V PRÊMIO TESOURO NACIONAL - 2000
COMPORTAMENTO FISCAL DOS GOVERNOS ESTADUAIS BRASILEIROS:
DETERMINANTES POLÍTICOS E EFEITOS SOBRE O BEM ESTAR DOS SEUS ESTADOS
TEMA: Tópicos Especiais de Finanças Públicas
Federalismo Fiscal
Retirado pela ESAF, Outubro de 2000
COMPORTAMENTO FISCAL DOS GOVERNOS ESTADUAIS BRASILEIROS:
DETERMINANTES POLÍTICOS E EFEITOS SOBRE O BEM ESTAR DOS SEUS ESTADOS
I.
Introdução
Nos
últimos
anos,
países
desenvolvidos,
em
desenvolvimento
e
especialmente países em transição (ex-socialistas), têm experimentado uma
tendência crescente de devolução de autonomia política e econômica para os
governos regionais e locais. Esta tendência generalizada vem dando lugar a um
renovado interesse pela descentralização e o federalismo fiscal.
Na literatura sobre o tema, a identificação dos benefícios e custos potenciais
da descentralização é uma tarefa não isenta de polêmica (Bird, 1993).
Aparentemente, pode-se observar duas visões conflitantes sobre seus benefícios e
custos. A primeira é um enfoque que destaca os benefícios da descentralização ao
se basear principalmente nos seus efeitos microeconômicos. Esta visão favorável à
descentralização destaca que a desconcentração do poder de obtenção de
tributação e das responsabilidades de gasto produz ganhos de bem-estar devido ao
aumento de eficiência na provisão de bens e serviços públicos, à maior visibilidade
da relação entre benefícios e custos dos bens públicos (melhora da “accountability”)
e à maior adequação da oferta de bens públicos às preferências locais.
Apesar dos benefícios da devolução do poder para instâncias de governo mais
próximas de suas comunidades não serem ilusórios, estes nem sempre estão
presentes em todos os processos de descentralização. Na realidade a verificação
dos benefícios da descentralização depende de um conjunto de condicionantes
políticos e institucionais que vigoram numa determinada estrutura federativa.
1
Por exemplo, pode se esperar ineficiência da descentralização em estruturas
políticas com baixa participação da cidadania, fato que gera uma maior
vulnerabilidade das esferas inferiores de governo à influência das elites regionais,
abrindo espaço para comportamentos rent seeking. Da mesma forma, sistemas
políticos que apresentam elevado grau de fragmentação política regional, incentivam
a negociação política com base na concessão de favores que condicionam a
alocação de recursos públicos locais em prejuízo da maioria.
Por sua vez, relações financeiras e institucionais entre níveis de governo que
geram facilidade de acesso a crédito e a possibilidade de transferir ônus do
financiamento para níveis superiores, estimulam investimentos massivos e pouco
eficientes para elevar o bem estar das comunidades subnacionais.
Diferente do anterior, o segundo enfoque alerta para os custos associados à
perda de controle da política macroeconômica por parte do governo central.
(Fukasaku e Mello, 1999; Shah, 1998, Prud’homme, 1995). A descentralização fiscal
reduz o grau de manobra do governo federal tanto no lado da receita como no da
despesa.
Tanzi (1996) destaca três canais de
transmissão pelos quais a
descentralização fiscal pode agravar as dificuldades fiscais de um país: a perda de
bases de bases de tributação importantes que limita a capacidade do governo
central de fazer ajustes ou expansões pelo lado da receita fiscal; o sistema de
transferências intergovernamentais (revenue-sharing) gera incentivos perversos para
os níveis inferiores de governo, levando-os a reduzir o esforço de arrecadação de
receita própria; e a ausência de “hard budget contraints” para os governos
subnacionais dificulta o controle do gasto dos níveis inferiores de governo com a
2
conseqüente transmissão de pressões fiscais expansionistas para a política
monetária. (Von Hagen et al, 1996)
Entretanto, outros autores (Sheikh e Winner 1977, Gramlich, 1987, Shah,
1998 e Spahn,1997) demonstraram que sistemas fiscais descentralizados podem
oferecer um potencial considerável para a melhora da administração da política
macroeconômica. Por exemplo, restrições institucionais ao endividamento e
corresponsabilidade
fiscal
são
instrumentos
que
minimizam
os
problemas
salientados pelos críticos da descentralização.
Em suma, esta discussão mostra que as características políticas e institucionais
das estruturas federativas determinam o aproveitamento dos benefícios e a
minimização dos riscos macroeconômicos do processo de descentralização fiscal.
Não há dúvida que para o Brasil esta discussão é atual e relevante por vários
motivos. Mais de uma década depois da Constituição de 1988, torna-se necessário
avaliar os efeitos do processo de descentralização e associa-los ao processo de
redemocratização do país iniciado em 1985.
Durante as duas últimas décadas, e apesar de avanços e retrocessos, a
federação brasileira vem experimentado o aprofundamento do seu grau de
descentralização fiscal. A tabela 1.1 mostra a crescente importância dos governos
subnacionais na receita fiscal do conjunto do setor público, especialmente a partir da
Reforma de 1988.
Na década de 90, os governos subnacionais, estados e
municípios absorveram 40% da receita disponível. Pelo lado das responsabilidades
de gasto, na última década observou-se uma gradual absorção de funções por parte
destes níveis de governo. Na atualidade, os níveis inferiores de governo executam a
maior
parte
da
despesa
social
do
3
setor
público.
Portanto,
os
efeitos
macroeconômicos do comportamento fiscal dos níveis inferiores de governo no
Brasil são consideráveis.
Tabela 1.1: Participação dos três níveis de Governo na
Receita Disponível do Setor Público, 1985-98
(como proporção da Carga Global)
Governo
Estados
Municípios
Federal
1985
1986
1987
1988
1989
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
Méd. 8590
Méd. 9098
Total
63,5
60,8
62,9
62,2
56,1
56,7
55,2
57,5
59,2
59,4
56,5
56,5
57,6
60,2
23,6
25,7
23,9
23,9
26,6
26,1
26,2
25,5
24,9
25,5
26,4
26,5
25,9
24,4
12,9
13,4
13,3
13,9
17,3
17,3
18,6
17,0
15,9
15,1
17,1
16,9
16,5
15,4
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
100,0
61,1
24,7
14,2
100,0
57,6
25,7
16,6
100,0
Fonte: Secretaria do Tesouro Nacional
Em segundo lugar, os custos em termos de administração macroeconômica
citados acima estiveram e ainda estão presentes no processo de descentralização
fiscal no Brasil. A descentralização baseada principalmente na ampliação do sistema
de transferências intergovernamentais, gerou o enrijecimento da estrutura de
despesas do governo federal, impedindo-o de fazer ajustes pelo lado da despesa.
Por sua vez, a participação das transferências intergovernamentais na estrutura de
financiamento dos níveis inferiores de governo explica a ausência de vinculação
mais efetiva entre impostos e gastos, condição necessária para o exercício da
“accountability” e da corresponsabilidade fiscal. Finalmente, a recorrência de
4
operações de “bail-outs” das dívidas estadual (três entre 1989 e 1998) enfraqueceu
a restrição orçamentária dos níveis de governo beneficiados e estimularam
comportamentos fiscais irresponsáveis.
Nessa direção, o presente estudo pretende contribuir para a compreensão do
comportamento fiscal dos estados brasileiros bem como avaliar os seus efeitos
sobre o bem-estar da população. Especificamente, este trabalho tem três objetivos.
O primeiro é identificar e caracterizar a postura fiscal dos estados brasileiros a partir
da evolução das principais categorias de receita e despesa estadual durante o
período 1985 – 97.
O segundo objetivo é explicar estas posturas fiscais no período democrático
1985-1997 com base nas características do sistema político de cada estado,
analisando sua influência sobre o desenho e implementação da política fiscal.
Finalmente, o terceiro objetivo é testar até que ponto a descentralização foi
eficiente, verificando se a política fiscal dos governos estaduais teve efeitos
significativos sobre as principais variáveis socioeconômicas estaduais tais como
desemprego, renda, pobreza e distribuição de renda.
5
II. O comportamento fiscal dos Estados durante o período 1985-97.
II.1 Postura Fiscal: definição, critério de classificação e identificação.
O objetivo desta parte do trabalho é identificar as posturas fiscais (fiscal
stance) adotadas pelos governos estaduais durante o período democrático 1985-97.
Para tanto é necessário definir uma medida de comportamento fiscal ou impulso
fiscal, em seguida criar um critério de classificação, para finalmente extrair as
características mais importantes de cada tipo de política fiscal.
Duas medidas de impulso fiscal serão apresentadas para a avaliação do
comportamento fiscal dos estados. A primeira é simplesmente a variação observada
no resultado primário como proporção do PIB estadual de um ano em comparação
ao ano anterior, isto é1:
(2.1) IOt = ∆ Resultado Primário = (Rt – Gt) – (Rt-1 – Gt-1)
onde:
IOt = Impulso Fiscal Observado no ano t
Rt = Receita Total em proporção do PIB no ano t
Gt = Despesa Primária em proporção do PIB no ano t
Esta medida tem como vantagem sua enorme simplicidade e como
desvantagem o fato de não considerar a influência de flutuações cíclicas sobre as
distintas categorias de receita e despesa que definem o resultado primário. (Alesina
e Perotti, 1995)
Na verdade, como o objetivo básico desta seção é avaliar o comportamento
fiscal dos estados, isto é, o impulso fiscal cuja responsabilidade recai
exclusivamente nas distintas administrações estaduais, torna-se necessário
considerar a influência de flutuações cíclicas sobre as diversas categorias de receita
6
e despesa. Para tanto, postula-se uma segunda medida de impulso fiscal, definida
como a variação discricionária do resultado primário, eliminando os efeitos das
flutuações do nível de atividade e da inflação sobre as categorias de receita e
despesa estadual2.
É importante salientar que a nível estadual a receita tributária, especialmente
a do ICMS, está sujeita a variações cíclicas, fato que deve ser considerado na hora
de avaliar o comportamento fiscal dos estados. Na mesma direção, a forte
dependência nas transferências federais, cuja base de arrecadação são a renda (IR)
e consumo (IPI), fazem com que as receitas estaduais sejam sensíveis às flutuações
do nível de atividade3.
Da mesma forma, é de se esperar que a taxa de inflação exerça uma forte
influência nas categorias de despesa e receita fiscal. Durante grande parte do
período de análise a economia brasileira experimentou taxas de inflação elevadas e
voláteis que afetaram de forma significativa os resultados fiscais das distintas
esferas de governo. Bevilaqua e Werneck (1998) salientam a indexação assimétrica
de despesa e receita fiscal diante de variações na taxa de inflação: enquanto a
maior parte das receitas estava perfeitamente indexada, as categorias de despesa
tinham um menor nível de indexação, o que resultou na erosão do seu valor real,
especialmente nos períodos de alta inflação. Portanto, uma boa parte da
1
. Utiliza-se o resultado primário para eliminar o efeito de exercícios fiscais anteriores que se
expressam no pagamento com juros e amortizações.
2
. Existem outros condicionantes estruturais que vigoram nas distintas unidades da federação e que
exercem influência sobre os itens de despesa e receita dos estados, tais como o nível de
urbanização, industrialização, pobreza, etc que deveriam ser considerados na construção do impulso
fiscal. Entretanto, pelo (curto) período de análise é de se esperar que estas características não
experimentem alterações importantes, e portanto, não afetem a postura fiscal no curto prazo.
3.
Ao se tratar de política fiscal a nível estadual, a importância de variações cíclicas deve ser menor
que a observada na esfera federal, onde as flutuações do nível de atividade se refletem com maior
força no resultado primário: a relação positiva entre receita e nível de atividade e a existência de
estabilizadores automáticos (seguro desemprego, por exemplo) fazem com que o resultado primário
do governo federal esteja mais diretamente relacionado com o nível de atividade econômica.
7
deterioração de situação fiscal dos estados durante os últimos anos pode ser
explicada pela desaceleração inflacionária posterior a 19944.
Desta forma, a medida de impulso fiscal postulada acima é uma variante da
medida de Blanchard (1990), no sentido em que, além de incluir as flutuações do
nível de atividade, incorpora-se à inflação como outra variável explicativa das
variações do resultado fiscal. Portanto, a segunda medida de impulso fiscal pode
ser escrita como:
(2.2) IBMt = Resultado Fiscalt (PIBt-1, INFt-1)-Resultado Fiscalt-1 ou
IBMt = (Rt(PIBt-1, INFt-1) – Gt(PIBt-1, INFt-1)) – (Rt-1 – Gt-1)
onde:
IBM = Impulso Fiscal : Blanchard Modificado
Resultado Fiscalt (PIBt-1, INFt-1) = Resultado Fiscal no ano t, mantendo o
produto e a inflação do período anterior.
Rt(PIBt-1, INFt-1) = Receita Total em proporção do PIB, mantendo o produto e a
inflação do período anterior.
Gt(PIBt-1, INFt-1) = Despesa primária em proporção do PIB, mantendo o
produto e a inflação do ano anterior.
O procedimento para calcular esta segunda medida de impulso fiscal consiste
nos seguintes passos: i) estimar coeficientes para medir a influência das variações
do nível de atividade e da inflação na receita e despesa primárias; ii) usar esses
coeficientes para calcular o resultado primário no ano t se o nível de atividade e de
inflação teriam sido as mesmas do ano anterior (t-1); iii) finalmente, calcula-se o
impulso fiscal de Blanchard Modificado como sendo a diferença entre esse resultado
primário e o observado no ano anterior5.
4
. A profundização da crise fiscal dos estados esteja associada ao fim do período de alta inflação,
fato que mostra a influência da inflação nos resultados fiscais.
5
. Para a estimação da receita e despesa primária em função do nível de atividade e da taxa de
inflação, utilizou-se um painel de dados para os 27 estados durante o período 1985-97. Os resultados
da estimação estão no apêndice do trabalho.
8
Para as duas medidas de impulso fiscal, o critério de classificação usado para
avaliar a postura fiscal dos governos estaduais é idêntico ao de Alesina e Perotti
(1995a), isto é:
Tabela 2.1: Critério de classificação da postura fiscal
Postura Fiscal é:
Se ∆ Resultado Primário (%PIB estadual) ou
o IBM é:
Maior que 1.5% do PIB
Entre 0.5% e 1.5% do PIB
Entre 0.5% e -0.5% do PIB
Entre -0.5% e -1.5% do PIB
Maior que -1.5% do PIB
Contração Forte (C.F)
Contração Média (C.M)
Política Neutra (P.N)
Expansão Média (E.M)
Expansão Forte (E.F)
II.2 A postura dos estados brasileiros, 1985-97
A figura 1 mostra a evolução das necessidades de financiamento do governo
federal e dos governos subnacionais em níveis agregados. Dois fatos interessantes
podem ser destacados. O primeiro é o contraste entre a postura contracionista no
período 1991-94 e o comportamento expansivo no período 1994-97 (período pós
Real). O segundo é que durante toda a década, com exceção de 1991, o
comportamento de Estados e Municípios foi sempre mais expansionista que o da
União. Portanto, pode-se afirmar que nos anos noventa a obtenção de superávites
primários na esfera federal não foi acompanhada pelas outras esferas de governo,
especialmente a partir de 1994, quando houve o aumento de arrecadação de receita
fiscal. Somente em 1999, os governos subnacionais voltaram a gerar um superávit
primário, mas novamente, muito menos significativo que o gerado pelo governo
federal6.
6
. A crise externa, os acordos com o FMI e os compromissos derivados da renegociação das dívidas
estaduais podem ser citados como os fatores que favoreceram a contração fiscal dos Estados em
1999.
9
Especialmente a partir de 1994 e com o fim do regime inflacionário, a situação
fiscal de vários estados sofreu uma forte deterioração, apesar do aumento da receita
disponível dos estados resultante da maior descentralização fiscal, bem como da
estabilização e a recuperação da atividade econômica. Durante o Plano Real o
desequilíbrio das finanças estaduais foi se agravando ainda mais, tanto pela
impossibilidade de diminuir o valor real das despesas (fim da inflação) como pelo
comportamento fiscal expansionista que deu lugar à geração de sucessivos déficits
primários de 1994 a 1998.
Necessidades de Financiamento Primário: Governo
Federal e Estados e Municípios, 1990-99
1,0%
(% do PIB)
0,0%
-1,0%
-2,0%
-3,0%
-4,0%
1990
1991
1992
1993
1994
1995
1996
1997
1998
1999
Anos
Governo Federal
Estados e Municípios
A ausência de mecanismos de controle e coordenação da política fiscal entre
níveis de governo e a falta de mecanismos que incentivem co-responsabilidade
fiscal, fizeram com que os esforços de contração fiscal do governo central nem
sempre
fossem
acompanhados
pela
disciplina
financeira
dos
governos
subnacionais.
Entretanto, cabe lembrar que a situação descrita acima corresponde à
informação agregada. A nível desagregado deve-se notar que a falta de disciplina
10
fiscal não pode ser generalizada, já que alguns estados experimentaram contrações
fiscais significativas. Para identificar e analisar a postura fiscal dos 27 estados
brasileiros durante o período 1985-97, utiliza-se a metodologia de classificação
descrita na subseção anterior.
As figuras 2a a 2c, mostram o impulso fiscal para cada um dos estados
durante o período de análise. A primeira constatação que se pode inferir dessas
figuras é que a grande maioria dos estados adotou uma política de “stop and go”,
isto é, as contrações são seguidas de expansões fiscais e vice-versa, impedindo que
se extraia tendências regulares de deterioração ou de melhoras progressivas na
situação fiscal dos estados.
Entretanto, pode-se observar que a partir de 1994 os casos de expansão
média e forte foram mais comuns, o que indicaria que a maior disponibilidade de
recursos financeiros (um dos efeitos do Plano Real), resultou numa expansão ainda
maior de despesas.
Contudo, os gráficos mostram que Ceará, Amazonas, Distrito Federal, Pará,
Paraíba, Paraná e Maranhão experimentaram períodos contínuos de contração ou
política neutra, o que demonstra que generalizações sobre o comportamento fiscal
irresponsável dos governos estaduais nem sempre são adequadas. Pelo contrário,
destacam-se Acre, Espirito Santo, Rio de Janeiro, Rio Grande do Sul, Roraima e
Sergipe, pela sua postura fiscal geralmente expansiva.
11
Figura 2.a: Impulso Fiscal por Estado, 1986-1997
( Observado vs Blanchard-Modificado )
Alagoas: Impulso Fiscal, 1986-1997
(Percentagem do PIB)
9
9
6
3
0
-3
-6
-9
-12
-15
6
(% do Pib)
(% do Pib)
Acre: Impulso Fiscal, 1986-1997
(Percentagem do PIB)
3
0
-3
-6
-9
1986
1988
1990
1992
Impulso Observado
1994
1986
1996
1988
1990
1992
1994
Impulso Observado
Impulso-Blanchard
Amapá: Impulso Fiscal, 1986-1997
(Percentagem do PIB)
1996
Impulso-Blanchard
Amazonas: Impulso Fiscal, 1986-1997
(Percentagem do PIB)
4
9
6
(% do Pib)
(% do Pib)
3
0
-3
-6
2
0
-2
-9
-12
-4
1986
1988
1990
1992
Impulso Observado
1994
1986
1996
1988
Impulso-Blanchard
Bahia: Impulso Fiscal, 1986-1997
(Percentagem do PIB)
1994
1996
Impulso-Blanchard
6
(% do Pib)
(% do Pib)
1992
Ceará: Impulso Fiscal, 1986-1997
(Percentagem do PIB)
3
0
-3
3
0
-3
-6
-6
1986
1988
1990
1992
Impulso Observado
1994
1986
1996
1988
1990
1992
Impulso Observado
Impulso-Blanchard
Distrito Federal: Impulso Fiscal, 1986-1997
(Percentagem do PIB)
1994
1996
Impulso-Blanchard
Espírito Santo: Impulso Fiscal, 1986-1997
(Percentagem do PIB)
6
6
3
(% do Pib)
(% do Pib)
1990
Impulso Observado
0
-3
-6
-9
3
0
-3
-6
1986
1988
1990
1992
Impulso Observado
1994
1996
1986
1988
Impulso-Blanchard
1990
1992
Impulso Observado
Goiás: Impulso Fiscal, 1986-1997
(Percentagem do PIB)
1994
1996
Impulso-Blanchard
Maranhão: Impulso Fiscal, 1986-1997
(Percentagem do PIB)
6
9
(% do Pib)
(% do Pib)
6
3
0
3
0
-3
-3
-6
-6
-9
1986
1988
1990
1992
Impulso Observado
1994
1996
1986
Impulso-Blanchard
1988
1990
1992
Impulso Observado
12
1994
Impulso-Blanchard
1996
Figura 2.b: Impulso Fiscal por Estado, 1986-1997
( Observado vs Blanchard Modificado )
Mato Grosso do Sul: Impulso Fiscal, 19861997
(Percentagem do PIB)
8
4
0
-4
-8
-12
-16
-20
-24
(% do Pib)
(% do Pib)
Mato Grosso: Impulso Fiscal, 1986-1997
(Percentagem do PIB)
1986
1988
1990
1992
Impulso Observado
1994
6
3
0
-3
-6
1986
1996
1994
1996
Impulso-Blanchard
4
(% do Pib)
(% do Pib)
1992
Pará: Impulso Fiscal, 1986-1997
(Percentagem do PIB)
3
0
-3
2
0
-2
-4
-6
1986
1988
1990
Impulso Observado
1992
1994
1986
1996
1988
1990
Impulso Observado
Impulso-Blanchard
Paraíba: Impulso Fiscal, 1986-1997
(Percentagem do PIB)
1992
1994
1996
Impulso-Blanchard
Paraná: Impulso Fiscal, 1986-1997
(Percentagem do PIB)
6
6
3
3
(% do Pib)
(% do Pib)
1990
Impulso Observado
Minas Gerais: Impulso Fiscal, 1986-1997
(Percentagem do PIB)
0
-3
0
-3
-6
-6
1986
1988
1990
1992
Impulso Observado
1994
1986
1996
(% do Pib)
-3
1990
1992
Impulso Observado
1992
1994
1996
Impulso-Blanchard
Piauí: Impulso Fiscal, 1986-1997
(Percentagem do PIB)
0
1988
1990
Impulso Observado
3
1986
1988
Impulso-Blanchard
Pernambuco: Impulso Fiscal, 1986-1997
(Percentagem do PIB)
(% do Pib)
1988
Impulso-Blanchard
1994
9
6
3
0
-3
-6
-9
-12
1986
1996
Impulso-Blanchard
1988
1990
Impulso Observado
Rio de Janeiro: Impulso Fiscal, 1986-1997
(Percentagem do PIB)
1992
1994
1996
Impulso-Blanchard
Rio Grande do Norte: Impulso Fiscal, 19861997
(Percentagem do PIB)
2
(% do Pib)
(% do Pib)
6
0
-2
3
0
-3
-6
-9
-4
-12
1986
1988
1990
Impulso Observado
1992
1994
1996
1986
Impulso-Blanchard
1988
1990
Impulso Observado
13
1992
1994
Impulso-Blanchard
1996
Figura 2.c: Impulso Fiscal por Estado, 1986-1997
( Observado vs Blanchard -Modificado)
Rio Grande do Sul: Impulso Fiscal, 1986-1997
(Percentagem do PIB)
Rondônia: Impulso Fiscal, 1986-1997
(Percentagem do PIB)
(% do Pib)
(% do Pib)
4
2
0
-2
1986
1988
1990
Impulso Observado
1992
1994
12
9
6
3
0
-3
-6
-9
-12
1996
1986
1990
1992
Impulso Observado
Roraima: Impulso Fiscal, 1986-1997
(Percentagem do PIB)
1994
1996
Impulso-Blanchard
Santa Catarina: Impulso Fiscal, 1986-1997
(Percentagem do PIB)
16
12
8
4
0
-4
-8
-12
-16
6
(% do Pib)
(% do Pib)
1988
Impulso-Blanchard
3
0
-3
-6
1986
1988
1990
1992
Impulso Observado
1994
1986
1996
1988
1990
1992
Impulso Observado
Impulso-Blanchard
São Paulo: Impulso Fiscal, 1986-1997
(Percentagem do PIB)
1994
1996
Impulso-Blanchard
Sergipe: Impulso Fiscal, 1986-1997
(Percentagem do PIB)
6
4
(% do Pib)
(% do Pib)
3
2
0
0
-3
-6
-2
1986
1988
1990
1992
Impulso Observado
1994
-9
1996
1986
Impulso-Blanchard
(% do Pib)
36
30
24
18
12
6
0
-6
-12
-18
-24
-30
-36
1988
1990
Impulso Observado
1992
1994
1990
1992
Impulso Observado
Tocantins: Impulso Fiscal, 1986-1997
(Percentagem do PIB)
1986
1988
1996
Impulso-Blanchard
14
1994
Impulso-Blanchard
1996
A tabela 2.2 apresenta informações básicas sobre os cinco tipos de postura
fiscal adotadas pelos governos estaduais durante o período 1985-97, segundo o
impulso fiscal observado e o de Blanchard modificado (IBM). Em primeiro lugar, cabe
destacar que existem diferenças importantes entre as duas medidas: enquanto que,
segundo o impulso fiscal observado (IO), o número de episódios de contração
(médias e fortes) é maior ao de expansões (médias e fortes), 132 vs. 115, a medida
de Blanchard modificada (IBM) mostra a situação oposta, já que, segundo esta
medida, os episódios de expansão foram mais do que os de contração, 122 vs. 108.
Associado a este fato, há uma divergência significativa com relação ao número de
eventos caracterizados como política neutra (77 segundo o impulso observado e 94
de acordo à medida de Blanchard modificada). Em suma, esta diferença permite
afirmar que a postura fiscal dos estados, uma vez considerada a influência das
flutuações do nível de atividade e dos preços, foi mais expansiva que a observada.
Com relação às médias de cada uma das posturas fiscais, ambas as medidas
não apresentam grandes diferenças. Nos dois casos, a postura de contração
(expansão) forte representa em média uma melhora (piora) de 3 a 4 pontos
percentuais do PIB, a contração (expansão) média significa uma melhora próxima a
1 ponto percentual, enquanto que a política neutra, como era de se esperar, tem
uma variação média praticamente nula em ambos os casos.
Apesar da similaridade com relação à média das posturas fiscais sob os dois
indicadores, pode se observar que o impulso fiscal observado é mais pronunciado
nos casos extremos de contração e expansão fortes. Mais importante ainda, é notar
que na década de 90 o indicador de Blanchard modificado aponta mais episódios de
expansão (83) e menos casos de contração forte e média (53) do que o impulso
15
fiscal observado que contabiliza 65 casos de políticas expansionistas e 91 casos de
contração forte e média. A partir de 1994, essas diferenças são maiores. Concluísse
portanto, que a política fiscal dos estados nos anos 90 foi ainda mais expansiva que
a normalmente atribuída.
Um outro fato interessante que se destaca na tabela 2.2 é a maior ocorrência
de expansões fiscais nos anos eleitorais (1986-85, 1990-89 e 1994-93). Nesses
anos o impulso observado e de Blanchard modificado mostram, respectivamente, 49
e 32 episódios de expansão frente a 14 e 21 casos de contração. Portanto, verificase preliminarmente que em anos eleitorais, os governos estaduais tendem a adotar
uma política fiscal expansionista.
Com base na tabela 2.3 é possível deduzir padrões de comportamento das receitas
e despesas fiscais nas cinco posturas fiscais. Para tanto, calcula-se a variação
média de cinco categorias de receita e despesa sob as distintas posturas fiscais. A
primeira constatação que se pode fazer é a maior variação das categorias de
despesa com relação às observadas nas receitas. Em todos os regimes, sejam
estes expansionistas ou contracionistas a variação média da despesa primária é
bem maior ao da receita total (excluídas as operações de crédito) que é seu
correspondente pelo lado da receita. Ainda mais sugestivo, observa-se a quase nula
variação da receita tributária nas cinco posturas
fiscais, o que mostra a baixa
utilização dos seus instrumentos tributários por parte das administrações estaduais.
Associado a esta característica, a comparação entre o comportamento da receita
total e da receita tributária demonstra que grande parte da variação das receitas
fiscais (aumento ou diminuição) nos eventos de contração forte e média, deve-se em
grande medida ao aumento das transferências federais e não a aumentos da receita
de impostos. Pelo contrário, nos eventos de expansão (forte e média) observa-se
16
que a deterioração da situação fiscal deve-se também principalmente à redução das
transferências, já que, a receita tributária longe de diminuir, aumenta nos episódios
expansionistas.
Um outro fato digno de menção é a diminuição mais forte da despesa de capital nos
episódios de contração e a expansão maior dos gastos correntes nas posturas
expansionistas. Este fato é interessante, devido a suas implicações perversas com
relação ao grau de manobra que possuem os estados para realizar ajustes fiscais: a
única possibilidade de se fazer ajustes parece ser através do corte de gastos de
capital, enquanto que as expansões se caracterizam não pelo aumento desse tipo
de gasto, mas pelo aumento com gastos de pessoal e outros itens de despesa
corrente (custeio, por exemplo).
Em suma, da descrição dos cinco tipos de postura fiscal pode-se inferir que
as diferenças entre elas estão principalmente associadas às variações de despesa e
em menor medida a variações de receita fiscal. Assim, durante o período de análise,
os estados brasileiros usaram a despesa como seu principal instrumento para
promover contrações e expansões. Isto é válido não somente em episódios de
contração (redução de 4% do PIB) e expansão forte (aumento superior a 3%), mas
também nas experiências de contração e expansão média (+/-1 do PIB). Em
particular, a caracterização das distintas posturas mostra a baixa importância da
receita tributária na configuração do comportamento fiscal dos estados.
17
Tabela 2.2: Impulso Fiscal Observado vs. Impulso Fiscal de Blanchard:
Estatísticas Básicas
(variações médias em percentagem do PIB)
Contração Forte
Contração Média
Política Neutra
Expansão Média
Expansão Forte
Observado Blanchard Observado Blanchard Observado Blanchard Observado Blanchard Observado Blanchard
Anos
No Média No Média No Média No Média No Média No Média No Média No Média No Média No
Média
Obs
Obs
Obs
Obs
Obs
Obs
Obs
Obs
Obs
Obs
1986-85 3 -10,32 6 -7,80 3 -0,79 3 -1,14 7
0,05 10 -0,07 10 1,03
4 0,74 4 2,88 4
2,70
1987-86 4 -3,39 10 -2,85 7 -0,85 7 -0,86 5
0,03
5 -0,03 5
0,98
3 0,83 6 2,34 2
2,00
1988-87 10
1989-88 6
-3,07
-1,98
9
6
-2,68
-2,46
4
9
-0,92
-0,90
5
3
-1,11
-1,34
8
7
0,11
-0,05
9
7
-0,09
0,03
4
1
1,09
0,76
1990-89 3
1991-90 15
-2,96
-5,21
1
8
-8,92
-5,69
1
5
-0,53
-0,71
5
2
-0,83
-1,11
4
4
-0,30
-0,04
11
8
0,13
0,03
6
1
0,89
0,58
1992-91
1993-92
5
4
-2,59
-2,11
2
3
-2,09
-2,46
5
6
-0,68
-0,78
1
2
-0,72
-0,78
8
5
0,15
-0,19
10
5
0,06
0,19
6
7
1,01
0,95
1994-93 0
1995-94 11
-3,82
2
6
-2,12
-4,28
4
1
-1,07
-1,29
4
4
-1,04
-0,86
7
9
0,21
0,03
7
8
0,03
0,13
5
4
1,06
0,89
1996-95 11
-4,52
7
-3,14
2
-0,75
6
-0,76
8
-0,16
6
-0,21
4
0,84
1997-96 10
-4,81
3
-4,70
3
-1,02
3
-0,99
5
0,14
8
0,01
4
Total
-4,03
63
-3,94
50
-0,90
45
-1,03
77
0,03
94
-0,03
57
82
1,07
3
6
5
4
7
8
7
7
6
4
0,94
0,85
1,09
1,00
0,94
0,86
1,00
0,91
1,17
0,84
1 2,52
4 5,14
13 5,67
2 2,58
3 2,33
5 3,08
11 4,24
2 2,94
2 10,44
5 3,11
1
5
5
5
7
9
7
2
2
9
1,91
3,44
4,20
2,45
2,17
2,86
3,69
2,06
4,46
2,98
1,01
64
1,02
58
58
3,05
3,75
Tabela 2.3: Variação média das principais categorías de receita e despesa estadual sob as diferentes posturas fiscais
(em percentagem do PIB)
Contração Forte
Categorias
Contração Média
Política Neutra
Expansão Média
Expansão Forte
Observado Blanchard Observado Blanchard Observado Blanchard Observado Blanchard Observado Blanchard
Receita Total
(excl. Op. de Crédito)
0,70
-0,20
0,61
0,64
0,24
0,30
-0,41
0,43
0,08
0,29
Receita Tributária
-0,07
-0,05
0,15
0,23
0,29
0,21
0,20
0,29
0,52
0,18
Despesa Primária
-3,38
-3,41
-0,24
-0,01
0,26
0,14
0,57
0,89
3,71
2,09
-1,26
-0,80
0,1
0,32
0,47
0,40
0,63
0,82
2,36
0,94
-2,12
-2,61
-0,33
-0,39
-0,12
-0,26
-0,12
0,18
1,35
2,18
Despesa Corrente
(excl. Juros)
Despesa de
Capital
(excl. Amortizações)
19
Esta observação ganha maior importância quando se considera que, pelo
lado da receita, o único instrumento fiscal a disposição dos estados (pelo lado da
receita) é justamente sua receita tributária, já que as outras categorias de receita
são basicamente as transferências federais e operações de crédito sobre as quais
os estados não possuem nenhuma influência.
Por sua vez, a baixa utilização da receita poderia ser considerada como um
resultado lógico, já que em regimes federativos, as unidades inferiores de governo
não podem alterar as alíquotas dos seus impostos de maneira discricionária. No
entanto, Blanco e Reis (1996), Schwengber e Ribeiro (1999) apresentam evidencias
da sub-utilização das bases de tributação estaduais e da presença de um esforço de
arrecadação baixo na maioria dos estados brasileiros.
A maior utilização da despesa primária como instrumento de expansão ou
contração fiscal também pode ser confirmada pela análise de regressão, cujos
resultados são apresentados na tabela 2.4. Neste exercício, as variações da receita
total (excluídas as operações de crédito) e da despesa primária são regredidas nas
variações do PIB e da taxa de inflação e nas cinco variáveis dummies que
correspondem às cinco posturas fiscais (segundo os dois indicadores de impulso
fiscal)7.
Os coeficientes de cada uma das variáveis dummies mostram como se
comportam a receita e despesa primária nas distintas posturas fiscal. Os sinais
destas variáveis ratificam os principais achados derivados da análise da tabela 2.3.
Em primeiro lugar, a despesa primária é muito mais susceptível ao regime fiscal,
enquanto que a receita total se ajusta menos ao tipo de postura fiscal (o R2 é maior
7
. Para este exercício econométrico, utilizou-se o mesmo painel de dados usado na estimação do
impulso de Blanchard modificado. Para evitar o uso de um número excessivo de variáveis dummies
(além das correspondentes às cinco posturas fiscais) e pela necessidade de considerar apenas o
nas equações de despesa tanto no caso do impulso observado como o de Blanchard
modificado; além disso o estatístico t é sempre mais significativo na equação de
despesa primária).
Em segundo lugar, os sinais das variáveis dummies, confirmam o padrão
deduzido acima no sentido em que as expansões levam a aumentos de despesa
primária e as contrações a diminuições da mesma, enquanto que, apesar de não ter
coeficientes significativos, as expansões implicam diminuição de receita e as
contrações fiscais, estas sim significativas, reflete-se em aumentos de receita total.
Finalmente, pode se observar que o aumento do PIB tem um maior impacto na
despesa que na receita e, portanto, esta variável tem um efeito negativo no
resultado primário. Pelo contrário, e em concordância com estudos anteriores
(Bevilaqua e Werneck, 1998), a aceleração inflacionária tem um maior impacto sobre
a receita fiscal, e, portanto, um efeito positivo sobre o resultado primário, o que
permite compreender de que forma o fim do processo inflacionário acelerou a
deterioração da situação fiscal dos estados.
comportamento de receita e despesa sob cada postura, sem considerar a presença de características
específicas de cada estado, optou-se por usar uma regressão simples de OLS.
21
Tabela 2.4: Respostas da Receita e Despesa de acordo à Postura Fiscal
IMPULSO FISCAL OBSERVADO
Variáveis
dependentes:
IMPULSO FISCAL DE
BLANCHARD – MODIFICADO
Variação da
Variação da
Receita Total
Despesa
(excl. Op. de
Primária
Crédito)
Variação da
Receita Total
(excl. Op. de
Crédito)
Variação da
Despesa
Primária
VARIAÇÃO DO PIB
0,88
(10,13)
0,90
(10,11)
0,85
(9,51)
0,96
(9,85)
VARIAÇÃO DA TAXA
DE INFLAÇÃO
0,43
(5,83)
0,36
(4,73)
0,32
(4,39)
0,56
(7,08)
EXPANSÃO FORTE
-0,02
(-1,25)
0,16
(8,00)
-0,01
(-0,49)
0,07
(3,20)
EXPANSÃO MÉDIA
-0,02
(-1,28)
0,06
(3,17)
0,03
(1,87)
0,08
(3,96)
POLÍTICA NEUTRA
0,04
(2,10)
0,03
(2,15)
0,04
(2,41)
0,02
(1,40)
CONTRAÇÃO MEDIA
0,04
(1,95)
-0,03
(-1,58)
0,06
(2,59)
-0,01
(-0,48)
CONTRAÇÃO FORTE
0,09
(5,15)
-0,12
(-7,22)
0,02
(0,87)
-0,10
(-5,10)
R2
R2 AJUSTADO
F-ESTATÍSTICO
DURBIN WATSON
0,29
0,27
20,21
2,25
0,49
0,48
48,71
2,24
0,24
0,22
16,03
2,25
0,39
0,38
31,92
2,19
12
27
12
27
12
27
12
27
317
306
317
306
Variáveis
Explicativas:
Períodos
Estados
No Total de
Observações (painel
não balanceado)
22
III.
Os determinantes políticos do comportamento fiscal dos estados
brasileiros
A análise dos efeitos das características do sistema político sobre o
comportamento fiscal é um tema que tem adquirido um crescente interesse nos
últimos anos.
A partir da década de 80, muitos países têm experimentado
desequilíbrios fiscais que na década de noventa têm-se refletido em trajetórias
explosivas de dívida pública. Conquanto, o reconhecimento consensual sobre sua
necessidade,
os
distintos
governos
têm
encontrado
dificuldades
para
a
implementação de políticas de contração fiscal, levando a pesquisar a natureza
dessas dificuldades.
Em particular, a estrutura do sistema político partidário tem sido identificada
como a causa de várias dessas dificuldades. Determinantes de caráter políticoinstitucionais, tais como as regras eleitorais, as formas de governo, a orientação
ideológica dos governantes, o marco institucional que regula as relações entre os
poderes Executivo e Legislativo e entre níveis em estruturas descentralizadas de
governo, a
inexistência de maiorias sólidas e a necessidade de governos de
coalizão, são os fatores identificados como fonte das dificuldades na implementação
de políticas de contração fiscal. (Tabellini, 2000)
Na década de noventa, e com a persistência das situações de desequilíbrio
fiscal, os estudos teóricos e empíricos sobre este tema têm-se multiplicado.
Especialmente em países desenvolvidos, e particularmente na Itália, a gravidade e
persistência do desequilíbrio fiscal têm estimulado numerosos estudos sobre a
influência do sistema partidário na performance macroeconômica dos distintos
governos europeus. (Roubini e Sachs, 1989, Roubini, 1991, Alesina e Rosenthal,
1995, Alesina, et al, 1997)
23
Na América Latina, apesar destes estudos serem escassos, percebe-se um
crescente interesse pela relação entre o sistema político e o desempenho
econômico. A continuidade do processo democrático na região e a maior
disponibilidade de informação estatística estão estimulando esforços de análise mais
rigorosas sobre a relação entre as instituições políticas e a política fiscal. Ressaltamse, por exemplo, recentes trabalhos sobre as caraterísticas institucionais do
orçamento público e o déficit fiscal (Alesina, Hausman, Hommes e Stein, 1999;
Jones, Sanguinetti e Tommasi 1999, Dillinger e Webb, 1999).
No Brasil, até onde se sabe, existem apenas análises descritivas (estudos de
caso) sobre a relação entre a estrutura político-institucional e a política fiscal.
(Kraemer, 1997, Mendes, 1998, Schneider, 2000). É nessa direção, que o presente
estudo visa iniciar uma agenda de análise sobre a economia política do
comportamento fiscal dos estados brasileiros. A continuidade das eleições estaduais
(a partir de 1982), fato que permite contar com um número razoável de observações
temporais e a existência de observações transversais (cross-section de 27 estados),
possibilitam mensurar de forma mais rigorosa os efeitos das diversas características
do sistema político sobre o comportamento fiscal dos governos estaduais.8
8
. Além disso, o Brasil, reúne várias das características que tornam o tema particularmente relevante:
persistência do desequilíbrio fiscal, estrutura federativa, alto grau de descentralização fiscal, sistema
político amplamente fragmentado, existência de um grande número de governos de coalizão, etc, são
condições que permitem avaliar a influência dos determinantes políticos da política fiscal a nível
estadual
24
III.1 Seis perguntas sobre a relação entre o sistema político e o comportamento
fiscal dos estados brasileiros
Nesta parte do trabalho deseja-se analisar como o comportamento fiscal dos
estados brasileiros é influenciado pela presença de fatores de natureza política. Em
particular, propõe-se responder às seguintes perguntas:
1. Existem ciclos eleitorais?
Num sistema democrático caracterizado pelo pluralismo e competição eleitoral
os cidadãos comparam as plataformas políticas dos diversos candidatos e escolhem
a sua preferida. Nestes modelos de concorrência eleitoral, a proposta escolhida pela
maioria (ou plataforma de equilíbrio) é aquela que se aproxima mais da preferência
do votante médio. (Downs, 1957, Mc Kelvey, 1975)
O problema deste tipo de enfoque é que considera que a relação entre votante
e candidato tem um caráter estático (considera-se uma única eleição), o que elimina
qualquer possibilidade de que, uma vez no exercício do seu mandato, as
autoridades de governo escolhidas tenham preferências que podem ser divergentes
daquelas dos seus eleitores o que provocaria o não cumprimento de suas
promessas eleitorais. Da mesma forma, elimina-se a possibilidade de punição por
parte dos eleitores e que deve se expressar na próxima eleição. Em suma, estes
modelos de concorrência política ignoram considerações de caráter estratégico entre
eleitorado e candidatos.
Num contexto dinâmico (de eleições repetidas), a escolha eleitoral baseia-se
mais na gestão das autoridades atuais (escolhidas na última eleição) e menos nas
promessas eleitorais dos distintos candidatos. Portanto, se o eleitor pode premiar ou
25
punir a suas autoridades de acordo com seu desempenho no governo então possui
um certo controle sobre suas autoridades através do voto nas próximas eleições.
Desta forma, o caráter estratégico da relação entre eleitores e autoridades
baseia-se no fato que a escolha dos cidadãos depende da avaliação do
comportamento das autoridades no exercício do seu mandato e que, conscientes
daquilo, as autoridades se antecipam a essa escolha, adotando políticas cujo
objetivo central visa a sua reeleição/manutenção no poder. Portanto, as autoridades
usam instrumentos de política pública para atrair votos e outros recursos a seu
alcance que lhes permitam ganhar as próximas eleições. (Ferejohn, 1986)
Nessa perspectiva, as autoridades atuam no sentido de melhorar a sensação
de bem estar da população em períodos eleitorais com o intuito de aumentar sua
chances de reeleição. Estudos analíticos sobre ciclos eleitorais tem mostrado
principalmente a relação entre resultados eleitorais ou simplesmente períodos
eleitorais e variáveis macroeconômicas tais como desemprego, inflação, crescimento
da renda disponível, distribuição de renda, como variáveis que refletem o bem-estar
da sociedade. (Nordhaus, 1975, Tufte, 1980 e Chappell e Keech ,1985)9.
A maioria dos estudos que fornecem evidências empíricas da existência destes
ciclos eleitorais, refere-se principalmente à política macroeconômica do governo
central. Resultados similares se aplicam às políticas de despesa. Aumentar a
despesa ou adiar o aumento de impostos antes das eleições pode criar a percepção
de uma boa performance por parte dos eleitores. (Tabellini e Persson, 1999).
Entretanto, este tipo de oportunismo tem limites, já que políticas fiscais expansivas
9
. Uma crítica comum as teorias de ciclos eleitorais é que a informação imperfeita por parte dos
eleitores é uma hipôtese cuja validade é apenas temporária, e que, agentes racionais e com
informação perfeita não poderiam ser enganhados permanentemente pelos políticos “oportunistas”.
Alesina e Persson (1995b) e Alesina e Cukierman (1990) e outros mostraram que a existência de
ciclos eleitorais não é necessariamente incompatível com eleitores racionais.
26
podem ter efeitos inflacionários não desejáveis para os políticos interessados em
sua reeleição.
Em nível subnacional esses limites são menos restritivos, já que as políticas
dos níveis inferiores de governo têm, em geral, efeitos pouco significativos sobre
inflação. Além disso, e ainda mais relevante, a própria divisão de funções entre
níveis de governo em estruturas federativas, faz com que a avaliação do
desempenho das autoridades dos níveis inferiores de governo tenha pouco a ver
com o desempenho dos principais indicadores macroeconômicos e seja mais
baseada na quantidade e qualidade da provisão de bens e serviços públicos, o que
implica que as chances de reeleição estão associadas ao nível de despesa realizada
por estas unidades inferiores de governo. Assim, livres de responsabilidade pelo
desempenho macroeconômico e isolados de pressões externas, os administradores
subnacionais têm fortes incentivos para gastar além dos seus meios e exportar o
custo de suas decisões para o resto da federação.
Ademais, problemas de ilusão fiscal (informação imperfeita) de parte dos
eleitores / contribuintes e a percepção de soft-budget constraints nas decisões de
gasto por parte dos governos subnacionais, são dois fatores que ajudam a explicar
que a avaliação da performance dos governos estaduais baseia-se principalmente
no nível de despesa realizada e não na manutenção de equilíbrio fiscal.
Especificamente, no caso da política fiscal dos governos estaduais brasileiros,
e, dado que nas seções anteriores mostrou-se que as variáveis de despesa são os
instrumentos privilegiados da política fiscal destas unidades de governo, é razoável
esperar que em períodos eleitorais as principais categorias de despesa estadual
experimentem elevações pouco comuns.
27
2. A participação da população é relevante?
A participação da população no processo político reduz a chance de ter um
eleitorado cativo e faz com que a adoção de políticas publicas seja mais imune ao
ativismo de grupos de interesse, desestimulando comportamentos do tipo “rentseeking”.
Entretanto, esta constatação não permite inferir nenhuma conclusão sobre o
efeito da participação política da população sobre o nível de despesa. Portanto, o
resultado em termos de política fiscal deve ser ambíguo: uma maior participação
como reflexo de um maior controle da sociedade sobre seus administradores
públicos não tem nenhuma implicação sobre a orientação do comportamento fiscal.
Assim, a “accountability” como resultado do maior interesse da população na
provisão de bens e serviços públicos não garante expansão ou contração fiscal.
Por um lado, Peltzman (1983) mostra de forma analítica uma tendência
conservadora do eleitorado com relação à política fiscal. Portanto, poderia se
esperar que uma maior participação de um eleitorado dito conservador leve a uma
política fiscal austera.
Entretanto, um alto nível de concentração de renda combinado com o pleno
exercício democrático, isto é uma ampla participação da sociedade (expresso em
que a política fiscal reflete as preferências do votante médio) podem justificar
expansões fiscais com objetivos redistributivos. Alesina e Rodrick (1994),
argumentam em outro contexto (crescimento e desigualdade) que uma distribuição
desigual de renda deve estimular o crescimento do governo, no sentido em que o
eleitor mediano prefere uma carga tributária elevada. No Brasil, Lledo (1995)
28
encontrou uma relação positiva entre desigualdade e tamanho das despesas
estaduais para a década de 8010.
3. O grau de competitividade política é um fator que explica o comportamento
fiscal?
Um dos efeitos possíveis do aumento da competitividade do sistema partidário,
entendido como a existência de um número maior de opções políticas, é a melhora
da qualidade das ofertas eleitorais apresentadas à população. O grau de informação
da população, e portanto a própria transparência da gestão de governo devem ser
maiores com o aumento da competitividade do sistema político devido à maior
discussão promovida por este aumento.
Em suma, a ampliação do leque de opções políticas oferecidas deve incidir na
elevação do grau de sofisticação do eleitorado para a avaliação dessas ofertas bem
como da própria gestão das autoridades atuais. Por outro lado, um maior número de
opções de escolha deve limitar as possibilidades de manutenção de hegemonias
políticas e do exercício do monopólio da representação política através da
preservação da lealdade política através da compra de votos ou outras formas de
distorção da vontade popular.
Nesse sentido, o aumento da competitividade do sistema político pode atuar
como um fator disciplinador da política fiscal no sentido em que as decisões de
gasto do governo são mais transparentes e as chances de punição através do voto
são maiores quando a população se confronta com um número maior de opções
para sua escolha. Portanto, espera-se uma relação inversa entre o grau de
competitividade política e as variáveis de despesa pública estadual.
10
. Entretanto a maioria d estudos empíricos tem mostrado resultados ambíguos sobre o efeito da
distribuição de renda na política fiscal. (Coughlin, 1986)
29
4. A fragmentação do sistema partidário implica uma posição fiscal mais
expansiva?
A fragmentação partidária do sistema eleitoral implica a inexistência de
maiorias sólidas (ou absolutas) e a formação de governos integrados por mais de
um partido político. Isto implica a
necessidade de negociação política para a
formação da base de apoio parlamentar dos governos.
Em geral esta negociação não é só programática mas também consiste na
concessão de benefícios e o atendimento de reivindicações dos distintos grupos de
interesse que barganham apoio político em troca de favores desde o Estado. Desta
forma, a fragmentação do sistema partidário estimula comportamentos de caráter
clientelista, conhecidos na literatura especializada como “logrolling” ou “pork barril”
que se caracterizam pela troca de favores entre as partes envolvidas.
Associada à fragmentação do sistema político, a disciplina partidária é outro
fator que deve ser considerado na negociação política para a composição do
governo: uma disciplina menor por parte dos parlamentares deve elevar o custo
desta negociação. Shepsle e Weingast (1981) mostram que mesmo sem
fragmentação, a falta de disciplina partidária pode gerar comportamentos do tipo
“pork barril”.
Em certo sentido, a fragmentação política guarda uma relação estreita com a
competitividade do sistema partidário, analisada acima. Por um lado, fragmentação e
maior competitividade implicam dispersão, ausência de hegemonia. Pelo outro, os
seus efeitos são bastante diversos. Assim, é razoável esperar que as negociações e
concessões exigidas aumentem com a fragmentação política levando à formação de
governos com um número elevado de partidos. Em geral, estas negociações e troca
30
de favores são viabilizadas com recursos públicos o que implica que uma estrutura
política fragmentada, ao contrário de um sistema altamente competitivo, deve criar
tendências expansivas na política fiscal.
No que tange às evidências empíricas, estas apontam a mostrar que governos
compostos por vários partidos ou governos divididos (Executivo e Legislativo
comandados por diferentes partidos) têm maiores dificuldades para realizar ajustes
fiscais e que em geral, uma vez implementada a contração esta tem uma baixa
chance de ter sucesso. (Alt e Lowry, 1994 e Alesina e Rosenthal,1995)
No Brasil, Schneider (2000) mostra que estados com maior fragmentação,
Pernambuco e Rio Grande do Sul por exemplo, têm mostrado maiores dificuldades
orçamentárias que estados com elites políticas mais cohesas como Bahia e Paraná.
5. Ideologia é importante?
Esta segunda pergunta está associada à reputação atribuída às diferentes
opções partidárias por parte do eleitorado com relação ao grau de intervenção do
Estado. Em geral, a literatura que trata sobre este tema ressalta a importância da
orientação ideológica, assumindo que os partidos da esquerda são mais inclinados a
uma maior intervenção pública quando comparados com os partidos de direita11.
(Bosch e Suarez, 1995)
Além disso, supõe-se que os partidos de esquerda (social democratas,
socialistas ou comunistas) têm uma maior preocupação com os problemas sociais –
distribuição de renda, pobreza, educação, dentre outras – e consideram que estes
11
. Entretanto deve-se destacar que a magnitude da influência da orientação ideológica varia
segundo o contexto: esta influência pode ser maior em regimes bipartidários e com maior poder do
Executivo na elaboração do orçamento, mas pode ser irrelevante em sistemas com governos
multipartidários e regimes paralmentaristas.
31
problemas podem ser resolvidos no âmbito das políticas públicas ou podem ser
amenizadas com uma maior intervenções do Estado.
De forma diferente, a maior confiança nos mecanismos de mercado junto com
a menor preocupação com a situação social por parte dos partidos de direita (liberais
ou conservadores), levaria estes a propor um menor grau de intervenção do Estado
na economia.
A nível empírico, Alt e Lowry (1994) mostraram evidências das diferenças no
comportamento das despesas dos estados norte-americanos quando estes são
governados por Democratas ou Republicanos para o período 1968-1987. Tanto
impostos
como
nível
de
despesas
são
significativamente
superiores
em
administrações democratas. Por sua vez, Kontopoulus e Perotti (1999) acharam
evidências equivalentes para países da OECD, usando a clivagem esquerda direita.
Novamente, como as preocupações com a estabilidade macroeconômica têm
uma menor influência nas decisões de gasto dos níveis inferiores de governo, o
âmbito subnacional é um marco mais adequado que o federal para testar se as
diferenças ideológicas se refletem em diferenças na política fiscal das distintas
administrações estaduais.
Portanto, dada a reputação das distintas opções políticas é razoável esperar
que a despesa estadual correspondente a governos de esquerda deve ser maior
daquela num governo administrado pela direita.
32
6. A identificação política entre as administrações dos distintos níveis de
governo explica o comportamento fiscal dos níveis inferiores de governo?
Um outro fator explicativo da política fiscal é a afinidade política entre as
administrações dos distintos níveis de governo. Em estruturas federativas, o sistema
de transferências intergovernamentais é o canal pelo qual a “solidariedade
ideológica” ou partidária entre o governo central e as administrações dos níveis
inferiores de governo pode-se expressar de forma tal que estas últimas podem
contar com maiores recursos a sua disposição e portanto, expandir seu gasto
público.
As operações de resgate de dívida, constituem um outro mecanismo de
favorecimento ao qual o governo federal pode recorrir para obter o apoio de
governos ou de bancadas parlamentárias regionais. Portanto, seja pelas
transferências ou pelas operações de bail-out, a identidade partidária ou da coalizão
política a qual pertence o presidente e os governadores pode determinar um maior
espaço para posturas fiscais expansivas por parte dos governos subnacionais12.
No entanto, os efeitos desta “solidariedade ideológica” entre administrações
dos distintos níveis de governo podem ser limitadas pelo marco institucional que
estabelece as prerrogativas dos poderes Executivo e Legislativo na elaboração do
orçamento público. Em contextos onde o Executivo detém amplas faculdades
legislativas, esta solidariedade pode ser um fator importante. Entretanto, se o
Congresso tem uma maior participação na elaboração do orçamento, a
fragmentação política possuiria uma maior importância que a identidade ideológica
entre administrações federais, estaduais e municipais.
12
. Bevilaqua (1999), mostra que nas operações de bail-out de 1989 e 1993, a solidariedade
ideológica entre o presidente, governadores e senadores jogou um papel importante na determinação
dos volumes de dívida a serem renegociados.
33
Por outro lado, já se mencionou que durante a década de 90, o governo
federal tentou fazer ajustes fiscais que nem sempre foram acompanhados pelos
governos estaduais (ver gráfico 1). Portanto, a solidariedade ideológica poderia se
manifestar em esforços de ajuste das administrações estaduais aliadas ao governo
federal. Nesse sentido, Remmer e Wibbels (2000) e Jones e outros (1999),
mostraram que na experiência Argentina, a coincidência partidária entre o governo
federal e provincial, funcionou em direção oposta à postulada nos parágrafos
anteriores, isto é, as contrações fiscais federais foram acompanhadas pelos
governos provinciais governados pelo partido Justicialista.
III.2 As respostas
Para responder as perguntas formuladas acima se especificou um conjunto de
equações de demanda de bens públicos que associam as variáveis fiscais com as
características do sistema político em cada estado (variáveis explicativas). Como
variável dependente, usou-se a despesa primária per capita, já que, de acordo com
a seção anterior, esta variável expressa a demanda presente por bens públicos e, ao
não incluir o pagamento de juros nem amortizações, captura apenas as ações
contemporâneas de política fiscal dos governos estaduais.
As especificações propostas vão incluindo progressivamente o efeito das
características do sistema de representação política sobre as necessidades de
despesa. Assim, as variáveis explicativas foram incluídas de forma parcimoniosa em
cada uma das equações a serem estimadas13.
13
. Com exeção da primeira equação, que inclue as variáveis dependentes e explicativas em termos
de variação, as demais estão expressas em níveis.
34
Além dessas variáveis, cada uma das equações acima inclui o PIB estadual,
como sendo uma variável que capta as características econômicas dos estados que
exercem influência sobre a demanda de bens públicos e uma tendência temporal,
ambas usadas como variáveis de controle. Outras variáveis socio-econômicas
estaduais poderiam ter sido usadas, tais como pobreza, distribuição de renda, grau
de urbanização e industrialização que também influem na demanda de bens
públicos. No entanto, estas variáveis devem ser consideradas como características
específicas de cada estado que se mantêm, pelo menos no curto prazo, inalteradas,
razão pela qual podem ser capturadas pelo efeito fixo (dummy estadual) nas
especificações propostas.
Desta forma, as equações propostas para responder as perguntas da seção
anterior são as seguintes14:
(3.1) ∆Desp.Primi,t = αi+β1* ∆PIBi,t + β2 *Time + β3 * Anoeleit
(3.2) Desp.Primi,t = µi + δ1* PIBi,t, + δ2* Time + δ3* Partici,t, + δ4* Competi,t + δ4*
Fragmenti,t
(3.3) Desp.Primi,t = ηi + γ1* PIBi,t,+ γ2* Time
+ γ3* Partici,t, + γ4* Competi,t + γ5*
Fragmenti,t + γ6* Left + γ7* Right
(3.4) Desp.Primi,t = ρi +θ1* PIBi,t, + θ2* Time + θ3*Partici,t, + θ4* Competi,t + θ5*
Fragmenti,t, + θ6* Left + θ7* Right + θ8* Co.Gov.Fed
onde:
i = estado e t = ano
A primeira equação busca verificar a ocorrência de aumentos anormais de
despesa em anos eleitorais. Para tanto, regrediu-se a variação da despesa primária
numa variável dummy que distingue os anos de eleição para governador, na
14
. Note-se que cada equação inclue uma constante indexada por um identificador “i” que
corresponde a cada uma dos estados. Ao descrever o método de estimação poderá se inferir que a
constante individual para cada estado corresponde ao efeito específico atribuído a cada observação
transversal.
35
variação do PIB e na tendência temporal, como variáveis de controle. Para validar a
hipótese de ciclos eleitorais, o coeficiente de interesse é o correspondente a dummy
de ano de eleição que deve ser positivo e significativo.
Para analisar a influência das características do sistema político na despesa
fiscal estadual, propõe-se uma especificação na qual, além do PIB como variável de
controle e da tendência, utiliza-se a taxa de participação do eleitorado, o grau de
competitividade do sistema político e a fragmentação partidária das Assembléias
estaduais.
A
primeira
destas
variáveis
é
simplesmente
a
proporção
de
comparecimento dos eleitores nos comícios estaduais, a segunda reflete a
quantidade de candidatos por cadeira na Assembléia Legislativa e finalmente a
fragmentação é um índice de dispersão da participação de cada partido na
Assembléia Legislativa.
Note-se que nas equações 2 a 4, a variável dependente é o nível de despesa
primária e não sua variação, já que como o período de administração estadual é de
4 anos, as características do sistema político (competitividade, fragmentação e taxa
de participação), bem como a orientação ideológica das administrações e a
coincidência (ou não) das administrações estadual e federal, são variáveis que só
mudam a cada quatro anos, dificultando portanto, captar o efeito de suas variações
anuais (que na verdade só existem cada quatro anos) sobre variações anuais de
despesa15.
A importância da orientação ideológica das administrações estaduais é testada
com a inclusão de variáveis dummy esquerda – direita, que refletem posições dentro
do espectro ideológico esquerda – direita. Portanto, os coeficientes obtidos estarão
15
. Alternativamente, poderia se regredir as variações das médias nos quatro anos de cada
administração contra a variação da orientação ideológica destas administrações, entretanto o custo
de proceder desta forma é a diminuição considerável do número de observações (só teríamos a
quarta parte das observações).
36
mostrando apenas se os governos estaduais administrados por partidos de
esquerda ou de direita têm um nível maior ou menor de despesa primária.
Finalmente, o sexto questionamento é avaliado com a quarta especificação,
onde além das variáveis explicativas que refletem as características do sistema
político
(participação,
competitividade
e
fragmentação),
das
dummies
correspondentes à orientação ideológica dos governadores e das variáveis de
controle já usadas nas outras especificações, incluiu-se a variável dummy que
expressa a coincidência partidária-coalizão (ou não) entre a administração estadual
e federal.
Da discussão acima é razoável esperar os seguintes sinais para os coeficientes
das variáveis explicativas:
Tabela 3.1. Variáveis explicativas da despesa primária
Variável Explicativa:
Ano de eleição
Governador
Descrição
para Dummy=1 ano eleitoral, 0 outro caso
PIB per capita
Produto Interno Bruto por habitante (em valores
constantes)
Taxa de Participação do
Eleitorado
No de Votantes / No de Eleitores
Grau de Competitividade
Taxa de
partidária
No de candidatos por cadeira na Assembléia Estadual
Sinal
esperado
+
+
+/-
Fragmentação Inverso do índice de Herfindahl de concentração
+
Esquerda
Direita
Coincidência
com
Governo Federal
Dummy=1 partido de esquerda, 0 outro caso
Dummy=1 partido de direita, 0 outro caso
+
-
o
Dummy=1 partido ou coalizão do presidente, 0 outro
caso
+/-
Para estimar as equações acima se utilizou análise econométrica baseada
num pool de dados dos 27 estados brasileiros no período democrático (1985 até
37
1997) 16. Aproveitando a estrutura de painel do conjunto de dados, a amostra usada
consta de aproximadamente 351 observações (os estados de Amapá, Roraima e
Tocantins foram criados recém em 1988) o que permite ter um maior número de
graus de liberdade e reduzir a colinearidade entre as variáveis explicativas,
melhorando portanto, a eficiência dos estimadores. Mais importante ainda, o painel
de dados oferece importantes ganhos de informação. Nessa direção, devido à
utilização conjunta de informação temporal e das unidades individuais, a importância
dos problemas da correlação de variáveis omitidas com as explicativas é bem menor
quando comparados com os que surgem com bases de dados apenas temporais ou
de cross section. (Hsiao, 1989)
A estimação realizada inclui, além das variáveis explicativas descritas nas
equações anteriores, variáveis dummy para cada observação cross-section (isto é
para cada estado) com a finalidade de capturar o efeito das variáveis omitidas que
são específicas a essas unidades e sobre as que se assume devem permanecer
constantes durante o período de análise. Por outro lado, a presença de
heteroscedasticidade, foi corrigida com a utilização do método de mínimos
quadrados generalizados (GLS). Portanto, utilizou-se o método de GLS com efeitos
fixos para tomar em conta as especificidades de cada estado. A justificativa para a
utilização de efeitos fixos (fixed effects) e não efeitos aleatórios (random effects) é
que a amostra utilizada representa o próprio universo de observações, os 27
estados brasileiros, não sendo uma amostra escolhida de forma aleatória dentro de
um universo maior. (Hsiao, 1989 e Greene, 1995).
16
. Os dados correspondentes às variáveis fiscais foram obtidos da Secretaria do Tesouro Nacional,
enquanto que os correspondentes às variáveis políticas foram extraídos do Laboratório de Estudos
Experimentais do Instituto Universitário de Pesquisas do Rio de Janeiro (LEEX-IUPERJ).
38
Entretanto, o teste de Hausmann não permitiu rejeitar a hipótese (nula) de
efeitos aleatórios no intercepto correspondente a cada estado, razão pela qual se
apresentam os resultados da estimação considerando as características específicas
de cada estado como sendo aleatórias.
Os resultados da estimação econométrica são mostrados na tabelas 3.2 e
3.3 para a estimação com efeitos fixos e aleatórios respectivamente. Em geral, as
equações estimadas apresentam um elevado grau de ajuste, derivado da utilização
do método de efeitos fixos (dummies para cada estado) que se supõe constantes
para cada estado e que captam as particularidades estaduais que são omitidas pelo
modelo e que não estão correlacionadas com as variáveis explicativas do modelo.
Com relação ao primeiro questionamento, a primeira coluna da tabela acima
permite verificar a existência de ciclos eleitorais: tanto pelo coeficiente como os testatísticos (exibidos entre parênteses) mostram que em anos eleitorais deve se
esperar um crescimento da despesa primária estadual 20% maior ao observado em
anos não eleitorais.
A influência das características do sistema de representação política nos
estados pode ser deduzida nas colunas 2 a 4. Com relação à participação do
eleitorado, observa-se com clareza que a maior participação de cidadania nos
comícios estaduais implica um menor nível de despesa estadual. Portanto, esta
característica do sistema político constitui-se num fator que impõe uma maior
disciplina da política fiscal dos governos estaduais. Cabe ressaltar que o sinal e o
grau de significância desta variável mantêm-se inalterados nas três especificações o
que mostra a consistência desta relação.
39
Tabela 3.2 : Determinantes Políticos da Despesa Estadual
Método de Estimação: GLSVariável Dependente
Efeitos Fixos
Despesa
Despesa
Var. da
Primária per
Primária per
Despesa
capita
capita
Variáveis explicativas
Primária per
(2)
(3)
capita
(1)
Variação do PIB per capita
Despesa
Primária per
capita
(4)
0.75
(8.16)
PIB per capita
0.91
(11.11)
0.80
(9.67)
0.72
(8.51)
0,001
(0.19)
0,01
(0.27)
0.001
(0.28)
-0.29
(-1.80)
-0.28
(-1.65)
-0.38
(-2.19)
Grau de Competitividade
Eleitoral
-0.03
(-0.32)
0.00
(0.01)
0.008
(0.85)
Taxa de Fragmentação
Partidária da Assembléia
Legislativa
0.41
(2.94)
0,36
(2.61)
0.40
(2.91)
0.06
(1.65)
0.04
(1.35)
0.00
(0.17)
0,01
(0.08)
Tempo
0.005
(1.75)
Ano de Eleição para
Governador
0.19
(9.69)
Taxa de Participação do
Eleitorado
Esquerda
Direita
Coincidência com a
administração federal
No de Observações
R2
R2 –Ajustado
F-estatística
Durbin Watson
-0.04
(-2.82)
322
0.99
0.99
29027
1.45
306
0.38
0.32
83.97
2.58
40
314
0.99
0.99
17332
1.51
314
0,99
0,99
21448
1.57
Tabela 3.3 : Determinantes Políticos da Despesa Estadual
Método de Estimação: GLSVariável Dependente
Efeitos Aleatórios
Despesa
Despesa
Var. da
Primária per
Primária per
Despesa
capita
capita
Variáveis explicativas
Primária per
(2)
(3)
capita
(1)
Constante
-0.07
(-2.99)
Variação do PIB per capita
0.79
(7.91)
Despesa
Primária per
capita
(4)
-3.40
(-6.69)
-4.15
(-8.16)
-4.42
(-8.72)
0.73
(9.07)
0.59
(7.33)
0.54
(6.61)
-0,001
(-0.10)
0,01
(0.33)
0.003
(0.63)
Taxa de Participação do
Eleitorado
-0.28
(-1.35)
-0.28
(-1.38)
-0.35
(-1.68)
Grau de Competitividade
Eleitoral
-0.01
(-1.12)
-0.01
(-0.47)
0.005
(0.48)
Taxa de Fragmentação
Partidária da Assembléia
Legislativa
0.28
(1.54)
0,19
(1.13)
0.21
(1.22)
0.06
(1.30)
0.04
(0.79)
0.02
(0.71)
0.04
(1.35)
PIB per capita
Tempo
0.005
(1.65)
Ano de Eleição para
Governador
0.19
(8.23)
Esquerda
Direita
Coincidência com a
administração federal
No de Observações
R2
2
R –Ajustado
Durbin Watson
-0.05
(-3.16)
306
0.28
0.27
2.37
322
0.88
0.88
1.20
314
0.89
0.88
1.21
314
0,99
0,99
1.57
Não se pode afirmar o mesmo com respeito à influência da competitividade do
sistema político, já que nas três equações o coeficiente desta variável não se
mostrou significativamente diferente de zero, o que permite afirmar que esta variável
não exerce nenhuma influência sobre a política de gasto dos estados.
Com relação ao grau de fragmentação política, confirma-se de forma
convincente (já que nas três especificações, o sinal e significância desta variável
subsistem) que a maior fragmentação do sistema partidário tem um efeito expansivo
das variáveis de despesa estadual. A relação positiva entre fragmentação política e
gasto fiscal constitui uma evidência indireta das dificuldades encontradas por
governos de coalizão para a implementação de políticas de contração fiscal, já que
estruturas partidárias estão intimamente associadas com necessidade de governos
de coalizão17.
As colunas 3 e 4 não permitem fazer inferências conclusivas com relação à
importância da orientação ideológica, já que nas duas especificações o sinal da
variável dummy correspondente a governos de direita e insignificante e de sinal
ambíguo, enquanto que o coeficiente correspondente a governos de esquerda é
positivo e significativo (pelo menos na terceira equação), o que leva a inferir que a
esquerda tende a utilizar políticas fiscais mais expansivas. Entretanto, quando se
inclue a dummy de coincidência ideológica entre as administrações estadual e
federal, esta variável perde significância.
Finalmente, a quarta coluna mostra que a coincidência partidária entre as
administrações federal e estadual se reflete numa postura fiscal contracionista por
parte dos estados, expressada num menor nível de gasto primário estadual, fato que
pode ser verificado, pelo menos nos últimos anos, quando governos estaduais
administrados por aliados do atual presidente realizaram ajustes fiscais significativos
(Bahía, Ceará, Maranhão e são Paulo, dentre dos casos mais notórios).
42
A estimação com efeitos aleatórios, permite inferir que em geral, os resultados
descritos acima são consistentes. O sinal dos coeficientes se mantém, apesar de
que as estadísticas “t” para as variáveis participação e fragmentação políticas são
menores, o que não permite confirmar a influência destas variáveis sobre o
comportamento fiscal dos estados.
Em suma, este trabalho constituiu uma tentativa para mensurar a influência das
características do sistema político partidário e o comportamento fiscal dos estados
brasileiros. A relação entre essas características e três variáveis de despesa (além
do resultado primário), tem sido estimada com a utilização de um pool de dados
correspondentes aos 27 estados brasileiros durante o período 1985-1997.
Os resultados mostram sobretudo a relevância da estrutura política na
determinação da política fiscal a nível estadual. Em particular foi possível
estabelecer com clareza a existência de ciclos políticos eleitorais, da relação direta
entre a fragmentação do sistema partidário e a política fiscal dos estados e o
caracter disciplinador da participação política da cidadania.
Com relação à influência da orientação ideológica, os resultados são menos
fortes. Dentre as causas para este resultado pouco robusto, pode-se mencionar que
a identificação dos distintos partidos em cada um dos estados no espectro direita –
esquerda não é
homogênea, bem como a própria fragmentação do sistema
partidária que cria a necessidade de formação de coalizões de governo
(multipartidários) debilita a orientação política dos distintos governos.
17
. Estudos similares na OECD mostraram resultados similares. Governos de coalizão enfrentam
muitas dificuldades de implementar ajustes, isto é, a probabilidade de sucesso de políticas de ajuste é
menor nos governos multipartidários. (Alesina e Pertti, 1995)
43
IV.
Os
efeitos
da
política
fiscal
dos
estados
sobre
as
variáveis
socioeconômicas estaduais
Tendo estudado os determinantes políticos do comportamento fiscal dos
estados, nesta última seção, indaga-se se a política fiscal dos estados tem efeitos
sobre indicadores socioeconômicos estaduais. Portanto, a presente discussão da
tem claras implicações de política econômica: os governos subnacionais têm
capacidade para afetar o bem estar de suas comunidades?
Para responder esta pergunta, esta seção se divide em duas partes. A primeira
discute analiticamente a eficácia das políticas adotadas por níveis inferiores de
governo em contextos federativos. Na segunda, implementam-se testes de
causalidade entre política de gastos estaduais e indicadores sociais para determinar
empiricamente se os governos estaduais brasileiros podem afetar o bem estar da
população dos seus estados.
IV. 1 Algumas considerações teóricas
Na parte introdutória deste trabalho, se mencionou que existem argumentos
teóricos bastante consistentes que justificam uma maior eficiência da política pública
quando esta é implementada por níveis inferiores de governo.
Por um lado, a descentralização como mecanismo de concorrência entre
jurisdições promove uma maior eficiência alocativa dos recursos públicos locais. Por
exemplo, os governos subnacionais competem entre sim para atrair investimentos e
atividade econômica a partir da provisão de infra-estrutura física e qualificação da
mão de obra, o que incide numa melhor qualidade da oferta de bens públicos.
Por sua vez, a concorrência entre jurisdições tem um outro efeito positivo que
consiste no controle do crescimento do tamanho do estado. Sem dúvida, a
44
possibilidade de migração de fatores de produção é uma restrição latente para o
crescimento excessivo dos governos subnacionais.
Por outro lado, a descentralização constitui uma forma eficiente de superar os
problemas de agregação a partir da distinção e respeito das preferências das
comunidades locais. A maior proximidade dos governos locais ou regionais com sua
população implica uma vantagem comparativa de caracter informacional destes
governos com relação à esfera central. Portanto, se a descentralização implica a
transferência de poder público de esferas de governo distantes e pouco sensíveis às
necessidades da comunidade para níveis de governo que conhecem e respondem
melhor a essas necessidades, é lógico esperar que a descentralização melhore a
eficiência das políticas públicas.
Associada a este argumento, o exercício da “accountability” está em direta
relação com a maior proximidade, já que esta implica a possibilidade de um maior
controle dos administradores subnacionais por parte de suas comunidades devido à
maior visibilidade dos bens e serviços públicos oferecidos por estes níveis de
governo e a maior possibilidade de participação democrática.
Entretanto, deve ser destacado que esses benefícios são potenciais e que sua
verificação depende da conjunção dos condicionantes políticos e institucionais que
vigoram numa determinada estrutura federativa. Por exemplo, relações financeiras
entre níveis de governo que geram restrições orçamentárias fracas para os governos
subnacionais abrem espaço para o oportunismo eleitoral expressado em expansões
fiscais irresponsáveis geralmente ineficientes desde a perspectiva do bem-estar da
comunidade. Assim, a facilidade de acesso a crédito e a possibilidade de transferir
ônus do financiamento para níveis superiores, estimulam investimentos massivos e
45
pouco eficientes para melhorar as condições socio-econômicas das comunidades
subnacionais.
Pode se esperar ineficiência em estruturas políticas com um elevado grau de
fragmentação política, onde comportamentos do tipo “pork barril” ou “logrolling”
permitem que grupos de interesse exerçam influência sobre a alocação de recursos
públicos locais em prejuízo da maioria.
Baixa participação da comunidade local pode gerar uma maior vulnerabilidade
das
esferas
inferiores
de
governo
à influência
das
elites
regionais,
a
comportamentos rent seeking ou simplesmente a própria corrupção. Assim, se as
esferas inferiores de governo são mais vulneráveis, as chances de captura das
estruturas públicas subnacionais por parte de grupos de interesse constitui um
contra argumento forte à maior eficiência da política das unidades descentralizadas.
Paralelamente, a teoria do federalismo fiscal ao orientar com clareza a
definição de funções dos distintos níveis de governo, fornece sobre a eficiência das
políticas de cada nível de governo. Dado que correspondem ao governo federal as
funções macroeconômicas de estabilização, emprego e distribuição de renda, é
possível inferir que as políticas estaduais destinadas a reduzir o desemprego e a
desigualdade na distribuição de renda devem ser pouco eficientes.
Por exemplo, é pouco provável que uma política fiscal expansiva por parte dos
governos subnacionais afete o desemprego num contexto de política monetária
contracionista adotada pelo governo federal. Da mesma forma, políticas de caráter
redistributivo em nível estadual podem ser facilmente neutralizadas pelas
possibilidades de mobilidade interjurisdicional dos fatores. Pelo contrário, deve-se
esperar que a política social seja mais eficiente quando esta é implementada por
governos que estão mais próximos da população. Portanto, políticas sociais como
46
educação e saúde devem ser mais eficientes quando implementadas por governos
sunacionais.
Em suma, esta discussão mostra que as características políticas e institucionais
das estruturas decentralizadas de governo determinam o grau de aproveitamento
dos benefícios derivados da descentralização e que restrições derivadas da divisão
de funções entre níveis de governo em organizações federativas devem limitar o
grau de eficiência das políticas estaduais.
IV. 2 Metodologia
Esta seção está orientada por uma preocupação de política econômica. O seu
objetivo é determinar se a despesa pública estadual tem efeitos sobre o nível de
bem estar socioeconômico de cada estado. A utilização de análise de regressão
para explicar o nível de bem estar a partir dos níveis de despesa pública estadual
como variável explicativa, não permite alcançar o objetivo acima. Na realidade, essa
análise de regressão permite verificar apenas se a variação dos níveis de despesas
públicas entre estados está correlacionada com variações no nível de bem estar
social em cada unidade federativa.
Não há dúvida que é perfeitamente possível que níveis elevados de despesa
pública estadual estejam associados a maiores níveis de renda, menores níveis de
pobreza ou baixas taxas de desemprego. Entretanto, também é perfeitamente
possível que níveis elevados de despesa pública, altos níveis de renda e baixos
graus de pobreza e desemprego sejam explicados por outros fatores não
observados. Nesse caso, uma política de expansão da despesa pública estadual
não necessariamente provocará o aumento da renda, a diminuição da pobreza e do
47
desemprego, já que podem existir outros fatores que exerçam influência sobre esses
indicadores do bem estar social nos estados.
Por exemplo, na seção III constatou-se a forte relação entre despesa fiscal dos
governos estaduais e nível de atividade que por sua vez, pode estar correlacionado
com os indicadores socioeconômicos de cada estado. Portanto, é possível inferir a
existência de correlação contemporânea entre as diversas categorias de despesa
pública estadual e os principais indicadores econômico-sociais, mas que não implica
que a política de despesa estadual tenha efeitos sobre as variáveis socioeconômicas
dos estados.
Assim, a simples verificação da relação contemporânea entre política pública
estadual e indicadores socioeconômicos não fornece nenhuma evidência empírica
que permita afirmar com certeza que a política fiscal dos estados afeta o bem estar
de suas comunidades. Portanto, para determinar se a despesa pública estadual é
capaz de alterar o bem estar da população, medido pelos indicadores
socioeconômicos, torna-se necessário implementar testes de causalidade entre as
variáveis envolvidas.
Causalidade implica precedência no sentido em que se um evento X causa um
outro evento Y, então, o evento X deve preceder Y. Portanto, se X causa Y, valores
de X devem poder prever valores futuros de Y. Com essa idéia, Granger (1969)
definiu um método para testar causalidade entre variáveis a partir do seguinte
princípio: se uma variável x causa y, então, a inclusão de valores defasados de x na
regressão de y regredida em seus valores defasados e outras variáveis explicativas,
deve melhorar o poder de previsão do modelo em questão.
48
Portanto, x causa y no sentido de Granger, significa que o erro de previsão do
modelo que inclui x é menor que o erro do modelo que inclui apenas os valores
defasados de y:
(4.1)
yt - E ( yt / yt-1,...,yt-n, xt-1,...,xt-n) < yt - E ( yt / yt-1,...,yt-n)
onde E é o operador de esperança condicionada.
Testar causalidade entre políticas estaduais e indicadores socioeconômicos
com dados de painel caracterizados pela curta dimensão temporal (T pequeno) não
é trivial devido à impossibilidade de implementar testes tradicionais de causalidade
de Granger como o descrito acima.
Existem duas limitações impostas pela base de dados descrita anteriormente
bem como pela própria metodologia de regressão em dados de painel com efeitos
fixos. A primeira e mais obvia é que a dimensão temporal da amostra é pequena
para usar técnicas clássicas de séries de tempo para estabelecer relações
dinâmicas entre política fiscal em nível estadual e variáveis socioeconômicas.
A segunda tem a ver com as características de estimação de dados de painel e
o teste de causalidade de Granger: a utilização da variável dependente defasada
como variável explicativa gera estimadores inconsistentes e viesados em painéis de
dimensão temporal reduzida. Tanto para modelos de efeitos fixos como aleatórios, a
inconsistência dos estimadores OLS, GLS, de máxima verosimilhança MLE, é uma
função decrescente do tamanho temporal da amostra.
Por sua vez, o viés dos estimadores é causado pela eliminação do efeito fixo
que cria a correlação entre as variáveis explicativas e os resíduos do modelo
dinâmico. (Hsiao, 1986, Arellano e Bover, 1995, Kiviet, 1995 e Cermeño, 1999)
Para superar essa dificuldade, Granger e Huang (1997) propuseram uma
metodologia que adapta os testes tradicionais de causalidade de Granger para
49
dados de painel caracterizados pela curta dimensão temporal de uma forma similar à
usada na previsão de séries de tempo. Dessa forma, a metodologia proposta analisa
a dinâmica das relações entre as variáveis fiscais e socioeconômicas para
determinar a direção da causalidade entre elas. (Weinhold e Reis, 1999)
Dado o caráter dinâmico da relação entre variáveis fiscais estaduais e bem estar
das comunidades subnacionais, a adaptação do teste causalidade a ser
desenvolvido consiste em duas modificações do método original de Granger. A
primeira é que as variáveis devem ser expressas em variações e não em níveis
para remover o viés dos estimadores das regressões. A segunda se refere à
utilização de previsões fora da amostra (out of sample) no lugar de previsões dentro
da amostra (in sample) na avaliação do poder de predição dos modelos
alternativos18. Portanto, x causa y no sentido de Granger – adaptado a estas
circunstâncias -, significa que o erro de previsão fora da amostra do modelo que
inclui as variações de x é menor que o erro do modelo que inclui apenas as
variações defasadas de y:
(4.2) ∆yj,t+1 - E(∆yj,t+1 /∆yi.t-1,..., ∆yi,t-n,∆xi,t-1,...,∆xi,t-n) < ∆yj,t+1 - E(∆yj,t+1 / ∆yi,t-1,...,∆yi,t-n)
onde j deve ser diferente de i
Para testar se a política fiscal dos estados afeta o bem estar de suas
comunidades, testam-se dois modelos alternativos. No primeiro regride-se a
variação de cada um dos indicadores sociais (desemprego, renda, grau de
desigualdade e pobreza) em suas variações no passado (t-1 e t-2) e em uma
variável de controle que é a média nacional da variável socioeconômica em questão.
18
. Com dados de painel, o qualidade do ajustamento dentro da amostra é muito elevada já que a
correlação pode vir tanto das variações temporais como das variações da informação de cross
section, o que implica que não é possível discriminar os modelos pela sua capacidade de previsão
dentro da amostra, portanto é preferível avaliar os modelos pela sua capacidade de previsão fora da
amostra. (Weinhold e Reis, 1999)
50
No segundo, além das variáveis explicativas acima citadas, são incluídas as
variações da despesa primária estadual dos períodos anteriores (t-1 e t-2)19:
(4.3) ∆ I.Sociali,t = β1*∆ I.Sociali,t-1 + β2*∆ I.Sociali,t-2 + Γ*∆ I.Socialt
(4.4) ∆ I.Sociali,t = β1*∆ I.Sociali,t-1 + β2*∆ I.Sociali,t-2 + Γ*∆ I.Socialt + β3*∆Desp.Primi,t-1
+ β4*∆Desp.Primi,t-2
onde:
∆I.Sociali,t = Variação do indicador social no ano t no estado i
∆Desp.Primi,t-1 = Variação da despesa Primária no ano t-1 no estado i
∆I.Socialt = Variação média do indicador social no ano t no país
Para determinar se a política estadual causa bem estar social, isto é se
variações de despesa primária provocam mudança nos indicadores sociais, o poder
de previsão do modelo (4.4) deve ser superior ao do modelo (4.3). Definindo η3j,t+1 e
η4j,t+1 como sendo os erros de previsão fora da amostra dos modelos (4.3) e (4.4)
respectivamente, formula-se a hipótese de não causalidade, ou hipótese nula que
afirma que os dois modelos possuem um poder de previsão similar e portanto, a
despesa estadual não afeta os indicadores sociais:
(4.5) H0: η3j,t+1 = η4j,t+1
Para testar H0, Granger e Huang (1997) definem as seguintes variáveis:
(4.6) SUMj,3,4 = η3j,t+1 + η4j,t+1 e
(4.7) DIFFj,3,4 = η3j,t+1 - η4j,t+1
Então, H0 será aceita se δ = O na seguinte regressão:
(4.8) SUMj,3,4 = α + δ * DIFFj,3,4 + εj
Pelo contrário, se a política de despesa dos governos estaduais afeta o bem
estar social de suas comunidades, δ deve ser significativamente diferente de zero.
19
. O objetivo da inclusão da média nacional de cada um dos indicadores socioeconômicos como
variável explicativa é duplo: poder controlar a tendência das variáveis dependentes e capturar os
51
Na implementação do teste descrito acima, utilizaram-se os dados de
despesa primária dos estados usados nas seções 2 e 3 do trabalho, mas agora, esta
variável passa a ser uma das variáveis explicativas no modelo (4.4). Para as
variáveis dependentes e as explicativas defasadas, utilizaram-se cinco indicadores
socioeconômicos estaduais que refletem as condições de bem estar da população
de cada, quais são, a taxa de desemprego (U), a renda familiar (R), o grau de
desigualdade na distribuição de renda (GINI), o nível de pobreza (POV) e a
intensidade da pobreza (IPOV). Estes indicadores foram calculados na Diretoria de
Estudos Sociais (Disoc) do IPEA de Rio de Janeiro, a partir das informações da
Pesquisa Nacional por Amostra de Domicílios do IBGE para o período 1985 a 97.
IV.3 As respostas
Para determinar a existência de correlação entre as taxas de crescimento da
despesa primária dos estados e as taxas de crescimento das variáveis
socioeconômicas, estimou-se preliminarmente a relação contemporânea entre
variações de despesa fiscal estadual e variações da taxa de desemprego, na renda
familiar per capita, no coeficiente de desigualdade de Gini, na proporção de pobres e
na intensidade da pobreza.
Por sua vez, junto com as variações de despesa primária, as equações
estimadas incluem o PIB per capita estadual e as médias nacionais da taxa de
desemprego, renda familiar, distribuição de renda e pobreza. O reconhecimento de
que essas variáveis têm um componente explicativo nacional implica que estas
efeitos da política do governo federal sobre esses indicadores e não atribui-los às ações dos
governos subnacionais.
52
variáveis são afetadas pela política macroeconômica do governo nacional e não
apenas pelo comportamento das despesas estaduais20.
A tabela 4.1 apresenta os resultados deste exercício econométrico. Esses
resultados mostram por um lado resultados lógicos, isto é uma forte relação negativa
entre taxas de crescimento da despesa primária estadual e as variações da taxa de
desemprego e da proporção de pobres: expansões fiscais estaduais coincidem com
a diminuição da taxa de desemprego e da proporção de pobres, enquanto que
também se observa correlação positiva entre despesa estadual e renda familiar per
capita. Pelo outro lado, não é possível observar nenhuma correlação contemporânea
entre a despesa estadual e os outros dois indicadores sociais, intensidade da
pobreza e grau de desigualdade.
Como foi antecipado, os quatro indicadores socioeconômicos têm um forte
componente nacional a julgar pelo coeficiente (sempre próximo de 1) e pelo elevado
grau de significância dessas variáveis sociais para o Brasil em seu conjunto. Já se
mencionou que a elevada correlação entre as medidas em nível estadual e nacional
está indicando as limitações da política estadual com relação a sua capacidade para
afetar o bem estar de suas comunidades.
Finalmente, chama a atenção a ausência de correlação entre as variações do
nível de atividade (PIB per capita) e quase todas as variáveis socioeconômicas, com
exceção da intensidade da pobreza. Este resultado pode ter uma interpretação
polemica, no sentido em que estaria indicando que o crescimento econômico dos
estados não incidiria na melhora do bem estar social da população.
20
. O elevado grau de abertura e integração, característica típica das economias subnacionais em
países federativos, também justifica a inclusão de variáveis explicativas em níveis nacionais.
53
Tabela 4.1 : Correlação Contemporânea entre Variações de Despesa Primária Estadual e de
Indicadores Socioeconômicos Estaduais
Método de Estimação:
Variável Dependente
GLS-Efeitos Fixos
Variação da Variação da Variação do Variação na Variação na
Coeficiente Proporção Intensidade
Taxa de
Renda
de Pobres da Pobreza
de Gini
Desemprego Familiar per
(4)
(5)
(3)
(1)
capita
(2)
Variáveis explicativas
Variação da Despesa
Primária Estadual per
capita
-0.34
(-4.41)
0.42
(6.77)
-0.01
(-0.42)
-0.07
(-1.69)
-0.05
(-0.81)
Variação do PIB per
capita
-0.01
(-0.30)
0.20
(1.17)
-0.01
(0.40)
0.04
(0.59)
-0.20
(-2.17)
Variação da Taxa de
Desemprego – Brasil
0.76
(11.52)
Variação na Renda
Familiar per capita –
Brasil
1.15
(5.08)
Variação do Coeficiente
de Gini – Brasil
0.95
(7.88)
Variação na Proporção
de Pobres – Brasil
1.43
(28.47)
Variação na Intensidade
da Pobreza – Brasil
No de Observações
R2
R2 –Ajustado
Durbin Watson
1.35
(27.6)
197
0.63
0.57
2.88
203
0.49
0.41
2.90
198
0,40
0,29
2.52
175
0.89
0.87
1.99
168
0.89
0.86
2.11
A correlação entre as variações de despesa primária dos governos estaduais e
as variações da taxa de desemprego e na proporção de pobres pode levar a concluir
que expansões fiscais provocam a diminuição do desemprego, aumento da renda
familiar per capita e redução da pobreza, isto é expansão fiscal estadual implicaria
melhora do bem estar da população. Entretanto esta implicação de política pode não
ser correta. Como já foi salientado na subseção anterior, correlação não implica
54
causalidade. Na realidade, a relação causal entre despesa estadual e desemprego e
pobreza pode ter uma direção contrária: a redução do desemprego e dos níveis de
pobreza geram elevação das receitas fiscais e estas, por sua vez, podem
impulsionar expansões de despesa. Portanto, as reduções do desemprego e da
pobreza e aumentos da renda das pessoas estariam promovendo expansões fiscais.
Nesse caso, dado que a estimação acima sofre de problemas de endogeneidade, as
prescrições derivadas destes resultados conduziriam a decisões erradas de política
econômica21.
Portanto, para ter prescrições mais sólidas é necessário implementar testes de
causalidade como o descrito na subseção anterior. Se a despesa primária dos
estados afeta os indicadores socioeconômocos analisados, os modelos que incluem
variáveis de despesa fiscal em períodos anteriores devem ter uma melhor
performance na previsão da evolução da taxa de desemprego, renda, pobreza e
distribuição de renda que modelos que incluem apenas valores defasados das
próprias variáveis socioeconômicas.
A implementação dos testes de causalidade de Granger adaptados à amostra de
dados de painel de extensão temporal reduzida contemplou os seguintes passos: i).
Especificaram-se as 2 equações (4.3 e 4.4) para cada um dos indicadores sociais
analisados (no total 10 equações); ii) estimaram-se essas equações com a exclusão
de uma observação cross-section (cada uma das 10 equações foi estimada 27
vezes); iii) geraram-se os erros de previsão fora da amostra de cada um dos
modelos para cada estado e para cada indicador socioeconômico, η3j,t+1 e η4j,t+1; iv)
criaram-se as variáveis soma (SUM) e diferença (DIFF) dos erros η3j,t+1 e η4j,t+1
correspondentes às 2 equações de cada indicador (equações 4.6 e 4.7); finalmente,
21
. A única implicação que pode ser extraída dos resultados apresentados na tabela 4.1 é que nos
55
estimou-se a equação 4.8, isto é a soma dos erros foi regredida na diferença dos
erros (5 equações ou uma para cada indicador).
Como já foi mencionado anteriormente, o valor do coeficiente δ em cada uma
das cinco equações determina se a despesa primária afeta ou não cada um dos
indicadores sociais: δ diferente de zero implica que a despesa estadual afeta a
variável socioeconômica em questão. Os resultados deste teste de causalidade são
exibidos na tabela 4.2.
Tabela 4.2 : Testes de Causalidade entre Despesa Primária Estadual e Indicadores
Socioeconômicos Estaduais
Regressão:
SUM = α + δ * DIFF + ε
Variável Socioeconômica
Taxa de
Desemprego
(1)
Renda Familiar
per capita
(2)
Coeficiente
de Gini
(3)
Proporção
de Pobres
(4)
Intensidade
da Pobreza
(5)
α
0.03
(0.47)
0.00
(0.10)
0.01
(0.93)
0.00
(0.03)
0.01
(0.24)
δ
-0.78
(-1.11)
1.05**
(3.10)
-1.55**
(-4.10)
-0.78
(-0.84)
-0.70
(-1.26)
88
5
126
5
119
5
100
4
96
4
Coeficientes:
No de Observações
Períodos
Os resultados obtidos mostram que a política de gastos estaduais afeta a
renda familiar per capita e o grau de desigualdade na distribuição de renda, não
tendo efeitos significativos sobre a taxa de desemprego, a proporção de pobres e a
intensidade da pobreza em cada estado.
estados onde a despesa primária cresce mais rapidamente, deve se esperar que o desemprego e a
pobreza diminuam de forma mais aceleradamente.
56
À luz da teoria da distribuição de funções entre níveis de governo em
contextos federativos,
dois desses resultados são razoáveis e outros dois são
surpreendentes. Por um lado, e natural esperar que a política fiscal estadual tenha
efeitos sobre o nível de renda das pessoas e que pelo contrário não exerça
nenhuma influência sobre a taxa de desemprego, já que esta última variável
depende mais da política macroeconômica do governo central.
Pelo outro, é difícil pensar que os governos estaduais tenham poder para
alterar a distribuição de renda em seus estados, já que em geral os instrumentos
redistributivos (tributários e de transferências) estão em mãos do governo central; de
forma oposta, dada a maior proximidade dos governos subnacionais com suas
comunidades, era de se esperar uma maior eficiência da política estadual no
combate à pobreza.
Por outra parte, a eficácia ou ineficácia das políticas estaduais guarda relação
com as potencialidades e limitações do processo de descentralização. a política a
falta de resposta dos indicadores socioeconômicos estaduais poder ser explicada
pela própria ineficiência do gasto público estadual. Já se mencionou acima, que os
benefícios da descentralização são potenciais e que nem sempre se verificam. Já
foram citados problemas de grupos de interesse que influenciam com maior
facilidade a política dos níveis inferiores de governo. A fragmentação política que dá
espaço para comportamentos logrolling, também justifica decisões de gasto
orientado por interesses particulares em prejuízo do bem-estar geral. A percepção
de restrições orçamentárias fracas por parte dos administradores estaduais também
pode explicar a ineficiência das decisões de gasto estadual e o financiamento de
projetos de infra-estrutura pública com baixo retorno social.
57
Finalmente, deve-se esperar que a chamada “vantagem comparativa
informacional” dos governos subnacionais, resultante de sua maior proximidade com
suas comunidades, se expressem em outros indicadores sociais que sejam menos
afetadas pelas políticas nacionais. Portanto, para a avaliação do impacto das
políticas de despesa dos estados sobre o bem-estar de suas respectivas
comunidades deveriam se usar variáveis sociais, tais como educação, saúde,
mortalidade, etc, variáveis que são diretamente afetadas pela qualidade da provisão
de bens e serviços públicos locais e regionais. Do lado das variáveis de política
fiscal em nível estadual, poderiam ser usadas categorias de despesas por função
(educação, saúde, saneamento, etc) que devem ter um maior impacto que a variável
usada neste trabalho.
58
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