Tribunal de Contas da União
Número do documento:
DC-0593-30/00-P
Identidade do documento:
Decisão 593/2000 - Plenário
Ementa:
Acompanhamento. Programa Nacional de Desestatização. Alienação das
ações que excedem o controle acionário da União na Petrobrás. Estágios
1, 2 e 3. Aprovação dos procedimentos adotados pelo BNDES. Fixação de
prazo para adoção de providências.
Grupo/Classe/Colegiado:
Grupo I - CLASSE V - Plenário
Processo:
004.675/1998-3
Natureza:
Acompanhamento
Entidade:
Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social - BNDES
Interessados:
Responsáveis: Francisco Roberto André Gros - Presidente do BNDES - CPF
nº 038.644.137-53 - e Alcides Lopes Tápias - Presidente do Conselho
Nacional de Desestatização - CND - CPF nº 024.054.828-00.
Dados materiais:
ATA 30/2000
DOU de 15/08/2000
INDEXAÇÃO Acompanhamento; Programa Nacional de Desestatização;
Alienação de Bens; Ações; PETROBRAS; Controle Acionário; União;
com onze volumes.
Sumário:
Acompanhamento do processo de alienação das ações que excedem o
controle acionário da União na Petrobras. Programa Nacional de
Desestatização - PND. Aprovação dos procedimentos adotados pelo BNDES
nos três primeiros estágios de desestatização. Determinações ao Banco.
Determinação à 9ª Secex para que promova estudos para adaptação da IN
nº 27/98 a processos similares de alienação de ações. Restituição dos
autos à 9ª Secex. Ciência aos responsáveis.
Relatório:
Trata-se de processo de acompanhamento da alienação das ações
ordinárias que excedem o controle acionário detido pela União na
Petróleo Brasileiro S.A. - Petrobras. Serão colocadas à venda
180.609.768 de ações, correspondentes a 28,48% do capital votante e
16,33% do capital total da empresa.
2. A fiscalização dos processo de privatização por parte do Tribunal é
regulada atualmente pela Instrução Normativa nº 27, de 02.12.1998, e
abrange a análise dos documentos e informações relativos a cinco
estágios:
· Primeiro Estágio: inclusão da empresa no PND;
· Segundo Estágio: contratação de consultores;
· Terceiro Estágio: avaliação econômico-financeira;
· Quarto Estágio: edital de desestatização;
· Quinto Estágio: resultado da operação de venda.
3. A IN nº 27/98 prevê que a unidade técnica especializada analise os
documentos recebidos do responsável pela privatização e remeta os autos
ao Relator em duas etapas. Na primeira, devem ser encaminhados os
elementos referentes aos quatro primeiros estágios em prazo não
inferior a quinze dias da data fixada para a alienação; na segunda, os
elementos referentes ao quinto estágio e o demonstrativo dos recursos
arrecadados, no prazo de até noventa dias após o encerramento da
privatização.
4. Para alienar as ações da Petrobras, o Conselho Nacional de
Desestatização (CND) adotou os seguintes procedimentos, fundamentados
nos arts. 1º, VI, e 6º, II, "c", da Lei nº 9.491/98, e observado o
disposto no art. 33 do Decreto nº 2.594/98:
a) fixação do valor de venda no momento imediatamente anterior à
alienação;
b) venda pulverizada de ações;
c) adoção do mecanismo conhecido como "bookbuilding" para fixação do
preço das ações.
5. Tais procedimentos especiais não se enquadram nas disposições da IN
nº 27/98, que não abrange situações como a que ora se examina. Foi
necessário, por conseguinte, definir um novo método que permitisse
acompanhar esse processo.
Método empregado para análise
6. Tendo em vista as peculiaridades da operação de venda, foi
necessário avaliar os procedimentos adotados pelo BNDES da seguinte
forma:
a) fazer o acompanhamento dos dois primeiros estágios como previsto na
IN nº 27/98;
b) analisar em um terceiro estágio a modelagem de venda;
c) verificar no quarto estágio a fixação do preço mínimo e o resultado
da venda.
7. Quanto aos documentos a serem analisados e os prazos de
encaminhamento no 3º e 4º estágios, propôs-se o seguinte:
VIDE QUADRO NO DOCUMENTO ORIGINAL
8. Adotando-se essa sistemática, é possível ao TCU manifestar-se
previamente à operação de venda das ações. Após a análise dos
resultados desses procedimentos, a unidade técnica deverá sugerir
alterações na IN nº 27/98 que possibilitem o acompanhamento de casos
similares de alienação de ações.
Avaliação do 1º e 2º Estágios
9. Esses dois estágios foram analisados pela 9ª Secex de acordo com a
IN nº 27/98, conforme transcrito a seguir (fls. 21/27):
"Primeiro Estágio
5. Fazem parte do primeiro estágio os seguintes elementos:
a) razão e fundamentação legal da proposta de privatização, fls. 02/03;
b) recibo de depósito de ações a que se refere o art. 9º da Lei nº
9.491/97, fl. 05;
c) mandato que outorga poderes específicos ao gestor para praticar os
atos inerentes e necessários à privatização, fl. 17;
d) edital de licitação para contratação dos serviços de consultoria
referidos no art. 31 do Decreto nº 2.594/98, Volume I, fls. 03/30.
6. A respeito do item 'a' (razão e fundamentação legal), foi a
apresentada a Exposição de Motivos Interministerial nº 002/MPO/MME/MF,
de 07 de janeiro de 1998, por meio da qual foi submetido à deliberação
do Excelentíssimo Senhor Presidente da República Projeto de Decreto
formalizando a transferência das ações da Petrobras para o Fundo
Nacional de Desestatização (FND). Constam da EM as seguintes
informações (fls. 02/03):
a) de acordo com o disposto no art. 62 da Lei nº 9.478/97, o controle
acionário da União na Petrobras será mantido com a propriedade e a
posse de, no mínimo, cinqüenta por cento das ações, mais uma ação, do
capital da empresa;
b) a transferência para o FND justifica-se pelo fato de as ações em
questão representarem uma parcela expressiva do capital da empresa e
cuja alienação requer profundos estudos de modelagem;
c) a Medida Provisória nº 1.594/97 autorizou a transferência das ações
para o FND, mas o depósito no FND só pode ser efetuado com base em
decreto.
7. O Decreto nº 2.478, de 29 de janeiro de 1998, transferiu as ações
para o FND e determinou que os atos necessários à transferência fossem
praticados no prazo máximo de cinco dias contados da sua publicação
(fl. 04).
8. O Recibo de Depósito de Ações (RDA) nº 213, de 03/2/98, confirma o
depósito, em nome da União e vinculado ao FND, das ações
representativas do capital social da Petrobras previstas no decreto
citado (item 'b' da IN nº 27/98 fl. 05).
9. O Procurador-Geral da Fazenda Nacional, por meio da Portaria nº 072,
de 12/2/98, delegou competência ao Presidente do BNDES para alienar,
nas condições aprovadas pelo Conselho Nacional de Desestatização, as
ações da Petrobras incluídas no PND (mandato previsto no item 'c' da IN
nº 27/98, fl. 17).
10. Relativamente ao edital para contratação dos serviços de
consultoria (item 'd' da IN nº 27/98), há que se prestar, inicialmente,
alguns esclarecimentos.
11. O Decreto nº 1.204/94, em vigor à época, exigia a contratação de
dois consultores para proceder a avaliação das empresas incluídas no
PND (art. 31). Quando se tratava da desestatização de participações
minoritárias, poderiam ser adotados procedimentos simplificados,
inclusive na fixação do preço mínimo. Esses procedimentos deveriam ser
estabelecidos pelo CND (art. 33, III).
12. O presente caso está incluído nesse inciso do art. 33 do Decreto nº
1.204/94: as ações a serem alienadas representam uma participação
minoritária (31,7% das ações ordinárias e 9,2% das preferenciais).
Registre-se que o Decreto nº 2.594/98, que revogou o de nº 1.204/94,
manteve as mesmas regras.
13. O CND, na Reunião Ordinária nº 02/98 (fl. 19), aprovou a adoção do
procedimento simplificado previsto no Edital nº PND/CN-02/98. Nesse
edital está prevista a contratação de apenas um consultor, e não dois,
para execução dos serviços de consultoria. O consultor contratado será
encarregado de fazer o trabalho normalmente confiado ao chamado Serviço
'B' (avaliação e sistemática de venda).
14. Por meio do Edital nº PND/CN-02/98 (Volume I, fls. 03/30), o BNDES
anunciou a realização de licitação, na modalidade de concorrência,
visando a contratação dos serviços especializados para a venda de ações
ordinárias representativas da participação que excede o controle
acionário detido pela União na Petrobras.
15. Dentre outras, o Edital contém as seguintes exigências previstas na
Lei de Licitações (art. 40):
a) objeto: Capítulos 2 e 3, Volume I, fls. 06/11;
b) prazo e condições para assinatura do contrato: trinta dias após a
homologação, Volume I, fl. 26;
c) sanções para o caso de inadimplemento: Capítulo 17, Volume I, fls.
28/29;
d) condições para participação da licitação e forma de apresentação das
propostas: Capítulos 6 e 7, Volume I, fls. 16/20;
e) critério para julgamento: Capítulos 9, 10, 11 e 12, fls. 22/25;
f) condições de pagamento: Capítulo 4, fls. 11/14.
16. Verificou-se, no entanto, o descumprimento de duas determinações
previstas na Lei nº 8.666/93:
a) não-apresentação da aprovação da minuta de edital por parte da
assessoria jurídica, art. 38, parágrafo único;
b) não-apresentação, juntamente com o Edital, da minuta de contrato,
art. 40, § 2º, III.
17. Essas impropriedades foram detectadas quando do exame dos processos
de desestatização da Eletrosul e da Datamec e foram objeto de
determinação por parte do Tribunal (Decisão nº 396-P, de 1º/7/1998 e
Decisão nº 195-P, de 10/5/1999). Como essas decisões são posteriores ao
início desse processo, entendemos como desnecessária a sua reiteração.
Avaliação do Primeiro Estágio
18. Considerando que a documentação encaminhada pelo BNDES atende ao
disposto na Lei nº 9.491/97, na Lei nº 8.666/93, no Decreto nº 2.594/98
e na IN/TCU nº 27/98, propomos a aprovação dos procedimentos relativos
ao primeiro estágio desse processo.
Segundo Estágio
19. Fazem parte desse estágio os seguintes elementos:
a) processo licitatório para contratação dos serviços de consultoria,
incluindo os respectivos contratos;
b) processo licitatório para contratação dos serviços de auditoria
mencionados no art. 22 do Decreto nº 2.594/98;
c) processo licitatório para contratação de serviços especializados.
20. Os serviços contratados foram os de consultoria e os de auditoria.
Serviços de Consultoria
21. O Aviso de Licitação foi publicado nos seguintes jornais: DOU,
Jornal do Brasil, O Estado de São Paulo, Jornal do Commercio e Gazeta
Mercantil (Volume I, fls. 32/36). Dois documentos com respostas
formuladas sobre o Edital receberam a mesma publicidade (Volume I, fls.
62/66 e 87/91).
22. No dia 02/4/98, foi realizada a sessão para recebimento da
documentação para habilitação e das propostas técnicas e comerciais.
Apresentaram propostas os seguintes licitantes (Volume I, Ata de fls.
93/96):
a) Consórcio Brasilpetro, liderado pelo Banco Bozzano, Simonsen S.A.;
b) Associação Petrobrasil, liderada pela NMR Consultoria Financeira S/C
Ltda.;
c) Consórcio Marlin, liderado pelo Banco Fator S.A.;
d) Consórcio Ouro Negro, liderado pelo Banco J.P. Morgan S.A.;
e) Consórcio Petrobrasil, liderado pelo Banco Liberal S.A.;
f) Consórcio Ouro Preto, liderado pela Capitaltec S.A. Consultoria
Econômica.
23. Na Reunião de 03/4/1998, a Comissão de Licitação, após analisar e
julgar os documentos relativos à habilitação, decidiu declarar
habilitados os seis licitantes (Volume I, Ata de fls. 97/98). O
resultado da habilitação foi publicado no DOU de 07/4/98 (Volume I, fl.
100).
24. As propostas técnicas foram abertas em sessão realizada em
22/4/1998 (Volume I, Ata de fls. 101/104). A partir dos estudos
realizados pelo grupo de trabalho instituído para lhe dar apoio técnico
(Volume I, fls. 112/115), a Comissão de Licitação decidiu
desclassificar a proposta técnica do Consórcio Petrobrasil. A proposta
do referido consórcio não obteve a pontuação mínima estabelecida no
item 11.2 do Edital (5,2 contra um mínimo de 6,0). Os demais licitantes
foram classificados na seguinte ordem (Volume I, fls. 109/111):
a) Consórcio Ouro Preto: 10,0000;
b) Associação Petrobrasil: 9,9000;
c) Consórcio Brasilpetro: 8,8000;
d) Consórcio Marlin: 8,7000
e) Consórcio Ouro Negro: 6,7500
25. O resultado do julgamento das propostas técnicas foi divulgado no
DOU de 21/5/1998 (Volume I, fl. 117).
26. O preço do serviço foi dividido em duas parcelas (Volume I, item
4.1.2 do Edital, fl. 12):
a) valor correspondente ao percentual indicado na proposta comercial, a
ser pago a título de Comissão de Colocação de Ações, aplicado sobre o
valor apurado com a venda de ações em oferta pública;
b) valor equivalente a 0,20% (vinte centésimos por cento), a ser pago a
título de Taxa de Colocação, aplicado sobre o valor apurado com a
eventual venda de ações a investidores estratégicos.
27. Os percentuais apresentados nas propostas comerciais, abertas na
Sessão de 03/6/1998, foram os seguintes (Volume I, fls. 130/132):
a) Consórcio Brasilpetro: 0,8900%;
b) Associação Petrobrasil: 0,4649%;
c) Consórcio Marlin: 0,7000%;
d) Consórcio Ouro Negro: 0,4780%
e) Consórcio Ouro Preto 0,950%.
28. Na reunião para julgamento e classificação final das propostas, a
Comissão de Licitação considerou todas as propostas exeqüíveis,
atribuiu notas às propostas comerciais (item 12.2, inciso II do Edital)
e fez a ponderação destas notas com as notas das respectiva propostas
(item 12.2, inciso III do Edital). A classificação final foi a seguinte
(Volume I, fls. 133/134):
a) Associação Petrobrasil: 9,9200;
b) Consórcio Ouro Preto: 8,9787;
c) Consórcio Marlin: 8,2882;
d) Consórcio Brasilpetro: 8,0847;
e) Consórcio Ouro Negro: 7,3451.
29. O resultado da licitação foi publicado no DOU de 04/6/1998 (Volume
I, fls. 143/145) e o contrato assinado em 06/7/1998 (Volume I, fls.
151/159). O extrato do contrato foi publicado no de DOU de 08/7/1998
(Volume I, fl. 172).
Serviços de Auditoria
30. A licitação, modalidade convite, do tipo menor preço, em regime de
execução por preço unitário por homem/hora de trabalho, foi realizada
visando à contratação dos serviços especializados de auditoria externa
independente. A contratada deverá acompanhar, fiscalizar e auditar o
processo de venda das ações ordinárias que excedem o controle acionário
detido pela União na Petrobras.
31. Foram enviados convites a nove empresas (Volume II, fls. 10/18). De
acordo com a Ata da Sessão de Recebimento dos Documentos de Habilitação
e das Propostas Comerciais as seguintes empresas participaram do
certame (Volume II, fls. 20/21):
a) Audiva Auditores Independentes S/C;
b) Bianchessi & Cia. Auditores;
c) Binah Auditores Associados S/C;
d) Moreira & Associados Auditores.
32. Abertas as propostas comerciais, em primeiro lugar foi classificada
a proposta da Moreira & Associados Auditores com o preço de R$ 20,00
por homem/hora; em segundo lugar foi classificada a proposta da Audiva
Auditores Independentes com o preço de R$ 23,90 por homem/hora.
33. A empresa classificada em primeiro lugar apresentou pedido de
desistência em razão de um dos membros indicados para compor a equipe
que iria executar os serviços encontrar-se impossibilitado, por motivos
de ordem pessoal, de participar do processo. A empresa alegou também
não ter, naquele momento, meios de substituí-lo a contento (Volume II,
fl. 37).
34. O pedido foi aceito pela Comissão de Licitação, conforme Ata de
Apreciação de Pedido de Desistência (Volume II, fl. 38). A Comissão de
Licitação, levando em conta que a Moreira & Associados está
acompanhando o processo de desestatização da CEAL e que esse processo
pode coincidir com o da Petrobras, decidiu não aplicar nenhuma
penalidade ao licitante.
35. Na mesma oportunidade, a Comissão de Licitação decidiu convocar os
demais licitantes, em sua ordem de classificação, para contratar com o
BNDES nas mesmas condições propostas pelo licitante classificado em
primeiro lugar (art. 64, § 2º, da Lei nº 8.666/93).
36. A empresa classificada em segundo lugar foi contactada e aceitou o
preço apresentado pelo vencedor da licitação, R$ 20,00 por homem/hora
(Volume II, fls. 42/43). O contrato com a Audiva Auditores
Independentes foi assinado em 25/2/1999.
Avaliação do Segundo Estágio
37. Considerando que a documentação encaminhada pelo BNDES atende ao
disposto na Lei nº 9.491/97, na Lei nº 8.666/93, no Decreto nº 2.594/98
e na IN/TCU nº 27/98, propomos a aprovação dos procedimentos relativos
ao segundo estágio desse processo de desestatização."
10. O terceiro estágio da operação de venda das ações aqui analisado
correspondeu ao exame da sistemática de alienação das ações e de
fixação do preço máximo da oferta a varejo. O quarto estágio será
avaliado após a liquidação financeira da operação de venda. A 9ª Secex
examinou os procedimentos adotados pelo BNDES da seguinte forma (fls.
62/72):
"Terceiro Estágio
7. Nesse estágio serão examinados a sistemática de alienação e o preço
máximo de oferta de varejo. Os documentos encaminhados pelo BNDES foram
os seguintes:
a) a Resolução CND nº 26, de 06/06/2000, que aprovou as condições
gerais para alienação de ações da Petrobras que excedem o controle
detido pela União;
b) um relatório, sob a forma de minuta, descrevendo a sistemática de
alienação, Volume XI;
c) a justificativa para fixação do preço máximo de oferta a varejo (R$
58,00 por ação ordinária).
8. Por meio da Resolução nº 26/00 (fls. 30/32), o CND aprovou a
alienação de 18.060.976.829 (dezoito bilhões, sessenta milhões,
novecentos e setenta e seis mil, oitocentos e vinte nove) ações
ordinárias nominativas, de emissão da Petrobras, de propriedade da
União. Essas ações representam 28,48% do capital votante da empresa e
16,63% do seu capital total.
9. Posteriormente, o CND, por meio da Resolução nº 28/2000 (fl.33),
modificou a Resolução nº 26/2000 para, entre outras coisas,
compatibilizar a quantidade de ações cuja alienação havia sido aprovada
com o grupamento de ações deliberado pela Petrobras na proporção de cem
ações para uma (AGE de 23/05/2000, fls. 50/51). Foi aprovada, então, a
alienação de até 180.609.768 (cento e oitenta milhões, seiscentos e
nove mil, setecentos e sessenta e oito) ações ordinárias. Essas ações
continuam a representar 28,48% do capital votante e 16,63% do capital
total da Petrobras.
10. Registre-se que essas ações não representam a totalidade das ações
da Empresa depositadas no Fundo Nacional de Desestatização (FND) pelo
Decreto nº 2.478, de 29/01/98 (fl. 04). Naquele momento, foram
transferidas para o FND 20.115.909.146 (vinte bilhões, cento e quinze
milhões, novecentos e nove mil, cento e quarenta e seis) ações
ordinárias nominativas e 4.138.182.618 (quatro bilhões, cento e trinta
e oito milhões, cento e oitenta e dois mil, seiscentos e dezoito) ações
preferenciais nominativas, 31,7 % das ações ordinárias e 9,2% da ações
preferenciais, respectivamente.
11. A Resolução nº 26/00 determina que a alienação seja conduzida por
procedimento simplificado, conforme previsão contida no art. 34 do
Decreto nº 2.594/98, e que o procedimento simplificado deva ser aquele
estabelecido na própria resolução.
12. Apresentamos a seguir as principais condições dessa operação a
partir do disposto na Resolução nº 26/00 (fls. 30/32) e no Fato
Relevante publicado no DOU de 11/07/2000 (fls. 42/44).
Oferta Pública Global
13. As ações serão alienadas em uma Oferta Pública Global, que
compreenderá a distribuição pública secundária simultânea no Brasil
(Oferta Pública Brasileira) e no exterior (Oferta Internacional).
Oferta Pública Brasileira
14. A Oferta Brasileira tem prioridade sobre a Oferta Internacional e
divide-se em uma Oferta de Varejo e uma Oferta Institucional.
15. A Oferta de Varejo destina-se a pessoas físicas residentes e
domiciliadas no Brasil. As pessoas poderão adquirir as ações
diretamente ou pela aplicação em cotas de fundos. Esses fundos são de
dois tipos: os Fundos de Investimentos em Títulos e Valores Mobiliários
(FITVMs-Petrobras) e os Fundos Mútuos de Privatização formados com
recursos disponíveis da conta vinculada do Fundo de Garantia do Tempo
de Serviço (FMPs-FGTS-Petrobras). Esses fundos serão constituídos
especificamente para adquirir ações ordinárias no âmbito da oferta
brasileira.
16. A Oferta Institucional destina-se a atender à demanda das pessoas
físicas acima dos limites estabelecidos no art. 11 da Resolução nº
26/00, com a redação dada pelo art. 4º Resolução nº 28/00, e também aos
chamados investidores institucionais (fundos de investimentos,
administradores de recursos de terceiros, seguradoras, entidades de
previdência privada e capitalização).
Preço de Venda
17. Em 07/07/2000, o CND estabeleceu em R$ 58,00 por ação ordinária o
Preço Máximo da Oferta de Varejo. O preço de venda no âmbito da oferta
de varejo será o menor entre o Preço Máximo, aplicado exclusivamente à
oferta de varejo, e o Preço da Distribuição.
18. O Preço da Distribuição será estabelecido pelo CND na data da
oferta pública global tendo como parâmetros as cotações das ações
ordinárias negociadas na Bolsa de Valores de São Paulo e o seu valor de
mercado verificado pelo procedimento de venda usualmente utilizado para
ofertas públicas globais de ações, denominado 'bookbuilding'. O Preço
da Distribuição é o preço válido para a oferta institucional local e
para oferta internacional.
19. 'Bookbuilding' é o procedimento utilizado para determinar o preço
de venda tomando-se por base a demanda pelas ações, o interesse dos
investidores e a cotação das ações em bolsas de valores.
FGTS
20. O CND autorizou, na oferta de varejo, o uso do FGTS como pagamento
das ações adquiridas por meio de Fundos Mútuos de
Privatização-FMPs-FGTS, conforme disposto no § 6º do art. 20 da Lei nº
8.036/90, com a redação dada pela Lei nº 9.491/97 e pela Lei nº
9.635/98.
Forma de Pagamento
21. Na oferta institucional e na oferta internacional, o pagamento
deverá ser feito à vista e pelo Preço da Distribuição.
22. Na oferta de varejo, os investidores pessoas físicas terão à
disposição as seguintes opções e tendo como referência o Preço da
Oferta de Varejo:
a) à vista, com desconto ou sem desconto;
b) a prazo, sem desconto; e
c) recursos do FGTS.
23. O desconto para o pagamento à vista foi fixado em 20% sobre o preço
da oferta de varejo. Nesse caso, o investidor deve permanecer
obrigatoriamente com as ações por um período de seis meses contado da
data da liquidação financeira; entre seis meses e um ano dessa data, o
investidor poderá alienar suas ações desde que restitua ao BNDES metade
do desconto obtido.
24. No pagamento à vista e sem desconto, nenhum impedimento foi imposto
à negociação das ações adquiridas.
25. Na compra a prazo, necessariamente sem desconto, o pagamento deve
ser feito em seis parcelas mensais, iguais e sucessivas. Nessa hipótese
a transferência da titularidade das ações somente ocorrerá após o
pagamento integral, ficando as ações indisponíveis enquanto não ocorrer
a liquidação do saldo.
26. Os recursos do FGTS serão aceitos no pagamento das ações adquiridas
por meio dos FMPs-FGTS-Petrobras.
Fundos
27. Para a compra por meio de fundos, a Resolução nº 26/00, conforme
mencionado, refere-se a dois tipos de Fundos: os FITVMs-Petrobras e os
FMPs-FGTS-Petrobras.
28. Os FITVMs-Petrobras deverão ter seus patrimônios líquidos aplicados
nas ações ordinárias durante o período de doze meses, contados da data
de aquisição, e receberão um desconto de 20% sobre o Preço da Oferta de
Varejo. As condições impostas aos FITVMs-Petrobras para alienação das
ações adquiridas estão descritas no art. 10, inciso I, da Resolução nº
26/00.
29. Os FMPs-FGTS-Petrobras também deverão ter seus patrimônios líquidos
aplicados nas ações ordinárias durante o período de doze meses,
contados da data de aquisição, e também receberão um desconto de 20%
sobre o Preço da Oferta de Varejo. As condições impostas aos
FMPs-FGTS-Petrobras para alienação das ações adquiridas estão descritas
no art. 10, inciso II, da Resolução nº 26/00.
Limites para a Oferta de Varejo
30. O art. 11 da Resolução nº 26/00, com a redação dada pelo art. 4º da
Resolução nº 28/00, estabeleceu os seguintes limites máximos e mínimos
para os investidores de varejo pessoas físicas:
a) valor mínimo: R$ 5.000,00, facultada às instituições financeiras a
aceitação de valores menores;
b) valor máximo: R$ 100.000,00 à vista com desconto, R$ 100.000,00 à
vista sem desconto e R$ 100.000,00 a prazo.
31. Para os fundos, tanto no caso dos FITVMs-Petrobras como no caso dos
FMPs-FGTS-Petrobras, o valor mínimo para aquisição de cotas é de R$
300,00, podendo cada um deles aceitar valores menores.
32. O valor máximo permitido para aquisição de cotas de
FITVMs-Petrobras é de R$ 100.000,00; para aquisição de cotas de
FMPs-FGTS-Petrobras, o valor máximo permitido é de 50% do saldo
existente e disponível na conta vinculada do FGTS, na data em que for
realizada a operação.
Prioridades na Alocação das Ações
33. As ações serão destinadas prioritariamente à Oferta Pública
Brasileira, remanescendo para a Oferta Internacional apenas o lote não
adquirido por investidores de varejo e investidores institucionais.
34. Dentro da Oferta Pública Brasileira, o art. 13 da Resolução 26/00
assim dispõe:
a) caso o total de pedidos de reserva dos investidores de varejo seja
menor ou igual à totalidade das ações ordinárias, não haverá rateio e
serão atendidos todos os pedidos. Eventuais sobras no lote ofertado no
varejo serão destinadas aos investidores institucionais;
b) caso os pedidos de reserva feitos pelos investidores de varejo sejam
superiores à totalidade das ações ordinárias, será realizado rateio
proporcional das ações entre esses investidores;
c) havendo excesso de pedidos de reserva para aquisição de ações
ordinárias com a utilização de recursos do FGTS, será realizado rateio
proporcional, na forma estabelecida no Decreto nº 2.430/97.
35. Esses são os principais pontos relativos à alienação das ações da
Petrobras que excedem o controle acionário da União. Alguns trechos
foram resumidos e outros copiados na íntegra da Resolução nº 26/00 com
o objetivo de esclarecer esse processo, diferente de todos os
anteriores, de venda de ações no âmbito do Programa Nacional de
Desestatização.
36. Verificaremos em seguida se a operação de venda e alguns desses
procedimentos estão previstos em lei.
Previsão Legal para Venda das Ações
37. O PND é regulado atualmente pela Lei nº 9.491, de 09/09/1997. Em
seu art. 2º, a Lei nº 9.491/97 trata das empresas e serviços que
poderão ser objeto de desestatização; o § 1º desse artigo define o que
deve ser considerado como desestatização; o § 2º prevê que os seus
dispositivos aplicam-se também às ações excedentes à participação
acionária detida pela União representativa do mínimo necessário à
manutenção do controle acionário da Petrobras, nos termos do art. 62 da
Lei nº 9.478/97.
38. De acordo com o art. 62 da Lei nº 9.478, 06/08/1997, o controle
acionário da União na Petrobras será mantido com a propriedade e posse
de, no mínimo, cinqüenta por cento das ações, mais uma ação, do capital
votante.
39. A Lei nº 9.491/97, portanto, prevê, expressamente, que os seus
dispositivos aplicam-se às ações da Petrobras que não forem necessárias
à manutenção do controle da Empresa por parte da União, conforme
previsto na Lei nº 9.478/97. O percentual de ações a ser alienado nessa
oferta atende a esse requisito.
Fixação do Preço de Venda
40. O Decreto nº 2.594/98, art. 33 dispõe:
'Art. 33. O CND poderá estabelecer procedimentos simplificados para os
processos de desestatização, inclusive para fixação do preço mínimo, em
casos tais como:
II - desestatização de empresas com ações negociadas em bolsa de
valores;
III - desestatização de participações minoritárias;'
41. De uma maneira geral, o preço mínimo é fixado com base em estudos
de avaliação, elaborados por duas empresas contratadas pelo Gestor do
FND. No presente caso, o CND estabeleceu um preço de oferta de varejo e
um preço de distribuição, conforme descrito nos itens 17 a 19.
42. Como parte da oferta de varejo, o CND estabeleceu um preço máximo
de R$ 58,00 por ação ordinária. Em resposta ao Ofício nº 158/2000 desta
Secretaria (fl. 45), o gestor do PND assim justificou esse preço (fls.
46/49):
'... o preço máximo foi fixado levando-se em consideração as cotações,
na data do anúncio, tanto das ações ordinárias (ON) quanto das ações
preferenciais (PN), tendo em vista uma tendência de elevação dos preços
das ON aos níveis das PN, em razão do esperado aumento da liquidez das
ações ordinárias após a realização da oferta a cargo do BNDES.'
'... considerou-se adequado fixar-se o preço num nível,
aproximadamente, 5% acima da cotação das ações preferenciais
nominativas (PN), inclusive para evitar expectativas de baixa das ações
ordinárias (ON).'
43. Ainda segundo o BNDES, foram considerados os preços máximos
alcançados pelas ações ON e PN nos trinta dias anteriores e, também, as
cotações de momento. Por último, acrescenta o Gestor, levou-se em conta
o prêmio que existia nas negociações de opções de compra de ações PN.
44. A alienação dessas ações da Petrobras pode ser enquadrada nas duas
situações apontadas nos incisos II e III do Decreto. Esse procedimento
não usual de fixação de preço, portanto, está amparado pelo Decreto nº
2.594/98, art. 33.
45. Registre-se, também, que a cotação das ações ordinárias e das
preferenciais da Petrobras, segundo informações obtidas nos sites
www.bovespa.com.br e www.grafbolsa.com, na data do anúncio do preço
máximo e nos dias seguintes, situou-se dentro dos níveis informados
pelo BNDES (fls. 58/59).
46. A título de esclarecimento, juntamos aos autos também dois gráficos
que mostram o comportamento das ações ordinárias e preferenciais da
Petrobras no período entre 1996 e o primeiro semestre deste ano (fls.
60/61).
Forma como Serão Alienadas as Ações
47. A alienação das ações de empresas incluídas no PND tem sido feita
por meio de leilão público, conforme previsto no art. 34, inciso I, do
Decreto nº 2.594/98. Esse mesmo artigo prevê outras formas de
alienação, como se nota da transcrição a seguir:
'Art. 34. A alienação de ações das companhias a serem desestatizadas
será efetuada mediante:
I - leilão público, ... ;
II - distribuição de ações a preço fixo, ... ;
III - outra forma de oferta pública admitida pela legislação do mercado
de capitais.'
48. O CND decidiu, como base no inciso III do Decreto nº 2.594/98,
alienar as ações de forma pulverizada, com prioridade ao investidor
interno pessoa física. As sobras dessa ofertas serão destinadas ao
investidor interno institucional e só depois as ações serão ofertadas
no mercado internacional.
49. Essa forma de alienação está em conformidade com um dos objetivos
do PND: fortalecer o mercado de capitais por meio do acréscimo da
oferta de valores mobiliários e da democratização da propriedade do
capital das empresa que integram o Programa Nacional de Desestatização
(Lei nº 9.491/97, art. 1º, VI).
50. A venda pulverizada é mencionada expressamente no art. 4º, I, da
Lei nº 9.491/97:
'Art. 4º As desestatizações serão executadas mediante as seguintes
modalidades operacionais:
I - alienação de participação societária, inclusive do controle
acionário, preferencialmente mediante a pulverização de ações;'.
51.Ao escolher outra forma de oferta pública, como permitido pelo
inciso III do Decreto nº 2.594/98, essa operação passa a ser regida
também pelas disposições contidas na Lei nº 6.385/76 (dispõe sobre o
mercado de valores mobiliários e cria a Comissão de Valores
Mobiliários).
52. De acordo com o art. 8º da Lei nº 6.385/76, compete à Comissão de
Valores Mobiliários, entre outras coisas, fiscalizar permanentemente as
atividades e os serviços do mercado de valores mobiliários, de que
trata o art. 1º, bem como a veiculação de informações relativas ao
mercado, às pessoas que dele participem, e aos valores nele negociados.
53. Compete ainda à Comissão de Valores Mobiliários (art. 18, II, a)
definir as espécies de operação autorizadas na bolsa e no mercado de
balcão; os métodos e práticas que devem ser observados no mercado; e as
responsabilidade dos intermediários nas operações.
Uso do FGTS
54. A Resolução CND nº 26/00 autorizou o uso do FGTS para compra de
ações da Petrobras por intermédio de Fundos Mútuos de Privatização. Os
casos para movimentação das contas do Fundo de Garantia do Tempo de
Serviço estão indicados no art. 20 da Lei nº 8.036/90. O art. 31 da Lei
nº 9.491 acrescentou mais uma situação para movimentação dessas contas:
aplicação em Fundos Mútuos de Privatização. Essa aplicação não permite
saques em condições diferentes daquelas estipuladas na Lei nº 8.036/90.
55. O § 6º do mesmo artigo 20, acrescentado pela Lei nº 9.491/97, com a
redação dada pela Lei nº 9.635/98, determina que os recursos aplicados
em quotas de Fundos Mútuos de Privatização, referidos no inciso XII,
serão destinados, nas condições aprovadas pelo CND, à aquisições de
valores mobiliários no âmbito do PND.
Publicidade
56. O art. 11 da Lei nº 9.491/97 exige, para salvaguarda do
conhecimento público das condições em que se processará a alienação de
controle acionário de empresa incluída no PND, a publicação de edital
no DOU e em jornais de circulação nacional no qual constará, entre
outras, informações a respeito dos estudos de avaliação e dos critérios
de fixação do valor de alienação.
57. Embora não se trate da alienação de controle, o CND cuidou de
tornar públicas as condições em que se processará a venda das ações da
Petrobras. Por meio de Fato Relevante, publicado no DOU e em jornais de
grande circulação (fls. 34/44), foram divulgadas, entre outras,
informações sobre oferta de varejo, compra à vista e a prazo, fundos,
oferta institucional e preço.
58. A publicação desse comunicado, além da campanha publicitária
divulgada em outros meios de comunicação a propósito da alienação das
ações da Petrobras, atende à exigência prevista no art. 11 da Lei nº
9.491/97.
Conclusão
59. Considerando que foram cumpridas as exigências previstas na Lei nº
9.491/97 e no seu regulamento, Decreto nº 2.594/98, para alienação de
ações por meio de procedimento simplificado, propomos:
a) a aprovação, inicialmente, da metodologia de acompanhamento para
alienação das ações ordinárias da Petrobras;
b) a aprovação do terceiro estágio de venda das referidas ações;
c) a restituição dos autos à 9º Secex;
d) que os Presidentes do CND e do BNDES sejam comunicados da Decisão
adotada neste processo.
60. Propomos, ainda, que se determine ao BNDES o encaminhamento, no
prazo máximo de trinta dias após a liquidação financeira da operação de
venda, dos seguintes elementos:
a) ato de fixação do preço de venda no âmbito da oferta global
devidamente justificado;
b) relatório final de venda (preço, número de compradores e outras
informações consideradas relevantes);
c) demonstrativos com as despesas incorridas ao longo do processo de
venda."
11. O secretário da 9ª Secex em seu despacho lembra que a liquidação
financeira da operação de venda das ações está prevista para o dia
17.08.2000 (fl. 72).
É o Relatório.
Voto:
O processo que hoje trago à deliberação do Plenário analisa a
regularidade dos procedimentos adotados até o momento pelo BNDES para a
alienação de parte do controle acionário da Petrobras. Mesmo com a
venda das ações a União manterá o controle majoritário sobre a
companhia.
2. As ações serão alienadas em uma oferta pública global mediante
distribuição secundária simultânea no Brasil e no exterior, e cuja
liquidação financeira está prevista para o próximo dia 17 de agosto.
Ressalto, dessa forma, a tempestividade do exame dessa operação por
parte do Tribunal.
3. Como inovação, busca-se desta vez pulverizar a venda, permitindo
também a participação do pequeno investidor nacional, que poderá
comprá-las com recursos próprios ou utilizar parcela de sua conta do
Fundo de Garantia do Tempo de Serviço - FGTS -, conforme autorizado
pelas Leis nº 9.491/97 e 9.635/98.
4. As pessoas físicas poderão comprar até R$ 300.000,00, sendo R$
100.000,00 à vista com desconto, R$ 100.000,00 à vista sem desconto e
R$ 100.000,00 a prazo. Aqueles que desejarem utilizar recursos do FGTS
poderão adquirir até R$ 100.000,00, limitado a 50% do saldo existente
em suas contas.
5. Nessa operação serão colocadas à venda 180.609.768 ações ordinárias.
O preço máximo fixado para a Oferta de Varejo por ação é de R$ 58,00. O
preço efetivo de venda será o menor entre o preço máximo e o Preço da
Distribuição a ser estabelecido na data da oferta pública global. Esse
Preço da Distribuição terá como parâmetros as cotações obtidas na Bolsa
de Valores de São Paulo e seu valor de mercado, verificado pelo
procedimento de venda chamado "bookbuilding".
6. Apenas para dar uma idéia dos valores que serão negociados, se todas
as ações fossem vendidas pelo preço máximo, seriam obtidos mais de R$
10,4 bilhões. Observe-se que esse valor é meramente ilustrativo, pois
na Oferta a Varejo as ações adquiridas à vista ou com recursos do FGTS
terão desconto de 20%, e na oferta institucional e internacional
vigorará o Preço da Distribuição, que só será conhecido na data da
oferta pública global.
7. É a primeira experiência do gênero realizada pelo governo federal.
Buscou-se, na análise dos diferentes estágios da operação, avaliar a
correção dos procedimentos adotados pelo BNDES segundo os critérios da
legalidade, legitimidade e economicidade.
8. Como a Instrução Normativa nº 27/98 não cobre todas as
peculiaridades do processo que hoje se examina, foram necessárias
algumas adaptações no método de análise, de modo a permitir que o
Tribunal pudesse se manifestar previamente à alienação das ações,
cautela que se mostra de todo justificável dada a grande expectativa no
Brasil e no exterior com relação ao êxito da operação.
9. Estima-se que uma parcela significativa (algo como R$ 1 bilhão,
podendo chegar até R$ 3,1 bilhões) será adquirida com recursos do FGTS,
permitindo ao trabalhador brasileiro aplicar parte dos recursos de sua
conta individual em outra modalidade de investimento que, embora de
risco, como é o mercado de ações em geral, apresenta possibilidade de
ganhos maiores a longo prazo do que a remuneração legal equivalente à
variação da Taxa Referencial mais juros de 3% ao ano.
10. Os dois primeiros estágios de privatização (inclusão da empresa no
PND e contratação dos consultores e auditores) foram analisados segundo
as disposições da IN nº 27/98, por sua perfeita aplicabilidade ao caso
presente, e ficou demonstrada a regularidade dos procedimentos adotados
pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social - BNDES -.
11. Quanto ao terceiro estágio, correspondente na IN nº 27/98 à
avaliação econômico-financeira da companhia incluída no Programa
Nacional de Desestatização - PND -, foi necessário proceder a algumas
adaptações, visto que aqui se trata de alienação apenas de parte das
ações mediante oferta no País e no exterior. Por isso, foram examinados
o relatório contendo a sistemática de alienação das ações e os
critérios adotados para fixação do Preço Máximo de Oferta a Varejo,
ficando também demonstrada a regularidade dos procedimentos adotados
pelo BNDES, em consonância com a legislação aplicável à espécie.
12. Propõe-se que o quarto estágio previsto na IN nº 27/98,
correspondente ao exame dos relatórios sobre a implementação dos
títulos e meios de pagamento utilizados e do edital de desestatização,
seja substituído pelo exame da fixação do preço mínimo e do resultado
da venda das ações.
13. Essas foram as adaptações consideradas necessárias para o exame do
processo de venda dessas ações de Petrobras, que julguei compatíveis
com as disposições da IN nº 27/98. Tudo isso de modo a assegurar que os
procedimentos adotados pelo BNDES protejam o interesse público na
operação.
14. A unidade técnica aponta a necessidade de promover adaptações na IN
nº 27/98 de modo a permitir a avaliação de procedimentos de alienação
de ações para casos similares a este da Petrobras. Assim, faz-se
necessário, após o exame dos procedimentos aqui adotados, estudar e
propor mudanças no texto da referida Instrução Normativa para que se
possa disciplinar adequadamente a matéria.
Por essa razão, acolho os pareceres uniformes da 9ª Secex e VOTO no
sentido de que o Tribunal adote a Decisão que ora submeto à deliberação
deste Plenário.
T.C.U., Sala das Sessões Ministro Luciano Brandão Alves de Souza, em 02
de agosto de 2000.
MARCOS VINICIOS VILAÇA
Ministro-Relator
Assunto:
V - Acompanhamento
Relator:
MARCOS VILAÇA
Unidade técnica:
9ª SECEX
Quórum:
Ministros presentes: Iram Saraiva (Presidente), Adhemar Paladini Ghisi,
Marcos Vinicios Rodrigues Vilaça (Relator), Humberto Guimarães Souto,
Adylson Motta, Guilherme Palmeira e os Ministros-Substitutos José
Antonio Barreto de Macedo e Lincoln Magalhães da Rocha.
Sessão:
T.C.U., Sala de Sessões, em 2 de agosto de 2000
Decisão:
O Tribunal Pleno, diante das razões expostas pelo Relator, DECIDE:
8.1. aprovar os três primeiros estágios de venda das ações da
Petrobras;
8.2. fixar o prazo de trinta dias após a liquidação financeira da
operação de venda para que o BNDES envie ao Tribunal os seguintes
elementos:
a) ato de fixação do preço de venda no âmbito da oferta global,
devidamente justificado;
b) relatório final de venda (preço, número de compradores e outras
informações consideradas relevantes);
c) demonstrativos com as despesas incorridas ao longo do processo de
venda;
8.3. determinar à 9ª Secex que promova estudos e apresente proposta de
adaptação da IN nº 27/98 para disciplinar os procedimentos de análise
de processos similares de alienação de ações que excedam o controle
acionário detido pela União em sociedades de economia mista;
8.4. restituir o processo à 9ª Secex para exame dos estágios
subseqüentes da alienação das ações da Petrobras;
8.5. enviar cópia desta Decisão, bem como do Relatório e Voto que a
fundamentam, aos responsáveis indicados no item 3 acima, para
conhecimento.