técnico administrativo que gerencia as atividades de
gestão acadêmica ou até mesmo por desconhecimento por parte do departamento jurídico
quanto às especificidades do direito trabalhista x educacional.
No que se refere aos órgãos de fiscalização do Ministério de Educação, não podemos
adotar o mesmo raciocínio, já que a esses não é dado o direito de desconhecimento das leis.
Sendo esses os responsáveis pela fiscalização e aplicação das leis, devem sim fazê-lo de
forma mais contundente.
Faz-se necessário também maior esclarecimento e capacitação dos profissionais tanto
da área jurídica quanto da área administrativa nas questões que abordem de forma conjugada
tanto o Direito Educacional quanto as questões operacionais que envolvem o exercício das
atividades docentes.
97
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Paulo: Atlas, 2004.
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CLT Saraiva e Constituição Federal / obra coletiva de autoria da Editora Saraiva com a
colaboração de Antonio Luiz de Toledo Pinto, Márcia Cristina Vaz dos Santos Windt e Livia
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CUNHA, Luiz Antonio. Educação, Estado e democracia no Brasil. São Paulo: Cortez,
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97FRAUCHES, Celso da Costa. LDB anotada e comentada e reflexões sobre a educação
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comentários à nova Lei de Diretrizes e Bases da Educação nacional. Brasília: UNESCO,
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Campinas-SP: Autores Associados, 1998.
98
SILVA NETO, Manoel Jorge. Curso de Direito Constitucional. 3. ed. Rio de Janeiro:
Lumen Juris, 2008.
99
ESTOQUE DE EMPREGO NO SETOR PÚBLICO DO ESTADO DA BAHIA E SUA
RELAÇÃO COM A DESPESA DE PESSOAL
Luiz Carlos dos Santos 1
RESUMO
O artigo teve por objetivo fornecer uma visão global da situação do estoque de emprego formal no
setor público do estado da Bahia e a distribuição dos servidores nos Territórios de identidade,
compreendendo o período 2000 a 2009 e, simultaneamente, estabelecer relação da despesa anual desse
pessoal com a Receita Líquida Corrente (RLC), levando-se em conta o limite prudencial preconizado
pela Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). A metodologia adotada na investigação enquadra-se na
tipologia exploratória, de natureza teórico-documental, bem assim por pesquisa de campo, mediante
entrevista estruturada, tendo como alvo dirigente da área administrativa de órgão público, com
abrangência em 19 dos 27 Territórios de identidade. Os resultados evidenciam um decréscimo no
estoque de emprego formal no setor púbico do estado da Bahia, situação inversa ao cenário nacional.
Por outro lado, a referida diminuição não resultou em declínio no limite prudencial da despesa com
pessoal, pelo contrário, em 2009, ultrapassou o mencionado limite estabelecido na LRF e, o pior: o
estado da Bahia encontra-se com déficit de servidores para atender às suas demandas. Em decorrência
dos achados, sugere-se eficiente gestão tributária e adoção de política de
crescimento/desenvolvimento, a fim de gerar emprego e renda.
PALAVRAS-CHAVE: Estoque de Emprego Formal. Setor Público. Estado da Bahia. Despesa com
Pessoal. Lei de Responsabilidade Fiscal.
ABSTRACT
The article aims to provide an overview of the situation of formal employment in the public sector in
the state of Bahia and distribution of identity servers in the Territories, comprising the period 2000 to
2009 and simultaneously establish the annual expense ratio of staff to Recipe net current (RLC),
taking into account the prudential limit recommended by the Fiscal Responsibility Law (FRL). The
methodology used in the research fits into the typology exploratory theoretical-documentary, as well
as by field research through structured interview, targeting officer in the administrative area of the
public body, with coverage in 19 of the 27 Territories identity. The results shows a decrease in the
stock of formal employment in the pubic sector of the state of Bahia, the reverse situation to the
national scene. Moreover, that reduction did not result in decline in prudential limit spending on
personnel, on the contrary, in 2009, exceeded the limit mentioned in the LRF and the worst: the Bahia
is a deficit of servers to meet the demands at state level. As a result of the findings, we suggest efficient
tax management and adoption of policy of growth / development in order to generate employment and
income.
KEYWORDS: Formal Employment Inventory. Public Sector. State of Bahia. Personnel expenses.
Fiscal Responsibility Law.
1
Doutorando do Programa de Desenvolvimento Regional e Urbano (PPDRU), da Universidade Salvador
(UNIFACS). E-mails: [email protected] / [email protected] - Site: www.lcsantos.pro.br.
100
1. INTRODUÇÃO
O Estado é um agente indispensável para o atendimento das demandas da sociedade,
em virtude de ser um ente regulador, promotor de desenvolvimento, responsável pela
redistribuição de renda e por manter a economia estável, além do desempenho das funções
que lhe são típicas - fornecer e produzir bens e serviços públicos.
Acrescente-se que na formulação e implementação de políticas públicas, de acordo
com o Departamento Intersindical de Estatística e Estudos Socioeconômicos (DIEESE, 2012),
o papel do setor público na dinâmica do mercado de trabalho é de capital relevância. Para os
adeptos de políticas ativas de emprego, a expansão do emprego estatal se justifica tanto pela
necessidade de ampliação dos serviços públicos, mormente na área social, quanto pela
estratégia de combate ao desemprego.
Nessa perspectiva, o emprego público tem sido essencial para absorver o incremento
da força de trabalho e impedir que o crescimento da produtividade média da economia
implique em aumento das taxas de desemprego, na medida em que gera emprego nas áreas
sociais - educação, saúde, por exemplo, setores que na maioria das vezes, o setor privado não
tem interesse em atuar.
Sabe-se, contudo, que as despesas com pessoal sempre foi um dos acentuados fatores
dos gastos públicos, principalmente nas décadas de 70, 80 e 90 do século passado, e o seu
descontrole pode trazer grandes prejuízos à gestão estatal, tanto é verdade, que na
Constituição da República Federativa do Brasil (CRFB) de 1988, o seu art. 169 prevê “A
despesa com pessoal ativo e inativo da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios não poderá exceder os limites estabelecidos em lei complementar”.
No ano de 2000, a Lei Complementar 101, denominada de Lei de Responsabilidade
Fiscal (LRF), estabeleceu normas de finanças públicas direcionadas para a responsabilidade
na gestão fiscal - subordinadas aos responsáveis pelo recurso público - com proposição de
maior planejamento, transparência, controle e responsabilização das contas públicas de todos
os poderes, limitando os abusos provadores de prejuízo ao erário.
Ressalte-se, entretanto, que antes da vigência da LFR, outros diplomas legais, a
exemplo da Lei Complementar nº 82/95 (Lei Camata I) e a reedição mediante a Lei
Complementar nº 96/99 (Lei Camata II) já havia uma preocupação com a despesa de pessoal
no âmbito das finanças públicas.
Com o advento da LRF, foram fixados limites máximos – 60% da Receita Corrente
Líquida (RCL) para os entes estaduais ou municipais, e 50% para a União. As determinações
101
de limites visam assegurar que a receita do ente não fique totalmente comprometida,
inviabilizando os recursos destinados a atender ao conjunto de prioridades e programas
governamentais.
Acredita-se que a adoção de políticas ativas de emprego, desde que respeitado os
limites estabelecidos na LRF, seja bastante salutar, principalmente porque houve aumento da
participação do Estado nas sociedades contemporâneas, incluindo-se o Brasil, em decorrência
de demandas oriundas da sociedade e pelo processo de desenvolvimento econômico.
No Brasil, a expansão do emprego público na década de 80 pode ser justificada pela
crescente demanda por programas sociais, além do atendimento aos preceitos da CRFB de
1988, quando ampliou as responsabilidades dos estados e municípios, consequentemente
requerendo um maior contingente de pessoal.
Na década de 90, com a adoção de políticas de ajuste altamente restritivas para o
mercado de trabalho (DIESSE, 2012), houve diminuição do quadro funcional no que se refere
à União, contudo, no que diz respeito aos estados e municípios não houve contenção de
gastos, situação mais patente nos municípios, em virtude da sua crescente ampliação – o
Brasil contava com 4.189 municípios em 1988, passando para 5.507, em 2000; e, em 2009,
atingiu o patamar de 5.565. Acresça-se ao expressivo avanço quantitativo, o repasse de
diversas atribuições que eram exclusivamente realizadas pela esfera federal.
Assim, o rápido processo de urbanização e o atendimento às necessidades de serviços
públicos, reafirme-se, a exemplo da saúde, educação, segurança pública, saneamento básico,
obras de infraestrutura urbana, entre outros, implicou no aumento do número de funcionários,
inclusive nos poderes legislativo e judiciário.
Em relação ao Estado da Bahia, o mesmo está inserido no Programa Nacional de
Reestruturação e Ajuste Fiscal, pelo qual o ente se compromete a adotar ações que
possibilitem alcançar metas de resultados primário e nominal, por meio de compromissos
vinculados a sua situação financeira. Dentre as metas estabelecidas pelo citado programa,
inclui-se a despesa com o funcionário público. O Estado será considerado inadimplente se não
alcançar as metas podendo ser penalizado com algumas sanções.
Cabe lembrar que a Bahia abriga 417 municípios formando 27 Territórios de
Identidade, distribuídos em uma área de 564.830.895 km2, constituindo o maior estado da
região Nordeste, com a população aproximada de 14.021.432 habitantes, sendo cerca de 70%
da população urbana, segundo o Censo/2010 do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística
(IBGE). É o sexto estado com maior Produto Interno Bruto (PIB) no país; entretanto o Índice
de Desenvolvimento Humano (IDH) é de 0,742, ocupando o 19º lugar no ranking dos estados
102
brasileiros. O grande desafio da gestão é dotar-se de instrumentos que propiciem a qualidade
na aplicação dos recursos públicos, visando à mudança social.
Por ser um ente federativo com a estrutura administrativa composta por muitos órgãos,
inclusive de natureza autárquica, que na área da educação superior mantém 4 universidades,
o Estado da Bahia necessita de um grande número de servidores para atender as demandas da
máquina estadual.
O objetivo geral do estudo é fornecer uma visão global da situação do estoque de
emprego formal no setor público do estado da Bahia e a distribuição dos servidores nos
Territórios de identidade, compreendendo o período 2000 a 2009 e, simultaneamente,
estabelecer relação da despesa anual desse pessoal com a Receita Líquida Corrente (RLC),
levando-se em conta o limite prudencial preconizado pela Lei de Responsabilidade Fiscal
(LRF). Portanto, a pesquisa está focada na trajetória do emprego público, no Estado da Bahia
- 2000/2009 e sua distribuição nos territórios de identidade, não envolvendo servidores
estatutários e celetistas da administração pública federal e municipal - direta e indireta.
O interesse pelo estudo foi despertado na disciplina optativa “Tópicos Especiais em
Economia do Trabalho”, integrante da matriz curricular do Programa de Pós-Graduação em
Desenvolvimento Regional e Urbano (PPDRU) da Universidade Salvador (UNIFACS), por
guardar estreita relação com o objeto da tese de doutorado, em fase de investigação.
Para o alcance dos resultados, optou-se pela tipologia exploratória, de natureza
teórico-documental, tendo como referência principal o trabalho do DIESSE, publicado em
2012, intitulado “A situação do trabalho no Brasil na primeira década dos anos 2000”,
capítulos 4 e 5 - O mercado de trabalho formal brasileiro na última década e O trabalho no
setor público, respectivamente.
Assim, com o auxílio de profissional da Superintendência de Estudos Econômicos e
Sociais da Bahia (SEI), foram extraídas informações da base de dados da Relação Anual de
Informações Sociais (RAIS), do Ministério do Trabalho e Emprego (MTE), compondo-se
tabelas nas duas dimensões: estoque de emprego formal no setor público estadual e a
distribuição do setor por territórios de identidade, com o fito de ilustrar o que se segue:
● Evolução do estoque de emprego formal, segundo o setor público estadual - Brasil, Nordeste e Bahia 2000-2009;
● Evolução do estoque e variação do emprego formal, segundo o setor público estadual - Brasil,
Nordeste e Bahia - 2000-2009;
● Evolução do estoque e participação do emprego formal, segundo o setor público estadual - Brasil,
Nordeste e Bahia - 2000-2009;
103
● Evolução do estoque de emprego formal, por tipo de vínculo, segundo o setor público estadual Brasil, Nordeste e Bahia - 2000-2009;
● Evolução do estoque de emprego formal, por nível de instrução, segundo o setor público estadual Brasil - 2000-2009;
● Evolução da participação percentual do estoque de emprego formal, por nível de instrução, segundo o
setor público estadual - Brasil - 2000-2009;
● Estoque e variação percentual do emprego formal, por nível de instrução, segundo o setor público
estadual - Brasil - 2000/2009;
● Estoque e variação percentual do emprego formal, por faixa etária, segundo o setor público estadual Brasil - 2000/2009;
● Estoque e variação percentual do emprego formal, por sexo, segundo o setor público estadual - Brasil
- 2000/2009;
● Evolução do estoque de emprego formal, segundo o setor público estadual - Territórios de Identidade
do Estado da Bahia - 2000/2009;
● Estoque e variação percentual do emprego formal, segundo o setor público estadual - Territórios de
Identidade do Estado da Bahia - 2000/2009;
● Evolução da participação percentual do estoque emprego formal, segundo o setor público estadual Territórios de Identidade do Estado da Bahia - 2000/2009;
● Estoque emprego formal, por tipo de vínculo, segundo o setor público estadual - Territórios de
Identidade do Estado da Bahia - 2000;
● Estoque emprego formal, por tipo de vínculo, segundo o setor público estadual - Territórios de
Identidade do Estado da Bahia - 2009;
● Estoque emprego formal, por sexo, segundo o setor público estadual - Territórios de Identidade do
Estado da Bahia - 2000; e,
● Estoque emprego formal, por sexo, segundo o setor público estadual - Territórios de Identidade do
Estado da Bahia - 2009.
O artigo em tela, além da presente introdução, que descortinou a temática numa
perspectiva panorâmica, apresentando o pressuposto investigativo (o objetivo do estudo) e a
explicitação da metodologia adotada, tem seguimento com três seções: fundamentação
teórica, que ancora as categorias ou eixos do objeto de estudo; apresentação, análise e
interpretação dos dados, concernentes ao estoque formal de emprego no setor público do
estado da Bahia, no período 2000/2009 e a relação do emprego nessa esfera de governo com a
despesa relativa a pessoal, ressaltando o limite prudencial fixado pela LRF; e, a conclusão,
que destaca o alcance do objetivo do estudo, sintetiza os achados da pesquisa e apresenta
sugestões ante a problemática do déficit de servidores, por um lado; e do outro, o crescimento
da despesa com pessoal
104
2. FUNDAMENTAÇÃO TEÓRICA
Na percepção de Pereira (2008, p. 60), a administração pública é entendida enquanto
"o conjunto de serviços e entidades incumbidos de concretizar as atividades administrativas,
ou seja, da execução das decisões políticas e legislativas". O referido autor define que o
propósito da administração pública é "a gestão de bens e interesses qualificados da
comunidade no âmbito dos três níveis de governo: federal, estadual ou municipal".
Acrescente-se que nas três esferas da administração pública existem dois tipos de
grupos – administração direta e administração indireta. O primeiro refere-se aos ministérios,
secretarias de estado, do distrito federal e secretarias municipais, enquanto que o segundo - a
administração indireta - é composto por autarquias, fundações de direito público, empresas
públicas, agências executivas, de regulação e controle, bem assim as chamadas “empresas de
sociedade de economista mista”. Nessa perspectiva, existem as mencionadas espécies
pertencentes ao gênero “administração indireta” nas diferentes esferas de governo.
Constata-se na literatura consultada que o objetivo dos entes públicos nas suas três
esferas ou níveis, no seu sentido macro, é o de atender as necessidades da população - cada
vez mais crescentes - mediante a gestão dos recursos públicos, os quais são escassos. Para
Bobbio (1998 apud PEREIRA, 2008, p. 61), a administração pública "designa o conjunto das
atividades diretamente destinadas à execução das tarefas ou incumbências consideradas de
interesse público ou comum, numa coletividade ou em uma organização estatal".
Assim, de acordo com Meirelles (2003), o governo é responsável pela condução dos
negócios públicos, utilizando os poderes e órgãos que o integram para atingir seus objetivos.
Na visão do citado autor (2003, p. 64), "A Administração é o instrumental de que dispõe o
Estado para pôr em prática suas opções de governo". Desse modo, o estado, tem a
incumbência de atender as demandas da sociedade, com serviços públicos de qualidade e deve
realizá-los por meio da administração pública numa dimensão gerencial, contemporânea,
“fazendo mais”, com “otimização dos recursos estatais” sempre na busca da exaustão da
satisfação da coletividade.
Convém ressaltar, que a história, no intervalo entre os anos 30 e 60 do século passado,
o Estado foi um grande incentivador do desenvolvimento econômico e social, visto que, após
a 2ª Guerra Mundial houve prosperidade e aumento dos padrões de vida. Nos anos 50
prevalecia a ideia de que o Estado tinha um papel estratégico na promoção do progresso
técnico, na acumulação de capital e também era responsável por garantir uma distribuição
razoável da renda. De acordo com Filgueiras (2001), o período de 1950 a 1980 foi
105
consolidado e desenvolveu-se por intermédio de um Modelo de Substituição de Importações
(MSI), que definia um projeto de desenvolvimento nacional.
Para atender a esse fim, fez-se necessário o aumento da carga tributária e também, o
número de burocratas públicos. Foram contratados diretamente pelo Estado funcionários
públicos, a fim de promover o bem-estar social e o desenvolvimento econômico.
O ritmo de crescimento da economia obtido nos anos 40 foi, entretanto, diminuído,
provocando uma recessão e uma aceleração da inflação nunca havida no país.
Friori (1989) indica que no final da década de 70 observaram-se sintomas de um
conflito econômico e político envolvendo as bases de sustentação do regime e a capacidade de
gerir o Estado. Alguns fatores, a exemplo da falta de condições de reconhecer fatos
importantes na área das inovações tecnológicas, equívoco de reconhecimento do papel do
Estado provedor de ações sociais e sistema de administração estatal ineficiente – geraram no
início da década de 80 a grande crise fiscal na economia brasileira.
No primeiro mundo as taxas de crescimento se reduziram à metade em relação à pósSegunda Guerra. Tanto a América Latina, em particular o Brasil, quanto o Leste Europeu se
opuseram à realização do ajustamento fiscal na década de 70, resultando, assim, nos anos 80,
um impacto bem maior da crise na economia. Isso ocasionou a redução da taxa de
crescimento dos países centrais à metade do que vinha ocorrendo desde a Segunda Guerra
Mundial.
Segundo os expoentes da literatura, o acometimento supramencionado teve como
causa principal a crise do Estado, na qual está envolvida a crise fiscal e a crise da forma
burocrática de administrá-la. Atente-se que o Estado além de garantir a ordem interna, a
estabilidade da moeda e o funcionamento dos mercados, tem um papel imprescindível na
coordenação econômica.
A década de 80 caracterizou-se por ser um período de significativa crise fiscal,
juntamente com a falta de ação governamental. O Brasil passava por um período de
redemocratização proveniente das demandas sociais, a descentralização fiscal e a aprovação
da CRFB de 1988; os governadores de Estado encontravam-se em difícil situação financeira,
com a escassez dos financiamentos externos, optando por outras formas de endividamento,
como: emissão de títulos, antecipação de receita orçamentária (ARO), precatórios,
empréstimos junto aos bancos estaduais - sem a devida preocupação de quitação da dívida no
período determinado, apesar de haver regras para limite de endividamento e controle de
gastos determinado pela União. Regras que não eram colocadas efetivamente em prática, pois
106
a União sempre dava resposta favorável à concessão dos financiamentos, causando
desequilíbrio fiscal nas próprias contas (LEITE, 2001).
No começo da década de 90, evidenciou-se a inviabilidade de uma reforma
reconhecendo ao invés, a necessidade de reconstruir o Estado, de maneira que não apenas
exercesse sua função de garantir a prosperidade mas, além disso, garantisse os direitos sociais
e estimulasse a competitividade.
Saliente-se que vários planos econômicos sugiram nas décadas de 80 e 90, com a meta
prioritária de combate à inflação e congelamento dos preços – Cruzado (1986); Bresser
(1987); Verão (1989); Color I (1990); Color II (1991); e Real (1994). No decorrer desse
tempo, mudaram os critérios de financiamentos para o Estado e os Municípios; as receitas
fiscais diminuíram devido à crise econômica, e os financiamentos internacionais também – no
momento em que o país passava por um processo de redemocratização.
Convém ressaltar que a nova Constituição agravou o problema dos desequilíbrios das
contas públicas, ao transferir parte das receitas fiscais da esfera federal para os outros entes
federados, sem a devida contrapartida, isto é, redistribuição também dos gastos.
O Plano Real, em 1994, durante a gestão do presidente Itamar Franco, que tinha como
Ministro da Fazenda, Fernando Henrique Cardoso (FHC), o qual foi eleito presidente para o
próximo governo, conseguiu reduzir a inflação e mantê-la controlada durante um grande
período de tempo, apesar de várias crises internacionais, da crise cambial de 98/99 e da
mudança do regime de política econômica. O combate ao processo inflacionário dividiu-se em
três períodos: ajuste fiscal; indexação completa da economia e reforma monetária.
O esforço do ajuste fiscal teve início em 1994 com o Fundo Social de Emergência.
Posteriormente, algumas medidas importantes aconteceram, a exemplo da Lei Kandir, O
FUNDESF, as Emendas Constitucionais da Reforma do Estado (EC nº 19), da Reforma da
Previdência (EC. nº 20) e o importante Programa de Estabilidade Fiscal (PEF).
Em 1998 foi colocada na agenda política a proposta de se criar uma lei para
regulamentar o art. 163 da CRFB de 1988, que trata de finanças públicas, apesar de estar em
vigor a Lei 4.320/64, que estatui normas gerais de direito financeiro para elaboração e
controle dos orçamentos e balanços da União, Estados e Municípios e do Distrito Federal. Daí
surgiu o primeiro motivo para a criação da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), a qual veio
a tornar-se realidade com a promulgação da Lei Complementar 101/2000.
No Tocante às finanças públicas, constatava-se a profunda reversão do saldo primário
do governo, que passou a apresentar superávit expressivo, atendendo ao acordo com o Fundo
Monetário Internacional (FMI).
107
Concernentemente ao segundo mandato de FCH, atestam Giambiagi e Racy (2005),
que algumas reformas relevantes foram introduzidas, a exemplo da privatização, fim de
monopólios estatais, mudança do tratamento do capital estrangeiro, saneamento do sistema
financeiro, reforma da previdência (apesar de não ser completa), renegociação das dívidas
estaduais, aprovação da LRF, ajuste fiscal, criação de agências reguladoras e definição de
metas de inflação.
De acordo com Castro (2010), a Lei Complementar nº 131/2009, fortaleceu ainda mais
a LRF, mormente ao tema da transparência para obtenção de uma boa gestão fiscal. Dentre
outros ditames, ficou determinado que, mediante liberação em tempo real ao pleno
conhecimento e acompanhamento da sociedade “[...] de informações pormenorizadas sobre a
execução orçamentária e financeira, em meios eletrônicos de acesso público; adoção de
sistema integrado de administração financeira e controle, que atenda a padrão mínimo de
qualidade estabelecido pelo poder Executivo”.
O Estado da Bahia tem-se desenvolvido bastante nessa área; existe o site
Transparência Bahia onde podem ser consultados, por meio do Cadastro Nacional de Pessoa
Jurídica (CNPJ) ou Cadastro de Pessoa Física (CPF), os dados sobre a despesa efetuada pelo
governo. Os relatórios determinados pela LRF se encontram facilmente acessíveis no portal
da Secretaria da Fazenda do Estado (SEFAZ). Quanto aos instrumentos de planejamento, o
Estado realizou o Orçamento Popular, PPA Participativo, Audiências Públicas e instalou o
Conselho de Acompanhamento do PPA (CAPPA), formados por algumas Secretarias de
Estado e representantes dos Territórios de Identidade, com a finalidade de acompanhar o que
estava planejado no PPA, e a sua execução no orçamento.
Relativamente à despesa com pessoal, caracteriza-se como despesa obrigatória de
caráter continuado, sendo assim, para que possa ser viabilizado aumento do gasto, há algumas
exigências a serem cumpridas, caso contrário, o seu efeito se torna nulo de pleno direito, ou
seja, não é válido em função de não conter todos os requisitos necessários para a sua eficácia
(art. 21).
Para acompanhamento e publicidade referente aos limites da despesa de pessoal, os
titulares do poder ou órgão devem publicar o Relatório de Gestão Fiscal (RGF) no prazo de
30 dias após o fechamento do quadrimestre; caso não seja publicado no prazo determinado, o
órgão fica submetido às penalidades previstas na lei.
Frise-se que o órgão ou poder, enquanto não conseguir adaptar-se ao limite indicado
pela lei, ficará impossibilitado de: “receber transfência voluntária; obter garantia, direta ou
108
indireta, de outro ente; e contratar operações de crédito, ressalvadas as destinadas ao
refinanciamento da dívida mobiliária e as que visem à redução da despesa de pessoal”.
Enfatize-se que a função da gestão pública é disponibilizar os serviços necessários à
população, por intermédio da execução orçamentário-financeira transparente, eficiente, enfim,
em consonância com os princípios do direito público, em especial do Direito Administrativo.
Nesse sentido, convém lembrar as lições de D'Auria (1962, p. 63), as finanças públicas
"em sua vasta e ilimitada atuação, enfrentam e resolvem os problemas de natureza econômica
que se desencadeiam da função de governo, donde se conclui que a função financeira se
enquadra na ordem política e econômica do Estado". Matias e Campello (2000, p. 40)
complementam afirmando: “[...] finanças públicas refere-se ao conjunto de problemas
relacionados ao processo de Receitas-Despesas Governamentais e dos fluxos monetários".
Ressalte-se que os entes públicos possuem a responsabilidade de viabilizar o
funcionamento dos serviços públicos essenciais, demandados pela coletividade. Para atingir
esse objetivo necessitam de recursos financeiros, que são obtidos por meio de várias fontes. O
custeio das necessidades públicas realiza-se por meio da transferência de parcelas dos
recursos dos indivíduos e das empresas para os governos, completando assim o círculo
financeiro entre sociedade e Estado (PEREIRA, 2006, p. 133-134). Esta relação é a principal
preocupação das finanças públicas.
Na percepção de Pereira (2006), o objeto precípuo das finanças públicas é a atividade
fiscal desempenhada com o propósito de obter e aplicar recursos para o custeio dos serviços
disponibilizados aos cidadãos, sendo orientada segundo duas direções: (a) Política tributária,
que se materializa na captação de recursos, para atendimento das funções da administração
pública; (b) Política orçamentária, que se refere especificamente aos gastos, ou seja, aos atos e
medidas relacionados com a forma da aplicação dos recursos, levando em consideração a
dimensão e a natureza das atribuições do poder público, bem como a capacidade e a
disposição para seu financiamento pela população.
Passando para a categoria emprego formal, esta, segundo o DIEESE (2012), responde
à dinâmica macroeconômica do país. Na década 2000/2009, conforme a fonte referenciada, o
Produto Interno Bruto (PIB) cresceu a uma taxa média anual de 3,4%, resultando na variação
da taxa média apresentada pelo estoque de empregos de 5,1% ao ano, “[...] revelando o
dinamismo do crescimento do mercado de trabalho formal frente à evolução do PIB”
(DIEESE, 2012, p. 79). De 2004 até 2007, as taxas de variação de cada ano, tanto do PIB
quanto do estoque, foram superiores às dos anos anteriores.
109
Segundo o órgão supramencionado, a desaceleração do PIB, em 2003, reduziu o
crescimento do estoque de 5,5% para 3,0%. No ano seguinte, a elevação do PIB a 5,7%
resultou no aumento de 6,3% no estoque, segundo melhor resultado da série, inferior apenas
ao crescimento registrado em 2007, de 7,0%, acompanhando a maior taxa de crescimento do
PIB que foi de 6,1%, no período destacado. A crise financeira internacional, cujos efeitos
começaram a se disseminar por volta de setembro de 2008, trouxe impactos à economia
brasileira, todavia as consequências se manifestaram, igualmente, para o mercado de trabalho
formal.
Enfatize-se que a desaceleração do PIB, que variou 5,2% nesse ano, fez o estoque de
empregos registrar um recuo na taxa de crescimento para 4,9%, sendo a primeira vez, entre
2000 e 2009, em que esta foi inferior à taxa de crescimento do PIB. Por outro lado, as
medidas contra-cíclicas adotadas pelo governo federal para enfrentar a crise, embora não
tenham evitado que a atividade econômica do país entrasse em recessão, permitiu que as
consequências sobre o mercado de trabalho formal fossem reduzidas, tendo o estoque crescido
a um ritmo menor, mas ainda assim, a uma taxa relevante, de 4,5%.
É importante ressaltar que a carteira assinada é uma variável indicativa da maior
qualidade do vínculo de emprego – na medida em que reflete a proteção social inerente a um
emprego formal, no que diz respeito aos “direitos trabalhistas”, remuneração, e proteção da
“seguridade social” -, o período 2000 a 2009 pode ser considerado um dos mais positivos em
termos de geração desses postos no mercado de trabalho brasileiro. Segundo a Rais, em 2009,
o número de empregados formais foi 64,9% acima do observado em 1999. Isso significa,
segundo o DIEESE (2012), que no período sob análise, o mercado de trabalho absorveu a
entrada de 15,0 milhões de vínculos com contrato formal, chegando ao último ano da série
com 41,2 milhões de postos formalizados. O crescimento do estoque foi maior a partir de
2004. Entre 1999 e 2003, o número de vínculos cresceu 18,2%, ao passo que a variação
relativa entre 2003 e 2009 acumulou um total de 39,7%
Cabe registrar, que a Relação Anual de Informações Sociais (Rais) armazena dados, os
quais são divulgados, anualmente, pelo Ministério do Trabalho e Emprego (MTE). A Rais faz
parte do Programa de Disseminação das Estatísticas do Trabalho (PDET), sendo um registro
administrativo que cobre o universo de empregos formais; abrange os trabalhadores com
carteira assinada sujeitos à Consolidação das Leis do Trabalho (CLT), funcionários públicos
estatutários e celetistas das três esferas e poderes públicos, militares, entre outros vínculos
relativos à administração pública, a exemplo dos contratados sob o Regime Especial de
Direito Administrativo (REDA).
110
Conforme explicita o DIEESE (2012), a alimentação da Rais é feita por todos os
estabelecimentos empresariais do país, com ou sem vínculos de trabalhadores, que fornecem
ao MTE os dados da movimentação do conjunto de empregos no ano de referência. Essas
informações são contabilizadas e divulgadas pelo Ministério com o total de vínculos ativos e
inativos no último dia do ano. Segundo o MTE (2012), “[...] os dados da Rais cobrem
aproximadamente 97,0% do mercado de trabalho formal brasileiro, sendo, na prática, um
censo sobre essa população”.
A presente fundamentação teórica pelo objeto que respalda, não poderia deixar de,
pelo menos, tangenciar a questão dos territórios de identidade. Nesse sentido, o Governo da
Bahia, passou a reconhecer a existência de 27 Territórios de Identidade, constituídos a partir
da especificidade de cada região. Sua metodologia foi desenvolvida com base no sentimento
de pertencimento, onde as comunidades, por meio de suas representações, foram convidadas a
opinar. O Território para nova configuração do estado da Bahia é entendido como a base
geográfica da existência social, espaço simbólico, em que a população constrói a sua
identidade, exprime sentimentos de pertença e cria seu patrimônio cultural. Esta
regionalização teve o fulcro de orientar a formulação de políticas públicas democráticas na
área da cultura, descentralizando as tomadas de decisão, consultando a sociedade civil e
criando instâncias intermediárias entre o poder municipal e o estadual. Sinopticamente, a
Bahia com este novo designer visa à identificação de prioridades temáticas, definidas a partir
da realidade local, possibilitando o desenvolvimento equilibrado e sustentável entre as
regiões.
A figura 1, mais adiante, ilustra o mapa do Estado da Bahia com seus 27 territórios e
sua respectiva abrangência geográfica.
Das leituras empreendidas, extrai-se que o território é conceituado como um espaço
físico, geograficamente definido,
geralmente contínuo, caracterizado por critérios
multidimensionais, tais como o ambiente, a economia, a sociedade, a cultura, a política e as
instituições, e uma população com grupos sociais relativamente distintos, que se relacionam
interna e externamente por meio de processos específicos, onde se pode distinguir um ou mais
elementos que indicam identidade, coesão social, cultural e territorial.
Encontra-se na literatura consultada que, inicialmente, o conceito de Território de
Identidade foi adotado por movimentos ligados à agricultura familiar e à reforma agrária.
Posteriormente foi incorporado ao Ministério de Desenvolvimento Agrário para formulação
de seu planejamento. Finalmente, esse conceito foi adotado pelo Governo da Bahia. A
definição dada pelo Ministério de Desenvolvimento Agrário para Território de Identidade é:
111
Espaço físico, geograficamente definido, não necessariamente contínuo,
caracterizado por critérios multidimensionais, tais como o ambiente, a economia, a
sociedade, a cultura, a política e as instituições, e uma população, como grupos
sociais relativamente distintos, que se relacionam interna e externamente por meio
de processos específicos, onde se pode distinguir um ou mais elementos que indicam
identidade e coesão social, cultural e territorial. (MDA, 2004, p. 4).
A divisão da Bahia em Territórios não acompanha a divisão em Regiões
Administrativas ou a divisão em Mesorregiões e Microrregiões Geográficas. Difere da divisão
regional estabelecida pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), que
corresponde às microrregiões geográficas, ou organizadas como regiões econômicas, a
exemplo da região sudoeste da Bahia, que norteavam a ação governamental e se constituíam
na base para a formulação de políticas públicas e organização de dados estatísticos. A
delimitação de região leva em conta a dimensão econômica - segue um eixo norte-sul.
Vincula cidades, que tem como base o comércio e a pecuária enquanto atividades mais fortes,
a exemplo das microrregiões geográficas de Vitória da Conquista, Jequié, Itapetinga.
(DUARTE, 2012).
Já a noção de Territórios de Identidade, segue um eixo leste-oeste, a exemplo do
Planalto da Conquista à Serra Geral e Chapada Diamantina Meridional, estruturada mais a
partir laços cotidianos, do fluxo de pessoas em busca de serviços e as relações comerciais.
De acordo com o autor referenciado, o conceito de território mais proeminente na
Geografia encontra-se vinculado a relações de poder, a delimitação de áreas onde a correlação
de forças estabelece padrões de domínio. Assim, esses fatores podem ser associados, de um
lado, a movimentos e grupos sociais, de outro, a grupos dominantes ou grandes empresas.
Nessa perspectiva, território é um espaço definido e delimitado por relações de poder e
seu exercício: quem domina ou influencia e como domina ou influencia este espaço. A
questão passa a ser: quem domina e influencia quem?
A partir dos estudos, constata-se que há uma polêmica na Geografia acerca da validade
dos diferentes conceitos de território, particularmente aquele que discute até que ponto
território pode ser tão alargado, ao incorporar cultura, valores, micro poderes. Algumas
correntes consideram que esta excessiva flexibilidade do conceito pode esvaziar sua
pertinência, e defendem o fator político e as relações de poder como o núcleo de sentido em
que se deve ancorar o conceito de território. Território é o conceito geográfico que melhor
exprime esta problemática relacional e se manifesta em três grandes concepções: a)
abordagem geoeconômica de desenvolvimento regional, vinculada à estruturação produtiva
do capital; b) dimensão relações de poder, com suas variantes, desde o poder instituído a
outras manifestações; e, c) acepção de campo da identidade e da cultura.
112
Haesbaert (1996) sugere uma proposta integradora, ao levar em consideração, como
hipótese, a possibilidade de articular as dimensões política, simbólica e econômica. Segundo
este autor, a desterritorialização seria uma espécie de mito - o mito da desterritorialização dezenraizadora, incapaz de reconhecer o caráter imanente da (multi) territorialização na vida
dos indivíduos e grupos, um processo espacialmente descontínuo e complexo. Defende que os
processos de (multi) territorialização precisam ser compreendidos pelo potencial de
perspectivas políticas inovadoras que eles implicam. Território tem a ver com poder, tanto no
sentido de dominação político econômica, mais concreto e funcional e vinculado ao valor de
troca, uni funcional, proposto pela lógica hegemônica capitalista, quanto no sentido mais
simbólico-cultural, de apropriação, carregado das marcas do espaço-tempo vivido, do valor de
uso, em que o território é sempre múltiplo, diverso e complexo.
Ainda para o mencionado autor, deve-se primeiramente distinguir os territórios de
acordo com os sujeitos que os constroem, sejam eles indivíduos, grupos sociais, o estado,
empresas, instituições como a Igreja. A territorialidade, além de incorporar uma dimensão
estritamente política, diz respeito também às relações econômicas e culturais, pois está
intimamente ligado ao modo como as pessoas utilizam a terra, como elas próprias se
organizam no espaço e como elas dão significado ao lugar.
Portanto, todo território é ao mesmo tempo funcional e simbólico, pois exercer-se
domínio sobre o espaço tanto quanto para realizar funções quanto para produzir significados.
Os dominantes privilegiam o caráter funcional e mercantil dos recursos, os dominados
combinam com igual intensidade funcionalidade (recurso) e identidade (símbolo), mas
valorizam mais este último, como garantia de sobrevivência, uma vez que perder seu território
é desaparecer.
A concepção de multiterritorialidade, desenvolvida por Haesbaert (2005), abrange um
conjunto superposto de várias territorialidades cuja abrangência pode ir além dos seus limites,
um olhar que prioriza as relações deste território com aqueles que se encontram para além ou
acima dele. Alguns autores reduzem a territorialidade à dimensão simbólico cultural do
território, referente aos processos de identificação territorial. Porém, enquanto imagem ou
símbolo de um território – abstração - existe e pode inserir-se eficazmente como uma
estratégia político-cultural, mesmo que o território ao qual se refira não esteja concretamente
manifestado – como a “Terra Prometida”, postulada por Haesbaert (2005).
De acordo com Santos (2012), a partir de dados coletados nos Relatórios de Gestão
Fiscal (RGF), no Sistema de Informações Contábeis, Orçamentárias e Financeiras (SICOF) e
no Módulo Gerencial (ICF) do SICOF entende-se que os mesmos têm por finalidade avaliar
113
os atos da Administração Pública sob o prisma da qualidade dos gastos, obedecendo aos
limites, ao equilíbrio, à aplicação correta dos recursos, aos custos envolvidos e à transparência
na execução das despesas. Tratando-se de despesa com pessoal um gasto considerado de
grande relevância nos orçamentos dos entes federativos foi fixado pela LRF limites
específicos para o seu controle. Na investigação da citada autora, compreendendo o período
2000/2011, a despesa de pessoal, em todos os anos analisados, consumiu a parcela mais
expressiva do orçamento. O dispêndio com pessoal evoluiu de R$ 1.908,8 milhões – que
correspondeu a 31,1% do orçamento, no ano de 2000, para R$ 10.797,9 milhões, referente a
40.2% em 2011. Isso pode ser explicado, de acordo com Santos (2012), tendo em vista o
componente autônomo intrínseco à natureza dessa despesa.
Isso ocorre (despesa cresce) não apenas em razão da política de reajustes salariais, das
novas contratações/nomeações e da reestruturação de carreiras, mas também de maneira
vegetativa, ou seja, há componentes no Estatuto do Servidor que garantem adicionais e
progressões salariais sem a necessária vinculação com a política de pessoal, retirando a
governança do Estado do poder de controle da parcela dos seus gastos com pessoal. Neste
particular, ainda que esta despesa reflita impacto do déficit do Fundo Financeiro de
Previdência dos Servidores Públicos do Estado da Bahia (FUNPREV), na medida em que o
tesouro assume a responsabilidade pela cobertura do referido déficit, passando a incorporar
aos valores de pessoal o montante de recursos utilizados para este fim.
Convém lembrar que este problema do FUNPREV é antigo, criado em 1988. O
mencionado fundo teve sua capacidade financeira exaurida em função da Lei 7.483 que, em
1999 estabeleceu a transferência imediata para o fundo da totalidade das despesas com
inativos, desconsiderando com o processo gradativo que garantia uma capitalização adequada
para a carteira previdenciária, causando dificuldades financeiras. Atualmente os benefícios
são custeados por dois fundos – o FUNPREV para os servidores que ingressaram até
31/12/2007 e o fundo Previdenciário dos Servidores Públicos do Estado da Bahia (BAPREV)
para os funcionários que ingressaram depois da data suprarreferenciada.
De acordo com dados colhidos na SEFAZ, convém assinalar que em 2009, a despesa
de pessoal atingiu o valor de R$ 8.804,1 milhões, correspondendo a 41,5% do total do
orçamento executado. Evidencia-se que, naquele ano, a despesa líquida com pessoal do poder
executivo alcançou o limite prudencial. Assinale-se que de acordo com os arts. 19 e 20 da
LRF, o limite para o Poder Executivo estadual é de 48,6%, contudo, há um limite prudencial
de 46,17% da despesa com pessoal em relação à Receita Corrente Líquida (RCL), bem assim
um limite de alerta no percentual de 43,74% .
114
A partir dos dados colhidos na SEFAZ (2012), a despesa líquida com pessoal, no ano
de 2000 evidenciou um hiato para alcance do limite prudencial da relação despesa com
pessoal e RCL de 10,28% (46,17% - 35,89%). Entretanto, ao invés de aumentar essa
diferença, foi constatado que em 2011, o intervalo diminuiu para 1,76% (46,17% - 44,41%),
ou seja, a despesa de pessoal do Poder Executivo, apesar de não ter ultrapassado o limite
definido pela LRF, a cada ano está mais próximo do limite prudencial.
Ressalte-se, segundo os dados da SEFAZ (2012), esse cenário revelaria uma situação
pior se às despesas com pessoal fossem acrescidos os gastos referentes a auxílio transporte e
alimentação, assistência médica, encargos com benefícios especiais, contabilizadas como
despesas de custeio.
3. APRESENTAÇÃO, ANÁLISE E INTERPRETAÇÃO DOS DADOS
Nesta seção apresenta-se a trajetória do emprego público, tendo como empregador o estado
da Bahia, compreendendo o período 2000/2009. A primeira subseção compõe-se de 9 tabelas,
sendo que a inicial apresenta a situação da região nordeste, na qual a Bahia está inserida; na
segunda subseção ilustra-se o emprego público do ente – estado da Bahia – distribuído pelos
26 Territórios de Identidade, uma vez que somente em 2012 foi implantado mais um
território, como anteriormente explicitado, passando para 27 o total.
3. 1 SETOR PÚBLICO DO ESTADO DA BAHIA
Tabela 1 - Evolução do estoque de emprego formal, segundo o setor público estadual Brasil, Nordeste e Bahia - 2000-2009
Ano
Brasil
Nordeste
Bahia
2000
2.736.894
629.226
205.854
2001
2.689.301
623.678
171.695
2002
2.902.246
643.523
174.558
2003
2.946.374
703.559
179.621
2004
2.813.232
715.193
174.401
2005
3.078.439
740.759
180.379
2006
3.151.978
752.340
175.396
2007
3.267.346
769.389
177.497
2008
3.337.026
796.098
181.927
2009
3.378.278
809.541
175.220
Fonte: Relação Anual de Informações Sociais (RAIS)― Ministério do Trabalho e Emprego (MTE), 2000 2009.
115
A tabela 1 revela dois cenários: enquanto a totalidade do Setor Público Estadual e a
Região Nordeste apresentaram quantitativamente aumento de emprego, exceto em 2001–
saltando, em 2000, de 2.736.894 para 3.378.278, em 2009 e, de igual modo, a região nordeste,
em 2000, de 629.226 para 809.541, em 2009; a Bahia, foco deste artigo, apresentou um
quadro inverso – de 205.854, em 2000, para 175.220.
Se confrontados os dados em Reais, obtidos pela SEFAZ (2012) com dados da RAIS,
do MTE, poder-se-ia, a priori, configurar uma incongruência. A RLC do Estado da Bahia está
no limite prudencial preconizado pela LRF. Por outro lado, sabe-se que o déficit de pessoal
alcança toda a Administração Pública do Estado da Bahia - direta e indireta.
As duas situações são verdadeiras (alcance do limite prudencial e déficit de pessoal),
tanto é que o Governo do Estado da Bahia vem protelando a abertura de concursos públicos
para várias categorias, a exemplo de “Procurador do Estado”, além de insistir em seleções
públicas, via contratação por Regime Especial Direito Administrativo (REDA), inclusive para
cargos da Defensoria Pública, desconsiderando posicionamentos do Ministério Público
Estadual. Acresce-se ao cenário descrito, o volume de terceirização de serviços – quer pessoa
física quer pessoa jurídica, conforme assevera Santos (2012).
Entende-se que parte da diminuição do contingente de servidores decorre da
municipalização de serviços, por exemplo, a educação infantil – passando da competência do
Estado para os Municípios, porém, ao observar as diversas naturezas jurídicas, constante da
obra do DIEESE (2012) a trajetória do emprego público no Brasil 2000/2009 foi ascendente.
Tabela 2 - Evolução do estoque e variação do emprego formal, segundo o setor público estadual Brasil, Nordeste e Bahia - 2000-2009
Brasil
Ano
Estoque
Nordeste
Variação %
Estoque
Bahia
Variação %
Estoque
Variação %
2000
2.736.894
23,4
629.226
28,7
205.854
-14,9
2001
2.689.301
25,6
623.678
29,8
171.695
2,1
2002
2.902.246
16,4
643.523
25,8
174.558
0,4
2003
2.946.374
14,7
703.559
15,1
179.621
-2,5
2004
2.813.232
20,1
715.193
13,2
174.401
0,5
2005
3.078.439
9,7
740.759
9,3
180.379
-2,9
2006
3.151.978
7,2
752.340
7,6
175.396
-0,1
2007
3.267.346
3,4
769.389
5,2
177.497
-1,3
2008
3.337.026
1,2
796.098
1,7
181.927
-3,7
2009
3.378.278
-
809.541
-
175.220
-
Fonte: Relação Anual de Informações Sociais (RAIS) - Ministério do Trabalho e Emprego (MTE), 20002009. Nota: a variação percentual refere-se sempre ao ano da linha correspondente em relação a
2009.
116
Entre 2000 e 2009, o total de empregos do Setor Público Estadual, no Brasil, cresceu
23,4%, correspondendo a um incremento médio anual de 4,3%. Na Região Nordeste, no
mesmo período (2000/2009), houve um aumento no total de empregos do Setor Público
Estadual na ordem de 28,7%, portanto, acima do crescimento no país como um todo. Todavia,
no Estado da Bahia verificou um decréscimo de 14,7%. - as variações foram quase na sua
totalidade negativas.
Já em termos da relação – despesa líquida com pessoal e receita corrente líquida,
dados extraídos do sítio eletrônico da Secretaria Estadual da Fazenda (SEFAZ), o
comportamento foi crescente; em 2000 verifica-se 35,89% da RLC, 38,41% em 2001,
41,63%, em 2003, 44,29%, em 2004, 40,28%, em 2005, 42,33% em 2006, 42,74% em 2007,
43,10% em 2008; em 2009, 46,76%, ultrapassando, inclusive, o limite prudencial preconizado
pela LRF, que é de 46,17%.
A situação é preocupante, uma vez que é patente o déficit de servidores públicos no
Estado da Bahia, cenário, aliás, averiguado na tabela 2, a qual exibe uma trajetória
decrescente de 2000 a 2009, mesmo período em que a despesa com pessoal ultrapassou o
limite prudencial. Infere-se, assim, que para atender à demanda de pessoal torna-se necessária
uma gestão tributária em nível de excelência, a fim de arrecadar mais e, simultaneamente, a
adoção de política de crescimento/desenvolvimento econômico, a qual permita ampliar o
quantitativo de servidores no limite da LRF e sobre recursos para gastos em custeio e
investimento.
Tabela 3 - Evolução do estoque e participação do emprego formal, segundo o setor público estadual - Brasil,
Nordeste e Bahia - 2000-2009
Brasil
Ano
Estoque
2000
Nordeste
Participação %
Estoque
Bahia
Participação %
Estoque
Participação %
2.736.894
100,0
629.226
23,0
205.854
32,7
2001
2.689.301
100,0
623.678
23,2
171.695
27,5
2002
2.902.246
100,0
643.523
22,2
174.558
27,1
2003
2.946.374
100,0
703.559
23,9
179.621
25,5
2004
2.813.232
100,0
715.193
25,4
174.401
24,4
2005
3.078.439
100,0
740.759
24,1
180.379
24,4
2006
3.151.978
100,0
752.340
23,9
175.396
23,3
2007
3.267.346
100,0
769.389
23,5
177.497
23,1
2008
3.337.026
100,0
796.098
23,9
181.927
22,9
3.378.278
100,0
809.541
24,0
175.220
21,6
2009
Fonte: Relação Anual de Informações Sociais (RAIS)
― Ministério do Trabalho e Emprego (MTE), 2000
percentual refere-se ao peso do Nordeste no Brasil e Bahia no Nordeste.
-2009. Nota: a participação
117
Observa-se na tabela 3 que a região nordeste do país, em 2000 apresenta um estoque
de empregos no setor estadual na ordem de 629.226, correspondendo a 23,0%%, da
participação nacional, passando em 2009, para 809.541, representando 24,0%. Em relação ao
Estado da Bahia, evidencia-se um estoque de 205.854 empregos do setor público em estadual,
em 2000, representando 32,7%, da participação da região nordeste, enquanto que, em 2009,
verifica-se um decréscimo do estoque alcançado 175.220 empregos, correspondendo a 21,6%.
Portanto, houve uma queda do estoque de emprego e o consequente declínio na participação
da região referenciada.
Ratifica-se, pois, o cenário contraditório já comentado, a partir dos dados
disponibilizados na SEFAZ (2012) - queda do estoque de emprego e o consequente
decréscimo na participação regional, porém com incremento da despesa com pessoal,
ultrapassando, em 2009, o limite prudencial fixado na LRF.
Tabela 4 - Evolução do estoque de emprego formal, por tipo de vínculo, segundo o setor público
estadual - Brasil, Nordeste e Bahia - 2000-2009
Ano
Brasil
Estatutário
Nordeste
Celetista
Estatutário
Bahia
Celetista
Estatutário
Celetista
2000
2.488.756
248.138
563.297
65.929
204.173
1.681
2001
2.495.286
194.015
560.995
62.683
168.012
3.683
2002
2.894.331
220.573
582.819
76.498
178.155
6.469
2003
2.727.597
218.777
620.641
82.918
177.674
1.947
2004
2.807.088
199.772
628.550
86.643
173.929
472
2005
2.813.318
265.121
648.815
91.944
179.455
924
2006
2.913.864
238.114
661.826
90.514
174.681
715
2007
3.062.907
204.439
703.706
65.683
176.668
829
2008
3.104.873
232.153
721.737
74.361
181.208
719
2009
3.095.991
282.287
721.266
88.275
174.514
706
Fonte: Relação Anual de Informações Sociais (RAIS) ― Ministério do Trabalho e Emprego (MTE), 2000 -2009.
Observa-se que entre 2000 e 2009, a análise dos vínculos contratuais indicou
incremento na participação dos servidores do setor público estadual, em regime estatutário no
conjunto do emprego público. Igual fenômeno ocorreu na região nordeste e, de certa forma,
no Estado da Bahia. Infere-se que a referida ocorrência decorreu da implantação do Estatuto
dos Servidores Públicos, uma exigência da CRFB de 1988.
118
O Estado da Bahia foi um dos primeiros entes da federação a enviar o Projeto de Lei à
Assembleia Legislativa, vindo a ser aprovado mediante Lei nº 6.677/1994. Pode-se
depreender, em virtude do diminuto quantitativo de empregos regidos pela CLT,
principalmente, a partir de 2004, tenha ocorrido inconsistência na base de dados, pois existem
várias empresas de economia mista vinculadas ao Estado, a exemplo da Empresa Baiana de
Águas e Saneamento S.A (EMBASA), Companhia de Desenvolvimento Urbano do Estado da
Bahia (CONDER), Empresa Baiana de Alimentos S.A (EBAL), Companhia de Engenharia
Ambiental e Recursos Hídricos da Bahia (CERB); Empresa Baiana de Desenvolvimento
Agrícola S.A (EBDA), dentre tantas outras, cujos empregados são regidos pela CLT - o
quantitativo apresentado enseja um futuro estudo aprofundado, até porque a Emenda
Constitucional 19, que alterou a redação do art. 37 da CRFB de 1988, deixando a adoção do
regime jurídico único (estatutário) de ser obrigatória. Logo, a contratação de pessoal para o
serviço público “[...] voltou a ser possível pelo regime instituído na Consolidação das Leis do
Trabalho, o que na prática se concretizou, sobretudo, no caso das contratações ocorridas no
âmbito das entidades empresariais estatais” (DIEESE, 2012, p. 106).
Tabela 5- Evolução do estoque de emprego formal, por nível de instrução, segundo o setor público estadual - Brasil - 2000-2009
Ano
Nível de
Instrução
2000
2001
2002
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
Analfabeto
30.166
36.005
36.956
2.440
1.775
1.192
3.242
3.658
4.401
2.876
Ensino
Fundamental
Incompleto
279.651
258.383
403.696
350.221
318.333
311.532
218.873
242.643
246.793
206.349
359.819
272.474
258.489
233.684
330.971
390.047
304.755
375.631
171.605
178.892
158.734
142.251
935.645
902.914
1.028.262
1.019.388
219.228
192.740
204.293
190.249
Ensino
Fundamental
Completo
224.411
254.034
Ensino Médio
Incompleto
149.317
127.727
141.271
142.958
143.655
135.939
Ensino Médio
Completo
789.005
867.227
994.115
898.439
918.215
905.640
158.553
167.516
182.431
176.213
160.908
170.702
Educação
Superior
Incompleta
Educação
Superior
Completa
846.338
868.131
970.651
1.181.108
1.278.245
1.352.549
1.272.414
1.356.452
1.389.788
1.441.534
Total
2.736.894
2.689.301
2.902.246
2.946.374
3.006.860
3.078.439
3.151.978
3.267.346
3.337.026
3.378.278
Fonte: Relação Anual de Informações Sociais (RAIS) - Ministério do Trabalho e Emprego (MTE), 2000-2009.
119
Ao analisar a tabela 5 percebe-se, de modo geral, uma significativa melhoria quanto à
escolaridade do servidor do setor público estadual na Bahia. Por exemplo, em 2000, havia um
contingente de 359.819 servidores com o ensino médio completo; em 2009, alcançou um
patamar de 1.019.388. Em relação ao grau superior completo, passou de 846.338, em 2000,
para 1.441.534. A tabela em foco releva outro dado bastante relevante: em 2000, o setor
público do estado da Bahia possuía 30.166 servidores considerados analfabetos; e, em 2009, o
quantitativo foi drasticamente reduzido para 2.876.
Dentre os fatores que influenciaram a mudança do cenário, citam-se: o ditame previsto
na Lei Federal 9.394/1996, intitulada “Lei de Diretrizes e Bases da Educação Nacional
(LDB)”, exigindo título superior para a docência na educação básica”; o requisito do ensino
médio completo para o acesso no serviço público, excetuando-se alguns cargos de apoio, tais
como merendeira, porteiro, mensageiro, etc.; a exigência dos graus referenciados para
progressão funcional (mudança de níveis horizontalizados numa mesma classe) dos cargos
públicos, dentre outros.
Tabela 6 - Evolução da participação percentual do estoque de emprego formal, por nível de instrução, segundo o setor público
estadual - Brasil - 2000-2009
Ano
Nível de Instrução
2000
Analfabeto
2001
2002
2003
1,1
1,3
1,3
0,1
Ensino Fundamental
Incompleto
14,8
13,0
11,0
10,6
Ensino Fundamental Completo
13,1
10,1
8,9
5,5
4,7
28,8
5,8
Ensino Médio Incompleto
Ensino Médio Completo
Educação Superior Incompleta
Educação Superior Completa
Total
2004
2005
0,1
0,0
9,3
8,4
7,9
7,5
8,3
4,9
4,9
4,8
4,4
32,2
34,3
30,5
30,5
6,2
6,3
6,0
5,4
30,9
32,3
33,4
40,1
100,0
100,0
100,0
100,0
2006
2007
2008
2009
0,1
0,1
0,1
0,1
6,9
7,4
7,4
6,1
10,5
11,9
9,1
11,1
5,4
5,5
4,8
4,2
29,4
29,7
27,6
30,8
30,2
5,5
7,0
5,9
6,1
5,6
42,5
43,9
40,4
41,5
41,6
42,7
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
Fonte: Relação Anual de Informações Sociais (RAIS) - Ministério do Trabalho e Emprego (MTE), 2000-2009.
A Tabela 6 revela a participação percentual do estoque de emprego público estadual,
na Bahia, no período 2000/2009, por nível de instrução, o que reforça o comentário constante
na tabela anterior, ou seja, destaque para os níveis ensino médio completo, superior completo
e participação de 0,1, concernente ao estoque de emprego formal, considerado analfabeto.
Convém ressaltar, que a tendência é zerar esta modalidade de estoque por meio de
aposentadoria, invalidez permanente ou morte, uma vez que a CRFB de 1988 proíbe o
ingresso de analfabeto no serviço público.
120
Tabela 7 - Estoque e variação percentual do emprego formal, por nível de instrução, segundo o setor
público estadual - Brasil - 2000/2009
Ano
Nível de Instrução
Variação Percentual
2000
Analfabeto
2009
2000/2009
30.166
2.876
-90,5
Ensino Fundamental Incompleto
403.696
206.349
-48,9
Ensino Fundamental Completo
359.819
375.631
4,4
Ensino Médio Incompleto
149.317
142.251
-4,7
Ensino Médio Completo
789.005
1.019.388
29,2
Educação Superior Incompleta
158.553
190.249
20,0
Educação Superior Completa
846.338
1.441.534
70,3
2.736.894
3.378.278
23,4
Total
Fonte: Relação Anual de Informações Sociais (RAIS) ― Ministério do Trabalho e Emprego (MTE), 2000/2009.
Em termos de variação percentual no período sob análise, fica evidenciada variação
negativa na categoria analfabeto, nos graus de instrução ensino fundamental incompleto e
ensino médio incompleto. Por outro lado, os níveis ensino fundamental completo, ensino
médio completo, educação superior incompleta e completa apresentam variação positiva,
respectivamente - 4,4; 29,2; 20,0; e, 70,3. Pode-se inferir que esses resultados estão
relacionados tanto à própria iniciativa dos servidores estatutários ou contratados, que voltam a
estudar por vislumbrarem melhorias nos seus respectivos planos de carreira, bem assim aos
níveis de exigência dos concursos e/ou seleções públicos, os quais têm incentivado, nos
processos seletivos, o acesso de servidores com nível superior.
Tabela 8 - Estoque e variação percentual do emprego formal, por faixa etária, segundo o
setor público estadual - Brasil - 2000/2009
Faixa Etária
Variação
Percentual
Ano
2000
2009
2000/2009
Até 17 anos
702
228
-67,5
De 18 a 24 anos
91.408
111.332
21,8
De 25 a 29 anos
258.036
296.362
14,9
De 30 a 39 anos
921.376
871.126
-5,5
De 40 a 49 anos
900.639
1.146.412
27,3
De 50 a 64 anos
509.115
888.522
74,5
65 anos ou mais
52.649
64.265
22,1
Ignorado
2.969
31
-99,0
Total
2.736.894
3.378.278
23,4
Fonte: Relação Anual de Informações Sociais (RAIS) ― Ministério do Trabalho e Emprego (MTE), 2000/2009.
121
No tocante ao quesito faixa etária dos servidores do setor público estadual da
Bahia, verifica-se que a maior concentração situa-se na faixa de 30 a 39 anos, vindo, em
seguida, a faixa 40 a 49 anos. Entretanto, considerando os dados disponibilizados na
Secretaria da Fazenda do Estado da Bahia (SEFAZ, 2012), as faixas 50 a 64 anos e 65 anos ou
mais, onde os servidores encontram próximos ou já com tempo de serviço para aposentaremse. Frise-se que a previsão para 2020 quanto à aposentadoria dos servidores do Estado da
Bahia tem projeção de um contingente aproximado de 46 mil funcionários (SEFAZ, 2012).
A situação é bastante preocupante; saliente-se que o limite prudencial da LRF fora
ultrapassado em 2009, quando se apurou 46,75% , enquanto que o teto legal é 46,17%.
Mesmo tendo sido recuado para 43,18%, em 2010, e novamente retomando a elevação, em
2011, para 44,41%, o estado da Bahia deve rever sua política de crescimento e
desenvolvimento, a fim de gerar empregos e renda, inclusive para atender às demandas de
pessoal da administração direta e indireta, todavia, sem comprometer a Receita Corrente
Líquida (RCL). Atente-se que a despesa bruta com pessoal inclui servidores na ativa, inativos,
pensionistas e terceirizados.
Carece destaque a faixa até 17 anos, a qual apresentou uma variação percentual negativa
na ordem de 67,5%, resultante do declínio do contingente de servidores - de 702, em 2000,
para 228, em 2009. Esse diminuto quantitativo no último ano da série histórica levanta dúvida
quanto a sua veracidade. Talvez, tenha havido problemas na base de dados, porque é
contraditório; por exemplo, com a implantação do Programa de Jovem Aprendiz do Estado,
coordenado pela Secretaria de Administração do Estado da Bahia (SAEB) e coexecutado
pelas Voluntárias Sociais houve significativa procura de órgão da administração pública do
estado - direta e indireta ao citado programa. Os jovens selecionados são alocados nos
diversos órgãos da administração pública, cujo regime é o da Consolidação das Leis
Trabalhistas (CLT).
Tabela 9 - Estoque e variação percentual do emprego formal, por sexo, segundo o setor
público estadual - Brasil - 2000/2009
Sexo
Variação
Percentual
Ano
2000
2009
2000/2009
Masculino
1.131.042
1.449.220
28,1
Feminino
1.605.852
1.929.058
20,1
2.736.894
3.378.278
23,4
Total
Fonte: Relação Anual de Informações Sociais (RAIS) - Ministério do Trabalho e Emprego (MTE), 2000/2009.
122
A tabela 9 evidencia que o estoque de emprego formal, sob a responsabilidade do
Setor Público dos Estados, referente ao quesito sexo, recai nas mulheres, tanto no início da
série histórica (2000), com 1.131.042, quanto no final (2009), apresentando um contingente
de 1.929.058. Recorrendo-se à SEI (2012), por intermédio da Rais, o estoque de emprego
formal no que se refere ao Setor Público do Estado da Bahia, o cenário não é diferente: em
2000, o estoque de emprego - sexo masculino alcançou 81.284, enquanto que o sexo feminino
era 124.570 empregos. Já em 2009, final da série histórica, o estoque masculino totalizou
77.175 e o feminino perfazia 98.045.
O quadro, portanto, coincide com o cenário nacional: a mais estoque de emprego do
sexo feminino que o masculino. Sabe-se que as áreas da educação e saúde, detém o
quantitativo expressivo de servidores em relação às demais, justifica-se, desse modo, a
predominância do sexo feminino.
3.2 SETOR PÚBLICO ESTADUAL NOS TERRITÓRIOS DE IDENTIDADE DA BAHIA
Figura 1 - Mapa dos Territórios de Identidade do Estado da Bahia
Fonte: CEDETER, SEI (2012).
123
O Estado da Bahia, conforme evidencia a figura 1, possui 27 Territórios de Identidade,
discriminados logo abaixo da mencionada ilustração. Os Territórios de Identidade foram
instituídos por intermédio da Lei Estadual 10.705/2007 e regulamentados pelo Decreto nº
12.354/2010. Portanto, é algo recente, ainda em processo de ajustamento, tanto é verdade que
o Diário Oficial do Estado (DOE), edição de 05 e 06 de janeiro de 2013, publicou a Lei nº
12.629, que atualiza os limites dos municípios que integram o Território de Identidade do
Velho Chico.
Mais recentíssimo ainda, verificou-se no DOE, edição de 11/01/2013, a publicação de
três novas leis - 12.636/2013, 12.637/2013 e 12.638/2013 -, as quais alteram os limites dos
Territórios de Identidade, respectivamente, Extremo Sul, Bacia do Corrente e Litoral Sul.
As tabelas a seguir, tiveram a intenção de distribuir, por Território de Identidade, o
estoque de emprego formal do Setor Público do Estado da Bahia. Tendo em vista que a
referida distribuição pode, ainda, está em processamento ou revisão, a partir dos dados da
base, por município, uma vez que a expressiva maioria encontra-se com quantitativo diminuto
ou zerado, considerou-se para análise e interpretação somente 4 Territórios de Identidade, a
saber: Litoral Sul; Portal do Sertão; Vitória da Conquista; e, Região Metropolitana de
Salvador, por apresentar quantitativos mais já expressivos.
Tabela 10 - Evolução do estoque de emprego formal, segundo o setor público estadual ― Territórios de Identidade do
Estado da Bahia ― 2000/2009
Território de Identidade
2000
2009
Território de Identidade
2000
2009
Irecê
0
2
Bacia do Jacuípe
0
0
Velho Chico
1
1
Piemonte da Diamantina
0
2
Chapada Diamantina
0
0
Semi-Árido Nordeste II
0
0
0
2
Litoral Norte e Agreste Baiano
0
2
1.432
1.709
Sisal
Litoral Sul
807 1.098
Portal do Sertão
Baixo Sul
0
3
Vitória da Conquista
Extremo Sul
0
2
Recôncavo
Médio Sudoeste da Bahia
0
2
Vale do Jequiriçá
0
Sertão do São Francisco
Bacia do Rio Grande
951
1.500
3.025
0
Médio Rio de Contas
7
5
0
Bacia do Rio Corrente
0
1
0
2
Itaparica
0
1
0
7
Piemonte Norte do Itapicuru
0
95
Bacia do Paramirim
0
0
Região Metropolitana de Salvador
199.631
170.770
Sertão Produtivo
0
4
Costa do Descobrimento
0
11
Piemonte do Paraguaçu
0
1
205.854
175.220
Total
-
-
Total
Fonte: Relação Anual de Informações Sociais (RAIS) ― Ministério do Trabalho e Emprego (MTE), 2000/2009.
124
Observa-se que a trajetória - 2000/2009 - do emprego público do setor estadual
apresentou declínio, de 205.854, em 2000, para 175.220. Esta situação é inversa se considerar
todas as 27 unidades da federação, pois em 2000, o contingente de empregos totalizou
2.736.894, já em 2009, houve um incremento passando para 3.378.278.
Analisando-se os 4 Territórios de Identidade, verifica-se que a Região Metropolitana
de Salvador concentra a maioria dos empregos do setor estadual - de 199.631, em 2000, para
170.770, em 2009.
Constata-se uma situação diversa nos três outros Territórios (Portal do Sertão, Vitória
da Conquista e Litoral Sul), todos ao invés de seguir o cenário geral do estado, o qual
apresentou diminuição do emprego público, naqueles houve incremento. A priori a situação
revelada pode significar que os mencionados territórios se constituam vetores de crescimento,
o que levou o estado da Bahia a ampliar o quantitativo de pessoal para atender as demandas.
Aliás, os municípios de Feira de Santana, Vitória da Conquista, Itabuna e Ilhéus vêm
crescendo.
Considerando que o estado da Bahia existe 417 municípios e estes estão agrupados
formando 27 Territórios de Identidade; considerando, também, que determinadas áreas, tendo
como exemplo - educação (principalmente, que requer professores da rede pública estadual, a
fim de atender às demandas do ensino médio); saúde, a qual recruta médicos, dentistas,
enfermeiros, dentre outras categorias congêneres, para o atendimento dos cidadãos, pelo
estado; considerando, ainda, a segurança publica, de responsabilidade do estado, a qual
necessita de efetivos, como entender a situação de 5 Territórios de Identidade que apresentam
tanto no início da série histórica (2000) sob análise, quanto no final (2009) com estoque
zerado de emprego, por parte do setor público do estado da Bahia? De igual modo, como
conceber quantitativos inexpressivos de estoque de emprego sob a égide do estado?
A propósito, a Universidade do Estado da Bahia, autarquia vinculada à SEC, possui
campi em 24 municípios, capital e 23 no interior do estado; está completando 30 anos de
existência e quando analisado o estoque de emprego formal, constante da tabela 10,
evidencia-se uma possível inconsistência dos dados, na medida em que, por exemplo, o
Departamento de Ciências Humanas e Tecnologias (DCHT), de Seabra, localizado no
município o qual integra o Território de Identidade da Chapada Diamantina aparece com
estoque zerado tanto no início quanto no término da sério histórica sob investigação, porém
existem professores do quadro permanente, professores substitutos, contratados pelo Regime
Especial de Direito Administrativo (REDA), bem assim pessoal técnico-administrativo,
todavia, não consta da base de dados da RAIS/MTE (2012).
125
Nessa mesma linha de raciocínio, cita-se o Departamento de Ciências Humanas,
campus IV (DCH-IV), em Santo Antônio de Jesus, município integrante do Território de
Identidade do Recôncavo, aparece na referida tabela com estoque de emprego zerado em
2009, porém as atividades-fim e meio do Departamento estão em pleno desenvolvimento por
professores e técnicos concursados, pertencentes ao setor público do estado da Bahia, não
tendo havido interrupções das mencionadas atividades no período 2000/2009.
Ainda na UNEB, podem servir de exemplo, nessa mesma perspectiva, os Territórios
Piemonte de: Paraguaçu (Itaberaba); Piemonte da Diamantina (Jacobina); Itaparica (Paulo
Afonso), dentre outros, os quais a Autarquia Universitária mantém Departamento, oferecendo
cursos e desenvolvendo atividades de pesquisa e extensão.
Sabe-se que o ingresso no setor público decorre de concurso (quadro permanente),
seleção pública (contrato temporário mediante Regime Especial de Direito Administrativo –
REDA), nomeação para ocupar cargos de provimento temporário (Direção e Assessoramento
de Nível Superior - DAS e/ou Direção e Assessoramento Intermediário – DAI). Ante a
assertiva pergunta-se: estaria o estado utilizando o meio ilegal, condenado pelo Tribunal de
Contas do Estado (TCE-BA) e Ministério Público do Estado (MPE) – a chamada “Prestação
de Serviço Temporário” ou PST? Ou o ente federativo estado da Bahia estaria se valendo da
terceirização para atender funções precípuas do estado? Frise-se que o recurso da
terceirização somente tem respaldo para serviços de segurança/vigilância patrimonial, limpeza
e algumas funções na área de Tecnologia da Informação e Comunicação (TIC), as quais não
constam dos planos de cargos e salários dos órgãos da administração estadual - direta e
indireta. Enfim, como explicar tal ocorrência/fenômeno?
Tabela 11 - Estoque e variação percentual do emprego formal, segundo o setor público estadual― Territórios de Identidade do
Estado da Bahia - 2000/2009
Território de Identidade
2000
2009
Var. %
Irecê
0
2
Velho Chico
1
1
Chapada Diamantina
0
0
-
Sisal
0
2
-
807
1.098
Baixo Sul
0
3
-
Extremo Sul
0
2
-
Médio Sudoeste da Bahia
0
2
-
Médio Rio de Contas
Vale do Jequiriçá
0
0
-
Sertão do São Francisco
0
2
-
Litoral Sul
-
Território de Identidade
0,0
Var.
%
2009
Bacia do Jacuípe
0
0
-
Piemonte da Diamantina
0
2
-
Semi-Árido Nordeste II
0
0
-
Litoral Norte e Agreste Baiano
36,1
2000
0
2
1.432
1.709
19,3
951
1.500
3.025
0
57,7
100,0
7
5
-28,6
Bacia do Rio Corrente
0
1
-
Itaparica
0
1
-
Portal do Sertão
Vitória da Conquista
Recôncavo
-
126
Bacia do Rio Grande
0
7
-
Piemonte Norte do Itapicuru
Bacia do Paramirim
0
0
-
Região Metropolitana de Salvador
Sertão Produtivo
0
4
-
Costa do Descobrimento
Piemonte do Paraguaçu
0
1
-
Total
-
-
Total
-
0
95
199.631
170.770
0
11
205.854 175.220
-14,5
-
-14,9
Fonte: Relação Anual de Informações Sociais (RAIS) - Ministério do Trabalho e Emprego (MTE), 2000/2009.
A tabela 11 reforça os comentários constantes da ilustração anterior, na medida em
que estoque e variação percentual do emprego formal, segundo o setor público estadual
apresentaram dados positivos nos três Territórios - Vitória da Conquista (57,7 de variação);
Litoral Sul (36,1% de variação); e, Portal do Sertão (19,3 de variação).
O Território de Identidade da Região Metropolitana de Salvador sofreu variação
negativa de 14,5%, todavia, compatível considerando-se que representa a maior concentração
de emprego e o estado da Bahia apresentou diminuição no período analisado, diferentemente
de outros estados da federação.
Tabela 12 - Evolução da participação percentual do estoque emprego formal, segundo o setor público estadual
- Territórios de Identidade do Estado da Bahia - 2000/2009
Território de Identidade
2000
2009
Território de Identidade
2000 2009
Irecê
0,0
0,0
Bacia do Jacuípe
0,0
0,0
Velho Chico
0,0
0,0
Piemonte da Diamantina
0,0
0,0
Chapada Diamantina
0,0
0,0
Semi-Árido Nordeste II
0,0
0,0
Sisal
0,0
0,0
Litoral Norte e Agreste Baiano
0,0
0,0
Litoral Sul
0,4
0,6
Portal do Sertão
0,7
1,0
Baixo Sul
0,0
0,0
Vitória da Conquista
0,5
0,9
Extremo Sul
0,0
0,0
Recôncavo
1,5
0,0
Médio Sudoeste da Bahia
0,0
0,0
Médio Rio de Contas
0,0
0,0
Vale do Jequiriçá
0,0
0,0
Bacia do Rio Corrente
0,0
0,0
Sertão do São Francisco
0,0
0,0
Itaparica
0,0
0,0
Bacia do Rio Grande
0,0
0,0
Piemonte Norte do Itapicuru
0,0
0,1
Bacia do Paramirim
0,0
0,0
Região Metropolitana de Salvador
97,0
97,5
Sertão Produtivo
0,0
0,0
Costa do Descobrimento
0,0
0,0
Piemonte do Paraguaçu
0,0
0,0
Total
-
-
Total
100,0 100,0
Fonte: Relação Anual de Informações Sociais (RAIS) ― Ministério do Trabalho e Emprego (MTE), 2000/2009.
A Evolução da participação percentual do estoque emprego formal do setor público
estadual, esboçada na tabela 12, vem reafirmar, de um modo geral, os cenários anteriormente
comentados. Na ilustração mencionada aparecem, respectivamente, Região Metropolitana de
127
Salvador – 97,0 (2000) e 97,5 (2009); Vitória da Conquista – 0,5 (2000) e 0,9 (2009); Portal
do Sertão – 0,7 (2000) e 1,0 (2009); e, Litoral Sul – 0,4 (2000) e 0,6 (2009).
Tabela 13 - Estoque emprego formal, por tipo de vínculo, segundo o setor público estadual - Territórios de Identidade
do Estado da Bahia – 2000
Território de Identidade
Estatutário
Celetista
Território de Identidade
Estatutário
Celetista
Irecê
0
0
Bacia do Jacuípe
0
0
Velho Chico
0
1
Piemonte da Diamantina
0
0
Chapada Diamantina
0
0
Semi-Árido Nordeste II
0
0
Sisal
0
0
Litoral Norte e Agreste Baiano
801
6
Portal do Sertão
Baixo Sul
0
0
Vitória da Conquista
Extremo Sul
0
0
Recôncavo
Médio Sudoeste da Bahia
0
0
Vale do Jequiriçá
0
0
Sertão do São Francisco
0
Bacia do Rio Grande
0
0
1.431
1
946
5
1.851
1.174
Médio Rio de Contas
1
6
Bacia do Rio Corrente
0
0
0
Itaparica
0
0
0
0
Piemonte Norte do Itapicuru
0
0
Bacia do Paramirim
0
0
Região Metropolitana de Salvador
199.143
488
Sertão Produtivo
0
0
Costa do Descobrimento
0
0
Piemonte do Paraguaçu
0
0
204.173
1.681
Litoral Sul
Total
-
-
Total
Fonte: Relação Anual de Informações Sociais (RAIS) ― Ministério do Trabalho e Emprego (MTE), 2000. (1): em milhares.
Em 2000, o estoque de emprego formal, por tipo de vínculo, segundo o setor público
estadual, distribuído por Território de Identidade, ilustrado na tabela 13, apresenta
concentração expressiva no regime estatutário. Os dados vem corroborar os comentários
constantes da tabela 4, no tocante à terceira coluna.
Tabela 14 ― Estoque emprego formal, por tipo de vínculo, segundo o setor público estadual ― Territórios de
Identidade do Estado da Bahia ― 2009
Território de Identidade
Celetista
Estatutário
Território de Identidade
Celetista Estatutário
Irecê
0
2
Bacia do Jacuípe
0
0
Velho Chico
0
1
Piemonte da Diamantina
0
2
Chapada Diamantina
0
0
Semi-Árido Nordeste II
0
0
Sisal
0
2
Litoral Norte e Agreste Baiano
1.081
17
Baixo Sul
0
Extremo Sul
0
2
Portal do Sertão
1.700
9
3
Vitória da Conquista
1.496
4
0
2
Recôncavo
0
0
Médio Sudoeste da Bahia
0
2
Médio Rio de Contas
0
5
Vale do Jequiriçá
0
0
Bacia do Rio Corrente
0
1
Litoral Sul
128
Sertão do São Francisco
0
2
Itaparica
Bacia do Rio Grande
0
7
Piemonte Norte do Itapicuru
Bacia do Paramirim
0
0
Região Metropolitana de Salvador
Sertão Produtivo
0
4
Costa do Descobrimento
Piemonte do Paraguaçu
0
1
Total
-
Total
-
0
1
93
2
170.144
626
0
11
174.514
706
Fonte: Relação Anual de Informações Sociais (RAIS) ― Ministério do Trabalho e Emprego (MTE), 2009. (1): em milhares.
De igual modo, em 2009, a tabela 14 expressa a situação apresentada, analisada e
interpretada na tabela 5, terceira coluna: o regime estatutário tem prevalência sobre o vínculo
CLT.
Tabela 15 ― Estoque emprego formal, por sexo, segundo o setor público estadual― Territórios de Identidade do
Estado da Bahia ― 2000
Território de Identidade
Masculino
Feminino
Território de Identidade
Masculino Feminino
Irecê
0
0
Bacia do Jacuípe
0
0
Velho Chico
1
0
Piemonte da Diamantina
0
0
Chapada Diamantina
0
0
Semi-Árido Nordeste II
0
0
Sisal
0
0
Litoral Norte e Agreste Baiano
0
0
413
394
Portal do Sertão
642
790
Baixo Sul
0
0
Vitória da Conquista
451
500
Extremo Sul
0
0
Recôncavo
892
2.133
Médio Sudoeste da Bahia
0
0
Médio Rio de Contas
3
4
Vale do Jequiriçá
0
0
Bacia do Rio Corrente
0
0
Litoral Sul
Sertão do São Francisco
0
0
Itaparica
0
0
Bacia do Rio Grande
0
0
Piemonte Norte do Itapicuru
0
0
Bacia do Paramirim
0
0
Região Metropolitana de Salvador
78.882
120.749
Sertão Produtivo
0
0
Costa do Descobrimento
0
0
Piemonte do Paraguaçu
0
0
81.284
124.570
Total
-
-
Total
Fonte: Relação Anual de Informações Sociais (RAIS) ― Ministério do Trabalho e Emprego (MTE), 2009.
A tabela 15, referente ao estoque emprego formal, por sexo, ratifica o seguinte
cenário: os servidores do sexo feminino, em 2000, excetuando-se o Território de Identidade
do Litoral Sul, constituem-se a maioria dos funcionários do setor público estadual. As
possíveis razões estão arroladas na tabela 9.
Tabela 16 ― Estoque emprego formal, por sexo, segundo o setor público estadual― Territórios de Identidade do
Estado da Bahia ― 2009
Território de Identidade
Masculino
Feminino
Território de Identidade
Masculino Feminino
129
Irecê
0
2
Bacia do Jacuípe
0
0
Velho Chico
0
1
Piemonte da Diamantina
0
2
Chapada Diamantina
0
0
Semi-Árido Nordeste II
0
0
Sisal
0
2
Litoral Norte e Agreste Baiano
0
2
546
552
Portal do Sertão
753
956
Baixo Sul
0
3
Vitória da Conquista
734
766
Extremo Sul
1
1
Recôncavo
0
0
Médio Sudoeste da Bahia
0
2
Médio Rio de Contas
4
1
Vale do Jequiriçá
0
0
Bacia do Rio Corrente
0
1
Sertão do São Francisco
0
2
Itaparica
1
0
Bacia do Rio Grande
5
2
Piemonte Norte do Itapicuru
Bacia do Paramirim
0
0
Região Metropolitana de Salvador
Sertão Produtivo
1
3
Costa do Descobrimento
Piemonte do Paraguaçu
0
1
Litoral Sul
Total
-
-
Total
42
53
75.085
95.685
3
8
77.175
98.045
Fonte: Relação Anual de Informações Sociais (RAIS) ― Ministério do Trabalho e Emprego (MTE), 2009.
De igual modo, em 2009, o sexo feminino prevalece enquanto estoque de emprego
formal do setor público do estado da Bahia. E no fim da presente série histórica não houve
exceção, em relação aos Territórios de Identidade. As áreas da educação e saúde requerem
maior contingente de pessoal do sexo feminino.
CONCLUSÃO
Analisar a trajetória do estoque formal de emprego no setor público do estado da
Bahia, no período 2000/2009 e a distribuição do referido estoque nos seus 27 Territórios de
Identidade constitui-se o objetivo geral deste artigo. Para tanto, foram investigados dados
extraídos da base da Rais/MTE (2012), relativos à natureza jurídica do estoque, variação,
participação, tipo de vínculo, escolaridade e faixa etária, tanto no sentido macro (o estado
como um todo) quanto à estratificação/distribuição dos mencionados fatores por Territórios de
Identidade.
Simultaneamente, procurou o pesquisador estabelecer comparação entre o estoque
formal do setor público do estado da Bahia com o limite prudencial referente às despesas de
pessoal, preconizado pela Lei Complementar nº 101/2000, mais conhecida como “Lei de
Responsabilidade Fiscal” (LRF), a partir de dados disponibilizados no sítio eletrônico da
Secretaria da Fazendo do Estado da Bahia (SEFAZ/ICF, 2012), no mesmo período. Isso foi
130
possível tendo em vista os relatórios quadrimestrais da despesa liquidada de pessoal e receita
corrente líquida.
Na percepção do autor, salvo melhor juízo, o objetivo do estudo foi alcançado, na
medida em que dispôs o doutorando do referencial documental (RAIS e SEFAZ) necessário à
elucidação da ocorrência, bem assim, o aporte teórico de expoentes da área, inclusive da
legislação vigente.
Para cada ilustração – tabelas e figuras, constantes da seção 3 deste trabalho, procurou
o pesquisador analisar e interpretar os dados, acrescentando ponderações/inferências de ordem
pessoal, todavia, de modo crítico-reflexivo, ancoradas na literatura no seu sentido lato.
Sinopticamente, verificou-se que o estoque de emprego formal, sob a responsabilidade
do tesouro estadual da Bahia, no período investigado, sofreu um declínio - situação contrária à
região nordeste e a totalização dos 27 entes federados.
O cenário baiano, sob o encargo do estado, se torna mais crítico se considerar que em
2009 o limite prudencial estabelecido pela LRF fora ultrapassado. Mais comprometedor
ainda, se levar em conta o contingente de duas faixas etárias (50 a 64 anos e 65 ou mais), do
estoque de emprego formal, respectivamente, servidores do sexo feminino e masculino com
tempo de serviço e idade, necessários ao requerimento do Ato Aposentador, na condição
facultativa. Isso porque, inativos e pensionistas entram no cálculo das despesas com pessoal.
Assim, se por um lado, há déficit de pessoal, constatado nos relatórios de gestão do
estado da Bahia; por outro, mantida a tendência de elevação do limite prudencial, relativo à
despesa com pessoal, a Bahia ficará engessada, não podendo atender às demandas de serviços
sob seu encargo.
Ante o exposto, para que se garanta o efetivo suficiente ao funcionamento eficiente
dos órgãos sob a responsabilidade do estado da Bahia, conforme prevê o princípio
constitucional da economicidade, o estado deverá ser mais agressivo na gestão tributária, na
formulação,
implantação
e
crescimento/desenvolvimento,
implementação
a
fim
de
de
ampliar
políticas
a
públicas
receita
que
corrente
visem
o
líquida
e,
consequentemente, gerar empregos e renda.
Quanto ao estoque de emprego formal, sob o encargo do estado da Bahia, distribuídos
por Territórios de Identidade, observou-se que na maioria dos referidos Territórios o estoque é
bastante reduzido, e, em 4 deles não se verifica servidores públicos do setor estadual. Essa
ocorrência leva a supor que a maquina estadual vem utilizando os institutos da terceirização e
do PST para suprir às demandas da sociedade (municípios) de responsabilidade do governo
do estado, uma vez que, em sendo empregados terceirizado, seus vínculos, de natureza
131
celetista, não têm relação com o estado-empregador, e sim com as empresas privadas (pessoas
jurídicas) ou diretamente com o prestador de serviço, se PST.
Outra possível suposição é de que a base da RAIS/MTE não seja segura para apurar o
estoque de emprego do setor público estadual, por Território de Identidade, porque ante o
inexpressivo quantitativo de estoque na maioria daqueles, entrevistou-se o Pró-Reitor de
Administração (PROAD), da Universidade do Estado da Bahia (UNEB), já que a Autarquia
Universitária está em 19 dos 27 territórios, com quadros de professores permanentes,
visitantes, substitutos, além de técnicos administrativos efetivos e contratados por meio do
Regime de Direito Especial Administrativo (REDA), obtendo-se do referido Pró-Reitor a
resposta que se segue:
A UNEB tem seus servidores centralizados na Unidade Orçamentária (610), na
capital, apesar de atender às demandas de 25 Departamentos do interior do Estado,
abrangendo 19 dos 27 Territórios de Identidade, por facilitar o controle junto ao
INSS e Ministério da Fazenda. Os dados alimentam o Sistema de Recursos
Humanos, via Secretaria da Administração do Estado - SAEB (UZEDA, 2012).
Considerando o depoimento supra, pode-se supor que outros órgãos do estado da
Bahia, também procedam da mesma forma. Talvez por isso, que no Território de Identidade
da Região Metropolitana de Salvador, o estoque de emprego formal do Estado da Bahia
(estatutários e celetistas) tenha apresentado 170.770 servidores, correspondendo a 97,46%, do
estoque, em 2009. Ressalte-se, porém, que se trata de uma mera suposição, devendo o
pesquisador, em outra investigação assemelhada, apurar tal ocorrência junto aos órgãos
sistêmicos do Estado da Bahia, bem assim, da União.
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135
POLÍTICAS PÚBLICAS DE LAZER IMPLEMENTADAS NO MUNICÍPIO DE
JEQUIÉ/BA: UMA REFLEXÃO SOBRE O PROJETO SOLAZER
Temistocles Damasceno Silva 1
Maira Antunes Rodrigues 2
Raiane Pires Silva 3
Rafael Messias Teixeira 4
RESUMO
A presente investigação cientifica configurou-se como uma pesquisa documental sobre
as políticas públicas de lazer implementadas pela Secretaria Municipal de Esporte e
Lazer do Município de Jequié/BA, tomando-se como referência empírica as ações do
Projeto Solazer, no período de 2009 à 2012. Nesta perspectiva, concluiu-se que os
projetos de lazer implementados no município de Jequié/BA, devem ter como principal
objetivo uma gestão participativa, garantindo a participação da comunidade no processo
de planejamento, execução e avaliação das ações. Logo, considera-se de fundamental
importância o posicionamento do poder público, através da Secretaria Municipal de
Esporte e Lazer (SMEL), no intuito de trazer a tona uma nova discussão acerca do
processo de implementação de tais políticas públicas.
PALAVRAS-CHAVE: Lazer. Políticas Públicas. Gestão.
PUBLIC POLICIES IMPLEMENTED IN THE CITY OF LEISURE JEQUIE / BA: A
REFLECTION ON THE DRAFT SOLAZER
ABSTRACT
This scientific research was configured as a documentary research on public policies
leisure implemented by the Municipal Sports and Leisure in the City of Jequie/BA,
taking as reference the actions of the empirical Solazer Project in the period 2009 to
2012. This perspective, it was concluded that the recreational projects implemented in
Jequié / BA should be directed to participative management, ensuring community
participation in the planning, implementation and evaluation of process actions.
Therefore, it is considered of fundamental importance the position of the government,
1
Temístocles Damasceno Silva: Graduado em Educação Fisica pela Universidade Estadual do
Sudoeste da Bahia - UESB e especialização em Atividade Física e Saúde pela Faculdade de
Tecnologia e Ciência - FTC. [email protected]
2
Maira Antunes dos Santos Rodrigues: Possui graduação em Educação Física e
especialização em metodologia da educação física e esporte pela Universidade Estadual do
Sudoeste da Bahia. [email protected]
3
Raiane Pires Silva: Discente do curso de licenciatura em Educação Física pela Universidade
Estadual do Sudoeste da Bahia - UESB. [email protected]
4
Rafael Messias Teixeira: Discente do curso de licenciatura em Educação Física pela
Universidade Estadual do Sudoeste da Bahia - UESB. [email protected]
136
through the Municipal Sports and Leisure (SMEL) in
order to bring out a new discussion on the implementation of such policy process.
KEYWORDS: Leisure. Public Policy. Management.
1. INTRODUÇÃO
A constituição federal de 1988, aponta o lazer enquanto direito social do povo
brasileiro. Logo, para Chemin (2009, p. 165):
É responsabilidade do Município – dentro de sua função social como
entidade titular de competências próprias destinadas à satisfação dos
interesses locais dos munícipes – de promover políticas públicas
educacionais utilizando o lazer como objeto e como instrumento de
educação, ou seja, a educação para e pelo lazer.
Nesta lógica, o município, enquanto unidade representativa do estado, tem o
dever de garantir, através de atividades administrativas, a efetividade dos direitos
fundamentais de sua competência, entre eles o direito social ao lazer. Logo, os assuntos
apontados acima demonstram uma necessidade de reflexão acerca do papel da
administração pública, com relação à construção de políticas de lazer, a fim de entender
e interpretar os verdadeiros objetivos dessas atividades na sociedade atual. Desta forma,
decidiu-se analisar as políticas públicas de lazer implementadas no município de
Jequié/BA, tomando-se como referência empírica as ações desenvolvidas pelo projeto
Solazer, através da Secretaria Municipal de Esporte e Lazer (SMEL), no período de
2009 a 2012.
Desta forma, esta pesquisa justificou-se pela afinidade para com a
temática bem como pela necessidade de ampliação das produções sobre políticas
públicas voltadas para o lazer.
Nesta perspectiva, o presente estudo configurou-se como uma pesquisa
documental, de caráter exploratório e abordagem qualitativa (GIL, 2002). Enquanto
referencial teórico destacou-se uma análise acerca dos estudos que perpassam a temática
política pública de lazer, destacando-se autores como: Nelson Carvalho Marcellino e
Silvia Cristina Franco do Amaral. Sendo assim, elencou-se como fonte de evidências do
estudo: documentos (ofícios, memorandos, etc) e relatórios em arquivo, fornecidos pela
Secretaria Municipal de Esporte e Lazer de Jequié/BA. Para análise dos dados, definiu-
137
se as seguintes categorias: Abrangência, articulação intersetorial e diversificação das
ações proporcionadas pelo referido projeto.
Sendo assim, percebeu-se a necessidade de uma breve reflexão sobre os
conceitos que permeiam o lazer bem com sobre as políticas públicas destinadas a tal
fenômeno, visando assim, ampliar o olhar acerca do objeto de estudo.
2. REFLEXÕES ACERCA DOS CONCEITOS QUE PERMEIAM O LAZER
Um dos principais conceitos de lazer evidenciado no âmbito científico,
relaciona-se ao pensamento de Dumazedier (1979, p.12), o qual aponta que:
“...o lazer é o conjunto de ocupações, às quais o indivíduo pode entregar-se
de livre vontade, seja para repousar, seja para divertir-se e entreter-se ou
ainda para desenvolver sua informação ou formação desinteressada, sua
participação social voluntária ou sua livre capacidade criadora após livrar-se
ou desembaraçar-se das obrigações profissionais, familiares e sociais.”
Neste sentido, Marcellino (1987, p. 31) constata que o lazer seria uma esfera da
vida gerada historicamente, da qual emergem valores questionadores da sociedade como
um todo, e que também pode exercer influências na estrutura social vigente. Neste
contexto, Gomes (2004) sintetiza seu entendimento de lazer como:
[...] dimensão da cultura construída por meio da vivência lúdica de
manifestações culturais em um espaço/tempo conquistado pelo sujeito ou
grupo social, estabelecendo relações dialéticas com as necessidades, os
deveres e as obrigações, especialmente com o trabalho produtivo. (GOMES,
2004, p. 124).
Logo, ao debater o lazer enquanto cultura vivenciada no tempo disponível, a
autora acredita que tal “variação de enfoque” sinaliza que a consideração do lazer como
uma gama de ocupações passa a ser redimensionada, sendo que este fenômeno passa a
ser visto sob o prisma da cultura.
Em contrapartida, Pimentel (2009) revela que é possível ter a confirmação de
138
que o lazer é uma categoria em contínua construção e engessá-lo a determinado
momento da História ou de acordo com certas regras sociais, econômicas, políticas ou
religiosas simplesmente refletiria em sua desvalorização acentuada.
Baseado nas concepções aqui apresentadas, entende-se o lazer de modo amplo e
com características abrangentes, fruto da sociedade contemporânea. Logo, tal fenômeno
seria um espaço privilegiado para vivências críticas e criativas de conteúdos culturais.
Sendo assim, é importante também avançar no seu entendimento apenas como descanso
e divertimento, e pensar na possibilidade de proporcionar desenvolvimento pessoal e
social, por meio de diferentes vivências.
Todavia, de acordo com Suassuna (2007, p. 10) é notório um grande avanço no
que diz respeito a uma discussão acerca do lazer, mas ainda é percebida uma deficiência
de programas e ações governamentais que privilegiem o lazer. Neste sentido, os
assuntos abordados acima apontam para uma necessidade de uma reflexão sobre as
políticas públicas destinadas ao lazer, haja vista que é através de tais ações que este
fenômeno ganha sentido e significado perante a população, sendo desta forma,
materializado enquanto direito social.
3. POLITICAS PÚBLICAS DESTINADAS AO LAZER
Ao pensar sobre políticas públicas destinadas ao lazer torna-se necessário uma
reflexão prévia sobre os conceitos que permeiam a temática. Logo, diante da
diversidade de conceitos de políticas públicas, pode-se destacar Teixeira (2002), o qual
desenvolve um conceito que aborda a política pública como distribuição de recursos
públicos e desenvolvimento de ações a partir de regras definidas pelo Estado e
sociedade.
Em consoante, Starepravo (2011) afirma a necessidade de se compreender
melhor a definição da categoria política pública, com o objetivo de auxiliar as ações
governamentais com ênfase na área do esporte e lazer. Para o autor, a política pública na
maioria das vezes é apenas a parte mais visível de todo processo desenvolvido em
espaço social específico, que comporta disputas, relações, alianças, decisões estratégicas
e também não planejadas (STAREPRAVO et al., 2011, p. 234).
Todavia, Amaral (2009) revela que as políticas públicas podem ser entendidas a
partir de três dimensões que juntas compõe a sua definição. A primeira dimensão estaria
139
relacionada à política na sua dimensão filosófica, epistemológica, conceitual. A segunda
refere-se à atividade política partidária e por fim, a terceira dimensão estaria ligada a
elaboração e implementação de programas de ações públicas. Sendo assim, ao refletir
sobre a gestão das políticas públicas de lazer, Amaral (2009, p.47) apresenta dois
modelos radicalmente opostos, denominados “Antipopular” e o “Participativo”.
Em relação ao modelo de gestão das políticas públicas de lazer denominado
“antipopular” entende-se que o mesmo referenda-se em uma gestão sem a participação
da população, pensado para aqueles que possuem trabalho ou vínculo empregatício.
Assim, os excluídos (sem emprego e sem renda) ficam dependendo de iniciativas de
ONGs e instituições filantrópicas para serem assistidas por programas e diferentes
formas de proteção.
“As poucas políticas públicas que ainda sobrevivem nesse campo são
destinadas ao desenvolvimento das condições do esporte espetáculo, de uma
rede de sustentáculos cujo objetivo é criar no País uma geração de futuros
campeões olímpicos. Também sobrevivem políticas focalizadas em áreas de
extrema instabilidade social e como disse antes, de promoção de políticas
pobres para os pobres.” (AMARAL, 2009, p. 50)
No que diz respeito ao modelo participativo, o mesmo é pautado na participação
efetiva da população nas decisões e implantações das ações a serem desenvolvidas.
Logo, tal modelo se apresenta através dos eixos: articulação intersetorial, abrangência e
a diversificação das ações de lazer.
Para a autora, a articulação intersetorial se materializa a partir dos setores da
administração e a comunidade, que discutem e entram em consenso para estabelecer
ações coletivas e eficientes para a execução. Com relação aos eixos ampliação e
diversificação das ações de lazer, Amaral (2009, p.53) afirma que:
“... não adianta apenas a oferta de espaços e propostas de lazer. Este é o
primeiro passo, mas um trabalho diretivo realizado em cada comunidade,
proporcionando uma reflexão da produção cultural local e da necessidade da
ampliação daquilo que já acontece é extremamente necessário.”
Nesse sentido, quando se fala sobre a questão do lazer, principalmente, ligado à
construção de políticas de atuação, um primeiro aspecto importante a ser considerado é
140
justamente a amplitude do lazer e sua compreensão parcial e limitada, que pode ser
destacado na ação de órgãos públicos, na pesquisa, na legislação etc. (MARCELLINO,
1987).
Assim, deve-se levar em consideração o lazer na perspectiva abrangente, como
cultura vivenciada no tempo disponível, com determinadas características próprias
(MARCELLINO, 1987). Desta forma, para o autor, a política pública deve ser fruto da
mais ampla participação dos habitantes das cidades. Logo, as diretrizes gerais de uma
política de atividades devem contemplar também questões relativas à formação e
desenvolvimento de quadros para atuação, aos espaços e equipamentos e critérios de
reordenação do tempo. Além disso, torna-se de fundamental importância a
implementação de projetos que venha a garantir a materialização do fenômeno
abordado.
4. CARACTERIZANDO O PROJETO SOLAZER
O Projeto “SoLazer” apresenta-se como uma das ações do Projeto “Esporte e
Lazer”, que tem como objetivo atender a população do Município de Jequié (zona
urbana e rural) por intermédio das atividades educativas, esportivas e recreativas tais
como: oficina de estórias infantis, desenho, pintura, teatro, futebol, vôlei, baleado,
xadrez, dominó, dama e atividades recreativas: limão na colher, corrida de saco, peteca,
etc (SMEL, 2009).
4. 1 ABRANGÊNCIA DAS AÇÕES DO PROJETO
De acordo com os dados verificados no IBGE (2010) o município de Jequié/BA
possui 151.895 habitantes (zona urbana e rural), todavia, o número de beneficiados
atendidos pelo Projeto Solazer foi de aproximadamente 2.500 participantes . Logo, tal
demanda apresenta-se de forma bastante insignificante, levando-se em consideração a
clientela em potencial. Vale ressaltar que tal projeto, enfatiza prioritariamente o
atendimento as crianças e aos adolescentes. Além disso, as atividades são idealizadas
por apenas um setor, através de ações que atendem pequenas populações em pontos
específicos da cidade. Sendo assim, tais dados corroboram com os estudos de Silva e
141
Ávila (2014), os quais apontam que:
a ampliação da abrangência das políticas públicas de lazer torna-se
comprometida, haja vista que as mesmas ganham características esporádicas,
limitando a ampliação dos serviços e espaços relacionados ao lazer da
comunidade que compõem o município de Jequié/BA (p.38).
Nesta lógica, Marcellino (2000, p.122) afirma que é fundamental implementar
atividades de lazer que possam atender as pessoas no seu todo. Todavia, se faz
necessário que estes indivíduos tenham consciência critica acerca do papel do lazer
enquanto direito social. Neste contexto, Rolim (1989) constata que as universidades
devem capacitar e formar especialistas em lazer, capazes de educar a população com
referência ao seu tempo disponivel, compreendendo a importância e abrangência do
lazer para as pessoas.
Além disso, Suassuna (2007) afirma a necessidade de sobrepor as políticas
consideradas verticalizadas, haja vista que sua elaboração perpassa por um órgão
superior competente, sem a consulta da população do município para tal. Desta forma,
Marcellino (1987) defende que a política pública deve ser fruto da mais ampla
participação popular.
4. 2 ARTICULAÇÃO INTERSETORIAL NA EXECUÇÃO DO PROJETO
Após análise das execuções do Projeto Solazer verificou-se uma articulação
entre as secretarias municipais, de Esporte e Lazer, Desenvolvimento Social, Cultura e
Turismo, Saúde, Educação, Agricultura e Meio Ambiente e Serviços Públicos.
Entre os anos 2009 a 2011 a articulação com as demais secretarias aconteceram
em todas as execuções do projeto, pois eram realizados nas áreas públicas da sede,
distritos e povoados, sendo disponibilizadas equipes para desenvolvimento de ações
referentes a cada setor envolvido. Porém no ano de 2012 essa articulação aconteceu
apenas com as secretarias de Educação e de Serviços Públicos. Em relação à Secretaria
de Educação, firmou-se uma parceria com as unidades escolares do município, com
intuito de garantir que as ações do projeto pudessem ser executadas no âmbito escolar.
No que diz respeito a Secretaria de Serviços Públicos, tal articulação se limitou na
142
celebração de um convênio, com o objetivo de realizar a limpeza das áreas públicas
onde seriam executadas as ações do projeto Solazer.
Desta forma, constata-se uma tentativa de materialização da articulação
intersetorial. Porém, na maioria das vezes, as parcerias foram realizadas para cobrir uma
deficiência numérica de gestores e técnicos destinados a trabalhar com o lazer. Logo,
tais dados se aproximam do conceito de intersetorialidade proposto por Amaral (2009),
evidenciando que o projeto solazer estaria relacionado a um arranjo de programas, em
que vários setores da gestão buscaram apenas a resolução de problemas pontuais, se
distanciando assim do conceito de matricialidade, o qual aponta que apesar dos setores
existirem independentemente, a governabilidade dependerá do trabalho em conjunto.
Nesta lógica, Munhoz (2008) revela que a ação conjunta entre secretarias e
outras instituições auxiliará nas políticas públicas de lazer, a partir de uma interface
entre as demais políticas de outras secretarias, tais como educação, saúde, habitação,
água, esgoto, entre outras. Ações estas, que são relacionadas a outros fins, mas que
privilegiam condições para as vivências do lazer.
Assim, a falta de articulação intersetorial para a realização do projeto no
município de Jequié/BA, sustenta um importante dado comprovado por Marcellino
(2008) no qual o autor defende a necessidade de enxergar o lazer para além de uma
política de atividades, o que remete a um trabalho em conjunto com as diversas
secretarias.
4. 3 DIVERSIFICAÇÃO DOS CONTEÚDOS CULTURAIS DO LAZER
De acordo com os documentos analisados do projeto Solazer verificou-se a
realização de práticas de atividades esportivas, jogos populares, jogos de salão e
diversas oficinas (confecção de bonecas, pipas, gudes, pinturas, etc). Levando em
consideração a classificação proposta por Marcellino (2008) acerca dos conteúdos
culturais ( artísticos, manuais, físico-esportivos, intelectual, social e turístico) notou-se a
grande vinculação das atividades do projeto aos conteúdos físico-esportivos (vôlei,
futebol, handebol e basquete) e manuais (confecção de bonecas, pipas, gudes, pinturas,
etc.) diminuindo assim o atendimento a diversificação dos conteúdos culturais do lazer
sugerido por Marcellino (2008).
143
Nesta perspectiva, os dados encontrados confirmam o pensamento de Pimentel
(2009) o qual revela que as atividades de lazer, implementadas por projetos sociais,
diversas vezes, não representam expressivo papel na vida individual e social dos
beneficiados, induzindo-os a uma distorção, no que diz respeito ao entendimento do
lazer, em sua extensão e natureza.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
As ações implementadas pelo projeto investigado apresentam um caráter
focalista, sendo que suas respectivas atividades foram elaboradas pelos órgãos
governamentais competentes, negando assim, a participação da comunidade no processo
de elaboração e avaliação de tais ações. Logo, percebe-se que o projeto foi introduzido
de forma aleatória, sem uma consulta prévia a comunidade beneficiada.
Conseqüentemente, não houve o atendimento, de maneira abrangente, pois o
projeto acabou enfatizando as crianças e adolescentes, limitando assim a participação
dos demais. Neste sentido, evidencia-se que tais políticas públicas de lazer se
apresentam como conjunturais, isto é, foram políticas realizadas para solucionar
problemas de momento, através de ações delimitadas para um grupo específico. Ao
mesmo tempo, percebeu-se a falta da diversificação dos conteúdos culturais do lazer,
evidenciando na maioria das ações atividades físico-desportivas, limitando ao usuário
uma visão parcial acerca do fenômeno abordado.
Enfim, conclui-se que as ações implementadas pelo projeto solazer, não
colaboraram para efetivação do lazer enquanto um direito social. Sendo assim,
considera-se de fundamental importância que o poder público do município de Jequié –
BA através da Secretaria Municipal de Esporte e Lazer (SMEL) traga a tona uma nova
discussão, com a finalidade de buscar novas políticas públicas de lazer referendadas na
gestão participativa.
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145
ESTADO E POLÍTICA PÚBLICAS DE DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL:
RECORTES DE UM ESTUDO
Danilo Uzêda da Cruz
1
RESUMO
Este texto busca apresentar resultados provisórios de pesquisa que investiga a Política
Pública de desenvolvimento territorial na Bahia/Brasil e como o enfoque Territorial
possibilita a ampliação da esfera democrático-participativa, numa nova significação do
conceito de políticas públicas e de desenvolvimento regional, e a repactuação do jogo
democrático com a sociedade civil e movimentos sociais organizados. Estratégia que diz
respeito a equação capital-trabalho-natureza. Em nosso olhar inicial a proposta de
democracia participativa/dinâmica territorial, pode significar um avanço qualitativo na
formulação e implementação de políticas públicas, mas vacila entre uma proposta
garantidora da qualidade de vida de pessoas ou disposta a assegurar uma proposta societária
de transformação. Buscamos entender porque essa ampliação da esfera democrática faz
subsumir outras formas de luta e organização, silenciado grupos e classes sociais, tornadas
reféns da técnica-tempo impostas pelo grande capital.
PALAVRAS CHAVE: Desenvolvimento Territorial – Políticas Públicas - Democracia
INTRODUÇÃO.
A intensa relação entre os processos democráticos, para além do minimalismo, e os
aspectos conceituais que lhe sustentam na contemporaneidade, à luz do das dinâmicas de
desenvolvimento recente, em particular a proposta de desenvolvimento territorial, tem
consolidado um campo de pesquisa entre as ciências sociais. Uma certa produção acerca do
conceito de democracia vem trabalhando de forma interdisciplinar ciências humanas e
sociais travando um bem sucedido debate à guisa de rediscutir os limites e perspectivas da
democracia contemporânea, contribuindo para o aprofundamento e matização das
1
Graduando em Ciências Sociais/UFBA, Graduado em História/UEFS, Especialista em Educação
Superior/FTC, Mestrando em Desenvolvimento Regional e Urbano/UNIFACS, Pesquisador do Centro de
Pesquisas da Religião/CPR/UEFS e do Instituto de Pesquisas Sociais/IPS, Técnico em Desenvolvimento
Regional CAR.
146
“democracias” realmente existentes. Nesse sentido as diversas experiências como produto
da luta de classes e disputa hegemônica, tem contribuído para essa intensa pesquisa neste
campo, possibilitando ainda a compreensão e o questionamento dos limites e da
necessidade histórica de ultrapassar o modelo liberal.
Enquanto a superação da democracia liberal apresenta-se como proposição ou
debate político, as experiências de alargamento da democracia, denominada por Boaventura
de Souza Santos de ampliação do cânone democrático (SANTOS, 2003), tem encontrado na
dinâmica de territorialidade das políticas públicas uma experimentação exitosa. Em outra
perspectiva, Meszáros aponta o necessário entendimento da profunda crise estrutural que
arrasta os Estados e suas democracias para uma reconstrução do modelo que ultrapassa a
mera ampliação da participação das populações nas gestões e decisões políticas dos Estados
(MESZÁROS, 2002).
Esse campo proximal de pesquisa e investigação científica das ciências sociais
permite dar conta das diversas dimensões da realidade social a partir da dialética entre o
local e o global, articulando as análises e teorias do desenvolvimento, que aqui
apontaremos como como fundamentação central do processo de transformação gradual da
estrutura política de populações e suas fronteiras, bem como da crescente e efetiva
participação das populações nos rumos dos Estados. Um grupo significativo de teóricos
buscam racionalizar espaço-tempo-natureza e o modo de vida de suas populações sem,
contudo, perceber as alterações dessa estrutura social ou inverter a lógica de acumulação do
capital, como se fosse possível algum desenvolvimento societário com aumento
catastrófico da miséria e pobreza – apenas constituindo máquinas eletrônicas de votar.
Esses campos se encontram na esfera da política pública e sua dinâmica. Pensar o
desenvolvimento no mundo contemporâneo tem sido uma tarefa também de pensar/propor
alternativas à questões como democracia, participação, desconcentração de riqueza e
equidade econômica, política e cultural, numa expressa noção de interseção entre as
diversas dimensões da vida social. Momento de pensar/contrapor o discurso único da
equação democratização-liberalismo-desenvolvimento. Esse discurso já demonstra sua
falibilidade à despeito dos primeiros séculos de hegemonia liberal, caracterizando-se como
o modelo a ser superado na econômica política e na teoria política.
147
Em meio a essa dinâmica embala-se uma estratégia de desenvolvimento territorial
no Brasil, onde a tônica tem sido o retorno da participação popular na construção das
políticas. É possível dizer que essa estratégia de desenvolvimento territorial, com algum
avanço qualitativo na formulação e implementação de políticas públicas, vacilante ainda
entre ser uma proposta concreta garantidora da qualidade de vida das pessoas ou localizarse como uma forma de assegurar a qualidade de vida da sociedade, portanto com uma
proposta societária de transformação. Se pensarmos numa balança a pesar ambas,
poderíamos dizer que tenda para pequena mudança endógena de alguns grupos e/ou, no
máximo, para a manutenção do atual estado de coisas.
O debate e a prática do
Desenvolvimento Territorial podem tornar-se, na maioria dos casos, uma forma concreta de
resistência à avalanche do capitalismo avançado, onde formas de luta e organização
tornam-se reféns da técnica-tempo impostas pelo grande capital 2. Esse é o pode ser. As
diversas análises e compreensões do Desenvolvimento Territorial, enquanto uma política
pública não traz claro o papel da sociedade civil, das organizações sócias, nem mesmo dos
movimentos sociais tradicionais, sobretudo, os movimentos sindicais, onde nenhum deles
aparenta questionar a estrutura produtiva ancorada no capitalismo. Discutem o Estado como
um mero indutor do capital. 3 De que maneira o enfrentamento teórico pode contribuir para,
ao entender os conceitos, aprofundar as dimensões e alternativas de transformações sociais,
invertendo a lógica de acumulação e de relação tácita entre o liberalismo e a democracia
como forma última de organização política da sociedade? Ou ainda, de que forma essa
experiência histórica tem refletido nas políticas públicas, gerenciais ou não, da esfera
social?
2
O filósofo marxista István Meszáros, em Para Além do Capital, aponta a agilidade com que o capitalismo
contemporâneo se liquefaz, se reconstrói. Ao contrário do que teóricos e militantes socialistas e comunistas
afirmavam, o autor aponta a rapidez com que o capitalismo encontra alternativas para manter-se como um
sistema econômico hegemônico. Ainda que a premissa dessa análise esteja no próprio Marx, há uma
inovação quanto à crítica a essas transformações e mesmo ao conceito-experiência dessas transformações
no mundo contemporâneo. Uma das alternativas é justamente não se colocar apenas como um sistema
econômico, e sim como um complexo projeto de sociedade, global, reafirmando-se a cada instante em
todos os espaços. A superação desse projeto não será mediada por um colapso, mas por um processo
longínquo de transição. Ao mesmo tempo, nos lembra o autor ele esvazia a economia de sentido, de
qualquer sentido político. Em nosso olhar a estratégia de Desenvolvimento Territorial Sustentável pode se
tornar uma parte desse projeto, desde que se proponha a isso. Ver: MESZÁROS: 2002.
3
Nesse particular Ver PERICO: 2009. Aliás, bom notar, que o próprio Estado tem financiado pesquisas e
publicações com vistas a legitimar sua estratégia de desenvolvimento. Um sem número de publicações em
parceria com Universidades e Centros de Pesquisa tem aderido a esse processo num jogo de moedas, cartas
e insígnias marcadas.
148
Será preciso, para tanto, ir um pouco além, enxergando a política de participação na
disputa pela hegemonia do Estado enquanto experiência histórica, e das estratégias
utilizadas para promover o Desenvolvimento Territorial articulando processos democráticos
liberais, trazendo a baila o conceito do processo de transformações, mudanças, e demandas
que a política de desenvolvimento territorial tem buscado atender e/ou resolver, e o papel
da sociedade civil organizada nesse contexto. O texto, à guisa de contribuir com essa
análise, divide-se em três momentos, a saber: analisaremos de princípio os conceitos-chave
território, democracia e sociedade civil, à guisa de entender de que lugar estamos falando;
o segundo momento trará algumas notas sobre a os processo de participação dentro dessa
dinâmica, por fim algumas problematizações em torno do caminho escolhido para percorrer
tentando caracterizar o sentido da democracia participativa como estratégia na disputa pela
hegemonia do Estado e as considerações por ser um processo em curso. Pretende-se, desse
modo, contribuir com o debate teórico-prático do Desenvolvimento Territorial, e a
necessidade de superação do paradigma democrático-liberal-participativo.
A pesquisa proposta não se arroga capaz de resolver por completo e em sua
complexidade essa “pendência” teórica, mas anseia por contribuir em algum aspecto para
identificar esse problema indiciário.
Desta forma, acreditamos que o estudo/análise do processo democráticoparticipativo no Brasil é um objeto concreto de análise política, sobretudo porque a
dinâmica territorial enquanto experiência prática de formulação de políticas públicas tornase um interessante objeto para entender as relações contemporâneas entre Estado e
sociedade civil organizada e sobretudo porque o temário das políticas públicas tem
aumentado interesse tanto de gestores governamentais como da sociedade civil, nos
levando a apresentar análises/estudos teóricos que possam melhor explicitar o estado da
arte na formulação/construção das políticas.
TERRITÓRIOS E DEMOCRACIA CONCEITOS E INTERSEÇÕES
A partir da localidade, a estratégia de desenvolvimento territorial aponta como
fundamentação central o processo de transformação gradual da estrutura política e social de
149
populações inteiras, em que pese não alterar substancialmente sua estrutura social e
econômica, ou mesmo a ambiental, racionalizando espaço-tempo-natureza com o modo de
vida de suas populações, na perspectiva de associar as políticas públicas a uma
identidade/comunidade territorial. Esse processo de desenvolvimento tem como princípio
político o alargamento do cânone democrático, transitando entre a democracia
representativa e a participativa (COELHO e NOBRE, 2004; SANTOS, 2003), e sua
expressão na formulação das políticas públicas a serem executadas pelo Estado.
Pensada como política pública, o Desenvolvimento Territorial em curso no Brasil
possibilita a ampliação da esfera democrático-participativa, numa nova significação do
conceito de políticas públicas e de desenvolvimento regional, e uma repactuação da relação
entre Estado e sociedade civil, configurando um novo arranjo institucional de gestão
pública. Essa compreensão provisória já carrega em si um conjunto de afirmações que
compreendem o esgotamento do modelo liberal não apenas na esfera econômica, mas,
sobretudo, no estrangulamento e esgotamento das alternativas liberais na política. O
Desenvolvimento Territorial busca organizar a equação capital-trabalho-natureza e a
relação com suas populações, fundamentada ‘na ideia-conceito de participação e
territorialidade, possibilitando outros arranjos institucionais. Essa impossível equação
apresenta problemas teóricos e metodológicos entre ser uma proposta concreta garantidora
da qualidade de vida mais ampla ou de comunidades restritas, acrescentando pouco ou nada
concepção de sistema-mundo. É preciso identificar, portanto, três problemas de pesquisa, a
saber: porque essa ampliação da esfera democrática tem substituído outras formas de luta e
organização, silenciando grupos e classes sociais, tornadas reféns da técnica-tempo
impostas pelo Estado, interrogar porque a política pública de desenvolvimento territorial
tem contribuído esse novo arranjo; e, quais as articulações de três conceitos fundamentais: a
concepção de território, de democracia e de participação ante essa nova institucionalidade.
Tratar do conceito de Desenvolvimento Territorial na América Latina e no Brasil é
falar, sobretudo para uma produção acadêmica que não aponta para um processo de
transformação política mais profunda, como diz Teixeira em recente ensaio, faz uma opção
pelo reformismo (TEIXEIRA e FREDERICO, 2008). Ainda que não concordemos com seu
pensamento na totalidade, é pertinente pensar que tanto o leque de possibilidade quanto as
alternativas que disponibiliza, de fato, o descredenciam para o processo de transformação
150
mais profundo da sociedade. E, assim como o conceito de políticas públicas, sua polissemia
tende a tornar seu estudo difuso nos diversos caminhos da economia, geografia e ciências
sociais, no particular da ciência política. A maioria das análises não traz claro o papel das
políticas de desenvolvimento territorial, nem o papel da sociedade civil, ou os “porquês”
desse desembarque teórico-metodológico numa estratégia de desenvolvimento montada
com a finalidade de atender a determinados grupos sociais e/ou a perpetuação do poder
hegemônico que a elite detêm. Uma parte disso se deve ao fato de ser um olhar científico
ainda em um estágio bastante inicial dentro da academia, fazendo com que o conceitoexperiência dialogue, como dissemos, por diversos campos do conhecimento. Num outro
olhar é possível identificar a dificuldade teórico-metodológica em entender/analisar o pano
de fundo que está presente quando analisamos a política pública de desenvolvimento
territorial, qual seja, o debate/análise da democracia participativa no mundo
contemporâneo, suas estratégias e porquês, a fim de manter presente e dinâmico a proposta
liberal, ou de uma liberal democracia.
O conceito de território é fruto de uma experiência histórica, não pode ser percebido
como algo dado ou constituído universalmente. As experiências históricas na Itália
possibilitaram uma práxis no desenvolvimento econômico particular. Já a experiênciaconceito de desenvolvimento territorial na América Latina tem proporcionado uma outra
experimentação, nos âmbitos da construção de identidades, na consolidação de
territorialidades sociais e na esfera do planejamento das políticas públicas. Entendemos que
não se trata de uma questão meramente de escala, ainda que, se assim o fosse, cada escala
teria a sua regra. Dessa forma, como aponta Ricoeur, não há porque temer estudar ou
pesquisar o local, o global ou, em nosso caso, o territorial, já que a comprovação dar-se-á
mediante “regras” de pesquisa e análise que permitem tal operação. Trata-se de definir uma
escala de análise que é também a de uma estratégia de elaboração, implementação e de
identidade entre as populações (RICOEUR, 2007). Segundo Santos, o território é um
espaço de conflito, de luta por poder e, sobretudo, uma guerra de lugares, onde cada classe
ou grupo observa e guerreia a partir de sua lógica e possibilidade de entendimento. É no
território que se dá a disputa política por hegemonia, daí a necessidade de se entender as
instituições e governos; é no território que acontecem as decisões sobre o uso e manejo dos
recursos naturais, daí a necessidade de discutir o passivo ambiental; é no território que as
151
pessoas lutam por sua sobrevivência, daí a necessidade de se entender as relações sociais
entre grupos étnicos, relações sociais de gênero, de geração e, sobretudo, de classe
(SANTOS, 2002). Por fim, é no território, esse lugar de contradições, que se dão as
profundas relações dos homens e mulheres com sua própria história: daí a necessidade
latente de se entender historicamente como e porque as relações institucionais, jurídicas,
políticas, sociais, dão-se desta e não daquela maneira, nessa e não naquela temporalidade.
Ainda que a dimensão ou enfoque territorial na formulação das políticas públicas represente
um espaço da política, importante se faz lembrar que esse lugar também pressupõe um
conjunto de sujeitos sociais que tencionam no sentido de implementação da política.
Portanto, é possível um processo como esse também gere institucionalidades, relações
políticas e sociais renovadas e alimentadas pelas ações dos grupos e classes em disputa. Um
processo de transformações sociais que pode levar a um novo olhar sobre a política de
desenvolvimento territorial e sobre a ação dos governos nessa esfera (BAUDEL, 2004).
A política pública em curso na Bahia/Brasil apresenta, em nosso olhar, um cenário
importante do ponto de vista da política pública de desenvolvimento territorial, ou seja,
para pensar o território e sua dimensão de planejamento/construção de identidade. Suas
estratégias de implementação seus modelos de gestão e controle público, influenciam a
política nacional, senão dão o norte. A expressão dessa política pública, cuja
experimentação dá-se na medida em que a analisamos, portanto um objeto dinâmico de
analise, nem por isso menos concreto como recorte teórico-metodológico, ausculta a
política pública desenvolvida pelo governo do Estado da Bahia, uma vez que também tem
buscado - por meio de ferramentas de implementação - aumentar a capacidade do Estado
em atender as demandas da sociedade civil, possibilitando a ampliação do processo de
participação democrática. Conquanto não estejamos interessados, nos limites dessa
pesquisa, em observar a execução da política pública em seu aspecto quantificável,
realinhamos nosso olhar para o objeto teórico que a experiência subjaz. A lacuna teórica
que pretendemos observar diz respeito a uma inexistência conceitual para o processo em
curso de formulação e implantação da política territorial de desenvolvimento que combina ao menos estamos buscando discutir - elementos teóricos da democracia participativa com a
própria política pública de desenvolvimento territorial. Ainda na perspectiva dessa lacuna,
há uma escassez analítica que permita melhor enxergar outra questão, qual seja, de como a
152
política pública territorial elabora a agenda política do Estado. Podemos ainda aproveitar a
pista de pesquisa proposta em Souza, quando argumenta que há uma lacuna existente na
pesquisa em ciência política a ser trabalhada no que diz respeito a esfera política da
formulação das políticas públicas e da democracia participativa. E continua afirmando que
"ainda se tem pouca clareza de quem formula as nossas políticas públicas e como elas são
implementadas" (SOUZA, 2003).
Essa dinâmica possibilita ainda que pensemos no território fronteira, o lugar que
inicia o estranho, o outro, portanto espaço de constante disputa e afirmação de poderes.
Visto assim o território é um instrumento de construção hegemônica cujo papel é,
sobretudo, de definir o que e como está inserido. Onde aquela dimensão que apenas
apontamos acima se constrói como ora como coesão social, ora na figura do Próximo,
deixando claro nas relações sociais o outro que ocupa, invade ou simplesmente coabita.
Desse modo, é o território, esse lugar de contradições, que se dão as profundas relações
dos homens com sua própria história: daí a necessidade latente de se entender
historicamente como e porque as relações institucionais, jurídicas, políticas, sociais, dão-se
desta e não daquela maneira, nessa e não naquela temporalidade. As transformações, as
permanências e rupturas podem ser percebidas a partir de um olhar e análise endógena,
desprezando o caráter internacionalizante das relações humanas sob a égide do capitalismo
- que é globalizante? Temos motivos para crer que não. Ora, Santos demonstra como o
mundo não pode suplantar o local, ou o global não pode engolir o territorial 4. Essa gestão
do território deve ser mediada pelos interesses locais, em que haja algum equilíbrio de
forças entre global e o local. Essa busca faz desse espaço, como dissemos acima, uma
constante guerra de lugares 5: não somente ambiental, social, cultural, mas principalmente o
equilíbrio no processo de gestão desses recursos, as políticas públicas que engendram e são
engendradas por um processo de disputa pela hegemonia do Estado que as define. A
“novidade” que o mundo contemporâneo nos coloca como “o novo” está presente desde os
primórdios das organizações sociais, das primeiras aglomerações humanas e dos estudos
sobre essas sociedades. A questão da fronteira e seu território “obriga-nos”, como lembra
4
Estudos recentes sugerem, no limite, da necessidade tratar as políticas públicas com um olhar “glocal”.
VER: ORTEGA e ALMEIDA: 2007.
5
SANTOS: 2002: 45.
153
Pedrão, “a reconhecer que há fronteiras mais sólidas que outras”. 6 O território na dimensão
de estratégia de política pública não deve deixar de julgar esse processo de construção
histórica de sua identidade, nem o seu caráter relacional com o mundo externo, com o
outro. 7
A dimensão da fronteira, do território, traz em seu subtexto uma necessidade de
entender as relações de poder e da organização da sociedade política em nosso tempo. Não
como mágica, mas como condição histórica portanto se faz necessário apontar, ainda que
rapidamente, alguns aspectos a conflitar sobre o caráter que assume a democracia e nossos
tempos.
A organização dos Estados no mundo contemporâneo apresenta alternativas de
participação no âmbito da democracia liberal. Não apenas a democracia representativa
aparece com uma alternativa, mas, sobretudo, a democracia participativa surge em meados
da década de 1980 como uma alternativa progressista de enfrentamento e de disputa pela
hegemonia dentro das regras ditadas pelo próprio sistema liberal, tendo na participação
minimalista apenas parte de sua expressão. Conselhos de Gestão, Orçamentos
participativos, planejamentos participativos e outras formas de consultas populares de
cunho deliberativo ou mesmo consultivo surgem no cenário institucional como
instrumentos de participação popular em esferas de decisão de políticas públicas. No Brasil
experiências participativas e de implementação de políticas de participação popular já
foram estudadas em diversas pesquisas. A Bahia experimenta ainda de forma muito
superficial a participação popular, seja em conselhos ou em orçamentos participativos,
como também na recente experiência de planejamento plurianual participativo. Essa
experiência será alvo de nossas pesquisas, sobretudo pelo papel de relações de força que
6
PEDRÃO: 2009. Em particular o debate que o autor traz sobre a historicidade do conceito de fronteiras e
territórios. “(...) a noção moderna de fronteira surgiu como uma necessidade dos Estados nacionais, com sua
estruturação de poder projetada, simultaneamente, como controle interno de relações de poder de classe e
como referencia dos relacionamentos com outros Estados a que se reconhece equivalência.(...)” p.40.
7
Admitindo que não entraremos por ora nesse importante debate, que aliás diz respeito a própria
conceituação de democracia e poder, de grande importância para o conjunto de nossa análise, a
estruturação e perspectiva trazida por Habermas em torno do conceito-experiência de inclusão, nos levará
para o estudo de um campo da normatividade dessa inclusão, ou nas palavras do próprio Habermas, de
como são geradas as regras – internas? – de aceitação e reconhecimento da existência do outro.
Acreditamos que retornaremos a esse debate ao longo do texto, sobretudo porque a validação dessas
regras ocorre nos estados modernos das mais diferentes formas. Apenas uma delas é a via da democracia e
suas ambiguidades. HABERMAS: 2007.
154
são estabelecidas e disputa pela hegemonia no Estado. Há, dessa forma, uma estratégia nos
limites da democracia liberal com vistas a garantir algum espaço de participação.
Qual o sentido dessa participação, já que o liberalismo apartou o político do
econômico? Trata-se de formas de atuação na esfera pública, atuação racional motivada por
interesses individuais, a partir do agir comunicativo como analisa Habermas? De atuar nos
estertores do capitalismo com estratégias alternativas atuando intramodelo, como propõe
Santos? De conquista a dádiva a participação como inclusão cidadã encontra espaço na
espera pública de poder em algum lugar além do estanque momento do voto, ou aí está o
limite da democracia liberal, como nos lembra Pateman? A sociedade brasileira, não como
abstração populista, mas como concretude histórica, em seus ciclos intermináveis de
autoritarismo e subtração dos direitos políticos e civis, encontra brechas para repensar o
atual modelo de democratização – se é que há – da esfera pública? Ou a armadilha
semântica em que Sen nos coloca ao aproximar o desenvolvimento como um processo de
expansão das liberdades reais, quando não há governos capazes de o fazê-lo sob o domínio
do capital? Se democracia está na moda, como especialmente nos diz Hobsbawm, qual a
materialidade desse modelo político? Entendemos que o debate hodierno dar-se-á na crítica
ontológica do modelo e não do encontro de lacunas, mas atuando na crítica interna ao
problema, na análise distinta do processo. 8
Impossível, portanto, prosseguir com qualquer estudo sério e aprofundado sem
intentar contra o discurso único da democracia liberal e suas conquistas 9, e mesmo sem
incluir no debate teórico-metodológico a sociedade civil e sua expressão política, o Estado.
No Brasil pós segunda guerra mundial as lutas pelo processo de redemocratização e
ampliação dos direitos são marcantes ao longo dos anos 1950 e 1960 até o acontecimento
do golpe militar. Até aí, com a afirmação do proletária do industrial, e o aumento do
acirramento das lutas no campo, a disputa contra o capital está nítida e clara inclusive nas
formas de mobilização e de enfrentamento a elite dominante. A ditadura militar,
combinando o terror e a ideologização do “milagre econômico”, deu-se a ascensão da luta
8
HABERMAS: 2003; SANTOS: 2005; SEM: 2000. E, HOBSBAWM: 2007. Todos os autores deixam claro os
diversos modelos de democracia e suas especificidades históricas. Mesmo com a crítica aos modelos de
democracia, não há nos autores citados o desejo de autocracias.
9
BOBBIO: 2009: 34. Em um capítulo bastante elucidativo Bobbio, neste trabalho de 1984, desenvolve as
promessas não cumpridas da democracia liberal, apontando inclusive para a dificuldade de origem em
conciliar desenvolvimento econômico e liberdades coletivas e individuais.
155
pela queda do regime militar. O enfrentamento, como nos lembra Gohn, oscila entre uma
luta internacional e os problemas nacionais. 10 Ao mesmo tempo, e como produto de um
movimento global, as atenções da sociedade brasileira ultrapassam o chão da fábrica, os
sindicatos e os movimentos tradicionais. Novos temas e novas experiências de classe
entram em cena para reivindicar as novas possibilidades de direitos que são ampliadas
pelos regimes democráticos-liberais em todo o mundo. A percepção do poder na sociedade
civil ampliada (DURIGUETTO, 2007; FOUCALT, 1979; GRAMSCI, 2001.), contrastando
com a imanência do poder de um só lugar; a politização dos segmentos com participação
minoritária na política (DELGADO e FERREIRA, 2006), ampliando a própria dimensão de
direitos políticos e civil; as novas frentes de luta das esquerdas, que passam a ocupar
espaços de poder e mando no mundo (FERREIRA e REIS, 2007); e, ainda a retomada da
luta no campo na década de 1970, e o surgimento de novos movimentos alternativos ao
sindicalismo rural já desgastado e pelego (STEDILE, 2005). Isso para sem esquecer o
processo de luta por redemocratização política que obriga muitos ao exílio, leva tantos à
morte e à luta armada e que vê surgir nos anos 1980 uma esquerda renovada que tem em
mente a tomada do poder pelas regras do jogo.
A pressão vivenciada nos anos de chumbo da ditadura militar assiste a um declínio
programático de mudança das coisas nos anos que seguem a reabertura política. Declínio
tanto no potencial de pressão como no poder de aglutinação, como podemos observar em
Gohn e Teixeira 11, foi inversamente proporcional à organização do espaço rural, seja por
meio dos sindicatos rurais, que alteraram seus objetivos e focos de luta, seja entre o MST
que tornou-se ao longo da década de 1990 o modelo de organização de trabalhadores rurais
e de movimento social classista como outrora era observado entre o movimento operário,
como analisa Stédile 12. As novas demandas da democracia-liberal então vitoriosa, que outra
vez descolou a política da economia, legou uma década de desmobilização das ruas para a
estratégia de aceitação das regras do jogo, com mandatos chamados populares,
progressistas e democráticos em gestões municipais, estaduais e federal.
Segundo Carole Pateman, “(...) o modelo de participativo como aquele onde se
exige o input máximo (a participação) e onde o output inclui não apenas as políticas
10
GOHN: 2000.
GOHN: 1998 e TEIXEIRA: 2001.
12
STÉDILE: 2005.
11
156
(decisões) mas também o desenvolvimento de capacidades sociais e políticas de cada
indivíduo (...)” 13, só é possível em uma dinâmica social onde a democracia se efetive em
outras esferas como a social e econômica. No Brasil a dialética existente entre a força e a
debilidade dos movimentos sociais, ante a alavancada do neoliberalismo, conforme analisa
Sader, inquieta e alimenta diversas pesquisas, sobretudo na intensa relação entre
democracia participativa e a questão do desenvolvimento.
É instrumento de força e
resistência à prepotência neoliberal, mas tem no reverso a fragilidade de tornar-se
protagonista de uma descaracterização ideológica e política dos instrumentos tradicionais
de luta e enfrentamento à classe dominante, com a assimilação política e cooptação de
lideranças, dirigentes e categorias de classe inteiras. Mais que isso: perceber a falsa
equação entre democracia, capitalismo e liberalismo em tempos hodiernos é tanto uma
necessidade acadêmica quanto política, mesmo uma necessidade histórica (MESZÁROS,
2002). Contudo é possível pensar em um modelo de crítica endógena, que disputaria a
esfera política conquistando, pela via democrática, os espaços de decisão e formulação de
políticas públicas e de normatização (legislação). Santos traz elementos para pensarmos a
participação política em tempos atuais. Segundo o autor, essas experiências, sobretudo a
brasileira, remete à construção de três teses para o fortalecimento e ampliação da
democracia participativa, a saber; “1ª tese: fortalecimento da demodiversidade (...),
reconhecer que não existe nenhum motivo para a democracia assumir uma só forma; (...) 2ª
tese: fortalecimento da articulação contra hegemônica entre o local e o global (...) novas
experiências democráticas precisam do apoio de atores democráticos transnacionais (...); 3ª
tese: ampliação do experimentalismo democrático (...) é necessário para a pluralização
cultural, racial e distributiva da democracia que se multipliquem experimentos (...). 14. São
elementos de ampliação dessa democracia liberal, sobretudo por força dos trabalhadores e
trabalhadoras no processo de enfrentamento ao Estado. No âmbito da proposta de
Desenvolvimento Sustentável (Territorial) no Brasil, trabalhadores e trabalhadoras veem-se
obrigados a empreender alternativas (propositivas) de desenvolvimento, à revelia de sua
luta pela sobrevivência, de suas condições e posição estrutura social. Inferimos que as
condições para toda a América Latina é a mesma: a luta política não é um momento
13
14
PATEMAN: 1992: 62.
SANTOS: 2005: 78.
157
exterior à luta econômica ou social (mesmo ambiental). A mutação do discurso em torno
das obrigações políticas e sociais dos trabalhadores e de seus movimentos amplia, nas
últimas décadas, o papel e o perfil de reformadores sociais, dos outrora movimentos
transformadores da sociedade. Os trabalhadores rurais, por exemplo, organizados em
sindicatos rurais, têm buscado empoderar-se dessa nova organização dos discursos em
torno do desenvolvimento, reorientando práticas, políticas e demandas, participando
ativamente do processo de construção dessa estratégia. Dessa forma participam de
conselhos, comitês, reuniões e grupos de trabalho, quando não conduzem e executam ações
do poder público mediando (atuando como interlocutores) entre governo e o mundo rural.
Na luta pela ampliação dos direitos políticos, aos movimentos sociais tem faltado a
percepção de que os direitos civis e sociais sempre apartados na democracia liberal alienam
a cada dia a cidadania em construção e parecem querer re-fundar a sua própria história, ao
desconhecer a experiência de classe vivida por suas populações. Aderem a proposta política
deixando intocado o processo mais amplo de acumulação de riqueza, possibilitado por uma
certa dinâmica a curto prazo, mas agrilhoando a médio e longo prazo as demandas sociais
às vicissitudes do mercado de ações, do câmbio flutuante, da taxa Selic 15, do humor da
moeda. etc, dotando de conteúdo moral e personificado o que é do mundo da política, de
fantasiosa e mágica, como já nos advertira Marx 16.
Ainda que apressado, o painel anterior sobre a participação política no Brasil 17,
busca identificar que há um espaço político em que grupos sociais vem atuando de forma
15
A sigla SELIC significa Sistema Especial de Liquidação e Custódia e é um sistema computadorizado
gerenciado pelo Banco Central do Brasil e da Associação Nacional das Instituições dos Mercados Abertos
desde 1980 quando foi criado. São os operadores das instituições que transferem ao SELIC os negócios
relativos a títulos públicos que envolvem bancos que compram e que vendem esses títulos. A Taxa
Referencial SELIC é uma taxa de juros fixada pelo Comitê de Política Monetária (COPOM) do Banco Central
do Brasil que remunera os investidores no negócio de compra e venda de títulos públicos. Ela é obtida
mediante cálculo da taxa média ponderada dos juros praticados pelas instituições financeiras. A partir de
1995 a Taxa Referencial Selic passou a ser utilizada para atualizar o recolhimento em atraso de tributos e
contribuições federais.
16
MARX: 2008.
17
Participação que envolve ainda uma ampla arregimentação dos chamados novos movimentos sociais e
suas recentes bandeiras de luta. São movimentos de mulheres, negros, afrodescendentes, indígenas,
portadores de necessidades especiais, agricultores familiares, etc. cujo pano de fundo via de regra está não
na transformação social e sim na atenção aos seus direitos particulares e do seu grupo, numa tentativa de
inclusão a cidadania que está posta. Cidadania alicerçada no consumo, no reconhecimento público e na
atenção aos direitos constitucionais. Podemos ainda identificar uma recente mobilização para que o Estado
passe a normatizar a cidadania nos espaços privados, com a criação de cotas em empresas, escolas,
acessibilidade a escritórios, etc.
158
distinta, e que a própria historicidade brasileira condiciona para o encontro com um modelo
e estratégia de luta que não passa necessariamente pela tomada do Estado. 18 Motivo pelo
qual entendemos ser necessário esboçar quais os espaços de atuação e participação que a
sociedade civil organizada vem ocupando, a fim de ampliar o cânone democrático,
conforme observamos acima.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
As lutas sociais no mundo contemporâneo e a disputa política a ser enfrentada nos
próximos tempos, pois que “a verdadeira meta da ‘defesa das causas perdidas’ não é
defender, como tal o terror stalinista, mas tornar problemática a tão facilzinha alternativa
democrático-liberal” 19 . Essa perspectiva nos leva buscar entender melhor a dinâmica do
mundo contemporâneo, qual a alternativa ao modelo que não seja um retorno aos equívocos
históricos produzidos pelo pensamento único de esquerda. Mas que nos retire do marasmo
político do pensamento único liberal. E ainda: a profundidade da crítica aos processos
democráticos nos aponta para que, “talvez sejamos forçados a aprender de nossas atuais
condições econômicas e políticas é que um capitalismo humano, ‘social’, e
verdadeiramente democrático e igualitário é mais irreal e utópico que o socialismo”. 20
Alguns conceitos foram sendo assimilados politicamente as estratégias liberais de
manutenção do processo de acumulação do capital. Estratégias ideológicas cujo DNA é
próprio da constante transformação e recriação do capitalismo, como parte de seu processo
metabólico de apropriação e re-significação da realidade social, onde a ideologização da
realidade é o principal instrumento. Esse fenômeno pode ser assistido, mormente, após a
queda da URSS e com ela algumas esperanças no socialismo. O retorno a conceitos
fundamentais que alimentem a pesquisa social e a teoria social pode fundamentar processos
18
Apenas para registro é preciso dizer que as primeiras prefeituras governadas por prefeitos petistas eram
encaradas como a tomada do estado pelos trabalhadores. A criação de novas tecnologias de gestão e de
participação foi se institucionalizando e, como não havia ao fundo nenhuma proposta concreta de
transformação social, foram assimiladas pelas elites econômicas e passaram a responder diretamente a suas
demandas.
19
ZIZEK: 2011: 25
20
WOOD: 2003.
159
críticos da realidade criando alternativas concretas de participação social em torno de um
projeto de transformação societária. As questões territoriais e do caráter da democracia
contemporânea são dois conceitos que necessitam de um novo olhar para que possa
constituir-se um elemento de análise em do Estado.
E por fim, como construir uma outra alternativa a democracia liberal sem que
caiamos em novas ditaduras. Já se identifica, podemos observar Ainda que o debate se
arraste a algumas décadas, a questão originária parece não ter sido colocada, a saber de
como gestar um novo modelo de Estado que mescle instrumentos políticos que garantam a
diversidade social, respeito a princípios e garantias máximas as classes sócias, com a
garantia da igualdade econômica e social, uma vez que a promessa da democracia liberal e
suas variações de garantia jurídica parece constar apenas no mundo dos sonhos.
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162
PLANEJAMENTO REGIONAL NO BRASIL: UM BREVE RELATO
HISTÓRICO
Claudia Fardin Soares Pereira 1
RESUMO
Este artigo apresenta um breve histórico do desenvolvimento do planejamento regional no
Brasil, com suas principais concepções, obedecendo o processo histórico pelo qual o País
percorreu durante o período que se estende da década de 30 até os dias atuais. Para tal, partiuse do entendimento de que todo planejamento, para atingir a eficácia proposta, deva ser
proposto com base em um território específico, que se delimita sobre a região (podendo ser
esta meso, macro ou microrregião), com suas particularidades, seu desenvolvimento histórico
e cultural, sua formação econômica, política e social. Foi desenvolvido através da análise de
pesquisa documental, a partir de livros, artigos, teses e documentos oficiais.
PALAVRAS-CHAVE: Planejamento regional. Planos de governo. Políticas governamentais.
Brasil.
I.
INTRODUÇÃO
No Brasil, o planejamento como instrumento de política de desenvolvimento adotada pelo
Estado, teve seu marco inicial na década de 30, numa tendência seguida também por outros
países da América Latina e da Europa, como justificativa para se atingir o modelo de
progresso econômico e social adotado mundialmente.
Entende-se que o planejamento deve ser pensado como uma política regional a ser
implementada sobre determinado território, de modo a produzir resultados positivos em
termos econômicos, políticos e/ou sociais.
Para Milton Santos (2005), o território deve ser compreendido sob a perspectiva do uso - o
todo complexo onde se tece uma trama de reações complementares e conflitantes. Deve ser
entendido, então, como uma totalidade que vai do global ao local.
1
Economista. Mestre em Desenvolvimento Regional pela Universidade Salvador – UNIFACS. E-mail:
[email protected].
163
Principalmente após a segundo pós-guerra, o país assumiu uma postura de modernização, cuja
meta a ser alcançada era a expansão e a consolidação do capitalismo internamente e, para tal,
tornou-se necessário utilizar e promover o planejamento territorial em escala regional.
(IANNI, 1986)
Num primeiro momento, os planos nacionais do governo pretendiam promover um ambiente
propício à acumulação do capital, através da articulação espacial do território nacional. Este
fortalecimento se deu com o incentivo à industrialização e a implantação de indústrias de
base, que justificavam os empreendimentos de vulto no país, decorrentes principalmente do
Plano Salte e do Plano de Metas do governo de Juscelino Kubitschek.
Foi neste momento que se observou o surgimento de uma polarização de indústrias em
lugares específicos e estratégicos dentro do território nacional. (CANO, 1997)
Na década de 60, sob o regime militar, o governo passou a adotar um discurso de correção das
desigualdades no interior país, preocupação que se expressou em todos os planos nacionais de
desenvolvimento elaborados a partir de então. Havia uma clara necessidade de implementação
de políticas de integração nacional que visassem a unificação das regiões Nordeste, CentroOeste e Norte, o que somente se tornaria possível com a instalação de polos industriais que
permitissem a dinamização e o estímulo à economia local, tornando possível alcançar o
estágio econômico das regiões Sul e Sudeste do país – bastante desenvolvidas em relação às
anteriores. (FURTADO, 1989)
Nesta época, as políticas de governo voltaram sua atenção para as regiões consideradas
periféricas, que apresentavam alto nível de pobreza. Para tal, buscou-se dar incentivos
públicos à industrialização daquelas regiões, fazendo uso do discurso da modernização. Na
prática, porém, o que se pôde verificar foi o grande incentivo à implantação de indústrias de
base, que em sua maioria funcionavam principalmente como fornecedoras de insumos
industriais para outras regiões do país, principalmente o Sudeste, e, como consequência,
contribuíam ainda mais para uma polarização entre as regiões brasileiras. (CANO, 1997;
DINIZ, 2001)
Até meados dos anos 80, quando o objetivo claro dos planos e programas federais era a
promoção da integração entre as regiões para o desenvolvimento nacional, o Governo Federal
assumiu um papel de ator principal, central, no processo político de intervenção territorial,
através de seus programas de governo e de suas agências regionais como, por exemplo, a
Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste – Sudene, a Superintendência do
Desenvolvimento da Amazônia – Sudam, o Banco do Nordeste, dentre ouros.
164
Após a queda do governo militar, em 1985, mudanças estruturais passaram a ser observadas
na conduta do processo de desenvolvimento nacional. A ascendência de uma onda neoliberal,
que seguia a ordem mundial em vigência, organizava-se sob a égide da globalização e da
minimização da intervenção do Estado na economia.
Embora tenham atingido em parte seus objetivos econômicos e políticos, conforme previstos,
esses planos, porém, tiveram pouco impacto no campo social. Desemprego, concentração de
renda, déficit na geração de emprego se acumularam ao longo do tempo e tornaram-se
problemas sérios, a ponto de comprometer o crescimento e o desenvolvimento do País e, por
isso, deveriam ser enfrentados o quanto antes através de uma ação governamental consistente
e direta.
A partir desse momento se deu a ascensão de outro paradigma na política brasileira. Se num
primeiro momento, o governo brasileiro procurou promover a integração do território
nacional como medida para atingir o desenvolvimento econômico e social do país,
posteriormente, sob outro prisma, foi adotada uma estratégia do planejamento territorial, que
objetivava o desenvolvimento de cada uma das regiões de forma seletiva, dando atenção
prioritária a seus problemas e particularidades.
Os planos nacionais e regionais deram lugar aos planos setoriais sob uma intervenção
fragmentada, que se mostrou em campos específicos da economia e da sociedade, sob a forma
de projetos e políticas públicas.
A partir da Constituição Federal de 1988 começaram a ser elaborados alguns projetos como o
Brasil em Ação (1996-1999) e o Avança Brasil (2000-2003), para citar alguns, que
estabeleceram seus eixos de ação com a proposta de um novo recorte interventor políticoadministrativo, econômico e financeiro para o território nacional, cujo objetivo era melhor
atacar os problemas regionais com intervenção nas áreas-chave de infraestrutura (transporte,
energia, telecomunicações), a fim de promover sua integração com o restante do País e o
exterior e, consequentemente, seu desenvolvimento.
II.
PLANEJAMENTO: A CONSTRUÇÃO DE UM CONCEITO
165
Sem grandes variações entre os autores, nos dicionários da língua portuguesa, o verbete
‘planejar’ significa fazer ou traçar um plano, uma estratégia, planificar, projetar 2. Na prática,
para os fins deste artigo, entende-se que planejar estrategicamente é um ato que significa
propor ações para a interferência específica em determinado espaço de tempo, e num dado
território. Ou seja, parte-se de uma necessidade concreta, pautada sobre uma realidade
observada e mapeada – já posta, e então são traçados objetivos e metas para o alcance de um
determinado fim.
Quando utilizado pelo Estado, o planejamento torna-se um instrumento através do qual se
pretende atingir o crescimento e desenvolvimento do país como um todo e de suas regiões em
particular, em cada um de seus campos e atuação.
Conforme o entendimento do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão:
O planejamento pode ser entendido como o exercício de escolha consciente de ações
que aumentem as chances de obter um resultado específico. É uma atividade
dinâmica que se opõe ao improviso total, buscando orientar as decisões a partir das
informações disponíveis. O planejamento governamental acrescenta ao conceito as
características da esfera pública, tornando a atividade ainda mais complexa. Para
realizá-la, é preciso conhecimento aprofundado sobre as razões do estágio de
desenvolvimento nacional, as formas de operação do Estado e as circunstâncias e
possibilidades políticas de atuação. (MINISTÉRIO DO PLANEJAMENTO. Em:
<http://www.planejamento.gov.br/includes/faq/faq.asp?sub=7>.
Acesso
em:
14.07.2014)
O planejamento deve ser utilizado como mecanismo para a necessária distribuição, no
território, dos elementos e fatores de produção, da administração de recursos e dos resultados
em função de determinados objetivos, previamente estipulados, pelo qual é possível o
mapeamento das etapas necessárias ao desenvolvimento de determinado país ou região.
Pode-se afirmar, por fim, que o planejamento é o resultado de um processo de decisão
político-social, que deve desenvolver-se de forma transparente, voltado para o futuro. Na
esfera governamental, o planejamento assume um caráter formal e institucional.
Para que este instrumento adquira sua eficiência, é preciso que se observe quando da
elaboração, sua inserção no tempo e no espaço. Além disso, deve-se também focar as relações
sociais, políticas e econômicas de determinada região, onde este terá seu campo de atuação. É
com a observação e o respeito a esses elementos que, através do planejamento, consegue-se
propor programas e projetos condizentes com a realidade local e capazes de produzirem
resultados mais eficazes.
2
Para se chegar à conclusão do significado do termo ‘planejar’, foram utilizados como base os dicionários da
língua portuguesa: Aurélio, Michaelis e Houaiss.
166
A
implementação
de
um
processo
de
desenvolvimento
territorial
pressupõe
o
desencadeamento de ações de caráter estratégicas, como: gestão social dos territórios,
fortalecimento das redes sociais de cooperação, dinamização da economia e articulação
interinstitucional.
Porém, é preciso ressaltar que toda política pública só consegue alcançar seus objetivos se
estiver diretamente atrelada ao conceito de território, cuja identidade está intimamente ligada
à noção de história, cultura, espaço, tempo, recursos naturais e povo. Assim, as políticas
públicas – de modo geral – devem necessariamente passar pelo contexto social. Devem
respeitar a territorialidade, com suas limitações e imposições, com suas vantagens naturais e
as vantagens adquiridas ao longo de seu processo de formação, e com sua gente, aquela que
nasceu, cresceu e se estabilizou na localidade, mas também com aqueles que ali se fixaram,
com suas origens, suas histórias, suas tradições e culturas, e com o passar do tempo receberam
influências e influenciaram todo o contexto social.
Assim, o conceito de território pode ser entendido como um “espaço físico, geograficamente
definido, geralmente contínuo, caracterizado por critérios multidimensionais, tais como o
ambiente, a economia, a sociedade, a cultura, a política e as instituições e uma população com
grupos sociais relativamente distintos, que se relacionam interna e externamente por meio de
processos específicos, onde se pode distinguir um ou mais elementos que indicam identidade,
coesão social, cultural e territorial.” (MDA. 2004, p. 4)
Para Milton Santos (1985), a concretização do significado de território só é possível através
de sua relação no espaço, no tempo e na sociedade.
Como as formações sócio-espaciais possuem estruturas (social, política,
econômica...) que instauram sua existência material, são as formas e objetos
geográficos que objetivam a relação espaço-tempo-sociedade, objetivação esta
decorrente da cristalização de processos sociais gerais nos lugares que, enquanto
acumulação desigual de tempos, possibilitam a concretude, de maneira específica, da
sociedade em geral (singularidade). “Aliás, essa especificidade do lugar [...] é que
permite falar de um espaço concreto”. (SANTOS, 1985, p. 10-11)
Quando a sociedade se territorializa, o faz com todas as suas complexidades e contradições,
num processo que envolve, além do espaço construído e do tempo específico, também o
processo de sua formação econômica, social, política, o elemento humano, com suas lutas,
conquistas, vitórias e frustrações, práticas e produções. Essa construção nos remete ao
conceito de região, que para Pacheco, ao se apropriar do entendimento de Ann Markusen,
deve ser considerado como uma sociedade historicamente desenvolvida e territorialmente
contínua que possui o ambiente físico, socioeconômico, o meio político e cultural, e a
167
estrutura espacial independente de outras regiões e outras unidades territoriais principais
(cidades e nações). (MARKUSEN apud PACHECO, 1996)
Na contemporaneidade o conceito de região assumiu uma maior complexidade, uma vez que
as tradicionais concepções de região baseadas na individualidade/singularidade devem ceder
espaço para as regiões particulares, articuladas a espaços mais abrangentes de caráter
estadual, nacional e internacional. Novas conjunturas políticas e econômicas, como o
processo de globalização, propõem a substituição do conceito de região pelo de rede, pois
pressupõem articulações funcionais por meio de pontos de confluência de informações,
capital, ideias, pessoas e mercadorias, oriundas de espaços próximos e longínquos.
(FONSECA, 1999, p. 45)
Num país de grandes proporções territoriais, como o Brasil, as desigualdades regionais
constituem um enorme obstáculo ao seu desenvolvimento, conspirando contra a construção de
uma Federação solidária e progressista. Por um longo tempo, o país deixou de influir de
forma planejada no desenvolvimento de suas regiões, resultando no aprofundamento de
índices de desigualdades que causaram transtornos sociais agudos e acirraram movimentos
regionais desfavoráveis ao desenvolvimento sustentável do país.
No atual mundo globalizado, as áreas que apresentam melhores condições de atração
locacional são as que possuem atributos vantajosos de infraestrutura, recursos humanos,
tecnologia e qualidade de vida. As áreas excluídas da dinâmica de mercado tendem a
permanecer à margem dos fluxos econômicos principais e a apresentar menores níveis de
renda e bem-estar.
Na atualidade, com toda a evolução do conceito e das práticas em planejamento, as melhores
políticas públicas implementadas pelos sistemas políticos contemporâneos, têm se mostrado
resultantes de uma complexa e contínua interação entre diversos atores, dentro e fora do
governo, com a participação ampla de vários segmentos da sociedade, tanto em seu processo
de construção quanto na tomada de contas e avaliação dos resultados, que se mostram nos
campos políticos, econômicos e sociais.
III.
A EXPERIÊNCIA BRASILEIRA DE PLANEJAMENTO
168
No Brasil, a ideia e a prática do planejamento, enquanto mecanismo para se alcançar o
desenvolvimento, remonta aos anos de 1930 3. Porém, nesta época que se estende até meados
da década de 50, esta atividade assume uma forma não-sistêmica. Sob a influência dos
movimentos de modernização presentes na América Latina, o planejamento adquire uma
postura focada na modernização política e econômica do país, com ações na área do
investimento, crescimento econômico e desenvolvimento social, sob a intervenção estatal que
promovia a política nacionalista da época.
Seu marco inicial está nas políticas adotadas pelo Governo de Vargas, quando da elaboração
do Plano Especial de Obras Públicas e Aparelhamento de Defesa Nacional, em 1939, cuja
execução estava prevista para o período de cinco anos e cujos objetivos buscavam a promoção
da indústria de base, a construção de obras públicas e o fortalecimento da defesa nacional.
Alguns órgãos e empresas públicas foram criadas no período, assim como a elaboração de
importantes documentos, que sugerem a intenção do governo em promover uma política de
planejamento no País.
Ianni (1986), em suas análises, elenca os principais órgãos e empresas criadas pelo governo
federal, no período de 1930 a 1945, os quais citamos alguns: Ministério do Trabalho,
Indústria e Comércio (1930); Instituto do Cacau da Bahia (1931); Ministério da Educação e
Saúde Pública (1932); Departamento Nacional do Café e Instituto do Açúcar e do Álcool
(1933); Instituto Nacional de Estatística e Plano Geral de Viação Nacional (1934),
Departamento Administrativo do Serviço Público – DASP e Instituto Brasileiro de Geografia
e Estatística – IBGE (1938); Plano de Obras Públicas e Aparelhamento da Defesa (1939);
Fábrica Nacional de Motores (1940); Companhia Siderúrgica Nacional (1941); Serviço
Nacional de Aprendizagem Industrial – SENAI (1942); Usina Siderúrgica de Volta Redonda,
Consolidação das Leis do Trabalho, Serviço Social da Indústria - SESI, Plano de Obras e
Equipamentos (1943); Superintendência da Moeda e Crédito – SUMOC (1945).
Nem todas as realizações do governo federal foram fruto de um estudo ou debates
promovidos pelo planejamento, mas consequências diretas do próprio processo histórico pelo
qual passava o País. Para Lafer (1975), no entanto, “[...] várias foram às tentativas de
3
Ainda no século XIX, no Brasil, o problema regional já chamava atenção, principalmente em virtude das
constantes secas e dos problemas sociais que assolaram a região Nordeste e a dimensão continental da
Amazônia, com uma demanda constante por políticas de controle territorial. Porém, ainda não pode-se falar em
planejamento regional esta época. O que observa-se é a criação de estratégias para o combate a problemas
pontuais. É deste período a criação da Comissão Imperial (1877), cuja preocupação se concentrava na busca de
soluções para o problema decorrente das secas. No início dos anos de 1900 foi criada a Inspetoria de Obras
Contra as Secas (IOCS) e, posteriormente, a Inspetoria Federal de Obras Contra as Secas (IFOCS). Para a
Amazônia foi criada a Superintendência de Defesa da Borracha, em 1912. (SILVA, 2005; MIRANDA NETO,
1991)
169
coordenar, controlar e planejar a economia brasileira. Entretanto, o que se pode dizer a
respeito dessas tentativas até 1956 é que elas foram mais propostas como é o caso do relatório
Simonsen (1944-1945)” (LAFER, 1975, p. 29-30).
Durante o governo de Eurico Gaspar Dutra (1946-1950) foi formulado o Plano Salte, que
propunha investimentos nas áreas de saúde, alimentação, transportes e energia, via orçamento
do Estado, investimentos privados e empréstimos externos. Consistia em um programa de
gastos públicos que conseguiu chamar a atenção para alguns setores da economia que se
encontravam defasados. Porém, este Plano esteve longe de ser um sucesso, pois mostrou-se
carente de programas e projetos de governo, além de demonstrar uma total desarticulação
financeira e orçamentária, que se tornava ainda mais grave pela ineficiência da administração
pública em sua execução.
Os anos posteriores correspondem à Segunda Era Vargas (1951-1954), com o País já vivendo
sob a presença do capital internacional e dos grandes capitalistas e com uma burguesia
industrial influente e plenamente consolidada. Nesta época o governo adota uma política
liberalizante (IANNI, 1986). É elaborado, então, o Plano de Reabilitação Econômica e
Reaparelhamento Industrial, também chamado de Plano Lafer, que previa investimentos em
indústrias de base, energia e outros setores estratégicos. Deste período é a criação, por
exemplo, do Fundo de Reaparelhamento Econômico e o Banco Nacional do Desenvolvimento
Econômico (BNDE), a Petróleo Brasileiro S/A - Petrobrás, o Banco do Nordeste Brasileiro BNB, as Centrais Elétricas Brasileiras S/A - Eletrobrás, que tinham como objetivo
proporcionar o financiamento de obras públicas e infraestrutura e a adoção de uma política
nacionalista, com proteção dos interesses nacional (SOUZA,1984).
Durante o governo de Juscelino Kubitschek (1956-1960), foi elaborado o Plano de Metas,
concebido para atuar em pontos vulneráveis da economia brasileira. Entre suas metas estava
previsto o investimento em infraestrutura, sob a coordenação do Estado, com a criação de um
parque industrial nacional, expansão da indústria pesada, da indústria de materiais elétricos e
do setor automotivo (LAFER, 1975). Este plano foi financiado pelo setor público, com
empréstimos externos e investimentos privados. Entre suas metas estava o investimento nas
áreas de energia, transportes, alimentação, indústrias de base (siderurgia, alumínio, metais não
ferrosos, indústria automobilística) e educação. Pela primeira vez na história brasileira, um
plano econômico era elaborado com base na cooperação entre os diversos setores da
economia. Porém, havia pouca ou nenhuma integração entre as áreas executiva e financeira.
Não foram previstos programas de ação ou projetos em sua construção. A consequência disto
foi que a sua execução esteve seriamente comprometida (SOUZA, 1984).
170
Neste período, o País sofreu os efeitos da inflação e do desemprego, ao mesmo tempo que se
verificou uma desarticulação e desestruturação na política interna, com falta de apoio ao
governo por parte de diversos segmentos da sociedade. O Brasil passou, também, a sofrer a
pressão externa por uma política mais liberal e de concessões às grandes empresas
capitalistas.
Assumiu, então, o governo João Goulart (1961-1964), período em que foi elaborado o Plano
Trienal de Desenvolvimento Econômico e Social, coordenado pelo economista Celso Furtado.
Nesta época, o planejamento se estruturou para dar respaldo ao modelo de “substituição de
importações” e para superar desequilíbrios estruturais da economia brasileira. Foram previstas
reformas de base, nas áreas fiscal, bancária, agrária e administrativa. Porém, este plano não
foi implementado completamente, devido a questões políticas que se sobrepuseram à questão
nacional.
Em 1964 o Brasil é tomado pela ditadura militar e este período vai se estender até 1985. A
partir daí, o planejamento passou a ser visto como um instrumento de intervenção e controle
social e um importante recurso para se alcançar o desenvolvimento.
No governo Castelo Branco (1964-1967), o Plano de Ação Econômica do Governo (Paeg)
propunha uma ampla reforma da política econômica e de seus instrumentos básicos, inclusive
no campo institucional. Elaborado a partir do estudo de diagnósticos setoriais, propunha o
combate à inflação, a redução de desigualdades regionais, o aumento nos níveis de emprego, a
retomada dos investimentos e do crescimento econômico. Neste período foram feitas a
reforma do sistema monetário-creditício (1964) e do sistema financeiro (1965), com a criação
de alguns instrumentos para a concessão de crédito. Foram criados, por exemplo, o Banco
Nacional de Habitação (BNH) e o Sistema Nacional de Crédito Rural, que permitiu a
capitalização da agroindústria no País. Este plano refletiu um planejamento sistematizado e
integrado com a política econômica adotada. (KON, 1999)
No período seguinte o Governo Costa e Silva (1968-1970), adotou o Programa Estratégico de
Desenvolvimento - PED, composto por diretrizes de política econômica e setoriais, vetores de
desenvolvimento regional, cujo objetivo era compor um projeto nacional de desenvolvimento.
Para tal, o programa admitia a participação do setor estatal no preenchimento dos chamados
“espaços vazios” da economia. Nesta época, foram implementados alguns planos setoriais ou
regionais, como o Programa de Integração Nacional, voltado para o Nordeste e a Amazônia; o
Proterra se destinava à questão da reforma agrária; o Provale, voltado à infraestrutura para o
vale do rio São Francisco; o Prodoeste, com incentivos à região Centro-Oeste; o Prorural, que
estendia os benefícios da previdência social aos trabalhadores do campo; o Programa de
171
Integração Social, destinado à participação dos trabalhadores do setor privado no valor
agregado gerado pela atividade empresarial. O objetivo maior do governo, porém, era
recuperar a aceleração do desenvolvimento econômico, estabilizar preços e controlar a
inflação, com o fortalecimento da empresa privada e ampliação do mercado interno.
O Programa de Metas e Bases para a Ação do Governo, instituído durante o Governo Médici
(1970-1973), buscou estabelecer as diretrizes para quatro áreas prioritárias: educação, saúde e
saneamento; agricultura e abastecimento; desenvolvimento científico e tecnológico; e
fortalecimento do poder de competição da indústria nacional. Durante este governo foi
elaborado o I Plano Nacional de Desenvolvimento (I PND), que concentrou atenção nos
grandes
projetos
de
integração
nacional
(transportes,
corredores
de
exportação,
telecomunicações; construção da ponte Rio-Niterói, rodovia Transamazônica, hidrelétrica de
Três Marias, barragem de Itaipu). Traçado para transformar o país numa potência econômica
e bélica até o final do século XX, propunha investimentos em setores dinâmicos da economia,
como construção e infraestrutura, sob a intervenção direta do aparelho estatal. Entre seus
objetivos estava a definição de uma política - Política de Integração Nacional (PIN) – que
proporcionasse a integração nacional voltada para o progresso e para a ocupação das regiões
brasileiras, através da, e o aumento do nível de emprego, com investimento nos setores
terciários, na agricultura e na construção civil. Neste período foram criados instrumentos para
o financiamento do capital privado. Uma análise dos resultados do período indicam para o
superdimensionamento do poder executivo, com certa hipertrofia em suas esferas de atuação.
O II PND foi implementado durante o Governo Geisel (1974-1979), quando o mundo vivia a
crise do petróleo, com a consequente alta generalizada dos preços. Este plano propunha a
adoção de grandes investimentos em indústrias de base (siderúrgica e petroquímica) e bens de
capital (com garantias e incentivos fiscais e creditícios, reserva de mercado e políticas de
preços para a proteção dos produtos internos); autonomia nacional em insumos básicos
(metais não-ferrosos, minérios, petroquímica, fertilizantes e defensivos agrícolas, papel e
celulose), energia (com especial atenção para a indústria nuclear e a pesquisa do petróleo, o
programa do álcool e a construção de hidrelétricas). Este plano alcançou parte significativa de
suas metas referentes à substituição de importações, aumento das exportações e dos projetos
de desenvolvimento propostos. Desta época é o Proálcool, que representou uma importante
estratégica na produção de energia alternativa (KON, 1999).
Durante a década de 80, o planejamento brasileiro sofre uma interrupção, sendo substituído
por diagnósticos setoriais e políticas de curto prazo. Nesta época, o governo adotou uma
172
postura distante do processo de planejamento, com a intervenção direta na economia
justificada por uma nova onda denominada neoliberalismo.
Com a promulgação da Constituição Federal de 1988 (CF/1988), o governo passa a adotar
uma nova metodologia para a elaboração de seu planejamento – através dos Planos
Plurianuais (PPAs), elaborado para o período de quatro anos, com vigência do segundo ano
do mandato de um governo até o final no primeiro ano de mandato do governo seguinte, cujo
objetivo explícito é a continuidade no planejamento governamental e nas ações públicas a
serem adotadas.
O artigo 165 da CF/1988 determina que o Poder Executivo instituirá planos plurianuais, onde
serão estabelecidos, “de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da administração
pública federal” para todo o território nacional, através de programas de duração continuada
(NERY JR., 2009)
O Almanaque do Planejamento (2012), ao conceituar o PPA, argumenta que o mesmo:
“constrói uma visão de futuro para o Brasil, propõe macro desafios de governo e
valores para guiar o comportamento para o conjunto da Administração Pública
Federal, permite a participação da sociedade na construção do PPA e no seu
monitoramento e avaliação eliminando as barreiras da linguagem técnica, possibilita
valorizar a diversidade e muda o foco da gestão pública: olha para as mudanças na
vida do cidadão e não só para o volume de insumos utilizados nas ações” (Brasil,
2012a, p. 28).
O primeiro PPA foi elaborado para o período 1991-1995 e, a partir daí, cada novo PPA reflete
as diferentes orientações políticas de seus governos.
Períodos
1991-1995
1996-1999
2000-2003
Orientações Políticas
Caráter liberalizante da economia: redução do protecionismo, estímulo às importações,
redução do aparato burocrático estatal.
Garantia da estabilidade econômica, privatizações, reconfiguração das atribuições do
Estado e tentativa de modernização da administração pública.
Racionalização e melhora da qualidade do gasto público. Gestão Pública voltada a
resultados. Introdução da noção de programas para organizar o PPA (Decreto Lei
2829/1998). Sistema de avaliação e monitoramento do PPA.
Fonte: BRASIL, 2014.
Os três últimos PPAs, 2004-2007, 2008-2011, e 2012-2015, trouxeram para o centro da
agenda de desenvolvimento a inclusão social e a equidade, reorientando a dimensão política
do planejamento com relação àquela que vigorava nos anos liberais de redução do estado e
liberalização econômica. (BRASIL, 2014, p. 10)
Segundo o Modelo de Planejamento Governamental,
173
“a decisão de iniciar um novo ciclo de desenvolvimento no Brasil, no qual o Estado
desempenha um papel indutor importante, resgatou o planejamento governamental,
sobretudo nos últimos oito anos. Entretanto, os Planos Plurianuais ainda não haviam
absorvido boa parte dessa concepção de planejamento. O PPA 2012-2015 possui
uma estrutura inovadora que reflete uma concepção de planejamento influenciada
especialmente, pela formulação e implementação das principais agendas executadas
no período recente, como o PAC, o Bolsa Família, o PDE e o Minha Casa, Minha
Vida, entre outros” (Brasil, 2012b, p. 113).
Quanto à participação popular, elemento inovador no processo construção e acompanhamento
dos PPAs, o manual do Planejamento Estratégico Municipal e Desenvolvimento Territorial
(2014) cita que:
Um dos elementos norteadores desse processo é, como já foi enfatizado, a
participação social e popular em todas as fases da elaboração do Plano, por isso
ela é pensada aqui, no primeiro bloco das definições mais estruturantes e
fundamentais. A participação social tem que ser cuidadosamente pensada e
planejada: quais são os grupos organizados na cidade, que entidades os
representam e os públicos mais fragilizados que não tem representação
organizada, como serão envolvidos? A qualidade do processo participativo
depende diretamente da qualidade da informação e dos debates que serão
realizados, por isso, é preciso gastar energia nestes processos, priorizar tempo e
disposição para ouvir as demandas e dialogar com as diferentes reivindicações.
(BRASIL, 2014, p. 35)
O primeiro PPA foi elaborado para o período 1991-1995, durante o governo de Fernando
Collor de Melo, e serviu somente para cumprir um preceito constitucional. Não apresentou
grandes objetivos definidos e nem mostrou impacto significativo na sociedade. Porém, a partir
do período 1996-1999, no Governo Fernando Henrique Cardoso, o PPA começa a cumprir
seu papel de planejamento e gestão na sociedade.
Sob a denominação “Brasil em Ação”, dispôs de novos conceitos para o ordenamento
econômico-espacial do Brasil, com a definição de “eixos nacionais de integração e
desenvolvimento” (que correspondiam a espaços de atração de capitais privados para a
implementação de investimentos) e “projetos estruturantes” nas áreas de: infraestrutura
econômica (transportes, energia, telecomunicações); recursos hídricos; agricultura; indústria e
comércio exterior; turismo; ciência e tecnologia; meio ambiente; desenvolvimento social
(previdência e assistência social, saúde, educação, saneamento, habitação, desenvolvimento
urbano, trabalho); cultura, desporto, justiça, segurança e cidadania; Estado e administração
pública; e Defesa Nacional. Alguns de seus objetivos fundamentais visavam a redução das
desigualdades sociais e regionais e a redução dos custos de produção de bens e serviços, com
o fortalecimento da competitividade da economia. Este PPA, porém, apresentou somente
174
algumas normas de longo prazo para a economia nacional, não chegando a ser avaliado por
falta de indicadores.
O PPA referente ao período 2000-2003 – denominado Programa “Avança Brasil” – redefiniu
os eixos nacionais de integração e desenvolvimento (prioritariamente estabelecidos em torno
das áreas de transportes, comunicações e energia) e introduziu a gestão por resultados na
administração pública federal, além de promover a integração entre o planejamento, o
orçamento e a gestão. Este plano trouxe mais uma vez a pauta da reforma do planejamento e
orçamento, com busca sistemática de resultados específicos dentro de um processo contínuo
de integração entre orçamento e planejamento.
Para o período 2004-2009 foi elaborado o Plano “Brasil de Todos”, que procurava alcançar a
estabilidade econômica através do desenvolvimento e inserção social, redução de
desigualdades sociais; promoção e expansão da cidadania e fortalecimento da democracia.
Dentre os objetivos do governo estavam o desenvolvimento do mercado interno com
fornecimento de crédito às micro, pequenas e médias empresas e aos trabalhadores,
investimento em infraestrutura econômica, revitalização do MERCOSUL e expansão do
mercado interno com elevação dos salários e do seguro-desemprego, redução da taxa de juros,
dentre outras.
O Plano Plurianual posterior (2008-2011) trouxe como prioridade a organização da ação
governamental através da obtenção de melhoria no desempenho gerencial da administração
pública.
Finalmente, o “Plano Mais Brasil” (2012-2015), ainda em ação dos dias atuais, tem suas
diretrizes estabelecidas sobre quatro eixos prioritários: desenvolvimento econômico; gestão,
infraestrutura e Programa de Aceleração do Crescimento (PAC); desenvolvimento social e
erradicação da miséria; direito e cidadania.
Através do quadro abaixo procuramos traçar uma síntese dos ciclos econômicos e situar o
desenvolvimento do planejamento governamental no Brasil, com referência ao conteúdo
político e econômico no qual se inseriu.
QUADRO I – Planejamento governamental e gestão pública no Brasil – 1989 – 2015
Ciclos
econômicos
e
políticos
1889-1930
Primeira
República
Contexto econômicoestrutural
Contexto
políticoinstitucional
Dimensões
Planejamento
governamental
do
-Economia cafeeira
-Reorganização das
finanças nacionais
-Crise de 1929
-Instabilidade política
-Montagem do aparato
estatal-burocático
-Ausência do
planejamento
-Convênio de Taubaté
Principais realizações
-Comis. Imperial
-Inspetoria de obras
contra as Secas (IOCS)
-Superint. de Defesa da
Borracha
175
1933-1955
Era Vargas
-Industrialização
substitutiva de
importações
-Bens de consumo não
durável
-Dependência
financeira e tecnológica
-Política nacional
desenvolvimentista
-Sistema corporativista
-Planejamento não
sistêmico
-Plano de Obras e
Equipamentos
-Plano Salte
1956-1964
Era
Juscelino
Kubitschek
-Industrialização
pesada
-Bens de consumo
durável
-Preparação para a fase
do desenvolvimento
-Plano de Metas
-Plano
Trienal
de
Desenvolvimento
Econômico e Social
1964-1979
Regime
Militar
-Industrialização
pesada
-Milagre econômico
-Endividamento
externo
-Internacionalização da
economia
-Acomodação e crise
do
modelo
governamental
-Pensamento cepalino
-Ideologia
desenvolvimentista
-Crescimento
com
piora distributiva
-Política institucionalautoritária
1980-1989
Redemocra
-tização
-Estagnação econômica
-Inflação
-Endividamento
externo
1990-2015
Consolidação
democrática
-Reformas econômicas
liberais
-Estabilização
monetária
-Endividamento interno
-Reformas estruturais
-Crise
do
desenvolvimento
-Redemocratização
-Reconstitucionalização
-Consolidação
democrática
-Reforma gerencialista
-Experimentalismo
societal
-Cons. Nac. de
Comércio Exterior
-Cons. Nac. de Petróleo
-DASP
-Com. do Vale do S.
Francisco
-BNDE
-Superint. do Plano de
Valorização Econômica
da Amazônia - SPVEA
-Cons. de
Desenvolvimento
-Assoc. Nac. de
Programação
Econômica e Social –
Anpes
-PAEG
-Plano Decenal
-Programa Estratégico
de Desenvolvimento
-Programa de Metas e
Bases para a Ação de
Governo
-I, II e III PNDs
-Planos Regionais
Brasileiros
-Plano Cruzado
-Plano Bresser
-Plano Verão
-Inst. De Pesquisa
Econômica Aplicada –
Ipea
-Plano Collor
-Plano Real
-Planos Plurianuais
(PPAs)
-Planos de Aceleração
do Crescimento (PACs)
- Minha casa, Minha
Vida
- PRONAF
- Bolsa Família
-Constituição Federal
de 1988
Fonte: CARDOSO JR., 2011, p. 13. Adaptado.
Com esta exposição, encerramos os planos governamentais traçados no Brasil, da década de
30 até os dias atuais, período este em que o planejamento apresentou um papel de condutor
das políticas governamentais, embora sua importância tenha variado em cada governo.
IV.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
O planejamento governamental tem passado por um processo de evolução ao longo do tempo
e de história recente do País. Originalmente, era um planejamento tradicional, passando
176
depois a ser estratégico e, mais recentemente, admite em sua construção a participação da
sociedade.
Até a década de 80, o processo de planejamento nacional concentrou-se no incentivo à
industrialização, com investimento em ações de substituição de importações, elaboradas de
forma relativamente desarticulada. Esta estratégia permitiu certa dinamização da economia
regional. Porém, efetivamente tais ações não refletiram um desenvolvimento significativo e
igualitário do país.
A partir dos anos 80, devido principalmente à globalização da economia, à crise financeira do
Estado e do modelo de intervenção estatal na sociedade, este planejamento começa a ser
repensado como um importante recurso para aproximação entre o Estado e a sociedade.
Ao longo do processo de amadurecimento do planejamento governamental, o Estado passou
de agente indutor a gestor da política regional.
Com a Constituição Federal de 1988, o planejamento adquire características próprias. Pela
primeira vez na história do País apresenta um caráter continuado, independente do gestor ou
do partido político. Outro mérito do PPA é a capacidade de coordenação entre as ações
executórias e as ações orçamentárias e financeiras, resultando numa aproximação entre as
atividades de planejamento e de execução. A participação social tornou-se fundamental no
processo de construção de políticas de planejamento, exigindo a realização de um ciclo de
debates, conferências e seminários, num esforço de envolver o maior número de
representantes da sociedade civil, seus questionamentos e demandas.
Estes planos tornam-se, a partir de então, os principais instrumentos de planejamento de
médio e longo prazos à disposição do governo.
Porém, o aspecto negativo verificado nesta política é que o planejamento começou a
apresentar basicamente um caráter operacional, rotineiro, dentro da administração pública.
Ressaltamos que nosso objetivo, neste artigo, não foi avaliar a viabilidade de cada plano
governamental traçado, mas relatá-los, identificando-os e sistematizando-os, obedecendo a
ordem de sua elaboração, de acordo com o processo histórico e evolutivo pelo qual passou o
País, do período de 1930 até os dias atuais. Os resultado obtidos de cada um dos planos
deverão ser parte de outros estudos, deste decorrente.
177
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____________________. Modelo de Planejamento Governamental. Ministério do
Planejamento, Orçamento e Gestão. Brasília: Secretaria de Planejamento e Investimentos
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179
ABORDAGEM QUANTITATIVA X ABORDAGEM QUALITATIVA: UMA ANÁLISE
SOBRE AS POSSIBILIDADES DE APLICAÇÃO NAS CIÊNCIAS SOCIAIS
APLICADAS.
Hélio Ponce Cunha 1
RESUMO
O texto em questão teve por objetivo proporcionar um estudo teórico e epistemológico sobre as
abordagens quantitativas e qualitativas de pesquisa, principalmente no âmbito das ciências
sociais aplicadas. Em sua construção foi feita uma análise sobre a pesquisa qualitativa,
apresentando seus métodos, técnicas de coleta de informações e procedimentos de análise. Em
seguida, é feita uma discussão sobre os métodos quantitativos e o papel da estatística e da teoria
da probabilidade em sua construção. Também é apresentada uma discussão final sobre a
aplicação dos métodos quantitativos e qualitativos nas ciências sociais.
PALAVRAS-CHAVE: Ciências Sociais, Pesquisa Quantitativa, Pesquisa Qualitativa,
1. INTRODUÇÃO
É comum entre acadêmicos nos mais diversos níveis algumas diferenças de significado
no uso dos termos “quantitativo” e “qualitativo” na construção de uma pesquisa científica. Essa
“confusão” se torna ainda mais presente quando se pensa nas Ciências Sociais Aplicadas, uma
vez que se trata de uma área que não é Ciência Exata ou Tecnológica (Física, Matemática,
Engenharia), mas que também não é puramente uma Ciência Humana (Pedagogia, Sociologia,
Antropologia..), embora se aproprie de elementos teóricos e analíticos das áreas acima
mencionadas, além de outras.
Em algumas situações, é possível perceber em artigos, TCCs (Trabalhos de Conclusão de
Cursos) de graduação, dissertações e até em teses de doutorado, informações qualitativas sendo
classificadas como quantitativas pelo simples fato de serem apresentadas em tabelas numéricas
ou em gráficos. Em outros casos, observa-se um “desperdício” de banco de dados (fruto de uma
1
Estudante do Programa do Doutorado em Desenvolvimento Regional e Urbano da Universidade Salvador –
UNIFACS, Professor Assistente da UEFS – Universidade Estadual de Feira de Santana, Professor Assistente da
UNIFACS – Universidade Salvador.
180
coleta sistemática de pesquisa) por conta do pesquisador não saber explorar a potencialidade da
análise quantitativa.
Este artigo visa analisar teoricamente as diferenças epistemológicas e pragmáticas entre
as abordagens quantitativa e qualitativa e, a partir dessa análise, propor uma síntese que as
diferencie, principalmente quando forem utilizadas nas Ciências Sociais Aplicadas. Para isso, a
pesquisa bibliográfica e documental foi de grande utilidade, principalmente na apropriação dos
principais conceitos pertinentes à área. A questão central deste ensaio está na identificação das
diferenças entre as metodologias (quantitativa e qualitativa) e das oportunidades de aplicação de
cada uma delas dentro das Ciências Sociais Aplicadas.
2. CIÊNCIA E MÉTODO CIENTÍFICO
O conceito de Ciência está intimamente ligado ao significado do método, uma vez que é
o método que assegura credibilidade a um trabalho científico. Pode-se entender como ciência a
busca pelo conhecimento sistematizado a cerca de um objeto ou fenômeno estudado. Para Kuhn
(2005) a ciência não é uma aquisição estática e acumulativa e conhecimento e, sim, um processo
de destruição e reconstrução. Neste sentido, Dias e Silva (2010, p. 04) afirmam que “o
desenvolvimento do saber não se dá através de sobreposiçõesde conhecimento, mas por
revoluções científicas que ocorrem quando se tenta quebrar um modelo ou padrão aceito como
paradigma”.
Gary Laudan (2011) trouxe uma visão diferente e, segundo Feijó (2003), propôs ciência
como relevante a partir do momento em que estabelece meios para a resolução de problemas. O
autor (Laudan) recusou a ideia de que é racional adotar um programa de pesquisa degenerativo e
postulou que cientistas podem racionalmente trabalhar em mais de uma tradição de pesquisa,
desde que distingam entre a aceitação e a busca de uma tradição. Desta “oposição” de visões
sobre o significado da ciência e seus métodos, a resolução de problemas (ou busca de respostas
para os mesmos) é apontada como fator essencial na linha metodológica que tanto influencia as
Ciências Sociais Aplicadas. Segundo Feijó (2003), a partir da análise do proposto por Laudan, o
progresso científico é trazido pela solução de problemas empíricos e conceituais e ocorre pela
maximização dos problemas empíricos resolvidos, enquanto se minimiza a presença de
181
anomalias e problemas conceituais. A relevância de uma teoria se dá a partir do momento em
que esta oferece respostas á problemas significativos.
De uma forma mais simplificada, a conceituação de Lakatos e Marconi (1991, p. 21)
oferece uma síntese para o significado de ciência:
(...) se constitui em um conjunto de proposições e enunciados, hierarquicamente
correlacionados, de maneira ascendente ou descendente, indo gradativamente de
fatos particulares para gerais e vice-versa (conexão ascendente = indução;
conexão descendente = dedução), comprovados com a certeza de serem
fundamentados pela pesquisa empírica (submetida à verificação).
Fica evidente a relevância do método para a credibilidade da ciência. A condução de um
estudo científico deve seguir procedimentos que assegurem sua validade e condições de
contribuir para o campo do conhecimento em que se insere. Espera-se que o produto de uma
pesquisa científica esteja atrelado à construção de algo novo, que indique novas perspectivas
teóricas ou práticas. Segundo Demo (2000, p. 19),
(...) não é procedimento adequado a simples compilação de ideias dos outras sem
qualquer elaboração própria. Reconstruir conhecimento significa, portanto,
pesquisa e elaborar, impreterivelmente. Pesquisa é entendida tanto como o
procedimento de fabricação do conhecimento, quanto procedimento de
aprendizagem, sendo parte integrante de todo processo reconstrutivo de
conhecimento.
Desta forma, uma pesquisa para ser considerada científica deve atentar para o método que
segundo Galliano apud Prestes ( 2005, pag. 29) “é um conjunto de etapas, ordenadamente
dispostas, a serem vencidas na investigação da verdade, no estudo de uma ciência ou para
alcançar determinado fim”. A autora lembra que método não pode ser confundido com técnica
(modo de fazer a pesquisa), sendo que as abordagens quantitativas e qualitativas podem permear
os diversos métodos selecionados.
3. ASPECTOS CONCEITUAIS SOBRE ABORDAGEM / PESQUISA QUALITATIVA
Quando uma pesquisa exige coleta, análise e, principalmente, interpretação de
informações coletadas em um contexto com forte presença da subjetividade, esta pesquisa pode
ser caracterizada como qualitativa. Segundo Flick e Cols apud Gunther (2006, p. 202), “a
primazia da compreensão é apontada como princípio do conhecimento, que prefere estudar
182
relações complexas ao invés de explicá-las por meio do isolamento das variáveis”. Desta forma,
a pesquisa qualitativa busca analisar com profundidade o contexto das informações coletadas, de
forma que os fatores de influência no comportamento das diversas variáveis sejam devidamente
considerados.
É preciso, contudo,
reduzir alguns preconceitos percebidos em relação à pesquisa
qualitativa, principalmente quando esta é erroneamente nominada como essencialmente
subjetiva. O contexto em que as informações são coletadas pode ser marcado pela subjetividade,
mas a pesquisa qualitativa não é um mero devaneio desprovido de métodos e técnicas. Ao
contrário, em muitos momentos, a utilização dessas técnicas (muitas vezes compostas por
ferramentas sistematizadas), gera a confusão com a pesquisa quantitativa. Karl Popper, citado
por Vianna (2006, pg. 01) afirmou que “ (...) é absolutamente errôneo conjeturar que a
objetividade da ciência dependa da objetividade do cientista. E é totalmente falso crer que o
cientista da natureza seja mais objetivo que o cientista social (...) O que pode ser qualificado de
objetividade científica baseia-se única e exclusivamente na tradição crítica”.
Entendendo que a pesquisa qualitativa não é subjetiva e aleatória, percebe-se a relevância
da escolha e utilização do método adequado de sistematização do esforço científico. Sabe-se que
não existe uma uniformidade entre as diversas publicações existentes sobre o tema.
Será
utilizada, então, a sistematização de Gunther (2006), que apresenta alguns métodos de pesquisa
qualitativa:
a)
Estudo de caso: se constitui a coleta e análise de dados sobre uma situação individual com premissa para
entender um fenômeno de maneira ampla. O sujeito (e objeto ) é observado e analisado no sem ambiente
natural, sendo o método utilizado na coleta da dados quantitativos e qualitativos;
b) Análise de documento (documental) : praticamente é uma técnica utilizada em todas as pesquisas, uma vez
que é essencial na revisão de literatura. Além de ser útil na formação do arcabouço teórico, é aplicada
quando a pesquisa requer a análise e interpretação de relatórios, documentos e, contemporaneamente,
mídias diversas e arquivos digitais. É essencial, na análise documental, que o pesquisador crie mecanismos
objetivos de ordenamento e sistematização das informações;
c)
Pesquisa-ação: trata-se de um método / técnica que utiliza, por muitas vezes, o experimento e a mudança
nas condições do ambiente pesquisado. Para Gunther (2006, pg. 205) “a pesquisa-ação independe da
técnica, podendo ser utilizada com experimento, observação ou survey. Observa-se, ainda, uma junção
entre pesquisa-ação e a pesquisa participante” ;
183
d) Pesquisa de Campo: exige, essencialmente, que o pesquisador saia do laboratório, da biblioteca, da
bibliografia e busque coletar informações sistematizadas no “campo”. Essa técnica exige prévia preparação
(amplo trabalho exploratório) e pode utilizar ferramentas quantitativas e qualitativas;
Uma vez definida a técnica (ou técnicas) de pesquisa, a coleta de dados passa a ser o
passo de maior relevância no processo. Em linhas gerais, as publicações que versam sobre
técnicas de pesquisa apontam para três maneiras de coletar dados: observação, experimentação e
levantamento (questionários, entrevistas e grupos de discussão).
A observação pode ser utilizada quando o pesquisador opta pela pesquisa de campo ou
pelo estudo de caso e recomenda-se que seu uso seja precedido por uma sistematização do que
vai ser observado (apesar de se admitir o uso da observação não estruturada). Em muitas
ocasiões ,a observação precede a formatação de outros instrumentos de coleta.
A experimentação é utilizada principalmente na pesquisa-ação e na pesquisa participante,
onde o pesquisador altera as condições do ambiente, cria estímulos ao comportamento dos entes
pesquisados e observa os resultados de sua intervenção. Na Administração, um caso clássico da
utilização da experimentação foi a Experiência de Hawthorne, quando Elton Mayo alterou as
condições ambientais de um grupo de trabalhadoras e observou os resultados dessas mudanças.
O levantamento através de questionários e entrevistas demanda uma prévia preparação e
é utilizado nas pesquisas de campo. Os questionários, geralmente objetivos, são aplicados
quando há um elevado número de respondentes, enquanto a entrevista é indicada quando há um
limitado número de respondentes e uma necessidade de maior aprofundamento das informações
coletadas. A entrevista exige grande maturidade e conhecimento do pesquisador, uma vez que é
um instrumento com grande potencial qualitativo de obtenção de informações.
Como dito anteriormente, a diversidade de autores e publicações sobre o tema cria um
grande número de ramificações de técnicas e instrumentos. Flick apud Gunther (2006, pg. 205)
afirmou que:
(...)constatamos um grande número de procedimentos, havendo quatro tipos de
entrevistas: a)focalizada, b) semi-estruturada, c) centrada num problema e
d)centrada no contexto (e.g. com especialista ou etnógrafos). Além do mais, há
três tipos de relatos: a) entrevista narrativa, b)entrevista episódica e c)contos. Há
ainda, três tipos de procedimentos grupais: a)entrevista em grupo, b)discussão
em grupo e c) narrativa em grupo. No que diz respeito aos procedimentos visuais
existem: a)observação, b)observação participante, c) entnografia, d) fotografia e
e)análise de filmes.
184
Uma vez coletados os dados, a pesquisa qualitativa demanda os procedimentos de
análise. O quadro a seguir, adaptado de CIN/UFPE (2012), sintetiza os principais procedimentos
de análise na pesquisa qualitativa e suas aplicações:
Procedimento
Ideia central
Aplicação
GroudedTheory
Supõe que o pesquisador, durante a
Aplicada principalmente em pesquisas de
coleta
campo
de
dados,
desenvolve,
que
aprimora e interliga os conceitos e
participante.
hipóteses. Levantamento e análise
exploratórias.
usam
Últil
a
observação
nas
pesquisas
se superpõe
Análise
Descrição
dos
fenômenos
da
Não tem indicação específica, mas possui
fenomenológica
perspectiva do sujeito, tendo por
três funções: a) função crítica (quando as
intenções o ponto de partida.
outras abordagens são questionadas),
b)função
heurística
perspectivas)
e
c)
(propõe
função
novas
descritiva
(desenvolve compreensão mais ampla a
partir da perspectiva do sujeito)
Hermenêutica
Pretende,
por
meio
procedimentos hermenêuticos,
gradativa
modificação
do
de
Útil na interpretação detalhada e segura
a
de material de texto, especialmente em
pré-
entrevistas abertas e pouco estruturadas.
conhecimento do intérprete e chegar
a uma interpretação da perspectiva
subjetiva dos seus sujeitos.
Análise
de
conteúdo
Análise
de
textos
de
maneira
sistemática ,por meio de um sistema
Aplicada quando se vai trabalhar com
grande quantidade de texto.
de categorias.
Hermenêutica
Busca
objetiva
objetivas
desvendar
as
estruturas
subjacentes
às
significações subjetivas.
Análise tipológica
É
baseada
em
critérios
Recomendada
para
a
pesquisa
cujo
objetivo é menos a significação subjetiva
e mais a estrutura geral subjacente.
pré-
Recomendada quando se vai pesquisar
determinados e visa filtrar elementos
uma grande quantidade de material e não
e descrevê-los detalhadamente.
se quer deixar de lado a descrição de
casos individuais.
Quadro 01 – Principais procedimentos de análise na pesquisa qualitativa
Fonte: Adaptado de CIN/UFPE (2012)
185
Os diversos procedimentos de análise acima descritos reforçam a ideia de que a pesquisa
qualitativa exige um trabalho de imersão do pesquisador, além de métodos para organizar o
pensamento, coletar e analisar os dados. Entretanto, o pesquisador pode, em determinadas
situações, fundir métodos ou até criar seu próprio caminho. Para Minayo e Sanches (1993, pg.
245),
(...) dir-se-ia que a cientificidade tem que ser pensada aqui como uma ideia
reguladora de alta abstração, e não como sinônimo de modelos e normas rígidas.
Na verdade, o trabalho qualitativo caminha sempre em duas direções: numa
elabora suas teorias, seus métodos, seus princípios e estabelece seus resultados;
noutra, inventa, ratifica seu caminho, abandona certas vias e toma direções
privilegiadas.
Ainda sobre a dificuldade encontrada para sistematizar de forma científica os trabalhos
qualitativos, Minayo e Sanches (1993, pg. 245) concluem o raciocínio: “definir o nível
simbólico, dos significados, da intencionalidade, constitui-lo como um campo de investigação e
atribuir-lhe um grau de sistematicidade pelo desenvolvimento de métodos e técnicas têm sido as
tarefas e desafios dos cientistas sociais que trabalham com a abordagem qualitativa (...)”.
A pesquisa qualitativa se aprofunda na coleta, análise e interpretação das informações em
suas diversas fontes. Em várias oportunidades, as informações ordenadas de forma quantitativa
servem de base e instrumento da maior relevância no processo científico.
4. ASPECTOS CONCEITUAIS SOBRE METODOLOGIA E PESQUISA QUANTITATIVA
A pesquisa quantitativa é oriunda das chamadas “ciências duras” e se baseia na análise e
interpretação matemática e estatística de dados coletados a partir de constatações objetivas. Para
Dalfovoet al (2008) o método quantitativo é usado com frequência nos estudos descritivos,
buscando a correção de variáveis e os estudos comparativos causais, além dos testes de hipóteses
via experimentos.
A Teoria da Probabilidade e a inferência estatística tiveram papel essencial no
desenvolvimento das pesquisas quantitativas. Os experimentos aleatórios se caracterizavam pela
impossibilidade de predizer o resultado de um mesmo experimento repetido por várias vezes. A
variabilidade aleatória encontrou solução a partir da Teoria da Probabilidade, essencial para o
entendimento da inferência estatística. Dowining e Clark (2006, pg. 04) afirmam que:
186
Para entender a inferência estatística é preciso entender os vários
conceitos de probabilidade. A probabilidade e a estatística estão
estreitamente relacionadas, porque formulam tipos opostos de questões.
Na probabilidade, sabemos como um processo funciona e queremos
predizer quais serão os resultados de tal processo. Em estatística, não
sabemos como um processo funciona, mas podemos observar seus
resultados e utilizar a informação sobre os resultados para conhecer a
natureza do processo
A utilização da estatística e da probabilidadepassou a ser usada com frequência nas
pesquisas científicas, principalmente nas áreas da saúde, engenharia e física. Minayo e Sanches
(1993, pg. 241) relatam o uso desses métodos em pesquisas clássicas da área da saúde:
O uso da distribuição de probabilidade para descrever padrões
biológicos, médicos ou sociais não é recente. Quetelet já havia utilizado
as propriedades da distribuição de Gauss para descrever padrões de
altura de seres humanos; Galton, ummédico inglês, havia utilizado as
propriedades da mesma distribuição nos estudos de genética sobre
herança natural, tendo sido o criador da teoria de análsie de dados
largamente utilizada em estatística e conhecida como regressão linear
Ainda analisando a perspectiva da utilização de modelos matemáticos na pesquisa
científica, é válido entender que a aplicação da teoria das probabilidades é de grande utilidade no
desenvolvimento de modelos que, uma vez testados e comprovados, são capazes de fornecer
credibilidade matemática a um construto teórico. Os modelos matemáticos devem testar as
teorizações sobre um determinado fenômeno. Bailey apud Minayo e Sanches (1993) afirma que
é função da estatística estabelecer a relação entre o modelo teórico proposto e os dados
observados no mundo real, produzindo instrumentos para testar a adequação do modelo. Em
resumo, enquanto a teoria da probabilidade está dentro da esfera da lógica dedutiva, a estatística
encontra-se no âmago da lógica indutiva.
A variabilidade aleatória de um fenômeno é “desvendada” a partir da inferência
estatística. Outro aspecto importante a ser analisado na pesquisa quantitativa é a natureza das
variáveis, que devem ser identificadas e especificadas. Assim como na abordagem qualitativa, há
uma ordem lógica (e mais simples) de procedimentos de coleta e analise na estruturação de uma
pesquisa quantitativa. Obviamente, tais procedimentos devem ser planejados após uma definição
clara do problema e hipóteses de pesquisa:
187
a) Seleção / identificação das variáveis a serem analisadas;
b) Identificação / seleção da fonte de dados e informações (fonte secundária, fonte
primária);
c) Definição dos indicadores que serão produtos das análises dos dados coletados;
d) Coleta de dados (questionário, observação, busca em fontes secundárias, coleta
eletrônica)
e) Tratamento dos dados (agrupamento dos dados, cálculo das medidas de tendência, de
dispersão, de frequência, entre outros indicadores);
f) Análise e interpretação dos dados.
Todas as etapas acima descritas devem ser executadas com o maior rigor possível, pois
não basta estar demonstrada em um modelo matemático para que uma inferência tenha
credibilidade. A questão fundamental é decidir quais modelos analíticos são adequados para
determinados problemas e quais limitações serão impostas. Também devem ficar claras as
possibilidades e limitações para a generalização dos métodos.
Com o tempo, os métodos quantitativos passaram a ser incorporados pelas ciências
humanas e sociais e os pesquisadores das ciências duras passaram a complementar suas análises
com os métodos qualitativos. Para Gunther (2006, p. 202) “dificilmente um pesquisador
adjetivado como quantitativo exclui o interesse em compreender as relações complexas. O que
tal pesquisador defende é que a maneira de chegar a tal compreensão é por meio das relações
entre as variáveis”. À medida que as observações e mensurações tornam-se acuradas e
extensivas, tem surgido a oportunidade de usar a linguagem matemática para descrever,
representar ou interpretar a multidiversidade de formas vivas e suas possíveis inter-relações.
Pesquisa quantitativa e qualitativa não são excludentes e sim de uma essencial
complementação. Os dados oriundos de um processamento quantitativo precisam ter seu
contexto analisado (qualitativamente) e informações obtidas em pesquisas qualitativas podem e
devemser processadas matematicamente.
5. CONSIDERAÇÕES FINAIS
Como afirmado no início deste texto, acadêmicos ligados às ciências sociais aplicadas
utilizam (e confundem) com certa frequência métodos quantitativos e qualitativos de pesquisa.
188
Muitas vezes, essa utilização é feita de forma equivocada e propicia críticas à abordagens
meramente numéricas na análise e interpretação de dados atrelados à fenômenos humanos
complexos que exigem uma abstração interpretativa maior que a simples análise fria dos dados.
Contra uma suposta deificação dos métodos quantitativos nas Ciências Sociais (se referindo
especificamente às Ciências Econômicas na citação a seguir), Aktouf (2004, p. 69) afirmou que:
Um verdadeiro delírio pseudocientífico newtoniano invadiu então o campo da
economia, onde o empréstimo do vocabulário das diferentes disciplina científicas
pelas ondas sucessivas de economistas que procuravam transformar economia
em ciência não é apenas uma analogia, mas significa uma apropriação conceitual
sem rodeios. (...) a que ponto esses aprendizes de feiticeiros usam e abusam de
analogias e de fórmulas emprestadas da mecânica celeste de Newton, de
equações derivadas da eletromagnética, da cinética de gases e da física
subatômica...como se os negócios humanos (e os humanos) pudessem ser
tratados do mesmo modo que massas em interações mecânicas ou partículas
pertencentes ao mundo da física
Trata-sede uma crítica forte, mas não totalmente desprovida de sentido, uma vez que há
uma corrente de pensadores, a exemplo de Boaventura de Sousa Santos (2010, p. 38), que
sugere a necessidade de uma abordagem específica para as Ciências Sociais.
A ciência social será sempre essa ciência subjetiva e não objetiva como as
ciências naturais; tem de compreender os fenômenos sociais a partir das atitudes
mentais e do sentido que os agentes conferem às suas ações, para o que é
necessário utilizar métodos de investigação e mesmo critérios epistemológicos
diferentes das correntes nas ciências naturais.
As Ciências Sociais Aplicadas podem e devem utilizar os dois tipos de abordagem:
quantitativa e qualitativa. Na maioria das oportunidades, a utilização de ambas de forma
simultânea propiciará resultados de maior credibilidade. É importante, no entanto, que sejam
evitadas confusões na apropriação dos termos e utilização das abordagens. Neste sentido, cabem
alguns esclarecimentos:
a) Apesar de ter como uma de suas principais característicasa flexibilidade na formatação
dos métodos e técnicas oriundas de informações colhidas durante a pesquisa (
preferencialmente na etapa exploratória), a abordagem qualitativa não é constituída por
uma série de textos desarticulados e observações desestruturadas. Os métodos
qualitativos devem ser objetivos, organizados e sistematizados;
b) A abordagem quantitativa se fortalece ao utilizar a estatística e a teoria das
probabilidades para testar inferências através de modelos. Esses modelos processarão
dados frutos de constatações de algum fenômeno concreto;
189
c) A abordagem qualitativa pode utilizar instrumentos quantitativos, mas isso não a
caracterizará como quantitativa. Por exemplo:
(...) Ao se pesquisar, em duas datas,o grau de satisfação da população de uma
determinada cidade com a segurança pública, obteve-se as seguintes informações:
Tabela 01 – Cidade “X”. Satisfação com a segurança pública
Resposta
Respostas
Respostas
Data 01
Data 02
Plenamente satisfeitas
200
120
Satisfeitas
100
160
Indiferentes
55
40
Totalmente insatisfeitas
400
500
Não souberam dizer
145
80
Total
900
900
Fonte: Dados fictícios para ilustrar exemplo (2014)
Os dados acima demonstrados permitiriam ao pesquisador o cálculo de percentuais e a
sua expressão em gráficos, como expresso abaixo:
(...) percebe-se, entre a data 01 e a data 02, uma redução de 40 % entre o número de
respondentes plenamente satisfeitos e uma ampliação de 25 % entre os respondentes que
se declararam totalmente insatisfeitos, conforme demonstrado no gráfico 01, abaixo.
Tais variações de percentuais podem se explicar pela redução de ações educacionais na
região pesquisada. (...)
190
1901ral
1901ral
1901ral
1900ral
1900ral
Respostas Data 01
1900ral
Respostas Data 02
1900ral
Gráfico 01 - Cidade “X”. Satisfação com a segurança pública
Fonte: Dados fictícios para ilustrar exemplo (2014)
O exemplo acima demonstrado (fictício, para efeitos ilustrativos), apesar de usar
números, percentuais e gráficos,
não expressa uma abordagem quantitativa. Na
situação em questão, a origem dos dados parte de opiniões, percepções e sentimentos dos
entrevistados (estar ou não satisfeito com algo). Além disso, o contexto que envolve a
cidade, as datas em que as coletas foram feitas, os locais e as características dos
entrevistados devem ser levados em conta na interpretação das informações;
d) Nas ciências sociais, mesmo que uma análise seja prioritariamente quantitativa, não deve
ser desprovida da analise e interpretação qualitativa, já que os fenômenos humanos são
complexos e mutáveis. Por exemplo, abaixo estão expressos os números relativos à
quantidade de empregos por setor econômico em Feira de Santana – BA entre os anos
2004 e 2010:
Tabela 2 - Emprego por setor econômico em Feira de Santanta (2004 - 2010
Setor/Ano
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Agropecuária
1363
1529
1257
1136
1128
1130
1190
Ind Transf
13871
14077
16181
15136
17707
18894
20937
Const Civil
1811
3401
3367
4722
5834
9097
11302
Comercio
20990
22951
24574
27223
29009
30380
33220
Serviço
24585
26060
28070
28079
29765
33231
37255
Total
62620
68018
73449
76296
83443
92732
103904
Fonte: Adaptado do Anuário Estatístico de Feira de Santana, MTE /RAIS (CDL, 2012)
191
As informações do exemplo acima expresso são econômicas e sociais. No entanto, a
origem dos dados é uma constatação (nesse caso,uma contagem) e as possíveis análises
devem ser basear na abordagem quantitativa, sem ignorar os aspectos qualitativos e as
especificidades do contexto. Em outras palavras, no exemplo em questão, os dados não
são fruto de percepções e sim da quantificação de pessoas empregadas nos diversos
setores econômicos. O tratamento estatístico é perfeitamente cabível, mas não é
suficiente para explicar o fenômeno observado. De uma forma bastante simples, e ainda
se prendendo ao exemplo em questão, poder-se-ia dizer que no período observado, há
uma média de 5648 trabalhadores lotados na Construção Civil. Essa informação é fruto
de uma análise quantitativa e da obtenção de uma medida estatística (média) mas, para se
revestir de significado, deve ser acompanhada de análise, reflexão, comparação com
outros dados e com a conjuntura analisada.
No exemplo expresso no item “c” acima, a abordagem se caracteriza como qualitativa
por conta da origem dos dados (opinião, percepção, sentimentos) e não pelas possibilidades de
desdobramentos matemáticos dos mesmos. Outro simples exemplo que também ilustra uma
situação é a percepção de um grupo de alunos de um determinado curso sobre a qualidade de
ensino: seria possível dizer que 30 % dos respondentes consideram o curso como de boa
qualidade. Trata-se de uma abordagem qualitativa, pois se baseia na percepção de cada aluno
sobre a adequação do curso. Os critérios dos supostos respondentes são pessoais e subjetivos,
pois cada aluno pode ter um objetivo de vida diferente e uma forma diferente de avaliar a
qualidade de um curso.
Ainda baseado no exemplo do grupo de alunos de um curso, o mesmo poderia servir de
subsídio para uma análise quantitativa se for considerada a assiduidade dos estudantes ou a
evasão escolar. Dizer que a evasão de alunos em um curso, em um determinado período de
tempo, foi de 20 % é uma constatação numérica (em determinada data o curso tinha um número
de alunos, em outra, tinha 20 % menos) e independe de opiniões. Obviamente, e a depender dos
objetivos da pesquisa, a análise poderia ser complementada de forma qualitativa ao se buscar os
motivos da evasão constatada. O mesmo princípio serve para o exemplo transcrito no item “d”
acima: a série histórica e a distribuição dos dados relativos ao número de empregados por setor
econômico permitem uma série de cálculos e análises estatísticas. No entanto, a análise
qualitativa seria necessária para elucidar, por exemplo, a percepção dos trabalhadores em
relação ao crescimento do número de vagas no setor.
192
Buscou-se demonstrar as diferenças conceituais e de aplicação entre as abordagens
quantitativa e qualitativa no contexto das Ciências Sociais Aplicadas. Entende-se que não há
metodologia e/ou abordagem “melhor” ou “pior” e sim a mais ou menos adequada para os
objetivos de uma pesquisa.
A abordagem qualitativa e a abordagem quantitativa são complementares e apóiam a
metodologia de pesquisa nas Ciências Sociais Aplicadas. Uma pesquisa baseada na abordagem
qualitativa ganha maior poder de síntese e uniformiza a compreensão quando utiliza o
ferramental quantitativo, assim como uma análise baseada na abordagem quantitativa ganha
maior aprofundamento quando os aspectos qualitativos são utilizados na elucidação dos
fenômenos em pauta.
A grande variedade de publicações sobre o tema leva a um grande número de abordagens
conceituais e práticas sobre a caracterização de um método e/ou abordagem de pesquisa. As
Ciências Sociais Aplicadas constroem seus métodos a se apropriam de ciências mais tradicionais
e tal fato é salutar até certo ponto. Não haveria sentido “reinventar a roda” já criada por outras
ciências. No entanto, é preciso uma maior reflexão por parte dos pesquisadores e cientistas
sociais no sentido da adaptação dos métodos consagrados e da criação de um discurso
consensual que dê aos estudos e pesquisas da área uma unidade de compreensão sobre a
diversidade das possibilidades metodológicas, proporcionando maior segurança e propriedade na
utilização dos métodos e abordagens quantitativas e qualitativas de pesquisa.
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VIANA, Willian Barbosa. O design da pesquisa qualitativa: questões a considerar. In Anais do
XIII SIMPEP. Baurú, São Paulo. 2006.
194
CONVOCAÇÃO DE VONTADES COMUNITÁRIAS E
PROCESSOS DE PARTICIPAÇÃO SOCIAL
Ângela Damasceno 1
RESUMO
O texto aborda de forma reflexiva as questões que envolvem o lugar da
participação social nos planos, projetos e programas instituídos pelo poder público
numa perspectiva de viabilizar a construção coletiva a partir de ampla mobilização
popular e efetivo controle social. A autora destaca alguns fatores preponderantes para
que a participação social ocorra de forma efetiva, tais como a necessidade de tempo
para a construção dos consensos, acesso à informação e recursos para custeio logístico,
destacando a necessidade de definição de indicadores de sucesso que ultrapassem as
assinaturas que integram listas de presença, fotos e material de divulgação.
PALAVRAS CHAVE: participação social, mobilização e controle social
Para uma narrativa que aborde os processos de participação social praticados
no Brasil, é imprescindível a lembrança de conceitos básicos como; democracia,
representação, cooperação, entre outros, sem deixar, é claro, de considerar que toda a
participação social preconiza a garantia de pilares essenciais, como: acesso à
informação, tempo para construção de consensos e recursos financeiros para viabilidade
de encontros não manipuláveis por seus patrocinadores.
A relevância da participação social no desenho e implementação de políticas
públicas, sem dúvida não começou a ser construída agora, todavia, ainda há lacunas,
principalmente metodológicas, em relação a forma de mobilização institucional e
comunitária, para que os projetos, planos e programas governamentais expressem, de
fato, os anseios e os tempos de seu público objetivo.
Comecemos então pela abordagem ao conceito de democracia, que para
inúmeras pessoas, precisa ser revelado ou relembrado em suas diferentes formas e
intensidades. Segundo Gaventa (2004), o conceito de democracia toma sim diferentes
1
Ângela Damasceno é socióloga, especialista em política e estratégia e mestre em engenharia
ambiental. Atualmente exerce a função de coordenadora técnica social do Programa Sanear mais Bahia,
numa cooperação técnica entre FUNASA e CREA/BA.
195
formas, assim enquanto para alguns a visão democrática é aquela que privilegia menos
governo, impulsionada pela perspectiva neoliberal da eficiência; para outros, trata-se de
fortalecimento da democracia local por meio de um maior envolvimento e engajamento
dos cidadãos no processo de tomada de decisão. Entre alguns dos principais modelos
teóricos de democracia, Nobre (2004), destaca os seguintes modelos:
1) modelo Elitista ou Competitivo Elitista;
2) modelo Pluralista;
3) modelo Legal;
4) modelo Participativo; e
5) modelo Deliberativo;
Para cada um destes modelos um autor clássico os conceituou e defendeu
compreendendo os diferentes entes envolvidos. Assim, segundo Schumpeter, (1942) a
democracia, no modelo elitista, é a luta entre líderes políticos rivais, pertencentes a
partidos e disputando o direito de governar. Trata-se, portanto, segundo Nobre (2004)
de um modelo em que a democracia passa a ser um arranjo institucional capaz de
produzir decisões necessárias à reprodução social e econômica nas condições de uma
sociedade pós-tradicional, onde não há um mesmo conjunto de valores últimos
compartilhados por todos os membros do corpo político.
O segundo modelo, o Pluralista, será melhor compreendido no texto: Um
prefácio à Teoria Democrática de Robert Dahl (DAHL, 2005), todavia com as
contribuições de Held (1995), é possível compreender que “o poder é arranjado de
maneira não hierárquica e competitiva (....) é um processo infinito de barganha entre
inúmeros grupos, com interesse distintos, tais como partidos políticos, grupos étnicos,
grupos religiosos.”
O modelo Legal, como terceiro modelo, é assumidamente normativo e segundo
Hayek (1976), trata-se de uma radical defesa das liberdades negativas como valor
supremo, como valor que deve se impor em qualquer eventual conflito de princípios
políticos e jurídicos, numa grande defesa do Estado mínimo e do laisser-faire
(expressão do liberalismo econômico – deixa fazer) como valor fundamental da vida
social.
O quarto modelo é o Participativo e tem o filosofo Rousseau como seu maior
representante. Nobre (2004) afirma que este conceito de democracia é pautado na
196
necessidade de superar não apenas as desigualdades materiais que impedem a efetiva
realização das liberdades, apenas prometidas pelo direito, sob o capitalismo, mas
também os déficits de formação política da opinião e da vontade que daí resultam, o que
significa ampliar a participação nos processos decisórios.
O quinto modelo é o que concentra o maior número de adeptos contemporâneos.
Segundo Habermas (2003), o modelo de democracia deliberativa está organizado em
torno de um ambiente de justificativa, de argumentação pública livre entre iguais. Neste
ambiente, um processo de deliberação precisa respeitar a participação de todos com
simetria e igualdade de acesso, de construção do formato, dos argumentos e da forma de
votação.
A democracia moderna, originada como democracia representativa, evidenciase a necessidade de um contraponto à “representação do interesse”. Para Bobbio (1986),
este princípio conduziria os representantes políticos a perseguir os interesses da nação,
desvencilhando-se, entretanto, do mandato vinculado da representação dos interesses
particulares do representado ou categoria, sendo assim, é provável que alguns
representantes eleitos pela sociedade civil não pertençam à mesma categoria
profissional ou social do representado, pois os regimes representativos na
contemporaneidade refletem uma categoria específica de representante: os políticos de
profissão.
Segundo Dahl (2005), as oportunidades delegadas aos cidadãos para a
formulação das suas próprias decisões políticas e para expressá-las aos seus
concidadãos e ao governo, a partir da participação dos interessados, assim como
assegurar que estas preferências sejam consideradas, e isentas de discriminação do
conteúdo – ou a fonte da preferência –, constituem as três condições fundamentais à
democracia.
Promover espaços que contribuam para discussões e deliberações, representam
o avanço democrático dos governos que compartilham deste regime político. No Brasil,
segundo Flores & Misoczky (2008), a participação social surgiu como uma maneira de
garantir práticas mais igualitárias, sugerindo uma mudança qualitativa na gestão. Este
processo foi decorrente das mudanças ocorridas no país, após a instalação da
democracia. A sociedade civil passou por um período de transformações e foram
criados espaços de interação que configuraram uma sociedade mais ativa e organizada.
A descentralização e a criação de mecanismos participativos também são reivindicações
197
características de um processo de democratização, segundo Tatagiba (2004), mesmo que
entre a sociedade civil e o governo exista uma igualdade numérica, essa igualdade não é
suficiente para garantir o equilíbrio no processo decisório. Ainda segundo a autora, as
instituições civis também se apropriam das regras “não escritas” do jogo de negociação
e muitas vezes ocupam vacâncias ou acentos de câmaras técnicas na perspectiva de
garantir visibilidade às suas ações e não por que acreditam no sistema.
Segundo Bobbio (1986),
Os estados tornaram-se cada vez maiores e sempre mais populosos, e neles
nenhum cidadão está em condições de conhecer todos os demais, os costumes
não se tornaram simples, tanto que os problemas se multiplicaram e as
discussões são cada dia mais espinhosas, as desigualdades de fortunas ao
invés de diminuir tornaram-se, nos estados que se proclamam democráticos
(embora não no sentido rousseauniano da palavra), cada vez maiores e
insultantes.
O Espaço de participação comunitária passa então a corresponder ao ideário
que habita os projetos e ações coletivas. Existe “alguém” que estabelece nos
cronogramas de execução dos projetos governamentais que a participação social será
contemplada apenas em audiências publicas ou conferencias ou reuniões comunitárias
pontuais, afinal, como justificativa de muitos, as ações públicas tem prazos definidos e
orçamento limitado. Em muitos desses casos o processo de mobilização comunitária
baseia-se no uso de ferramentas e ações da comunicação social, que pela mesma
justificativa do orçamento limitado, muitas vezes, elabora peças únicas para distribuição
em grande escala, sem respeito as especificidades locais ou mesmo a escolaridade e o
tempo adequado à realização de reuniões e eventos comunitários. Para Toro (1986) ,
mobilizar é convocar vontades para atuar na busca de um propósito comum sob uma
interpretação e um sentido também compartilhados. Percebam que aqui a convocação
das vontades comunitárias não se esgotam apenas na frequência de eventos públicos. Já
vi casos absurdos em que acentos de plenárias e outras reuniões integrantes do
cronograma de participação de ações públicas governamentais, foram ocupados por
pessoas mobilizadas pelo almoço que seria distribuído ao final ou por crianças liberadas
da sala de aula de uma escola pública vizinha ao lugar do evento. Ora qual a
legitimidade de uma lista de presença ou de inscrição completamente preenchida se não
198
houver os questionamentos e olhos vigilantes das entidades representativas, dos
sindicatos, das organizações não governamentais, dos movimentos sociais, das
associações de moradores ou associações de produtores rurais? Ao realizar, por
exemplo, uma audiência pública numa pequena comunidade rural no mesmo dia e
horário em que ocorre a feira semanal, e tentar garantir presença oferecendo almoço ou
musica, nos remete a política de pão e circo tão conceitualmente criticada. Convocar a
vontade de comer das pessoas em nada pode contribuir para o verdadeiro processo de
mobilização comunitária que leva à participação social de homens e mulheres livres.
Sem dúvida existe uma crise de representação, seja pela legitimidade daqueles
que ocupam os espaços de decisão em nome do povo, pelo interesse e valores de
pessoas cansadas do histórico de promessas não cumpridas ou pelos que não mais
possuem confiança nas ações públicas.
Falamos, lutamos e tentamos construir uma efetiva participação social, todavia
como mobilizar uma comunidade que ainda enfrenta como grande desafio a busca pela
superação da baixa escolaridade, da falta de recursos e de infraestrutura até mesmo para
os deslocamentos e alimentação? A participação é um exercício de cidadania que
pressupõe uma familiarização com os espaços deliberativos, a iniciativa e capacidade de
intervenção, falar em publico, dominar a linguagem utilizada nas instâncias formais.
Tudo isso representa um entrave para pessoas que não estão habituadas e que acabam
ficando intimidadas pelo ambiente de assembleias ou audiências públicas, gerando
muitas vezes o esvaziamento e o descrédito dos espaços de participação, tanto por parte
delas, quanto pelas instituições que ainda não se apropriaram efetivamente do conceito
de participação social.
É necessário o uso de uma linguagem acessível privilegiando o repasse de
informações locais a partir da oralidade, uma metodologia inclusiva e participativa para
que os letrados e os não letrados detentores de grande conhecimento local possam
contribuir de forma igualitária, e para atingir esse objetivo é preciso dispor tempo para
formação de consenso voltados para o desenho, implantação e aprovação de políticas
públicas participativas.
A temporalidade das políticas públicas não coincide com o tempo de
familiarização das populações com o tema a ser discutido ou ao seu devido
empoderamento para uma consciente tomada de decisões coletiva. É dessa forma,
199
crucial que as políticas publicas atentem para a necessidade de respeito ao tempo das
comunidades incluídas nos planos, programas, projetos e ações governamentais.
Para que haja participação é preciso que haja conhecimento do diagnóstico,
ciência dos problemas, e isso não acontecem se não houver mapeamento e contato com
atores estratégicos, ou se não houver exploração de campo em companhia de moradores
locais. Segundo, Jacobi (2004),
“...não basta assegurar legalmente à população o direito de
participar da gestão, estabelecendo-se conselhos, audiências publicas, fóruns,
procedimentos e praticas. O desinteresse e a frequente apatia da população
com relação à participação são generalizados, resultado do pequeno
desenvolvimento de sua cidadania e do descrédito nos políticos e nas
instituições.” (JACOBI, 2004 p.277)
Para Habermas (2003) todos os cidadãos podem ter oportunidade de expressão.
Ele ainda aponta para a necessidade de se garantir aos cidadãos direitos de comunicação
e direitos de participação política visando, inclusive, a própria legitimidade do processo
legislativo, explicando que na medida em que os direitos de comunicação e de
participação política são constitutivos para um processo de legislação eficiente do ponto
de vista da legitimação social, esses direitos não podem ser tidos como os de entes
jurídicos privados e isolados: eles têm que ser apreendidos no enfoque de participantes
orientados pelo entendimento, que se encontram numa prática de entendimento. Nesse
sentido, só será legítimo “aquilo em torno do qual os participantes da deliberação livre
podem unir-se por si mesmos, sem depender de ninguém para tradução do discurso”.
Muitos autores a exemplo de Tatagiba (2004), Dagnino (2004), Nobre (2004)
veem o processo de descentralização de muitas políticas publicas muito mais vinculadas
ao processo neoliberal de esvaziamento das responsabilidades do Estado que pelo
empoderamento comunitário. De acordo com Teixeira (1997), a participação como
controle público é uma das principais dimensões do processo de participação social,
segundo este autor:
“A participação é um instrumento de controle do Estado pela sociedade. Esse
entendimento de controle público tem dois aspectos básicos: o primeiro corresponde a
prestação de contas conforme parâmetros estabelecidos socialmente em espaços
200
públicos próprios; o segundo, consiste na responsabilização dos agentes políticos pelos
atos praticados em nome da sociedade, conforme os procedimentos estabelecidos nas
leis e padrões éticos vigentes.”
Cabe destacar que todo esforço por parte dos técnicos de governo, de
estudiosos sobre a temática participação ou de atores estratégicos da sociedade civil
comprometidos com o processo de controle social somente será frutífero se alcançarem
o estabelecimento de pactos de compromisso social alcançados a partir das relações de
confiança. Sei o quanto pode ser difícil expressar conceitualmente e metodologicamente
ações que derivem nestes princípios, todavia como destacado em Gambetta (1988), as
relações de confiança demandam tempo para serem construídas, e afirma que, confiança
não é pré-condição para que exista cooperação, e sim é resultado dela, pois baseada em
experiências anteriores de cooperação é que a confiança vai sendo construída e
fortalecida, chegando a propiciar o estabelecimento de um compromisso, aqui entendido
como um termo usado para fazer alusão a qualquer tipo de acordo no qual as partes
assumem obrigações. Portanto, pode-se considerar que um compromisso é como um
contrato não escrito, E estando assim compreendido que não é possível estabelecer
processos de participação social onde não houve, previamente, a construção de uma
relação de confiança, por conseguinte, também não poderá ser firmado, o tão esperado
compromisso social.
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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e Terra, 1986.
DAGNINO, E. Sociedade Civil, Espaços Públicos e a Construção Democrática no
Brasil: Limites e Possibilidades. In: SANTOS, M.E. (org). Dinâmica das Organizações.
Salvador, GRH/UFBA. 2004.
DAHL, R. Democratização e oposição pública. In: Poliarquia: participação e oposição.
São Paulo: USP, 2005.
201
FLORES, R.K. MISOCZKY. M.C. Participação no gerenciamento de bacia
hidrográfica: o caso do Comitê Lago Guaíba, Rev. Adm. Pública vol.42 no.1 Rio de
Janeiro Jan./Feb. 2008
HELD, David. Democracy and the global order: From the modern state to
cosmopolitan governance. London: Blackwell Publishers. 1995
GAMBETTA, D.T. : Making and Breaking Cooperative Relations. Editora Basil
Blackwell, 1988 Disponivel em:
http://www.scielo.br/scielo.php?script=sci_nlinks&ref=5121533&pid=S16765648200300010000600010&lng=en
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possibilities in: S. Hickey and G. Mohan eds. From Tyranny to transformation,
London: Zed Books, 2004.
HABERMAS, J. Era das transições. Tradução de Flávio Beno Siebeneichler. Rio de
Janeiro: Tempo Brasileiro, 2003.
JACOBI, P.R. A gestão participativa de bacias hidrográficas no Brasil e os desafios do
fortalecimento de espaços públicos colegiados. In: COELHO. Vera Schattan P.
Participação e Deliberação: Teoria democrática e experiências institucionais no Brasil
contemporâneo. Vera Schattan P. Coelho e Marcos Nobre (org) – São Paulo: Ed.34,
2004.
NOBRE, M. Participação e Deliberação na Teoria Democrática: uma introdução. In:
COELHO, V.S.P. & NOBRE, M. (ORG). Participação e Deliberação: Teoria
Democrática e experiências institucionais no Brasil Contemporâneo. São Paulo : Ed. 34,
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Schumpeter. J. Capitalism, Socialism and Democracy, U. Harvard. 1942.
TATAGIBA, Luciana. Os conselhos gestores e a democratização das políticas públicas
no Brasil. In: DAGNINO, E. (ORG). Sociedade Civil e Espaços Públicos do Brasil. São
Paulo: Paz e Terra. 361p 2008.
202
TEIXEIRA, E.C. As dimensões da participação cidadã. Cadernos CRH, Salvador,
p.179-209,
jan./dez.
1997.
Disponível
em:
<
http://www.cadernocrh
.ufba.br/viewarticle.php?id=198> Acesso em: 16 ago. 2010.
TORO, J.B.A. WERNWCK N. M. D. Mobilização social: um modo de construir a
democracia e a participação, São Paulo. Ed. Paulinus, 1986
202
ORÇAMENTO PÚBLICO NO ESTADO DA BAHIA. CAMINHO PARA UMA
ECONOMIA FORTALECIDA?
Jerisnaldo Matos Lopes 1
RESUMO
Bahia, a terra do descobrimento e berço da economia Brasileira durante os três primeiros
séculos e hoje esquecida. A busca constante em entender como o dinheiro público é investido,
tornou-se um desafio, pelo fato de que há uma previsão na Lei Orçamentária sobre o que, o
quanto, e como esta previsto para investimentos, e na realidade acontece outra coisa na
execução orçamentaria, tornando uma grande falácia o Orçamento Público Estadual.
Tratamos aqui dos conceitos de orçamento público, sua origem, e as Leis que as
fundamentam. É relatado sobre a fonte da economia baiana, a falta de equidade na
distribuição de investimentos nos municípios, os instrumentos de planejamento do orçamento
público, princípios orçamentários, o PPA - Plano Plurianual da Bahia 2012 – 2015, a LOA Leia Orçamentária Anua da Bahia - Orçamentos dos anos de 2011, 2012, 2013, 2014, e por
fim falamos sobre os gastos público do Estado da Bahia.
PALAVRAS CHAVES: Bahia, Orçamento Público, Economia.
ABSTRACT
Bahia, the land of discovery and cradle of the Brazilian economy during the first three
centuries and today forgotten. The constant search to understand how public money is
invested, it became a challenge, because there is a provision in the Budget Act on what, how
much, and how this investment planned for, and in fact something else happens in the
execution budget, making a great fallacy Public State Budget. We treat here the concepts of
public budget their origin, and the Laws which they are based. It is reported about the source
of the Bahian economy, the lack of fairness in the distribution of investments in the
municipalities, the planning instruments of the public budget, budgeting principles, the PPA Bahia Multiyear Plan 2012 - 2015, LOA - Read Budget Anua Bahia - Budgets for the years
2011, 2012, 2013, 2014, and finally talk about the public spending of the state of Bahia.
KEY WORDS: Bahia, Public Budget, Economy.
1
Doutorando em Desenvolvimento Regional e Urbano; Mestre com Linha de Pesquisa em Ética e
Gestão; Pós-Graduado em Gestão de Pessoas; MKT; Metodologia; ISO 9000; Bacharel em
Administração de Empresas com Habilitação em Marketing; Licenciado em Pedagogia;
[email protected]; Currículo ao CNPq: http://lattes.cnpq.br/5299026831471496
203
O Estado da Bahia possui 417 municípios, com uma extensão territorial de 564. 733,177
km² 2, como uma população estimada em 2013 de 15.044.127 3 habitantes, segunda a
Superintendência de Estudos Econômicos e Sociais da Bahia - SEI o Produto Interno Bruto PIB baiano totalizou R$ 159,9 bilhões em 20114, com um PIB per capita R$11,340,00, com
um Índice de Desenvolvimento Humano - IDH em 2010 é de 0,660 5, e com um Índice de
Desenvolvimento Humano Municipal - IDHM Bahia está composto por 0,663 do IDHM
Renda; 0,783 do IDHM Longevidade; e 0,555 do IDHM Educação. Os do Brasil são 0,739
(Renda), 0,816 (Longevidade) e 0,637 (Educação) 6.
A economia baiana esta dividia em setor primário: agricultura, pecuária, extrativismo; em
setor secundário: indústria, energia; e setor terciário. As regiões econômicas são: Região
Metropolitana de Salvador; Região Extremo Sul; Região Oeste; Região Serra Geral; Região
Litoral Norte; Região Sudoeste; Região Litoral Sul - divididas em Subárea Cacaueira, e
Subárea Baixo Sul; Região Médio São Francisco; Região Baixo Médio São Francisco; Região
Irecê; Região Chapada Diamantina; Região Recôncavo Sul; Região Piemonte da Diamantina;
Região Paraguaçu; Região Nordeste - com o Território do Sisal 7.
Essa contextualização sobre o Estado da Bahia foi necessária, para entendermos como a
emancipação criação de cidades torna mais difícil a equidade na distribuição orçamentária
estadual. Segundo a SEI, a Evolução territorial e administrativa – Bahia – 1534 - 2010:
2
Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE). Área Territorial Oficial - Consulta por Unidade
da Federação. Arquivado do original em 9 de setembro de 2013. Em 23/12/2013 ás 14:53 h.
3
Estimativas do IBGE para 1º de julho de 2013. Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE).
4
http://www.sei.ba.gov.br/images/pib/pdf/estadual/anual/relpib_estadual_2011.pdf
5
http://www.pnud.org.br/arquivos/ranking-idhm-2010-uf.pdf
6
http://www.ibahia.com/detalhe/noticia/bahia-ocupa-22o-posicao-em-idh-nopais/?cHash=375becb6e44938a35ef07a1393d724da. Em 23/12/2013 ás 14:53 h.
7
http://pt.wikipedia.org/wiki/Economia_da_Bahia
204
Do total dos 417 municípios, iremos utilizar uma amostras dos vinte municípios mais
populosos, e dos vinte municípios com o maior PIB da Bahia:
Posição
Município
População
Posição
Município
PIB
1
Salvador
2 883 672
1
Salvador
38 819 520
2
Feira de Santana
606 139
2
Camaçari
12 313 916
3
Vitória da Conquista
336 987
3
Feira de Santana
8 270 807
4
Camaçari
275 575
4
Candeias
4 705 021
5
Itabuna
218 124
5
Simões Filho
3 943 664
6
Juazeiro
214 748
6
Vitória da Conquista
3 836 498
7
Ilhéus
184 616
7
3 575 292
8
Lauro de Freitas
184 383
8
São Francisco do
Conde
Lauro de Freitas
9
Jequié
161 391
9
Itabuna
2 969 427
10
Teixeira de Freitas
153 385
10
2 773 656
11
Alagoinhas
152 570
11
Luís Eduardo
Magalhães
Dias d'Ávila
12
Barreiras
150 896
12
Ilhéus
2 315 540
13
Porto Seguro
141 006
13
Paulo Afonso
2 287 486
14
Simões Filho
129 964
14
Barreiras
2 133 238
15
Paulo Afonso
117 377
15
Juazeiro
1 993 417
16
Eunápolis
110 803
16
Jequié
1 843 137
17
99 407
17
Alagoinhas
1 803 159
18
Santo Antônio de
Jesus
Valença
96 287
18
Teixeira de Freitas
1 391 247
19
Candeias
89 419
19
Eunápolis
1 383 586
20
Guanambi
84 645
20
Pojuca
1 234 027
Fonte: Censo Populacional 2013 - IBGE
Fonte: PIB 2011 - IBGE
3 469 181
2 516 548
205
A Falta de equidade na distribuição de investimentos é tão clara como a
arrecadação do PIB e o crescimento da população nas regiões mais desenvolvidas.
Para tratarmos desse assunto, desenvolveremos um diálogo sobre a Atividade
Financeira do Estado, ou como é conhecida Orçamento Público.
A atividade financeira do Estado, esta vinculado as receitas e despesas do Estado
previsto no orçamento público, e essa atividade financeira do Estado irá buscar os
meios necessários para a obtenção das receitas para fazer frente as despesas dos
gastos públicos, que é exercida pela a Administração Pública formada por seus
entes federados (União, Estado, Municípios, e poderíamos acrescentar empresas
públicas).
Um objeto interessante de análise, é como o Estado cria formas meios ferramentas
estratégias para arrecadar mais, e como Ele inventa meios de gastar cada vez mais.
Vamos iniciar falando do Brasil e posterior da Bahia. O Brasil é a 12ª maior carga
tributária do mundo. Segundo o Instituto Brasileiro de Planejamento Tributário –
IBPT, publicado quinta-feira, 26 de setembro de 2013, às 06:00 h, por José Boas,
"em 2009 a quantidade de impostos paga pelos brasileiros chegou à marca de
34,5% do PIB e em 2012 avançou para a marca dos 36,02% o que quer dizer, dos
R$ 4,4 trilhões produzidos pelo Brasil, aproximadamente R$ 1,6 trilhão foi parar nas
mãos de prefeituras, estados e União em forma de arrecadação tributária 8”.
Observe que o principio de arrecadação é o mesmo dos outros países (tributos),
porém o serviços públicos são oferecido a toda a população com qualidade, é só
verificar o modelo de gestão dos países desenvolvidos. Observe que a carga
tributária tem elevado a arrecadação a números astronômicos no Brasil. É uma
arrecadação de primeiro mundo, como uma oferta de serviço de terceiro mundo.
Em leituras pressupostas e por ser o Brasil uma economia neocapitalista, cria-se o
consenso que o Estado, através da administração pública e seus entes federados,
utiliza três formas para manter a atividade financeira: a primeira é através de
intervenções econômicas; segundo o uso e exercício no poder de fiscalização
(polícia); e terceira da prestação de serviços públicos.
A atividade financeira do Estado, tem ou deveria ter a finalidade de atender aos
interesses ou necessidades do povo. Para que o Estado atenda a essas
8
Fonte: https://www.ibpt.org.br/noticia/1249/Brasil-tem-a-12a-maior-carga-tributaria-do-mundo-e-opior-retorno-a-populacao, acessado em 03/01/2014, às 22:32 h.
206
necessidades, precisa arrecadar recursos e aplicar os recursos nas despesas
públicas. Despesas essa que deveria atender ao interesse público.
Só fazendo uma ressalta: 1º. A atividade financeira do Estado, que esta centrado no
meio acadêmico na Administração Financeira e Orçamentária - AFO, é uma matéria
estudada dentro do Direito Financeiro, porém abordado em outras instancias como
demanda agregada que vem ao encontro da ideias de Keynes na aquisição de bens
e serviços que gera tributos produzido pelo Produto Interno Bruto - PIB; 2º. A
atividade financeira do Estado é uma atividade meio, ou seja não consiste em um
fim em se mesmo. Para que o Estado atinja ou proporcione o atendimento das
necessidades públicas, Ele, precisa de atividades meio; 3º. A atividade financeira do
Estado, ao arrecadar os recursos tem por obrigação oferecer bens e serviços a
população, que por sua vez, já é competência das atividades fim do Estado, seja na
produção de bens ou serviços.
As formas mais comuns utilizados no processo de arrecadação são os tributos ou
impostos. E essa arrecadação de receitas, e a aplicação nas despesas dos gatos
público, estão prevista no Orçamento Público (que explicita a fonte dos recursos e
aplicação desses recursos). O orçamento público em sua tese, prevê as receitas que
serão arrecadas e fixa as despesas que serão executada em período de um ano do
exercício, feito pautado em um planejamento com seus instrumentos orçamentários
(PPA - Plano Plurianual; LDO - Lei de Diretrizes Orçamentária; LOA - Leio
Orçamentária Anual), que trataremos cada uma delas de forma individual mais a
frente. Esses instrumentos de planejamento governamental, orienta e obriga o
orçamento ser compatível com esses instrumentos conforme orienta a contabilidade
pública. Todos esses instrumentos de planejamento, estão previstos na Constituição
Federal - CF, que funciona da seguinte forma:
Figura 01: Instrumentos de Planejamento previsto pela CF
Fonte: Figura criada pelo autor
207
OS INSTRUMENTOS DE PLANEJAMENTO
PPA - Plano Plurianual, é o planejamento de médio prazo e onde são definida os
grandes investimentos, feito a cada 04 anos, que é ajustado anualmente pela LOA Lei Orçamentária Anual, de acordo com as necessidades e metas do governo para o
ano seguinte. Previsto no Artigo 165 da Constituição Federal, regulamentado pelo
então Presidente da República Fernando Henrique Cardoso pelo Decreto 2.829, de
29 de outubro de 1998, que estabelece em seu Artigo 1º temporalidade - 04 (quatro)
anos; Artigo 2º estrutura de planejamento - objetivo, órgão responsável, valor global,
prazo de conclusão, fonte de financiamento, indicador que quantifique a situação
que o programa tenha por fim modificar, metas correspondentes aos bens e serviços
necessários para atingir o objetivo, ações não integrantes do Orçamento
necessárias à consecução do objetivo, regionalização das metas por Estado.
A importância desse decreto percebe-se no Artigo 3º que indica que como o passar
do tempo a Administração Pública deverá aperfeiçoar esse instrumento, visando a
eficiência em seu cumprimento. Que é reforçado no Artigo 4º que indica que será
adotado em cada Programa, modelo de gerenciamento.
A grande dificuldade do PPA e pela baixa qualificação do Chefe do Executivo, e
seus Secretários Municipais, em sua grande maioria dos municípios da Bahia, esta
no Artigo 5º, 6º, 7º e 8º, onde fala que será realizado avaliação anual dos resultados,
e avaliação física e financeira dos programas e dos projetos, gestão da qualidade
medindo o grau de satisfação da sociedade quanto aos bens e serviços ofertados, a
descentralização e a integração do Estado com os Municípios e a formação de
parcerias com setor privado. A falácia esta, pelo fato de boa parte dos Estados e
Municípios, fazerem de seu PPA mais uma forma de cumprir a Lei, no papel e não
de fato, do que um real instrumento de planejamento. E vale lembra que os Órgãos
que deveriam fiscalizar (Legislativo, Tribunal de Contas, Ministério Público), não o
faz.
LDO - Lei de Diretrizes Orçamentária, é a LDO que informa quais as despesas mais
importante que o Governo deve fazer a cada ano, define quais as prioridades que
devem estar no orçamento anual, traz uma serie de regras para elaborar, organizar,
e executar o orçamento, além de informar de quanto será o reajuste salarial, e de
quanto o governo precisar poupar todo ano para pagar suas dividas, eventuais
208
alterações na cobrança de tributos e regras temporárias caso o orçamento não seja
aprovadas pelo Legislativo, a LDO define as regras de investimentos das Autarquias
ou empresas públicas. Segundo o Artigo 165 parágrafo 2º, que cria as diretrizes
orçamentárias, onde impõe: as prioridades e metas da administração, a organização
e estrutura dos orçamentos, as diretrizes gerais para a elaboração dos orçamentos e
suas alterações, as disposições relativas à dívida pública, as disposições relativas
às despesas com pessoal e encargos sociais, a política de aplicação dos recursos
das agências financeiras oficiais de fomento (no caso dos Estados e Municípios, as
Autarquias), as disposições sobre alterações na legislação tributária para o exercício
correspondente, as disposições de caráter supletivo sobre execução dos
orçamentos.
LOA - Leio Orçamentária Anual, elaborado pelo Executivo, traz os gastos do
Governo que estão organizados por assuntos ou áreas de governo e cada uma
dessas áreas tem seus programas e ações orçamentárias com a sua programação
de gastos. Mas a LOA também prevê a arrecadação para custear as despesas, essa
arrecadação vem dos tributos que são divididos de três formas: taxas, contribuições
e impostos. Os impostos se dividem em dois tipos: diretos (pagos diretos pelos
contribuintes) e indiretos (estão embutidos em todos os produtos que compramos), a
LOA ou Orçamento Pública deve prevê as necessidades e problemas da população
e com que recursos eles deverão ser revolvidos.
PLANEJAMENTO
ORÇAMENTO PÚBLICO
PPA
-Médio prazo;
-Defini as grandes prioridades.
Fonte: Figura criada pelo autor
LDO
-Informa quais as despesas
mais importantes o Governo
deve fazer;
-Prioridades do Orçamento
Anual;
-Regras de elaboração,
organização e execução do
orçamento.
LOA
-Curto prazo;
-Gastos organizados por
assunto ou área do governo;
-Prevê a arrecadação para
custear as despesas.
209
PRINCÍPIOS ORÇAMENTÁRIOS
O que norteia os instrumentos de planejamento governamental são os Princípios
Orçamentários previstos na Lei 4.320 de 17 de marco de 1964 e na Constituição
Federal - CF de 1988 artigo 165 inciso III, que são regras orientadoras tanto para o
Executivo quanto para o Legislativo. Esses princípios são construções doutrinarias
que podem estar escritos ou não, porém seguidos como forma de busca pela
eficácia de sua aplicação. Temos então:
Princípio da Anualidade - com validade de 01 (um) ano no exercício financeiro,
sendo que todos os anos deverão ser enviado ao Legislativo um novo orçamento
para revisão e aprovação/autorização, que é transformada em Lei. Imagine a
seguinte situação: se o orçamento fosse menor que um ano, poderia engessar o
Executivo em suas ações, porém não poderia ser maior que um ano, pois se tornaria
inviável o acompanhamento do Legislativo na execução orçamentária. Existe
exceções nesse princípio com forme a Constituição Federal no artigo 167;
Princípio da Clareza - que deve ser de fácil entendimento;
Princípio do Equilíbrio - as despesas deverá ser compatível com os valores
arrecadados, e essa arrecadação passa a ser o equilíbrio para a execução
orçamentária, ou seja, as despeças;
Princípio da Exclusividade - esse princípio não esta previsto na Lei 4.320/64 mas
previsto na Constituição Federal em seu artigo 165. O que ser observa nas
literaturas, é que esse princípio não tem como se prevê no orçamento, exemplo
disso é quando surge uma "nova" tecnologia (aqui falaremos) para o tratamento de
residos sólidos e pertence exclusivamente aquela empresa, e o Chefe do Executivo
julga ser a melhor para aquela situação. Isso não tem como prevê no orçamento.
Porém, é vedado aos órgãos públicos manter ou incluir na Lei Orçamentária
qualquer coisa que não seja receitas ou despesas. Evitando a inclusão de interesses
partidários a Lei Orçamentária, evitando barganhas para a aprovação do Orçamento
Público. Esse princípio impede que se trate de qualquer outra coisa, e sim
exclusivamente o orçamento. Apenas há duas exceções prevista no artigo 165 § 8º
(créditos suplementares e contratação de operações de crédito);
210
Princípio da Legalidade - a Constituição Federal impõe limites legais às receitas e
aos gastos, conforme no artigo 150 da CF;
Princípio da não vinculação de receitas - esse talvez seja um princípio de letra
morta. O que mais se vê é a vinculação de receitas arrecadas ligadas a áreas
especificas (educação, saúde, previdência, assistência, etc.), e esse princípio
enfraqueceu quando o então Presidente da Republica Itamar Franco, criou a
Emenda Constitucional de Revisão nº 1, de 1994;
Princípio da Publicidade - que obriga a ampla publicidade nas receitas e despesas,
mas esse princípio só começou a funcionar com a Lei de Responsabilidade Fiscal,
ou a Lei complementar nº 101, de 4 de maio de 2000 com amparo no Capítulo II do
Título VI da Constituição Federal;
Princípio da Unidade Orçamentária - é que o Orçamento Público deve estar
concentrada
em
um
único
compendio/documento,
segundo
princípios
de
uniformidade conforme a art. 2º da Lei nº 4.320/64 "[...] evidenciando a política
econômico-financeira e o programa de trabalho do Governo [...]". Observe que por
força da Constituição Federal, orçamento tem três outros suborçamentos (orçamento
fiscal, orçamento da seguridade social, e orçamento de investimentos das empresas
estatais), alguns teóricos entendem que o principio da unidade foi transformado e
pode ser chamado de Princípio da Totalidade;
Princípio da Universalidade - todas as receitas arrecadas e despesas, deverão esta
previstas na Lei Orçamentária revisada e aprovada pelo Legislativo, porém a alguns
engodos em relação a esse princípio que são os títulos das dividas públicas que em
sua grande maioria acaba sendo bem superior ao previstos;
Princípio do Orçamento Bruto - esse princípio surgiu com o Lei nº 4.536 de 28 de
janeiro de 1922, que era conhecida como o Código de Contabilidade da União. Mas
o princípio do orçamento bruto, em síntese quer dizer que todas as receitas e
despesas devem ser descritas em valores brutos, como o próprio nome já nos
indica.
211
PPA - Plano Plurianual da Bahia 2012 – 2015
Como já foi falado anteriormente, o PPA é o planejamento de curto prazo é onde são
definida os grandes investimentos, feito a cada 04 anos, que é ajustado anualmente
pela LOA - Lei Orçamentária Anual, de acordo com as necessidades e metas do
governo para o ano seguinte.
Na pesquisa realizada, não houve meios formas, e uma certa dificuldade para que a
Secretaria Estadual de Planejamento encaminhasse o PPA de 2008 - 2011, para
que fizéssemos um comparativo com o PPA de 2012 - 2015. Nas fontes
pesquisadas do PPA 2008 - 2011, como internet, artigos, jornais, etc., não mostrava
os resultados que desejávamos, como: total de arrecadação previsto, despesas de
pessoal, investimentos.
No Plano Plurianual - PPA de 2012 - 2015 Lei Estadual nº 12.504 de 29 de
dezembro de 2011, foi publicado a seguinte informação: total de recursos do PPA
R$ 143.064.653.831,00 (cento e quarenta e três bilhões, sessenta e quatro milhões,
seiscentos e cinquenta e três mil oitocentos e trinta e hum reias), sendo que desse
montante R$ 56.753.610.721,00 (cinquenta e seis bilhões, setecentos e cinquenta e
três milhões, seiscentos e dez mil, setecentos e vinte e hum reias) é para cobrir
Compromissos do PPA, e R$ 56.141.176.176,00 (cinquenta e seis bilhões, cento e
quarenta e hum milhões, cento e setenta e seis mil, cento e setenta e seis reais) é
para Manutenção Administrativa, e R$ 30.169.866.934,00 (trinta bilhões, sento e
sessenta e nove milhões, oitocentos e sessenta e seis mil, novecentos e trinta e
quatro reais) é para Operações Especiais9. Vamos entender melhor, isso.
Observe que R$ 56.753.610.721,00 é para a manutenção dos Programas das
Secretarias já existentes que corresponde a 39,67% do valor total previsto para os
04 anos, e R$ 56.141.176.176,00 com despesas de pessoal que corresponde a
39,24% do valor previsto para os 04 anos, sobrando assim para investimentos ou o
que ele chama de operações especiais R$ 30.169.866.934,00 que corresponde a
21,09% do valor previsto para os 04 anos. Divida o que foi previsto para
investimentos com o total de cidades da Bahia (417), que você irá entender o porquê
muitos municípios permanecem do mesmo jeito ou pior desde a sua criação
9
http://www.seplan.ba.gov.br/wp-content/uploads/2013/01/20120223_175015_PARTE_09-OutrosDemonstrativos.pdf, página 408.
212
emancipação, e com isso não cressem e desenvolvem. Demonstraremos abaixo,
como isso é verificável na Lei Orçamentária Anual.
LEIA ORÇAMENTÁRIA ANUA - LOA DA BAHIA - ORÇAMENTOS DOS ANOS DE
2011, 2012, 2013, 2014.
A LOA traz os gastos do Governo que estão organizados por assuntos ou áreas de governo e
cada uma dessas áreas tem seus programas e ações orçamentárias com a sua programação de
gastos, a LOA também prevê a arrecadação para custear as despesas.
Observemos a Lei Estadual Nº 12.041 de 29 de dezembro de 2010, que estima a receita e fixa
a despesa do Estado para o exercício financeiro de 2011: Artigo 2º - A receita total é estimada
em R$ 26.249.638.817,00 (vinte e seis bilhões, duzentos e quarenta e nove milhões,
seiscentos e trinta e oito mil e oitocentos e dezessete reais). Artigo 4º - A despesa total, no
mesmo valor da receita, é fixada em R$ 26.249.638.817,00 (vinte e seis bilhões, duzentos e
quarenta e nove milhões, seiscentos e trinta e oito mil e oitocentos e dezessete reais), sendo: I
- no Orçamento Fiscal, R$ 18.950.402.186,00 (dezoito bilhões, novecentos e cinquenta
milhões, quatrocentos e dois mil e cento e oitenta e seis reais); II - no Orçamento da
Seguridade Social, R$ 7.299.236.631,00 (sete bilhões, duzentos e noventa e nove milhões,
duzentos e trinta e seis mil e seiscentos e trinta e um reais).
Lei Estadual nº 12.503 de 29 de dezembro de 2011 da Bahia, que estima a receita e fixa a
despesa do Estado para o exercício financeiro de 2012: Artigo 2º - A receita total é estimada
em R$28.950.772.269,00 (vinte e oito bilhões, novecentos e cinquenta milhões, setecentos e
setenta e dois mil e duzentos e sessenta e nove reais). Artigo 4º - A despesa total, no mesmo
valor da receita, é fixada em R$28.950.772.269,00 (vinte e oito bilhões, novecentos e
cinquenta milhões, setecentos e setenta e dois mil e duzentos e sessenta e nove reais), sendo: I
- no Orçamento Fiscal, R$ 20.651.734.776,00 (vinte bilhões, seiscentos e cinquenta e um
milhões, setecentos e trinta e quatro mil e setecentos e setenta e seis reais); II - no Orçamento
da Seguridade Social R$ 8.299.037.493,00 (oito bilhões, duzentos e noventa e nove milhões,
trinta e sete mil e quatrocentos e noventa e três reais).
213
Lei Estadual nº 12.612 de 28 de dezembro de 2012, que estima a receita e fixa a despesa do
Estado para o exercício financeiro de 2013: Artigo 2º - A receita total é estimada em R$
34.581.042.184,00 (trinta e quatro bilhões, quinhentos e oitenta e um milhões, quarenta e dois
mil, cento e oitenta e quatro reais). Artigo 4º - A despesa total, no mesmo valor da receita, é
fixada em R$ 34.581.042.184,00 (trinta e quatro bilhões, quinhentos e oitenta e um milhões,
quarenta e dois mil, cento e oitenta e quatro reais), sendo: I - no Orçamento Fiscal, R$
24.623.038.238,00 (vinte e quatro bilhões, seiscentos e vinte e três milhões, trinta e oito mil,
duzentos e trinta e oito reais); II - no Orçamento da Seguridade Social, R$ 9.958.003.946,00
(nove bilhões, novecentos e cinquenta e oito milhões, três mil novecentos e quarenta e seis
reais).
Até a o final de 2013, o Legislativo não havia votado o Orçamento para 2014, mas
utilizaremos como base a "Proposta Orçamentária 2014" enviada para a Camará Estadual. A
receita Total estimada para 2014, é de R$ 36.083.945.669,00 (Trinta e seis Bilhões, oitenta e
três milhões, novecentos e quarenta e cinco mil, seiscentos e sessenta e nove reais). E a
despesas estimada é de R$ 36.083.945.669,00 (Trinta e seis Bilhões, oitenta e três milhões,
novecentos e quarenta e cinco mil, seiscentos e sessenta e nove reais), sendo: no Orçamento
Fiscal, R$ 25.695.377.710,00 (vinte e cinco bilhões, seiscentos e noventa e cinco milhões,
trezentos e setenta e sete mil setecentos e dez reais); e no Orçamento da Seguridade Social,
R$ 10.388.567.959,00 (dez bilhões, trezentos e oitenta e oito milhões, quinhentos e sessenta e
sete mil, novecentos e cinquenta e nove reais).
Se pegarmos as Leis mencionadas acima, com seus anexo, observaremos que a forma de
aplicação distribuição dos recursos, é feita no PPA, porém não fica claro quais tipos de
investimentos serão feitos, qual foi o coeficiente de cálculo para projetar o PPA. Nos "Anexos
Complementares" do PPA 2012 - 2015, das páginas 425 à 456 trata de Indicadores por
Programa; Mapa
dos Municípios da Bahia por Território de Identidade; Tabelas de
Informações sobre os Municípios; e Gráficos com Distribuição dos Recursos. Porém ao
analisarmos, não percebemos o que se propõem esse tópico no PPA, e vimos mais uma vez a
falácia dos Gestores Públicos. Faremos uma corelação entre o orçamento público, gastos
público e investimentos público nas considerações finais.
214
GASTOS PÚBLICO
Segundo Keynes "para o governo, o mais importante não é realizar coisas que os indivíduos já
estão fazendo, é fazê-las um pouco melhor ou um pouco pior, mas fazer aquelas coisas que
atualmente deixam de ser feitas 10". Gastos Público, ou como é chamado normalmente de
despesas públicas, nos traz entendimentos em alguns aspectos que estão previstos na Lei
4.320 de 17 de marco de 1964. A referida Lei federal, aborda questões de despesas
orçamentárias e extraorçamentárias, falada anteriormente quando abordamos sobre PPA, LDO
e LOA. As despesa orçamentária, prevista na LOA com seus créditos adicionais ou
suplementares, ou até mesmo despesa extraorçamentária, que não contam na LOA, devem ser
fiscalizadas e acompanhadas pelos órgãos competentes, inclusive Organizações Não
Governamentais ou Conselhos. Todas as despesas públicas deverão ser previsto na lei
orçamentária anual, e só através da previsão das receitas que deverão ser feito as despesas.
Princípio fácil de qualquer gestão orçamentária pública.
Quando o Governo começa a gastar mais do que arrecada, entra no endividamento, e para
cobrir o endividamento, só existe três formas: 1º ou diminui os gastos com custeio de pessoal;
2º aumenta a carga tributária; ou 3º contrai empréstimos. A primeira opção, é de simples
competência da Administração do Estado, chefe do Executivo, que independe de aprovação
do Legislativo, porém causa mau estar no processo de demissão dos cargos que foram
loteados aos partidos. Já as duas outras opções precisam passar por votação na Casa
Legislativa.
Segundo relatórios emitidos pelo Tribunal de Contas do Estados da Bahia, e reafirmado pela
JusBrasil, em 2012 o "Estado da Bahia teve dívida consolidada de R$ 10,4 bilhões para uma
receita corrente líquida de R$ 19,2 bilhões 11". Imagine quanto sobra para investir? Nas
considerações finais, falaremos sobre formas de fiscalização dos gastos públicos.
10
KEYNES, John Maynard. The end of laissez-faire. Amherst, New York: Prometheus Books, 2004.
ISBN 1-59102-268-1
11
http://iaf.jusbrasil.com.br/noticias/3147413/estado-da-bahia-tem-divida-consolidada-de-r-10-4bilhoes-para-uma-receita-corrente-liquida-de-r-19-2-bilhoes, em 07/01/2014 às 20:42 h.
215
ALGUMAS CONSIDERAÇÕES FINAIS
Se tratarmos de forma mais simplória com a população e perguntamos qual a percepção sobre
gastos público, é quase que unanime a associação de gastos público com a corrupção. O que é
um grande equivoco. E qual a causa dessa confusão mental? Formação do individuo e a
mídia. A mídia, que em sua grande maioria das vezes não promove o conhecimento, mas
apenas uma pequena parte da informação, que é sempre tendenciosa. Um segundo aspecto, é a
formação do individuo que esta do outro lada como receptor, e não tem a capacidade de
criticar o que esta sendo transmitido. É facilmente manipulado, e vira massa de manobra.
Mecanismo do Estado, Sociedade Organizada (Conselhos), Sociedade Civil Organizada,
Imprensa livre, Partido Políticos, Controle Social, são algumas formas de se criar estruturas
para a fiscalização dos gastos públicos na promoção do uso eficiente dos recursos públicos.
Quando se cria formas de acompanhamento da execução do orçamento público, o chefe do
Executivo e sua equipe de Governo, pensará nas consequências antes de fazer qualquer
investimento. E não estamos falando de orçamento participativo, que é um principio do PPA,
falado anteriormente. Gestores Público, que ficam fechados e tomam suas decisões sem se
submeter a criticas, certamente sofrerão represarias.
Um bom exemplo disso é o atual Governo. A Bahia possui quatro Universidades Federais
(Universidade Federal da Bahia; Universidade Federal do Recôncavo da Bahia; Universidade
Federal do Oeste da Bahia; Universidade Federal do Sul da Bahia - projetada) 12, sem contar
as Universidades abertas. Possui quatro Universidades Estaduais (Universidade do Estado da
Bahia; Universidade Estadual de Feira de Santana; Universidade Estadual de Santa Cruz; e
Universidade Estadual do Sudoeste da Bahia) 13. São dois Institutos Federais, e inúmeras
Universidades e Faculdades privadas por toda a Bahia 14. Em pesquisa feita recente mente, e
divulgado abertamente, poucas Universidades e Faculdades foram consultadas sobre as
prioridades de investimentos nas cidades e regiões no Estado da Bahia, sem contar do baixo
investimento nas Universidades Estaduais que geram um efeito de sucateamento.
12
http://pt.wikipedia.org/wiki/Anexo:Lista_de_universidades_federais_do_Brasil
13
http://pt.wikipedia.org/wiki/Anexo:Universidades_estaduais_da_Bahia
14
http://pt.wikipedia.org/wiki/Anexo:Lista_de_institui%C3%A7%C3%B5es_de_ensino_superior_da_Ba
hia
216
Governos que decidem como investir seus recursos isolado, sem consultar a população
intelectual pensante certamente irá deixar de investir, e passará a ter despesas. O que dirá as
obras faraônicas do Governo Federal, como por exemplo, a transposição do Rio São Francisco
que se arrasta a anos, e que tinha uma previsão orçamentária inicial de R$ 4,8 bilhões, e hoje
já aumentou 71% e vai superar R$ 8 bilhões de reais 15". E o que é mais interessante nisso
tudo, é que os mesmos que se envolvem em escândalos de desviou de verbas públicas são os
mesmos que nomeiam e são nomeados a cargos, para a fiscalizar o próprio Governo. Como
não há checagem verificação de decisão, o chefe do Executivo, usa essas nomeação como
forma de loteamento do poder para negociar com os Partidos e com os Políticos os cargos.
Observe que o papel de fiscalização também é de responsabilidade da Sociedade Organizada,
a quem cabe exercer a crítica as decisões do Governo. Não basta cumprir a penas o ritual de
esta legalmente escrito no papel, precisar ser verificável, conforme indica no Artigo 165 da
Constituição Federal, regulamentado pelo Decreto 2.829 de 29 de outubro de 1998. Talvez
um dos agravantes, no contesto de controle, é a própria modernização da Administração
Pública. Servidores que tem uma grande dificuldade com o novo e em aprender tecnologias
que deixariam mais acessíveis e transparentes as informações que é pública. Partidos e
políticos que também não tem interesses que se modernize porque eles usam a ineficiência da
maquina pública para atingir suas finalidades, que é a população na dependência de favores
para se resolver algo, que em sua grande maiorias das vezes é simples.
Façamos uma reflexão breve: depois da redemocratização do Brasil, é difícil de se perceber o
planejamento a longo prazo, o país não tem polícias públicas estabelecidas a longo prazo e
que sejam contempladas de forma legal dentro de seus orçamentos (parte Federal, parte
Estadual, e parte Municipal - que são chamadas de contrapartida), e as políticas públicas que
são feitas são eleitoreiras, cria-se conjunturas de políticas para aquilo que da votos, e como o
Brasil tem eleição a cada dois anos, nenhum partido quer criar política pública antipopular,
por isso a infraestrutura do País fica sempre em segundo plano. E essa falta de planejamento
gera um certo tipo de omissão dos órgãos fiscalizadores e da Sociedade Civil Organizada, seja
na decisão pela política seja na realização do projeto.
15
Vencido o prazo original em que a transposição do Rio São Francisco deveria estar pronta e
funcionando no semiárido nordestino, a obra registrou aumento de R$ 3,4 bilhões - ou 71% - em seus
custos em relação à previsão inicial, segundo a mais recente estimativa feita pelo Ministério da
Integração Nacional. Desde o início do governo Dilma Rousseff, o custo total da obra pulou de R$ 4,8
bilhões para R$ 8,2 bilhões. O ex-presidente Luiz Inácio Lula da Silva previa inaugurar a obra em
2010. Fonte: http://www.estadao.com.br/noticias/nacional,custo-da-transposicao-do-sao-franciscoaumenta-71-e-vai-superar-r-8-bilhoes,852078,0.htm
217
E não é por falta de recursos, como falamos anteriormente a cada R$ 100,00 que um cidadão
ganha, cerca 36,02% fica com o Governo através dos impostos. Agora multiplique isso pelo o
total de brasileiro em 2012 que é de 198,7 milhões economicamente ativa, ou pelo número de
pessoas vivendo no País que chegou a 201.032.714 (milhões) até a data base de 1 de julho de
2013, que foi publicado no Diário Oficial da União, conforme determinação legal. E só na
Bahia são 15.044.127 (milhões) habitantes, segundo o Instituto Brasileiro de Geografia e
Estatística - IBGE (www.ibge.gov.br). Obvio que essa variação deve ser calculada segundo o
População em Idade Ativa - PIA; População Economicamente Ativa - PEA, que é classificada
em População Ocupada e População Desocupada; População não Economicamente Ativa PNEA 16.
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______ Lei Estadual nº 12.503 de 29 de dezembro de 2011.
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16
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219
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220
A LEITURA COMO PROTAGONISMO SOCIAL NA PENITENCIÁRIA
FEMININA DE CARIACICA*
READING AS SOCIAL LEADERSHIP IN PRISON FOR WOMEN CARIACICA
Christiana Carla Neves de Barros**
Charlene dos Santos Costa***
Michele Sampaio da Silva****
RESUMO
O trabalho numa penitenciária nem sempre é visto com bons olhos pela maioria das
pessoas. A visão que se têm desses locais na maioria das vezes equivocada não condiz
totalmente com a realidade. Ter a confiança das pacientes e fazer um projeto acontecer e
funcionar não é fácil, ainda mais quando a sugestão desse projeto vem das próprias
presas que ao sofrerem bullyng pelas suas escolhas literárias se propõe a ajudar para que
as outras pacientes também tenham interesse na leitura e tenham outra forma de passar o
tempo ocioso que tem durante o cárcere.
PALAVRAS CHAVES: Penitenciaria, Leitura, Serviço Social.
ABSTRACT
Working in a prison is not always viewed favorably by most people. The vision we have
of these sites most often mistaken dismissive fully with reality. Have the confidence of
domestic and make a project happen and work is not easy, especially when the
suggestion of this project comes from the companies that own the bullyng suffer for
their literary choices aims to help so other internal also have an interest in reading and
have another way to pass idle time you have during incarceration.
KEY WORDS: Penitentiary, Reading, Social service.
INTRODUÇÃO
Neste artigo queremos expor a importância da leitura na formação social do indivíduo,
1
*Artigo produzido a partir dos atendimentos as pacientes da Penitenciaria de Cariacica que resultaram no
Projeto Plantei Sementes, brotaram leitores.
** Assistente Social da Saúde da Penitenciária Feminina de Cariacica.
*** Estudante do 5º Período de Direito
**** Professora de Língua Portuguesa/Inglesa
221
não um sujeito qualquer, mas, o que está momentaneamente impedido de sua liberdade.
Vale ressaltar que através da leitura é possível formar cidadãos críticos, uma condição
indispensável para o exercício da cidadania, na medida em que torna a pessoa capaz de
compreender o significado da sua posição no cenário social e de expressar-se com suas
opiniões, tomando seu devido lugar na sociedade e tendo a consciência de todos os seus
direitos sabendo lutar por eles.
Através da leitura de um texto é possível estabelecer um diálogo entre tudo o que
sabemos e aquilo que o texto nos traz de novo, expressando o significado ao que lemos,
utilizando assim apropriadamente os recursos argumentativos para sustentarmos nossos
pontos de vista. O ato de ler não é adivinhar e nem decifrar as palavras. Ler é ter a
habilidade de mudar essas palavras tantas vezes quantas forem necessárias a partir do
encontro entre novas informações e opiniões, transcorre a conclusão de que é nos livros
que podemos adquirir a habilidade de operar criativamente, um tipo de saber cada vez
mais singular na atualidade.
MARTINS, (1994) sintetiza de uma forma bem simples e de fácil compreensão o que é
ler, sinalizando que este ato não se trata de um aprendizado qualquer, e sim uma
conquista de autonomia, que permite a ampliação dos nossos horizontes. O leitor passa
a entender melhor o seu universo, rompendo assim as barreiras, deixando a passividade
de
lado,
encarando
melhor
a
face
da
realidade.
Em seu livro MARTINS (1994) cita a autobiografia de Sartre, que mostra uma visão
que condiz mais com a realidade, porém não menos atraente sobre a inicialização da
leitura, em que nos mostra que ler está para além das letras impressas no papel. Em sua
obra nos fala como foram suas primeiras experiências com a leitura, sendo o seu
primeiro livro intitulado: “Tribulações de um chinês na China”.
[...] transportei-me para um quarto de despejo; aí,
empoleirado sobre uma cama de armar, fiz de conta que
estava lendo: seguia com os olhos as linhas negras sem
saltar uma única e me contava a história em voz alta,
tomando o cuidado de pronunciar todas as sílabas (...) fiz
com que me surpreendessem _, gritaram admirados e
decidiram que era tempo de me ensinar o alfabeto. Fui
zeloso como catecúmeno; ia a ponto de dar a mim mesmo
aulas particulares; eu montava na minha cama de armar
com o Sem família de Hector Malot, que conhecia de cor
222
e, em parte recitando, em parte decifrando, percorri-lhe
todas as páginas, uma após outra: quando a última foi
virada, eu sabia ler
O trabalho numa penitenciária nem sempre é visto de bons olhos pela maioria das
pessoas, pois, a visão que se têm desses locais na maioria das vezes equivocada não
condiz totalmente com a realidade. Ter a confiança das pacientes e fazer um projeto
acontecer e funcionar não é fácil, ainda mais quando a sugestão desse projeto vem das
próprias presas que ao sofrerem bullyng pelas suas escolhas literárias se propõe a ajudar
para que as outras pacientes também tenham interesse na leitura e tenham outra forma
de passar o tempo ocioso que têm durante o cárcere.
Está solidamente estabelecido no Serviço Social que as seqüelas da “questão social” se
constituem na matéria sobre a qual o exercício profissional vai se realizar. Dada a sua
dimensão estrutural, a “questão social” atinge a vida dos sujeitos nas suas requisições
pela garantia de direitos civis, sociais, políticos e humanos, remetendo-os à luta
pela“cidadania”.
O projeto de ação Plantei Sementes, Brotaram Leitores foi elaborado a partir de uma
iniciativa de duas ressocializandas juntamente com a Assistente Social da Saúde da
Unidade Prisional Feminina de Cariacica que ao observarem a rotina de grande parte
das reeducandas da unidade foi percebido a deficiência e até mesmo certo descaso que
elas tem com a leitura, o conhecimento, o auto conhecimento e a dificuldade na junção
das idéias em relação à sua realidade de vida.
Nesse sentido foi proposto a Direção da Unidade a intenção de se resgatar o valor da
leitura, como ato de prazer, emancipação social e promoção da cidadania, pois, através
da leitura o ser humano consegue se transportar para o desconhecido, explorá-lo,
decifrar os sentimentos e emoções que o cercam e acrescentar vida ao sabor da
existência. Pode então, vivenciar experiências que propiciem e solidifiquem
conhecimentos significativos.
Foi observado inclusive, que a rotina vivenciada pelas apenadas ao longo do período em
que se encontram reclusas há uma enorme falta de interesse de experimentar novas
alternativas de leitura a fim de adquirir outras formas de conhecimento, como também à
falta de remissão com o tempo dedicado a leitura acaba diminuindo o interesse.
Mostrando a importância do interesse pela diversidade de leituras para agregar
diferentes tipos de informações e ampliá-lo através do gosto por esse maravilhoso
223
mundo da leitura, proporcionando uma visão por uma sociedade mais justa e igualitária
e que não devemos restringir a percepção da realidade em sua complexidade.
Nesse sentido, a abordagem dos conteúdos e a opção metodológica adotada em cada
situação consideraram a riqueza e a variedade de experiências, coerentes com a
concepção pedagógica. Levando em conta princípios do respeito à diversidade e à
pluralidade, o desenvolvimento de capacidades de inferir e argumentar, e ainda,
proporcionar atividades de leitura, produção de textos e uso da língua oral e escrita em
situações reais de uso. Ao utilizarmos à leitura e interpretações de musicas, tiras
humorísticas, cartuns, editoriais de jornais e revistas, narrativas, crônicas, propagandas,
parábolas, visualizações de vídeos e filmes com assuntos coerentes e atuais foi extrema
a participação das pacientes que mesmo com níveis diferentes de escolaridade,
souberam impor suas opiniões e seu aprendizado anterior ao cárcere.
A cada será encontro as reeducandas foram desafiadas a observar determinados fatos, a
analisar como participam da construção do sentido de diversos tipos de textos e, até
mesmo posteriormente, a produzir textos em que se faça um uso consciente dos
aspectos discutidos em grupo. Com o passar dos encontros foi observado o interesse das
pacientes pelos livros de fatos reais ou de livros cujas histórias foram adaptadas para o
cinema, fatos que não acontecia antes, pois, mesmo tendo uma biblioteca ampla e com
alguns títulos atualizados o desinteresse e a falta de incentivo eram grandes
desmotivadores para realização de ações.
A cada encontro observávamos o crescimento do interesse e da procura pelos livros da
biblioteca, que são distribuídos quinzenalmente e como nos encontros tinha o momento
da partilha, ou seja, o momento que partilhavam sobre o livro escolhido despertando o
interesse pela troca de títulos entre si. Foi notada também uma melhora no humor,
diminuição dos psicotrópicos, melhora a escola e também a escolha das participantes
para trabalhos internos na Unidade com o intuito da redução de pena.
A LEITURA COMO PROTAGONISMO SOCIAL NA PENITENCIARIA FEMININA
DE CARIACICA
Percebemos que a vida é uma experiência de leitura e viver não é mais que ler a si
mesmo, aos outros e ao mundo, em infinitas leituras. E o ato da leitura não se traduz
pela mera decifração de uma sequência de vocábulos, nem se destina apenas ao texto
224
escrito lemos o tempo todo: gestos, músicas, imagens, filmes, espetáculos,
manifestações orais, os sinais da natureza e os múltiplos sentidos de uma situação ou
acontecimento.
O projeto “Plantei Sementes, Brotaram Leitores” surgiu da observação de duas
pacientes a cerca da falta de estímulo dado às demais em relação a leitura saudável e
mais seletiva, como também do Bullyng sofrido por ambas nas escolhas dos livros que
levam para a cela. Foi possível perceber nesses oito meses de projeto que as demais
pacientes desenvolveram o gosto pela leitura e a certeza da melhora em suas escolhas
literárias, tirando melhor proveito do espaço que a instituição possui, como também, a
ocupação do tempo ocioso com atividades que proporcionem ao mesmo tempo
aprendizado, e lazer, sem forçar a participação. Com o passar dos meses foi gratificante
ver que as reeducandas se empenhavam nos encontros, traziam idéias e também
aproveitavam o máximo o momento da reunião.
Para a implantação do projeto e para a seleção do primeiro grupo a participar foi
analisado que grande parte das apenadas que se encontram nessa Unidade Prisional
possuem um hábito de leitura que não agregava um valor direto nas deficiências do
nosso cotidiano e muitas vezes não se consideravam capazes de fazerem outras
escolhas, têm alterações em seus comportamentos o que pode acarretar num prejuízo no
cumprimento de sua pena.
Uma solução proposta para tentar minimizar esse problema, foi a promoção de oficinas
de leitura, debates, mesas redondas, dinâmicas que despertaram o interesse pelo novo,
como assistir a filmes com conteúdos que aperfeiçoem a discussão a cerca dos temas
tratados nos vídeos e nas experiências adquiridas antes do cárcere promovendo debates.
Lembrando que a visualização também é uma forma de leitura.
Nosso grande desafio ao elaborar e colocar em prática esse projeto foi propor atividades
e encaminhamentos que trouxessem os saberes das diversas formas de leitura, de
maneira que fossem valorizadas, pois acreditamos que é na troca em que a
aprendizagem acontecerá.
“De acordo com Vandi Dogado, educador e escritor o hábito de ler proporciona
liberdade de expressão e de escolha”, e ainda fomenta o nascimento de novas células
cerebrais (neurogênese), deixando o cérebro mais eficiente; possibilitando clareza na
visão de mundo; aumentando o vocabulário e capacidade de comunicação fortalecendo
o raciocínio, a memória, a criatividade; o poder de concentração; é prazeroso, mas,
sobretudo emancipa o ser humano cultural e socialmente.
225
Ler é essencial para a formação do indivíduo. Embora essa premissa seja unanimidade
entre educadores, os mecanismos de incentivo à leitura, no Brasil, ainda são muito
escassa dada à carência da prática de leitura. Nós sabemos que a leitura é uma atividade
essencial a qualquer área do conhecimento e mais essencial a própria vida do ser
humano. A leitura é uma ação que depende de estimulo e motivação; e a sua prática é
fundamental para a construção do conhecimento e protagonismo do individuo na
sociedade atual.
Oferecer atividades em que as pacientes selecionadas olhem de forma diferenciada seu
egresso no sistema prisional, foi uma forma de deliberar um novo horizonte em suas
vidas, de acordo com suas realidades e possibilidades, mostrando que através da leitura,
é possível reconhecer que o tempo do cárcere pode ser de aprendizado, e com isso tentar
evitar que após o retorno a sociedade possa haver reincidências, vale ressaltar que, por
meio de boas leituras pode-se diminuir o peso excessivo psíquico que o cárcere trás e
com isso o uso de medicamentos psicotrópicos uma vez que a ociosidade e a ansiedade
são grandes inimigas do apenado.
Através da leitura há promoção da equidade como oportunidade a todos de alcançar e
manter um nível desejável de aprendizagem, desenvolvendo suas habilidades humanas
fundamentais, pelo meio, de instrumentos de resgate da cultura, seja ela formal ou não,
favorecendo a compreensão do sentido de textos orais e escritos, por meio da interação
em situações informais e formais de uso da língua, conseguindo assim, a captação e a
produção de mensagens orais, escritas e visuais, muitas vezes passadas despercebidas.
Com a leitura, é possível estimular a autonomia e a responsabilidade da reeducandas em
seus diferentes papéis na sociedade, para que ela possa se inserir no mundo social e
profissional com um melhor desempenho, sendo protagonista da sua própria história,
uma vez que muitas têm penas altas e quando voltam à sociedade se esquecem de que
um dia fizeram parte dela.
A leitura torna o acesso à educação com permanência e qualidade de aprendizagem
garante pluralismo e democracia, é possível promover a equidade como oportunidade a
todas de alcançar e manter um nível desejável de aprendizagem, elaborando assim,
atividades, com vista a promoção do apenado. Desperta o espírito de solidariedade,
gratidão pela vida e a humildade em relação ao lugar que ocupamos no planeta.
O contato com os livros, as trocas de experiências com as demais participantes
proporcionou o aprendizado de valores, tradições e expressões culturais em que foi
possível para que as reeducandas o reconhecer que pertencem a uma história, território e
226
grupo, especificam e constituam, portanto, as identidades das diferentes nações e etnias,
evitando o preconceito. Conceituar questões básicas, como por exemplo, a família como
instituição sagrada educadora basilar e colocar sua contribuição junto com a sociedade
para seu próprio desenvolvimento foi mais uma meta alcançada nesses seis meses de
projeto.
Ao Auxiliar nas escolhas das suas leituras, as pacientes não pegaram o livro pela capa
como costumavam fazer, mas, pelo conteúdo, promovendo um ser humano
questionador, pensante, fazendo-o perceber que determinadas leituras as vezes deixadas
de lado podem proporcionar diferentes conhecimentos.
Durante as reuniões foi dado o poder da fala, o que levou a motivação, incentivando as
reeducandas a expressarem seus sentimentos, experiências pessoais e dúvidas, a fazer
comentários e manifestar sua opinião em relação a filmes, textos, fotos entre outras
formas de leitura, resgatando histórias de família, fatos vividos, experiências
compartilhadas.
A partir do momento de discussão ao partilharmos nossas experiências, não somente
acerca da leitura, foi aguçada a sensibilidade e percepção critica lutar contra os
fenômenos da alienação, da fragmentação e da desumanização a que estamos sujeitos no
mundo atual, e que o recinto da prisão passa as pessoas que não conhecem de perto a
realidade prisional.
Como o projeto não foi idealizado para ser uma mão de obra de trabalho, não daria
direito a remissão, foi estabelecido um dia da semana e passado para as pacientes que
não seria obrigatória a participação, que elas teriam o livre arbítrio de não querem mais
participar, algo que me surpreendeu, porque mesmo não dando a tão sonhada remissão,
elas faziam questão de participar e de passar para as demais colegas, para a família o
quanto a participação no projeto estava fazendo bem a elas, no relacionamento com
outras pacientes e com os agentes muitas vezes temidos por elas.
É de suma importância destacar o Projeto Ético Político Profissional do Serviço Social,
com fundamentação no Código de Ética Profissional de 15 de março de 1993 e na Lei
de Regulamentação da Profissão, Lei. 8662, de 7 de junho de 1993 tem em seu núcleo o
reconhecimento da liberdade como valor central, sendo esta a liberdade de escolha que
o indivíduo pode ter em relação às alternativas concretas, por isso, a ação e o dever do
assistente social paramentado na instituição dentro, é de falar tanto em autonomia,
emancipação e a plena expansão dos indivíduos sociais, como intervir e lutar pela
concretização de direitos e bem estar de seus usuários.
227
Como sabemos a leitura não é um hábito de muitas pessoas e visando a maior
participação delas nas reuniões foram propostas, atividades diferenciadas com o intuito
de explorar todos ao máximo a participação e protagonismo das reeducandas. Como
exemplo, podemos citar a escolha dos livros da listagem da biblioteca foi feita
primeiramente pelas integrantes do projeto e após a leitura dos livros, um debate para
que cada reeducanda fale sobre o livro que locou, motivando a curiosidade das demais
sobre livro escolhidos por elas.
As pacientes participantes foram selecionadas pelo serviço social da saúde com o aval
da Diretora da Unidade prisional e a escolha foi dada de acordo com o perfil de cada
reeducanda como também através de sugestões das próprias participantes, dos agentes e
chefes de segurança, pacientes muitas vezes temidas, que tinham má conduta e que por
causa dessa má conduta ficavam a maior parte do tempo na cela, salvo quando iam para
o banho de sol diário.
É importante ressaltar que há diversas formas de leitura, seja oral, escrita ou até mesmo
visual. A leitura visual foi explorada através da leitura de diversos filmes com cunho
cultural aguçado e que desperte a curiosidades e o interesse por assuntos diversos, como
exemplo podemos citar filmes cujo livro tenha no acervo da biblioteca e documentários.
Além de ouvir e discutir letras de musicas que trabalhem não só a realidade como
também explorem o lado intelectual de cada delas.
Interessante também as brincadeiras, que despertaram para o estimulo do convívio no
coletivo. Além de ser uma maneira lúdica de trabalhar. Não podemos esquecer-nos dos
debates acerca de artigos de revistas, jornais, leitura de parábolas, fábulas entre outros
vários tipos de textos sejam eles literários ou não, na medida do possível sempre
tentando trazer para o debate a comparação com a vida cotidiana das reeducandas e,
aproveitando esse momento para as participantes expressarem verbalmente suas
opiniões e experiências.
Na realidade, todas as atividades propostas e desenvolvidas ao longo do projeto teve a
intenção de fazer com que as reeducandas passassem a observar e extrair o sentido mais
profundo e perceber por si mesmas que elas podem ler e ter acesso a qualquer tipo de
leitura, que são capazes de ler, entender e dialogar sobre qualquer assunto, bastando
apenas se propor a fazer isso.
Dessa forma, elas irão perceber que quem lê alcança uma condição bastante especial
neste tempo globalizado: ser diferente da maioria, que se limita ao senso comum
veiculado pelos meios de comunicação de massa.
228
CONSIDERAÇÕES FINAIS
Como dissemos na introdução do artigo o trabalho numa penitenciária não é fácil e às
vezes não é bem visto na sociedade. Dividindo minha pouca experiência, coloco que
essa é minha primeira experiência profissional, tive a oportunidade de estagiar em
diferentes lugares, sempre sendo bem recebida pelas minhas supervisoras de campo e
sempre disposta a aprender. Sou formada a 4 anos e há um ano trabalho como assistente
social da saúde no Presídio Feminino de Cariacica.
Quando recebi a solicitação pensei que não daria conta devido a grande demanda, pois
contamos aproximadamente com 390 pacientes entre regime fechado e regime semi
aberto. À medida que fui fazendo os atendimentos às reclamações ou questionamentos
na sua maioria do regime fechado era a ociosidade e também os inúmeros pedidos para
psiquiatria a fim de solicitar medicamentos psicotrópicos para passar a “cadeia
dormindo” como elas mesmas falam. Enquanto equipe de saúde temos outro projeto que
visa à diminuição do uso de medicamentos, mas, faltava algo para digamos colocar no
“lugar” dessa medicação ou fazer um paliativo para o tratamento da ansiedade relatada
por elas.
No presídio não é raro encontrar mulheres formadas nas mais diferentes profissões e
que foram parar neste lugar por escolhas erradas, durante um atendimento uma interna
que antes de ser presa cursava uma Faculdade me falou que sofria humilhações, bullyng
por parte das colegas de cárcere pelas escolhas literárias que fazia, perguntei se ela tinha
alguma sugestão e a única coisa que ela me pediu foi uma chance de mostrar que as
outras pacientes também podiam escolher os tipos de livros que ela lia, bastava apenas
um incentivo de alguém que quisesse ajudar a por em prática uma idéia que ela e outra
interna que também passava pela mesma situação tivera para abolir esse tipo de
preconceito do qual estavam sofrendo.
Por meio disso através do trabalho coletivo essas mulheres poderão ter a oportunidade
de
redimensionar
suas
dificuldades
ao
compartilhar
dúvidas,
sentimentos,
conhecimentos e experiências de vida, podendo provocar um alívio do estresse
emocional vivenciado todos os dias dentro do cárcere.
229
Como em todas as Unidades Prisionais, há um diretor e é a este que precisamos pedir
autorização para qualquer evento ou projeto que se pretenda fazer nas dependências da
Unidade. Conversando com a diretora e explicando os reais motivos para a solicitação
foi me pedido um projeto escrito para avaliação da Secretaria de Justiça, e da Chefia de
Segurança, que por sua vez iria analisar a viabilidade de agentes para os dias e o local
do encontro, pois, tudo na Unidade é planejado e pensando na segurança tanto do
profissional, como também das próprias pacientes.
Com isso passei a me reunir uma vez por semana com as pacientes para a elaboração do
projeto que demandou alguns meses, mas foi aprovado pela direção e hoje estamos com
ele funcionando a seis meses na Unidade.
Quando volto aos primeiros encontros onde as reeducandas não queriam falar, fiz
questão de selecionar as pacientes que causavam alteração na Unidade para mostrar que
quando se há iniciativa tudo é possível.
Hoje várias delas são bem vistas pela Unidade, não dão mais alteração e até já
trabalham remunerado dentro das empresas que tem mão de obra dentro da Unidade, e o
mais interessante é ver que elas mesmo trabalhando não querem sair, e tem a liberação
do chefe do setor para irem aos encontros, ver o interesse delas nos temas, nas
atividades, ouvir elas falando que elas querem ler mais livros, que elas contam as
histórias dos filmes que assistem na cela para as outras pacientes, me da a sensação de
dever cumprido.
Nesse um ano de trabalho no Presídio percebo que a falta de ações, iniciativas para esse
público tão desprezado pela sociedade faz falta sim, pessoas que acreditem na
capacidade desses homens e mulheres que por escolhas erradas se encontram
encarcerados fazem falta sim, desejo que esse projeto não pare. Hoje as duas pacientes
que faziam as atividades comigo estão no regime semi aberto e logo estarão de volta a
sociedade para retomar suas vidas e seus objetivos que foram suspensos não para
sempre, mas por um curto espaço de tempo que serviu para o seu crescimento e
amadurecimento como pessoa e cidadã de direito.
Concluímos que a leitura, desde sempre formou seus pilares dentro da sociedade, e é
sem sombra de dúvida, fonte de inspiração, sabedoria e conhecimento. É assim que
queremos e acreditamos que sejam os leitores que pretendemos formar.
REFERÊNCIAS BIBLIOGRAFICAS
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CRESS. 7ª Região–RJ. Assistente Social: ética e direitos. Coletânea de Leis e
Resoluções. Rio de Janeiro: Ed. Lidador, maio de 2000.
HOUAISS, Antônio (1915-1999) e VILLAR, Mauro de Salles (1939). Minidicionário
Houaiss da Língua Portuguesa. 3ª Ed. Ver. E aum. – Rio de Janeiro: Objetiva, 2008.
MARTINS, Maria Helena. O que é leitura?/ Maria Helena Martins, 19. Ed. – São
Paulo:
Brasiliense,
1994.