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ESTUDO DOS CASOS NACIONAIS
Parque Mangal das Garças. FOTO: Acervo Rosa Kliass
RIOS E CIDADES: RUPTURA E RECONCILIAÇÃO
No Brasil, poucos planos de recuperação de rios urbanos
são ou foram criados com a abrangência dos internacionais,
apresentados anteriormente. E, quando elaborados, os planos nacionais dificilmente são executados devido à falta de
investimentos nesse setor.
A atual situação das áreas periféricas das regiões metropolitanas brasileiras, com demanda por habitações regularizadas e acesso à infra-estrutura e a serviços, relaciona-se com
o equacionamento dos problemas ambientais relativos aos
cursos d’água urbanos. A questão ambiental se defronta, de
início, com a necessidade de remoção da população para outras áreas, de implantação de coleta de esgotos e respectivo
tratamento, e de águas pluviais em galerias específicas. Nas
áreas mais centrais, defronta-se com o problema de confinamento das áreas de várzea em conseqüência da implantação
de ferrovias e sistema viário junto ao leito do rio, geralmente
retificado, além de sistemas de drenagem superficial e de
tratamento de esgoto insuficientes.
Resulta desse cenário que, apesar de apresentarem grande
cobertura de abastecimento de água, os mananciais dos
municípios brasileiros estão tomados por elevado índice de
contaminação, e passam, em muitos casos, a importar água
de mananciais mais distantes, como é o caso de São Paulo,
que tem mais da metade do total de água de consumo abastecida pela bacia do Piracicaba (Tucci, 2006). Esse é um dos
principais motivos para que os rios urbanos sejam recuperados, apesar de todas as dificuldades expostas no parágrafo
acima.
Importante destacar que os entraves quanto à gestão de recursos hídricos no Brasil não residem na carência de aparato
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RIOS E CIDADES: RUPTURA E RECONCILIAÇÃO
legal e institucional, estando mais relacionados ao descaso das administrações municipais
e à omissão do poder público. Como bem situa Cardoso (2003 p.24), “setores influentes da
sociedade são beneficiados com essa estrutura casuística e ineficaz, porém esse tipo de desenvolvimento compromete a qualidade e a disponibilidade dos recursos naturais.”
É necessário compreender, então, os aspectos da legislação brasileira que atuam sobre os
fundos de vale, cursos d’água e recursos hídricos, constituindo-se em importante instrumento de promoção dos recursos naturais, para se balizar os planos de recuperação dos rios
urbanos.
Em 1965, o Código Florestal (Lei Federal 4.771) estabeleceu um padrão de proteção das
nascentes, de corpos d’água e de sistemas frágeis, tais como mangues e restingas, denominando-os Áreas de Preservação Permanente (APPs), e determinando a faixa de preservação
da cobertura vegetal ao longo das faixas marginais aos corpos d’água.
Em 1986, a Lei Federal nº 7511 alterou as disposições do Código Florestal ampliando as
faixas de proteção de 5m para 30m. A Lei Federal nº 7.803 de 1989 determinou a aplicação
do Código Florestal também para as áreas urbanas, e, a partir de 2001, a Medida provisória
M.P.2166/2001estabeleceu que as áreas a serem protegidas deveriam ser recobertas por vegetação, não necessariamente nativa.
Já a lei que rege o parcelamento do solo no país, Lei Federal de Parcelamento e Uso do Solo
( lei 6766 de 19 de dezembro de 1979), estabeleceu, para as áreas urbanas, faixas non aedificandi com largura de 15m e sem exigência de área verde.
A resolução CONAMA nº 3, de 2002, revogou a resolução anterior CONAMA 004/85 e restaurou as disposições do Código Florestal (4.771/65), mantendo suas restrições originais. Essa
resolução foi alterada pela resolução CONAMA 369 em março de 2006, com o intuito de
permitir, em área urbana consolidada, a supressão da vegetação em casos excepcionais de
utilidade pública e interesse social de baixo impacto ambiental.
Devido às discrepâncias constatadas entre as leis que tratam das áreas de preservação, a tendência de juristas e técnicos é aplicar as disposições mais restritivas, constantes do Código
Florestal (id. ibid.).
Quanto aos recursos hídricos, o Código das Águas, sancionado em 1934, foi considerado
como inovador na época por possuir uma visão integrada, mas desde então acaba enfatizando a exploração dos recursos hídricos para a seção de energia, viabilizando assim a
industrialização no país.
Alvim (2003) comenta o aspecto centralizador da legislação brasileira quanto aos recursos
hídricos e cita a Constituição de 1946, que regulamentava os recursos naturais por um viés
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meramente econômico, não autorizando aos estados qualquer regulamentação. Ressalta
essa autora que as constituições de 1967 e 1988 ainda mantinham a competência jurídica
relativa às águas sob a jurisdição do âmbito federal. A Constituição Federal de 1988 abriu,
então, a possibilidade de os estados legislarem em território próprio, brecha esta que ensejou a articulação de técnicos e sociedade civil do âmbito dos recursos hídricos, ocasionando
a inserção na Constituição do Estado de São Paulo de 1989 da temática da gestão integrada
dos recursos hídricos no território paulista.
Tanto na Constituição Federal de 1988 quanto na Constituição Estadual de 1989, a água
foi considerada um bem público e a bacia hidrográfica, uma unidade de planejamento e
gestão.
Regulamentada a Constituição de 1989, o governo instituiu pioneiramente no Estado de
São Paulo, por meio da Lei Estadual 7.633/91, a Política Estadual de Recursos Hídricos e o
Sistema Integrado de Recursos Hídricos em São Paulo – SIGRH – composto pelos Comitês de
Bacia, Conselho Estadual de Recursos Hídricos (CRH) e Fundo Estadual de Recursos Hídricos
– FEHIDRO.
Os Comitês de Bacia Hidrográfica foram definidos como as instâncias descentralizadas de
gestão das bacias hidrográficas nas 22 Unidades de Gerenciamento dos Recursos Hídricos
(UGRHIs) em que foi dividido o território paulista, sendo constituídos de forma tripartite
– isto é, com a participação eqüitativa de representantes do Estado, dos municípios e da
sociedade civil. O CRH é a instância central deliberativa de recursos hídricos em causas que
ultrapassem os limites das UGRHIs ou sejam de interesse do Estado. O FEHIDRO constitui-se
em suporte financeiro do sistema de gestão das águas com caráter descentralizado no âmbito de cada Comitê de Bacia (ibid.).
No âmbito brasileiro, após anos de tramitação, em 1997, ainda sob influência dos princípios
preconizados nos eventos mundiais Conferência de Dublin e Eco 92 (ver capítulo 2), foi
sancionada a Lei Federal 9433 (Lei das Águas), que instituiu a Política Nacional de Recursos
Hídricos e criou o Sistema Nacional de Gerenciamento de Recursos Hídricos – SINGREH, visando equacionar a demanda múltipla do uso da água e coibir a degradação ambiental dos
corpos d’água. Uma vez sancionada a Lei das Águas, os estados que não tinham legislação
própria passaram a elaborá-la tendo como base essa lei federal.
Para operacionalizar os desígnios do SINGREH1, foi montada uma estrutura, nos moldes da
política paulista, composta pelo Conselho Nacional de Recursos Hídricos (CNRH), pela Secretaria de Recursos Hídricos (SRH), pela Agência Nacional das Águas (ANA), pelos Conselhos
1 Desígnios do SINGREH – coordenar a gestão integrada das águas; arbitrar administrativamente os conflitos relacio-
nados com os recursos hídricos; implementar a Política Nacional de Recursos Hídricos; planejar, regular e controlar o
uso, a preservação e a recuperação dos recursos hídricos; e, ainda, promover a cobrança pelo uso de recursos hídricos.
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Estaduais de Recursos Hídricos (CERH), pelo Comitê de Bacia Hidrográfica (CBH), pelas agências de água e entidades delegatárias e pelos demais órgãos federais e estaduais do âmbito
ambiental e de recursos hídricos2.
No âmbito dos municípios, de acordo com a Constituição Federal de 1988, quando extrapolam um ou mais estados, ou o próprio território nacional, os rios são de domínio da
União; e, quando inseridos no território estadual, são do domínio do Estado. Os municípios
não possuem domínio sobre os seus rios. Por outro lado, na mesma Constituição Federal, é
dedicado todo um capítulo à política municipal (artigos 182 e 183), estabelecendo a responsabilidade do planejamento e da gestão de uso do solo para o município, assim definindo-o
como o principal responsável pelas terras que circundam os cursos d’água. Esse capítulo foi
regulamentado em 2001 pela Lei nº 10257, conhecida como Estatuto da Cidade, estabelecendo parâmetros e diretrizes da política urbana e instrumentos de planejamento territorial
e gestão urbana para todos os municípios brasileiros, possibilitando a gestão dos fundos de
vale, considerados, de acordo com Cardoso (2003), unidades de conservação contempladas
desde1934 pelo Código das Águas, e desde 1965, pela legislação do Código Florestal.
O autor argumenta que a constituição de 1988 atribuiu suficientes competências à esfera
municipal para que esta pudesse articular ações de regulamentação, investimento e gestão
em relação aos fundos de vale, e entende que o Estatuto da Cidade abre perspectivas para
a política urbana de âmbito municipal. Ressalta que o Plano Diretor teve sua importância
reforçada pelo Estatuto da Cidade pelos instrumentos de política urbana passíveis de serem
aplicados na gestão de fundos de vale.
No âmbito da recuperação dos fundos de vale, a implantação de parques lineares tem sido
incorporada às agendas de alguns municípios, principalmente quando se trata de remover
populações em áreas de risco.
Moretti (2002, apud Cardoso, 2003) sugere que as ações de recuperação se iniciem pelas
microbacias urbanas, argumentando que, enquanto os rios de pequena escala ou tributários
estiverem contribuindo para a poluição, é difícil resgatar a qualidade dos grandes cursos
d’água.
Inseridos no contexto de transformações político-institucional no Brasil, deflagradas pós
Constituição Federal de 1988, os rios têm sido entendidos como parte de um território mais
amplo – a bacia hidrográfica. O planejamento e a gestão dos recursos hídricos, dentro de
uma perspectiva de gestão integrada das bacias, de certa forma, busca integrar-se às outras
políticas que atuam no território, especialmente como as de uso e ocupação do solo em
áreas urbanizadas. Nesse contexto, iniciativas integradas de recuperação de rios e cursos
2 As informações contidas nos dois últimos parágrafos foram extraídas do Plano Nacional de Recursos Hídricos – Sínte-
se Executiva/ Ministério do Meio Ambiente, Secretaria dos Recursos Hídricos. Brasília, 2006.
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d’água vêm cada vez mais sendo implementadas, ainda que de maneira lenta e com várias
limitações específicas para cada caso. Nessas novas iniciativas, como parte de um processo
de planejamento e projeto integrados, prevalece uma visão abrangente que objetiva articular as então medidas estruturais às medidas mitigadoras.
Em geral, municípios que vêm implementando parques lineares e remanejando populações
de áreas de várzea têm contado com financiamentos, principalmente do Plano de Aceleração do Crescimento (PAC)3 ou do programa Habitar Brasil BID4.
A título de exemplificação, o Plano Diretor Estratégico de São Paulo PDE:2002-2012, Lei
13.430/2002) determinou a criação de Parques Lineares ao longo dos córregos, como medida de proteção dos fundos de vale e dos cursos d’água, assim justificando em nota publicada
em 2 de abril de 2007:
Os parques lineares expandem a área verde e melhoram a permeabilidade do solo, contribuindo para controlar as enchentes. Eles também reduzem áreas de risco e protegem
os córregos, pois evitam a construção de habitações irregulares nas áreas de várzea
(Portal da Prefeitura da Cidade de São Paulo disponível em www.prefeitura.sp.gov.br,
acesso em abril de 2008).
Durante o ano de 2007, oito deles já se encontravam em andamento, sendo que, segundo
informações da própria prefeitura, os recursos para implementação dos parques são provenientes do Fundo de Urbanização (Fundurb)5 e de compensações ambientais6.
Outro mecanismo de busca de recursos para financiar projetos e implantar parques lineares
e espaços verdes urbanos é a geração de verbas pela captação de créditos de carbono. Em
setembro de 2007, foi realizado o primeiro leilão de créditos de carbono por um órgão pú-
3 PAC: programa do governo federal previsto para ser implantado entre 2007 e 2010 e que visa promover o crescimen-
to econômico, geração de emprego e melhoria das condições de vida da população brasileira, por meio de incentivo
ao investimento privado, aumento do investimento público em infra-estrutura, desoneração e aperfeiçoamento do
sistema tributário, melhora do ambiente de investimento e medidas fiscais de longo prazo. Fonte portal do Ministério
da Fazenda disponível em www.fazenda.gov.br - acesso em abril de 2008.
4 Habitar Brasil BID destina recursos para o fortalecimento institucional de municípios e para execução de obras e servi-
ços de infra-estrutura urbana e de ações de intervenção social e ambiental, por meio, respectivamente, do Subprograma de Desenvolvimento Institucional (DI) e do Subprograma de Urbanização de Assentamentos Subnormais (UAS).
5 Esse fundo é resultado de uma operação especial que estabelece valores a serem pagos por empresas que desejam
construir uma área maior do que a legislação permite, em espaços determinados. É gerido pelas Secretarias de
Infra-estrutura Urbana e Obras, de Habitação, de Cultura e do Verde e do Meio Ambiente e sua verba é investida em
regularização fundiária, urbanização de favelas e criação de parques lineares.
6 A compensação ambiental é um termo de licenciamento de obras que envolvem remoção de árvores e, a título de
compensar essa perda de área verde, a prefeitura estabelece um acordo com o proprietário da área em questão, para
fornecimento de mudas destinadas a áreas públicas, ou o investimento em equipamento como parques ou praças do
município.
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blico brasileiro7. Nesse caso, o Aterro Sanitário Bandeirantes, localizado em Perus, instalou
um sistema de captação de gases provenientes da decomposição do lixo, que, absorvidos,
são transformados em matéria prima geradora de energia elétrica8.
A perspectiva é, pelo que tudo indica, de se ampliar os exemplos pelo território brasileiro, de
intervenções significativas, tais como parques lineares ao longo de cursos d’água e projetos
de recuperação de rios urbanos.
A seguir são apresentados, então, os estudos dos casos nacionais anteriormente mencionados.
4.1 O Plano de Ação Estruturador de Piracicaba: Projeto Beira-Rio9
O Projeto Beira-Rio, inserido dentro do Plano de Ação Estruturador (PAE) do Município de
Piracicaba, é um exemplo pioneiro de recuperação de rio urbano no Brasil. Iniciado em 2001,
o plano encontra-se em implementação, especificamente da segunda fase, após o sucesso
da intervenção do primeiro trecho estabelecido pelo projeto Beira-Rio, que, ampliado, resultou no PAE. O Plano é viabilizado por meio de parcerias do poder municipal com a iniciativa
privada, instituições de ensino e da ONG Piracicaba 2010.
Apesar de o rio Piracicaba ter um importante valor simbólico para a cidade, suas águas não
se prestam ao abastecimento hídrico, sendo, para isso, utilizadas as águas captadas do rio
Corumbataí, tributário do rio Piracicaba.
Um alerta foi dado pelo professor Júlio Cerqueira César Neto, quando diretor de Planejamento do DAEE (Departamento de Águas, Energia e Elétrica do estado de São Paulo), ao
manifestar sua preocupação quanto ao desenvolvimento intenso como ameaça às bacias
hidrográficas.
O comitê do Piracicaba, Jundiaí e Capivari, desde então, vem tendo uma atuação significativa em prol da melhoria da qualidade ambiental dos rios dessa bacia. É nesse contexto que
se insere o caso aqui estudado, a ser apresentado em seguida.
7 Esse projeto se insere no programa Mecanismo de Desenvolvimento Limpo (MDL) estabelecido pelo Protocolo de
Quioto, em 1997, por meio do qual os países em desenvolvimento podem vender créditos para países desenvolvidos,
que, além de reduzir a emissão de gases que provocam o efeito estufa, podem se beneficiar de ações de seqüestro de
carbono, praticadas por países em desenvolvimento.
8 Fonte: Portal da Prefeitura de São Paulo.
9 O Projeto Beira-Rio foi analisado com base no Plano de Ação Estruturador, cedido pelo Instituto de Pesquisas e Plane-
jamento de Piracicaba, e por meio de entrevistas com técnicos do IPPLAP e visita à área.
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Pode-se considerar que a água já se constitui num bem escasso a nível do Estado e extremamente escasso em algumas bacias hidrográficas congestionadas como as do Alto
Tietê – Baixada Santista, Piracicaba, Paraíba do Sul, Jundiaí e Capivari. Nessas bacias,
esse importante recurso natural já deixou de ser um vetor , tornando-se um fator de
restrição ao processo de desenvolvimento (Cesar Neto, 1988).
É importante citar que as questões sobre a poluição do rio Piracicaba e afluentes remontam
aos anos de 1980, quando os municípios se agruparam no Consórcio Intermunicipal dos rios
Piracicaba, Jundiaí e Capivari, implantado em 1985, para encaminhar soluções conjuntas
sobre o assunto e outros temas intermunicipais. O modelo do arranjo institucional previsto
no consórcio foi considerado referência para a implantação da política de recursos hídricos
do Estado de São Paulo no final da década de 1980. O comitê da Bacia Hidrográfica dos rios
Piracicaba, Jundiaí e Capivari foi um dos primeiros a ser instituído no estado de São Paulo,
juntamente com o Comitê da Bacia Hidrográfica do Alto Tietê, no início da década de 1990.
Isso se deve ao fato de esta bacia ser considerada uma das mais críticas do Estado (ALVIM,
op. cit.).
4.1.1 Contextualização
Caracterização do sítio
O município de Piracicaba, localizado no estado de São Paulo, encontra-se na Depressão
Periférica, entre duas regiões serranas: Planalto Atlântico e Planalto Ocidental, conhecido
como Planalto Arenítico - Basáltico, a 600 metros acima do nível do mar.
A cidade formou-se entre as colinas circundantes do cordão meândrico do Rio Piracicaba, na
altura do salto de Piracicaba. O Rio Piracicaba possui uma extensão de, aproximadamente,
100 km. Nasce em Americana e percorre o território da bacia no sentido Leste-Oeste, abrangendo uma área de 11.320 km². (Figura 97).
Os solos existentes no município de Piracicaba são considerados muito propícios para a agricultura, classificados como de média fertilidade (48,7%) e de alta fertilidade (15,5%). Isso se
deve aos componentes rochosos derivados de rochas sedimentares com algumas intrusões
de rochas basálticas, estas últimas dando origem às chamadas “terras roxas”, muito importantes para a economia regional.
Quanto às águas subterrâneas, o município de Piracicaba situa-se em área de grande fragilidade, do Aqüífero Guarany, e mais precisamente, dos aqüíferos Botucatu e do rio Capivari,
especialmente por constituir-se em área de recarga dos mesmos por meio de falhamentos
junto aos derrames basálticos.
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Figura 97: Bacias Hidrográficas dos Rios Piracicaba, Capivari e Jundiaí
Disponível em <http://www.ipplap.com.br/projetos_beirario_introducao3.php>. Acesso em 12 jul. 2007
Figura 98: Foto aérea
do trecho urbano do rio
Piracicaba e entorno em
2000
Fonte: PAE (2003, p.100)
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