MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL
PROCURADORIA DA REPÚBLICA NO ESTADO DE SÃO PAULO
REF.: PEÇAS INFORMATIVAS N. 1.34.001.006007/2007-76
OBJETO: APURAÇÃO
DE APRESENTAÇÃO DE DOCUMENTO SUPOSTAMENTE INVÁLIDO AO PODER
JUDICIÁRIO.
DESPACHO
Trata-se de representação originada do ofício nº 16.477/2007, firmado
pelos Exmos. Procuradores da República, Dra. Fernanda Teixeira Souza Domingos
Taubemblatt e Dr. Márcio Shusterschitz da Silva Araújo e da Exma. Procuradora
Regional da República, Dra. Luiza Cristina Fonseca Frischeisen (fls. 03/09). Nesta, os
signatários informam que o MPF ajuizou Ação Civil Pública em face da ANAC
(Agência Nacional de Aviação Civil) e INFRAERO, autuada sob o nº
2007.61.00.001691-0 perante a 22ª Vara Cível Federal tendo, como pedido principal, a
interdição da pista principal do Aeroporto de Congonhas para reforma - com o
conseqüente redirecionamento dos vôos para os Aeroportos de Cumbica e Viracopos
enquanto durassem as obras.
O pedido principal da ação judicial foi baseado nas informações
prestadas pelas próprias rés de que a necessidade de reforma era conhecida desde
outubro de 2004 e, também, nos incidentes de derrapagem de aeronaves na pista
principal do Aeroporto de Congonhas, fartamente noticiados pela imprensa desde
março de 2006. O pedido de antecipação de tutela foi indeferido pelo Juízo da 22ª
Cível, porém, reconhecendo a existência de situação de risco nas operações realizadas
no aeroporto e, considerando fato incontroverso a existência de deficiência na pista
principal do Aeroporto de Congonhas, o Juízo daquela vara, em 05 de fevereiro de
2007 proferiu decisão que:
1. Consolidou como medida judicial a providência de interromper as operações na
pista principal do Aeroporto de Congonhas sempre que constatada a presença de
poças d´água com lâmina igual ou superior a 3mm/10min; e
2. Determinou a interrupção das operações de pouso dos equipamentos Fokker
100, Boeing 737-700 e Boeing 737-800.
Dessa decisão, a ANAC interpôs agravo de instrumento em 06 de
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fevereiro de 2007 - apreciado pelo Excelentíssimo Desembargador Federal de Plantão,
o qual cassou – em parte – a decisão de primeiro grau, isto é, permitiu o pouso dos três
equipamentos mencionados (Fokker 100, Boeing 737-700 e Boeing 737-800).
O Agravo de Instrumento, autuado sob o nº 2007.03.00.010306-1, foi
distribuído à Relatora da 3ª Turma do Tribunal Regional Federal da 3ª Região, Dra.
Cecília Marcondes que, em decisão de 15 de fevereiro de 2007, revogou a liminar
concedida em sede de plantão e alterou os critérios adotados na decisão de primeiro
grau, impedindo de pousar na pista principal do Aeroporto somente as aeronaves
Fokker 100, Boeing 737-700 e Boeing 737-800, cujo peso excedesse àquele estipulado
pela ANAC, conforme tabela a ser apresentada.
Em 21 de fevereiro de 2007, a ANAC se manifestou no Agravo
juntando parecer técnico elaborado em coordenação entre empresas operadoras e os
Setores de Engenharia de Operações (SSO) e pela Superintendência de Infra-Estrutura
(SIE) da ANAC, além de uma tabela de distância de parada para pouso, informando
somente que, para pista molhada, são acrescentados 15% na distância.
Em decisão de mesma data, a Desembargadora decide que os
documentos juntados não são “satisfatórios e contundentes para atender o quanto
determinado na decisão de folhas 190/197 do agravo e que são mesmo contraditórios se
comparados àqueles apresentados na ação originária (fls. 95/107), nos quais se
embasou o juízo a quo para prolatar a decisão objurgada neste recurso.”
Em 22 de fevereiro de 2007, a Agência Nacional de Aviação Civil –
ANAC, por seus procuradores federais, Dr. Paulo Roberto Gomes de Araújo e Dra.
Adriana D. Taricco Ikeda, apresentaram manifestação com a tabela de distância
requerida, afirmando que “está demonstrada a absoluta segurança na operação no
aeroporto de Congonhas, que seja com os laudos anexados pela ANAC, quer seja pela
simples leitura dos laudos ora anexados (doc. 2/3/4/5/6)”.
Entre os documentos anexados estava a Instrução SuplementarANAC- de RBHA-121-189, datada de 31 de janeiro de 2007, cujo assunto é
“Instrução para despacho e operação em pista molhada”. Neste há informações sobre
limitações de decolagem e pouso - notadamente - para as condições de pista molhada.1
1
Ainda na petição, há trecho em que é expressamente feito referência ao conteúdo da IS-RBHA 121-189:
“Ressalte-se que para o caso específico de Congonhas não há hipótese de operação quando, em qualquer ponto da
pista haja lâmina d´água superior a 3 mm, conforme explicitado nas instruções para procedimento de verificação
de segurança da pista em precipitação.” Essa questão é abordada na IS-RBHA-121-189 no item 4.
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Assim, conclui-se que, ao juntar o documento e a ele fazer menção
para garantir que havia segurança nas operações na pista principal do Aeroporto de
Congonhas, fez-se acreditar que todas as instruções nele contidas eram observadas,
exigidas e fiscalizadas pela ANAC.
Conforme Termo de Depoimento da Dra. Cecília Marcondes (fls.
525/526), o aludido documento foi fundamental para sua decisão pela liberação da pista
principal de Congonhas para todos os tipos de operação, sem qualquer restrição. A
referência aos documentos anexados junto com a manifestação da ANAC (datada de
22.02.2007), dentre as quais está a IS-RBHA 121-189, está mencionada expressamente
na decisão da Desembargadora Federal.
Em nota à imprensa do dia 03 de agosto de 2007, a empresa de
transporte aéreo TAM esclareceu que a IS-RBHA 121-189 era uma proposta de IS
que nunca foi convertida em norma, de acordo com a própria Agência Nacional
de Aviação Civil – ANAC e, portanto, não foi encaminhada e nem imposta a
qualquer empresa.
Em entrevista ao Jornal Folha de São Paulo, edição do dia 22 de julho
de 2007, a Diretora da ANAC, Denise Abreu, informou que a norma (IS-RBHA
121-189) era válida, porém, somente para o período anterior à reforma. Em
depoimento à CPI do Senado, aos 16 de agosto de 2007, inquirida pelo Senador
Demóstenes Torres, a mesma Diretora afirmou que tal Informação Suplementar era
apenas um estudo interno – que teria sido publicado no site da Agência por uma
falha da área de informática – conforme se depreende no DVD que integra esse
procedimento, aos 1h28min40s.
As dúvidas acerca da validade do documento e a conduta ímproba dos
agentes públicos da ANAC em sua apresentação ao Judiciário levaram à instauração
das presentes peças informativas.
Dessa forma e, ante a gravidade dos fatos até aqui narrados deu-se a
imediata distribuição, aos 24 de agosto de 2007, de Ação Cautelar Inominada, com
pedido liminar de afastamento do exercício das funções a diretora Denise Abreu,
autuada sob o nº 2007.61.00.024446-2, cujo trâmite se deu perante a 5ª Vara Federal
Cível. Todavia e, mesmo antes de o pedido liminar ser apreciado pelo MM. Juiz, a
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diretora Denise Abreu, renunciou ao cargo na tarde do dia 24 de agosto de 2007 –
razão pela qual a apreciação da tutela cautelar restou prejudicada, com a conseqüente
extinção do processo sem resolução do mérito.
Contudo, em que pese a renúncia ao cargo, remanesceu – não somente
em relação à Denise de Abreu – mas a todos os membros da Diretoria Colegiada da
ANAC - a questão da utilização de documento inválido, seja com a sua divulgação no
sítio virtual da ANAC , seja pela sua apresentação ao Poder Judiciário – conduta que,
claramente, em ambas as situações, atenta contra aos princípios constitucionais
administrativos, especialmente, os da moralidade administrativa, da eficiência e da
publicidade.
Ressalte-se que, durante o final de agosto e nos meses seguintes
(setembro e outubro) do corrente ano, as presentes Peças Informativas foram instruídas
pela Procuradora da República signatária por meio da colheita de oitivas,
encaminhamento de ofícios e suas respostas e juntada de documentos que pudessem
elucidar os fatos aqui investigados.
Foram colhidos os depoimentos da Dra. Cecília Marcondes,
Desembargadora Federal, do Dr. Paulo Roberto Gomes de Araújo, Procurador Federal
da ANAC, da Dra. Adriana Delboni Taricco Ikeda, ex-Procuradora Federal da ANAC e
atualmente Juíza Federal, do Dr. Henrique Augusto Gabriel, Secretário-Geral da
ANAC e do Dr. Luiz Kazumi Miyada, Superintendente de Infra-Estrutura
Aeroportuária da ANAC.
Foram também enviados os seguintes ofícios, solicitando documentos
e/ou esclarecimentos: a) o Dr. João Ilídio de Lima Filho, Procurador-Geral da ANAC,
em 23/08/07 (Ofício nº 16605/07), em 27/08/07 (Ofício nº 16841/07); b) ao Dr. Milton
Sérgio Zuanazzi, Diretor Presidente da ANAC, em 27/08/07 (Ofício nº 16811 e
16868/07); c) ao Dr. Marcelo Castro, Presidente da CPI do Tráfego Aéreo, em
27/08/07 (Ofício nº 16866/07); d) ao Sr. Senador Tião Viana, Presidente da CPI do
Apagão Aéreo, em 27/08/07 (Ofício nº 16867/07); e) ao Dr. Janôr Alfredo Basílio Dias,
Gerente Regional da 4ª Gerente Regional da ANAC, em 28/08/07 (Ofício nº
16950/07); f) à Exma. Dra. Fernanda Teixeira Souza Domingos Taubemblatt e ao
Exmo. Dr. Alexandre Amaral Gravronski, Procuradores da República em São Paulo,
em 19/09/07 (Ofício nº 18692/07); g) ao Dr. Murilo Marques Barboza, Chefe de
Gabinete do Ministro da Defesa, 21/09/07 (Ofício nº 18928/07); h) ao Dr. Gilberto
Schittini, Gerente de Padrões de Avaliação de Aeronaves da ANAC, em 24/09/07
(Ofício nº 19034/07) e e, 10/10/07 (Ofício nº 20102/07); i) ao Dr. Osmar Silva, Gerente
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Geral de Padrões Operacionais da ANAC, em em 24/09/07 (Ofício nº 19035/07); j) ao
Dr. Marcos Tarcísio Marques dos Santos, Superintendente de Segurança Operacional
da ANAC, em 24/09/07 (Ofício nº 19036/07);
Assim, com a reunião e análise do material acostado ao presente
procedimento administrativo, pode-se concluir que a utilização do documento ISRBHA 121-189 é fato que se desdobra em duas perspectivas:
1. na perspectiva administrativa, subdividida nos deveres dos Diretores
da ANAC em relação:
a) corporativa ou interna; e
b) aos setores regulados.
2. na perspectiva judicial, consubstanciada no dever das partes que
integram a relação processual em agir com lealdade e boa fé perante o Poder Judiciário
(no caso dos agentes públicos - diretores da ANAC - de agir de acordo com os
princípios constitucionais administrativos e com as normas constantes no ordenamento
jurídico pátrio).
Desse modo e, em tese, a conduta de todos os diretores da ANAC
configura ato de improbidade administrativa. Contudo, ao que parece, os diretores que
mais participaram dos fatos aqui investigados - de maneira mais efetiva, ou até mesmo
omissiva, são: o Dr. Milton Sérgio Silveira Zuanazzi, a Dra. Denise Maria Ayres de
Abreu, o Dr. Josef Barat e o Dr. Jorge Luiz Brito Velozo. Todavia, tal informação será
melhor averiguada no decorrer da instrução do presente.
A responsabilidade dos agentes públicos ocupantes dos cargos
subordinados à Diretoria Colegiada não restou, até o presente momento, configurada.
Desse modo, não há indícios consistentes de que os agentes tenham agido, tanto na
inserção do documento no site como na entrega do mesmo ao Poder Judiciário, sem a
autorização e o aval da Diretoria Colegiada da ANAC ou mesmo de alguns dos
diretores que a integravam.
Vale destacar, porém, que no curso desta investigação, surgiram três
situações relevantes, que não guardam ligação direta com o apurado e que por isso, não
podem ser tratadas no procedimento em epígrafe, mas que precisam ser investigadas
pelo Ministério Público Federal: a) a atuação dos Procuradores Federais perante as
autarquias que defendem, que nesse caso ANAC restou demonstrada a enorme
fragilidade da atuação quando a defesa prescinde de dados técnicos; b) a atuação da
Corregedoria da ANAC, absolutamente parcial e comprometida com a Diretoria
colegiada, quando a lei prevê um papel de independência ao órgão de correição; e c) a
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necessidade de apuração da qualidade do serviço público da Agência Reguladora de
Aviação Civil – ANAC em relação às medidas de segurança operacional, já que não
existe consenso nem uma atuação efetiva e eficiente no que tange à edição e
implementação de normas de segurança operacional pela Agência Reguladora,
especialmente em aeroportos com peculiaridades que sujeitos a maiores situações de
risco, como o aeroporto de Congonhas.
Desse modo, pelo teor do narrado acima, denota-se a ocorrência de
atos de improbidade administrativos previstos na Lei 8.429/92, especialmente os
descritos no artigo 11 e seus incisos, pelos Diretores da ANAC, no exercício da função
entre janeiro e agosto de 2007. Em relação aos demais agentes públicos da ANAC e
aos Procuradores Federais signatários da peça processual que anexou a IS-RBHA, bem
como o Procurador-geral da ANAC, não se vislumbra, no presente momento, atuação
ímproba.
Sendo a matéria de atribuição do Ministério Público Federal, visto que
os atos de improbidade teriam sido praticados pela Diretoria Colegiada2 de autarquia
federal, assim como o descabimento da adoção das demais providências previstas no
art. 4º da Resolução nº 87/06, entendo necessária:
a) a instauração de INQUÉRITO CIVIL PÚBLICO, com a seguinte
ementa: IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA. DIVULGAÇÃO DA IS-RBHA 121189 COMO DOCUMENTO OFICIAL EM SITE DA ANAC SEM CUMPRIMENTO
2
Resolução nº 1, de 18 de abril de 2006
Art. 7º À Diretoria da ANAC compete, em regime de colegiado, analisar, discutir e decidir, em instância
administrativa final, as matérias de competência da Agência, bem como:
..................................................................................................................................................
II - cumprir e fazer cumprir as normas relativas à aviação civil e à infra-estrutura aeronáutica e aeroportuária;
..................................................................................................................................................
VIII - exercer o poder normativo da Agência;
...........................................................................................................................................................................................
XXII - deliberar, na esfera administrativa, quanto à interpretação da legislação e sobre os casos omissos;
§ 1º ....................................................................................................................................................................................
§ 2º É vedado à Diretoria delegar a qualquer órgão ou autoridade as competências previstas neste artigo.
Art. 9º São atribuições comuns aos Diretores da ANAC:
I - cumprir e fazer cumprir as disposições regulamentares no âmbito das competências da ANAC;
II - zelar pelo desenvolvimento e credibilidade interna e externa da ANAC e pela legitimidade de suas ações;
III - zelar pelo cumprimento dos planos e programas da ANAC;
IV - praticar e expedir os atos de gestão administrativa no âmbito das atribuições que lhes forem conferidas;
V - executar as decisões tomadas de forma colegiada pela Diretoria;
VI - contribuir com subsídios para propostas de ajustes e modificações na legislação, necessários à modernização do
ambiente institucional de atuação da ANAC.
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DAS FORMALIDADES LEGAIS. APRESENTAÇÃO DO MESMO DOCUMENTO
NO CURSO DA AÇÃO JUDICIAL. AÇÃO E OMISSÃO DOS AGENTES
PÚBLICOS QUE INTEGRAVAM A DIRETORIA COLEGIADA DA ANAC EM
JANEIRO A AGOSTO DE 2007.
b) o encaminhamento de ofício à Divisão de Tutela Coletiva para
apuração da qualidade do serviço público da Agência Reguladora de Aviação Civil –
ANAC em relação às medidas de segurança operacional;
c) o encaminhamento de ofício à Divisão de Tutela Coletiva para
apuração de prática de eventuais atos de improbidade pelo Corregedor-Geral da
ANAC, que exclui da sindicância os atos praticados pelos diretores e pelos
Procuradores Federais;
d) o encaminhamento de ofício à Divisão de Tutela Coletiva para
acompanhamento e investigação da qualidade do serviço relativo à atuação dos
membros das Procuradorias Federais.
Diante do exposto, edito a Portaria que segue anexa, devendo ensejar
nova autuação e instauração.
São Paulo, 11 de outubro de 2007
INÊS VIRGÍNIA PRADO SOARES
Procuradora da República
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Interessados: Procuradoria da República em São Paulo e Procuradoria Regional
da República da 3ª Região (requerentes) e integrantes e ex-integrantes da
Diretoria Colegiada da Agência Nacional de Aviação Civil (ANAC): Milton
Zuanazzi, Josef Barat, Leur Antônio de Britto Lomanto, Jorge Luiz Brito Velozo
e Denise Maria Ayres de Abreu (investigados).
Objeto: Apuração de improbidade por ação e omissão dos Diretores da ANAC,
no período de janeiro a agosto de 2007, pela divulgação, no site, da IS-RBHA
121-189, documento supostamente inválido da ANAC e de apresentação do
mesmo documento ao Poder Judiciário
PORTARIA
DE
INSTAURAÇÃO
DE
INQUÉRITO CIVIL
Nº
65/2007
CONSIDERANDO que foi noticiada, por meio do Ofício nº 16.477/07, a
apresentação do documento IS-RBHA 121-189 (Instrução para despacho e
operação
em
pista
molhada),
nos
autos
da
Ação
Civil
Pública
nº
2007.61.00.001691-0, cujo teor foi decisivo para formar a convicção da
Desembargadora Federal, Dra. Cecília Marcondes, que liberou a pista principal de
Congonhas para todos os tipos de operação, sem qualquer restrição;
CONSIDERANDO que restou apurado no curso da presente investigação
que a aludida IS-RBHA 121-189 não seguiu o trâmite formal para sua divulgação
no sitio virtual da ANAC, bem como para apresentação perante o Poder
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Judiciário;
CONSIDERANDO que o documento deveria te sido discutido e
decidido pela Diretoria Colegiada, nos termos do artigo 7º do Regimento Interno
da ANAC, que assevera que: “À Diretoria da ANAC compete, em regime de
colegiado, analisar, discutir e decidir, em instância administrativa final, as
matérias de competência da Agência (...)”;
CONSIDERANDO que a Diretoria da ANAC era, ao tempo dos fatos,
formada pelo Diretor-Presidente Milton Sérgio Silveira Zuanazzi e pelos
Diretores: Dra. Denise Maria Ayres de Abreu, Dr. Jorge Luiz Brito Velozo, Dr.
Josef Barat e Dr. Leur Antônio Britto Lomanto;
CONSIDERANDO que a utilização do documento IS-RBHA 121-189 é
fato que se desdobra em duas vertentes, a saber:
1.
na vertente administrativa, subdividida nos deveres dos
Diretores da ANAC em relação:
a)
à
administração
e
ao
cumprimento
das
obrigações
regulamentares discussão, tramitação e divulgação de documentos pela Agência
Reguladora ; e
b) ao setor regulado, especialmente às empresas aéreas que
operam em Congonhas e em outros aeroportos com características semelhantes a
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este, no sentido de somente lhes impor normas, após o cumprimento das
formalidades legais;
2. na vertente judicial, que se fixa no dever de lealdade dos
agentes públicos perante o Poder Judiciário, com a apresentação de fundamentos
técnicos válidos e verdadeiros, para o embasamento da argumentação jurídica que
tem por finalidade o convencimento do Juízo.
CONSIDERANDO que a apresentação e divulgação da IS-RBHA 121189 configura ato de improbidade administrativa, por ofensa a princípios
constitucionais administrativos por parte dos agentes políticos citados (artigo 11,
caput da Lei 8.429/92) e que eventual ação de responsabilização será da
competência da Justiça Federal por se tratar de suposto ato de improbidade
cometido pela Diretoria Colegiada de autarquia federal (art. 109, I, CF);
CONSIDERANDO o disposto no artigo 129, III, da Constituição
Federal, no artigo 6º, XIV, “f”, da Lei Complementar nº 75/93 estabelece ser
competência do Ministério Público zelar pela probidade administrativa e na
Resolução do Conselho Superior do Ministério Público Federal nº 87/2006, em
especial os artigos 4º e 5º.
Determino a instauração de inquérito civil para regular e legal
coleta de elementos destinados a embasar futuro ajuizamento da ação cabível nos
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termos da Lei 8.429/92 ou arquivamento, caso constatada a inocorrência dos
fatos ou a desproporcionalidade do uso da via judicial diante da suficiência das
sanções administrativas aplicadas.
À Divisão da Tutela Coletiva desta Procuradoria da República
para registro e autuação desta Portaria acompanhada dos autos das Peças
Informativas nº 1.34.001.006007/2007-76, com a alteração da ementa para:
“IMPROBIDADE
ADMINISTRATIVA.
DIVULGAÇÃO
DE
DOCUMENTO (IS-RBHA 121-189) EM SITE OFICIAL SEM
CUMPRIMENTO
DAS
FORMALIDADES
LEGAIS.
APRESENTAÇÃO DO MESMO DOCUMENTO NO CURSO DE
AÇÃO JUDICIAL. AÇÃO E OMISSÃO DOS AGENTES PÚBLICOS
QUE INTEGRAVAM A DIRETORIA COLEGIADA DA ANAC EM
JANEIRO/FEVEREIRO DE 2007”
Após o que devem retornar os autos para que o gabinete adote as
seguintes providências:
1) Encaminhamento de cópia da presente portaria e do despacho
nela referido à 5ª Câmara de Coordenação e Revisão do Ministério Público
Federal, nos termos do art. 6º da Res. CSMPF 87/2006, solicitando que a mesma
viabilize, em atendimento ao disposto no art. 16, §1º, I, da mesma Resolução, a
publicação, no Diário Oficial da União, do inteiro teor desta portaria.
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2) Encaminhamento de cópia da presente Portaria para os
requerentes das peças informativas que originaram o presente Inquérito Civil
Público, assim como para a Excelentíssima Procuradora da República, Dra. Thaméa
Danelon Valiengo, responsável pela apuração do mesmo fato no âmbito criminal.
3) Expedição de ofício (acompanhado de cópia da presente) e do
despacho de fls. aos investigados, com a finalidade de lhes dar conhecimento da
instauração do presente Inquérito Civil Público e concedendo-lhes o prazo de 10
(dez) dias úteis para manifestação acerca dos fatos aqui tratados.
4) A manutenção dos autos em gabinete, conclusos, com acesso
permitido apenas aos interessados-investigados, pelo prazo de 20 (vinte) dias.
Após a vinda das eventuais manifestações dos investigados,
transcorrido 20 (vinte) dias, venha o inquérito civil concluso para deliberação.
São Paulo, 11 de outubro de 2007
INÊS VIRGÍNIA PRADO SOARES
Procuradora da República
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