Orçamento Público Municipal Destinado à Cultura: uma Análise no Município de São
João del-Rei em Minas Gerais no Período de 2005 a 2008
Autoria: Paulo José de Souza, Vânia Aparecida Rezende de Oliveira
Resumo
O artigo busca discutir, como o município, objeto do estudo, com mais de 300 anos de
história, tem na cultura um grande potencial de crescimento. Essa argumentação acontece em
virtude de sua própria historicidade e sua vocação voltada para a utilização de suas
potencialidades histórica, artística e cultural. A temática da cultura não é a pauta central nem
da sociedade e nem do mercado, ou tão pouco é uma prioridade governamental. Esse papel
subsidiário da cultura faz parte de um processo social-histórico que culmina em uma
fragilidade institucional dos órgãos responsáveis pela promoção da cultura no país. Pensando
esta conjuntura, dentro de uma ótica local, o artigo teve o objetivo de mostrar como as
autoridades governamentais tratam a questão cultural em uma cidade considerada pólo
artístico e cultural no Estado de Minas Gerais e quais as influências político-econômicas
estavam mais presentes na formulação dos orçamentos e consequentemente das políticas
públicas para o setor. Em termos metodológicos o trabalho adotou uma abordagem
qualitativa, a coleta de dados se baseou na pesquisa documental e bibliográfica. Para alcançar
tal objetivo, o trabalho propôs uma reflexão acerca de uma revisão teórica pertinente ao tema,
sem a pretensão de esgotar temas de tão profundo debate. Foi analisado o orçamento público
da secretaria municipal de cultura e turismo do município, no período compreendido entre os
anos de 2005 a 2008, através de tabelas, contendo dados dos orçamentos (despesas liquidadas)
previstos e executados, tanto da prefeitura municipal quanto da referida secretaria.
Considerando São João del-Rei uma cidade potencialmente cultural e turística, percebe-se que
os investimentos no setor ainda são pequenos e há pouca participação popular na elaboração,
implementação e execução das políticas públicas culturais e no controle social dos gastos
públicos. Constatou-se que as políticas públicas culturais na cidade não estão consolidadas e
articuladas como outras políticas sociais e que, muitas vezes o orçamento previsto não
corresponde ao orçamento executado. O artigo alerta sobre a necessidade de a cidade contar
com um conselho municipal de políticas culturais que viesse a deliberar sobre os assuntos
pertinentes ao setor e, ao mesmo tempo, fiscalizar as ações do poder público municipal,
norteando os rumos da política cultural em São João del-Rei. Sendo assim pode-se entender o
turismo e a cultura como áreas convergentes e que, ao aliar seus interesses, alcança uma
associação que faz com que surja uma nova demanda social e a um espaço de consumo.
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Contextualização
A cidade, objeto do estudo, é São João del-Rei situada no Estado de Minas Gerais,
Brasil. Sua estimativa populacional para o ano de 2009 era de 85.503 habitantes, segundo
dados do IBGE – Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística. É um dos maiores municípios
de Minas Gerais em extensão territorial: 1464 km². O índice de urbanização também é dos
mais altos no Brasil, alcançando 94 %. O presente artigo pretende explorar a natureza política
do orçamento municipal na cidade de São João del-Rei, no âmbito das políticas públicas para
a cultura, através da comparação de dados orçamentários no período compreendido entre os
anos de 2005 e 2008. O estudo em questão é uma análise dos dados obtidos dos orçamentos
previstos e executados da secretaria municipal de Cultura e Turismo de São João del-Rei no
período de governo em que a cidade, após anos seguidos sem investimentos expressivos em
atividades culturais e seus equipamentos culturais, se une em torno de um governo
“democrático e popular”, que reuniu forças políticas antagônicas no plano nacional, PT
(Partido dos Trabalhadores) e PSDB (Partido da Social Democracia Brasileira) com um
discurso de mudanças na formulação e implementação das políticas públicas para a Cultura,
como vetor de desenvolvimento social e econômico.
A cidade em estudo, com mais de 300 anos de história, tem na cultura um grande
potencial de crescimento sustentável para suas classes trabalhadoras que não tem acesso aos
grandes mercados, às grandes indústrias, enfim, aos grandes empregadores. Esse contexto
acontece em virtude de sua própria historicidade e sua vocação voltada para a utilização de
suas potencialidades histórica, artística e cultural, como é peculiar na realidade das cidades
históricas mineiras.
Algumas questões instigaram os autores a se debruçarem em torno da temática
proposta pelo artigo, entre as principais, estão: tendo alcançado o poder no governo
municipal, as forças políticas do município, com apoio significativo de outros entes
federados, como o governo de Minas e o governo Federal, conseguiram executar os
orçamentos previstos para a área da cultura em São João del-Rei, entre 2005 e 2008? A
previsão orçamentária em questão configura apenas peça legal ou realmente é instrumento de
previsão dos gastos e investimentos em políticas públicas? Quais as transformações
significativas ocorridas na cidade no que tange ao investimento e aos gastos públicos na área
da cultura? O que levou os governantes a optarem pela destinação dos recursos previstos da
cultura para outros segmentos? A decisão pelo uso dos recursos públicos para a cultura é
unilateral ou participativa, através da sociedade civil organizada em sindicatos, associações de
bairros, conselhos municipais etc.? Quais as influências político-ideológicas na formulação
das políticas públicas culturais?
Uma das constatações preliminares do estudo está no fato de que a literatura
orçamentária ainda é muito escassa, principalmente no que tange aos aspectos econômicos do
orçamento público municipal, sendo mais facilmente encontradas abordagens sobre a
organização e os procedimentos para a preparação do orçamento, bem como o formato da
peça orçamentária, disponíveis nos manuais técnicos do ministério responsável em nível
federal, no caso do Brasil, o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão.
Considerando a natureza política do orçamento público municipal para a cultura em
São João del-Rei, o objetivo é mostrar como as autoridades governamentais tratam a questão
cultural numa cidade que é pólo artístico e cultural no Estado de Minas Gerais e quais as
influências político-econômicas estavam mais presentes na formulação dos orçamentos e
consequentemente das políticas públicas para o setor. Além deste objetivo buscou-se
desvendar o quanto a sociedade são-joanense percebe a cultura como um bem que deve estar
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acessível à toda população e não somente a um grupo “privilegiado” que sempre deteve os
meios do conhecimento.
A literatura comprova a tese de que a cultura não é objeto de atenção no campo da
administração, Carvalho et al (20XX) confirma esta constatação, os autores demonstram em
seu trabalho que,
Esse campo organizacional e suas peculiares organizações, nascidas no seio de
comunidades homogêneas, representações simbólicas de grupos culturais, de
identidades sociais, de origens geográficas e lingüísticas entre outras, vive nos últimos
anos, um processo de transformação gradual, mas acelerado, de seu caráter mais
tradicional. Com a franca participação do Estado, essas organizações têm vindo a
sofrer importantes transformações. (CARVALHO, et al, 20xx, p. 2)
Dentro deste processo de atenção que cresce o setor, Carvalho et al (20XX) acreditam
que compreender este processo de transformação e o caráter da participação do Estado nesse
processo é necessário pela importância que desempenha na formação da identidade nacional,
na valorização da dimensão local e preservação de suas especificidades.
Perante a limitação de bons estudos que abordam o tema, dentro do campo da
administração, destaca-se o trabalho de Simões e Vieira (2006). Os autores com grande
consistência promovem uma discussão sobre a situação da cultura no Brasil, defendem que,
perante os diversos problemas sociais e econômicos do país, a temática não é a pauta central
nem da sociedade e nem do mercado, ou tão pouco é uma prioridade governamental. Esse
papel secundário da cultura, como denominado pelos autores, é fruto de um processo socialhistórico sob fortes influências do Estado e do mercado que se delineou ao longo do tempo. Santos (2009) faz uma interessante reconstituição histórica da Política Cultural no
Brasil, em que analisa a fragilidade institucional dos órgãos responsáveis pela promoção da
cultura no país. O autor mostra que no âmbito federal houve um avanço, sendo mais grave a
situação nos âmbitos municipal e estadual. Para o autor, “há uma vulnerabilidade de políticas
constantemente sujeitas a processos de descontinuidade, o que reforça a importância da
Administração Pública debater a questão da cultura local, na busca de fortalecer as
instituições e criar diretrizes para a área cultural” (SANTOS, 2009, P.16).
São João del-Rei: a Cidade, sua História e a sua Cultura
A fundação de São João del-Rei remonta ao início do século XVIII, por volta do ano
de 1704. A ocupação deu origem ao Arraial Novo do Rio das Mortes que, posteriormente
daria nome a uma das maiores e mais antigas comarcas das Minas Gerais: a Comarca do Rio
das Mortes. Em 1713, o arraial é elevado à categoria de vila, recebendo o nome de São João
del-Rei. Passados mais de 100 anos, em 1838, período em que já contava com um teatro
municipal e uma biblioteca pública municipal, a vila torna-se cidade. A cidade tinha uma
posição geográfica privilegiada pois era cortada pelas principais estradas que davam acesso ao
centro da capitania. Isso fazia da cidade passagem obrigatória aos que se dirigiam ao território
das minas.
O reflexo da pujança econômica da região ainda pode ser vista hoje na beleza do seu
conjunto arquitetônico presente nas igrejas, nas pontes de pedra, no casario histórico e na
influência que os cidadãos são-joanenses exerceram e ainda exercem na cultura e na política
nacional como o inconfidente Tiradentes, o político Tancredo de Almeida Neves, o jornalista
Otto Lara Rezende, o músico José Maria Neves e o cardeal Dom Lucas Moreira Neves, entre
outros. A cidade ficou conhecida também por seus famosos educandários, como o Colégio
Nossa Senhora das Dores (internato feminino) e o Colégio Santo Antônio (masculino), que no
início do século XX abrigaram estudantes advindos de várias partes do país.
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Na música, a vida cultural da cidade era marcadamente efervescente tanto no aspecto
sacro quanto no profano através de seus grupos orquestrais que exerciam suas atividades
desde o século XVIII. Alguns atuantes até hoje, como as bicentenárias orquestras Lira
Sanjoanense e Ribeiro Bastos. Os registros históricos mostram que seu povo convivia com as
atividades sacras e profanas advindas das culturas portuguesa e africana, essas trazidas pelos
escravos que aqui extraíam o ouro e trabalhavam na construção das belas edificações que
perduram até hoje. Muitas das manifestações culturais populares existentes atualmente,
principalmente as religiosas, começaram àquela época, como a Festa do Divino, as festas das
irmandades e confrarias, a famosa Semana Santa, dentre outros. A grande mobilização
popular nas atividades culturais da cidade e mesmo a participação de pessoas das diversas
camadas sociais nas agremiações musicais e teatrais da cidade revelam como a cultura, no
sentido do fazer artístico, sempre foi inerente ao são-joanense. No início do século passado,
eram em grande número os espaços destinados às apresentações teatrais e musicais, às
exibições de filmes e à formação cultural do cidadão. A cidade tornou-se, no século XX, e
ainda hoje, devido justamente à sua efervescência cultural desde o período colonial, uma
cidade que “respira” cultura, característica perceptível aos muitos turistas que acorrem a
Minas Gerais para beber das fontes históricas do Brasil colonial e imperial.
Dados do Anuário Estatístico de São João del-Rei (2005), elaborado pelo
Departamento de Ciências Econômicas da UFSJ - Universidade Federal de São João del-Rei,
revelam a situação dos equipamentos culturais que a cidade de São João del-Rei possuía à
época. A cidade possuía o Instituto Histórico e Geográfico e a Academia de Letras de São
João del-Rei, que são os guardiões da história e literatura são-joanenses. A Biblioteca Pública
Municipal que possui um acervo raro da história local e do país, ao lado de outras bibliotecas
públicas como as da UFSJ, do Museu Regional de São João del-Rei e da 34.ª
Superintendência Regional de Ensino. Além disso, encontrava-se na cidade, nas dependências
do escritório técnico do Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional - IPHAN, o
arquivo da Comarca do Rio das Mortes, acervo raro da região e do país.
Para preservar o patrimônio cultural, a memória local e até nacional, a cidade tinha os
seguintes museus: Museu de Arte Sacra de São João del-Rei (fechado para reforma à época),
Museu Regional de São João del-Rei, Museu Ferroviário, Museu da Força Expedicionária
Brasileira, Museu de Estanho, Museu Municipal Tomé Portes d’el Rei; os Memoriais
Tancredo Neves e Dom Lucas Moreira Neves e ainda o Centro Cultural da UFSJ- Solar da
Baronesa de Itaverava. Para abrigar a música e o teatro, que possuem forte disseminação entre
os seus moradores, São João del-Rei dispunha de uma casa de espetáculos centenária: o
Teatro Municipal de São João del-Rei, além dos teatros das escolas e faculdades existentes na
cidade. No que tange ao conjunto arquitetônico da cidade, existiam à época vários
monumentos, entre os quais destacamos os seguintes: Paço Municipal (Prefeitura Municipal),
Solar do Barão de São João del-Rei, Solar dos Lustosa, Casario da Rua Santo Antônio,
Pelourinho, Ponte da Cadeia, Cristo Redentor, Casa do Barão de Itambé, Solar dos Neves,
Chafariz da Legalidade, Ponte do Rosário, Igreja Catedral Basílica de Nossa Senhora do Pilar,
Igreja de Nossa Senhora do Carmo, Igreja de Nossa Senhora das Mercês, Igreja de Nossa
Senhora do Rosário, Igreja de Santo Antônio, Igreja do Senhor do Bonfim, Igreja do Senhor
dos Montes e Igreja de São Gonçalo Garcia.
Pode-se notar a riqueza cultural da cidade que, além de ter preservado seu passado
através das obras arquitetônicas de seus conterrâneos, artistas de outras localidades, como o
famoso Antônio Francisco Lisboa, o Aleijadinho, além dos escravos; preservou também
aquilo que faz a cultura de um povo ser admirada: a cultura enraizada no modo de ser e de
fazer das pessoas.
A religião católica e suas tradições fomentavam boa parcela da economia de São João
del-Rei, movimentando a música, o artesanato, o turismo, a arte sacra através dos
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profissionais ligados à conservação e restauração, os santeiros e toda uma cadeia de
profissionais que prestam seus serviços seja à Igreja, seja aos setores que se beneficiam das
tradições religiosas são-joanenses. Outro setor que movimenta a cidade é o artesanato que
constituiu uma fonte de renda para boa parcela da população que comercializa seus produtos
nas ruas da cidade, em pontos comerciais próprios ou em suas residências. Alguns incentivos
foram empreendidos como a criação do Centro de Referência do Artesanato, uma parceria da
secretaria municipal de Cultura e Turismo, da Superintendência do Artesanato do Estado de
Minas Gerais e do Centro de Tecnologia para a Produção Artesanal da UFSJ.
São João del-Rei vive, neste início de século, várias facetas do fazer cultural que vem
transformando a realidade sócio-econômica de seus cidadãos. No período estudado, o governo
municipal obteve alguns avanços na maneira de pensar e fazer políticas públicas para a
cultura, mas ainda não avançou na participação efetiva daqueles que lidam no dia a dia da
cultura e do fazer cultural. Durante o período em estudo, nota-se, na cidade, dois conselhos
municipais voltados para alguns setores ligados à cultura: o Conselho Municipal de Turismo,
que não funcionava, e o Conselho Municipal de Preservação do Patrimônio Cultural, que atua
mais especificamente na fiscalização e tombamento das edificações históricas. Essa
constatação leva à reflexão sobre as fragilidades na promoção de discussões promovidas pelo
poder público municipal no sentido de formular as ações governamentais para a cultura e do
controle da execução orçamentária da cultura a partir da participação popular através de
conselhos. O estudo mostra que as ações do poder público municipal se deram
unilateralmente ou por forças político-econômicas não-coletivas, motivos os quais forçam a
análise orçamentária.
Toda essa contextualização é crucial para entender o quão importante é a manifestação
cultural na cidade, entender o contexto em que se desenvolve as políticas públicas em torno
da cultura no município e é a base para que as ações municipais possam acontecer visando o
desenvolvimento local. Corroborando com Leite e Marques (2009) pode-se afirmar que ,
apenas em tempos mais recentes, a cultura popular passou a ser aceita como fundamental para
o desenvolvimento da humanidade e possível de ser patrimonializada. Os autores defendem
que o turismo cultural poderá servir para viabilizar o sustento e a manutenção do patrimônio
histórico e cultural do local, proporcionando benefícios aos residentes e aos turistas.
Políticas Públicas e Cultura: uma Breve Recapitulação
O Brasil pós Constituição Federal de 1988 definiu as várias competências entre os três
entes federados no que tange à responsabilidade pela implementação, execução e avaliação
das políticas públicas governamentais. A União Federal, muito sobrecarregada que estava,
iniciou um processo de descentralização das ações governamentais para estados e municípios,
sem com isso desconcentrar os recursos financeiros na mesma proporção das
responsabilidades delegadas. Isso mostrou a incapacidade dos gestores municipais,
principalmente nas pequenas cidades, em implementar políticas públicas mais complexas sem
um quadro de profissionais técnicos e de gestão especializados.
A citação abaixo mostra uma visão interessante sobre a formulação de políticas
públicas, segundo Bourdieu (1997, p.19), citado por TAVARES (2006, p.06),
Se compreendermos as políticas públicas como uma agenda consensuada em virtude
de interesses de indivíduos, grupos ou segmentos de classes que lutam pela
legitimação de seus discursos e ações, o poder que permeia essas interações consiste
numa virtualidade prática e não deixa de ser ele próprio um meio de representação da
trama das relações sociais e do ato de medir e controlar.
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A política pública vem a ser definida como esse processo de negociação entre os
vários atores envolvidos no jogo do poder político, inclusive os beneficiários dessa política,
em que ela é o meio e o fim das relações de controle, de mediação e da própria avaliação.
“Políticas públicas são diretrizes, processos norteadores de ação do poder público, regras e
procedimentos para as relações entre o poder público e a sociedade” (TEIXEIRA, 2002, p.
02). Desta maneira, entende-se por políticas públicas o resultado dos interesses dos gestores
públicos, das forças políticas, sociais e econômicas que os apóiam, do público-alvo dessas
políticas e dos profissionais responsáveis pela sua implementação. Elas demonstram o poder
de determinados atores representado nos conflitos sociais, nos processos de decisão e na
própria implementação da política pública.
Ainda de acordo com TEIXEIRA (2002, p. 02), “elaborar uma política pública
significa definir quem decide o quê, quando, com que consequencias e para quem”. Isso
mostra, como foi dito no parágrafo acima, que o poder político dos atores sociais é
definitivamente relevante para a concepção da política pública no âmbito da sociedade na qual
estes estão inseridos.
Segundo Condé (s/d), sem a pretensão de esgotar o campo de estudos das políticas
públicas, sabe-se ainda que elas abrangem um campo heterogêneo em diversos ambientes
institucionais envolvendo problemas coletivos através de muitos atores como o Estado,
partidos políticos, organizações civis, movimentos sociais etc. Elas vão se realizar através da
Política macro, distribuída por programas – projetos e atividades. O Estado é o grande
provedor e impulsionador das políticas públicas, mesmo que tais políticas sejam
implementadas por outros setores através das empresas ou das Organizações NãoGovernamentais (ONG’s), através de incentivos fiscais ou mesmo do repasse direto de
recursos públicos.
Ao pensarmos o Brasil em termos de políticas públicas culturais pode-se afirmar que
ainda é muito incipiente, ainda mais quando as comparamos com outras políticas sociais já
consolidadas e articuladas entre União, estados e municípios, como as políticas de saúde,
educação e, mais recentemente, a assistência social. O foco da discussão muitas vezes não
esteve na universalização e democratização da cultura, principalmente quando a vemos como
um produto das relações e interações sociais, mas em como financiarmos as políticas
culturais. A escassez de recursos públicos ou mesmo a omissão dos agentes públicos acabam
por deixar a decisão da produção cultural nas mãos do capital privado que decidirá como,
quando e onde investir, beneficiando-se ainda dos incentivos fiscais que os governos
oferecem.
Com isso, o que acontece no Brasil são políticas direcionadas a alguns setores que ora
monopolizam seus produtos e serviços, ora não sabem absorver das comunidades seu fazer
cultural, impondo outras “culturas” a um povo “sem cultura”. Muitas vezes também, os
grandes investidores privados, em cultura no Brasil, que estão localizados no Sul e no Sudeste
focalizam seus investimentos nessas localidades deixando outras regiões à margem. Esse fato
faz com que as políticas de incentivos culturais no Brasil tenham um caráter muitas vezes
não-público, aumentando assim a desigualdade sócio-cultural. O financiamento no Brasil se
dá pela seleção de projetos fazendo com que a política cultural seja determinada pelos
financiamentos, o que não é correto, partindo do pressuposto de que as políticas públicas
governamentais devem nortear as demais ações em favor do público.
Levando a discussão da política pública para o nível institucional, entende-se, como
tem sido feito em outras políticas públicas sociais, que as políticas culturais devam ter uma
ação municipalizada, embora os governos federal e estaduais legitimem a política, a instância
municipal é que está mais perto do cidadão, conhece suas inter-relações culturais e deve ser a
propulsora do fazer cultural. O município tem todo o aparato administrativo até de outras
secretarias, pois a cultura não envolve apenas o seu departamento, por se tratar de lazer e de
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qualidade de vida, ela envolve toda a Administração Pública. É preciso que o Estado assuma o
seu papel de gerenciador das políticas públicas culturais para que alavanque a regularização
do setor cultural principalmente no que concerne ao financiamento público e privado da
cultura, afim de que todos os produtores culturais, sejam grandes ou pequenos, tenham meios
de acesso democráticos a esses financiamentos e que o produto final desses cheguem a todas
as parcelas da sociedade.
Partindo da visão de Ianni (2005) em que a cultura é socialmente construída, está é
uma visão em que a diversidade das relações sociais e os antagonismos sociais criam e
recriam-se em manifestações culturais. O autor acredita que, nesse sentido, a cultura não
poderia ser considerada como algo coeso e homogêneo e sim como um campo complexo que
é capaz de responder a diferentes lógicas predominantes na sociedade em cada momento do
tempo. Essa é uma visão também já defendida por Castells (1999), em que o debate sobre
cultura como algo associado à constatação da diversidade e às forças sociais que movem a
sociedade.
Orçamento Público Municipal como Instrumento de Gestão Pública
As últimas décadas na administração pública municipal brasileira tem a participação
democrática da sociedade civil organizada como mote incentivador das discussões, as
conquistas sociais que culminaram na promulgação da Constituição de 1988 sempre são
destacadas nas discussões acadêmicas, e neste mesmo contexto, alguns espaços públicos
sempre são relembrados como pioneiros nas conquistas participativas da sociedade brasileira,
é sempre recorrente nos textos encontrarmos estas atribuições aos conselhos gestores de
políticas públicas, ao orçamento participativo e aos fóruns temáticos, principalmente, como
fenômenos provedores da participação popular. E é com grande mérito que estes espaços de
participação devem sempre ser relembrados e ressaltados pela sua devida importância na vida
social e política brasileira. Conforme Silva Filho e Leite (2004), mostram que a Constituição
incorporou novos elementos culturais, surgidos na sociedade, para os autores abre-se então,
espaço para a prática da democracia participativa. Dentro deste processo, os municípios
ganharam mais autonomia e viram o poder descentralizado, novas ferramentas de gestão
foram incorporadas e a busca por gestão pública gerencial começou a ganhar espaço.
Dispondo de autonomia e recursos os municípios começaram a ter um planejamento
de governo que visava auxiliar um plano que pudesse direcionar a administração pública,
assim o orçamento público municipal passa a ser uma peça importante de gestão. Para
Zmitrowicz e Biscaro (1998), o orçamento é o instrumento de programação de que o
município dispõe para, no limite da receita prevista, alocar recursos nas diversas áreas em que
atua, demonstrando sempre as ações e prioridades a serem executadas naquele período.
Segundo a legislação federal, que dispõe sobre o orçamento público, alguns trâmites devem
ser observados antes de se elaborar o orçamento para o ano corrente. O primeiro passo que o
gestor público municipal deve adotar é a elaboração, no primeiro ano de governo, do PPA
(Plano Plurianual de Ação Governamental ou de Investimentos) um instrumento de gestão
pública que propõe para os quatro anos de governo um planejamento de governo.
Segundo dados do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, os princípios
básicos que norteiam o PPA são: identificação clara dos objetivos e das prioridades do
governo, integração do planejamento e do orçamento, promoção da gestão empreendedora,
garantia da transparência, estímulo às parcerias, gestão orientada para resultados e
organização das ações de governo em programas.
No PPA devem estar contidas as dívidas a serem pagas, os investimentos que se
pretende realizar nos próximos quatro anos e todos os programas de governo, sem especificar
detalhadamente seus dados técnico-financeiros. Com base no PPA, o gestor municipal passa a
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elaborar a LDO (Lei de Diretrizes Orçamentárias), que deverá conter as metas e os objetivos
da administração pública municipal para o ano subsequente, desde que estes já estejam
incluídos no PPA. Na LDO, as metas e os objetivos são divididos em funções que vão
delinear os programas (projetos e atividades) identificando a natureza da despesa a ser
realizada. O próximo passo é a elaboração da LOA (Lei do Orçamento Anual), na qual
“constará todo o orçamento fiscal do Poder Municipal, de seus fundos, órgãos e entidades da
Administração direta e indireta. Na LOA devem estar presentes, com as especificações
técnicas necessárias, todas as ações previstas na LDO/PPA, identificando as despesas e as
receitas para o ano seguinte e de quem será a responsabilidade pela execução das ações
governamentais: secretarias municipais, departamentos, autarquias e outros órgãos da
administração pública municipal existentes. Na LOA, o orçamento da despesa compreenderá
todos os gastos municipais.
Na elaboração da peça orçamentária, vários fatores e atores entram em cena. A pressão
dos diversos grupos políticos e sociais, acompanhada dos interesses políticos-partidários de
quem está no poder, vão delinear a natureza política do orçamento. Por isso, tenta-se entender
a natureza política do orçamento da cultura na cidade de São João del-Rei no período
supracitado. Salienta-se que, mesmo votados o Plano Plurianual, a Lei de Diretrizes
Orçamentárias e a Lei do Orçamento Anual pela câmara legislativa, que no caso dos
municípios não tem muito poder de veto e nem influência suficientes para alterações
substanciais, os gestores públicos municipais alteram a destinação inicial dos recursos
orçamentários para atender setores não contemplados no orçamento municipal previsto e
aprovado.
Orçamento Público Municipal Destinado à Cultura: uma Análise de 2005 a 2008 no
município de São João del-Rei
A cidade de São João del-Rei saía em 2004 de um governo que não possuía
transparência na gestão dos recursos públicos, nesta época não havia divulgação dos dados
financeiros em portais eletrônicos e em nenhum outro meio. Ter acesso a dados e informações
do município nos órgãos públicos era uma tarefa bastante difícil. O contexto político
municipal vivenciava o momento de um governo desgastado pelas denúncias de corrupção,
pela falta de transparência e pela falta de planejamento das ações governamentais. No entanto,
esse período não é foco de estudo do artigo, mas importante para contextualizar o momento
seguinte, o período de 2005 a 2008, em que se trata do recorte temporal de análise do
trabalho. Nesse novo período assumem a prefeitura da cidade, PSDB e PT, prefeito e viceprefeito, respectivamente, que se uniram com o discurso de mudanças, como maior
transparência na gestão municipal e ações de fortalecimento da cultura em São João del-Rei
visando seu desenvolvimento.
Neste período, foi criado o portal eletrônico do município como um primeiro passo
para a implementação da transparência pública. Desta maneira, os cidadãos, na era digital,
tiveram a oportunidade de acompanhar os gastos públicos do município ainda que não
atendessem satisfatoriamente as necessidades dos munícipes. Dentre algumas reformas
administrativas foram criaram as secretarias municipais de Planejamento e Orçamento, de
Governo e Desenvolvimento Econômico e de Fazenda e Arrecadação, essa última já existente,
no entanto, sofreu uma reestruturação. Como atenção especial à cultura foi designada ao
comando da secretaria municipal de Cultura e Turismo uma pessoa qualificada
profissionalmente para tal, fato que demonstrava os critérios técnicos na escolha do principal
gestor da pasta da cultura na cidade sem deixar de lado os aspectos políticos.
Como reflexo das ações da secretaria, foi realizada em 2005 a primeira Conferência
Intermunicipal de Cultura com a elaboração de algumas propostas para o setor na cidade e
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região, dentre elas se destacam: capacitação de agentes culturais, elaboração de leis
municipais de incentivo à cultura, instituição de parcerias público-privadas para bibliotecas e
pinacotecas, criação de guarda municipal, e regionalização de rádios, TVs e jornais. Das
propostas citadas acima, algumas ações de capacitação de agentes culturais foram feitas em
parceria com outros entes federados e a instituição da disciplina de educação patrimonial no
ensino fundamental das escolas públicas foi realizada. As outras propostas acima citadas não
foram adiante talvez porque não dependesse apenas das ações da secretaria de Cultura e
Turismo, mas de outros fatores econômicos e mesmo políticos. O que chama a atenção é a
última proposta: a regionalização dos meios de comunicação.
Outra ação empreendida que vale ser ressaltada foi que, ainda em 2005, foi
restabelecida a “Feira da Solidariedade”, evento tradicional no centro histórico da cidade,
com ações culturais e sociais em parceria com as secretarias municipais do Desenvolvimento
Social e de Obras e Transportes. Isso demonstra a dimensão da cultura na vida social que
abrange os vários organismos municipais, pois gera qualidade de vida, sem com isso perder o
foco das suas ações com o discurso de que tudo é ou faz parte da cultura.
São João del-Rei alcançou, para 2006, pontuação recorde na avaliação do Instituto do
Patrimônio Histórico e Artístico de Minas Gerais (IEPHA) referente às ações realizadas em
prol do patrimônio cultural e manifestações culturais na cidade, o que garantiu ao município
repasses maiores de verbas do ICMS cultural. Tal repasse não garantiu que os recursos fossem
aplicados na cultura ou na preservação do patrimônio histórico, visto que na época não existia
em São João del-Rei uma legislação municipal de incentivo à cultura ou mesmo a
regulamentação de um fundo municipal de cultura. Neste mesmo ano, em um esforço
conjunto de diversos atores sociais na cidade, São João del-Rei foi eleita “Capital Brasileira
da Cultura 2007”.
Outro esforço realizado neste período foi o desenvolvimento de um curso de educação
patrimonial para os agentes públicos das escolas públicas municipais, de acordo com a lei
municipal n.º 3.826, aprovada em três de março de 2004, no sentido de fornecer subsídio
unificado para o ensino da disciplina em toda a rede municipal.
Nota-se que houve avanços em relação à inércia que o município vivenciava nos
últimos anos de sua administração pública municipal, no entanto, algumas fragilidades na
elaboração e aplicação das políticas públicas no período são notadas. Entre elas, pode-se
destacar que, apesar de a cidade ter sediado em 2005 a Conferência Intermunicipal de Cultura,
os conferencistas não tinham poder de deliberar sobre a formulação das políticas públicas
culturais, nem sobre a sua execução e muito menos sobre a aplicação dos recursos públicos
para o setor. A participação popular na questão cultural em São João del-Rei ficou restrita
nessa conferência, visto que dela não surgiu nem uma proposta de criação do conselho
municipal de políticas culturais. Isso demonstra uma visão permeada na sociedade sãojoanense, à época, de que a cultura se restringe tão somente ao patrimônio histórico com suas
belas edificações. Haja vista a existência de tão somente um conselho municipal de
Preservação do Patrimônio Cultural e outro de Turismo à época desativado.
A criação de um conselho de políticas culturais que tivesse o poder de deliberar,
fiscalizar e nortear as ações do poder público municipal poderia fazer com que a
disponibilização dos recursos públicos para a cultura, principalmente no ano de 2007, em que
a cidade recebeu um grande aporte de recursos, se desse de maneira a democratizar o acesso à
cultura, seus bens e produtos e, mesmo pulverizar os investimentos (financiamentos) públicos
na produção cultural.
Secretaria Municipal de Cultura e Turismo: uma Análise da Despesa na Contabilidade
Pública
9
Entendendo por política pública, investimentos, financiamentos, pagamentos, que
demandam um grande aporte de recursos, a análise feita neste trabalho se restringirá à despesa
na definição da contabilidade pública.
Os dados encontrados no Portal do município de São João del-Rei referentes ao
período analisado dizem respeito à despesa liquidada, portanto já empenhada, ou seja, o poder
público municipal já assumiu o compromisso de pagamento perante o fornecedor ou o cliente
e já recebeu a obra, o produto ou o serviço finalizados, restando apenas a fase de pagamento
da despesa feito pelo ordenador de despesas designado pela autoridade competente.
A Tabela 01 mostra os valores globais da execução orçamentária municipal versus os
dados da execução do orçamento da secretaria municipal de Cultura e Turismo de São João
del-Rei. Observa-se que a média dos recursos públicos destinados e liquidados, no período,
para a referida secretaria foi de 2,04%, devido principalmente aos 7,38% alocados no ano de
2007 em que se viu na cidade uma grande mobilização cultural. Os dados mostram que os
recursos destinados ao setor tiveram uma curva ascendente em valores absolutos, mas uma
forte variação quando são analisados os percentuais liquidados ano a ano.
A nível federal está em tramitação a PEC (proposta de emenda constitucional) de n.º
150/2003, que estabelece um percentual de 2% de gastos na cultura, ao passo que para os
municípios esse percentual seria de 1%. Partindo de uma análise simplista dessa Tabela, São
João del-Rei já cumpria com folga o percentual discutido pelo Congresso Nacional no período
em questão. Esse percentual ficaria ainda maior (média de 2,39%) se fosse comparada apenas
à despesa liquidada sem o acréscimo do superávit orçamentário, que somente em 2007 foi de
R$ 9.094.350,53, como pode ser observado na Tabela 02.
Tabela 01
Despesa executada : Orçamento Prefeitura Municipal X Orçamento Secretaria Municipal de
Cultura e Turismo São João del-Rei - 2005/2008
Orçamento Prefeitura Municipal X Orçamento Sec. Cultura e Turismo
Prefeitura Municipal
Ano
2005
2006*¹
2007*¹
2008*¹
Período
Despesa Autorizada
R$
62.310.267,15
R$
65.158.959,00
R$
80.027.528,00
R$
98.878.142,00
R$
306.374.896,15
Sec. Cultura e Turismo
Despesa liquidada
Despesa liquidada
Percentual liquidado
R$ 62.310.267,15
R$
794.058,50
1,27%
R$ 43.710.502,48
R$
1.074.778,32
2,46%
R$ 15.024.319,74
R$
1.109.526,71*²
7,38%
R$ 94.885.128,75
R$
1.429.263,01
1,51%
R$ 215.930.218,12
R$
4.407.626,54
2,04%
*¹ Soma das despesas liquidadas mais superávit alcançado no ano. *² Valores contabilizados até 10/2007.
Fonte: Elaborado pelos autores segundo dados disponíveis no portal eletrônico da prefeitura de São João del-Rei disponível
no link da Transparência municipal (2005 a 2008).
O aporte de recursos, observando-se as despesas liquidadas (Tabela 02) no ano de
2007 mostra uma realidade inusitada para a realidade dos municípios brasileiros, quando
somente a secretaria municipal de Cultura e Turismo recebeu nada menos que 18,71 % dos
recursos orçamentários da prefeitura municipal, agora subtraindo-se o superávit do período. Já
em 2008, os valores liquidados voltam aos índices esperados para o setor (1,66 %), visto que
a liquidação das despesas da prefeitura municipal alcançou um patamar muito superior (R$
85.985.383,83) ao de 2007, quando a liquidação ficou muito aquém dos anos anteriores (R$
5.929.969,21).
10
Tabela 02
Despesa executada : Orçamento Prefeitura Municipal X Orçamento Secretaria Municipal de
Cultura e Turismo São João del-Rei - 2005/2008
Orçamento Prefeitura Municipal X Orçamento Sec. Cultura e Turismo
Prefeitura Municipal
Ano
2005
2006
2007
2008
Período
Despesa Autorizada
R$
62.310.267,15
R$
65.158.959,00
R$
80.027.528,00
R$
98.878.142,00
R$
306.374.896,15
Sec. Cultura e Turismo
Despesa liquidada
Despesa liquidada
Percentual liquidado
R$ 62.310.267,15
R$
794.058,50
1,27%
R$ 29.909.618,79
R$
1.074.778,32
3,59%
1.109.526,71 *
18,71%
R$
5.929.969,21
R$
R$ 85.985.383,83
R$
1.429.263,01
1,66%
R$ 184.135.238,98
R$
4.407.626,54
2,39%
*Valores contabilizados até 10/2007
Fonte: Elaborado pelos autores segundo dados disponíveis no portal eletrônico da Prefeitura de São João del-Rei disponível
no link da Transparência municipal (2005 a 2008).
Da Tabela 03, pode-se fazer uma análise sobre o percentual de execução do orçamento
próprio da secretaria municipal de Cultura e Turismo. Percebe-se novamente que o ano de
2007 alcançou o auge da previsão orçamentária para o setor, com um pequeno decréscimo em
2008, demonstrando mais uma vez a importância que o título de Capital Brasileira da Cultura
2007 teve para a cidade e como foi capitaneado pelo então governo municipal, ao passo que a
execução orçamentária seguiu uma curva ascendente em valores absolutos, culminando, em
2008, com R$ 1.429.263,01 gastos no setor cultural.
Tabela 03
Despesa executada : orçamento previsto X orçamento executado - 2005/2008 da Secretaria
Municipal de Cultura e Turismo São João del-Rei
Orçamento previsto X Orçamento executado
Ano
Orçamento previsto
Orçamento Executado *¹
2005
R$
1.149.205,00
R$
794.058,50
69,10%
2006
R$
1.499.200,00
R$
1.074.778,32
71,69%
2007
R$
1.785.400,00
1.109.526,71*²
62,14%
2008
R$
1.722.800,00
R$
1.429.263,01
82,96%
Período
R$
6.156.605,00
R$
4.407.626,54
71,59%
R$
Percentual de execução
*¹ Despesa liquidada *² Valores contabilizados até 10/2007.
Fonte: Elaborado pelos autores segundo dados disponíveis no portal eletrônico da Prefeitura de São João del-Rei disponível
no link da Transparência municipal (2005 a 2008).
Comparando-se os dados da execução orçamentária da secretaria municipal de
Cultura e Turismo de São João del-Rei (Tabela 03) com os percentuais da execução
orçamentária da Prefeitura Municipal de São João del-Rei (Tabela 04), pode-se verificar,
ainda que de modo genérico, que o trabalho na pasta da Cultura e Turismo obteve um
desempenho satisfatório frente aos valores globais do município. A média da execução
11
orçamentária entre 2005 e 2008 ficou em 71,59% e 62,05%, respectivamente, da secretaria
municipal de Cultura e Turismo e da Prefeitura Municipal. Comprova-se na Tabela 04 o que
se vê na Tabela 02: 18,71% da execução orçamentária global no ano de 2007 (R$
5.929.969,21) correspondem às despesas liquidadas pela secretaria de Cultura e Turismo.
Tabela 04
Balanço anual : orçamento previsto X orçamento executado - 2005/2008 da Prefeitura Municipal
de São João del-Rei
Despesa PMSJDR: Orçamento previsto X Orçamento executado
Ano
Orçamento previsto
Orçamento Executado *
2005
R$
52.669.651,00
R$
62.310.267,15
118,30%
2006
R$
65.158.959,00
R$
29.909.618,79
45,90%
2007
R$
80.027.528,00
R$
5.929.969,21
7,41%
2008
R$
98.882.142,00
R$
85.985.383,83
86,96%
R$ 296.738.280,00
R$
184.135.238,98
62,05%
Período
Percentual de execução
* Despesa liquidada
Fonte: Elaborado pelos autores segundo dados disponíveis no portal eletrônico da Prefeitura de São João del-Rei disponível
no link da Transparência municipal (2005 a 2008).
E, por fim, analisa-se a execução orçamentária da referida secretaria, no período em
estudo, através do percentual das despesas, separados pelos tipos de classificação
orçamentária, para entender o porquê dos recursos orçamentários estarem alocados nesse ou
naquele setor, com determinados valores e o porquê de alguns valores previstos não terem
sido executados.
Observamos que a maior parte (39,70%) do orçamento executado da secretaria, no
período em questão, foi para o pagamento de pessoal e seus encargos sociais obrigatórios
(vencimentos e vantagens fixas – pessoal, obrigações patronais, salário família, outras
despesas variáveis com pessoal). Os maiores valores dessas despesas estão alocados
principalmente em ações governamentais afins do setor cultural, como divulgação e
realização de eventos culturais e divulgação do turismo local e promoção de eventos,
realocando dessa maneira recursos orçamentários que poderiam incrementar tais ações.
Recursos menos dispendiosos foram alocados em ações governamentais muito
importantes para a cidade e para o setor, que são o Carnaval e a Semana Santa (14,18% e
3,07%, respectivamente), atraindo milhares de turistas e, consequentemente, gerando emprego
e renda para os cidadãos são-joanenses.
A execução orçamentária ainda mostra valores alocados (39,16%) na despesa
orçamentária “outros serviços de terceiros” em relação à despesa total da secretaria nos anos
de 2005 a 2008. Para se fazer qualquer afirmação, uma pesquisa junto aos documentos
públicos do período faz-se necessária, mas subentende-se que tais valores foram usados para
pagar fornecedores e clientes da secretaria que prestaram seus serviços à mesma. A finalidade
desses serviços é que não fica clara na natureza da despesa, dificultando assim a fiscalização
pelo cidadão.
Pesquisando-se a previsão orçamentária (Orçamento Anual Municipal) da referida
secretaria, tem-se algumas surpresas como a previsão de recursos para o fundo municipal de
cultura que não era regulamentado à época, visto que nem um conselho de políticas culturais
tinha-se na cidade. O orçamento previsto no quadriênio para o fundo municipal de cultura era
de R$ 272.000,00, que nunca foi executado.
A não regulamentação do fundo municipal de cultura, bem como a inexistência de
um conselho de políticas culturais na cidade, mostra que não era interesse do governo, à
12
época, a participação da sociedade civil organizada na gestão cultural da cidade. São João delRei tem uma riqueza muito grande no setor, vários grupos, associações e movimentos sócioculturais que poderiam opinar, deliberar e fiscalizar os recursos públicos destinados à cultura.
Faz-se necessário uma maior transparência nas escolhas públicas e principalmente na
aplicação desses recursos junto ao setor cultural são-joanense.
Considerações Finais
O município estudado possui, indiscutivelmente, um grande produto do país a ser
explorado: a cultura de seu povo em conjunto com as criações artísticas dos atores culturais
envolvidos. Da memória cultural existente na cidade à beleza arquitetônica de suas
edificações, todo esse aparato, aliado à vontade política dos agentes públicos poderia gerar
para a cidade, que foi eleita, com justiça, Capital Brasileira da Cultura em 2007, uma maior
participação do setor na economia da cidade e até do estado, com uma maior geração de
emprego e renda de maneira sustentável para seus cidadãos.
Constatou-se que as políticas públicas culturais na cidade não estão consolidadas e
articuladas como outras políticas sociais. Também pode-se afirmar que não houve ações
governamentais articuladas que abrangessem todos os públicos, visto que tais ações
continuaram privilegiando alguns setores, alguns projetos e algumas regiões da cidade. Essa
desigualdade é visível, principalmente, no que tange à distribuição de recursos públicos, um
grande volume, segundo critérios desconhecidos, eram sempre destinados aos mesmos
grupos, às vezes, sem serem representantes da cultura local.
Como foi debatido nesse artigo, muitas vezes o orçamento previsto não corresponde
ao orçamento executado. Na secretaria municipal de Cultura e Turismo de São João del-Rei,
no período pesquisado, ocorreu de maneira similar. O orçamento previsto e aprovado pela
câmara legislativa aconteceu sem que a sociedade fosse consultada, ou seja, não houve uma
participação nas escolhas políticas em relação à destinação dos recursos públicos para a
cultura.
Dentro deste contexto, em que a participação da sociedade civil foi marginalizada, o
artigo contribui levantando a necessidade de a cidade contar com um conselho municipal de
políticas culturais que viesse a deliberar sobre os assuntos pertinentes ao setor e, ao mesmo
tempo, fiscalizar as ações do poder público municipal, norteando os rumos da política cultural
em São João del-Rei com o fortalecimento dos centros de memória, dos grupos folclóricos,
dos guias de turismo, dos artesãos, do patrimônio histórico, dos grupos musicais e de todos os
que fazem a cultura na cidade.
A sociedade civil organizada em conselhos municipais, os gestores públicos e os
atores sociais envolvidos precisam reconhecer que as escolhas políticas dos gestores
dependem de sua participação desde a elaboração de todo o processo orçamentário (PPA,
LDO e LOA), passando pela elaboração da política pública em si, pela sua implementação,
avaliação e pela fiscalização dos recursos públicos municipais para a cultura em São João delRei junto aos órgãos públicos competentes.
Devemos entender a Constituição não apenas como um documento formal responsável
pela organização política do Brasil, mas sim como uma proposta de transformação social,
política, cultural e econômica. Simões e Vieira (2006) citando Goulart et al (2003) mostram
que as organizações culturais, em sua maioria, são reguladas pelo Estado e dependem de seu
financiamento para desenvolver suas atividades. Os mesmos autores mostram que o papel do
Estado vem sendo significativo no desenvolvimento dos campos organizacionais da cultura,
seja por meio do poder coercitivo que exerce, seja por meio da dependência de financiamento
e legislações de incentivo que proporciona.
13
Ou seja, essa lógica de pensamento mostra que, embora o Estado tenha se apropriado
da cultura para fins políticos, é preciso acreditar que o município tem capacidade para
desenvolver o turismo e a cultura concomitantemente, sua história, seu patrimônio, seu acervo
e suas manifestações culturais são elementos que, se aliados, à políticas públicas bem
elaboradas e um corpo administrativo competente podem gerar à cidade de São João del-Rei
um desenvolvimento que hoje é subestimado, concordando plenamente com Domínguez
(2006), o turismo e a cultura sempre foram áreas convergentes e que, ao aliar seus interesses,
alcança uma associação que fez com que surgisse uma nova demanda social e a um espaço de
consumo, fenômeno que já que não mais privilegia uma elite dominante.
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