Direito Público e Integração
REVISTA JURÍDICA
PODER JUDICIÁRIO
Justiça Federal
Seção Judiciária do Estado de Sergipe
Direito Público e Integração
REVISTA JURÍDICA
Ano I – Nº 1 – 1º Semestre de 2009
Aracaju – Sergipe
2009/1
Seção Judiciária de Sergipe
Fórum Ministro Geraldo Barreto Sobral
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FICHA CATALOGRÁFICA
Direito público e integração : Revista jurídica. Ano I, n. 1, D598
2009 - / Editada pela Justiça Federal. Seção Judiciária do Estado de Sergipe. Fórum Ministro Geraldo Barreto Sobral. – Aracaju : Gráfica Editora J. Andrade Ltda., 2009 Periodicidade: Semestral.
1. Direito 2. Jurisprudência I. Justiça Federal. Seção Judiciária do Estado de Sergipe. Fórum Ministro Geraldo Barreto Sobral
CDU 34(813.7)(051)
Bibliotecária Márcia Rosário Teixeira de Souza CRB-5/890
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Escola de Magistratura Federal da 5ª Região
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Juiz Ronivon de Aragão
Conteúdo
Apresentação. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 9
DOUTRINA
Análise do sistema de aplicação das normas emanadas dos órgãos do
Mercosul nos ordenamentos jurídicos internos dos Estados Partes . . . . 15
Luciane Klein Vieira / Carolina Gomes Chippini
El Mercosur: una mirada al futuro . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 37
Sara Lídia Feldstein de Cárdenas
Breve estudo sobre a relação existente entre os conceitos jurídicos
indeterminados, a discricionariedade e o controle judicial dos atos
administrativos . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 57
Telma Maria Santos
Breves notas sobre el control de constitucionalidad en la República
Argentina y en la República Federativa de Brasil . . . . . . . . . . . . . . . . . . 75
Francisco Geraldo Apoliano Dias
O moderno processo penal, suas três velocidades e seu método
interpretativo. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159
Edilson Mougenot Bonfim
JURISPRUDÊNCIA
Decisão Liminar: eleições OAB . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 175
Lidiane Vieira Bomfim Pinheiro de Meneses
Pedágio intermunicipal. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 185
Marcus Lívio Gomes
Liberdade de Imprensa – Caso Diogo Mainardi . . . . . . . . . . . . . . . . . 215
Ricardo César Mandarino Barretto
OAB. Formandos. Exame. Ordem. Procedência. . . . . . . . . . . . . . . . . 227
Fernando Escrivani Stefaniu
Apresentação
APRESENTAÇÃO
Pretende com essa Revista Direito Público & Integração a Seção Judiciária de Sergipe disponibilizar para a sociedade um veículo de ideias acerca do
direito público, neste âmbito englobando também o direito internacional.
Certamente, buscará integrar trabalhos jurídicos sobre o Mercosul, além
de escritos de juristas sulamericanos. Esse enfoque torna-se relevante, pois tal
intento visa também à integração cultural dos povos da América do Sul, o que
se revela um propósito da integração sócio-econômica entre os países.
Tais objetivos já são cumpridos nesse primeiro número da Revista.
Com efeito, o leitor terá artigos que enfocam o direito que advém da integração econômica, além de trabalho jurídico que tem por escopo o direito
constitucional comparado. Não se descura, contudo, da análise de outros
aspectos do direito público pátrio. Como dito, o principal fim é dar ao leitor
uma visão geral dos debates atuais acerca dessas temáticas.
A periodicidade da Revista Direito Público & Integração será semestral. Com isso, trará para o mundo acadêmico e para a sociedade em geral
uma visão dinâmica do estágio atual da integração jurídica dos países, especialmente da América do Sul. É uma pretensão de se ter um diálogo permanente com os trabalhos jurídicos produzidos pelos vizinhos, ao menos.
A Revista ainda traz outros aspectos. Veiculará decisões emanadas dos
tribunais pátrios e de outros países, além de que conterá ensaios e resenhas.
Objetiva-se, assim, que o leitor, destinatário dessa publicação, aproveite esse espaço de intercâmbio de ideias, contribuindo de igual sorte para
a integração do Direito entre países que já se pretendem integrados no âmbito econômico.
Aracaju/SE, março de 2009
Juiz Federal Ronivon de Aragão
Presidente do Conselho Editorial
Doutrina
Análise do sistema de aplicação das normas
emanadas dos Órgãos do Mercosul nos
ordenamentos jurídicos internos dos
Estados Partes
Por Luciane Klein Vieira
Carolina Gomes Chiappini1
RESUMO: O déficit na incorporação de normas emanadas dos órgãos do Mercosul é uma
das maiores dificuldades enfrentadas atualmente. Há uma disparidade acentuada no sistema
de hierarquia dos tratados internacionais frente às leis internas, nos diversos Estados Parte.
Enquanto subsistir essa desarmonia, a efetividade do processo de integração regional fica
comprometida, devido à insegurança jurídica que tal situação proporciona. Cabe, portanto,
perquirir se a falta de incorporação pelos países membros de uma norma emanada dos
órgãos do Mercosul pode gerar a responsabilização do Estado por não cumprimento de uma
obrigação internacional. Nesse sentido, o presente artigo busca identificar quais os fatores que
contribuem para o déficit na incorporação das normas emanadas dos órgãos do Mercosul,
buscando possíveis soluções para esse problema, com base na mais recente doutrina.
Palavras-chave: Mercosul – Incorporação – Direito – Protocolo de Ouro Preto
Analysis of the aplication system of the laws that come from the
Mercosur´s Organs, in the national legal order of the Part States
ABSTRACT: The deficit in incorporation of laws that come from the Mercosur Organs, is one
of the great difficulties that this institution faces nowadays. There is a great disparity in the rank
system of the international treaties, in relation with the internal laws in the four Part States.
As long as this lack of harmony exits, the regional integration procedures effectiveness will
be compromised, due to the legal insecurity generated by this situation. So it is convenient to
Advogadas e mestrandas em Direito Internacional Privado pela Universidade de Buenos
Aires, Argentina.
1
Luciane Klein Vieira / Carolina Gomes Chiappini
investigate if the lack of incorporation of laws of the Mercosur by any Part State, can generate
the State’s responsibility for the non-fulfillment of an international obligation. In this sense, the
present article tries to identify which factors contribute to the deficit in the Organs, in search
of possible solutions for the subject, based in the most recent doctrine.
Keywords – Mercosur – Incorporation – Law - Protocolo de Ouro Preto
1.
Introdução
O presente trabalho tem como escopo analisar as disposições contidas nos artigos 38 a 40 e 42 do Protocolo de Ouro Preto, referentes à incorporação das normas emanadas do Mercosul no direito interno de cada
Estado Parte, com o intuito de verificar a efetividade de tais dispositivos e
seus reflexos no processo de integração.
Diante do atual déficit na internalização de normas, é necessário abordar temas que dizem respeito ao tratamento dispensado à soberania de cada
Estado, o que nos leva ao estudo dos sistemas monista e dualista quanto à
hierarquia de tratados internacionais frente ao direito interno, bem como das
disparidades existentes nas Constituições dos países membros acerca da possibilidade de implementação de um órgão de caráter supranacional.
A fim de nos situarmos melhor no tema a ser abordado, realizaremos
uma breve análise dos artigos mencionados, destacando a implicação destes na busca de uma efetiva integração regional, que caminhe em direção à
formação de uma ordem jurídica comunitária do Mercosul.
2.
O Protocolo de Ouro Preto e a aplicação interna das normas
O Protocolo de Ouro Preto, tratado adicional ao de Assunção, foi
firmado em 17 de novembro de 1994, e trata, principalmente, da estrutura
institucional do Mercosul, da personalidade jurídica, do sistema de tomada de decisões, da aplicação interna das normas emanadas dos Órgãos do
Mercosul, dentre outros aspectos.
Sobre a aplicação interna das normas emanadas dos Órgãos do Mercosul, dispõe o artigo 38:
16
Doutrina
os Estados Partes comprometem-se a adotar todas as medidas necessárias para assegurar, em seus respectivos territórios, o cumprimento das normas emanadas dos órgãos do
Mercosul previstos no artigo 2 deste Protocolo.
Parágrafo único - Os Estados Partes informarão à Secretaria
Administrativa do Mercosul as medidas adotadas para esse
fim.
Depois de uma leitura atenta do artigo mencionado, com efeito, é
possível perceber que a norma caminha em direção ao sistema de cooperação intergovernamental, adotando regras diferentes das estabelecidas na
União Européia.2 Entretanto, tal disposição, atualmente, conduz a inúmeros problemas no âmbito jurídico mercosurenho, uma vez que não obriga,
necessária e aparentemente, aos Estados, à incorporação das regras ditadas
pelos órgãos do Mercosul.
Se for assim, como teremos uma integração? O que acontece se um
Estado Parte deixa de incorporar uma norma do Mercosul? Ou, ao contrário, o que acontece se um Estado incorpora a norma ditada e o outro não?
As perguntas propostas parecem não ter ainda uma resposta efetiva.
O certo é que não temos uma estrutura, a exemplo da União Européia,
constituída por um órgão supranacional que dite normas que são obrigatoriamente acatadas e automaticamente incorporadas ao ordenamento jurídico dos Estados Membros,3 onde inclusive se busca a responsabilidade do
Estado pelo não cumprimento das disposições emanadas desse órgão.4
A União Européia adota um sistema onde seus Estados Membros abdicam de parte de
suas soberanias para a criação de órgãos responsáveis pela construção de uma ordem
jurídica comunitária, com supremacia sobre os Estados.
3
Segundo sustentam Werter R. Faria, na Comunidade Européia, o regulamento que dela
provém, que é o principal ato normativo, produz efeitos imediatos no ordenamento interno dos Estados Partes, “sem nenhuma espécie de medida de recepção por parte do direito
nacional.” Dessa forma, a aplicação do direito comunitário se processa uniformemente.
(FARIA, Werter R. Unidade do Direito e Uniformidade na Interpretação e Aplicação das
Normas do Mercosul. O Direito Internacional no Terceiro Milênio: estudos em homenagem
ao Professor Vicente Marotta Rangel. São Paulo: Editora LTR. p. 377 e 379.)
4
O artigo 5º do Tratado de Roma reza que os Estados Membros da União Européia adotarão todas as medidas que sejam necessárias para assegurar o cumprimento das obrigações provenientes das leis comunitárias, na busca da aplicação efetiva do direito comu2
17
Luciane Klein Vieira / Carolina Gomes Chiappini
Até hoje, ninguém pensou em responsabilizar o Estado por descumprimento ou pela demora em internalizar tais normas. Com efeito, a falta
de mecanismos efetivos que corroborem para pressionar os Estados a internalizar as normas emanadas do Mercosul é uma das grandes dificuldades
enfrentadas hodiernamente no processo de integração regional.
Conforme o doutor Roberto Ruiz Diaz Labrano (1998, p.498):
[…] es verdad que aún no se ha definido por normas específicas o por fallo arbitral la responsabilidad por incumplimiento o por cumplimiento incorrecto de los Estados Partes
de las normas emanadas del Mercosur, y que la actual normativa indica sólo sanciones indemnizatorias de tipo comercial y no civil a los Estados afectados o a los particulares,
pero la sistematicidad del ordenamiento jurídico del bloque,
la prevalencia de sus normas, así como las condiciones que
surgen de la interpretación de la Convención de Viena sobre
Tratados, además de la rica experiencia jurisprudencial europea, muy pronto encaminará las primeras acciones.
Indiscutivelmente, esse é um problema que logo chegará a nossos
Estados quando alguém questione sua negligência por descumprimento,
demora ou cumprimento incorreto das normas do Mercosul, uma vez que
as mesmas afetam a vida dos particulares e dos demais Estados Partes e
Associados, segundo adverte Santiago Deluca (2003, p. 196) “[…] hasta
que no se produzca dicha internalización de la norma comunitaria, los particulares se encontrarán en una situación de inseguridad jurídica respecto
al contenido concreto de los derechos y obligaciones derivados de ésta.”
nitário. (FARIA, Werter R. Op cit. p. 382) De acordo com o estudo feito por Frederico
Augusto Monte Simionato, traçando um paralelo com as diretivas da União Européia, “se
o Estado-membro não a implementar ou impor óbices operacionais, a Comissão deberá
propor as medidas que entender necessárias, e os particulares poderão demandar em
seus tribunais requerendo a aplicabilidade direta da diretiva. Este fenômeno, infelizmente, não existe no âmbito do Mercosul.” (SIMIONATO, Frederico Augusto Monte. Métodos de harmonização legislativa na União Européia e no MERCOSUL: uma análise comparativa. Mercosul: seus efeitos jurídicos, econômicos e políticos nos Estados-membros.
2ª ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 1997. p. 119)
18
Doutrina
Entretanto, apesar de não haver caso de responsabilização de um Estado por descumprimento da internalização de uma norma do Mercosul, o
tema já foi ventilado em várias ocasiões, a exemplo do que ocorreu no laudo
arbitral atinente à “aplicação de medidas antidumping contra a exportação
de frangos inteiros, provenientes do Brasil, Resolução nº 574/2000 do Ministério de Economia da República Argentina”.5 Segundo o considerando
nº 117 do laudo destacado:6
[…] dada la naturaleza intergubernamental del Mercosur
y la ausencia de aplicación directa de su normativa nadie
puede cumplir en lugar del Estado obligado el acto de incorporación requerido. Pero el incumpliendo apareja responsabilidad internacional del Estado que incumple hacia
los Estados que sí han cumplido.
Destaque-se que a decisão supra citada faz referência ao artigo 40
do Protocolo de Ouro Preto, que dispõe sobre a vigência simultânea das
normas nos Estados Partes. Dita o artigo mencionado:
A fim de garantir a vigência simultânea nos Estados Partes
das normas emanadas dos órgãos do Mercosul previstos no
Artigo 2 deste Protocolo, deverá ser observado o seguinte
procedimento:
i) Uma vez aprovada a norma, os Estados Partes adotarão
as medidas necessárias para a sua incorporação ao ordenamento jurídico nacional e comunicarão as mesmas
à Secretaria Administrativa do Mercosul;
Disponível em: <http://www.mercosur.int/msweb/portal%20intermediario/es/controversias/arquivos/VII%20LAUDO.pdf>. Acesso em 28 de agosto de 2007.
6
Tal precedente serviu de base para as exposições contidas no laudo do Tribunal Arbitral
“ad hoc” do Mercosul, constituído para entender da controvérsia apresentada pela República Argentina contra a República Federativa do Brasil sobre “obstáculos al ingreso
de productos fitosanitarios argentinos en el mercado brasileño. No incorporación de las
Resoluciones GMC nº 48/96, 87/96, 149/96, 146/96 y 71/98 lo que impide su entrada en
vigencia en el MERCOSUR.”
5
19
Luciane Klein Vieira / Carolina Gomes Chiappini
ii) Quando todos os Estados Partes tiverem informado sua
incorporação aos respectivos ordenamentos jurídicos
internos, a Secretaria Administrativa do Mercosul comunicará o fato a cada Estado Parte;
iii) As normas entrarão em vigor simultaneamente nos Estados Partes 30 dias após a data da comunicação efetuada pela Secretaria Administrativa do Mercosul, nos
termos do item anterior. Com esse objetivo, os Estados
Partes, dentro do prazo acima, darão publicidade do
início da vigência das referidas normas por intermédio
de seus respectivos diários oficiais.
Pela redação desse artigo, pode-se perceber que há um compromisso
dos Estados em adotar as decisões tomadas, por exemplo, pelo Conselho
Mercado Comum e que a norma não pode ser internalizada somente por
alguns dos Estados Partes senão que deve ser internalizada por todos. Conforme Santiago Deluca, os Estados Partes estão obrigados a promover a
adequação de seus ordenamentos jurídicos internos às deliberações emanadas das instituições do Mercosur. “Y, en tal sentido, tales determinaciones constituyen una obligación de hacer de los Estados, que deberán tomar
las providencias previstas en sus ordenamientos jurídicos para internalizarlas.” (2003, p. 190)
De acordo com Deisy Ventura e Alejandro D. Perotti (2004, p 32), o
artigo 40 tem como propósito uniformizar o momento de entrada em vigor
das normas do Mercosul, “a fin de evitar que las disposiciones del bloque
sean susceptibles de tener cuatro tipos diferentes de fechas de vigencia.”
Segundo os autores, esse é o principal objetivo do artigo citado, com vistas ao cumprimento do processo de incorporação no território de todas as
Partes.
Assim, depois de incorporada a norma no Estado Parte, deve ser feita uma comunicação à Secretaria do Mercosul. Esse órgão, depois de recebidas as quatro notificações, avisa a todos os demais Estados do bloco acerca do cumprimento do processo de integração das normas nos distintos
territórios nacionais. Uma vez observado esse procedimento, a norma do
20
Doutrina
Mercosul entra em vigor simultaneamente em todos os Estados logo de 30
dias contados da comunicação à Secretaria do Mercosul.
Todavia, segundo sustentam os autores supra citados, esse mecanismo criado pelo artigo 40 constitui uma ficção jurídica, uma vez que
[…] los sistemas de incorporación nacionales no consagran
el mecanismo de la vigencia simultánea. Al contrario, una
vez internalizada, la norma entra en vigor en la fecha prevista por el instrumento nacional de incorporación. O sea, no
existe actualmente, en los Estados Partes, mecanismos prácticos que permitan esperar la comunicación de la Secretaría
del MERCOSUR para que se opere la vigencia de la norma. Por esta razón, sucede muy a menudo que una norma
incorporada al derecho nacional de un país, y en teoría en
vigencia en él, no es aplicable en otro pues éste no ha procedido aún a la recepción de la norma del MERCOSUR por su
sistema jurídico. (Ventura e Perotti, 2004, pgs. 32-33).
Ademais, há de se destacar que surge do artigo 42 do Protocolo de
Ouro Preto a incorporação instantânea do texto normativo aprovado pelos
órgãos mercosurenhos. Segundo esse artigo,
as normas emanadas dos órgãos do Mercosul previstos no
Artigo 2 deste Protocolo terão caráter obrigatório e deverão,
quando necessário, ser incorporadas aos ordenamentos jurídicos nacionais mediante os procedimentos previstos pela
legislação de cada país.
Por sua redação, se percebe que se trata de uma norma geral. A mesma estabelece a não necessidade de internalização e que a exigência de entrada em vigor no direito nacional é uma exceção ao sistema apresentado
(Ventura e Perotti, 2004, p.33).
Os estudiosos do tema advertem que existem situações específicas
nas quais se exige a internalização das normas mercosurenhas no sistema
21
Luciane Klein Vieira / Carolina Gomes Chiappini
jurídico de cada Estado Parte, que fogem à norma geral do artigo 42, referente ao efeito imediato e direto destas disposições legais, e sustentam que
uma norma deve necessariamente incorporar-se a determinada legislação
interna quando:
a) la propia norma mercosureña (derivada) determina
expresamente que deberá ser incorporada por el ordenamiento nacional (tal como sucede en la Comunidad
Europea – CE – con las Directivas y en la Comunidad
Andina de Naciones – CAN – con las Decisiones en supuestos específicos);
b) la misma no sea operativa por sí sola y requiera por tal
motivo del complemento del sistema jurídico interno;
c) esté sujeta a condición o a la actividad de los órganos del
MERCOSUR competentes o de las autoridades estatales
que corresponda. (Ventura e Perotti, 2004, p.35).
Dessa forma, quando a norma do Mercosul nada estabeleça a respeito da necessidade de sua incorporação ao direito interno,7 terá efeito
imediato sobre o ordenamento jurídico nacional.8
Não é demasiado destacar que os órgãos do Mercosul, a exemplo
do Grupo Mercado Comum9 e Conselho Mercado Comum,10 estão ex Convém referir que a Resolução GMC nº 26/01, em seu artigo 4º, ordena que as normas
e projetos de normas deverão indicar na parte dispositiva a necessidade ou não de incorporação e, se for o caso, o prazo para esse fim, de acordo com o previsto na Decisão CMC
nº 23/00.
8
Segundo o artigo 5º da Decisão CMC nº 23/00, as normas emanadas dos órgãos do Mercosul
não necessitarão de medidas internas para sua incorporação quando: a) os Estados Partes entendam conjuntamente que o conteúdo da norma trata de assuntos relacionados ao funcionamento interno do Mercosul; ou b) o conteúdo da norma já estiver contemplado na legislação
nacional do Estado Parte. (VENTURA, Deisy; PEROTTI, Alejandro D. Op.cit. p. 40)
9
Um exemplo de norma emanada do Grupo Mercado Comum sobre o tema foi a Resolução GMC nº 23/98, que estabeleceu uma série de pautas para uniformizar, no que
fosse possível, os prazos para a internalização das normas do bloco. (VENTURA, Deisy;
PEROTTI, Alejandro D. Op.cit. p. 38)
10
O Conselho do Mercado Comum, pela Recomendação nº 004/95, disse que “las únicas
normas cuya incorporación a los ordenamientos jurídicos nacionales no se hace necesaria son aquellas de naturaleza interna corporis, o sea, cuando se destinan exclusivamente
7
22
Doutrina
pedindo normativas para regulamentar a internalização de normas, com
o objetivo de ajudar no processo de uniformização e harmonização das
regras.11
Com relação ao tema da incorporação da norma no ordenamento
interno de cada Estado, para entendê-lo melhor, convém estudar os pressupostos de duas importantes teorias jurídicas que abordam a supremacia ou
não de um tratado frente às normas internas de um Estado, as quais foram
chamadas pela doutrina de sistema monista e dualista.
3.
A hierarquia dos tratados frente às leis internas: os sistemas monista e dualista
Outra questão que deve ser analisada com cautela, para que se possa
entender como se estrutura a incorporação de normas no direito interno de
cada Estado Parte, se refere às teorias monista e dualista que estão presentes
nos Estados mencionados e de forma distinta.
Antes de se adentrar no tema de quais são os países que adotam uma
ou outra teoria, no que se refere à hierarquia dos tratados internacionais
com relação às leis internas, convém destacar o que representa cada um
destes sistemas.
De acordo com a professora Nádia de Araújo (2006, p. 147), a teoria dualista afirma a existência de dois sistemas distintos, ou seja, a ordem
jurídica internacional e a ordem jurídica interna. Portanto, para essa corrente, é necessária a transposição de uma norma de origem internacional
para o sistema interno, através de uma manifestação legislativa para, então,
transformá-la em norma interna.
Em contrapartida, para a teoria monista, fundamentada na idéia de
Hans Kelsen, existe uma única ordem jurídica, sem necessidade de internalização das obrigações resultantes de um tratado. Neste caso, se houvesse
a organizar los trabajos y el funcionamiento de los órganos del proceso de integración.”
O Conselho Mercado Comum, por meio da Decisão CMC nº 03/99, está buscando uma
forma de aceleração dos procedimentos internos necessários para a incorporação das
normas do Mercosul que requerem aprovação legislativa em cada Estado Parte. E também, através da Decisão CMC nº 20/02, busca garantir a internalização da norma do
Mercosul ao direito interno no mais breve prazo possível.
11
23
Luciane Klein Vieira / Carolina Gomes Chiappini
conflito entre norma interna e norma internacional, teria supremacia o tratado internacional sobre o direito interno (Araújo, 2006, p. 149).
Sabendo-se das diferenças entre uma teoria e outra, para que se possa entender os distintos mecanismos de incorporação das normas do Mercosul em cada Estado Parte, convém analisar o que dispõe a Constituição
Nacional de cada um deles.
4.
Análise da possibilidade de implementação da supranacionalidade nos textos constitucionais dos Estados Partes do Mercosul
As Constituições dos Estados Parte do Mercosul divergem no que
se refere à possibilidade jurídica de implementação de uma ordem jurídica
supranacional.Nesse sentido, expressa o Dr. Roberto Ruiz Diaz Labrano:
[…] la construcción de un modelo de integración de carácter supranacional para muchos está sujeta a la necesidad de
modificar las Constituciones nacionales de los Estados Parte, de modo tal de posibilitar la constitución de un esquema
que permita órganos de carácter supraestatal o supranacionales. (1998,p.503)
Podemos inferir das lições da Dra. Sara Lídia Feldstein de Cárdenas, que a supranacionalidade sempre foi evitada pelos Estados, em especial pelo Brasil. Cárdenas afirma que “la doctrina posterior supo que fue la
delegación brasileña la que insistió en ese carácter intergubernamental, con
fundamento en el impedimento de orden constitucional”.12 De fato, a Constituição da República do Brasil, promulgada em 1988, opõe sérios obstáculos
à consecução de uma ordem jurídica supranacional, através da redação dos
artigos 1° e 4°, os quais são considerados cláusulas pétreas:13
FELDSTEIN DE CARDENAS, Sara. “El Mercosur: Una mirada al futuro”. Disponível em:
<http://www.caei.com.ar/es/programas/integracion/22.pdf>. Acesso em 05/08/2007.
13
Convém destacar que já houve no Brasil, em 1995, uma tentativa de reforma da Constituição Federal, onde se buscava inserir no artigo 4º um conceito de soberania mais flexível,
com vistas à integração do Mercosul. Tal projeto, entretanto, não foi aprovado pelo Congresso Nacional, mas fez ressurgir de forma mais intensa os debates acerca da matéria.
12
24
Doutrina
Art. 1º A República Federativa do Brasil, formada pela
união indissolúvel dos Estados e Municípios e do Distrito
Federal, constitui-se em Estado Democrático de Direito e
tem como fundamentos:
I - a soberania;
II - a cidadania;
III - a dignidade da pessoa humana;
IV - os valores sociais do trabalho e da livre iniciativa;
V - o pluralismo político.
Parágrafo único. Todo o poder emana do povo, que o exerce
por meio de representantes eleitos ou diretamente, nos termos desta Constituição.
[…]
Art. 4º A República Federativa do Brasil rege-se nas suas
relações internacionais pelos seguintes princípios:
I - independência nacional;
II - prevalência dos direitos humanos;
III - autodeterminação dos povos;
IV - não-intervenção;
V - igualdade entre os Estados;
VI - defesa da paz;
VII - solução pacífica dos conflitos.
Ademais, o texto constitucional do Brasil estabelece claramente o
sistema dualista de direito internacional que põe em risco a vigência dos
tratados internacionais no âmbito do direito interno, uma vez que os equipara às leis nacionais, fazendo com que, portanto, possam ser revogados
por ato legislativo interno posterior.14
Nesse sentido afirma a Dra. Deisy Ventura: “Resulta que, a pesar de la incorporación de
un tratado internacional en el orden interno, una ley nacional posterior puede derogar
su texto, parcial o totalmente. El STF tiene en cuenta apenas la última voluntad del legislador, sea en la aprobación de un tratado (en virtud del artículo 49 CF), sea en la elaboración de una ley ordinaria, que es su función típica”.(VENTURA, Deisy. Las Asimetrías
entre la Unión Europea y el MERCOSUR: los desafíos de una asociación interregional.
Montevideo: Fundação Konrad Adenauer, 2005, p. 210.)
14
25
Luciane Klein Vieira / Carolina Gomes Chiappini
Por outro lado, o Paraguai e a Argentina apresentam-se mais flexíveis à adoção de uma ordem de caráter supranacional, admitindo a possibilidade de renúncia da soberania em certas condições de reciprocidade
entre os Estados.
A Constituição do Paraguai dispõe, expressamente, em seu artigo
145 que:
... la República del Paraguay, en condiciones de igualdad
con otros Estados, admite un orden jurídico supranacional
que garantice la vigencia de los derechos humanos, la paz,
de la justicia, de la cooperación y del desarrollo, en lo político, económico, social y cultural.
Dichas decisiones sólo podrán adoptarse por mayoría absoluta de cada Cámara del Congreso.
Destaque-se, todavia, que tal Carta Magna ainda estabelece, no artigo 141, a prevalência dos tratados internacionais sobre as leis internas.
Desta forma, é possível concluir, seguindo os ensinamentos do Dr. Labrano
(1998, p. 504), que a República do Paraguai não opõe qualquer obstáculo à
possibilidade de construção de uma ordem jurídica supranacional.
Outrossim, a Constituição da República Argentina também regula
claramente a possibilidade de criação de órgãos de caráter supranacional,
em seu artigo 75, inciso 24, ao mencionar que:
Art. 75 - Corresponde al Congreso:
[…]
24. Aprobar tratados de integración que deleguen competencia y jurisdicción a organizaciones supraestatales en condiciones de reciprocidad e igualdad, y que respeten el orden
democrático y los derechos humanos. Las normas dictadas
en su consecuencia tienen jerarquía superior a las leyes.
La aprobación de estos tratados con estados de Latinoamérica requerirá la mayoría absoluta de la totalidad de los
miembros de cada Cámara. En el caso de tratados con otros
26
Doutrina
estados, el Congreso de la Nación, con la mayoría absoluta
de los miembros de cada Cámara, declarará la conveniencia
de la aprobación del tratado y sólo podrá ser aprobado con
el voto de la mayoría absoluta de la totalidad de los miembros de cada Cámara, después de ciento veinte días del acto
declarativo.
La denuncia de los tratados referidos a este inciso, exigirá la
previa aprobación de la mayoría absoluta de la totalidad de
los miembros de cada Cámara.
Convém destacar que o artigo supracitado é produto da evolução
jurisprudencial15 argentina que reflete o entendimento dominante da Corte
Jorge Fontoura afirma: “Em memorável curso de estudos avançados em integração, em
Punta Del Este, 1998, promovido pelo CEFIR (Centro de Estudos Avançados de Integração, órgão de cooperação da União Européia e do Grupo do Rio, com apoio do Colégio
Europeu de Maastrich, sediado em Montevidéu), o eminente professor argentino Felix
Peña um dos negociadores do Mercosul de primeira hora, instado a responder se teria
havido reforma constitucional no que concerne à questão da hierarquia do tratado na ordem interna argentina, ainda que sem Mercosul, após refletida argumentação, concluiu
que a jurisprudência pregressa não teria necessariamente decorrido da integração e sim
de um contexto mais amplo, mas que a posterior reforma constitucional possuía um nítido endereço mercosuriano. Há, contudo, um fator que parece ser determinante, tanto na
evolução jurisprudencial verificada, quanto na reforma constitucional de 1994. Trata-se
da observância da cultura jurídica derivada do estudo do Direito Internacional Público,
algo que a Argentina foi pródiga em realizar antes mesmo dos “modismos da mundialização”. Vivo exemplo de tal opção verifica-se em sua adesão à “Convenção de Viena sobre
o Direito dos Tratados, de 23 de maio de 1969”, que estabelece de forma paradigmática,
em seu artigo 27, que “uma parte não poderá invocar as disposições de seu direito interno como justificativa do descumprimento de um tratado”, ratificada e incorporada
ao ordenamento argentino pela Lei 19.865, de 27 de janeiro de 1980. Aderir ao “tratado
dos tratados”, como é conhecida essa Convenção de Viena, mesmo que de forma inócua
em face da omissão constitucional que ocorria à época, foi, para a história do direito
argentino, uma veemente sinalização em direção ao futuro e à inevitável convivência
jurídica das nações. Nesse sentido, extrai-se da sentença “Ekmekjian versus Sofovich” a
lapidar citação: “la necesaria aplicación del artículo 27 de la Convención de Viena impone
a los órganos del Estado argentino asignar primacía al tratado ante un eventual conflicto
con cualquier norma interna contraria o con la omisión de dictar disposiciones que, en sus
efectos, equivalgan al incumplimiento del tratado internacional...” Resulta claro que, a partir de tal precedente jurisprudencial, os tratados passaram a ostentar, no ordenamento
jurídico argentino, uma hierarquia superior a das leis, não comprometendo o postulado
da supremacia constitucional, já que o artigo 27 da própria Constituição argentina salva-
15
27
Luciane Klein Vieira / Carolina Gomes Chiappini
Suprema de Justiça a respeito da supremacia dos tratados internacionais
sobre as leis internas nacionais.
Deisy Ventura destaca, ao analisar os textos constitucionais da Argentina e do Paraguai que:
[…] el texto paraguayo se asemeja, en su espíritu, al texto
argentino, cuando pretende lanzar las bases para que estos
países puedan adaptarse, en el futuro, a un orden comunitario. Sin embargo, a diferencia de la Argentina, no menciona el derecho derivado entre la jerarquía de las fuentes del
derecho. La Constitución paraguaya se limita a afirmar que
la Constitución se encuentra por encima de los acuerdos
internacionales ratificados y aprobados, que a su vez están
por encima de las leyes nacionales. Argentina posee entonces, innegablemente, la Constitución más avanzada bajo el
prisma de una futura integración comunitaria semejante a
la Europa. (2005,p. 205).
Destarte, a Constituição da República Oriental do Uruguai, assim como
a do Brasil, não contém em seu texto qualquer possibilidade de instituição da
supranacionalidade. No entanto, faz referencia a uma integração regional e a
uma zona de livre comércio, em seu artigo 6º, ao estabelecer que:
[…] en los Tratados Internacionales que celebre la República propondrá la cláusula de que todas las diferencias que
surjan entre las partes contratantes, serán decididas por el
arbitraje u otros medios pacíficos. La República procurará
la integración social y económica de los Estados Latinoaguardava que os tratados deveriam estar em conformidade com os princípios de direito
público nela consagrados. Os posteriores casos “Cafés La Virgínia S.A.” e “Fibraca”, confirmando as linhas gerais da jurisprudência antecedente, apresentam algumas nuanças,
sem comprometer o leitmotiv da supremacia do Tratado sobre a lei interna, o que foi
genericamente incorporado pela reforma constitucional argentina de 1994.” (FONTOURA, Jorge. O Avanço Constitucional argentino e o Brasil. Revista de Informação Legislativa. Ano 37. Nº 146. Brasília: Senado Federal, abril/junho 2000. p. 56-57)
28
Doutrina
mericanos, especialmente en que lo que se refiere a la defensa común de sus productos y materias primas. Asimismo,
propenderá a la efectiva complementación de sus servicios
públicos.
Da mesma forma que a Carta Fundamental do Brasil, o texto constitucional do Uruguai não possibilita, ao menos expressamente, a criação
de órgãos supranacionais que sirvam de instrumento de adequação de sua
ordem jurídica às necessidades do processo de integração.
Segundo nos informa o Dr. Labrano (1998, p. 518), a Constituição
do Uruguai tampouco prevê uma disposição que possa resolver os problemas de hierarquia dos tratados sobre as leis nacionais.
Sendo assim, alguns autores, como o professor Santiago Deluca,
apontam para a necessidade de reformulação dos textos constitucionais do
Brasil e do Uruguai, com o objetivo de buscar a realização de um verdadeiro processo de integração no âmbito do Mercosul, ao afirmar:
[…] no creo que las constituciones de la República Argentina y de la República del Paraguay sean perfectas. Pero no
puedo dejar escapar de mi análisis el hecho notorio de que en
la oportunidad en que estos países han resuelto reformarlas,
han tomado la cuestión de la integración con mayor grado de
seriedad, adoptando normas concretas. Sin embargo, tampoco escapa a mi entender el hecho de que, junto con las reformas de primer orden que deberán efectuar los dos primeros
países, los restantes también deberán pulir sus Cartas Magnas
incorporando en ellas normas aún más claras que tiendan a
suprimir todo tipo de elaboración interpretativa a la hora de
analizar el alcance del proceso de integración. (2003, p.213).
5.
Conclusão
Partindo do exposto, é possível dizer que o atual sistema do Mercosul não permite uma efetiva internalização das normas emitidas de seus
29
Luciane Klein Vieira / Carolina Gomes Chiappini
órgãos, uma vez que ainda há uma certa dose de insegurança jurídica, que
pode afetar a vida dos particulares e as relações entre os Estados Partes.
Com efeito, a estrutura atual não permite a aplicação direta das normas,
tampouco a vigência automática, fazendo com que, por exemplo, uma norma esteja incorporada num dado ordenamento interno e em outro não.
Sem embargo, também a falta de compromisso político dos governos
faz com que o processo de internacionalização das normas do Mercosul seja
cada vez mais difícil. Por outro lado, o Protocolo de Ouro Preto não impõe
um mecanismo que permita a busca da responsabilidade de um Estado pela
não incorporação de uma determinada norma em um prazo pré-fixado.
Efetivamente, a debilidade institucional é uma das preocupações da
doutrina, que busca constantemente soluções para o problema. A vulnerabilidade do sistema ocorre principalmente por culpa da insegurança jurídica gerada a respeito de quais são as normas vigentes no Mercosul em um
dado país. Parece que, cada vez mais, as decisões são tomadas de acordo
com o momento político vivido em cada Estado e de acordo a interesses
distintos.
Consoante nos ensina Werter R. Faria:
à medida em que aumenta o número de normas do Mercosul,
mais escancarada fica a inadequação do seu método de introdução ou recepção na ordem interna dos Estados-membros.
De vários modos os governos podem impedir a aplicação
das normas dos tratados e dos atos obrigatórios das organizações internacionais: abstendo-se de submetê-los à aprovação do Congresso, deixando de ratificar os tratados e não
fazendo públicas as disposições acordadas. (1998, p.386)
Assim, conforme o autor mencionado, tal método é incompatível
com o princípio da unidade do direito que se busca aplicar em toda a extensão do território dos mercados nacionais em processo de fusão (Faria,
1998, p.388).
Como é possível buscar a harmonia entre as normas e um eficaz
funcionamento do Mercosul se não há um mecanismo garantidor da in30
Doutrina
ternalização destas e, tampouco, um mecanismo para responsabilizar os
Estados negligentes ou descumpridores? Com efeito, a maioria da doutrina
suscita dúvidas no que se refere à viabilidade de um processo de integração
baseado em um sistema intergovernamental, tendo em vista a falta de comprometimento legal e político dos Estados gerada pelo próprio sistema que
não possui um órgão capaz de obrigar um ente estatal ao cumprimento das
normas editadas pelo Mercosul.
Torna-se visível, portanto, a divergência entre os autores a respeito
da necessidade de implementação de um sistema que garanta a internalização das normas do bloco econômico, por meio da criação de um órgão
supranacional, sem a necessidade de copiar o sistema Europeu, mas buscando adequar o sistema à realidade do Mercosul. Nesse sentido, sustenta
Santiago Deluca:
[...] há uma urgente necessidade de transformar o sistema
intergovernamental em um “de tinte supranacional”, sem
necessariamente copiar o sistema europeu, mas utilizando-o como medio idóneo para aprender de sus errores y así
favorecernos con sus aciertos. (2003, p. 214)
Santiago Deluca, (1997, p. 217) sustenta sua posição quando afirma
que o atual sistema de solução de controvérsias do Mercosul é totalmente
ineficaz para tutelar os direitos fundamentais dos particulares, sendo necessária a criação de um Tribunal de Justiça Permanente de caráter supranacional.16 Não se pode olvidar, no entanto, que o Tribunal Permanente de
Revisão já é uma realidade no Mercosul e que em abril de 2007 foi emitida
No mesmo sentido, o professor Werter R. Faria, presidente da Associação Brasileira de
Estudos de Integração, indica que “cada vez mais se fará sentir, portanto, a necessidade
de dotar verdadeiramente o MERCOSUL de uma estrutura institucional que inclua órgãos verdadeiramente próprios de uma pessoa jurídica, especialmente de um Tribunal
de Justiça investido das competências e atribuições para assegurar o estabelecimento do
Mercado Comum dentro do respeito do direito na interpretação e aplicação do Tratado
constitutivo e de todos os atos normativos derivados dele.” (FARIA, Werter R. Métodos
de harmonização aplicáveis no MERCOSUL e incorporação das normas correspondentes
nas ordens jurídicas internas. MERCOSUL: seus efeitos jurídicos, econômicos e políticos
nos Estados-membros. 2ª ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 1997. p. 149)
16
31
Luciane Klein Vieira / Carolina Gomes Chiappini
a primeira opinião consultiva da história do Mercado Comum, a qual, no
entanto, não contempla uma decisão de caráter vinculante.
Destarte, o autor supra citado, numa posição mais audaz e corroborando com o anteriormente exposto, entende que pode ocorrer que
os Estados Partes sejam reclamados pela falta de uma oportuna e adequada transposição de normas, desde que se “produzcan daños en razón
del incumplimiento de una obligación asumida.”(Deluca, 1997, p. 199).
Assim, segundo ele, “cierto es que en virtud del principio de responsabilidad, el Estado de que se trate podrá verse afectado por una sanción,
en la mayoría de los casos, pecuniaria” (Deluca,1997, p. 215), sendo importante, por isso, a existência de um poder coercitivo sobre os Estados,
o qual poderia ser exercido por um Tribunal de Justiça Permanente do
Mercosul.
Por outro lado, o professor Labrano, também defende a criação de
um Tribunal Supranacional ao afirmar:
[…] la influencia del modelo, de tipo intergubernamental, para una Unión Aduanera en evolución a un Mercado
Común, no soportará por mayor tiempo un sistema de tipo
arbitral e intergubernamental, por el cúmulo de intereses
privados que se encuentran involucrados. Por consecuencia
no es aventurado pensar que el Mercosur camina rumbo a
un sistema de tipo europeo en donde uno de los puntales sería un Tribunal Supranacional. (LABRANO, 1997, p. 175)
Da mesma forma, Werter R. Faria afirma que a solução desse dilema
depende da imprescindível criação de um tribunal de justiça no Mercosul.
Conforme esse autor,
a existência de um Tribunal de Justiça é condição indispensável à proteção dos direitos dos cidadãos, ao controle da
legalidade dos atos dos órgãos integrantes da estrutura institucional do Mercosul e à interpretação uniforme de suas
normas. (Faria, 1997, p. 388)
32
Doutrina
Oportunamente, não se pode deixar de referir que a República Argentina apresentou, em 2003, um Projeto de Protocolo sobre a Vigência da
Normativa Mercosul, o qual prima pela aplicação direta das normas que
não requerem internalização por via legislativa. Através desse projeto, terse-ia a vigência imediata das mesmas no ordenamento jurídico interno de
cada Estado Parte, sem a necessidade de qualquer ato para a incorporação
(Ventura e Perotti, 2004, p.50).
Entendemos, na esteira do professor Frederico Augusto Monte
(1997, p. 139) que urge uma reforma institucional para que o Mercosul
possa sobreviver ao déficit de incorporação de normas e para que haja uma
maior segurança jurídica no bloco. Sem embargo, projetos como o apresentado pela Argentina são importantíssimos para que o tema seja abordado
de uma forma mais comprometida entre os Estados.
A parte disso parece desnecessária a criação de uma autoridade
legislativa supranacional, não sendo urgente e imprescindível uma reforma nas Constituições do Brasil e do Uruguai para que se possa, somente
a partir de então, dar um caráter de efetividade ao atual sistema. Não
é possível simplesmente adotar-se no âmbito mercosurenho os ditames
provenientes da União Européia. Estamos falando de dois sistemas de
integração muito diferentes e que estão ainda em períodos distintos de
desenvolvimento. Convém destacar que o intergovernamental também
funciona como uma forma de proteção do interesse particular de cada
um dos Estados Parte.
Um maior compromisso político dos governos,17 com a criação de
mecanismos para a busca da responsabilidade dos Estados, pode ser um
meio para a solução da temática. Assim, um Tribunal de Justiça do Mercosul com competência para a solução de controvérsias resultantes da falta
de incorporação de normativas e com poder vinculante, parece-nos uma
boa alternativa. Também são imprescindíveis disposições que obriguem os
Estados Parte a uma agilização do processo de internalização das normas
Não podemos deixar de mencionar que também a burocracia existente dentro de cada
Parlamento Nacional é um fator de contribuição para o déficit de incorporação de normas. Nesse sentido, para solução dos problemas de internacionalização das normas, cada
Parlamento deveria estabelecer seus próprios mecanismos institucionais que garantissem a agilidade no processo de transposição de normas.
17
33
Luciane Klein Vieira / Carolina Gomes Chiappini
emanadas do Mercosul, inclusive com a imposição de prazos rígidos18 que
devem ser respeitados, com vistas à celeridade do processo.
REFERÊNCIAS:
ARAÚJO, Nadia de. Direito Internacional Privado: teoria e prática brasileira. 3ª ed. Rio de Janeiro: Renovar, 2006.
DELUCA, Santiago. Unión Europea y Mercosur: los efectos del derecho comunitario sobre las legislaciones nacionales. Buenos Aires: Rubinzal – Culzoni, 2003.
FARIA, Werter R. Métodos de harmonização aplicáveis no MERCOSUL e
incorporação das normas correspondentes nas ordens jurídicas internas: seus
efeitos jurídicos, econômicos e políticos nos Estados-membros. 2ª ed. Porto
Alegre: Livraria do Advogado, 1997. ______. Unidade do Direito e Uniformidade na Interpretação e Aplicação das Normas do Mercosul. O Direito
Internacional no Terceiro Milênio. In: BATISTA, Luis Olavo e FONSECA, José R. Franco. Direito Internacional no Terceiro Milênio: Estudos em
homenagem ao Professor Vicente Marotta Rangel. São Paulo: LTR, 1998.
p.375-389.
FELDSTEIN DE CARDENAS, Sara. El Mercosur: Una mirada al futuro.
Centro Argentino de Estudios Internacionales, Buenos Aires, working paper n. 22, jul.2006. Disponível em <http://www.caei.com.ar/es/programas/
integracion/22.pdf>. Acesso em: 05 ago. 2007.
FONTOURA, Jorge. O Avanço Constitucional argentino e o Brasil. Revista
de Informação Legislativa. Ano 37. Nº 146. Brasília: Senado Federal, abril/
junho 2000.
Conforme Santiago Deluca, “de existir el plazo para dicha incorporación y ante el incumplimiento que pudiera pesar sobre alguno de los Estados Partes, resulta sumamente
desalentador corroborar el hecho de que, a diferencia de lo que sucede en el ámbito de
la Unión Europea y la función de guardián de los Tratados que le compete a la Comisión
Europea, en el caso del MERCOSUR el control que puedan realizar el G.M.C. o la C.C.M.
se traducirá más bien en una expresión de deseos, cuya fundamentación se desprenderá
de la constatación de la estrecha dependencia jerárquica de los funcionarios que componen ambas Instituciones respecto de los propios Gobiernos nacionales, condenándolos
de tal manera a la inoperancia en las funciones específicas de control de cumplimiento.”
(Op. Cit. p. 199)
18
34
Doutrina
LABRANO, Roberto Ruiz Diaz. Hacia un tribunal de carácter supranacional. In: Pérez Gonzáles, Manuel. Desafíos del Mercosur. Buenos Aires:
Ciudad Argentina, 1997. p. 175. ______. Mercosur, Integración y Derecho.
Buenos Aires: Ciudad Argentina, 1998.
LAUDO ARBITRAL del Tribunal Arbitral “AD HOC” de Mercosur constituido para entender en la controversia presentada por la República Argentina a la República Federativa del Brasil sobre: “obstáculos al ingreso de
productos fitosanitarios argentinos en el mercado brasileño. No incorporación de las Resoluciones GMC n°s. 48/96, 87/96, 149/96 y 71/98 lo que impide su entrada en vigencia en el Mercosur”. Disponível em <http://www.
mercosur.int/msweb/portal%20intermediario/es/controversias/arquivos/
VII%20LAUDO.pdf>. Acesso em: 28 ago. 2007.
SIMIONATO, Frederico Augusto Monte. Métodos de harmonização legislativa na União Européia e no MERCOSUL: uma análise comparativa. Mercosul: seus efeitos jurídicos, econômicos e políticos nos Estados-membros. 2ª
ed. Porto Alegre: Livraria do Advogado, 1997.
VENTURA, Deisy. Las Asimetrías entre la Unión Europea y el MERCOSUR:
los desafíos de una asociación interregional. Montevidéu: Fundação Konrad Adenauer, 2005.
VENTURA, Deisy; PEROTTI, Alejandro. El Proceso Legislativo del Mercosur. Montevideo: Mastergraf, 2004.
35
El MERCOSUR: una mirada al futuro
Por Sara Lidia Feldstein de Cárdenas
I. INTRODUCCIÓN
Parece evidente que dadas las características de las relaciones jurídicas privadas internacionales el fenómeno de la integración resulta de especial trascendencia, relevancia, delicadeza. En efecto, en un mundo en el que
el libre comercio se ha erigido en una regla de oro, casi en un dogma sacrosanto, los Estados han creído encontrar en la conformación de espacios
integrados una suerte de pasaporte postmoderno hacia la globalización. Al
descorrerse el velo de la guerra fría, la historia como era de suponer no se
terminó, lo que sí pasó es que la historia tomó otro camino, otro rumbo,
sin precisar el destino, pero cargado de nuevos desafíos y problemas, tanto
o más importantes o complejos que los de la épocas anteriores, porque en
realidad, en muchos de esos casos, se pone a prueba, cotidianamente el
futuro de la humanidad toda[1].
La comunidad internacional se encuentra atravesando un período
de transformación, particularmente en las esferas jurídicas y económicas.
El llamado Nuevo Orden Mundial, motivado por el fin de la Guerra Fría
ha provocado, ha estimulado un crecimiento sin precedentes del comercio
internacional y de las inversiones extranjeras. Precisamente, se ha pensado
que esta especial circunstancia, ha dado lugar a la aparición de la llamada
internacionalización, mundialización, globalización la que ha tenido suficiente virtualidad como para llegar hasta el punto de modificar, de cambiar
el concepto mismo de soberanía y donde hoy más que nunca, los Estados
parecen no ser tan soberanos como lo han sido en el pasado.
La denominada sociedad global es el escenario en el que la liberalización del comercio internacional y el aumento de la competencia en los
Sara Lídia Feldstein de Cárdenas
mercados mundiales, la aparición de flujos financieros transfronterizos masivos, y la expansión de las inversiones extranjeras directas se despliegan,
constituyendo algunos de los componentes de la compleja realidad que ha
dado en llamarse globalización[2]. Globalización, que genera simétricamente nuevas oportunidades, acceso a nuevos mercados, a tecnologías, a
inversiones, pero también nuevos riesgos, tales como, la concentración del
poder global, la disminución o pérdida de soberanía de los Estados, mayor
pobreza, más marginalidad. En efecto, a pesar del crecimiento económico
más de mil millones de personas no tienen y muchos más no tendrán acceso a la salud, a la educación básica, ni ninguna posibilidad de acceder a las
nuevas tecnologías de la información[3].
Por todo ello, no deseamos pecar de ingenuos dejando de señalar que
esta tendencia hacia la apertura, hacia el libre comercio internacional no es
igualmente respetada por todos los actores del comercio internacional ya
que hay quienes han preferido lisa y llanamente transgredirlo, porqué no
ignorarlo, a través del mantenimiento de políticas de subsidios[4]. Pero las
reglas no son para los dioses.
Cuando como en esta ocasión nos convoca la temática de la integración, no podemos ignorar que desde una perspectiva real, no formal,
dentro del campo de las relaciones internacionales ella constituye una respuesta concreta a cuestiones concretas, y se la concibe no ya como la mera
formación por las partes de un todo, sino como un proceso comprometido.
Entre otros aspectos, jurídicamente comprometido. Veamos.
II. INTEGRACIÓN Y DERECHO. CORPUS Y ANIMUS
La teoría entiende por proceso de integración, al proceso convergente, deliberado, fundado en la solidaridad, gradual y progresivo, entre
dos o más Estados, sobre un plan de acción común en aspectos económicos, sociales, culturales, políticos. A su turno, simétricamente el derecho de
la integración puede ser definido, aunque reconozcamos que abundan las
definiciones, como el conjunto de reglas jurídicas que rigen y regulan los
procesos de integración regional. Aquí aparece como siempre destacamos,
el derecho como instrumento insustituible, ineludible de todo proceso de
38
Doutrina
integración, así como la armonización legislativa como una de las formas
más aptas para consolidarlo, para la superación de las asimetrías existentes,
de las diversidades legislativas que puedan afectar el logro de los objetivos
de un proceso dado. Por supuesto, que ello presupone la evaluación de tales
disparidades con un profundo conocimiento del contexto histórico, político, económico, social, cultural en el que las reglas jurídicas han surgido, se
han aplicado, han de cumplirse[5].
Casi consustancial y una de las características principales de los
procesos de integración, es su dinamismo, vale decir, su flexibilidad, su
maleabilidad para intentar adaptarse a la realidad vertiginosamente cambiante que se refleja en el escenario internacional. Precisamente este aspecto de los procesos de integración es el que nos impulsa, nos invita a
debatir. Otra característica, no menor, es desde el punto de vista jurídico,
la reducción, no la desaparición, de la independencia de las entidades que
participan en el proceso de integración. Aunque sabemos que no basta el
acercamiento de áreas independientes, ni alcanza con la simple suma de
dos o más mercados nacionales previamente separados para fundar un
espacio integrado. Todo lo contrario. Hay que tener vocación, hay que
tener voluntad, hay que tener objetivos superiores, proyectos comunes.
Una suerte de conjunción de elementos objetivo y subjetivo; del corpus y
del animus.
Porque cuando los Estados convienen la interrelación de sus mercados también acuerdan la interpenetración de sus sistemas en el aspecto económico, político, social, cultural. Conceptos y valores considerados
fundamentales, tales como soberanía, igualdad, nación, adquieren una
nueva significación de insospechada relevancia. Si los gobiernos consideran la incorporación a un esquema de integración, que puede oscilar entre
variantes supranacionales, intermedias o intergubernamentales[6], lo que
indudablemente saben es que las controversias, los conflictos que se generen entre dos o más miembros de la estructura internacional, deberían ser
resueltas ante un foro competente, justo, equitativo. En este sentido, cabe señalar que el modelo europeo es el que ha
puesto de manifiesto la sutil, delicada manera en que pueden llegar a articularse las relaciones entre los órganos comunitarios y los Estados naciona39
Sara Lídia Feldstein de Cárdenas
les, caracterizada por una especial manera en que se adoptan las decisiones
y la peculiar forma en que se ha concebido el control jurisdiccional.
A medida que un grupo de países decide crear una zona de libre intercambio para un número determinado de productos o bien, un mercado
común en el que circulen libremente, sin restricciones cualitativas o cuantitativas bienes, servicios, capitales y personas, o seguir avanzando hacia
la unión política, habrán de saber que están gestando la creación de una
estructura, de un espacio que además de económico, es un espacio en el
que deben existir, reinar reglas legales, normas jurídicas. Por supuesto que
no ignoramos que como juristas estamos siempre tentados por acordar una
importancia desmedida a lo que nos concierne y es de nuestra especialidad,
pero lo cierto es que el perfil jurídico no es el único, ni siquiera el primero
de la empresa comunitaria. Pero tal como la doctrina que seguimos afirma
es uno de los más desarrollados, casi a la altura, bajo todo aspecto, de los
objetivos económicos y su puesta en marcha. Se ha creado a partir de los
tratados fundacionales, un sistema abierto y evolutivo, confiando a las instituciones comunes los poderes necesarios para instaurar y, según el caso,
completar y revocar las reglas comunes destinadas a asegurar la realización
de los objetivos fijados[7]. Sin embargo, el éxito de los procesos de integración depende de un delicado, múltiple equilibrio.
III. NACIÓN VS. INTEGRACIÓN Y SOBERANIA VS.
SUPRANACIONALIDAD
La aparición de los procesos de integración ha trastocado de manera
sensible la estructura de la sociedad internacional tradicional, antes caracterizada por la presencia de una constelación de Estados independientes,
soberanos, cediéndole paso a nuevos principios de representatividad[8]. Su
presencia, su despliegue, y ello es un tema sumamente polémico, ha logrado ubicar en el centro del escenario a las relaciones económicas internacionales, a través de inversiones e intercambio comercial, una suerte de triunfo
del ideario liberal y la prevalencia de la lógica de los llamados estados comercialistas sobre los postulados de los estados territorialistas[9]. En los
espacios integrados la internacionalización, la regionalización de intereses,
40
Doutrina
los objetivos comunes que se perciben como prioritarios, tienen la virtualidad suficiente como para socavar, provocar la consecuente contracción del
denominado dominio reservado de los Estados. Su soberanía.
No puede dudarse que en un planeta globalizado se reducen y se
limitan considerablemente las concepciones tradicionales sobre la soberanía. En todo sentido. Esto ha llevado a los autores a sostener que los
Estados nacionales han empezado a desmembrarse, se han vuelto disfuncionales y si bien siguen siendo actores internacionales, sin embargo,
ya no serán las entidades principales y preponderantes en el futuro, porque no pueden satisfacer las demandas crecientes de sus poblaciones, en
virtud de la perspectiva de la economía global imperante; ya que en un
mundo altamente competitivo ya no poseen los recursos ilimitados de
antaño, para proporcionar soluciones a los nuevos requerimientos, por
lo que sería necesario determinar entonces las unidades naturales de negocios, mediante los cuales se pueda lograr el desarrollo en un futuro
cercano[10].
Se ha reformulado, casi superado, la concepción que afirma la soberanía como el “poder absoluto y perpetuo de una República”, como “el poder supremo ejercido sobre súbditos y ciudadanos sin restricciones legales;
salvo los mandamientos de Dios y el Derecho natural[11]. La manifestación
esencial de la soberanía, se decía antes de la aparición del fenómeno de la
integración, es el poder para crear la ley, a la cual el príncipe se halla exento
de cumplimiento, pudiendo de esta manera dictar leyes para los súbditos
o anular o enmendar las leyes inútiles y que por otra parte no pueden ser
aplicables a ellos. Las únicas limitaciones que tiene el soberano y por ende
se ve obligado a respetarlas, son la ley divina, la ley de la naturaleza o razón,
la ley que es común a todas las naciones y las leges imperii o leyes de gobierno. Por lo tanto el poder del Estado no es arbitrario o irresponsable, sino
derivado de una ley que es superior a él. Para tener validez la ley positiva
deberá conformarse a aquella ley suprema y la soberanía es en esencia un
principio de orden interno[12].
El soberano se sostuvo “es un ser colectivo que no puede ser representado más que por sí mismo; el poder puede ser transmitido, pero la
voluntad no, la soberanía es indivisible porque la voluntad o es general o
41
Sara Lídia Feldstein de Cárdenas
no lo es, y la autoridad soberana es simple y una y no se la puede dividir sin
destruirla”[13].
La doctrina de la soberanía es una cuestión íntimamente ligada al
surgimiento de los Estados nacionales. Mas ella se ha visto profundamente
modificada debido al incremento de procesos de delegación de facultades
de los Estados, que han decidido ejercer en común determinadas competencias que tradicionalmente operaban con total autosuficiencia en el ámbito de sus jurisdicciones. Es más, en algunos esquemas se ha llegado como
sabemos, a contar con órganos supranacionales, cuyas decisiones son autónomas de los gobiernos partes, pero vinculantes y obligatorias, con las
características de ser aplicables en forma directa, inmediata y prevalente, en
cada uno de los Estados que conforman el espacio integrado. Para muchos
esta delicada cuestión “no es problema de delegación de soberanías, sino
más bien de afirmación de ellas en escenarios más amplios y con mayor
vocación de vigencia futura. Porque las soberanías asfixiadas en espacios
estrechos son las que más en riesgo están de ser avasalladas”[14].
Desde nuestra mira consideramos que en lo puntual no se puede
hablar de pérdida, cesión, menoscabo, ni siquiera de erosión del concepto
de soberanía, sino de una nueva noción acorde con los tiempos actuales.
Aquella vieja concepción, la tradicional manera de relacionarse internacionalmente de los Estados sufrió cambios profundos con el advenimiento del
fenómeno de la integración, que permitió pensar a quienes construyeron
la integración europea, que ésta no tiene sentido y dinamismo sino con la
condición de evolucionar hacia una mayor unidad política de Europa. Así
fue pensada: objetivo próximo, la unión aduanera; objetivo intermedio, la
unión económica; finalidades lejanas, la unión política[15]; evolución que
seguramente habrá de superar la crisis ocasionada cuando Francia y Holanda rechazaron la aprobación de la Constitución europea. Porque a nuestro
juicio, siempre los Estados nacionales se moverán en la búsqueda frenética
para poder seguir siendo funcionales, que le permitan mantenerse en la
cresta de la ola, hasta llegar a permanecer en procesos de integración regional donde obtener mayor capacidad de negociación, ampliar sus mercados,
mejorar sus economías, aumentar la capacidad científico tecnológica, para
dar respuestas a los retos actuales. También en esa evolución sufrió una
42
Doutrina
fundamental transformación cuando se dejó de entender a la soberanía
como indivisible e inalienable, incorporándose la idea de limitación, divisibilidad. Ello implicó, significó la aceptación que habrá áreas en las que los
Estados no podrán tomar decisiones libremente; el Estado soberano delegó
en la nueva organización algunas competencias, en pos del logro de objetivos comunitarios considerados de mayor, superior jerarquía.
Sin embargo, subsiste como una suerte de mecanismo de defensa,
como válvula de seguridad que garantiza el resguardo de la identidad de
los Estados nacionales contra el desborde de los poderes comunitarios, el
principio de subsidiariedad, que se encuentra definido en el segundo párrafo del art. 3 b del Tratado de Roma, cuando establece que: “La comunidad
actuará dentro de los límites de las atribuciones que les son conferidas y de
los objetivos que le son confiados por el presente tratado. En los ámbitos
que sean de su atribución exclusiva, la comunidad interviene apenas, de
acuerdo con el principio de subsidiariedad, si y en la medida en que los
objetivos de la acción encarada no puedan ser realizados suficientemente
por los Estados miembros, y puedan, pues, debido a la dimensión o a los
efectos de la acción prevista, ser mejor concretados en el nivel comunitario.
La acción de la comunidad no debe exceder lo necesario para alcanzar los
objetivos del presente tratado”.
En la actualidad no podemos desconocer que la lucha persiste entre quienes no admiten que haya más erosión de los poderes nacionales y
quienes sueñan con una mayor unidad política. No obstante somos de la
opinión que aún en aquellos esquemas que han adoptado, que han avanzado en la supranacionalidad, los Estados Naciones no han perdido su
identidad[16]. Por el contrario la han afirmado. Es la cresta de la ola de la
que antes hablamos.
IV. MERCOSUR: PASADO, PRESENTE Y FUTURO
Nos detuvimos en este trabajo para reflexionar sobre la delicada
cuestión de la soberanía intencionalmente, por entender que esa es la clave
para entender la difícil situación de índole institucional que se encuentra
atravesando el MERCOSUR.
43
Sara Lídia Feldstein de Cárdenas
Las motivaciones del nacimiento en el elenco de espacios integrados
en esta parte del planeta, tuvieron su origen en la finalidad de revertir los
problemas ocasionados por la deuda externa, el estancamiento del comercio internacional la desinversión y terminar con “la década perdida” de
América Latina. No puede ignorarse que la llegada de la democracia también fue sin lugar a dudas un disparador para que Argentina le propusiera
a Brasil un acercamiento económico-político entre ambas naciones. Más
tarde se incorporaron Uruguay y Paraguay aún sin haber ingresado este
último socio en el proceso de democratización.
El 26 de marzo de 1991, hace quince años ya, se suscribió el Tratado
de Asunción (T.A.) por el que se creó el Mercado Común del Sur. En la
propia fundación del espacio integrado, la temida supranacionalidad estuvo ausente de los tratados constitutivos, y aún más, ya que en el Tratado
de Ouro Preto (P.O.P), los Estados se ocuparon de dejar aclarado que los
órganos no son supranacionales, según surge del artículo 2 que le otorga
naturaleza intergubernamental. La doctrina posterior supo que fue la delegación brasileña la que insistió en ese carácter intergubernamental, con
fundamento en el impedimento de orden constitucional del art. 4 de la CN
de 1988, en el que dispone: “A Republica Federativa do Brasil buscara a integração economica, social e cultural dos povos da America Latina, visando
a formação de uma comunidad latino-americana de nações”[17]. La jurisprudencia brasileña emanada del Tribunal Supremo Federal de Brasil ha
dicho que “la recepción de los acuerdos celebrados por Brasil en el ámbito
del MERCOSUR está sujeta a la misma disciplina constitucional que rige
el proceso de incorporación en el orden positivo interno brasileño de los
tratados y convenciones internacionales en general”[18].
Lo cierto es que razones constitucionales, o temores, desconfianzas
de otrora, desencuentros históricos entre dos de los socios, Argentina y
Brasil, no permitieron al esquema avanzar en la profundización institucional. No podemos dejar de señalar que la Argentina ha hecho aunque
no ha terminado los deberes, ha aprobado el artículo 75 inciso 22 y 24 de
la Constitución Nacional (C.N.) en 1994 y ha abierto la puerta hacia una
línea jurisprudencial favorable a la supremacía de los tratados sobre la ley
interna. Pero simétricamente ha dejado subsistentes los artículos 27 y 31
44
Doutrina
de la CN. En efecto, el precepto consagró constitucionalmente la doctrina
sentada por la Corte Suprema en el fallo “Cafés La Virginia S.A. s/ apelación (por denegación de repetición)” del 12 de octubre de 1994, en el cual
nuestro más alto tribunal de justicia reconoció jerarquía supralegal a un
acuerdo celebrado entre la Argentina y Brasil, en el marco de la A.L.A.D.I.
sobre normas nacionales que imponían gravámenes a la importación[19].
A su turno la norma fundamental de Paraguay de 1992 reconoce la
supralegalidad de los tratados internacionales: “La ley suprema de la República es la Constitución. Esta, los tratados, convenios y acuerdos internacionales aprobados y ratificados, las leyes dictadas por el Congreso y otras
disposiciones jurídicas de inferior jerarquía, sancionadas en consecuencia,
integran el derecho positivo nacional en el orden de prelación enunciado...”
(Art. 137: De la Supremacía de la Constitución). Asimismo el Art. 141 (De
los Tratados Internacionales) dispone: “Los tratados internacionales validamente celebrados, aprobados por ley del Congreso, y cuyos instrumentos
de ratificación fueran canjeados o depositados, forman parte del ordenamiento legal interno con la jerarquía que determina el Artículo 137”. Y en
especial en materia de integración, el art. 145 prescribe: “Del orden jurídico
supranacional. La República del Paraguay, en condiciones de igualdad con
otros Estados, admite un orden jurídico supranacional que garantice la vigencia de los derechos humanos, de la paz, de la justicia, de la cooperación
y del desarrollo, en lo político, social y cultural. Dichas decisiones sólo podrán ser adoptadas por la mayoría absoluta de cada Cámara del Congreso”
La Constitución de Uruguay de 1997 establece en el art. 6 que “La
República procurará la integración social y económica de los Estados Latinoamericanos, especialmente en lo que se refiere a la defensa común de sus
productos y materias primas. Asimismo, propenderá a la efectiva complementación de sus servicios públicos”.
Por su parte, la jurisprudencia uruguaya reconoce igual rango a tratados y leyes y por tanto, concede prioridad a leyes posteriores nacionales,
ya que “cabe compartir la tesis de que la ley ulterior al tratado, inconciliable
con éste, supone su derogación”[20].
Según una prestigiosa doctrina este marcado carácter intergubernamental de los órganos del MERCOSUR, responde esencialmente a dos
45
Sara Lídia Feldstein de Cárdenas
causas: los fracasos de algunas experiencias latinoamericanas anteriores
que, muy ambiciosas, tendieron a la supranacionalidad, y por otra parte,
las preocupaciones presupuestarias de los gobiernos de los Estados partes
que los llevan a cuidarse de incurrir en gastos excesivos para administrar
el esquema[21].
Las negociaciones intergubernamentales en los procesos de integración, implican que las estrategias y las metodologías son elaboradas por
los funcionarios gubernamentales, que generalmente son los Cancilleres,
Ministros de Relaciones Exteriores. En una institución intergubernamental, los diplomáticos reciben, cumplen con las instrucciones recibidas, y
en la que la toma de decisiones requiere del consenso unánime. No se nos
escapa que en la negociación de tipo intergubernamental tienen mayor injerencia los grupos de presión económico políticos, llámense empresarios,
sindicatos, provinciales, municipales, entre otros. Ciertamente no hay que
hacer ningún curso para saber que si de ellos depende no se inclinarán por
las instituciones de tipo supranacional, en las que el lobby con resultados
positivos, se verá sino eliminado, francamente limitado. Hay quien llega a
defender la intergubernamentalidad diciendo que un régimen intergubernamental exitoso será aquél que pueda manejar la interdependencia económica a través de una coordinación política negociada. Mirando el modelo europeo la negociación intergubernamental demostró tener, según
esta línea de pensamiento, una dinámica mucho más potente en la Unión
Europea que aquella invertida en el liderazgo supranacional, las instituciones europeas, o los grupos de negocios transnacionales[22].
No existe en el MERCOSUR ningún elemento que nos permita hablar de supranacionalidad, en ninguna de las dos formas en que la doctrina
la entiende, sea ella integral o limitada[23]. Habrá embriones, atisbos.
A mayor abundamiento, y ya dentro del ámbito de la toma de decisión, ciertas opiniones que justifican la regla del consenso, diciendo que
más allá de conferir legitimidad y credibilidad al proceso de integración,
representa al mismo tiempo un elemento nivelador de las asimetrías entre
los cuatro países mercosureños, constituyendo entonces una característica
que definiría el multilateralismo dentro del MERCOSUR y vendría a componer, junto con los principios de simetría, gradualismo y reciprocidad la
46
Doutrina
fórmula institucional con la cual se procura armonizar y salvaguardar los
intereses de cada país en el proceso de integración[24].
Pero su insoportable levedad, su vulnerabilidad, su endeblez, su debilidad institucional se encuentra todavía intacta. Aún con el Protocolo de
Olivos. Ahora cabe que la crítica deje paso a la reflexión, a la propuesta.
Porque la integración encuentra su razón de origen, según creemos, en un
acuerdo de voluntades entre Estados que persiguen objetivos comunes, lo
cual lleva implícito que los beneficios de la integración habrán de repartirse
de manera equitativa.
V. DIMENSION INSTITUCIONAL DEL MERCOSUR
La integración no se agota en las fronteras, ni culmina en las
aduanas, sino que ella se encuentra íntima, profundamente relacionada con la maduración de sus instituciones orgánicas. La “descarnada
intergubernamentabilidad”[25], la simpleza de la competencia normativa que clama por la internalización y un sistema mixto, casi híbrido de
solución de controversias. Vamos a detenernos aquí para analizar este
aspecto.
Según la doctrina más calificada, un acuerdo internacional eficaz requiere la operación de dos procedimientos conceptual y funcionalmente
diferentes, uno para crear normas y otro para aplicarlas, lo cual incluye un
mecanismo de solución de disputas[26]. De manera que siguiendo esta distinción corresponde señalar que en el diseño institucional del MERCOSUR
se destacan por lo menos tres aspectos:
1) El carácter exclusivamente intergubernamental de sus órganos;
2) La naturaleza incompleta de los actos legales, actos normativos
que éstos producen;
3) La ausencia de una jurisdicción, una instancia jurisdiccional independiente, autónoma.
Pero cabe señalar, que si bien el carácter intergubernamental de los
órganos en una primera etapa pudo darle al proceso de integración cierta
flexibilidad, no es menos cierto que no pudo sortear la capacidad adquirida
por los grupos de presión, los que lograron percibir que podían influir con
47
Sara Lídia Feldstein de Cárdenas
mayor efectividad, controlar los resultados, en la toma de las decisiones
desde el plano doméstico que a través de instancias regionales.
Asimismo, en el espacio integrado se estableció para la toma de decisiones el principio del consenso, con la presencia de todas las partes y a
pesar de ciertos progresos e iniciativas posteriores en materia de la implementación de las reglas[27], supo mantener la naturaleza incompleta de
los actos legales, normativos. En efecto, la mayoría de las normas precisan
ser internalizadas a través de actos administrativos y legislativos de acuerdo a los mecanismos y procedimientos establecidos en las constituciones
estaduales. Ciertamente, esta forma de legislar produce demoras, retrasos,
lentitud.
Si a ello se añade que en materia de mecanismos de solución de disputas, de controversias, el MERCOSUR ha adoptado un sistema mixto
orientado a la solución diplomática o negociada y una solución basada en
reglas y principios jurídicos. Y esto no se ha modificado fundamentalmente con la aprobación y vigor del Protocolo de Olivos y la institución del
Tribunal Permanente de Revisión, como máxima autoridad jurisdiccional
del bloque en lo que se refiere a solución de controversias. Desde nuestra
mirada la cuestión no pasa por la creación de instituciones lo cual por cierto no hace más que “burocratizar”, sino por un sistema institucional que
asegure la presencia efectiva y no “meramente decorativa” de los pueblos
en la conducción del proceso.
Cabe señalar que si bien en los años iniciales las instituciones del
MERCOSUR se fueron adaptando a los cambios del proceso, período que
coincidió con el auge de la interdependencia económica de los Estados
miembros, no lo es menos que en la actualidad ellas empiezan a denotar
signos si no de vetustez, de insuficiencia, de vicisitudes, de cierta precariedad. Dicho en palabras de la más autorizada doctrina, más allá de que las
compartamos o no, el MERCORSUR es descarnadamente intergubernamental, y si analizamos su aparente estructura en profundidad sin dejarnos
llevar por el nominalismo, se concluye que sólo existe la omnipotencia de
los intereses nacionales de los Estados miembros mismos. “Ahora bien, el
hecho de que se observen diferencias radicales, no significa una crítica o
un reproche, por el contrario, me parece un reto asumido por los Estados
48
Doutrina
miembros del MERCOSUR: confían en sí mismos y no en pesadas y costosas estructuras institucionales. Las estructuras vacías, como las andinas,
son un lastre y de momento, el MERCOSUR ha entendido la lección. Si
perseveran en su voluntad política de concertación, sus logros en materia
de unión aduanera y mercado común serán ejemplares: habrán conseguido
la cuadratura del círculo en materia de cooperación internacional. La UE
no es precisamente un modelo asociativo internacional para otras áreas del
mundo ni lo es en sí mismo considerado. Es un sistema que responde a necesidades propias y no se puede trasponer. Cada pueblo y cada Estado debe
buscar un modelo propio. Los sistemas institucionales son sólo un medio
en una organización social y deben ser proporcionados a sus necesidades
reales y objetivos”[28].
VI. REPENSANDO EL MERCOSUR: ALGUNAS REFLEXIONES Y
PROPUESTAS
Mucho hemos hablado de debilidades, deficiencias, déficit de la estructura jurídica[29], expresiones, palabras todas ellas que nos exigen que
repensemos el MERCOSUR. El planteo de esta fragilidad, esta insoportable
levedad del ser institucional del MERCOSUR que por otra parte la mayoría
de los autores coinciden en señalar como uno de sus principales rasgos, se
erige en una tarea para el hogar de la sociedad en su conjunto, de la clase
política, de los juristas, de los tecnócratas. Según mi opinión se trata de una
cuestión que permitirá el crecimiento. Es la asignatura pendiente. Porque la integración no es un ser, sino un devenir; no es una situación estable, sino una evolución; no es un resultado, sino una acción que
debe conducir a él[30]. Porque integrarse implica, una suerte de simbiosis
entre interdependencia entre iguales, un obrar conjunto, una reciprocidad
de intereses, una comunidad no repetible en múltiples aplicaciones. Sin
embargo, la integración no viene dada, se va construyendo.
Porque no se nos escapa, tal como lo habrá descubierto nuestro lector, que el área del MERCOSUR por decisión política de los Estados miembros, fue concebida, creada para permitirle a los propios Estados partes, a
los funcionarios políticos de turno, conservar sus roles protagónicos, an49
Sara Lídia Feldstein de Cárdenas
clarse en la intergubernamentalidad. Nos guste o no nos guste a los simples
mortales.
Porque ciertamente también sabemos que en nada contribuye al clima de tensión las declaraciones vertidas por el ministro de comercio exterior de Brasil, quien manifestó que las reglas del MERCOSUR deben ser revisadas, a lo que el secretario de relaciones económicas internacionales de
la Cancillería Argentina contestó que las reglas antes que revisadas deben
ser cumplidas. Tampoco ayuda el estallido del conflicto uruguayo argentino
que llegó a que el Gobernador de Entre Ríos, República Argentina, acusara
por infracción al artículo 55, de la ley 24.051, en grado de tentativa, a raíz de
la instalación de dos fábricas que se están construyendo sobre las márgenes
del Río Uruguay, en territorio de la República Oriental de Uruguay[31]. Los
conflictos, si bien puede válidamente afirmarse que son inevitables, normales, lo cierto es que pueden producir fases prolongadas de estancamiento o
la desintegración (spill-back) del proceso de integración.
Porque compartimos la línea de pensamiento que sostiene que Europa avanzó mucho más en sus aspectos jurídicos que en los políticos, que
“los operadores del derecho han obrado un milagro; han interpretado los
tratados con técnicas constitucionales y deducido de aquellos los principios
que pueden encontrarse en las constituciones de los Estados complejos.
Esta metamorfosis fascinante, ha permitido perfilar las bases jurídicas de la
Unión Europea antes de que la voluntad política la hiciera efectiva”[32].
Porque “las integraciones son alianzas institucionalizadas como reglas de juego que condicionan el comportamiento de los asociados en sus
relaciones recíprocas. Su esencia es restringir el margen de propensión natural a comportamientos unilaterales. Sus reglas pueden ser formales (resultantes del instrumento jurídico) o informales (incluso sobreentendidas),
relativo a aquello que los socios esperan que sea el comportamiento de los
otros socios. Lo importante es que son reglas de juego que reflejan y se
sustentan en una reciprocidad de intereses nacionales, de los que cada país
entiende que le conviene y que es lo que le lleva a aceptar el pacto vinculante y a cumplir con los compromisos asumidos”[33].
Porque no alcanza para la verdadera, profunda, real conformación de
un espacio integrado que unidades que se perciben como individualmente
50
Doutrina
poco adecuadas se unan para formar una dimensión más idónea, más sustentable, con aumento del poder de negociación. No alcanza con eso, es
absolutamente necesario que ese proceso que podrá ser más o menos largo, para evitar los planteamientos abruptos, estériles, demasiado drásticos,
esté imbuido, esté construido sobre vinculaciones culturales, comunidad
de intereses, proyectos conjuntos que permitan resolver la insatisfacción
individual. El famoso animus integratio.
Porque imbuidos de un inocultable como entusiasmado optimismo
diremos que el MERCOSUR, según nuestra propuesta puede llegar a subsistir en el futuro, y lograr mantener su identidad cuando: • Se vea en el mercado común no un fin sino un medio;
• La cooperación le ceda el paso a la integración;
• La supranacionalidad avance sobre la intergubernamentabilidad;
• No nos satisfagan las ironías y las meras declamaciones
políticas; • Se comprenda, sin culpas ni traumas, que los Estados miembros
han perdido la competencia para celebrar acuerdos internacionales con terceros Estados en las materias objeto de regulación
en los tratados fundacionales del esquema;
• Se pretenda superar el soft o light law de los compromisos;
• Se entienda que integración no es cooperación;
• Se restablezca el dialogo entre los miembros del espacio
integrado;
• La última palabra que se oiga provenga del coro formado por las
voces de quienes lo integran, y que esa palabra sea expresada por
la decisión obligatoria, irrecurrible de un tribunal de justicia y
• A su simple, casi rudimentario esqueleto orgánico se le añadan
músculos, sangre, corazón.
Los Estados que lo conforman comprendan que su permanencia en
él es significativamente más ventajosa que salirse del mismo[34]. Porque progreso y estancamiento son fases de los procesos de integración que pueden conducir desde el reemplazo del esquema, a la reformulación de los objetivos iniciales hasta llegar a la profundización y expansión del proceso. (ALALC-ALADI; UE).
51
Sara Lídia Feldstein de Cárdenas
Porque las instituciones tendrían que superar, ir más allá del modelo
intergubernamental.
Porque la integración americana es absolutamente necesaria, es consustancial con las raíces culturales, los antecedentes históricos, los desafíos económicos, entre otros aspectos, bajo cualquier designación que se le
quiera dar. También es una cuestión de identidad. Dicho en otras palabras,
la integración según la veo, va más allá de la voluntad política de los funcionarios de turno, no es en América una cuestión de mercado, de comercio internacional. Es una convicción, un sentimiento entrañable, imposible
de quebrar, pero indudablemente perfectible como toda obra humana. Por
eso, es imprescindible que se siga construyendo el área, superando las dificultades, atenuando las asimetrías, limando asperezas políticas porque el
camino de la cooperación, de la unión si bien no es el más rápido, es el más
pleno, perdurable.
Porque la mentada crisis del MERCOSUR marca un punto de inflexión en la evolución del bloque que tiene virtualidad, potencialidad para
revitalizar el proceso de integración.
Porque si en el viejo continente con un pasado rico en tradiciones,
pero también cargado de conflictos y amargas reminiscencias; culturas diferentes, problemas lingüísticos y dificultades de comunicación que son
difíciles de imaginar en este continente; Estados de dimensiones contrapuestas al extremo, cada uno de ellos con una conciencia nacional viva y
un perfil político bien determinado[35], pudieron, nosotros los americanos
también podremos. Porque llegó la hora de pensar en el futuro no como lo
que va a ocurrir, sino antes bien como lo que estamos dispuestos a hacer.
Salvo que prefiramos entrar de espaldas al futuro. Asumamos honrosamente este ineludible compromiso.
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56
Breve estudo sobre a relação existente entre
os conceitos jurídicos indeterminados, a
discricionariedade e o controle judicial dos
atos administrativos.
Telma Maria Santos1
Versa sobre os reflexos da doutrina dos conceitos jurídicos indeterminados no exercício
do poder discricionário e os limites da liberdade do administrador, à luz dos princípios
constitucionais escritos e imanentes de um Estado de Direito com funções estatais democraticamente distribuídas.
Refers to the reflections of the doctrine of indeterminate legal concepts in the exercise of discretionary power and the limits of freedom of the administrator, in the light of constitutional principles written and immanents of a state of law with state functions democratically distributed.
I–
INTRODUÇÃO
A proposta deste trabalho é fazer uma rápida análise dos efeitos da
doutrina dos conceitos jurídicos indeterminados no exercício da discricionariedade administrativa e no controle dos atos administrativos.
Ao direito alemão credita-se o desenvolvimento da teoria dos conceitos jurídicos indeterminados, originada na Áustria. Na Alemanha, após
uma fase inicial de exagerado controle judicial sobre os atos administrativos, a partir das últimas décadas do século passado, tal sindicação excessiva
tem sofrido abrandamento, de forma a harmonizar o controle judicial com
a liberdade vinculada a princípios, a ser exercida pelo administrador.
Juíza Federal, ex-Auditora de Tributos Estaduais, ex-Promotora de Justiça, ex-Procuradora da República, Pós-Graduada em Direito Processual Público pela Universidade
Federal Fluminense.
1
Telma Maria Santos
Desde os primórdios do desenvolvimento dos conceitos jurídicos
indeterminados, já se configurava o intuito de limitação da discricionariedade administrativa e a conseqüente ampliação do controle judicial do ato
administrativo, porque se tinha em mente que a operação a ser feita seria
de mera interpretação.
Modernamente, em face da evidência de que, em sede de Estado Democrático de Direito, a discricionariedade há de estar sempre vinculada a
princípios norteadores da ordem jurídica que a abriga, não mais releva a
distinção rígida entre ela e os conceitos jurídicos indeterminados.
II – DESENVOLVIMENTO
A outrora decantada intocabilidade do mérito administrativo, consubstanciado na conveniência e oportunidade, há muito que não imobiliza
o Judiciário no exercício da sua função estatal, na qual está assegurada a
sindicação, em vários graus, dos atos administrativos.
A partir de uma leitura cuidadosa do caput do artigo 37, em conjunto com as garantias gravadas ao longo do artigo 5º, ambos da Constituição
Federal de 1988, o Poder Judiciário vem assimilando o entendimento de
que a vontade do administrador deve traduzir a vontade dos valores que
a Carta Republicana impõe e cuida de implementar, defender e preservar,
através dos vários institutos nela previstos.
Dispondo sobre valores inerentes a qualquer regime democrático,
prevendo mecanismos de defesas de tais valores, e conferindo competência
a pessoas e órgãos para defendê-los quando necessário, o constituinte demarcou, indelevelmente, o limite das ações estatais.
É nesta concepção de que todos os atos emanados por agentes públicos deverão estar em perfeita sintonia com os valores norteadores da Carta
Suprema, que se afirma estar praticamente superada a anciã concepção de
que oportunidade e conveniência compunham um núcleo intocável do ato
administrativo.
Já aqui, patenteia-se a indispensabilidade de se conceberem os princípios como estrutura de sustentação e manto intransponível de um corpo
jurídico que pretenda plasmar a índole de um Estado Democrático de Di58
Doutrina
reito. Em tal ponto, torna-se indispensável um passeio pelo ensinamento
do sempre festejado Paulo Bonavides:
Na época em que os princípios ainda se achavam embebidos
numa concepção civilista, a saber, em meados da segunda
década do século XX, por volta de 1916, F. de Clemente fazia a ponderação elementar: assim como quem nasce tem
vida física,, esteja ou não inscrito no Registro Civil, também os princípios “gozam de vida própria e valor substantivo pelo mero fato de serem princípios”, figurem ou não
nos Códigos; afirmação feita na mesma linha de inspiração
antipositivista daquela de Mucius Scaevola, por ele referido,
ao asseverar que o princípio exprime “uma verdade jurídica
universal”.2
A terceira fase, enfim, é do pós-positivismo, que corresponde aos
grandes momentos constituintes das últimas décadas do século XX. As
novas Constituições promulgadas acentuam a hegemonia axiológica dos
princípios, convertidos em pedestal normativo sobre o qual assenta todo o
edifício jurídico dos novos sistemas constitucionais.3
Assim, por já se ter adentrado na era pós-positiva, em que os princípios são concebidos como farol no sistema normativo, e o respeito e
aplicação dos mesmos dizem das características de uma Nação, o Direito
Administrativo não poderia passar ao largo, e nem a discricionariedade
estaria a salvo da subsunção a eles, em face da preponderância axiológica
indiscutível dos mesmos. A abordagem feita pela Prof. Germana Moraes4 é
por demais elucidativa:
Urge abandonar a antiga concepção de discricionariedade,
plasmada sob a égide do “direito por regras”, em função
BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional, São Paulo, Malheiros, 2003, 13ª
edição, p. 256.
3
Idem, p. 363.
4
MORAES, Germana. Controle Jurisdicional da Administração Pública, São Paulo, Dialética, 1999, p. 37.
2
59
Telma Maria Santos
do princípio da legalidade administrativa, e redefini-la, de
acordo com os postulados do constitucionalismo da fase
pós-positiva, a partir da nova noção do princípio da juridicidade e à luz da compreensão filosófica contemporânea do
“direito por princípios”.
A par desta concepção do direito “por princípio”, a discricionariedade administrativa passou a ser redefinida e alarga-se a análise da atuação
administrativa para a vasta averiguação do respeito a princípios tais como
os da razoabilidade, da moralidade, da proporcionalidade, da eficiência.
Juarez de Freitas, numa obra que deve ser referência para todos que
desejem se aprofundar no tema ora exposto pontua, de forma incontroversa, os contornos da discricionariedade em qualquer cenário onde se pretenda que os direitos e garantias fundamentais individuais e coletivos sejam
valores que se concretizem diuturnamente:
De outra parte, justo dar ênfase à natureza sublegal ou infralegal do ato administrativo. Contudo, também aqui há temperamentos. Requer-se uma esclarecida e alargada recepção
para evitar terríveis enganos. Outra vez, o engano maior
estaria em supor que a vinculação se dê inteira e exclusivamente em relação ao princípio da legalidade, quando é claro
que deve ser mais abrangente, vale dizer, o ato administrativo deve estar harmonizado com o plexo de princípios,
sendo este uma tarefa irrecusável do controlador do Direito
Administrativo. Com pertinência, Hans Julius Wolff e Otto
Bachof assinalaram que cada abstrata ou concreta criação
de Direito se situa entre os pólos da inteira liberdade e da
rigorosa vinculação, sem que as extremas possibilidades jamais se realizem. Não se tocam em nenhuma hipótese. Com
efeito, nem o sistema jurídico é auto-regulável por inteiro
– ainda que completável –, tampouco a liberdade é absolutamente franqueável ao agente público por habilitação legal. Ter-se-á, pois, que controlar o ato administrativo como
60
Doutrina
estando, em maior ou menor intensidade, vinculado não
apenas à legalidade, senão que à totalidade dos princípios
regentes das relações jurídico-administrativas, mormente
os de vulto constitucional.5
Neste ponto, insta trazer à baila alguns esclarecimentos acerca dos
conceitos jurídicos indeterminados, os quais floresceram na Alemanha,
mas deitam raízes na Áustria, após a célebre disputa entre Bernatzik e Tezner, no apagar das luzes do século XIX, segundo nos explicita Andreas
Krell:
(...) Bernatzik entendia que conceitos abertos como “interesse público” teriam que ser preenchidos pelos órgãos administrativos especializados, sem a possibilidade da revisão
da decisão pelos tribunais. Tezner, contrário a essa teoria,
exigia um controle objetivo de todos os conceitos normativos – inclusive os vagos – das leis que regiam a Administração e os cidadãos.
Apesar da ampla aceitação dessa última tese, foram criados,
em seguida, limites cada vez mais rígidos para o controle
judicial das decisões administrativas, sob a alegação de que
certos tipos de conceitos legais (os de valor e o onipresente
interesse público) abririam espaço para a “atitude individual”
da Administração e exigiriam uma acurada investigação da
questão para cada caso. Surgiu, assim, a doutrina dos “conceitos jurídicos indeterminados”, os quais não foram mais
considerados como uma expressão da discricionariedade,
mas plenamente sindicáveis pelo Poder Judiciário mediante
interpretação.6
FREITAS, Juarez. Controle dos atos vinculados e discricionários à luz dos princípios.
fundamentais. In: O Controle dos atos administrativos e os princípios fundamentais.
4. ed., São Paulo: Malheiros, 2004.
6
KRELL, Andreas. Discricionariedade Administrativa, Conceitos Jurídicos Indeterminados
e Controle Judicial, Revista ESMAFE, nº 08 – 2004 p. 189.
5
61
Telma Maria Santos
Portanto, resta insofismável a noção de que o poder discricionário
não dota o administrador de poderes divorciados de valores jurídicos sobrepairantes no ordenamento jurídico, e a redução acentuada dos seus tentáculos deu-se preponderantemente na República Federal da Alemanha ao
despertar, profundamente traumatizada, do pesadelo da guerra iniciada em
1939. E é este fundamento político que desaguou num controle rigoroso da
Administração pelo Judiciário, que a doutrina de Krell vem pontuar:
Especialmente após a criação da República Federal da Alemanha, o poder discricionário foi consideravelmente reduzido por parte da doutrina e da jurisprudência. A amarga
experiência do regime nazista, que erradicou o controle
judicial dos órgãos governamentais e administrativos do regime totalitário, contribuiu para um aumento expressivo do
controle judicial em várias áreas da Administração Pública
no período pós-guerra. A partir da promulgação da lei Fundamental de Bonn, de 1949, o reforço do princípio da reserva da lei e a garantia constitucional de uma plena proteção
judicial contribuíram para que a doutrina e jurisprudência,
num primeiro momento, adotassem amplamente a linha de
que o emprego de conceitos jurídicos indeterminados numa
hipótese legal não atribuía qualquer discricionariedade.7
Logo em seguida, porém, Andréas Krell pondera que “na grande
maioria dos países europeus, não está sendo utilizada uma distinção rígida entre discricionariedade e conceitos jurídicos indeterminados”,8 que “a
própria ordem jurídica da União Européia não os diferencia, a exemplo da
França e da Grã Bretanha”,9 e que tal distinção inicialmente preponderante
na Alemanha, há décadas não mais prevalece:
Na própria Alemanha, essa diferenciação se tornou domi Idem, p. 190.
8
Idem, p. 191
9
Idem, Ibidem.
nante na doutrina nos anos 50 do século XX; antes, falava-
7
62
Doutrina
se da discricionariedade cognitiva e da discricionariedade
volitiva. Vale ressaltar, portanto, que aquilo que em outros
sistemas teria sido considerado como discricionariedade,
na Alemanha passou a ser visto como hipótese de interpretação legal, passível de controle pelo judiciário.
A teoria do controle abrangente dos conceitos jurídicos indeterminados empregados nas leis administrativas veio atribuindo aos tribunais alemães um extenso poder de substituição das valorações efetuadas pela Administração. Assim,
até o fim dos anos 70 do século passado, existiu nas áreas do
Direito das Construções, de Polícia, Econômico e Ambiental
(v.g. poluição do ar e da água, reatores nucleares, proteção da
paisagem) um controle judicial quase total dos conceitos legais indeterminados. Os apelos de integrantes da doutrina direcionados ao Poder Judiciário para o exercício de uma maior
auto-restrição lograram ter pouco efeito.
Desde então, contudo, houve uma mudança na doutrina administrativa deste país, que começou a criticar a propriedade
teórico-normativa e efetivo-funcional desse controle judicial
abrangente. Nas últimas décadas, cresceu consideravelmente o número de autores germânicos que não aceitam
mais a distinção rígida entre conceitos indeterminados e
discricionariedade; hoje eles representam talvez a maioria.
Por isso é equivocada a afirmação de vários autores brasileiros de que a posição, que distingue rigidamente entre
conceitos indeterminados e discricionariedade, refletiria a
linha “moderna alemã”. (o original não está negritado).
(...)
Parece equivocada também a distinção rígida no tratamento do controle dos conceitos jurídicos indeterminados – que exigem interpretação,
sendo seu pleno controle judicial a regra – e, por outro lado, dos atos discricionários como decisões baseadas na conveniência e oportunidade, sindicáveis somente em caso de graves erros de avaliação ou arbitrariedade.
63
Telma Maria Santos
Muitas vezes a questão não passa de uma contingência na formulação do
próprio texto legal.10
No entanto, não obstante hoje a doutrina mais abalizada considerar
“o uso de conceitos jurídicos indeterminados e a concessão de discricionariedade, como manifestações comuns da técnica legislativa de abertura das
normas jurídicas, carecedoras de complementação”,11 ou seja, não se insistir
mais numa distinção rígida, ainda há quem se paute pela concepção cada
vez mais em declínio de sempre localizar a discricionariedade no mandamento e os conceitos jurídicos indeterminados na hipótese da norma, com
o que estes últimos exigiriam uma mera interpretação.
Na doutrina de Sérvulo Correia também se encontra importante
reflexão sobre o intuito de restringir a localização da discricionariedade e
dos conceitos jurídicos indeterminados:
“Nos nossos dias, tem de considerar-se ultrapassada a posição clássica, segundo a qual a concessão de discricionariedade se localizaria sempre na estatuição da norma, ao
passo que se inscreveriam necessariamente no Tatbestand
os conceitos jurídicos indeterminados, cuja aplicação se
traduziria sempre em última análise numa tarefa interpretativa, ainda que executada com maior liberdade”. Ao que
cremos, os progressos da doutrina permitiram demonstrar
que a discricionariedade, mesmo quando formalmente situada na estatuição da norma, implica o caráter aberto da
previsão, isto é, a necessidade de aditar aos pressupostos
enunciados na norma aquele ou aqueles outros que se revelam indispensáveis para justificar uma certa decisão. E
embora os conceitos jurídicos indeterminados, ou conceitos imprecisos, tendam a concentrar-se na previsão como
indicadores de elementos da situação concreta, podem
figurar na estatuição como critério de discricionariedade,
Ob. cit., p. 191/192.
Idem, p. 195.
10
11
64
Doutrina
isto é, como processo usado pelo legislador para expressar
uma indeterminação de efeitos.12
Ao discorrer sobre “a recepção da distinção entre conceitos indeterminados e discricionariedade na doutrina brasileira”, Krell esclarece as
duas posições: a da maioria dos doutrinadores brasileiros, que “aceita que a
discricionariedade pode estar localizada na hipótese ou no mandamento da
norma, visão que tem respaldo na referida teoria dos diferentes elementos
do ato administrativo, a qual entende que o motivo bem como o objeto podem conter juízos discricionários”. A outra posição, aceita por um número
crescente de autores nacionais, é a “que rejeita a idéia de que a discricionariedade administrativa possa estar localizada nas expressões vagas e fluidas
dos termos indeterminados legais, enfatizando que estes devem ser preenchidos através de um ato de interpretação intelectiva ou cognoscitiva”.13
Andréas Krell também enfatiza que os doutrinadores filiados à segunda posição acima explicitada referem-se expressamente “às lições do
espanhol Garcia de Enterría, que, por sua vez, foi fortemente influenciado
pela doutrina germânica mais antiga”.14 Importa, então, uma passagem pelas palavras de Enterría e Ramón Fernandéz:
La discricionalidad es essencialmente uma libertad de eleción entre alternativas igualmente justas, o, si se prefiere,
entre indiferentes jurídicos, porque la decisión se fundamenta normalmente en criterios extrajurídicos (de oportunidad, económicos, etc.), no incluidos en la Ley e remitidos
al juicio subjetivo de la Administración. Por el contrario,
la aplicación de conceptos jurídicos indeterminados es un
caso de aplicacións de la Ley, puesto que se trata de subsumir en una categoría legal (configurada, no obstante su
imprecisións de límites, con la intención de acotar un supuesto concreto ) unas circunstancias reales determinadas;
CORREIA, Sérvulo. Legalidade e Autonomia Contratual nos Contratos Administrativos,
Almedina, p. 472/473.
13
Ob. cit. p. 194/195.
14
Idem, p. 195, nota de rodapé.
12
65
Telma Maria Santos
justamente por ello es un proceso reglado, que se agota en
el proceso intelectivo de comprensión de una realidad en el
sentido de que el concepto legal indeterminado ha pretendido, proceso en el que no interfiere ninguna decisión de
voluntad del aplicador, como es lo propio de quien ejercita
una potestad discrecional.15
A doutrinadora Maria Sylvia Zanella Di Pietro comenta a polêmica que, segundo ela, ainda é intensa acerca dos conceitos jurídicos
indeterminados.
No que diz respeito aos conceitos jurídicos indeterminados, ainda
há muita polêmica, podendo-se falar de duas grandes correntes: a dos que
entendem que eles não conferem discricionariedade à Administração, porque, diante deles, a Administração tem que fazer um trabalho de interpretação que leve à única solução válida possível; e a dos que entendem
que eles podem conferir discricionariedade à Administração, desde que se
trate de conceitos de valor, que impliquem a possibilidade de apreciação
do interesse público, em cada caso concreto, afastada a discricionariedade
diante de certos conceitos de experiência ou de conceitos técnicos, que não
admitem soluções alternativas.16
Mas o que precisa ficar evidente é que, segundo as lições já expostas,
o fato de não se aprisionarem os conceitos jurídicos indeterminados nos limites da vinculação, não implica ausência de controle judicial dos mesmos,
especialmente quando interferem em direitos fundamentais.
E é neste contexto que Andreas Krell indaga:
(...) até que ponto a teoria da distinção rígida entre os conceitos indeterminados e discrionariedade – que, como vimos, encontra cada vez menos seguidores na própria doutrina alemã, que procura adequar-se à nova ordem Jurídica’
ENTERRIA, Eduardo Garcia de, FERNÁNDEZ, Tomás-Ramon. Curso de Derecho Administativo, Tomo I. Madrid : Civitas Ediciones, S.L, undécima edicion, 2002, p. 460/461.
16
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo, São Paulo, Atlas, 2004, p.p.
208/209.
15
66
Doutrina
Européia17 – pode levar a avanços no trato das questões do
Brasil, onde os referidos autores há algum tempo defendem
a sua adoção. Parece que, por aqui, a teoria dos conceitos jurídicos indeterminados pode bem servir como instrumento
para a melhoria da sistematização do controle da discricionariedade administrativa e até para a sua redução, como
tem acontecido na Espanha.18
Parece bastante evidente que, no estudo da discricionariedade e dos
conceitos jurídicos indeterminados, deve-se insistir que tais institutos, embora guardando distinção entre si, às vezes tênue, registre-se, resvalam para
um caminho comum, segundo reconhece Krell, ao afirmar ser mais coerente
“ver o uso dos conceitos jurídicos indeterminados, bem assim a concessão
de discricionariedade, como manifestações comuns da técnica legislativa
de abertura das normas jurídicas, carecedoras de complementação”.19 E este
autor arremata, ao se deter no tema “espaço de livre apreciação” não sem
antes prevenir que este espaço “não é característica de todos os conceitos
jurídicos indeterminados”,20 que, “no fundo, a doutrina alemã da margem
de livre apreciação trouxe de volta a discricionariedade para o âmbito dos
conceitos jurídicos indeterminados, de onde ela tinha sido banida”,21 gizando que no Brasil tal teoria foi recepcionada.
Não há, portanto, como ficar imune às reflexões do multicitado autor
no sentido de que parece equivocada também a distinção rígida no tratamento do controle dos conceitos jurídicos indeterminados – que exigem
interpretação, sendo o seu pleno controle judicial a regra – e, por outro
lado, dos atos discricionários como decisões baseadas na conveniência e
Na p. 191, da obra já referida o autor informa que, “na grande maioria dos países europeus, não está sendo utilizada uma distinção rígida entre discricionariedade e conceitos
jurídicos.
18
Ob. cit., p. 195/196.
19
Ob. cit., p. 195.
20
O autor esclarece “essa ‘responsabilidade final’ (Letztverangtwortlichkeit) para decidir
dificilmente é determinada pelo próprio legislador; na maioria dos casos, ela só pode ser
obtida mediante interpretação da lei, a partir de uma análise da estrutura e do conteúdo
do processo de decisão” (p. 198).
21
Idem, p. 199.
17
67
Telma Maria Santos
oportunidade, sindicáveis somente em casos de graves erros de avaliação
ou arbitrariedade. Muitas vezes, a questão não passa de uma contingência
na formulação do próprio texto legal.
Nessa linha, um número crescente de integrantes da doutrina alemã
considera possível a existência desses espaços livres e até de discricionariedade no lado da hipótese da norma. É importante lembrar também que
outras normas legais prevêem um “acoplamento” (Kopplung) de conceitos
indeterminados com o exercício de discricionariedade, sendo que a decisão
sobre a conseqüência já é tomada na concretização valorativa da hipótese
(...).
Vale lembrar também que uma rigorosa se separação entre a hipótese e o mandamento da norma “revela uma visão positiva e excessivamente
mecanicista do processo de aplicação da norma aos fatos, como se existisse uma nítida linha divisória entre o plano jurídico e o plano dos fatos
e como se o direito não resultasse de um processo interintegrativo ou de
uma tensão dialética entre norma e fato. Assim, é cada vez maior o número
de autores alemães que entendem que o legislador habilita (explícita ou
implicitamente) a Administração para completar ou aperfeiçoar, no ato de
aplicação, uma hipótese normativa incompleta ou concretizar uma norma
aberta.”22
Todo este “processo de abertura das normas” e da vinculação aos
princípios constitucionais, no fundo representam uma ânsia legítima de se
buscar a otimização da atuação administrativa à luz de uma realidade que
vem se desenhando com bastante nitidez a partir da segunda metade do
século passado, e cujo mote é a persecução de um Estado voltado cada vez
mais para a impessoalidade, moralidade, ética, razoabilidade, proporcionalidade. São esses os valores que o intérprete e o aplicador da norma deverão
identificar em qualquer diploma legal que lhe caiba interpretar ou concretizar. Em outras palavras, a decisão do administrador deve se ausentar da
esfera do querer pessoal para um querer do sistema normativo em cujo
ápice está a Constituição à qual este mesmo administrador está inapelavelmente vinculado. Indiscutível, portanto, que todos os atos são vinculados
aos princípios embasadores de um Estado Democrático de Direito.
Idem, p. 192/193.
22
68
Doutrina
Nesta toada, cabe transcrever a feliz reflexão da lavra de Juarez de
Freitas:
Grande parte dos equívocos, nessa matéria, repousa no
acrítico emprego dos vocábulos, às vezes com grande imprecisão lingüística, outras vezes com apropriação intencionalmente desviada. De conseguinte, imperativo esclarecer
que, dada a subordinação dos agentes públicos à lei e ao
Direito, a discricionariedade resulta invariavelmente vinculada aos princípios constitutivos do sistema e aos direitos
fundamentais.23
E a afirmação a seguir de José Alfredo Baracho não destoa da linha
do raciocínio ora em exposição:
Os conceitos jurídicos indeterminados, os processos de interpretação, a discricionariedade e sua redução, o interesse
público como conceito jurídico, a arbitrariedade e o abuso
do poder são critérios nucleares relativos à supervisão da
atividade administrativa resultante do exercício dos poderes
discricionários, destacando-se a função ordenadora do Direito, em sua relação com os princípios do Direito Comum
na conformação com o ordenamento geral. A ausência do
controle das formas de agir autoritárias leva ao que é capricho, abusivo e irracional, contrariando os princípios essenciais do ordenamento jurídico.24
A doutrinadora Maria Sylvia Zanella Di Pietro muito embora se refira a “uma solução única válida no direito”,25 traz à tona a possibilidade de
apelo aos princípio da razoabilidade. É o que se destaca do texto abaixo:
Ob. cit.
BARACHO, José Alfredo de. Teoria geral dos conceitos legais indeterminados. In: Cidadania e Justiça, 1º semestre/2000, p. 124/125.
25
Ob. cit., p. 211.
23
24
69
Telma Maria Santos
Alega-se que, quando a Administração emprega esse tipo
de conceito, nem sempre existe discricionariedade; esta não
existirá se houver elementos objetivos, extraídos da experiência, que permitam a sua delimitação, chegando-se a uma
solução única válida diante do direito. Neste caso, haverá
apenas interpretação do sentido da norma, inconfundível
com a discricionariedade. (...).
Se, para delimitação do conceito, houver necessidade de
apreciação subjetiva, segundo conceitos de valor, haverá
discricionariedade. (...).
No primeiro caso, o Poder Judiciário pode examinar o ato
da Administração, porque ele não é discricionário. No segundo, não pode examinar os critérios de valor em que se
baseou a autoridade administrativa, porque estaria penetrando no exame da discricionariedade. Mesmo neste caso,
alguns autores apelam para o princípio da razoabilidade
para daí inferir que a valoração subjetiva tem que ser feita dentro do razoável, ou seja, em consonância com aquilo
que, para o senso comum, seria aceitável perante a lei.26
Em vista de todas as ponderações explicitadas, resta claro que é imprescindível verificar se se está ou não diante de uma “zona cinzenta” e a
doutrina de Enterría e Rámon Fernández é elucidativa a não bastar:
(...) convenciene hacer algunas precisiones para evitar melentendidos y salir al paso de ciertas críticas a las que éstos
han dado lugar. Por lo pronto hay que notar que en la estructura de todo concepto indeterminado es identificable
un núcleo fijo (Begriffken) o “zona de certeza”, configurado por datos previos y seguros, una zona intermedia o de
incertidumbre o “halo del concepto” (Begriffhof), más o
menos precisa, y, finalmente, una “zona de certeza negativa”, también segura en cuanto a la exclusión del concepto.
26
Idem, p. 211/212.
70
Doutrina
Por ejemplo: la zona de certeza del justo precio de esta casa
puede situarse en diez millones de pesetas, precio absolutamente mínimo según las estimaciones comunes; la zona
de imprecisión puede estar entre diez y quince; la zona de
certeza negativa, de quince hacia arriba. Igualmente para el
concepto de “trastorno de orden pública”: el núcleo es claro,
el halo puede ser más difuminado, la zona de certeza negativa es el orden mismo, o con mínimas e irrelevantes alteraciones, etc. Supuesta esta estructura del concepto jurídico
indeterminado, la dificultad de precisar la solución justa
se concreta en la zona de imprecisión o “halo” conceptual,
pero tal dificultad desaparece en las dos zonas de certeza,
positiva o negativa, lo cual no es baladí, precisamente, en
vía de principio.27
Na verdade, os postulados atuais do Direito Administrativo apenas
reforçam a lição ampla de que os personagens detentores de funções estatais estão jungidos aos princípios norteadores do respectivo ordenamento
jurídico legitimador de suas atribuições.
Neste aspecto, convém transcrever a primorosa lição de Habermas
em que ele reflete sobre o que denominou de “o processo da formação da
vontade”:
A formação política da vontade culmina em decisões sobre
políticas e leis, que precisam ser formuladas na linguagem
do direito. Isso implica, no final das contas, um controle
das normas, quando se examina a possibilidade de os novos programas se encaixarem no sistema jurídico vigente.
O legislador político só pode utilizar suas autorizações de
normatização jurídica para a fundamentação de programas
de leis compatíveis com o sistema de direitos e acopláveis ao
corpus das leis vigentes. Sob esse aspecto jurídico, todas as
resoluções têm que ser submetidas a um exame de coerên Ob. cit., p. 462.
27
71
Telma Maria Santos
cia. Pois a unidade do direito precisa ser resguardada, por
razões da sua própria segurança. (...), num Estado de direito
instituído é possível ir além e submeter o próprio controle
de normas, realizado pelo legislador, a uma revisão através
de um tribunal que controla as lei emitidas, sob o ponto de
vista da conformidade com a constituição”.28
Nada mais natural, portanto, que, no Brasil, o mesmo Judiciário a
quem compete afastar lei incompatível com a Constituição, tanto no controle difuso quanto no concentrado, anule atos administrativos que atentem
contra qualquer dos valores abrigados pela Carta Magna. Daí porque não
há como se sustentar a intocabilidade da conveniência e da oportunidade,
já que, necessariamente, elas se submetem à ordem constitucional vigente.
III – CONCLUSÃO
Restou evidente que, na atualidade, muito mais aceitável do que diferenciar discricionariedade dos conceitos legais indeterminados é vê-los
como dois vetores que devem sempre convergir para a mesma direção segura e aspirada em qualquer Estado Democrático de Direito: uma administração voltada para a concretização dos direitos, portanto exercendo a sua
autonomia na tomada de decisão, porém sabedora que tal liberdade sempre deverá estar direcionada para uma finalidade vinculada aos princípios
constitucionais escritos e implícitos.
Neste aspecto, a noção de que os atos administrativos hão de ser vistos como de maior ou menor grau de vinculação denota maior consistência
com o arcabouço do ordenamento jurídico posto, e o controle desta subsunção pelo Poder Judiciário nada mais significa do que o pleno e legítimo
exercício de uma das funções estatais.
O reconhecimento de que o dogma de “uma única solução correta”,
que visava a conferir aos Tribunais a mais ampla sindicação dos atos administrativos, já não seduz como antes, não significa conceder ao administra HABERMAS, Jürgen. Direito e Democracia entre facticidade e validade. Tradução: Flávio
Beno Siebeneichler. Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro, 2003, Vol. I, 2ª ed., p. 210.
28
72
Doutrina
dor um poder imune a controle judicial, mas reconhecer que na chamada
“zona de incerteza” dos conceitos jurídicos indeterminados, o controle há de
verificar se a decisão se compatibiliza com o contexto jurídico em questão,
à luz dos princípios norteadores deste contexto. Mas antes de tal reflexão, é
necessário perquirir se se está, de fato, diante de uma “zona sombria”, ou se
há como identificar uma “certeza positiva” ou uma “certeza” negativa.
IV – BIBLIOGRAFIA
BARACHO, José Alfredo de. Teoria geral dos conceitos legais indeterminados. In: Cidadania e Justiça, 1º semestre/2000
BONAVIDES, Paulo. Curso de Direito Constitucional. São Paulo : Malheiros, 2003, 13ª edição.
CORREIA, José Manuel Sérvulo. Legalidade e Autonomia Contratual nos
Contrato Administrativos. Almedina.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. São Paulo : Atlas,
2004.
ENTERRIA, Eduardo Garcia de, FERNÁNDEZ, Tomás-Ramon. Curso de
Derecho Administativo, Tomo I. Madrid : Civitas Ediciones, S.L, undécima
edicion, 2002.
FREITAS, Juarez. Controle dos atos vinculados e discricionários à luz dos
princípios. fundamentais. In: O Controle dos atos administrativos e os princípios fundamentais. 4 ed. São Paulo : Malheiros, 2004.
HABERMAS, Jürgen. Direito e Democracia entre facticidade e validade, Vol.
I, 2 ed. Tradução: Flávio Beno Siebeneichler. Rio de Janeiro : Tempo Brasileiro, 2003.
KRELL, Andreas. Discricionariedade Administrativa, Conceitos Jurídicos
Indeterminados e Controle Judicial. Revista ESMAFE, nº 08 – 2004.
MORAES, Germana. Controle Jurisdicional da Administração Pública. São
Paulo : Dialética, 1999.
73
BREVES NOTAS SOBRE EL CONTROL DE
CONSTITUCIONALIDAD EN LA REPÚBLICA ARGENTINA
Y EN LA REPÚBLICA FEDERATIVA DE BRASIL.
Francisco Geraldo Apoliano Dias
SUMÁRIO: 1. Planteo de la cuestión; 2. Control de Constitucionalidad – nociones básicas;
3. El control de Constitucionalidad en la República Argentina; 4. El control de constitucionalidad en la República Federativa de Brasil; 5. Conclusiones; 6. Bibliografia en lengua
castellana; 7. Bibliografia en lengua portuguesa.
1. PLANTEO DE LA CUESTIÓN
Parece haber consenso doctrinario sobre la afirmativa de que la
Constitución es la norma suprema1 de un País.
Tampoco parece haber disenso, cuando se afirma que, promulgado
el texto constitucional, surge un nuevo orden jurídico que pasará a regular
todas las relaciones jurídicas individuales y grupales, incluso las relaciones
de los individuos y de los grupos con el propio Estado; a final, el Derecho,
como el aire, está por todas partes.2
En la República Argentina, algunos tratados internacionales se encuentran en un pie de
igualdad con el Texto Magno –no hay supremacía del ordenamiento jurídico externo
sobre el interno –ver Artículo 31 de la Constitución vigente. En la República Federativa
de Brasil, disfrutan del “status” de enmienda constitucional los tratados y convenciones
internacionales sobre los derechos humanos, una vez satisfechas las condiciones fijadas
en el Artículo 5º, § 3º de la Carta Constitucional en vigor. La expresión “los tratados con
las potencias extranjeras” constante del Artículo 31 de la Constitución de la República
Argentina tiene, por lo tanto, un ámbito bien más amplio que la dicción constante del
Artículo 5º, § 3º de la Constitución de Brasil.
2
NINO, Carlos Santiago – Introducción al análisis del derecho, 2ª ed. P. 1, Editorial Astrea,
Buenos Aires, 2005.
1
Francisco Geraldo Apoliano Dias
La Constitución, que al menos en tesis refleja la voluntad del pueblo,
expresa las líneas básicas del ejercicio del poder estatal; o más apropiadamente, disciplina el ejercicio de las funciones básicas del Estado, ahí comprendidas las que derivan de acciones cuya naturaleza suele ser clasificada
como legislativa, ejecutiva o judicial.3
Si se habla de un “un nuevo orden jurídico”, esto presupone un conjunto jerarquizado de normas jurídicas en donde la Constitución es “la cabeza de capítulo”. A ella se siguen los demás actos normativos que dan forma al ordenamiento jurídico, y que deben guardar compatibilidad con los
preceptos constitucionales, expresión en la cual se incluyen los principios y
valores constitucionales – expresos o implícitos.
Queda claro que esto sería lo ideal. Pero ni siempre ocurre así. Hay
actos normativos (sentido amplio de la expresión) de menor rango, editados por cada uno de los tres Poderes del Estado,4 que afrontan, velada o
abiertamente la Constitución.
Cuando esto ocurre se pone en jaque la supremacía constitucional; la
seguridad jurídica, uno de los más importantes principios constitucionales, estará afrontada y, en análisis última, se puede decir que la propia voluntad del
pueblo habrá sido afrontada y este conflicto “se convierte entonces en una fractura (o ruptura) del consenso básico que la Constitución debe asegurar”.5
En el Libro XI, Capítulo VI, de su obra “Del Espíritu de las Leyes”, al disertar sobre la
Constitución de Inglaterra, Montesquieu (Burdeos-Francia, 1689) sostiene que, “En cada
Estado hay tres clases de poderes: el Poder Legislativo, el Poder Ejecutivo de las cosas relativas al derecho de gentes y el Poder Ejecutivo de las cosas que dependen del derecho civil. En
virtud del primero, el príncipe o jefe de Estado hace leyes transitorias o definitivas, o deroga
las existentes. Por el segundo, hace la paz o la guerra, envía y recibe embajadas, establece la
seguridad pública y precave las invasiones. Por el tercero, castiga los delitos y juzga las diferencias entre particulares. Se llama a este último Poder Judicial y al otro Poder Ejecutivo del
Estado” –Ob. Cit., 7ª ed., traducción Nicolás Estevanez, Editorial Heliasta S.R.I. Buenos
Aires, 2005.
4
Los Decretos por razones de necesidad y urgencia –ver Constitución de la Nación Argentina, Art. 99, nº 3– editados por el Jefe del Poder Ejecutivo, bien podrán, por ejemplo,
no guardar compatibilidad vertical con los cánones constitucionales. Lo mismo puede
suceder con una “Medida Provisória” editada por el jefe del Poder Ejecutivo de la República Federativa de Brasil; o con una ley ordinaria oriunda del Poder Legislativo; o con un
Regimiento Interno de un Tribunal. Y mismo un fallo judicial puede estar contaminado
por vicios de inconstitucionalidad...
5
SOLA, Juan Vicente – Control Judicial de Constitucionalidad, p. 11, Abeledo Perrot,
3
76
Doutrina
Tales ocurrencias no son esporádicas: si uno emprende una búsqueda en los periódicos forenses, especialmente en los que publican los fallos
de los tribunales, por supuesto que encontrará muchísimas decisiones proclamando la inconstitucionalidad de actos normativos editados por agentes
de los tres Poderes del Estado e incluso, la inconstitucionalidad de fallos
oriundos de órganos judiciales de menor jerarquía.
El tema del control de constitucionalidad de los actos normativos, y de
los juzgados, es uno de los más importantes del Derecho Constitucional.
Tanto es así, que en la gran mayoría de los países en que el Estado
Democrático de Derecho prepondera, hay órganos judiciales específicamente incumbidos de velar para que la supremacía de la Constitución no
sea apenas un ideal, un mito, o mera figura de retórica.
A estos órganos judiciales se atribuye la responsabilidad de efectuar
el control de constitucionalidad de los actos normativos en general y de
los fallos judiciales.
En algunos países este papel lo desempeñan los Tribunales
Constitucionales, tal como se da, por ejemplo, en Alemania, España, y
Portugal.
Pero ¿cómo se hace el control judicial en la República Argentina y en
la República Federativa de Brasil?
¿Qué actos u omisiones están sometidos al control judicial de
constitucionalidad?
¿Hay un control judicial de constitucionalidad preventivo?
¿El control judicial es concentrado o difuso?
¿Las Cortes Supremas de Argentina y de Brasil son tribunales
constitucionales?
¿Cuáles son los efectos de las declaraciones de inconstitucionalidad?
Estas son algunas de las cuestiones que surgen, cuando alguien se
propone a estudiar el tema, cuya importancia bien podrá ser correctamente
evaluada siempre que no se olvide que no es bastante que a la Constitución deba conformarse todo el ordenamiento jurídico; el principal objetivo deberá estar centrado siempre, en la obtención de un grado efectivo de
cumplimiento de los cánones constitucionales, preservándose, con esto, la
Buenos Aires, 2001.
77
Francisco Geraldo Apoliano Dias
fuerza normativa que les sea propia “en toda su integridad, en todas sus
partes, en todos sus contenidos, también en sus implicitudes”.6
Consignadas estas breves observaciones, cumple pasar al examen de
las cuestiones propuestas.
2. CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD – NOCIONES
BÁSICAS
“El Derecho aparece cuando los hombres de un grupo intentan regular sus relaciones mediante un equilibrio entre las ventajas y desventajas que cada uno obtiene de esas relaciones: equilibrio entre el daño y la
reparación, equilibrio entre el mal causado a la colectividad y la sanción
infringida a su autor, etc. El hecho de que este equilibrio sea a menudo
ilusorio y oculte relaciones de fuerza, significa solamente que los valores
que se afirman sirven entonces para disimular los comportamientos reales;
la equidad y la justicia, simbolizada por la balanza, no dejan de ser por ello
los valores que fundamentan el derecho”.7
Aunque la afirmación de Maurice Duverger parezca estar más vinculada a las cuestiones civiles y penales, no se puede olvidar que, por en cima
de todas las ramas del Derecho y de sus respectivas normas, está posicionada la Constitución, cumbre de todo el sistema jurídico y en la cual se van a
encontrar los principios fundamentales, los valores y las garantías que estén
en vigor en una dada sociedad.
La Constitución, que debe ser un retrato fiel de los factores reales de
poder que actúen en un dado grupo social, otorga fundamento de validez a
las demás normas que integren un determinado orden jurídico.
Es cierto para Hans Kelsen, las cosas no serían así tan sencillas. Para
este respetado filósofo y jurista, “... la norma que representa el fundamento
de validez de otra norma es, en su respecto, una norma superior”; pero la
búsqueda del fundamento de validez de una norma “... no puede proseguir
hasta el infinito, como la búsqueda por la causa de un efecto. Tiene que
BIDART CAMPOS, Germán – El Derecho de la Constitución y su fuerza normativa, p.
20, Ediar, Buenos Aires, 1995.
7
DUVERGER, Maurice (prólogo de Pablo Lucas Verdú) – Instituciones Políticas y Derecho Constitucional, 5ª edición, p. 25, Ariel, Barcelona, 1970.
6
78
Doutrina
concluir en una norma que supondremos la última, la suprema. Como norma suprema tiene que ser presupuesta, dado que no puede ser impuesta por
una autoridad cuya competencia tendría que basarse en una norma aún
superior. Su validez no puede derivarse ya de una norma superior, ni puede
volver a cuestionarse el fundamento de su validez. Una norma semejante,
presupuesta como norma suprema, será designada aquí como norma fundante básica (Grundnorm)”.8
El raciocinio se apoya en una abstracción (la Grundnorm.) Pero la
Constitución no necesita apoyarse en una norma presupuesta. Sus fundaciones y soportes deben ser siempre, los factores reales de poder, fuerzas
concretas y perceptibles, que resultan directamente de las actividades (políticas, económicas, culturales, sociales, entre otras) desarrolladas por los
integrantes de un dado agrupamiento social.
A semejanza de un espejo, la Constitución refleja los factores reales
de poder y desde ahí retira los fundamentos de validez de que necesite, para
irradiarlos por todo el sistema normativo subalterno.
Esto ¡es concreto, real, existe! Distintamente de lo que ocurre con la
“Grundnorm” que es sola una ficción creada para respaldar un raciocinio
–de brillo y vigor incontestables– desarrollado por Hans Kelsen, en su Teoría Pura del Derecho.
Y la prueba de lo que se está a afirmar, se la ofrece la propia Constitución de la República Argentina, sancionada en 1853, y reformada solamente en cinco oportunidades (1860, 1866, 1898, 1957 y 1964.)
Con esto se puede concluir que, a pesar de los varios períodos en que
actuaron gobiernos de excepción (gobiernos dictatoriales) mucho de los
lineamentos básicos trazados por los constituyentes de 1853, siguen validos
y produciendo efectos; efectos, cumple subrayar, deseados por la Sociedad
Argentina (si así no fuera, quizás nuevas Cartas Políticas hubieran sido promulgadas, durante los 155 (ciento cincuenta y cinco) años, contados desde
la sanción constitucional de 1853 hasta nuestros días (2008.)
En “La Constitución Reformada”, Roberto Dromi y Eduardo Menen,
explican por qué la técnica “vinos nuevos en odres viejos” ha producido los
KELSEN, Hans – Teoría Pura del derecho, traducción de la segunda edición en alemán,
por Roberto J. Vernengo, p. 202, Universidad Autónoma de México, México, D.F., 1982.
8
79
Francisco Geraldo Apoliano Dias
resultados jurídicos-constitucionales tan deseados y auspiciosos acá en la
República Argentina.
En palabras candentes, sostienen: “Entendemos que la Constitución
está dada de un modo completo. No es una obra inconclusa, sino que responde a la realidad y define auténticamente la cultura jurídica de nuestro
país. Es la Constitución de 1853, adaptada a los tiempos modernos. Es
mucho más programática y operativa.
Cuando fue dictada la Constitución de 1853, sólo había catorce provincias fundantes envueltas en guerras civiles. Hoy el país está integrado
por veintitrés Estados provinciales.
Como era una Constitución para esa época, no consagraba los derechos políticos y menos aún los llamados derechos de tercera generación, los
derechos humanos, la integración.
Esta reforma no es una reforma inconclusa; es parcial, pero integrada, cierra el circuito de la renovación del derecho” (Ob. Cit. P. 28, Ediciones
Ciudad Argentina, Buenos Aires, 1994 (los destaques son míos.)
No sería razonable criticar la idea central encartada en la cita antecedente. A nadie que se haya habituado a estudiar el Derecho Constitucional,
se le escapó el impactante enriquecimiento del bloque de constitucionalidad del Derecho Argentino, ante la dicción actual del inciso 22, del Artículo 75, de la Constitución Reformada de 1994.
Pero no fue esto lo que se pasó en la República Federativa de Brasil:
de 1824 (año de otorga de la primera Carta Política, por el emperador Pedro I) hasta el año 2008,9 seis Constituciones más fueron promulgadas: la
de 1891 (en esta Carta predominaron los intereses de la oligarquía de los
latifundios y de los que se dedicaban al cultivo del café); la de 1934 (la del
gobierno provisorio de Vargas; fue elaborada por una Asamblea Constituyente); la de 1937 (la “Polaca”, otorgada por Vargas en su gobierno dictatorial); la de 1946 (democrática, elaborada por una Asamblea Constituyen Desde 1824 a 2008 ya se han pasado 174 (ciento setenta y cuatro) años – en este lapso de
tiempo, 7 (siete) Constituciones estuvieron rigiendo el Estado Brasileño... ¿Y las reformas de la Constitución? La actual ya fue reformada 56 (cincuenta e seis veces)... ¿Qué
conclusiones se puede extraer de esta realidad fáctica? ¿Las Cartas Brasileñas siempre
estuvieron divorciadas de los factores reales del poder? Es posible... Por lo menos la actual
está en vigor desde hace 20 (veinte) años...
9
80
Doutrina
te electa para esta finalidad específica); la de 1967 (elaborada por juristas,
aprobada por el Congreso que había sido elegido antes del golpe militar, y
promulgada por el gobierno dictatorial); y la de 1988 (democrática, aunque
el Congreso Nacional que hubiera sido elegido durante el período dictatorial, la haya aprobado.)
Es fácil percibir las razones por las cuales tantas Cartas Políticas
estuvieron rigiendo los destinos de Brasil: les faltaba expresar los factores
reales del poder de una forma auténtica en tanto posible: la Constitución
necesita reflejar, de preferencia todos, y no solamente algunos, los factores
reales del poder.
De no ser así no logrará vida larga; sucumbirá ante los reclamos y
presiones de los grupos sociales –las fuerzas vivas de la sociedad; perderá
legitimidad y la reforma o sustitución por otra Carta Política –lo que ni
siempre ocurre pacíficamente– será inevitable.
No obstante las peculiaridades del constitucionalismo en la República Argentina, en la República Federativa de Brasil y en los demás Países del
Cono Sur,10 cuyos ciudadanos soportaron, en su gran mayoría, la violenta,
triste y dañosa experiencia de gobiernos dictatoriales, la posición de destaque que ocupa la Carta Política, y el corolario natural que a esto se sigue,
cual sea, la incolumidad de sus normas, principios, valores y garantías, avalan todo el sistema normativo y le confieren grados de certeza, seguridad,
y equilibrio (desde el punto de vista jurídico) sin los cuales las relaciones
políticas, económicas, sociales y todas las demás que se puedan legítima y
lícitamente desarrollar en el seno de una sociedad políticamente organizada, no estarán asentadas en cimientos sólidos.
Por eso las cuestiones relacionadas al ejercicio de la jurisdicción constitucional, concebida como la que va a “ tutelar, mantener y controlar la supremacía de la constitución”11 empiezan a surgir, una vez promulgadas las
primeras Cartas Políticas; y asumen importancia de excepcional relieve.
La expresión está siendo empleada para significar toda Latinoamérica, desde el Río
Grande (México –aunque que ubicado en América del Norte) hasta el Polo Sur: la “Patria
Grande” tal como la soñaron Bolívar y otros más. Es cierto, entretanto, que en el párrafo
las menciones se refieren solamente a Brasil y a los demás Países de América del Sur.
11
CAMPOS, German J. Bidart – Manual de la Constitución Reformada, Tomo III, p. 426,
Ediar, Buenos Aires, 1999.
10
81
Francisco Geraldo Apoliano Dias
Tales cuestiones están estrechamente vinculadas al tema de la supremacía de la Constitución, ya afirmada en otro punto de esta exposición.
El objetivo del control, a su turno, se vincula a la obtención de un
grado efectivo de cumplimiento del dogma de la supremacía de la Carta
Política, ante las demás normas, y en faz de la actuación de los agentes
públicos vinculados a cada una de las tres funciones del Estado tal como
tradicionalmente concebidas.
Si el dogma de la supremacía constitucional es respetado, será propio hablar de “Estado de Derecho”: las normas jurídicas, desde las del más
alto rango, hasta las que se encuentren ubicada en el puesto jerárquico más
modesto, estarán revestidas de efectividad, o sea: si la jerarquía entre ellas
está siendo respetada, las normas producirán los efectos jurídicos que le
son propios, siempre que a ellas se les de cumplimiento.
En este contexto asume especial relieve la actuación de los agentes
públicos (sentido amplio de la expresión): si reverencian los dictámenes
constitucionales al desempeñaren los menesteres propios de sus competencias, entonces será realmente propio hablar de “Estado de Derecho”: la
Constitución y el sistema normativo que de ella deriva, estarán siendo respetados por todos y, con esto, al menos en tesis, las condiciones ideales
para la consecución del ‘bien común’12 y por ende de la paz social estarán
presentes y será fácil detectarlas en un dado grupo social.
12
El profesor Ives Gandra da Silva Martins Filho, citando Santo Tomás de Aquino, afirma
que “Bien es aquello que a todos apetece”. Apetece porque posee una perfección capaz de
atraer, sostiene el profesor. En cuanto a ‘comunidad’ subraya que el exponente mayor de
la filosofía tomista afirma que “la comunidad es un cierto todo”. A esto el profesor Silva
Martins Filho agrega: Hay una cierta unidad entre los participantes, como integrantes de
un todo: los hombres, por participaren de la misma naturaleza humana, conforman una
comunidad. Comunidad es, pues, una “común unidad” o (una) “común unión”, una comunión entre aquellos que participan de una misma naturaleza y tienden a un mismo fin – ver
“El Principio ético del bien común y la concepción jurídica del interese público” in Revista
Jurídica Virtual, vol. 2, nº 13, junio/1999 – http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/revista/
Rev_13/princ-etico.htm. La Revista Jurídica Virtual es una publicación del Gobierno de
Brasil (Presidência de la República – Casa Civil – Subchefia para Assuntos Jurídicos.) En el
artículo mencionado el autor alude a la “Suma Teológica” (Sulina – 1980 – Porto Alegre,
11 Volumes, tradução de Alexandre Corrêa, edição bilíngüe latim-português). Aquino,
S. Tomás de – “El Bien”(Universidad de Navarra – 1996 – Pamplona, seleção de textos,
introdução e tradução de Jesús García López.) El título del artículo del Profesor Silva
Martins Filho fue traducido para la lengua castellana. La referencia bibliográfica a las
82
Doutrina
Cuando se pasa así, el ordenamiento jurídico gana en legitimidad y
efectividad. Y es esto lo que efectivamente importa: legitimidad y efectividad; seguramente son dos de los puntos cardinales de un sistema jurídico
vigente, cualquiera que sea.
Pero si no se pasa así, la incertidumbre, la inseguridad, y el desequilibrio en las relaciones jurídicas se encargarán de solapar los fundamentos
del propio “Estado de Derecho”; la paz social estará seriamente amenazada
y, desde ahí, no será difícil ocurrir el avance rumbo al caos; y en el caos, será
difícil antever lo que podrá ocurrir...
Se habló de “Estado de Derecho”. Pero un “Estado de Derecho” solamente adquirirá existencia efectiva, si, en sí mismo, asegurar a sus súbditos
el respeto a la Constitución.
“Respeto que si bien cabe observar a todos sus integrantes está fundamentalmente destinado a gobernantes, a quienes las cartas magnas tratan de limitar para garantizar un efectivo ejercicio de libertad por parte de
los ciudadanos.
Este respeto sólo se logra con la existencia de un verdadero sistema
de control”.13
Dicho esto, cabe preguntar: ¿cuáles son los requisitos básicos necesarios a un mecanismo central de control, para que pueda ser considerado
como tal?
Un verdadero sistema de control necesita atender a tres requisitos:
– Supremacía constitucional: es un presupuesto del sistema que
exige al ordenamiento jurídico su establecimiento en forma jerárquica: en el topo estará posicionada la Constitución. La supremacía debe ser entendida en un doble aspecto; que todas las
normas y actos se adecuen a la Norma Ápice, y que haya un procedimiento más solemne de reforma de la Constitución si comparado con el que fuera fijado para reformar de las demás reglas
del ordenamiento jurídico – en esto consiste la rigidez de las normas constitucionales.
obras de Santo Tomás de Aquino y el nombre del órgano del Gobierno de Brasil responsable por la publicación virtual están en lengua portuguesa.
13
TORICELLI, Maxilimiano – El Sistema de Control Constitucional Argentino, p. 36, Lexis Nexis Depalma, Buenos Aires, 2002.
83
Francisco Geraldo Apoliano Dias
Queda claro que no se podrá hablar de control de las normas constitucionales, si una norma de rango inferior pueda ser sancionada por el
procedimiento que sea propio para sancionarse una Constitución (caso
esto fuese admitido, la norma de menor rango pasaría a posicionarse en el
mismo rango de los cánones constitucionales y, con esto, para más allá de
la Constitución ser modificada, la supremacía ya no existiría, ni material ni
formalmente.)
– Órgano controlante14 independiente y con fuerza vinculante: un
órgano controlador podrá ser considerado independiente cuando solamente pueda actuar como juez; y no como juez y parte, o
como juez y miembro de la Fiscalía del Ministerio Público, a la
vez (no habrá independencia si el órgano que sancione normas
o realice actos sea el mismo que los controle), aunque el componente humano que lo integre no sea el mismo en una y otra
situación fáctica.
Pero no bastará solamente la existencia de un órgano distinto; debe
tenerse en cuenta la forma de designación de sus miembros, el período de
permanencia en sus cargos, los procedimientos de remoción, la autonomía
de sus funciones y la intangibilidad (irreductibilidad) de sus remuneraciones o, por lo menos, la imposibilidad de que puedan ser modificadas al
talante de otros órganos.
Parece evidente que no será posible hablar de independencia y de
fuerza vinculante, si las decisiones de este órgano no estuvieren revestidas
del poder de imperio que les asegure la característica del cumplimiento obligatorio, de tal manera que de ellas no se las pueda considerar como equivalentes a meras “recomendaciones” o a sencillos “consejos o sugerencias”.
– Alcance del control a toda norma, acto u omisión, tanto estatal
como privada: Si la Constitución es la norma suprema, toda y
cualquier actividad que se realice dentro de su campo de actuación, debe a ella ser conforme, de tal manera que no se podrá
admitir la invocación de razones –cualquiera que sean sus na Este vocablo, que es utilizado en el castellano, tal como se habla y se escribe en la República Argentina, no figura en el Diccionario de la Real Academia Española. En esta
exposición se utiliza, también, la forma controlador, dado que uno y otro vocablo tienen
el mismo significado o sentido.
14
84
Doutrina
turalezas– para excepcionar esta o aquella actividad, privada o
estatal, del mencionado control.
Estos tres requisitos son básicos: no es posible prescindir de ninguno
de ellos y seguir hablando de la existencia de jurisdicción constitucional o
de control de constitucionalidad.
Pero solamente estos requisitos no son bastantes para que un órgano
de control de constitucionalidad pueda, efectivamente, llevar a buen término su imprescindible misión.
Algunos requisitos complementarios se agregan a los “básicos” garantizando su efectivo y eficiente funcionamiento.
Es necesario, por ejemplo, que haya completa autonomía de pensamiento de los integrantes del órgano,15 independientemente de la manera
como se los designe; y esto es un punto fundamental, dado que no se puede
decir que no exista la posibilidad de que la designación (o diciendo de mejor manera, que aquel a quien incumbir hacer la designación) no influencie
en menor o mayor grado, en la actuación del nombrado.
Por otro lado, es fundamental que la decisión de los conflictos ocurra
en un lapso temporal razonable, cualquiera que sea la naturaleza del órgano encargado del ejercicio de la jurisdicción constitucional: la observancia
fidedigna del principio de la duración razonable del proceso será muy importante; fundamental para ser más exacto.
Es fácil entender la exigencia de celeridad. Si la solución requerida
fuera postergada para más allá de lo que se podría considerar un lapso de
tiempo razonable,16 bien podrá revelarse ineficaz, con todas las consecuencias que desde ahí puedan advenir.
Por eso se instituyeron ciertas garantías, por ejemplo, en pro de los magistrados, que son
vitalicios, inamovibles y sus sueldos no pueden ser reducidos; es una garantía, principalmente para los ciudadanos, y una cautela a medida en que, con esto, se intenta disminuir
en tanto posible, eventuales intentos de influencia externas sobre los integrantes del órgano controlador, lo que podrá comprometer el resultado a ser obtenido merced de la
actuación de otros órganos o autoridades.
16
La complejidad de las cuestiones –de hecho y jurídicas– sometidas al examen del órgano
controlante deben ser consideradas antes de afirmarse que el pronunciamiento requerido
estaría tardando en demasía. Diversos textos jurídicos consagran el principio de la duración razonable del proceso. El Convenio Europeo para la Protección de los Derechos
Humanos y las Libertades Fundamentales, proclamado por la Asamblea General de las
Naciones Unidas el 10 de diciembre de 1948, dispuso en el Art. 6º, 1, que toda persona
15
85
Francisco Geraldo Apoliano Dias
Otro requisito complementario importante se relaciona al hecho de designar quiénes serán los legitimados para ejercer el control de
constitucionalidad.
La Doctrina, sin perder de vista la experiencia registrada en el Derecho Comparado, alude a:
– Legitimación restringida: solamente unas pocas personas, u órganos, podrán impulsar el control de constitucionalidad; es lo que
ocurre, por ejemplo en España –hay “el recurso directo de inconstitucionalidad”– y en Francia, en dónde los particulares, de
ninguna manera detienen legitimación para requerir la inconstitucionalidad de una norma.17
– Legitimación amplia: cualquier persona que se halle afectada en un
derecho subjetivo o en un interés legítimo, puede pedir que se haga
dicho control. En la República Argentina, por ejemplo, esto se pasa
así, porque la reforma de 1994 expresamente lo permitió.18
tiene derecho a que su causa sea oída, equitativa y públicamente, y dentro de un plazo razonable, establecido por la ley, se pronuncie la sentencia que decidirá los litigios
(...). En la Constitución Brasileña en vigor –la de 1988– figura expresamente el principio
constitucional-procesal de la duración razonable del proceso (Art. 5º, inc. LXXVIII.)
17
TORRICELLI – Ob. Cit. P. 40.
18
La parte inicial del Artículo 43 de la Carta Política en vigor, está así redactado: “Toda
persona puede interponer acción expedita y rápida de aparo, siempre que no exista otro
medio judicial más idóneo, contra todo acto u omisión de autoridades públicas o de
particulares, que en forma actual o inminente lesione, restrinja, altere o amenace, con
arbitrariedad o ilegalidad manifiesta, derechos y garantías reconocidos por esta Constitución, un tratado o una ley. En el caso, el juez podrá declarar la inconstitucionalidad
de la norma en que se funde el acto u omisión lesiva” (...). De este dispositivo constitucional, solamente esta lectura es posible: cualquier persona puede requerir el ejercicio de
la jurisdicción constitucional. Las disposiciones del Art. 43 de la Carta Política en vigor
en La Nación, también autorizan a que se concluya que el control de constitucionalidad:
a) lo titularizan los jueces y tribunales; b) por lo tanto es difuso –varios órganos judiciales pueden proclamar la inconstitucionalidad de una norma; c) puede ser ejercitado en
contra acto u omisión practicada por autoridades o particulares (el control asume característica de universalidad: todo acto u omisión, de particular o de autoridad, puede ser
cuestionado ante el Poder Judicial competente); c) el pedido de control de constitucionalidad puede asumir carácter preventivo o represivo en tanto se cuide de simples amenaza
a derecho, o de lesión, ya perpetrada, en contra el patrimonio jurídico de un ciudadano o
de un ente privado o público; d) la celeridad es la nota distintiva de estos procedimientos
ante el órgano judicial. Estas conclusiones son simples ejemplos, lo que no impide que
otras más puedan ser extraídas del canon constitucional ya reproducido.)
86
Doutrina
– Legitimación popular: cualquier persona que tenga (o no) soportado perjuicio puede ejercitar el control.
Sobre esto, TORICELLI aclara que “esta legitimación está presente,
en el orden federal, en la acción de hábeas corpus, que se justifica pues el
afectado se encontrará, en numerosas ocasiones, imposibilitado de ejercer
la acción”.19
Acá conviene hacer un paréntesis para consignar algunas anotaciones sobre el hábeas corpus, como acción precipuamente destinada a garantizar el derecho fundamental a la integridad física20 y a la libertad de locomoción que, si amenazados o afrontados, ponen en jaque la supremacía de
la Constitución.
La Constitución en vigor en la República Argentina en su Artículo
14 dispone que: “Todos los habitantes de la Nación gozan de los siguientes
derechos conforme a las leyes que reglamenten su ejercicio; a saber:”
(...)
“De entrar, permanecer, transitar y salir del territorio
argentino;”
(...)
El derecho de locomoción está expresado de esta manera. Pero, ¿qué
ocurre cuando este derecho y su “prius lógico” – el derecho a la integridad
física– son violados por acto ilegal o abuso de poder?
En la República Argentina, la Ley 23.098 del año 1984,21 en su Artículo 3º establece:
Corresponderá el procedimiento de hábeas corpus cuando
se denuncie un acto u omisión de autoridad pública que
implique:
Ob. Cit. P. 40.
Si la integridad física (en la cual se incluye la integridad mental) no fuera preservada,
por supuesto no sería posible (o por lo menos habría la posibilidad de ser especialmente
dificultado) el ejercicio del ‘jus deambulandi’ referido por los romanos.
21
Sancionada el 28 de septiembre de 1984 y promulgada el 19 de octubre de 1984; B.O
25/10/84.
19
20
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1. Limitación o amenaza actual de la libertad ambulatoria,
sin orden escrita de autoridad competente;
2. Agravación ilegítima de la forma y condiciones en que se
cumple la privación de la libertad sin perjuicio de las facultades propias del juez del proceso si lo hubiere.
En los casos de limitación de la libertad dispuesta con motivo
del estado de sitio (Art. 23 de la Constitución Nacional) “... el procedimiento de hábeas corpus podrá tender a comprobar: la legitimidad del
estado de sitio; la correlación entre el orden de privación de la libertad y
la situación que dio origen a la declaración del estado de sitio; la agravación ilegítima de la forma y condiciones en que se cumple la privación
de la libertad que en ningún caso podrá hacerse efectiva en establecimientos destinados a la ejecución de penas; el ejercicio del derecho de
opción, previsto en la última parte del Artículo 23 de la Constitución
Nacional” –Art. 4º.
La denuncia de hábeas corpus podrá ser interpuesta por el propio
interesado, o persona (cualquier que sea) que lo haga en su favor –Art. 5º.
En la propia acción de hábeas corpus –en el caso concreto, por lo
tanto– los jueces podrán declarar “ex oficio” la inconstitucionalidad, cuando la limitación de la libertad se lleve a cabo por orden escrita de una autoridad que obra en virtud de un precepto legal contrario a la Constitución
Nacional – Art. 6º.
Con esto se hace prevalecer la norma constitucional –los efectos del
acto (la orden escrita de la autoridad) son neutralizados (dejan de producir
efectos fácticos y jurídicos.)
Se considerarán definitivas las sentencias de los tribunales superiores, a efectos del recurso de inconstitucionalidad deducido ante la Corte
Suprema de la Nación –Art. 7º.
La ley nacional de hábeas corpus tiene vigencia en todo el territorio de la Nación, cualquiera sea el tribunal que la aplique. No obstante, la
vigencia de la ley no impedirá la aplicación de las disposiciones constitucionales o legales de las provincias, cuando se considere más eficiente la
protección del hábeas corpus –Art. 1º.
88
Doutrina
La aplicación del hábeas corpus corresponderá a los tribunales nacionales o provinciales –Art. 2º.
La denuncia de hábeas corpus podrá ser formulada oralmente o por
escrito (Art. 9º.) El auto de hábeas corpus determinará, en el plazo que el
juez fije, la presentación del autor del acto lesivo, con un informe circunstanciado del motivo (arts. 11 y 12.) La audiencia se realizará con la presencia de las partes citadas, siendo obligatoria la presencia del detenido – arts.
13 y 14.
El juez admitirá o rechazará las pruebas ofrecidas en la audiencia. El
juez oirá a los intervinientes –Art. 15. Encerrada la audiencia, el juez dictará inmediatamente la decisión –Art. 17.
Contra la decisión del juez, podrá apelarse por escrito u oralmente
ante la Cámara –Art. 19.
La posibilidad de intervención de los miembros de la Fiscalía del
Ministerio Publico está asegurada (esto incluye la legitimidad para recurrir
a la decisión, cualquiera que sea su sentido – Art. 21.
Cuando se haga lugar a la denuncia, las costas del proceso serán a
cargo del funcionario culpable; rechazada que sea, las abonará quién las
causó (principio procesal de la causalidad) –Art. 23.
Habrá sanciones pecuniarias cuando la denuncia fuere maliciosa por
ocultamiento22 o mendacidad declaradas en la decisión –Art. 24.
En estas breves notas sobre el procedimiento del hábeas corpus, despierta la atención al hecho de que la dilación probatoria es asegurada; en
Brasil, por ejemplo, la prueba es producida de plano (preconstituida) lo que
de alguna manera puede concurrir para tornar aun más célere el procedimiento de la acción de hábeas corpus.
¿Y en Brasil, cómo se pasan las cosas? En Brasil, el “Habeas Corpvs”
(de ordinario se utiliza la expresión tal como está puesta en Latín, y no
adaptándola a la Lengua Portuguesa) también es utilizado para asegurar
la integridad física (sentido amplio) y la libertad de locomoción, el “ir” y
“venir” (el jus deambvlandi de los romanos) en toda su extensión.
El vocablo “ocultamiento” no figura en el diccionario de la Real Academia Española,
aunque sea utilizado en el castellano tal como se habla y se escribe en la República Argentina.
22
89
Francisco Geraldo Apoliano Dias
El texto constitucional que refiere al “habeas corpvs” está así redactado (versión libre para la Lengua Castellana): “Se concederá ‘habeas
corpvs’ siempre que alguien sufrir o encontrarse bajo amenaza de sufrir
violencia o coacción en su libertad de locomoción, por ilegalidad o abuso
de poder” –CF. 1988, Art. 5º, LXVIII. Es una garantía fundamental, por
lo tanto.
Hay quien lo clasifique como recurso, como “remedio heroico”, y
como acción propiamente dicha, siendo esta la clasificación doctrinaria
más acatada, lo que le confiere la naturaleza de derecho subjetivo público,
o sea un derecho que es concedido a cada persona que se encuentre en una
situación jurídico-material prevista en el ordenamiento jurídico, como hipótesis de cabimiento de la acción de “habeas corpvs”.
Sin embargo de la previsión constitucional, la acción de “habeas
corpvs” está disciplinada con más detalles en la legislación procesal penal
codificada (Código de 1941) en los Artículos 647 a 667, que cuidan de las
hipótesis de cabimiento, límites en la legislación ordinaria, casos de prevención o represión, órganos judiciales competentes para decidir la acción,
y efectos de su impetración y de su fallo.
En que lo respeta a la legitimación (o legitimidad) para impetrar el
“habeas corpvs” el rito procesal la confiere a cualquier persona: por lo tanto,
todos pueden impetrarla en pro del “coacto” sin que ninguna otra exigencia
–por ejemplo, las referidas a la legitimatio ad cavsam (legitimidad para la
causa) o ad processvm (o para el proceso)– sea impuesta.
El Artículo 644 del Código Procesal Penal –CPP que regula la legitimidad para la impetración, incluye al miembro de la Fiscalía del Ministerio
Público; y la doctrina sostiene que la persona jurídica, por igual, es parte
legítima para impetrar la acción de “habeas corpus”.
Condición esencial para enjuiciar una acción de “habeas corpus”, es
la existencia de un acto ilegal o practicado con abuso de poder, atentatorio
a uno de los derechos más fundamentales del ser humano –la libertad, la
integridad física, y el derecho de locomoción.
Doctrinariamente acto ilegal es lo que sea contrario a la ley (sentido
“lato” de la expresión) lo que autoriza a que se concluya que cualquier persona puede practicarlo.
90
Doutrina
A su vez la expresión abuso de poder puede ser conceptuada como
el uso injustificado de violencia en la ejecución de un acto administrativo,
con empleo de procedimiento que exceda la competencia propia de la autoridad publica. Lo que se puede decir de este tipo de acto es que importará
siempre en “desvío de finalidad”.
Estas conductas –queda claro– se las pueden adoptar solamente los
detenedores del poder, o sea, los servidores públicos (sentido amplio del
término) de mayor o menor rango.
Por otro lado, si se cuida de abuso de poder, y el poder23 lo detienen
los servidores públicos, entonces no será propio excogitar de la posibilidad
de la utilización del “habeas corpus” en una situación de hecho en que la
legitimidad pasiva procesal le tocaría a un particular.
Pero en la Constitución reformada de la Argentina (1994) “no hay
distinción entre los actos de autoridad y los actos de los particulares”. Es
oportuno traer a colación lo vertido en ocasión del debate, desarrollado en
la Cámara de Senadores del Congreso de la Nación, en oportunidad de sancionarse la Ley 23.098: “Creo que el Artículo l8 de la Constitución Nacional
no debe entenderse como que circunscribe el ámbito del hábeas corpus a la
circunstancia en la orden, la detención o la amenaza a la libertad provenga
exclusivamente de autoridad pública; creo que debe extenderse también a
la situación en que la restricción, la amenaza a libertad, sea ejecutada por
particulares.
Esto, por cierto, no es una ocurrencia sino que está sostenido por
abundantes citas doctrinarias y jurisprudenciales. En tal sentido, Quiroga
Lavé sostiene que la Constitución no distingue entre autoridad pública y
autoridad privada, razón por la cual se puede acertar el hábeas corpus contra actos de particulares”.24
En verdad, una vez jurídicamente institucionalizado, lo que pasa a existir son competencias, legalmente delimitadas.
24
DROMI, Roberto y MENEN, Eduardo – Ob. Cit. P. 171. Los argumentos desarrollados
para justificar la posición asumida por los doctrinadores –ambos fuertemente vinculados a la actividad académica y política (el Senador Eduardo Menen presidió la Convención Nacional Constituyente que sancionó la reforma de 1994)– son abundantes: no se
olvidaron de referir que “... cuando se dictó la Constitución de 1853 ya estaba en vigencia
el Habeas Corpus Act de los ingleses, de 1679, que se refería a esta figura para remediar la privación de libertad, cuando proviniera de particulares. Del mismo modo, en el
23
91
Francisco Geraldo Apoliano Dias
De ordinario, la competencia para apreciar y decidir las acciones de “habeas corpvs” es de los órganos judiciales singulares –jueces de primer grado.
La competencia de los órganos judiciales colegiados –los Tribunales– la ejercitará ante los recursos interpuestos de los juzgados proferidos
por los jueces singulares.
Pero hay los que tienen el privilegio del fuero; y la Constitución Federal en vigor reservó la competencia originaria a los tribunales (Tribunales de Justicia de los Estados-Miembros) o a los tribunales superiores –el
Superior Tribunal de Justicia(STJ) y el Supremo Tribunal Federal (STF.)
El fuero privilegiado deriva del hecho del “paciente”, o de la autoridad responsable por la práctica dicha ilegal ocupar cargos públicos, o también por ejercer la función del órgano judicial competente para decidir.
El acto ilegal (expresión acá utilizada en su sentido más amplio y
que engloba, por lo tanto las dos situaciones de hecho ya mencionadas –la
existencia de un acto ilegal o la de un acto que haya sido practicado con
abuso de poder) puede ser prontamente neutralizado porque la propia
Constitución estableció en el inciso LXV, del Art. 5º, que “el arresto ilegal
(la privación ilegal de la libertad, incluso la que resulte de abuso de poder)
será inmediatamente relajado por la autoridad judicial”.
fuero aragonés también regía la institución del manifiesto cuando la restricción provenía de particulares”. También fue invocado precedente de la Suprema Corte de Justicia
de la Nación –el caso Kot– en dónde fue establecido “... que basta la comprobación de
un atentado contra los derechos humanos de libertad reconocidos por la Constitución,
cualquiera fuese el origen de los actos lesivos, de particulares o del Estado, para que los
tribunales deban restablecer el derecho vulnerado, de manera expeditiva y terminante. Hay mención aun las iniciativas de las Constituciones de los Estados Provinciales,
por ejemplo, Buenos Aires, Catamarca, Chaco, Entre Ríos, Formosa, Jujuy, La Pampa,
Río Negro y Salta, textos en dónde se contempla el hábeas corpus contra particulares, y
proyecto del flamante constitucionalista Profesor Doctor Reynaldo Vanossi, presentado
en la VIII Conferencia Nacional de Abogados de La Plata, en lo cual se preveía la procedencia del hábeas corpus cuando la restricción proviniese de particulares – Ob. Cit.
P. 172. Estos precedentes son sumamente importantes y, por supuesto, habrán de ser
tomados en cuenta cuando de la elaboración –se espera en futuro no tan remoto – de
una Constitución para todo el Cono Sur a ejemplo de lo que ya está en andamiento en
la Unión Europea. Podrá parecer utopía, pero los esfuerzos de integración siguen ocurriendo a poco y poco. ¿Quién imaginaría la posibilidad de libre tránsito de personas –en
una etapa inicial entre la Argentina y Brasil– prevista para el final del año 2008? Y hay
esfuerzos en otra dirección, pero no se comportaría destacarlos acá en esta exposición.
92
Doutrina
Es decir: el control de constitucionalidad podrá ser efectuado “ex
officio”. El juez singular o el órgano judicial colegiado competente, como
corresponda, al constatar la ilegalidad de la constricción, pondrá el arrestado en libertad, de pronto y, con esto, la supremacía constitucional estará
restablecida.
Pero si la constricción fuera mantenida, entonces el “Habeas Corpus”
podría ser utilizado por cualquier persona (incluso pelo propio arrestado)25
para sanar la ofensa a la Constitución.
El control de constitucionalidad en las hipótesis aventadas, podrá
ser: a) efectuado “de oficio” –la autoridad judicial competente relaja el arresto ilegal; b) a pedido –el propio arrestado (o alguien por él)– pide la
libertad y, en este caso, la legitimidad para requerir la soltura, es amplia;
cualquier persona la puede pedir.
El “habeas corpus” puede ser utilizado “preventivamente” –cuando
se objetive evitar las consecuencias de un acto ilegal que esté a punto de ser
practicado– o “represivamente” si la ilegalidad o el abuso de poder ya se
consumó, y el derecho de locomoción ya fue o persiste siendo violado (el
arresto se mantiene.)
Además de estas situaciones ya mencionadas, el Código Procesal Penal –Art. 648– relaciona siete hipótesis más de cabimiento de la acción de
“habeas corpus” (la coacción será considerada ilegal): I – si no hay justa causa; II – si alguien está arrestado por más tiempo que el legalmente previsto;
III – cuando quien ordenar la coacción no tenga competencia para hacerlo;
IV – si hubiera cesado el motivo que autorizó la coacción; V – si alguien
no fuera admitido a prestar fianza, en los casos en que la ley la autoriza;
VI – si el proceso fuera manifiestamente nulo; VII – si estuviera extinta la
punibilidad.
Los efectos de la concesión del “habeas corpus” son varios; y van a
depender de la naturaleza procesal del pedido: “preventivo” o “represivo”.
Si el orden es concedido estando arrestado el paciente, el efecto será
inmediato: el paciente será puesto en libertad –§ 1º del Art. 660, del CPP.
Si es posible arbitrar fianza y la garantía fuera prestada, el paciente
también será suelto de pronto –Art. 660, § 3º.
No es necesario que el pedido de “habeas corpus” sea firmado por un abogado.
25
93
Francisco Geraldo Apoliano Dias
En los casos en que la acción tenga carácter preventivo, concedida
el orden de “habeas corpus”, el juez determinará la expedición de un salvoconducto, lo que importa en decir que el paciente ya no podrá ser arrestado
(la amenaza, por lo tanto, tendrá sido neutralizada) –§4º del Art. 660.
Es posible la concesión del orden de “habeas corpus” ante la existencia de una investigación o de una acción penal que estén en curso. Si la
concesión del orden de “habeas corpus” no estuviera vinculada al propio
proceso, en este no influirá; en contrario, le pondrá término. Si el orden
fuera concedida con fundamento en la nulidad del proceso, le pondría
término, pero aquello deberá ser renovado, salvo si la punibilidad ya estuviera extinta (lo que ocurre a causa del transcurso del tiempo) –Art.
652 del CPP.
Los efectos del restablecimiento de la supremacía constitucional,
merced de la utilización de procedimiento sumarísimo del “habeas corpus”,
se producen “inter partes”. El precepto constitucional afrontado subsistirá
íntegro en el ordenamiento jurídico.
Finalizo el abordaje indicando las etapas del procedimiento: a) el interesado expone las circunstancias fácticas y pide a la autoridad judicial
competente que haga cesar la constricción ilegal o abusiva.
La autoridad judicial podrá, de plano, hacer cesar la constricción expidiendo el orden necesario, o solicitará “informaciones”26 a la autoridad
responsable por la ilegalidad o abuso (si es necesario, se podrá designar
día, hora y local para que el arrestado sea presentado a la autoridad judicial
competente.)
Prestadas las “informaciones” –es común que el plazo fijado para
tanto sea de cuarenta y ocho horas– se enviará el proceso a la Fiscalía del
Ministerio Público para dictaminar.
Volviendo el proceso de la Fiscalía, la autoridad judicial emitirá su
fallo y concederá o denegará el orden de “habeas corpus”.
Destacada la importancia de esta forma de control de constitucionalidad mediante el empleo de la acción de hábeas corpus, en la Argentina y
en Brasil, vuelvo al tema principal de este título.
Al solicitar las “informaciones” el juez estará cumpliendo el principio constitucional procesal de la contradicción.
26
94
Doutrina
Un breve esbozo sobre los sistemas de control de constitucionalidad
será útil para permitir una visión, en tanto posible más amplia, del tema
que se estudia.
El compromiso político-jurídico firmado por un dado agrupamiento
social al promulgar una Constitución, cuál sea, lo de garantizar su efectividad y supremacía de maneras a que todo no pase de una pomposa figura
de retórica, vacía de significación e inepta para producir cualquier efecto
en el plan fáctico y en el plan lógico del Derecho, impulsa a que se incluya,
en los distintos ordenamientos jurídicos-positivos, formas de efectivizar el
control.
Son múltiples las posibilidades –los estudiosos de Derecho Comparado así lo notician.
Cumple por lo tanto, delimitar el ámbito de este tópico que se va a
examinar; y la investigación se circunscribirá, básicamente, a los sistemas
de control del Occidente y, más específicamente, a los que son practicados
en la Argentina y en Brasil.
La Doctrina es ubérrima en clasificaciones de los sistemas de control
de la constitucionalidad: ¡hay de todo, para cada preferencia posible!
Juan Vicente Sola,27 que ha pontificado durante un cierto período en
la Universidad de Brasília (Brasil) como profesor titular visitante, empieza
su disertación sobre el tema advirtiendo que para clasificar diversos sistemas de control judicial de constitucionalidad “ deben tenerse en cuenta los
siguientes elementos”: a) Los órganos a los cuales corresponde el poder de
control; b) La forma en que se plantea y resuelve la cuestión de constitucionalidad; c) Los efectos que se derivan de la decisión judicial sobre la cuestión de constitucionalidad; todo ello tanto en relación a la norma sometida
a control como también respecto del caso concreto en el cual se hubiese
planteado eventualmente la misma cuestión”.28
Partiendo del sistema de control en cuanto al órgano, en cuanto a las
vías, y en cuanto a los efectos, Bidart Campos, en su Manual de la Consti El autor ha trabajado también, como Eisenhower Fellowship, con los profesores Burke
Marshall y Harry Scheider y con el juez Antonín Scalia de la Corte Suprema de Estados
Unidos de América.
28
SOLA, Juan Vicente –Control Judicial de Constitucionalidad, p. 161, Abeledo-Perrot,
Buenos Aires, 2001.
27
95
Francisco Geraldo Apoliano Dias
tución Reformada, clasifica los sistemas en: “Político y Jurisdiccional”; este
último sistema de control, a su vez puede subdividirse en: “difuso, concentrado y mixto”.29
Con excepcional clareza y sin pérdida del rigor investigativo, el Maestro de muchos pasa a desarrollar cada tópico de su clasificación; merece
la pena conferir:30
El control es político cuando “está a cargo de un órgano político (por
ejemplo: el Consejo Constitucional en la constitución de Francia de 1858, o
el Senado en la de 1852 del mismo país”.
El control es jurisdiccional cuando “dicho control se moviliza dentro
de la administración de justicia o poder judicial”.
El control jurisdiccional es difuso, “cuando cualquier órgano jurisdiccional –y todos– pueden ejercer el control (por ejemplo: en Estados
Unidos)”.
Será concentrado, “cuando hay un órgano jurisdiccional único y específico, al que se reserva la competencia exclusiva de ejercer el control
(por ejemplo Italia, Uruguay, España, etc.); (a veces, ese órgano jurisdiccional no forma parte del poder judicial, sino que se considera un órgano
extra-poder, como en Italia)”.
Se habla de un control mixto, “cuando tanto un tribunal constitucional como los jueces ordinarios invisten competencia, cada cual mediante
diversas vías procesales (por ejemplo: Perú y Colombia)”.
Disertando sobre las vías procesales que pueden ser utilizadas para
provocarse el control constitucional de tipo jurisdiccional, el Maestro sostiene “... que son fundamentalmente las siguientes: a) La vía directa, de acción o de demanda, en la cual el proceso se promueve con el objeto de atacar
la presunta inconstitucionalidad de una norma o un acto; b) La vía indirecta, incidental o de excepción, en la cual la cuestión de constitucionalidad se
articula o introduce en forma incidental dentro de un proceso cuyo objeto principal no es la posible declaración de inconstitucionalidad, sino otro
distinto; c) La elevación del caso efectuada por el juez que está conociendo
Manual de la Constitución Reformada, Tomo I, p. 36, Ediar, Buenos Aires, 2001.
Lo que figurar entre colmillas (“”) fue lo que Bidart Campos escribió en la obra mencionada en la nota de pie antecedente (la de nº 20.)
29
30
96
Doutrina
de un proceso, a un órgano especializado y único para que resuelva si la
norma que debe aplicar es o no inconstitucional”.
Bidart Campos aún destaca que, “dentro de la vía directa cabe la variante de la llamada acción popular, en la cual quien demanda puede ser
cualquier persona, aunque no sufra agravio con la norma impugnada”.
La cuestión de la legitimidad para provocar el control también es enfrentada por el gran constitucionalista; para él, sujeto puede ser: “a) El titular
de un derecho o interés legítimo que padece agravio por una norma o un
acto inconstitucionales; b) Cualquier persona (una sola o un número mínimo
exigido por el régimen vigente), en cuyo caso la vía es directa y se llama acción popular; c) El ministerio público; d) Un tercero que nos es titular de un
derecho o interés legítimo personalmente afectado, pero que debe de algún
modo cumplir la norma presuntamente inconstitucional, que no lo daña a
él pero que daña a otros relacionados con él” (el ejemplo para la hipótesis a
que alude Bidart Campos, es el de empleador que debe retener del sueldo de
sus empleados una cuota, a título de “contribución sindical” para un dado
Sindicato.31 El empleador podría impugnar la constitucionalidad de la norma que lo obliga a actuar en pro de la organización gremial descontando y
reteniendo valores, aunque con esto su patrimonio no se vea afectado sino
que él dos empleados;) e) El propio juez de la causa que la eleva en consulta al
órgano encargado del control para que resuelva si la norma que ese juez debe
aplicar en su sentencia es o no constitucional;32 f) El defensor del pueblo u om En Brasil la Contribución Sindical –herencia de la era Vargas– también existe y la sistemática de recaudación es idéntica a la mencionada por el Autor; los esfuerzos para abolir
este encargo –equivalente al estipendio de un día de trabajo– aún no lograron éxito.
32
En Brasil, los órganos colegiados se dividen en Cámaras (especializas o no –algunos
Regimientos Internos de los Tribunales optan por expresión “Turmas”– generalmente
compuestas por tres o cuatro jueces) pudiendo haber órganos intermediarios denominados Sesiones, una Corte Especial, y el Tribunal Pleno, propiamente dicho. En el Tribunal
Federal de la Quinta Región (con actuación jurisdiccional en los Estados Sergipe, Alagoas, Pernambuco, Paraíba, Rio Grande do Norte y Ceará) el Regimiento Interno establece
que, cuando alguien pide el control de constitucionalidad de una dada norma, cesa la actuación jurisdiccional de la Cámara y el juez que está relatando el proceso propone que se
suspenda el fallo, de tal manera a que el Tribunal Pleno –único órgano competente para
decidir sobre la inconstitucionalidad de acto normativo– pueda examinar el ‘incidente”.
Una vez decidida la cuestión de índole netamente constitucional, el proceso vuelve a la
Cámara para que el fallo que había sido suspenso pueda ser concluido. Pero si la impugnación de una norma es provocada ante un juez singular competente, él puede, al ejercer
31
97
Francisco Geraldo Apoliano Dias
budsman; g) Determinados órganos del poder o, de ser éstos colegiados, un
determinado número de sus miembros; h) Las asociaciones cuyo fin atiende
a la defensa de derechos o intereses de personas o grupos”.
Y pasando a exponer sobre los efectos Bidart Campos enseña que
“pueden agruparse en dos grandes rubros: a) cuando la sentencia declarativa
de inconstitucionalidad sólo implica no aplicar la norma en el caso resuelto,
el efecto es limitado, restringido, o “inter-partes” (“entre partes”) dejando subsistente la vigencia normológica de la norma fuera de ese caso”; b) cuando
la sentencia invalida la norma declarada inconstitucional más allá del caso,
el efecto es amplio, “erga omnes” (“contra todos”) o “extra-partes”. Este efecto puede revestir dos modalidades: b’) que la norma inconstitucional quede
automáticamente derogada; o, b’’) que la sentencia irrogue la obligación de
derogar la norma inconstitucional por parte del órgano que la dictó”.33
Con estas consideraciones, cumple avanzar en la exposición para investigarse ahora, las peculiaridades del control de constitucionalidad en la
República Argentina.
3. EL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD EN LA
REPÚBLICA ARGENTINA.
“Prima facie” conviene delimitar el ámbito de la investigación: se limitará al control de constitucionalidad en el derecho constitucional federal
argentino.
La delimitación del ámbito no es arbitraria ni resulta de un capricho:
el sistema normativo en la República Argentina es federal y provincial: los
Estados Provinciales tienen sus propias constituciones y, también, códigos
de proceso, por ejemplo.
En la República Federativa de Brasil, aunque cada Estado-Miembro
promulgue su propia Constitución –“réplicas casi serviles” de la Constitusu actividad jurisdiccional, decidir sobre la inconstitucionalidad de la norma impugnada
– no necesita, por lo tanto, encaminar la acción al órgano plenario del tribunal a que esté
vinculado para que sea enfrentada y decidida la cuestión.
33
La transcripción de las lecciones de Bidart Campos, extraídas de la obra “Manual de La
Constitución Reformada, Tomo I, pp. 356/358, Ediar, Buenos Aires, 2001, y en lo que
respeta a los aspectos generales de los sistemas de control se encierran acá.
98
Doutrina
ción Federal34– los Estados-Miembros no elaboran códigos de proceso: la
legislación codificada federal (material y procesal) es aplicada en la totalidad de los Estados de la Federación Brasileña.
El ámbito ahora delimitado, permitirá que se pueda comparar el
control de constitucionalidad del derecho federal, en los dos Países.
La posición jerárquica ocupada por la Constitución en la República
Argentina, puede ser inferida del contenido del Artículo 31 de la Carta
Política en vigor, verbis:
“Esta Constitución, las leyes de la Nación que en su consecuencia se dicten por el Congreso y los tratados con las
potencias extranjeras son la ley suprema de la Nación; y las
autoridades de cada provincia están obligadas a conformarse a ella, no obstante cualquiera disposición en contrario
que contengan las leyes o Constituciones provinciales, salvo
para la provincia de Buenos Aires, los tratados ratificados
después del Pacto de 11 de noviembre de 1859”.
¿Qué se podrá concluir de la lectura del Art. 31 de la Carta Política
reformada de 1994?
En primer plano, que la Constitución material es la base fundante de
todo el sistema jurídico, y que existe un escalonamiento jerárquico dentro
del sistema normativo que se deriva de la Constitución.
A seguir, y como consecuencia lógica inderogable, el escalonamiento
ya mencionado impone que las demás normas, los actos de los órganos
La autonomía de los Estados-Miembros en la Federación Brasileña es modesta. Muy limitada: es la expresión más compatible con la realidad del federalismo brasileño, donde la vocación centralista heredada de la experiencia imperial subsiste hasta hoy. El centralismo es
fácilmente observable. Las cuestiones judiciales de índole constitucional, las decide en forma
definitiva el Supremo Tribunal Federal –STF. Ya las cuestiones relacionadas al derecho federal
–que debe prevalecer, en el ámbito competencial que le sea propio por sobre las leyes editadas por los Estados-Miembros de la Federación (se respetará el ámbito de sus competencias
exclusivas) – la última palabra será del Superior Tribunal de Justicia “STJ”– Corte judicial
creada por el legislador constituyente de 1988, que buscó inspiración, al menos en parte, en
el modelo de las Cortes de Casaciones europeas. La misión precipua de este Tribunal de la
Unión es la de velar por la aplicación uniforme del derecho federal en el País.
34
99
Francisco Geraldo Apoliano Dias
estatales y de los particulares, se muestren ajustados a las normas posicionadas en gradación jerárquicamente superior dentro de este sistema.
Es necesario que exista coherencia normativa en los aspectos formales (respeto a los procedimientos estatuidos para la elaboración de las
normas dadas, y futuras) y materiales, o sea, el contenido sustancial de las
normas ha de condecirse con el de aquellas de primacía jerárquica.
También será propio concluir, que las especies normativas listadas en
la disposición transcrita, ocupan un solo y mismo rango en la escala jerárquica propia del ordenamiento jurídico de la República Argentina.
Están todas ellas, “en pie de igualdad con la Constitución misma, conformando lo que damos en llamar de “Bloque de Constitucionalidad” (...)”.35
La expresión “bloque de constitucionalidad” surgió en Francia
(1970); acá en la Argentina, Bidart Campos la introdujo en el Derecho
Constitucional de La Nación, en 1995.
En los países que adoptaron la expresión –España (1982) y Panamá
(1990)– se considera que dentro de ese bloque hay ciertas normas “... que
están fuera de la Constitución, pero que comparten con ésta su posición
privilegiada dentro del ordenamiento jurídico”.36
En la Argentina ingresaron al bloque “ciertos instrumentos internacionales de derechos humanos, es decir: esas normas no provienen de nuestro derecho, sino de una fuente exterior como es el derecho internacional”37
en cuanto en los tres países ya mencionados – España, Francia y Panamá
– diversas normas de derecho interno pasaron a integrar el bloque.38
El Artículo 75, inciso 22, la Constitución en vigor, enumera los Tratados y Concordatos con Jerarquía Constitucional; son once de ellos y se
aclara que “... en las condiciones de su vigencia, tienen jerarquía constitucional, no derogan Artículo alguno de la primera parte de esta Constitución y deben entenderse complementarios de los derechos y garantías por
ella reconocidos”.
MANILI, Pablo Luis – El Bloque de Constitucionalidad –La recepción del Derecho Internacional de los Derechos Humanos en el Derecho Constitucional Argentino, p. 186,
La Ley, Buenos Aires, 2003.
36
MANILI, Pablo Luis, Ob. Cit. P. 186/187.
37
MANILI, Pablo Luis, Ob. Cit. P. 187.
38
MANILI, Pablo Luis, Ob. Cit. P. 187.
35
100
Doutrina
La Convención Interamericana sobre Desaparición forzada de
Personas,39 y la Convención sobre la Imprescriptibilidad de los Crímenes
de Guerra y de los Crímenes de Lesa Humanidad, también están revestidos
de jerarquía constitucional.40
Los tratados que no son sobre Derechos Humanos, y los tratados de
integración con países latinoamericanos o con otros países (Art. 75, inc. 24)
tienen jerarquía superior a las leyes; los tratados de Provincias con otros
Estados tienen jerarquía inferior a las leyes (Art. 124.)
Hay tratados que no tienen el mismo rango –jerarquía constitucional. Para tenerla necesitan la aprobación del Congreso, y luego el voto de
2/3 (dos terceras partes) de la totalidad de los miembros de cada Cámara
(Art. 75, inc. 22, tercera parte.)
De todas formas, si los tratados internacionales no logran jerarquía
constitucional, tendrán jerarquía superior a las leyes.41
La Constitución vigente tiene por nota distintiva la característica de
rigidez, afirmación que dimana de las disposiciones del Artículo 30, que
establece un procedimiento especial para que se la pueda reformar: “La
Constitución puede reformarse en el todo o en cualquiera de sus partes. La
necesidad de reforma debe ser declarada por el Congreso con el voto de dos
terceras partes, al menos, de sus miembros; pero no se efectuará sino por
una Convención convocada al efecto”.
Asentadas esas premisas cabe preguntar: ¿Qué ocurre si se rompe
la relación de coherencia adrede mencionada en estas consideraciones
iniciales?
La respuesta parece obvia: se instalará una anomalía en el sistema,
porque con ello, o sea, con el rompimiento de la relación de coherencia
antes dicha, se va a elidir la gradación normativa constitucionalmente prevista, lo que dejará evidenciada la existencia de una situación fáctica y jurídicamente inadmisible, o sea, una inconstitucionalidad.
La supremacía jerárquica de una Carta Política sería solamente una
ficción, un mito, o una quimera –lo que podría generar situaciones extre Esta Convención, antes de ser ratificada en 1997, no tenía jerarquía constitucional.
ORIHUELA, Andrea M. – Constitución Nacional Comentada, 3ª ed. P. 137, Editorial
Estudio, Buenos Aires, 2007.
41
ORIHUELA, Andrea M.– Ob. Cit. P. 137.
39
40
101
Francisco Geraldo Apoliano Dias
madamente inquietantes-, si no existiesen mecanismos aptos a neutralizar
cualquier situación fáctico-jurídica que afrontase la jerarquía constitucionalmente establecida.
La posibilidad de que una norma de rango jerárquico modesto y la
de que un sencillo acto de autoridad creasen situaciones de anomalía estaría siempre presente, y poco o nada se podría hacer si no hubiese alguna
posibilidad jurídica de reequilibrar la coherencia y la armonía, interna y
externa, del sistema normativo.
Sobrepasarse, por equívoco o intencionalmente, los lindes fijados en
la Constitución es una perspectiva que tampoco podría ser desechada; por
eso se instituyeron sistemas de control de la constitucionalidad; a final “la
custodia de la supremacía jerárquica constitucional no puede dejarse a la
buena voluntad de los poderes políticos constituidos”.42
En la Carta Política vigente en la República Argentina, no consta una atribución explícita a un órgano estatal de efectuar el control de la
constitucionalidad.
Pero cumple observar que el Artículo 116 de la Constitución Argentina vigente, al disciplinar las atribuciones del Poder Judicial de la Nación,
establece que: “Corresponde a la Corte Suprema y a los tribunales inferiores de la Nación, el conocimiento y decisión de todas las causas que versen
sobre puntos regidos por la Constitución, y por las leyes de la Nación con
la reserva hecha en el inciso 12 del Artículo 7543 y por los tratados con las
naciones extranjeras (...)”
Se está atribuyendo, por lo tanto, a los jueces y tribunales de La Nación
(lo que incluye a los jueces y Tribunales de las Provincias) la competencia
jurisdiccional para revisar normas subalternas y actos de autoridad o de particulares que puedan, material o formalmente, afrontar la Norma Ápice.
TOLEDO, Sebastián D. – “Sobre la jurisdicción constitucional en Argentina”, ponencia
presentada el 31 de mayo de 2006 en el Coloquio Internacional sobre “Temas de Derecho
Constitucional contemporáneo”, organizado por el Instituto de Investigaciones Jurídicas
de la Facultad de Derecho de la Universidad Veracruzana, 29/5/2006 al 2/6/2006, Xalapa,
Veracruz, México.
43
La reserva está puesta así: “... sin que tales códigos (Civil, Penal, Comercial y los demás,
me permito aclarar) alteren las jurisdicciones locales, correspondiendo su aplicación a
los tribunales federales o provinciales, según que las cosas o las personas cayeren bajo sus
respectivas jurisdicciones.”
42
102
Doutrina
El profesor Sebastián D. Toledo, al comentar el Artículo 75 de la Carta Argentina, en su ponencia (ver notas de pie 33) refiere:
Aunque nunca hasta entonces la Corte había considerado la constitucionalidad de la ley nacional, había, sin embargo, considerado la constitucionalidad de un decreto
presidencial.
De hecho, en 1863, justo después de su creación, la Corte
declaró la inconstitucionalidad de un decreto presidencial
en “Ríos” (CSJN, Fallos, 1:36.)
Además en “Calvete”, decidido en octubre de 1864, la Corte
Suprema sostuvo que ella es interprete última de la Constitución, y como consecuencia, cuando la validez de cualquiera de sus cláusulas esté en duda, aún en casos donde
la causa haya sido decidida por un tribunal inferior, la sentencia estará sujeta a revisión por la Corte Suprema (CSJN,
Fallos 1: 345.)
Este mismo profesor, después de destacar que Juan Bautista Alberdi (a nuestro juicio, uno de los más destacados padres fundadores de La
Nación)
... fue el autor intelectual del texto constitucional argentino de 1853 había afirmado que ‘La Corte suprema, delegataria de la soberanía del pueblo argentino, para juzgar
en los asuntos federales, es el tribunal a quien corresponde el conocimiento y decisión de todas las causas que
versan sobre puntos regidos por la Constitución...’, señala
haber sido de esto modo que se fijó pretorianamente en
la República Argentina la facultad de los jueces de todas
las instancias y competencias de controlar la constitucionalidad de la producción normativa infraconstitucional,
así como de los actos de los órganos estatales y de los
particulares.
103
Francisco Geraldo Apoliano Dias
Con esto se reafirma y refuerza lo que ya estaba afirmado en tópico
que antecedió a esta cita, cabiendo destacar que el constituyente-reformador
de 1994 validó, de forma definitiva, el ejercicio del control de constitucionalidad que ya venían ejerciendo los miembros del Poder Judicial de la Nación.
El Artículo 43 de la Constitución de la Nación Argentina introdujo
importantes modificaciones al consagrar derechos y garantías como forma no apenas de garantizar la supremacía constitucional y de proteger los
derechos reconocidos por la Carta, sino que también como forma de salvaguardar todas las libertades propias de los seres humanos (la libertad y
sus consecuencias indisociables, el derecho a la integridad física –sentido
lato– y el de ir, venir, permanecer o ausentarse– ya está tutelada por el hábeas corpus respeto del cual ya se discurrió).
Es también el profesor Sebastián D. Toledo –ponencia ya mencionada– quién subraya que la Carta Reformada de 1994, prevé:
“(i) la acción de amparo cuando no exista medio judicial
más idóneo contra actos u omisiones de particulares o
de autoridades públicas que afecten ilegítimamente en
forma actual o inminente derechos y garantías constitucionales o normas de jerarquía legal o supralegal;
(ii) la acción de amparo para proteger derechos de incidencia colectiva o de tercera generación, y legitima para su
interposición al defensor del pueblo o asociaciones que
propendan a esos fines
(iii)la acción de habeas data, subgénero de la de amparo,
para la protección de los datos personales de los individuos que se encuentren en bases de datos públicas o
privadas
(iv)la acción de habeas hábeas, subgénero también de la de amparo, que deberá ser resuelta de inmediato cuando se afecte la libertad ambulatoria o las condiciones de detención”.
En la secuencia destaca: “a través de esta proposición normativa, resultan indiscutibles no sólo la carta de ciudadanía de la acción de amparo
104
Doutrina
sino también la posibilidad de controlar en su marco la constitucionalidad
de normas y actos de autoridades públicas y de particulares”.44
Todo sistema de control presenta ciertas características que facilitan
a que se los distinga unos de los otros (por supuesto que esto no excluye la
posibilidad de que entre los varios sistemas existan características comunes,
tal como ocurre entre los sistemas de Argentina y Brasil en lo que atañe a
no existir, por ejemplo, un órgano encargado de efectuar, con exclusividad,
el control de constitucionalidad.)
¿Cuáles son entonces las características del control de constitucionalidad en la República Argentina?
Vuelvo una vez más, a la doctrina del Profesor Sebastián D. Toledo,
para contestar la indagación.
Son sus palabras: “tradicionalmente se caracterizó al control de constitucionalidad en nivel federal en la Argentina con las siguientes notas”:
(i) es difuso, toda vez que no existe un fuero específico a cargo de
la jurisdicción constitucional;
(ii) de ejercicio exclusivo en el marco de una “causa”;
(iii) requiere que la inconstitucionalidad sea introducida oportunamente por la parte que la alega y no procedería, en principio, de
oficio;
(iv) no se ejerce respecto de ciertas cuestiones denominadas
“políticas”;
(v) provocable solamente por vía indirecta (incidental o de
excepción);
(vi) provocable exclusivamente por el titular actual de un “derecho”
que se argumenta afectado, así como para quien tiene un interés
legítimo;
(vii) de efectos limitados al caso concreto;
(viii)se encuentra asentado en el reconocimiento de la presunción de constitucionalidad –“ivris tantvm”– de todos los actos
estatales”.45
TOLEDO, Sebastián D. – Ponencia citada.
TOLEDO, Sebastián D. – Ponencia citada; la presunción no es absoluta: admite, por lo
tanto, prueba en contrario sentido.
44
45
105
Francisco Geraldo Apoliano Dias
En atención a esas características, el sistema de control del derecho
constitucional federal en la República Argentina puede ser sistematizado
de la siguiente manera (quien lo enseña es Bidart Campos.)46
A) En cuanto al órgano que lo ejerce, el sistema es jurisdiccional difuso (lo que ya se había mencionado anteriormente), porque todos los jueces
pueden llevarlo a cabo, sin perjuicio de llegar a la Corte Suprema como
tribunal último por vía del recurso extraordinario legislado en el Art. 14 de
la ley 48. Sólo el poder judicial tiene su control.
Pasa lo mismo en Brasil; incluso la vía procesal adecuada para que
la provocación de inconstitucionalidad, ya decidida por órganos judiciales
de primer grado u colegiados, sea apreciada por la instancia máxima –el
Supremo Tribunal Federal –STF– también será el recurso extraordinario
(lo que no elimina la posibilidad de que la provocación de inconstitucionalidad sea presentada, en ciertas hipótesis, directamente al STF; pero esto se
va a desarrollar en otro ítem de esta investigación.)
El autor invoca el precedente judicial firmado en el caso “Ingenio y
Refinería del Tabacal S.A., en contra la Provincia de Salta, del 8 de noviembre de 1967; en este fallo la Corte consignó que,
cualquiera sean las facultades del poder administrador para
dejar sin efecto actos contrarios a las leyes, no cabe admitir
que sea de su resorte el declarar la inconstitucionalidad de
éstas, porque el poder judicial es, en última instancia, el único habilitado para juzgar la validez de las normas dictadas
por él órgano legislativo.
Por lo tanto, la facultad para declarar la inconstitucionalidad de leyes
o actos administrativos o de particulares, “…es potestad exclusiva de los
tribunales de justicia, resulta imperativo –según la Corte– tanto para el estado federal como para las provincias”.
B) En cuanto a las vías procesales utilizables en el orden federal, no
existe duda de que la vía indirecta, incidental o de excepción es hábil para
Ob. Cit. Tomo I, pp.359 e siguientes – lo que está entre colmillas (“...”) con o sin destaques
es transcripción fidedigna de las enseñanzas de Bidart Campos.
46
106
Doutrina
provocar el control. Lo que queda por dilucidar es si se trata de la única vía,
o si juntamente con ella será posible emplear la vía directa o de acción en
algunas de sus modalidades.
Para esclarecer este punto, creemos útil trazar una divisoria cronológica en el derecho judicial de la Corte. Nos parece que esa línea gira en
torno del año 1985.
Hasta esa fecha, era común afirmar que la única vía para promover el control era la indirecta, con base en que el Art. 2º de la ley 27
prescribe que los tribunales federales sólo ejercen jurisdicción en “casos
contenciosos”.
Después de referir que la Ley 27, traza el perfil de lo que configura un
“caso contencioso”, o sea, una causa en que estén involucradas partes que se
contraponen alrededor de ciertos intereses, y en la cuál haya la posibilidad
de llegarse a una sentencia “de condena”,47 e incidental e indirectamente se
pueda promover el control, reconociendo un derecho a cuya efectividad las
normas dichas inconstitucionales obstaron, Bidart Campos prosigue desarrollando su doctrina, en los términos siguientes:
“En 1985 se empieza progresivamente a elastizar el concepto rígido
de “caso contencioso” –aunque sin abandonarlo del todo– y a admitir la
existencia de acciones de inconstitucionalidad (o vías directas), aunque al
día de hoy nunca se ha llegado a aceptar entre estas últimas a la acción declarativa de inconstitucionalidad pura.
Además, y por supuesto, sigue subsistente la vía indirecta.
En síntesis, y de acuerdo a nuestra personal interpretación del derecho judicial actual, decimos que: a) ahora se tiene por cierto que hay acciones de inconstitucionalidad; pero b) no hay acciones de inconstitucionalidad
pura, es decir sigue no habiéndolas.
C) Como sujeto legitimado para provocar el control, ante todo se reconoce al titular actual de un ‘derecho’ (propio) que se pretende ofendido.
También es admisible reconocer legitimación al titular de un interés
legítimo que no tiene calidad de derecho subjetivo.
(...)
La expresión “sentencia de condena” no se refería solamente a la que imponía una condena penal, sino que a toda y cualquier imposición condenatoria.
47
107
Francisco Geraldo Apoliano Dias
Con la reforma constitucional de 1994, el Art. 43 que regula el amparo, el habeas data y el habeas corpus, abre una interpretación holgada.
Es así, como mínimo, porque habilita la acción de amparo ‘contra
cualquier forma de discriminación y en lo relativo a los derechos que protegen al ambiente, a la competencia, al usuario y al consumidor, así como
los derechos de incidencia colectiva en general’. De inmediato señala quiénes
son los sujetos legitimados para interponer la acción de amparo, y dice: ‘el
afectado, el defensor del pueblo y las asociaciones que propendan a esos
fines...’
A continuidad Bidart Campos esclarece que el párrafo del Art. 43
prevé y da por reconocidos “... a los llamados intereses difusos, colectivos,
intereses de pertinencia difusa, derechos colectivos o, con la propia fórmula
de la norma: derechos de incidencia colectiva en general”.
Y a seguir da destaque al hecho de que se añadió “... el defensor del
pueblo y las asociaciones. En cuanto a éstas, el amparo denominado ‘colectivo’ se asemeja a lo que en el derecho comparado se suele llamar ‘acciones
de clase’.
“D) – En cuanto al efecto, la sentencia declarativa de inconstitucionalidad se limita al caso resuelto, descartando la aplicación de la norma a las
partes intervinientes en él, y dejando subsistencia su vigencia normológica
fuera del caso”
En remate, y después de destacar una vez más que no hay derogación
de las normas declaradas inconstitucionales, pero que se va logrando reiteración del precedente en la jurisprudencia de la propia Corte Suprema y de
los demás tribunales, Bidart Campos “... señala que este efecto de imitación
espontánea es el que intensifica el valor del derecho judicial como fuente”.
Este efecto de imitación –me permito consignar– deriva de una cuestión de orden práctica:
¿Qué juez, al apreciar una causa ya enfrentada por la Corte Suprema
Justicia de la Nación, en la cual se reconoció la inconstitucionalidad de una
dada ley o de un dado acto administrativo o de particular, decidiría en contra a la jurisprudencia pacífica del Tribunal Mayor?
Y el gran constitucionalista encierra sus comentarios en cuanto a
este tema, advirtiendo:
108
Doutrina
En nuestra particular opinión, creemos que cuando la Corte
interpreta la constitución y cuando ejerce control de constitucionalidad, los demás tribunales federales y provinciales
deben acatar las normas generales que surgen de su jurisprudencia (como derecho judicial vigente por su ejemplaridad) cuando fallan casos similares. Aplicamos así el adagio
que dice: ‘La constitución es lo que la Corte “dice que es.48
¿Quién es parte legítima para provocar el control de constitucionalidad?
Uno que sea titular de un derecho (substancial) o un interés legítimo,
necesita disponer de legitimación procesal para postularlo; si la detiene,
puede intervenir en el proceso como actor, como demandado, o como tercero para requerir el control al objetivo de acautelar (sentido amplio de la
expresión) el derecho o interés propio, y para introducir en el proceso la
cuestión constitucional que requiere control.
Hay, es claro, la posibilidad de que la legitimación procesal derive de
una dada situación de hecho compartida por muchos o por todos –ya se
evidencia, desde luego, que se está a referir acerca de los derechos o intereses colectivos y/o difusos.
En situaciones así, el que esté a soportar los efectos de la situación de
hecho compartida por varios tiene la legitimación para promover el control, sea iniciando el proceso como actor, sea ocupando el polo pasivo de la
relación procesal como demandado.
Excogitar de que en la situación esbozada la legitimación debería
ser, por ejemplo, suprimida (o que no podría ser ejercitada) al argumento
de que se estaría a cuidar de intereses difusos o colectivos, tal implicaría
inconstitucionalidad.
De lo que se expuso a partir de la indagación, será fácil inferir que
hay un marco que condiciona y presta soporte al ejercicio del control.
Este marco es una causa judiciable, “... dado que el control se ejerce
en el marco de un proceso judicial, y se expresa a través de la forma normal
de pronunciamiento de los jueces, que es la sentencia”.49
CAMPOS, German J. Bidart, Manual de la Constitución Reformada, tomo I, pp.
359/362.
49
CAMPOS, German J. Bidar – Ob. Cit. Tomo I, p. 365.
48
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Francisco Geraldo Apoliano Dias
Se habla de la necesidad de existencia de una “causa judiciable” – causa posible de ser presentada ante un Juzgado o Tribunal, porque el Artículo
116 de la Constitución reformada de 1994, dispone que a la Corte Suprema
y a los Tribunales inferiores corresponde el conocimiento de “todas las causas”; así que la cuestión constitucional debe estar puesta en una “causa”, debe
figurar en un proceso judicial.
La causa judiciable (puesta en un proceso) es necesaria porque “ne
procedat iudex ex officio” –el juez no actúa de oficio (esto ya lo enseñaban
los romanos.)
La provocación del control requiere además, que la ley o el acto (de
autoridades o de particulares) causen gravamen al titular de un derecho, o
sea, alguien que ostenta un interés personal, directo, agravado por un daño
al derecho subjetivo.
Pero hay ciertos condicionamientos; la jurisprudencia de la Corte
Suprema de la Nación trató de fijarlos; así que: a) “el agravio constitucional
no puede invocarse, o el control no puede ejercerse cuando: a) el agravio
deriva de la propia conducta discrecional de interesado; b) ha mediado renuncia a su alegación; c) quien formula la impugnación se ha sometido
anteriormente sin reserva alguna al régimen jurídico que ataca; d) quien
formula la impugnación no es titular del derecho presuntamente lesionado
(salvo los terceros legitimados para accionar); e) no subsiste el interés personal en la causa, sea por haber cesado la presunta violación al derecho, sea
por haberse derogado la norma cuya inconstitucionalidad se alegaba, etc.,
con lo que la cuestión judicial a resolver se ha tornado abstracta”.50
Hay la necesidad de satisfacer la exigencia de que en la causa medie
petición de la parte interesada: el titular del derecho lesionado (o el tercero
legitimado para accionar) debe pedir la declaración de inconstitucionalidad. El control no se lo hace sin que haya pedido expreso de la parte legitimada porque, el juez no actúa de oficio (ello ya se había consignado en
tópico anterior.)
Esta exigencia –la de que en la causa medie petición de la parte interesada– deriva de construcción pretoriana. Pero la Doctrina más autorizada, respeto a ella, así se manifiesta:
CAMPOS, German J. Bidar – Ob. Cit. Tomo I, p. 366.
50
110
Doutrina
Sin embargo, discrepamos abiertamente con el recaudo de
petición expresa de parte interesada. La cuestión de constitucionalidad no es una cuestión ‘de facto’ sino de derecho.
Si en las cuestiones de hecho el juez depende de lo que las
partes le alegan y prueban, en las de derecho es independiente de las partes. Le incumbe al juez la debida aplicación
del derecho, y en esa selección se mueve al tenor del adagio
‘iura novit curia’: el juez suple el derecho que las partes no
invocan o que le invocan erróneamente.
En suma, el juez depende de las partes en lo que tiene que
fallar, pero no en cómo debe fallar. Por eso el control de
constitucionalidad de normas y actos que están implicados
en el derecho aplicable a la causa, debe ser efectuado por el
juez en la misma causa sin necesidad y petitorio de parte
interesada.51
Pasando a otra tema, cabe indagar: ¿Cuál es el alcance, y cuáles son
los caracteres y las posibilidades del control?
Hay construcción jurisprudencial en el sentido de que no se juzgan
ni se controlan en su constitucionalidad las llamadas cuestiones políticas
(por eso se las denominan no judiciables.)
Escapa al control de constitucionalidad el examen y revisión de los
propósitos del legislador, de la conveniencia, de la oportunidad, del acierto
o de la eficacia de la ley o de los criterios adoptados por su autor.
Los lindes de la actividad de control son estrechos: todo lo que cabe
averiguar es si lo establecido está o no de acuerdo con el Texto Magno.
El control de constitucionalidad puede ser ejercitado en lo que dice
con la razonabilidad de actos y de normas, o sea, el órgano encargado del
control podrá sopesar la proporción entre el fin buscado y los medios adoptados para lograrlo.
Una pequeña pausa para un importante registro. Recién se hizo público en la Argentina, lo que a veces parece ser un secreto a voces: los jueces
son poco proclives a investigar el poder político.
CAMPOS, German J. Bidar – Ob. Cit. Tomo I, p. 367.
51
111
Francisco Geraldo Apoliano Dias
Para el presidente de la Asociación de Magistrados y Funcionarios de
la Justicia Nacional, Ricardo Recondo, “... no hay garantías suficientes para
que un hombre común sea capaz de tamaño acto de independencia, que
podría ser el fin de una carrera en los tribunales, dijo (...) el juez que preside
la principal agrupación de magistrados de la Argentina.
El Gobierno es, según su interpretación, “... el responsable de esta situación, por sus constantes presiones sobre la Justicia. La última avanzada,
destacó, es el proyecto para reformar el sistema de selección de jueces que
propone flexibilizar los criterios de evaluación y terminar con los exámenes
secretos y sorpresivos”.
Recondo sostiene que, “... cuando se creó el Consejo de la Magistratura se invocó que era para garantizar la independencia del Poder Judicial;
sin embargo, de acuerdo con los resultados, tengo que pensar que lo que se
busca es todo lo contrario, o sea, sojuzgar el Poder Judicial a los intereses
políticos”.
Y, ante estas perspectivas, adjunta: “antes, el jurado evaluaba no sólo
las pruebas de oposición, sino también los antecedentes. Luego esto se
cambia y empieza un manejo discrecional por parte de los componentes
políticos del Consejo. Después de la segunda reforma, se profundiza: el oficialismo hace y deshace según su conveniencia o, lo que es peor, de acuerdo
con las instrucciones que recibe del Gobierno. Con este nuevo proyecto de
reglamento es peor aún (...) porque se saca el anonimato” (...) y se está legalizando la discrecionalidad política para nombrar a los jueces que quiere
el poder. (...) “Se creó una institución (refiriéndose al Consejo Nacional de
la Magistratura) para nombrar los jueces más capaces, y no los más amigos,
y ahora se arma un reglamento para que bajo esta apariencia se vuelva al
sistema anterior”.
Con esto “... cada vez peligra más la independencia del Poder Judicial.
Este proyecto no sólo rompe el anonimato, sino que dice que el Consejo, de
una manera completamente discrecional, puede resolver quién va y quién
no va al examen. No va a ser un sistema más rápido, sí más arbitrario”.
Sobre las frecuentes renuncias de jueces en la Argentina, Recondo,
después de referirse a la renuncia (1958) de Alfredo Orgaz, que presidió
la Corte Suprema de la Nación, afirmó que los jueces “... se cansan de la
112
Doutrina
presión, la persecución, las arbitrariedades, de ser atacados y de percibir
una remuneración cuatro veces menor que la que tendrían ejerciendo la
profesión” (...) y aclara que la presión se ejerce de forma indirecta, a través
“... del Consejo o cuando el presidente de la República los ataca por un
fallo que no le agrada. Lo mismo que cuando hay dos jueces en la misma
situación y se decide someter a uno a juicio político y al otro aceptarle la
renuncia”.
Pese todo esto Recondo reconoce que la actitud de la Corte Suprema
de Justicia de la Nación “... es digna y fuerte...” o sea, el Tribunal Supremo
persiste en la búsqueda de interpretar con exención las normas jurídicas
vigentes y en hacer justicia creando la norma adecuada al caso concreto –
declaraciones prestadas al periódico “La Nación” (lunes 21 de abril/2008.)
Pero, ¿Y si el acto de naturaleza política descumplir la Constitución,
al nombrar para la Corte Suprema de la Nación alguien que, por ejemplo,
no detenga las condiciones para ser elegido Senador de la República?
¿Escapará tal acto al control de constitucionalidad, al argumento de
que se cuidará de una manifestación del libre albedrío político del Jefe del
Poder Ejecutivo?
A esta pregunta se puede agregar otra: ¿Puede la autoridad estatal de más alto rango actuar para más allá de las pautas de legalidad y
constitucionalidad?
Si la respuesta fuera afirmativa, entonces sería difícil excogitarse de la
existencia de un Estado Democrático de Derecho, o sea, de un Estado que
se someta al imperio de las leyes y de las decisiones judiciales definitivas...
A esta cuestión se retornará en las “conclusiones”; por eso, y volviendo al tema que se estaba desarrollando antes de ‘la pausa’, cabe registrar
que, en el análisis de un posible confronto entre “razonabilidad” y “arbitrariedad” (situaciones que, a la evidencia, estarán siempre contrapuestas) el
Poder Judicial necesitará examinar la ponderación de los criterios y medios
utilizados por los órganos del poder, al ejercer sus competencias.
Ahora bien, esto se refiere específicamente a los actos del Poder Legislativo y Ejecutivo que actúan, en sus ámbitos de competencia, no apenas
legislando o administrando; sus actuaciones estarán siempre preñadas de
tenor político-partidario y no de política jurídica, por ejemplo.
113
Francisco Geraldo Apoliano Dias
Cumple recordar que en el rol de actividades reservado a la Corte
Suprema de Justicia de la Nación, figura solamente que “... dictará su reglamento interior y nombrará a sus empleados” –Art. 113 de la Carta Política
vigente.)
El control de constitucionalidad que exigir este tipo de análisis será
siempre difícil, expuesto a contingencias, dado que el control de constitucionalidad de las cuestiones políticas –así lo ha proclamado la propia Suprema Corte de Justicia de la Nación– no es judicialmente admisible.52
No hay discordancia doctrinal acerca de que se presumen válidos la
ley y los actos estatales –claro que tal presunción es “jvris tantvm”, o sea,
subsiste si no es perceptible una incompatibilidad absoluta y evidente con
la Constitución.
Y dado que “... el análisis de la validez constitucional de una norma
de jerarquía legal constituye la más delicada de las funciones susceptibles
de encomendarse a un tribunal de justicia y es sólo practicable, en consecuencia, como razón ineludible del pronunciamiento que la causa requiere,
entendiéndose que por la gravedad de tales exámenes debe estimárselos
como la “ultima ratio” del orden jurídico, de tal manera que no debe recurrirse a ellos sino cuando una estricta necesidad lo requiera. Por lo tanto,
cuando existe la posibilidad de una solución adecuada del juicio por otras
razones, debe apelarse a ella en primer lugar” –esto dijo la Corte Suprema
de Justicia de la Nación (ver doctrina de Fallos, t. 260, p. 153, sus citas y
otros).53
En la jurisprudencia de la CSJN está establecido que: –los jueces no
pueden dejar de aplicar una norma vigente conducente a resolver el caso
que fallan, salvo que la desaplicación se fundamente en la declaración de su
Es cierto que hay decisiones de la CSJN que limitan el control de razonabilidad sólo al
texto de la norma legal, so pretexto de que indagarla en sus efectos significaría introducir
elementos extraños a la norma misma. Por otro lado no pueden promoverse acciones
declarativas de inconstitucionalidad pura mediante las cuales se pretenda impedir directamente la aplicación o la eficacia de las leyes. Pero en el derecho judicial de la Corte
posterior a 1985 hay ahora acciones de inconstitucionalidad que, a diferencia de la declarativa de inconstitucionalidad pura, originan procesos asimilables al llamado “caso contencioso” de la ley 27 y son utilizables para ejercitar el control constitucional – CAMPOS,
German J. Bidart – Ob. Cit. Tomo I, p. 368.
53
CAMPOS, German J. Bidart – Ob. Cit. Tomo I, p. 369.
52
114
Doutrina
inconstitucionalidad; –cuando desaplican una norma vigente que conduce
a resolver el caso sin declararla inconstitucional, la sentencia que de esa
manera dictan queda descalificada como arbitraria; –pero hay que tener
presente que, como siempre, para que válidamente desapliquen una norma
mediante declaración de su inconstitucionalidad necesitan que se lo haya
requerido la parte interesada en el respectivo proceso judicial; –los jueces
no pueden ignorar lo que está expresamente dispuesto por la ley respecto
al caso que fallan, al argumento de la posible injusticia de esa ley; –también
se asentó no caber la declaración de inconstitucionalidad en un fallo plenario, porque con esto el tribunal estaría a crear una interpretación general
obligatoria de orden constitucional, que es ajena a las atribuciones de los
tribunales.54
Cuatro citas más sobre este punto en análisis:
– la jurisprudencia de la Corte aunque pueda ser apodada inconstitucional por la Doctrina, no puede ser declarada inconstitucional, sea porque es la última interpretación posible del derecho vigente y, además, no
hay vía disponible para impugnarla;
– el Poder Judicial no juzga el modo o procedimiento formal como
se ha dictado la ley. Cualesquiera que sean las vías procesales utilizadas
–amparo, “habeas corpus”, juicios ejecutivos, sumarios, u otras– ni la ley ni
los Tribunales en que esos procesos tramiten pueden prohibir o inhibir en
alguno de ellos el control judicial de constitucionalidad sobre las normas
y/o los actos relacionados con el fallo que en ellos debe dictarse (si fuera así
esa detracción sería inconstitucional);
– no hay impedimento a que, por vía de ley se extienda “erga omnes” y “extra partes” el efecto de las decisiones de la Corte Suprema que declaren la inconstitucionalidad de normas generales;
habiendo ley expresa, esas decisiones de la CSJN estarán constitucionalmente habilitadas para producir la pérdida de vigencia
normológica de las normas generales cuya inconstitucionalidad
haya sido declarada, con el efecto general previsto en ley;
– los efectos de la declaración de inconstitucionalidad de una ley
alcanzan el respectivo decreto reglamentario: Acessorium sequi Ob., e Aut. Cit. P. 369.
54
115
Francisco Geraldo Apoliano Dias
tur principale (el accesorio sigue al principal) – no parece haber
disenso en cuanto a esta conclusión.55
¿Hay control de eventuales arbitrariedades de las sentencias
judiciales?
El control de constitucionalidad de las sentencias judiciales fue instaurado por la Corte Suprema en 1909, al considerarse competente para
entender en “casos extraordinarios de sentencias arbitrarias, desprovistas
de todo apoyo legal, fundadas tan sólo en la voluntad de los jueces”.
Para que el control proceda en estas situaciones, cumple tratarse de
una sentencia arbitraria, entendiéndose por tal, la resolución judicial que
no constituye una derivación razonada del derecho vigente, ya que es condición de validez de los fallos judiciales que sean fundados con aplicación a
las circunstancias comprobadas de la causa.
La doctrina de la arbitrariedad que tiende a resguardar la garantía
de la defensa en juicio y del debido proceso, también autoriza la procedencia del control de constitucionalidad sobre una sentencia que para
resolver el litigio haya prescindido para solucionar el entuerto, y sin dar
constancia razonable de ello, de prueba decisiva regularmente incorporada al proceso.
El Profesor Sebastián D. Toledo, partiendo de la clasificación efectuada por Genaro y Alejandro Carrió respecto a las causales referidas por
la Corte Suprema para reputar de arbitraria a una sentencia de tribunales
inferiores, esquematizó las distintas situaciones, de la siguiente manera:
A) – Concernientes al objeto de la decisión
– No decidir cuestiones planteadas.
– Decidir cuestiones no planteadas.
B) Concernientes al fundamento normativo de la decisión
– Arrogarse, al fallar, el papel del legislador.
– Prescindir del texto legal sin dar razón plausible.
– Aplicar una norma derogada o aún no vigente.
– Dar como fundamento pautas de excesiva latitud.
C) Concernientes al fundamento de hecho de la decisión
Ob., e Aut. Cit. P. 370 (a las citas se agregaron algunas consideraciones, lo que no viene
en prejuicio de la doctrina del insigne constitucionalista).
55
116
Doutrina
– Prescindir de prueba decisiva.
– Invocar prueba inexistente.
– Contradecir otras constancias de los autos.
D) Concernientes al fundamento normativo o de hecho o a la correspondencia entre ambos y la conclusión
– Sustentar el fallo en afirmaciones dogmáticas o dar fundamentos aparentes.
– Incurrir en excesos rituales.
– Incurrir en autocontradicción.
E) Concernientes a los efectos de la decisión
– Pretender dejar sin efecto decisiones anteriores firmes.56
Una última indagación: ¿la Suprema Corte de Justicia de la Nación es
un Tribunal Constitucional?
De una forma muy sencilla se puede decir que un Tribunal Constitucional es un órgano que tiene a su cargo, principalmente, hacer efectiva la
primacía de la Constitución. Tiene la atribución de revisar la adecuación de
las leyes y, eventualmente, de los proyectos de ley y los decretos del Poder
Ejecutivo, a la Constitución, realizando un examen de constitucionalidad
de tales actos.
Según Hans Kelsen, el Tribunal Constitucional actúa como un legislador negativo, dado que a él no le fue conferida la competencia para crear
leyes; pero en el caso de que entienda que una de las promulgadas vulnera
el contenido de la Constitución, tiene competencia para excluirla del ordenamiento jurídico, derogándola, en parte, o en su totalidad.
La idea es la de que el Tribunal Constitucional concentraría, con
exclusividad, la competencia para decidir todas las cuestiones relativas al
control de constitucionalidad.
Teorías más recientes sostienen que la tarea del Tribunal Constitucional sería la de ejercer una función jurisdiccional resolviendo conflictos
de carácter constitucional; esto incluiría la revisión de la actuación del po Ponencia presentada el 31 de mayo de 2006 en el Coloquio Internacional sobre “Temas
de Derecho Constitucional contemporáneo”, organizado por el Instituto de Investigaciones Jurídicas de la Facultad de Derecho de la Universidad Veracruzana, 29/5/2006 al
2/6/2006, Xalapa, Veracruz, México.
56
117
Francisco Geraldo Apoliano Dias
der legislativo, la protección de los derechos fundamentales y la distribución de competencias entre los poderes constituidos.
En un sistema difuso de control constitucionalidad –y es así en la
República Argentina y también en Brasil– no será adecuado sostener que
la Suprema Corte de Justicia de la Nación, o el Supremo Tribunal Federal
(Brasil) sean Tribunales Constitucionales “stricto sensu” (en sentido estrito) según la concepción de Hans Kelsen, o en conformidad a las teorías más
actuales.
A pesar de ello, el Profesor Sebastián D. Toledo refiere que “... la Corte Suprema ha comenzado a mostrar algunos indicios de su voluntad de
constituirse en tribunal constitucional pretorianamente.
En 2005, en la causa “CELS” la Corte Suprema se autodenominó
“Corte Constitucional”. Por otro lado, en octubre del mismo año, el Tribunal dejó dicho que aún no había llegado a un decisorio sobre el mentado
“corralito” argentino ya que aún no se había arribado a un consenso amplio
sobre el tema, para decidirlo con efectos generales.
Desde ya debe señalarse que el Artículo 4357 de la Constitución de
la Nación Argentina amplió notablemente las fronteras de la jurisdicción
constitucional y sentó las bases de la evolución pretoriana que se daba hasta
dicho momento y que va reconociendo un avance apoyado en los sólidos
pilares normativos (si bien, avance en exceso moderado, considerando la
fuerza y normatividad del nuevo artículo.)58
En Brasil la situación no es muy distinta: aunque que el Supremo
Tribunal Federal decida cuestiones constitucionales y tenga sobre ellas la
última palabra, no es el único órgano del Poder Judicial detenedor de esta
competencia: jueces y tribunales, de los Estados-Miembros o de la Unión,
también ejercen el control de constitucionalidad; no es, por lo tanto, un
Tribunal Constitucional ‘stricito sensu’.
Consignadas estas nociones, hay que pasar al examen de control de
la constitucionalidad en la República Federativa de Brasil. Es de lo que se va
a cuidar en el próximo tópico.
El Artículo 43, ya mencionado anteriormente cuida de la acción de amparo y de otras
vías procesales para la defensa de los derechos fundamentales de la persona humana.
58
Ponencia citada.
57
118
Doutrina
4. EL CONTROL DE CONSTITUCIONALIDAD EN LA
REPÚBLICA FEDERATIVA DE BRASIL
En Brasil el control de constitucionalidad es amplio y complejo59 por
adoptar los dos sistemas: difuso y concentrado; pero no dispone de un Tribunal Constitucional (tal como se lo concibió Hans Kelsen) ni adopta el principio del “stare decisis” tal como ocurre en el Derecho norteamericano.
La Constitución de 1988 estableció innumeras formas de control de
la constitucionalidad de las leyes y de los actos normativos en general, sea
a través de mecanismos que aseguran la defensa política del Texto Magno,
sea ante la posibilidad de adopción de uno de los múltiples medios judiciales existentes para tal fin.
Desde un punto de vista político-preventivo, hay el análisis previo de
la constitucionalidad de las leyes en ámbito del propio Poder Legislativo.
A su turno el Poder Ejecutivo también puede (y debe) examinar los
aspectos relacionados a la constitucionalidad de los actos normativos al
instante en que son presentados para la sanción presidencial.
Si allí se detecta alguna inconstitucionalidad, el presidente de la República puede ejercitar su competencia para vetar el acto.
Este veto presidencial puede ser considerado como una forma de
control político de la constitucionalidad; pero es así solamente si es tomada
en cuenta la naturaleza del órgano estatal que ejercita el control.
No obstante nada impide que el veto pueda basarse en criterios estrictamente técnico-jurídicos, o sea, el presidente de la República podrá
estribarse en fundamentos netamente jurídicos para no sancionar un acto
normativo sometido a su beneplácito.
Desde el punto de vista político-represivo, existe la posibilidad de
una ley ser revocada o derogada; o del Senado de la República intervenir
La Constitución Brasileña de 1988 es exhaustivamente detallista; disciplina cuestiones
que bien podrían ser regulados en la legislación ordinaria de la Unión. Algunos estudiosos del Derecho Constitucional sostienen, al modo de crítica acerba, que una de las
conclusiones posibles después de una lectura del Texto Constitucional en vigor sería la
de que, al legislador constituyente –los integrantes del Congreso Nacional, que habían
sido elegidos en el período de la dictadura– pareció que cualquier tema merecedor de
atención jurídica, tendría de figurar en la Carta Política; la legislación ordinaria no lograría regularlo adecuada y eficazmente...
59
119
Francisco Geraldo Apoliano Dias
–para suspender la ejecución total o parcial de ley declarada inconstitucional por decisión definitiva del Supremo Tribunal Federal (Constitución
Federal de 1988, Artículo 52, inciso X.)
En esta hipótesis, el control propiamente dicho lo efectuó la Corte
Suprema, al declarar inconstitucional el acto normativo; la intervención del
Senado suspende la posibilidad de la norma producir cualquier efecto jurídico; y por eso se afirma: la deroga o revoca y, con ello, ya no integrará más
el ordenamiento jurídico vigente.
Pero las más importantes son las posibilidades jurídicas de defensa
de la Constitución; el legislador constituyente buscó que fuesen las más
amplias y eficientes posibles.
Una breve sinopsis de la evolución del control de constitucionalidad,
desde la proclamación de la República en el País, ayudará en la aprensión
del sistema, tal como se encuentra puesto en la vigente Carta Política de
1988.
La Constitución Republicana de 1891 creó y disciplinó el control
judicial de la constitucionalidad de las leyes; la disciplina jurídico-constitucional consagrada en la Carta de 1891, buscó inspiración en el sistema
norte-americano de control de constitucionalidad.
La Carta de 1934 introdujo una suerte de “representación intervenida”
(en lengua portuguesa –representação interventiva) que, para algunos doctrinadores, sería el germen del control concentrado de constitucionalidad.
La innovación también introdujo alteraciones en el sistema de control difuso de constitucionalidad que prevalecen hasta hoy, de lo que es un
buen ejemplo, la exigencia de la mayoría para decretar la inconstitucionalidad de una ley y la participación del Senado de la República en el proceso
(tal como ya se ha destacado en tópicos antecedentes de esta explanación.)
El control de constitucionalidad sería radicalmente innovado a través de la Enmienda Constitucional nº 16, promulgada el 26 de noviembre
de 1965; estaba en vigor la Constitución democrática de 1946, pero el País
ya se encontraba bajo el “régimen de excepción” (eufemismo utilizado para
disfrazar el rigor y los instantes de aguda e insoportable intolerancia de la
dictadura militar que empalmó el poder político en 1964 y lo detuvo hasta
1988, cuando fue promulgada la Constitución actualmente en vigor.)
120
Doutrina
Merced de la innovación referida en el apartado anterior fue atribuida competencia al Supremo Tribunal Federal –STF– para declarar en
“vía principal, concreta y abstracta la inconstitucionalidad de ley, mediante
representación del Procurador-General de la Fiscalía Federal” (en lengua
portuguesa – Procurador-Geral da República) autoridad que es escogida entre los integrantes de la Fiscalía de un cierto rango funcional –los
“Subprocuradores Gerais da República”– y nombrada por el Jefe del Poder
Ejecutivo.
La innovación, que podría parecer un intento serio de preservar la Constitución y el Estado Democrático de Derecho, disfrazaba
una preocupación del Poder Ejecutivo: disponer de un medio jurídico para contraponerse, siempre que “fuera conveniente” al Congreso
Nacional.
Hans Kelsen sostenía que la función de anular un acto normativo de
carácter general consistía en producir una nueva norma general en sentido
contrario a la primera; y que las funciones legislativa y jurisdiccional se
distinguían por el grado de concreción de las normas producidas: él de las
normas generales –las del Parlamento– una concreción amplia a medida
que el comando normativo general sometería a todos sin distinción; él de la
norma creada por la decisión judicial, una concreción limitada, a medida
que se constituyese en “ley inter partes”.
Había ya un precedente internacional en lo cual se admitía la actuación del legislador negativo, así que –en el caso brasileño– la oposición
del Poder Ejecutivo al legislador positivo –el Congreso Nacional– parecería
menos autoritaria.
Con la promulgación de la Carta Constitucional de 1988 (que ya
ha sido enmendada cincuenta y seis veces) se instauró un procedimiento
de fiscalización que mantenía el sistema difuso de control de constitucionalidad (inspirado en el patrón norte-americano de control) agregado de
varios elementos del control concentrado de constitucionalidad (de inspiración europea.)
En Brasil, tradicionalmente, se entiende que el control abstracto de
constitucionalidad es ejercido en la vía concentrada y el control concreto,
en la vía difusa.
121
Francisco Geraldo Apoliano Dias
Pero cumple realzar que si la decisión es proferida por el Supremo
Tribunal Federal – STF, aunque sea en la vía difusa y concreta, se revestirá
de un contenido abstracto que vinculará a todos y no solamente a las partes
en litigio; es decir: los efectos jurídicos en la situación referida se producirán “erga omnes” y no apenas “inter partes”.
Un ejemplo práctico aclarará lo que fue afirmado: al tiempo de la
presidencia de Fernando Collor de Mello fueron confiscados por un cierto
lapso de tiempo –dos años– activos financieros superiores a un dado monto (algo como un “corralito” a brasileña.)
El Supremo Tribunal Federal nunca ejercitó, como le competía, el control
de constitucionalidad del acto que estableció la supresión temporal del derecho
de propiedad: de ello cuidaron los jueces federales singulares y los Tribunales
Regionales Federales (apreciando recursos) dado que detenían competencia
para decir, en sed de control difuso, si la confiscación era o no constitucional.
No era. Y la razón principal ya fue referida acá: la supresión del derecho constitucional de propiedad, aunque por un cierto lapso de tiempo y al
pretexto de salvar el País del caos económico; todo ello basado en un mero
acto normativo oriundo de la Presidencia de la República: la Constitución
quedó flagrantemente afrontada; pero la Suprema Corte de Justicia de Brasil, jamás dijo algo a respeto a esto.
Si la Suprema Corte hubiera apreciado en la vía concentrada y concreta el hecho del bloqueo y las consecuencias del acto jurídico que lo determinara, los efectos de esta decisión del Tribunal Mayor se producirían
“erga omnes” (alcanzaría a todos) y no apenas “inter partes” (entre las partes del proceso.)
Pero es hora de hablar del control concentrado de constitucionalidad. Este tipo de control tiene por marco básico la acción directa de
inconstitucionalidad.
El punto de partida, en tema de control de constitucionalidad bien
puede ser el de la presunción de constitucionalidad de las leyes y de los
demás actos normativos subalternos.
Cuando esa presunción es afectada ante un acto normativo específico, se puede enjuiciar una acción judicial para que la inconstitucionalidad
sea reconocida y proclamada.
122
Doutrina
Ya hubo una rápida mención al hecho de que, en el régimen jurídico
antecedente a la promulgación de la Carta Política de 1988, el Jefe de la Fiscalía General del Ministerio Público de la Unión –el Procurador Geral da
República– detenía competencia para enjuiciar, ante el Supremo Tribunal
Federal, la “Acción Directa de Inconstitucionalidad – Adin”.
La Carta Política de 1988 amplió en rol de los legitimados para el enjuiciamiento de la “Adin” ante el Tribunal Mayor: ahora, detienen legitimidad activa para enjuiciar la “Adin”, las siguientes autoridades: a) Presidente
de la República, b) Mesa del Senado Federal, de la Cámara de los Diputados, de las Asambleas Legislativas de los Estado-Miembros o de la Cámara
Legislativa del Distrito Federal; c) Gobernadores de Estados-Miembros o
del Distrito Federal;60 d) Procurador-General de la República (Jefe de la
Fiscalía General del Ministerio Público de la Unión); e) la Orden de los
Abogados de Brasil – OAB; f) Partido Político con representación en el
Congreso Nacional;61 g) Confederación Sindical y entidad sindical de clase
de ámbito nacional.62
Esta ampliación de rol de legitimados fue de suma importancia, a
medida en que pulverizó una competencia hasta entonces detenida, monolíticamente, por el Jefe de la Fiscalía General del Ministerio Público de
la Unión.
“Diluir” el ejercicio de las competencias es una forma eficiente de
controlar el ejercicio del poder expresión acá utilizada en su sentido más
atávico.
El Distrito Federal integra la Federación; sus tierras están enclavadas en el Estado de
“Goiás”. En el Distrito Federal –que elige su gobernador y sus diputados distritales y
senadores– está ubicada la ciudad de “Brasilia”, capital de la República y sede de los poderes del Estado: Presidencia de la República; Cámara de los Diputados y Senado de la
República; y Supremo Tribunal Federal y otros órganos de la Administración Pública
Federal.
61
Es decir, con miembros –diputados o senadores– que actúen en una de las dos Cámaras
Legislativas de la Unión.
62
Un grupo de Sindicato puede formar una Confederación Sindical; por ejemplo, la Confederación de los bancarios, que agrupa los Sindicatos de los bancarios de las cinco regiones geográficas del País (Norte, Noreste, Sur, Sureste y Centro-Oeste); pero hay Sindicatos con actuación en todo el País; es el caso del Sindicato de los Aeronautas, que congrega
trabajadores del aire y de la tierra, de todas empresas aéreas que actúen en el País.
60
123
Francisco Geraldo Apoliano Dias
Es innata, en el ejercicio del poder, la posibilidad de convertirse en
ejercicio absoluto del poder; y aunque se cuide de ejercicio de competencias
(poder político constitucionalmente institucionalizado) la tentación del
ejercicio desmedido de las competencias bien podrá estar siempre presente, máxime en agrupamientos sociales con escasas prácticas de convivencia
republicano-democrática...
Aunque no exista distinción de cualquier especie o grado entre los
legitimados referidos en el ítem anterior, la jurisprudencia de la Suprema
Corte de Brasil optó por restringir la legitimidad de los Gobernadores de
Estado-Miembro, Mesas de Asambleas Legislativas, Confederación Sindical y entidades de clase de ámbito nacional, para exigirles pertinencia temática, o sea, la prueba de la presencia o existencia del interese procesal (o
interese de actuar en Juicio) consistente en la demostración de la existencia
de una relación lógica entre la cuestión versada en la ley o acto normativo
impugnados y los intereses defendidos por estos interesados.
En faz de esta creación jurisprudencial, la doctrina advierte que hay
los “... legitimados universales...” – los que están dispensados de atender al
requisito de la pertinencia temática– y los “... legitimados no universales o
especiales...”63 que necesitan demostrar la existencia de un interese procesal
o, diciendo por otras palabras, que deben someterse a la exigencia de la
pertinencia temática según el modelo ya enunciado.
La competencia para ejercitar el control concentrado de constitucionalidad (abstracto o concreto) principal es: a) del Supremo Tribunal Federal – STF; b) de los Tribunales de Justicia de los Estados-Miembros y del
Distrito Federal, guardianes, como corresponda, de la Constitución Federal
o de las Constituciones de los Estados-Miembros o del Distrito Federal.
Es da la Corte Magna la competencia exclusiva para apreciar y decidir: a) la acción directa de inconstitucionalidad de ley o acto normativo
federal o estadual, en faz de la Constitución Federal; b) la acción directa de
inconstitucionalidad por omisión de medida para tornar efectiva la Constitución Federal; c) la acción directa de inconstitucionalidad al objetivo de
intervención de la Unión en los Estados-Miembros y en el Distrito Federal,
JÚNIOR, Derly da Cunha – Controle de Constitucionalidad –análisis detenida de las leyes
9.868/99 y 9.882/99, 2ª ed. p. 174/175, Ediciones ‘Podivm’, Salvador(BA-Brasil), 2007.
63
124
Doutrina
para asegurar la observancia de los principios constitucionales sensibles,
listados en Artículo 34, inciso VII, da Carta de 1988, o sea: forma republicana, sistema representativo y régimen democrático; derechos de la persona humana; autonomía municipal; deber de prestar cuentas por parte de
la Administración Pública, directa e indirecta, y de aplicación del mínimo
exigido de la receta que resultar de los impuestos estaduales y de las transferencias (de la Unión a los Estados) en el mantenimiento y desarrollo del
enseño y servicios públicos de salud; d) la acción declaratoria de constitucionalidad de ley o de acto normativo federal y la argumentación de incumplimiento de precepto fundamental decurrente de la Carta Federal.
A los Tribunales de Justicia de los Estados y del Distrito Federal
compite apreciar y decidir, con exclusividad; a) la acción directa de inconstitucionalidad de ley o de acto normativo estadual o municipal en faz de
la Constitución Estadual; b) la acción directa de inconstitucionalidad por
omisión de medida para tornar efectiva norma de la Constitución Estadual;
la acción directa de inconstitucionalidad al objetivo de intervención de los
Estados-Miembros en sus Municipios para asegurar la observancia de los
principios constitucionales sensibles indicados en las respectivas Constituciones estaduales; la acción declaratoria de constitucionalidad de ley o acto
normativo estadual cuestionado en faz de la Constitución del Estado y la
argumentación de incumplimiento de precepto fundamental decurrente de
la Constitución Estadual.
Esta sistemática es una consecuencia directa de la organización del
Estado brasileño: una Federación integrada por Estados-Miembros, Distrito Federal y Municipios, tal como se observa en el Art. 18 de la Carta
Política de 1988.
Cumple resaltar que así la Suprema Corte Federal como los Tribunales de Justicia de los Estados detienen competencia para apreciar y decidir
la acción directa de inconstitucionalidad; lo pasa es que, cuando las leyes o
actos normativos estaduales fueren contestados en faz de la Constitución
Federal, la competencia para decidir acerca de la constitucionalidad será
exclusiva del Supremo Tribunal Federal.
Pero cuando fueren contestados en faz de las Constituciones de los
Estados-Miembros o del Distrito Federal, entonces la competencia será,
125
Francisco Geraldo Apoliano Dias
como corresponda, de los Tribunales de Justicia Estaduales y del Tribunal
de Justicia del Distrito Federal.
Puede suceder que ocurra la impugnación de una ley o de un acto
normativo estadual en faz de norma de la Constitución del Estado-Miembro que repita una norma de la Constitución de la República. ¿Quiénes
serán entonces competentes para decidir la cuestión?
Pese la posición doctrinal que apuntaba la solución a partir del establecimiento de una distinción entre “normas de reproducción” y “normas de imitación”, en faz de la cuál sería de la Suprema Corte Federal (el
STF) la competencia para apreciar y decidir acciones relacionadas a las
“normas de reproducción”, y de los Tribunales Estaduales, las acciones
enjuiciadas en faz de las “normas de imitación”, la Suprema Corte Federal optó por una solución distinta de la que fuera doctrinariamente
concebida.
Para la Suprema Corte, la competencia en estos casos y en cualquier
circunstancia64 seria siempre de los Tribunales de Justicia Estaduales o del
Tribunal de Justicia del Distrito Federal conforme el caso.
Estableció, entretanto, un diferencial: de las decisiones proferidas
en faz de la impugnación de actos normativos contrarios a las “normas
de reproducción”, se podría recorrer extraordinariamente para la Suprema Corte Federal (a ella, por lo tanto, tocaría proferir la decisión
definitiva.)
En cuanto a las decisiones de los Tribunales Estaduales (y del Distrito Federal) en faz de las “normas de imitación”, las decisiones de los Tribunales Estaduales o del Tribunal del Distrito Federal no serían recurribles.
Puede ocurrir la existencia de trámite simultáneo de dos acciones
directas de inconstitucionalidad: una en el Tribunal de Justicia del EstadoMiembro y otra en la Suprema Corte Federal, ambas en faz de ley o acto
normativo estadual lesivo a la “norma de reproducción”.
La jurisprudencia del Tribunal Mayor se consolidó en el sentido de
suspenderse el curso de la acción enjuiciada en el Tribunal de Justicia del
Estado-Miembro hasta la decisión final de la acción directa de inconstitu En nada importaría, por lo tanto, la distinción doctrinaria “normas de reproducción” o
“normas de inmitación”.
64
126
Doutrina
cionalidad enjuiciada en la Suprema Corte del País (según la jurisprudencia,
en estos casos, no se excogitaría de “litispendencia” o de “continencia”.)65
El objeto de la acción directa de constitucionalidad es restricto: comprende solamente las leyes y los actos normativos del poder público; estos
actos, según la jurisprudencia del Tribunal Supremo, deberán ser genéricos, abstractos e impersonales, en nada importando que estén expresados
en leyes o en otras especies normativas.
Cabe observar que la Constitución Brasileña de 1988 no estableció
distinción entre leyes formales de efectos abstractos y de efectos concretos;
por lo tanto, toda y cualquier ley capaz de producir uno de los dos efectos (abstractos o concretos) pueden sufrir el control abstracto a través de
“Adin” o de otra acción directa de control de constitucionalidad.
La afirmación se apoya en el contenido de la alinea “a”, del inciso I, del
Artículo 102, de la Constitución de 1988, que refiere (en versión libre): ‘la acción directa de inconstitucionalidad y la acción declaratoria (o declarativa) de
constitucionalidad serán en faz de ley o acto normativo, siendo cierto, por lo
tanto, que desde ahí no hay cualquiera referencia a “ley de efectos abstractos”.
Además, lo que es abstracto es el proceso de control, lo que quiere
decir que no está vinculado a cualquier “litis” o a cualquiera controversia
concreta; la expresión, por lo tanto, no alude (no se vincula) a la ley sometida al control.
Queda claro que los actos normativos –expresión acá utilizada para
abarcar cualquier especie de norma jurídica– necesitan existir formalmente, o sea, ya deben tener existencia concreta en el plan lógico de las normas aunque que no estén en vigor (hay actos normativos que son editados,
por ejemplo, con una vigencia diferida en el tiempo: entran en vigor en
sesenta, noventa, o más días.)
No fuera así y el control abstracto-preventivo de constitucionalidad
no sería materialmente posible (no se puede embestir contra algo que no
tenga existencia en el plan de la concreción...)
Según las reglas de proceso civil en vigor en Brasil, hay “litispendencia” cuando se enjuicia acción que ya está en curso (acción en que las partes, los pedidos y las posiciones
ocupadas por los litigantes en la relación procesal sean las mismas); y hay continencia
cuando existiendo dos acciones, el pedido de una de ellas, por ser más amplio abarca,
también, el de la otra, más restricto.
65
127
Francisco Geraldo Apoliano Dias
Pero es posible el control judicial concreto preventivo mediante el enjuiciamiento, por ejemplo, de una acción de amparo en faz de iniciativa de
congresistas de cualesquiera de las dos Casas Legislativas, con el propósito
de paralizar eventual proceso de reforma constitucional que objetive abolir
el “núcleo duro” (las cláusulas de eternidad) referidas en párrafo 4º, del
Artículo 60 de la Carta Política de 1988, o sea: a) la forma federativa de Estado; b) el sufragio directo, secreto, universal y periódico; c) la separación
de los Poderes; d) los derechos y garantías individuales (versión libre).66
Esbozadas las líneas-maestras del control de constitucionalidad, cabe
una pregunta: ¿Qué actos admiten el control abstracto mediante la acción
directa de inconstitucionalidad?
La respuesta la ofrece el Artículo 59 de la Carta de 1988, a saber: a)
las Enmiendas Constitucionales que ignoren o sobrepasen los límites –circunstanciales, materiales (expresos o implícitos) y de procedimiento– que
condicionan la actuación del poder constituyente reformador; b) las Leyes
Complementarias a la Constitución, y Ordinarias; c) las Leyes Delegadas;67
d) las Medidas Provisorias;68 e) decretos y resoluciones legislativas, actos
En lengua portuguesa el párrafo mencionado está puesto así: ‘Não será objeto de deliberação a proposta de emenda tendente a abolir: I – a forma federativa de Estado; II – o
voto direto, secreto, universal e periódico; III – a separação dos Poderes; IV – os direitos e
garantias individuais’.
67
Las Leyes Delegadas son elaboradas por el Presidente de la República, que actúa respaldado por una delegación expresa del Congreso de la Nación; en ellas el Presidente disciplina legislativamente materias que no se refieran a actos normativos: a) de competencia
exclusiva del Congreso Nacional (que resulta de la reunión de la dos Casas Legislativas:
Cámara de los Diputados y Senado de la República); b) de competencia privativa de la
Cámara de los Diputados o del Senado de la República; c) los temas reservados a leyes
complementarias a la Constitución; d) actos normativos que cuiden de la organización
del Poder Judicial y de la Fiscalía del Ministerio Público, que regulen la carrera y, las garantías de sus miembros; d) actos normativos relacionados a la nacionalidad, ciudadanía,
derechos individuales, políticos y electorales, a los planes plurianuales, a las directrices
presupuestarias y, por fin, al presupuesto – es amplia, por lo tanto, la competencia legislativa del Jefe del Poder Ejecutivo (y no se habló acá de la posibilidad de edición de las
“Medidas Provisorias”, especies normativas asemejadas a los “decretos por razones de
necesidad y urgencia” mencionados en el ítem “3”, del Artículo 99, de la Constitución en
vigor (1853, reformada por las Convenciones de 1866, 1898, 1957, y 1994.)
68
Las Medidas Provisorias, una innovación introducida por la Carta Política de 1988, están
basadas en los provvedimenti provvisori com forza di legge de la Carta de la República Italiana de 1947; en casos extraordinarios de necesidad y de urgencia el Jefe del Poder Eje66
128
Doutrina
que según el Art. 59 de la Carta de 1988, se subordinan al proceso legislativo; f) los tratados internacionales: una vez ratificados en el ámbito internacional necesitan ser aprobados por el Congreso Nacional y promulgados
por decreto del Presidente de la República; g) los reglamentos, siempre que
excedan la función de reglamentar la ley, o sea, cuando invaden dominio de
reserva legal. Los reglamentos autónomos o independientes que se relacionen directamente con la Constitución y que tengan fuerza de ley, también
están sometidos al control de constitucionalidad abstracto mediante la acción directa de inconstitucionalidad; h) los Regimientos de los Tribunales
(que equivalen a una ley interna, editada pelo Poder Judicial, regulando sus
propias actividades); i) los Fallos normativos de la Justicia Laboral cuando,
en sed de litigios colectivos, establezcan normas y condiciones especiales
de trabajo para categorías laborales, sin perjuicio de observancia a los preceptos de la legislación obrera en vigor); j) las Súmulas: la consolidación de
la jurisprudencia dominante de un Tribunal sobre un dado tema (no están
sujetas a la jurisdicción constitucional concentrada porque no presentan
las características propias de un acto normativo; k) las leyes presupuestarias
que, por vincularen determinadas recetas a una cierta finalidad o despensa,
equivalen a leyes de efectos concretos y, por eso, no se exponen al control
concentrado o abstracto de constitucionalidad.
cutivo, a su cuenta y riesgo, puede editar esta especie normativa sometiéndola al examen
del Congreso Brasileño para una eventual conversión en ley. Se las puede conceptuar
como actos administrativos de naturaleza normativa; editadas, entran en vigor e inciden
hasta que el Congreso Nacional las apruebe y las convierta, o no, en leyes. Lo que debería
ser algo eventual y esporádico, de veras se convirtió en rutina... El Poder Ejecutivo ha
siempre encontrado un pretexto para regular por Medida Provisoria lo que favorezca
a sus propias conveniencias... Pese estén revestidas con fuerza de ley, con éstas no se
confunden, dado que no provienen del órgano constitucionalmente competente para
legislar. Esta innovación sustituyó los Decretos-Leyes de los regímenes constitucionales
anteriores a 1988. ‘Necesidad y urgencia’ son vocablos de amplísimo sentido: prácticamente todo puede configurar una situación de necesidad y urgencia, en el cotidiano de
los Estados contemporáneos; notadamente en materia tributaria... La propia Constitución estableció en su Artículo 64, §§ 1º y 2º lo que puede caracterizar una situación de
urgencia, o sea, siempre que no sea posible apreciar una iniciativa del Poder Ejecutivo
en 100 (cien días) – 45 (cuarenta y cinco) para la manifestación de cada una de las Casas
Legislativas (Cámara de los Diputados y Senado de la República)– y 10 (diez) para que la
deliberación por ambas casas se ultime de pronto. En este lapso de tiempo la deliberación
legislativa sobre cualquier otro tema quedará sobrestada.
129
Francisco Geraldo Apoliano Dias
Las convenciones colectivas de trabajo, en que pese se caracterizaren
como verdaderas normas jurídicas, puesto que no son actos que retraten
solamente acuerdos firmados por los interesados, no son objeto de control
de constitucionalidad dado que no son actos normativos editados por el
Poder Publico (en ellas intervienen entidades sindicales que poseen naturaleza privada y no pública.)
El procedimiento a ser observado en las acciones directas de inconstitucionalidad es lo que fue disciplinado por la Ley Federal 9.689, de 1999.
La acción puede ser enjuiciada a cualquier tiempo: los vicios de inconstitucionalidad no prescriben, justamente porque comprometen integralmente el orden jurídico-estatal.
En síntesis estrecha, una vez enjuiciada la acción por uno de los legitimados referidos en el Art. 103 de la Constitución vigente –ya se los identificó en otro punto de esta exposición– el Juez relator pedirá informaciones
a los órganos o autoridades responsables por la edición de la ley o del acto
normativo impugnado.
Caso haya pedido de otorga de una medida cautelar, después de haber
sido ofertado por la(s) autoridad(es) responsable(s) –ver ítem antecedente–
el pronunciamiento sobre la presencia (o no) de los requisitos propios de la
medida reclamada,69 el Juez relator someterá el pedido al órgano Plenario
del Tribunal y solamente después del pronunciamiento del Plenario (defiriendo o no la cautela reclamada) pedirá las “informaciones” que deberán
ser prestadas por quien corresponda en el plazo de 30 (treinta) días.
Al pedir las “informaciones” el Juez relator estará reverenciando dos
principios constitucionales del proceso –el “contradictorio” y “la amplia
defensa”; y transcurridos los treinta días, se abrirá plazo para que se manifiesten sucesivamente, y en quince días, el Abogado-General de la Unión y
el Jefe de la Fiscalía General del Ministerio Público; después de esas manifestaciones el Juez relator “pedirá día para juzgar la acción”.70
Quedará a cargo de la Secretaría del Tribunal designar la fecha para
la sesión en la que el fallo será proferido.
En la doctrina procesal brasileña estos requisitos son el “fumus boni iuris” (el ‘humo’ o la
apariencia del buen derecho) y el “pericvlvm in mora” (el peligro –o riesgo– de daño.)
70
Versión libre del texto de la Ley Federal Brasileña 9.869/99.
69
130
Doutrina
¿Y cuánto a los efectos del fallo que venga de ser proferido, que se
podría decir?
Unas pocas palabras reseñaran todo: la decisión final de la más alta
Corte de Justicia de Brasil que declarar la inconstitucionalidad de ley o de
acto normativo impugnado se revestirá de eficacia ‘erga omnes’ (contra todos) y de efecto vinculante, o sea, obligará (inexcusablemente) a los órganos del Poder Judicial y a la Administración Federal, estadual y municipal,
distintamente de lo que ocurre con las decisiones en sed de control de constitucionalidad, proferidas por la Corte Suprema de Justicia de la Nación, en
la República Argentina: la autoridad de sus fallos no es vinculante, lo que
bien podrá estimular disensos pretorianos con las consecuentes repercusiones negativas para la seguridad jurídica.71
El efecto vinculante en Brasil fue una innovación introducida por la
Ley Federal 9.868, de 1999 (Artículo 28, párrafo único.)
La fuerza vinculante del fallo no se resume a la parte ‘dispositiva’
de la decisión; la jurisprudencia del Supremo Tribunal Federal viene atribuyendo el mismo efecto, a los ‘fundamentos determinantes’ o sea a las
razones jurídicas por las cuáles el Tribunal Mayor concluyó que la norma o
el acto impugnado eran inconstitucionales.
Y hay razones para tal cautela; así no fuera y sería fácil a alguien
pretender rediscutir una cuestión ya decidida sosteniendo que, no estando
revestidos de fuerza vinculante dichos ‘fundamentos’ podrían ser cuestionados en otra(s) acción(s) de inconstitucionalidad relativa a otras leyes o
actos normativos...
Admitiéndose que fuera así, jamás se llegaría a un resultado definitivo en tema de control de constitucionalidad...
La declaración de inconstitucionalidad proferida en el fallo del Tribunal Supremo, importa en la pronuncia de “nulidad ab initio” de la ley o
del acto normativo.
A los inversionistas –estoy a hablar de los que detienen significativos montos de capital y
que actúan en nivel global, sea en los mercados financieros del Oriente, del Occidente, o
en ambos– no se les escapa tal peculiaridad del sistema de control, tal como se lo ejerce
en la Pátria de Alberdi y de Sarmiento.
71
131
Francisco Geraldo Apoliano Dias
La decisión tendrá naturaleza declarativa puesto que reconoce un
‘status quo’ preexistente: lo de la nulidad de la ley (o del acto normativo)
inconstitucional.
Si la ley o el acto normativo es nulo no reúne aptitud para producir
efectos jurídicos validos (por lo menos los efectos jurídicos que serían posibles de ser producidos, no fuera por la pecha de nulidad ‘ab ovo’, o sea, de
nulidad desde la propia génesis de la ley o del acto normativo subalterno
tiznados, ‘en el bierzo’ por el anatema de la inconstitucionalidad.)
Los efectos son en principio “ex tunc” o sea, son retroactivos, y restablecen la legislación anterior revocada por ley declarada nula.
Pero la Suprema Corte está autorizada por el Art. 27, de la Ley Federal 9.869, y desde que se pronuncie por las dos terceras partes de sus miembros, a definir los efectos de los fallos proferidos en acciones de constitucionalidad, pudiendo restringir dichos efectos de tal manera que solamente
produzcan eficacia a partir del instante en que la decisión convertirse en
definitiva o de otro instante que venga a ser fijado.
La doctrina cuidó de ‘bautizar’ la innovación referida en el tópico
antecedente como ‘modulación’ que disciplina incluso la eficacia temporal
del fallo y, con esta innovación el derecho brasileño se aproxima del derecho portugués que ya disponía de previsión constitucional en este sentido.
Aun a propósito de los efectos de la decisión declaratoria de inconstitucionalidad la Corte Magna viene adoptando dos ‘técnicas’ compatibles
con el control abstracto de constitucionalidad: a) la interpretación ‘conforme a la Constitución’; b) la declaración de inconstitucionalidad, en parte,
sin reducción de texto.
La primera ‘técnica’ pone énfasis en la presunción “ivris tantvm” de
constitucionalidad de los actos normativos del poder público.
Por esa ‘técnica’ (y en sede de control abstracto de constitucionalidad) siendo posible más de una interpretación del acto impugnado (en
caso de norma polisémica) se debe adoptar la que posibilita ajustarla a la
Constitución.
Sin perder de vista los paradigmas interpretativos consignados en
la jurisprudencia de la Corte Constitucional Alemana, la Corte Mayor de
Brasil ha entendido que la acción directa de inconstitucionalidad debe ser
132
Doutrina
decidida parcialmente procedente, para declarar inconstitucionales los sentidos que no sean compatibles con la Carta Mayor (solamente el sentido
que mejor se ajuste al Texto Magno será reputado constitucional.)
La otra técnica –declaración de inconstitucionalidad en parte, sin
reducción de texto– ha sido utilizada para considerar inconstitucional una
determinada hipótesis de aplicación del acto normativo o de la ley, sin que
se proceda cualquier alteración o modificación en el texto de la norma.
Podría parecer que las dos ‘técnicas’ serian una sola cosa; pero no
es así, puesto que en la “declaración parcial de inconstitucionalidad sin reducción del texto, la Corte Suprema considera invalida la aplicación o la
incidencia de una ley o de un acto normativo en faz de una determinada
situación, sin impedir su legítima incidencia relativamente a otras situaciones distintas de la primera.
Unas pocas líneas sobre la acción directa de inconstitucionalidad por omisión y sobre la acción directa de inconstitucionalidad ‘de
intervención’.72
La primera es una acción directa de inconstitucionalidad específica:
lo que se tutela es la preservación de la integridad normativo-constitucional. Con esta acción se objetiva dar ciencia de la ‘mora’ al poder omiso
para la adopción de las providencias necesarias –no hay acá posibilidad de
otorga de medida cautelar.
El procedimiento es semejante al que ya fue descrito en otro punto
de esta exposición.
Pero no hay la manifestación del Abogado-General de la Unión. El
párrafo 3º del Artículo 103 de la Constitución refiere que el Abogado-General será citado para defender el acto o texto impugnado, en la condición
de ‘curador de la presunción de constitucionalidad de las leyes o actos normativos del poder público’.
Enjuiciada la acción, se solicitarán de inmediato las “informaciones”
que deberán ser prestadas por los órganos.
Conviene dejar consignado algo sobre la acción directa de inconstitucionalidad por omisión.
No hay un vocablo equivalente para la palabra interventiva de la lengua portuguesa. Pero
el vocablo utilizado acá expresa con propiedad el objetivo de la acción.
72
133
Francisco Geraldo Apoliano Dias
Hay omisión inconstitucional cuando, debiendo actuar para tornar
efectiva una disposición constitucional, el poder público se queda inerte, en
indebida y inadmisible abstención, lo que no presupone el incumplimiento
de una norma constitucional cierta y determinada.
Más una vez, bajo los influjos del derecho constitucional portugués,
la Carta Brasileña de 1988 creó la acción directa de inconstitucionalidad
por omisión, para resolver, en sed abstracta el grave e intolerable problema
de la inacción del poder público, lo que compromete la efectividad de la
propia Carta Mayor.
El tema está regulado en Artículo 103 § 2º de la Lex Legum de 1988,
que estatuye verbis:
Declarada la inconstitucionalidad por omisión de medida
para tornar efectiva norma constitucional, de eso se dará
ciencia al Poder competente para la adopción de las providencias necesarias y, caso se cuide de órgano administrativo, para hacerlo en treinta días – versión libre.73
Las autoridades legitimadas son las mismas que detienen legitimidad para enjuiciar la acción directa de inconstitucionalidad; sería fastidioso repetir una vez más, el rol de todas aquellas que ya fueron mencionadas
en otro punto de esta exposición.
La finalidad de la acción no es la de defensa de derechos subjetivos;
lo que busca asegurar es la integridad del ordenamiento jurídico.
Solamente las normas constitucionales de eficacia limitada, o sea,
aquellas que cuando de la elaboración da Lex Mater tendrían solamente
eficacia jurídica, por no ser posible su aplicabilidad en el plan de los hechos,
en el plan puramente material (los doctrinadores sostienen que la norma
de eficacia limitada tienen aplicabilidad mediata o reducida, porque dependen de la edición de una norma subalterna para que posan producir efecto
en el plan puramente fáctico.)
En lengua portuguesa la redacción está así puesta: Art. 103 § 2º – Declarada a inconstitucionalidade por omissão de medida para tornar efetiva norma constitucional, será dada
ciência ao Poder competente para a adoção das providências necessárias e, em se tratando
de órgão administrativo, para fazê-lo em trinta dias.
73
134
Doutrina
La competencia para decidir las acciones directas de inconstitucionalidad por omisión la detiene el Supremo Tribunal Federal, poco importando que la inacción pueda ser atribuida a los Municipios, a los EstadosMiembros, al Distrito Federal, o la propia Unión Federal.
El procedimiento es similar al de la acción directa de inconstitucionalidad; pero no hay acá la manifestación del Abogado-General de la Unión, autoridad que solamente será citada para defender el acto o texto impugnado, en la calidad de curador de la presunción de constitucionalidad
de las leyes y de los actos normativos del poder público.
En esta acción –la directa de inconstitucionalidad por omisión– por
lo tanto, no hay acto inquinado de inconstitucionalidad; lo que hay es una
inacción que importa en inconstitucionalidad, a medida en que pone en
jaque la integridad de la propia Carta y de los efectos de sus normas (se
está hablando acá de inconstitucionalidad parcial por omisión, en faz de la
inacción parcial del poder público.
Si lo que se pretende es dar ciencia de la ‘mora’ al Poder o autoridad competente para adoptar las providencias necesarias a la solución del
problema, no es pertinente excogitarse de la posibilidad de otorga de medidas cautelares (ex officio u que hayan sido requeridas por el autor de la
acción.)
Enjuiciada que sea la acción, las ‘informaciones’ serán solicitadas
muy de pronto a las autoridades responsables por la inercia censurada; el
plazo para ofrecerlas será de 30 (treinta) días.
El próximo paso será pedir el pronunciamiento del Jefe da la Fiscalía
Federal del Ministerio Público (el Procurador General de la República) que
dispondrá de 15 (quince) días para dictaminar.
Caso sean necesarios esclarecimientos complementarios el JuezRelator podrá determinar a quien corresponda, que los fornezca; y en la
hipótesis de ser necesaria una pericia, determinará a un experto u a una
comisión de ellos que emita(n) opinión fundada sobre el punto que así lo
exija, lo que ocurrirá en audiencia pública adrede designada.
Se puede excogitar de que haya inconstitucionalidad por omisión
siempre que: a) la violación advenga de un ‘incumplimiento’ de cierta y
determinada norma constitucional; b) que se trate de norma constitucional
135
Francisco Geraldo Apoliano Dias
no exequible por sí misma (norma constitucional de eficacia limitada); c)
que en la circunstancia concreta de la praxis legislativa, falten las medidas
necesarias para tornar exequible dicha la norma constitucional cierta y determinada, tal como referida en la letra “a” de este tópico.
Es necesario, también, el transcurso de un cierto lapso temporal que
pueda ser considerado ‘razonable’ para la edición de la medida omitida. La
determinación del tiempo es fundamental; y por tiempo razonable se debe
entender ‘tiempo útil’, o sea, lo estrictamente necesario para que el agente
público pueda practicar el acto, en las hipótesis en que un plazo no haya sido
adrede fijado en la propia Constitución o en las leyes a ella subalternas.
La omisión inconstitucional –el no hacer lo que era debido en un
tiempo razonable o útil– puede ser: a) total y parcial; b) formal e material;
c) absoluta y relativa.
¿Qué omisión está sujeta al control de constitucionalidad? En faz de la
Constitución Brasileña de 1988 todo acto (no necesariamente normativo) del
poder público que torne inviable la efectividad de una norma constitucional,
se sujeta al control abstracto de constitucionalidad (el legislador constituyente de Brasil fue mas allá de lo que se preconizó en la Constitución de Portugal
que, en su Artículo 283, nº 1, alude a las omisiones legislativas.)
En tres disposiciones constitucionales la Carta Brasileña de 1988
cuidó de la cuestión: a) en el párrafo LXXI, del Art. 5º, que alude a la posibilidad de concederse ‘mandado de imposición’ (el writ of injunction del derecho anglo-sajón) siempre que ante la ausencia de una norma reglamentar
“no sea viable el ejercicio de derechos y libertades constitucionales y de las
prerrogativas inherentes a la nacionalidad, a la soberanía y a la ciudadanía”;
b) en el párrafo 1º del Art. 102, cuando alude a la “‘argumentación de incumplimiento de precepto fundamental, decurrente de la Constitución, que
será apreciada por el Supremo Tribunal Federal, en la forma de la ley”; c) en
el Art. 103, cuando refiere que declarada “la inconstitucionalidad por omisión de medida para tornar efectiva norma constitucional, de eso se dará a
saber al Poder competente para la adopción de las providencias necesarias
y, cuidándose de órgano administrativo, para hacerlo en treinta días” – los
textos “entre colmillas” son versiones libres de disposiciones constitucionales de la Carta Política de Brasil de 1988, para el idioma castellano.)
136
Doutrina
¿Cuáles son los efectos de la decisión de la Suprema Corte proferida
en acciones directas de inconstitucionalidad por omisión?
El principal efecto ya fue enunciado en el tópico antecedente, o sea,
declarada la inconstitucionalidad por omisión de medida para tornar efectiva norma constitucional, “de eso se dará a saber al Poder competente para
la adopción de las providencias necesarias y, cuidándose de órgano administrativo, para hacerlo en treinta días.”
No es necesario un mayor discernimiento para que uno se aperciba que este único efecto (lo de dar ciencia al Poder competente para
que adopte providencias (...) no resolverá el problema de las omisiones
inconstitucionales.
Claro que se podrá establecer un plazo útil para la supresión de la
omisión; o dicho de otra manera, para la práctica de un acto –normativo u
otro bastante– para solucionar el problema cuya consecuencia inadmisible
es la de disminuir el grado de la efectividad amplia, deseada y concebida
por todos, para la Constitución Brasileña en vigor.
Cuando cuidarse de la adopción de una providencia de naturaleza
normativa, quizás la solución pueda ser la del propio Supremo expedir actos normativos al propósito de neutralizar el hecho de la inacción del órgano legislativo omiso; o talvez la Suprema Corte pase a adoptar, siguiendo
las posiciones de los Tribunales Constitucionales de Italia y Alemania, técnicas de interpretación e integración de las cuáles resulten fallos creativos
y aditivos suficientes para asegurar la superación del óbice que estuviese a
impedir la efectiva cabal de las normas constitucionales vigentes.
Hay señas concretas de que la Corte ya está trazando nuevos rumbos: en la Acción Directa de Inconstitucionalidad 3682/MT, relator el Ministro Gilmar Mendes (novel presidente de la Suprema Corte de Brasil) el
Tribunal Mayor reconoció la ‘mora’ del Congreso de Brasil por no haber
elaborado la ley complementar federal referida en el párrafo 4º, del Art. 18,
de la Carta en vigor74 y, por mayoría, fijó el plazo de 18 (dieciocho) meses
Art. 18 § 4º – La creación, incorporación, fusión y desmembramiento de Municipios,
será disciplinada por ley estadual, en el período determinado por Ley Complementar
y dependerán de consulta previa, mediante plebiscito a las poblaciones de los Municipios involucrados, después de la divulgación de los estudios de viabilidad Municipal
presentados y publicados en la forma de la ley. O en lengua portuguesa: “A criação, a in-
74
137
Francisco Geraldo Apoliano Dias
para el Congreso adoptar todas las providencias legislativas necesarias al
cumplimiento de la referida norma constitucional (la decisión fue proferida el 9 de mayo de 2007.)
Muy pocas palabras serán necesarias para decir algo sobre la acción
directa de inconstitucionalidad de ‘intervención,75 una creación del legislador constituyente de 1934, que fue suprimida en la Carta de 1937 (‘la
polaca’ de Vargas) y restablecida en la Constitución Democrática de 1946,
siendo mantenida en los Textos Constitucionales siguientes.
Está prevista en el Art. 36, inciso III, de la Carta Política de 1988 (en
versión libre para el Castellano):
El decreto de intervención dependerá: I –en el caso del Art. 34,
IV, de solicitación del Poder Legislativo o del Poder Ejecutivo
coartado u impedido, u de requisición al Supremo Tribunal Federal, si la coerción fuera ejercida contra el Poder Judicial; II –
en los casos de incumplimiento a orden o decisión judicial, de
requisición del Supremo Tribunal Federal, del Superior Tribunal de Justicia o del Tribunal Superior Electoral; III –de acogida
por el Supremo Tribunal Federal, de representación del Jefe de
la Fiscalía Federal General, en la hipótesis del Art. 34, VII, y en
caso de recusa a la ejecución de ley federal.76
Pese el legislador constituyente haber utilizado el vocablo representación, que figuraba originariamente en la Carta de 1934, se trata de una
corporação, a fusão e o desmembramento de Municípios, far-se-ão por lei estadual, dentro
do período determinado por Lei Complementar Federal, e dependerão de consulta prévia,
mediante plebiscito, às populações dos Municípios envolvidos, após divulgação dos Estudos
de Viabilidade Municipal, apresentados e publicados na forma da lei.”
75
En lengua portuguesa “Ação direta de Inconstitucionalidad Interventiva”.
76
En lengua Portuguesa: Art. 36. A decretação da intervenção dependerá: I – no caso do
Art. 34, IV, de solicitação do Poder Legislativo ou do Poder Executivo coacto ou impedido, ou de requisição do Supremo Tribunal Federal, se a coação for exercida contra o
Poder Judiciário; II – no caso de desobediência a ordem ou decisão judiciária, de requisição do Supremo Tribunal Federal, do Superior Tribunal de Justiça ou do Tribunal
Superior Eleitoral; III de provimento, pelo Supremo Tribunal Federal, de representação
do Procurador-Geral da República, na hipótese do Art. 34, VII, e no caso de recusa à
execução de lei federal.
138
Doutrina
verdadera acción merced la cual el Tribunal Mayor será convocado para
solucionar un grave conflicto federativo.
Excepcionalmente la Carta Política de 1988 (Art. 34, inciso VII)
autoriza a la Unión Federal intervenir en las unidades federadas (Estados-Miembros, Distrito Federal y Municipios) para preservar el “núcleo
duro” (o principios constitucionales sensibles de la Constitución, ya mencionados en otro punto de esta exposición) y, por igual, para asegurar la
aplicación del mínimo exigido de la receta resultante de impuestos estaduales, comprendida ahí la que sea proveniente de transferencias (de
la Unión a las unidades federadas) en la manutención y desarrollo de la
educación (enseño fundamental) y en las acciones y servicios públicos
de salud.
Competente para enjuiciar la acción es el Jefe de la Fiscalía General
Federal (el Procurador-Geral de la República en lengua portuguesa) que actuando a nombre propio defiende toda la colectividad.
La acción directa de intervención es enjuiciada en contra los Estados-Miembros o el Distrito Federal responsable por violación a los principios constitucionales sensibles.
Es de la Suprema Corte la competencia para apreciar y decidir la
acción directa de inconstitucionalidad de intervención referida en el ítem
anterior; pero cuidándose de intervención del Estado-Miembro en sus Municipios, competente (legitimado) para el enjuiciamiento de la acción será
el Procurador-General de Justicia del Estado-Miembro, y la acción será enjuiciada en contra el Municipio responsable por violación de los principios
constitucionales sensibles.
En este caso, la competencia para apreciar y decidir dicha acción será
de los Tribunales de Justicia de los Estados-Miembros –Constitución Federal de 1988, Art. 35, “IV”.
Lo que se busca con dicha acción es preservar el núcleo duro de la
Carta Política (Federal o de los Estados-Miembros, como corresponda –en
cuanto a los Estados-Miembros, los “principios sensibles” serán los indicados en sus propias Cartas Políticas.)
El procedimiento está regulado en la Ley Federal 4.337, de 1964 (acto
normativo promulgado al tiempo de la dictadura militar.)
139
Francisco Geraldo Apoliano Dias
El plazo para enjuiciar la acción es de 30 (treinta) días contados del
recibimiento de la representación formulada por la Unión o por el Estado-Miembro, conforme corresponda, en la cuál se pida que la acción sea
enjuiciada.
El presidente del Supremo Tribunal Federal será el relator de la acción que adoptará las providencias adecuadas para remover administrativamente la causa del pedido o mandará archivar la acción si manifiestamente
infundada.
Los órganos a los cuales se atribuye la acción u omisión lesiva a principio sensible de la Constitución serán instados a manifestarse en 30 (treinta) días) y el juez relator dispondrá de plazo igual para presentar su relato
que será enviado por copia a los demás jueces (ministros de la Suprema
Corte o desembargadores para en el caso de los Tribunales de Justicia de
los Estados-Miembros) y el relator designará fecha para que la acción sea
examinada y decidida por el órgano Plenario.
Si el fallo decidir que la intervención deba ser efectuada, el resultado
será prontamente comunicado a los órganos del Poder Público interesados
y el Presidente del Supremo Tribunal (o del Tribunal de Justicia del EstadoMiembro) determinará al Presidente de la República (o al Gobernador del
Estado-Miembro) que la intervención sea efectuada.
El Presidente de la República o el Gobernador del Estado-Miembro
serán procesados por delito de responsabilidad en el caso de incumplimiento del orden de intervención expedida por el presidente de la Suprema Corte o por el presidente del Tribunal de Justicia de los Estados-Miembros.
La Carta Política establece que el decreto de intervención (editado
por el Presidente de la República o por el Gobernador del Estado-Miembro) podrá limitarse a la suspensión del acto impugnado, si tal medida bastar para restablecer la normalidad (Carta Política Federal de 1988, párrafo
3º del Art. 36 –en estos casos la intervención ya no sería necesaria.)
Cabe emprender ahora, un breve comentario sobre la acción declaratoria de constitucionalidad.
De ella se dice que es una acción directa de control concentrado de
constitucionalidad, “con el signo invertido” justamente porque soluciona,
en definitivo, duda o incertidumbre sobre la constitucionalidad de una ley
140
Doutrina
o de un de acto normativo federal, surgida en faz de grave controversia
judicial trabada en sed de control incidental.
Presupone la existencia de fallos que afirmen la constitucionalidad
de una dada norma y de otros en contrario sentido, o sea, que sostengan
que la misma y dada norma es inconstitucional.
Surgió con la Enmienda Constitucional nº 03, de 17 de marzo de
1993, qué dio nueva redacción a la alinea “a” del inciso I del Artículo 102
de la Carta Federal de 1988 y agregó más un párrafo (el segundo) al dicho
Artículo 102.
El Artículo 102 pasó entonces a ostentar la siguiente redacción:
Art. 102. Compete al Supremo Tribunal Federal, precipuamente, la guardia de la Constitución, y a él le cabe: I – procesar y juzgar, originariamente: a) la acción directa de inconstitucionalidad de ley o acto normativo federal o estadual y
la acción declaratoria de constitucionalidad de ley o acto
normativo federal;77
El párrafo segundo tiene la siguiente redacción: “Las decisiones
definitivas de mérito, proferidas por el Supremo Tribunal Federal, en las
acciones directas de inconstitucionalidad y en las acciones declaratorias
de constitucionalidad producirán eficacia contra todos y efecto vinculante, relativamente a los demás órganos del Poder Judicial, la administración
pública directa e indirecta, en las esferas federal, estadual e municipal”,78
Esta innovación estimuló un amplio debate doctrinario en contra de
la novel acción, prontamente apodada de inconstitucional.
La Suprema Corte en la Acción Declaratoria de Constitucionalidad
nº 1, relatada por el Ministro Moreira Alves aclaró las dudas y la nueva
acción pasó a figurar en el rol de los medios de control concentrado de la
constitucionalidad.
Para que la acción pueda ser enjuiciada y procesada es indispensable
la demostración de la existencia de controversia judicial relevante sobre la
Versión libre para la lengua Castellana.
Idem, idem.
77
78
141
Francisco Geraldo Apoliano Dias
aplicación de la norma (ley federal o acto normativo de menor rango) objeto de la acción declaratoria – esta prueba previa es un requisito procesal de
admisibilidad de la propia acción.
Dicha acción instaura un proceso objetivo de control normativo abstracto; pero la inexistencia de pronunciamientos judiciales antagónicos terminaría por convertirla en un inadmisible instrumento
de consulta sobre la validez constitucional de determinada ley o acto
normativo federal, lo que desfiguraría completamente la naturaleza jurisdiccional que cualifica la actividad desarrollada por la Corte Mayor
del País.
Los legitimados para enjuiciar la acción declaratoria de constitucionalidad eran, en principio, solamente el Presidente de la República, las Mesas de la Cámara de los Diputados y del Senado de la República, y el jefe de
la Fiscalía General Federal.
Pero la Enmienda Constitucional 45/2004, apodada “la enmienda de
reforma del Poder Judicial” amplió el elenco de los legitimados; hoy por
hoy, son los mismos que son partes legítimas para la acción directa de inconstitucionalidad y por lo tanto, todo lo que ya fue dicho en cuanto a este
punto, se aplica a la acción declaratoria de constitucionalidad.
Competente para apreciar y decidir esta acción directa de control
concentrado, es la Suprema Corte, tal como refiere el Art. 102, I –ya mencionado en otro ítem de esta tarea. La alinea “a” del Artículo, referido por
ahora, preconiza ser competente el Tribunal Magno para procesa y decidir,
originariamente, la acción (...) “... declaratoria de constitucionalidad de ley o
de acto normativo federal.”
Los parámetros de acción declaratoria analizada por ahora, son los
mismos de la acción directa de inconstitucionalidad: todas las normas
constitucionales son los sus parámetros y el objeto de la acción son las leyes
o los demás actos normativos federales.
Conviene dejar evidenciado que el objeto de la acción que se está a
estudiar resulta ser más limitado, cuando uno lo compara al de la acción
directa de inconstitucionalidad: en la “ADC” el objeto se limita a la ley o
acto normativo federal; el de la “ADIN” abarca leyes y actos normativos
federales y estaduales.
142
Doutrina
El procedimiento está previsto en la Ley Federal 9.868/99: en la acción se indicará: a) la parte de la ley o del acto normativo federal cuestionado;
b) los fundamentos jurídicos de la pretensión; c) el pedido y sus especificaciones; d) la existencia de controversia judicial relevante sobre la aplicación
del Artículo, párrafo, o alinea del objeto de la acción (ley o acto normativo
federal.)
El ‘Juez Relator’ podrá proclamar inepta la demanda79 que no esté debidamente fundamentada, o que se demuestre, ‘initio litis’, manifiestamente
improcedente. De su decisión se podrá interponer el recurso de Agravo.
Una vez enjuiciada la acción, el Juez Relator80 concederá ‘vista’ del
proceso al Jefe de la Fiscalía Federal General (Ministerio Público); el plazo
para el pronunciamiento de esta autoridad será de 15 (quince) días. El Abogado-General de la Unión no se manifiesta, dado que la acción ya objetiva
la defensa del acto impugnado; tampoco hay ‘pedido de informaciones’.
No se admitirá la ‘desistencia’ ni la intervención de ‘terceros’ extraños
a la litis, lo que no parece excluir la posibilidad de intervención del “amicvs
cvriae” que actuará en el proceso tal como actuaban sus congéneres al tiempo en que el Imperio Romano imponía su Derecho a los pueblos sometidos
a su poderío, o sea, auxiliando al Tribunal en lo posible, a decidir la acción
enjuiciada subministrando al juez, si e cuándo necesario, conocimientos
específicos jurídicos o de otra rama del conocimiento imbricados al tema
sometido al examen judicial.
Habiendo pedido cautelar el Supremo Tribunal Federal, por la mayoría absoluta de sus Ministros podrá deferirlo; cuando esto ocurre los jueces
de grado inferior deberán suspender la apreciación y decisión de las acciones en que la ley o el acto normativo federal son cuestionados; la suspensión perdurará hasta que el Tribunal Supremo decida la cuestión que esté en
trámite en el plazo de 180 (ciento ochenta) días.
En el Derecho Brasileño el proceso se inicia con la presentación de la petición inicial
(demanda) ante los servicios forenses, más específicamente, la “Distribución”. Proclamar
inepta la demanda, por lo tanto, es proclamar inepta la ‘petición inicial’.
80
“Juez relator” es aquel que, por ‘distribución’ presidirá el proceso, es decir, presidirá los
actos procesales y emitirá su ‘voto’, por primero. Caso haya un juez ‘revisor’, le sucederá
en la votación; a partir de ahí se observará el orden de antigüedad en el Tribunal: del
más ‘moderno (el que haya sido nombrado por último) al más antiguo, el “decano” del
Tribunal.
79
143
Francisco Geraldo Apoliano Dias
Después del pronunciamiento del Jefe de la Fiscalía General Federal,
el Ministro relator lanzará su relato y encaminará copia a los demás miembros del Tribunal y pedirá fecha para la decisión.
Y los efectos de la decisión ¿cuáles son? Por primero cabe destacar
que la decisión reclama la mayoría absoluta de los miembros del Tribunal
Supremo (o sea seis Ministros, de una total de 11 de ellos.)
Las acciones declaratorias de constitucionalidad tienen naturaleza
dúplice; por lo tanto, si el fallo acoge el pedido que haya sido formulado,
será declarada la constitucionalidad de la ley o del acto normativo federal.
Al revés, se declarará la inconstitucionalidad de la ley o del acto normativo
federal.
Cualquier que sea el resultado, de la decisión del Tribunal Mayor
no se admitirá recurso, salvo los ‘embargos declaratorios’ en la hipótesis ya
referidas en esta investigación
La eficacia de la decisión será ‘ex tunc’, o sea, se limitará, como corresponda, a confirmar un estado de constitucionalidad o de inconstitucionalidad que ya existía al tiempo del enjuiciamiento de la acción declaratoria
de constitucionalidad.
En los casos en que se reconozca la inconstitucionalidad del acto impugnado, la Corte Mayor puede, por la mayoría –dos tercios de sus miembros– fijar la ‘modulación’, es decir, restringir los efectos de la declaración
de inconstitucionalidad o decidir que ella solamente tendrá eficacia cuando ya tornada definitiva (lo que ocurre cuando esté superada la posibilidad
de interposición de los ‘embargos declaratorios’) o partir de otro instante,
debiendo considerarse, siempre, las razones de seguridad jurídica o el excepcional interese social (Art. 27 de la Ley Federal 9.868/99.)
La Constitución Federal de 1988 introdujo más una novedad: la Acción de Incumplimiento de Precepto Fundamental – AIPF (o en lengua
portuguesa Ação de Descumprimento de Preceito Fundamental – ADPF.)
La innovación carecía de reglas de procedimiento, lo que solamente
fue solucionado con la edición de la Ley Federal 9.882, de 1999.
La base normativa (previsión constitucional y Ley Federal 9.882, de
1999) permiten un control concentrado incidental junto a la Corte Mayor,
con vistas a la resolución anticipada de controversias constitucionales re144
Doutrina
levantes, instaladas en cualquier proceso judicial concreto, lo que evita
que la solución definitiva solamente advenga después de un largo lapso de
tiempo.
La ley permitió el control abstracto de actos legales o no legales (actos de estatura jerárquica más modesta) y concretos de cualesquiera de los
Entes Federados y especialmente sobre la legitimidad constitucional del
derecho ordinario que ya existía al tiempo de la promulgación de la Carta
Mayor de 1988.
La doctrina sostiene que no hay paralelo en del Derecho Comparado.
Pero será posible encontrar en la legislación foránea algunos institutos que
bien pueden tener ‘reforzado’ el ‘animvs’ innovador del legisladores –constituyente y ordinario– en el proceso de gestación de esta nueva especie de
control de constitucionalidad.
Así que la doctrina se reporta al ‘writ of certiorari’ del derecho norteamericano –pedido enderezado a la Suprema Corte del imperio del Norte–
por cualquier de las partes de un proceso en andamiento antes las instancias judiciales de menor rango, con vistas a que la Corte Máxima decida
cuestión ya solucionada, cuando existan importantes y especiales razones
para tanto – queda claro que la Suprema Corte Americana dispone, en tales
oportunidades, de discreción amplia para admitir o no, la acción.
Se habla también de la Popularklage del Derecho bávaro, una especie
de acción popular destinada a la impugnación de leyes o reglamentos lesivos a los derechos fundamentales.
El Beschwerde del Derecho austriaco también podría tener ayudado
a crear la nueva posibilidad de control encorsetada en la Constitución vigente hoy en Brasil: el Beschwerde es un recurso constitucional con lo cual
el ciudadano puede impugnar directamente al Tribunal Constitucional una
ley violadora de derecho fundamental, desde que se haya agotado previamente la vía administrativa.
También el recurso de amparo del derecho de España puede haber
contribuido: por medio de él cualquier ciudadano puede defender un derecho constitucional suyo junto al Tribunal Constitucional, en faz de afronta derivada de cualquier acto del poder público, desde que agotada la vía
judicial.
145
Francisco Geraldo Apoliano Dias
Uno instituto especialmente próximo de lo se está a examinar, es el Verfassungsbeschwede del derecho germánico; por él cualquier ciudadano puede
interponer recursos al Tribunal Constitucional Federal Alemán en la defensa
de sus derechos fundamentales afrontados por acto del poder público.
Escorado en estas consideraciones previas es que se pasa a examinar
‘en passant’ el novel instituto constitucional.
El concepto de incumplimiento para los efectos de utilización de
la “AIPF” es más amplio: abarca incluso una violación indirecta al texto
constitucional.
El incumplimiento, por lo tanto, tanto puede resultar de una ley o
de un acto normativo (ahí incluidos los no estrictamente legales – reglamentos, por ejemplo) y también a cuenta de un acto no normativo –actos
jurídicos concretos o individuales, hechos materiales y decisiones judiciales– provenientes de órganos públicos o de personas (jurídicas o físicas); un
amplísimo espectro por lo tanto.
Hay dos ritos distintos: a) un proceso de naturaleza objetiva – la acción es enjuiciada directamente en el Supremo Tribunal Federal, exista o no
cualquier controversia judicial ya instaurada, y al objetivo de defensa de los
preceptos fundamentales amenazados o lesionados por cualquier acto del
poder público; b) un proceso de naturaleza subjetivo-objetiva, en lo cuál la
acción es enjuiciada ante la Suprema Corte, cuando hay ya una controversia
constitucional relevante que está siendo examinada ante Juicio o Tribunal
de grado competencial más limitado, sobre la aplicación de ley o de acto del
poder público cuestionado en faz de alguno precepto fundamental.
Ante estas dos posibilidades la doctrina alude a la acción directa
o autónoma y a la acción incidental que se sujetan a requisitos de proceso distintos, aunque ambas estén destinadas a la defensa de preceptos
fundamentales.
La acción autónoma es una típica acción directa de control-concentrado principal de constitucionalidad, enjuiciada ante el Supremo Tribunal
Federal para la defensa dos los preceptos constitucionales fundamentales,
amenazados o lesionados por acto del poder público.
La acción incidental es una acción de control concentrado-incidental
enjuiciada (también) ante el Supremo Tribunal del País, en faz de la exis146
Doutrina
tencia de un proceso judicial que tramita en las instancias ordinarias y en el
cual se discute, con fundamentos relevantes, sobre la aplicación de acto del
poder público cuestionado en faz de alguno de los preceptos fundamentales, teniendo (la acción y el pedido) la finalidad precipua de la preservación
de un interés o derecho subjetivo de una de las partes.
Partes legitimadas son las mismas para el enjuiciamiento de la acción directa de inconstitucionalidad – ya fueron listadas en otro punto
de esta explanación y sería tedioso reprisar una vez más las autoridades
legitimadas.
No se desecha la posibilidad de la jurisprudencia del Tribunal Magno
exigir el requisito de la ‘pertinencia temática’ que es exigida cuando algunas
autoridades, igualmente ya destacadas en otro punto de esta tarea, sean los
actores de la acción.
Originariamente se establecía que cualquier persona estaría legitimada para enjuiciarla; pero este dispositivo fue vetado por el Presidente de
la República, acto que causó perplejidad en los medios jurídicos del País;
el veto se basó en la existencia de un amplio rol de entes legitimados a promover el control abstracto de normas, tal como referido en el Artículo 103
de la Carta Política vigente, disposición ya mencionada en otro tramo de
esta tarea.
Competente para decidir la acción es la Corte Mayor; y el procedimiento está disciplinado por la Ley Federal 9.882, de 1999; se cuida de
competencia exclusiva, concentrada e irrecusable.
Enjuiciada la acción el Juez relator podrá determinar, in limine litis,
que se la archive, cuando no tratarse de caso de incumplimiento o cuando
faltar algunos de los requisitos listados en la Ley Federal 9.882/99.
En la acción se deberá indicar: a) cual precepto fundamental se considera afrontado; b) el acto cuestionado; c) la prueba de la violación del precepto fundamental; d) el pedido con sus especificaciones (en los casos de
acción de naturaleza incidental se deberá demostrar la existencia de controversia judicial relevante sobre la aplicación del precepto fundamental
que se considere lesionado.)
Admitida la acción por la Suprema Corte, se pasará al examen del
pedido “in limine litis” en los casos en que se haya formulado – el acogi147
Francisco Geraldo Apoliano Dias
miento de la pretensión liminar reclama la presencia de, por lo menos, dos
tercios de los Ministros del Tribunal competente.
Hay la posibilidad de otorga de la medida liminar en casos de extrema urgencia o riesgo de lesión grave por el Juez relator; pero la acogida
del pedido no dispensará el examen de la pretensión previa por el órgano
Plenario del Tribunal; por lo tanto, tal otorga se sujeta al “referéndum” del
órgano Plenario.
Decidida la pretensión liminar, serán solicitadas las ‘informaciones’
a las autoridades responsables por la práctica del acto impugnado; el plazo
será de 10 (diez) días.
Al después se concederá, sucesivamente, plazo para que el AbogadoGeneral de la Unión (si es el caso) y el Jefe de la Fiscalía General Federal, se
manifiesten (el Jefe de la Fiscalía actúa en estos casos como “cvstos constitucionis” – fiscal de la Constitución.)
Superadas estas etapas, el Ministro relator lanzará su relato (con copia a los demás Ministros) y pedirá fecha para la sesión de juzgado.
Están sometidos al control cualesquiera actos u omisiones del poder
público: normativos o no, abstractos o concretos, anteriores o posteriores
a la promulgación del Texto Constitucional (federal, estadual o municipal)
y los actos provenientes de cualquier órgano u entidad de los tres Poderes
–Ejecutivo, Legislativo y Judicial (en ellos se incluyen los actos políticos.)
Los efectos de la decisión final de la Suprema Corte, que solamente será proferida con la presencia de dos tercios de sus Ministros –lo que
corresponde a 8 (ocho) magistrados– para más allá de reconocer o no el
incumplimiento del precepto apuntado, deberá ser prontamente comunicada, para cumplimiento inmediato, a las autoridades u órganos responsables por el acto u la omisión cuestionada.
La Corte Suprema fijará las condiciones y modos de interpretación y
aplicación del precepto fundamental acaso incumplido.
El fallo tendrá eficacia erga omnes y es vinculante relativamente a los
demás órganos del Poder Público.
Ostentando eficacia erga omnes alcanza a todos, involucrados o no en el
proceso constitucional y produce efectos ‘ex tunc’ lo que importará, de ordinario, en la nulidad de los actos normativos impugnados, si de ellos cuidarse.
148
Doutrina
Si la inconstitucionalidad es declarada el acto normativo atacado
será nulo ‘ab ovo’, es decir, desde su gestación y posterior ingreso en el ordenamiento jurídico.
En la ‘argumentación’ de naturaleza incidental se somete al conocimiento inmediato de la Suprema Corte, cuestiones constitucionales que, de
ordinario, serían suscitadas en sed de control difuso-incidental.
Este tipo de ‘argumentación’ instaura una especie de control mixto
de constitucionalidad a medida en que contempla dos dimensiones: una
abstracta dado que el fallo a ser proferido importará en una declaración de
inconstitucionalidad con fuerza general (tal como ocurre en las acciones
de control abstracto de inconstitucionalidad) y una concreta en faz de la
declaración derivar de una fiscalización concreta.
El objetivo precipuo, por lo tanto, será posibilitar una decisión anticipada de la Suprema Corte sobre cuestiones constitucionales relevantes discutidas en acciones concretas que tramitan en los juzgados de menor esfera
competencial, cuestiones esas que solamente serían examinadas por el Tribunal Máximo, tiempos después,81 vía de recurso procesal extraordinario.
Se cuida de una fórmula de control rápida e inmediata, en faz de
cuestiones relevantes que están imbricadas con la interpretación y la aplicación del precepto fundamental.
Partes legítimas son las mismas –ya referidas– para el enjuiciamiento
de la acción directa de inconstitucionalidad. Pero cualquier persona lesionada o amenazada por acto del Poder Público también detendrá legitimidad para enjuiciar dicha acción – la Ley Federal nº 9.882/99, por tanto,
amplió el rol de los legitimados.
Desgraciadamente la celeridad no es uno de los ‘puntos fuertes’ de la actividad judicial. Son miles y miles de acción, de trámite nada célere (ante la multiplicidad de plazos
y recursos procesales) lo que disminuye la eficiencia y la credibilidad de los servicios
forenses... Causa perplejidad siempre que un Ministro de la Corte Suprema refiere, en
torneos forenses, el número de fallos proferidos en su Tribunal Supremo, durante el año
forense... los números están siempre alrededor de los millares... Y en los Tribunales de
menor grado competencial, pasa lo mismo; los jueces singulares también se reportan a
números semejantes... Y pese la creación de los juzgados especiales federales, el número
de acciones enjuiciadas no sigue incrementándose... Estos comentarios no están basados
en datos estadísticos –existen, por supuesto– pero solamente se está hablando de experiencias personales acumuladas al largo de más de veinte años de ejercicio en la actividad
jurisdiccional.
81
149
Francisco Geraldo Apoliano Dias
El objeto de la acción de naturaleza incidental será, también, la tutela de los preceptos fundamentales, amenazados o afrontados por el Poder Público; pero acá la acción se vincula a los actos que puedan sufrir la
incidencia fiscalizadora de la ‘argumentación’ incidental, habiendo críticas
doctrinales a las posiciones que sostiene que estarían excluidos del control,
mediante la vía que se está a estudiar, de los actos no normativos del Poder
Público.
El enjuiciamiento de la ‘AIPF’ incidental está condicionado a la presencia de relevancia en la cuestión que se pretenda discutir.
Con esto se quiere decir que será necesaria la existencia de un conflicto previo con potencialidad para producir una inseguridad jurídica general, cuya resolución inmediata sería de interese público (no solamente de
la parte interesada.)
Es acá que se observa alguna semejanza de la ‘AIPF’ incidental con
el writ of certiorari del derecho norteamericano que funciona como un verdadero ‘filtro’ que permite a la Corte Americana evaluar y seleccionar las
cuestiones que puedan ser clasificadas como efectivamente relevantes.
En síntesis estrecha se puede concluir que el suceso y efectividad de
la jurisdicción constitucional en Brasil estará a depender de fórmulas eficaces (no solamente ficticias) para neutralizar la inercia, a veces conveniente
a ciertos ‘intereses’ del Poder Público, lo que, casi siempre retira efectividad
de las normas constitucionales y opera en contra de los derechos y garantías individuales.
Ojalá la acción de incumplimiento de precepto constitucional pueda
revelarse como una vía útil a la consecución de un noble propósito: garantizar que la Constitución no sea una ‘pieza de gabinete’, sino la expresión
mayor de los factores reales de poder, constitucional y adecuadamente institucionalizados, según la voluntad soberana del verdadero detenedor del
poder: el Pueblo.
5. CONCLUSIONES
Di tu posición sobre la jurisdicción constitucional y yo te diré el concepto que tienes de la Constitución.
150
Doutrina
La afirmativa es una consecuencia del raciocinio según el cual la naturaleza y el concepto de una Constitución son dados por la jurisdicción
constitucional –en forma más sintética se podría decir: la Constitución –y
por ende el Derecho– será lo que los jueces encargados de interpretarla
digan que es: ¡La Constitución es esto y no aquello! Esta es la principal
incumbencia reservada a las Cortes Supremas en un Estado Democrático
de Derecho.
Después de una tentativa rudimental de incursionar sobre el control
de constitucionalidad en la República Argentina y en la República Federativa de Brasil, es hora de dejar consignadas algunas conclusiones.
En el tópico “Planteo de la Cuestión”, algunas preguntas fueron formuladas; Para tornar más cómoda la lectura, están reprisadas a seguir:
¿Cómo se hace el control judicial en la República Argentina y en la
República Federativa de Brasil?
¿Qué actos u omisiones están sometidos al control judicial de
constitucionalidad?
¿Hay un control judicial de constitucionalidad preventivo?
¿El control judicial es concentrado o difuso?
¿Las Cortes Supremas de Argentina y de Brasil son tribunales
constitucionales?
¿Cuáles son los efectos de las declaraciones de inconstitucionalidad?
Cada una de ellas ya fue contestada a medida en que se fue avanzado
en la exposición del tema.
Pero se puede reforzar la conclusión relativa a las Cortes Supremas de
Argentina y Brasil: efectivamente no son Tribunales Constitucionales al estilo
de las Cortes Europeas, especialmente de la Corte Constitucional Alemana: el
sistema difuso de control constitucional no se compatibiliza con la existencia
de una Corte exclusivamente Constitucional, tal como imaginado por Hans
Kelsen (esto ya había sido destacado en otro punto de esta exposición.)
Sería desnecesario, por lo tanto, repetir las respuestas fornecidas.
Pero hay algo que preocupa.
¿Estarían a salvo del control de constitucionalidad los actos de naturaleza política en la República Argentina o en la República Federativa de
Brasil?
151
Francisco Geraldo Apoliano Dias
No se ignora la existencia, en la Argentina, de una postura doctrinaria de autoridad incuestionable, según la cual dicho control no se podría
ejercitar en faz de actos políticos.
De ser así, sostener que el Estado Democrático de Derecho en la
República Argentina es una realidad incontestable, sería, para decir poco,
temerario.
La dificultad es igual si se afirma que los actos de naturaleza estrictamente política tampoco están sujetos al control de constitucionalidad por
el Poder Judicial en Brasil.
Si es así, no se podría excogitar de la existencia de Estados Democráticos de Derecho en la República Argentina y en la República Federativa
de Brasil.
Cumple examinar lo que existe para ser averiguado; antes, será valioso fijar algunas premisas.
Actos de naturaleza política, en un Estado Democrático de Derecho, no se confunden con actos incontrolables; estos últimos son propios
de regímenes ‘de hecho’ (dictatoriales) donde la Constitución y las demás
normas jurídicas no ultrapasan los límites ficticios de las piezas jurídicas
ornamentales.
Actos políticos pueden y deben ser contestados con fundamento en
la Constitución en su sentido material o formal; por igual si el acto de naturaleza política afronta a ley ordinaria ha de ser igualmente sometido al
control judicial.
El hecho de que un acto pueda ser clasificado como ‘de naturaleza política’ no genera presunción de inconstitucionalidad; al revés, se presumen constitucionales los actos políticos conformados a los dictámenes
constitucionales vigentes al tiempo de la edición del dicho acto.
El control político de un acto de naturaleza política genera una fuerte presunción de constitucionalidad; en Brasil, por ejemplo, al instante de la
sanción de una ley, validamente editada por el Congreso Nacional, la puede
vetar la Presidencia de la República con fundamento en las disposiciones
constitucionales vigentes, tal como ocurrió en faz de la acción incidental
de incumplimiento de precepto fundamental, en lo que respeta a los legitimados para enjuiciar la acción, pese las acerbas críticas de la comunidad
152
Doutrina
jurídica del País ante la iniciativa del Presidente de la República (las razones
del veto ya fueron explicitadas en otro punto de esta exposición –ya no será
necesaria repetirlas, por lo tanto.)
Ni todo son flores todavía; la jurisprudencia registra que el Supremo
Tribunal Federal de Brasil actúa con parsimonia (parquedad) cuando llamado a efectuar el control de los actos políticos.
El Partido Comunista do Brasil –“PC do B” enjuició la primera Acción de Incumplimiento de Precepto Fundamental (‘AIPF’) –la de nº 01-RJ–
en faz de acto del Prefecto (intendente) del Municipio de Rio de Janeiro que,
inmotivadamente vetó en parte, el proyecto de ley aprobado por la Cámara
Municipal (el Poder Legislativo del Municipio) que había elevado el valor del Impuesto sobre Inmuebles (en lengua portuguesa –Imposto Predial
Territorial Urbano-IPTU) o Impuesto Predial Territorial Urbano en lengua
Castellana, para el ejercicio del año 2.000.
El argumento del veto fue el de que el proyecto de la Cámara Municipal afrontaría el principio de la separación de los Poderes (una parte del
“núcleo duro” de la Constitución Federal vigente en Brasil.)
Ahora bien, la Suprema Corte, por voto del Ministro Relator Néri da
Silveira, acompañado por los votos de sus Pares, archivó la acción:82 al ver
de la Corte Suprema, la acción no sería admisible porque el veto (impugnado en la acción) constituiría acto político del Poder Ejecutivo del Municipio
y, por lo tanto, no se encuadraría en el concepto de acto del Poder Público.
Con esta decisión la Suprema Corte de Brasil perdió una oportunidad impar de conferir a la Carta Política de 1988, naturaleza de Constitución normativa plena, aproximándola, con un fallo de malo sino, del
baúl gris reservado a las constituciones de fachada (la clasificación de Karl
Loewenstein sigue siendo de notable actualidad.)83
No se puede, a pesar de esto, perder la esperanza en la construcción
de democracias sólidas en el Cono Sur.
En la República Argentina, en decisión proferida el 21 de agosto de
2003, el Senado de la República, aunque sin competencia para actuar como
Acción de Incumplimiento de Precepto Fundamental nº 01-RJ in ‘Informativo STF – nº
176’, fecha del fallo, 03/02/2000.
83
Teoría de la Constitución, 2ª ed. Traducción Gallego Anabitarte, Ediciones Ariel, Barcelona, 1970.
82
153
Francisco Geraldo Apoliano Dias
legislador negativo – tal competencia está reservada en pro de la Suprema
Corte– anuló la Ley de Amnistía para abrir la posibilidad de que el Juez natural de los ex-represores del régimen de excepción fuesen magistrados argentinos y no los de Francia o España, países que reclamaban extradiciones
de los antiguos colaboradores de la(s) dictadura(s) en el País de Borges.
El acto político de la amnistía, cuya revisión por el Poder Judicial
sería inadmisible, ante el nuevo orden constitucional pudo ser reapreciado,
llevándose en cuenta el hecho de los delitos no se sujetaran a la prescripción y la máxima relevancia social de la persecución de los crímenes contra
la humanidad.
Dos retos al Poder Judicial; dos soluciones distintas; una ‘tibia’, decepcionante, retrógrada; otra compatible con lo que se espera de la actividad estatal comprometida en la preservación de los ideales y valores que
justifican la existencia del control judicial de la constitucionalidad.
La construcción de la Democracia y de Estados Democráticos de Derecho, en países y entre pueblos que por largos lapsos de tiempos estuvieron
inmersos en los horrores sin frenos de los regímenes de fuerza es una tarea
diuturna, ni siempre fácil, pero impostergable.
Esta lucha cotidiana se pasará a las generaciones futuras; y el Derecho seguirá adaptándose a los nuevos retos y proponiendo soluciones compatibles y aptas a la construcción de sociedades, labor que, por supuesto, no
tendrá fin (así se espera.)
Hay que creer en esto. Por suerte, en la dos Repúblicas –Argentina y
Brasil– hay señales acá y más allá de que se marcha rumbo a una plenitud
irreversible de la jurisdicción, concebida en su sentido más amplio: la que
es propia de los Estados Democráticos de Derecho más solidamente instalados en otros Países del Occidente.84
Las costumbres y los tratados internacionales están siendo utilizados
como fórmulas para invalidar o conformar actos políticos.
Y hay que tener en mente que en los países en donde exista una vasta oferta de institutos y vías jurídicas de impugnación, ágiles y eficaces, la
presunción ‘de jvre’ de constitucionalidad o intangibilidad de los actos polí La referencia a esta parte del Planeta está vinculada solamente al hecho de que las dos
Repúblicas – Argentina y Brasil– están ubicadas en esta parte del globo terrestre.
84
154
Doutrina
ticos (admitiéndose ‘ad argvmentandvm’ que sea así) asumirá significado
efímero, a medida en que podrá ser puesta en jaque a cualquier tiempo.
Puestas estas consideraciones, se puede recordar de una vieja enseñaza de un respetado docente de una Facultad de Derecho en Brasil.
Impartía clases de Derecho Civil y decía a sus alumnos, sin reservas:
los problemas de la Justicia, no son los jueces con poca experiencia de vida,
o portadores de un modesto saber jurídico.
La faina diaria del Foro y los rumbos desvendados en la jurisprudencia de los Tribunales, se encargarán de auxiliarlos en la ardua tarea de
aplicar el Derecho al caso concreto.
El problema mayor y de solución difícil, decía en remate, son los
Jueces miedosos y sobre todo, los deshonestos...
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158
O MODERNO PROCESSO PENAL, SUAS TRÊS
VELOCIDADES E SEU MÉTODO INTERPRETATIVO
Edilson Mougenot Bonfim1
1. Introdução
A última palavra em processo penal nas modernas democracias
chama-se efetividade.2 Já não se busca um estudo processual “nada-maisque-jurídico”, como saber estéril, sem preocupar-se com suas repercussões no seio comunitário. Estruturada a “teoria da norma processual”,
decodificada a íntima fisiologia do processo por alentados estudos desenvolvidos nos dois lados do Atlântico, o estudo do processo penal hoje
saiu da academia e seu tecnicismo, para ganhar dimensão social mais ampla, largo protagonismo, a ponto do “direito de ação” e “efetividade do
processo” serem considerados pela moderna doutrina constitucional um
verdadeiro direito fundamental dos cidadãos. Pergunta-se, assim, quais os
mecanismos processuais a serem implementados, para que de fato, possa o processo penal ser efetivo, eficaz, para “dar a cada um o que é seu”?
Reclama-se assim, a certeza da punição para o verdadeiro culpado, assim
como a absolvição para o comprovadamente inocente, buscando se minorar os “espaços de dúvidas” que ensejam grande número de absolvições,
por “dúvidas” não solucionadas, ensejando no mais das vezes, o “erro judicial contemporâneo” qualificado de “erro judiciário negativo”, que se
Do Ministério Público de São Paulo. Doutor em Processo Penal (Universidade Complutense
de Madri). Professor convidado de Direito Penal e Processo Penal da graduação e mestrado
da Faculdade de Direito de Aix-en-Provence (Universidade Aix-Marseille, França). Coordenador do “Sistema Mougenot de Ensino” telepresencial (www.sistemamougenot.com.br).
2
MOUGENOT BONFIM, Edilson. Le procès pènal moderne: les trois vitesses et la méthode
interpretative, no prelo, in Presses Universitaires d´Aix-Marseille – Faculté de Droit et de
Science Politique, 2007.
1
Edilson Mougenot Bonfim
caracteriza pela “absolvição de culpados” e, se fundamenta, no caso brasileiro, no art. 386, inc. VI, do CPP.
Nesse sentido, se empresta, hoje, à ciência processualística tradicional a mesma crítica que se faz à ciência do direito na “linha Jellinek-Kelsen”,
ou seja, a de ser reduzida à dimensão positivista-analítica, não havendo
uma clara finalidade em sua fisiologia, reduzindo o direito a um inumano
normativismo, levado a uma “rua sem saída, sem fim nem objetivo”.3 Daí
o questionamento de Heller, sobre haver um extravio de duas gerações de
nossa ciência do Estado, que cria uma ciência jurídica asséptica a outros
valores, tentando alhear da visão jurisdicional todos os problemas sociológicos e éticos da vida do Estado”.4 Destarte, os fins do processo, os questionamentos face aos direitos fundamentais enfrentados pela utilização dos
meios investigativos e probatórios, a dialética no jogo processual do binômio acusado-vítima, enfim, o jus puniendi como exercício do poder-dever
jurisdicional, aporta à ciência do processo penal desafios mais além do que
a análise do seu puro normativismo, adentrando no terreno ético e filosófico, tudo permeado pelo balizamento jurídico ínsito à moderna teoria
constitucional.
2.
Princípio da segurança jurídica
É o apogeu do chamado princípio da segurança jurídica, que promete
um processo penal assegurador do respeito às formalidades previamente
descritas em lei e perseguidor da verdade material ou fática. O primeiro
momento, a estruturação e obediência às formalidades legais é instrumento para consecução do segundo e inafastável fim: a efetiva prestação
jurisdicional.
Daí, uma necessária conclusão: é afirmativa recorrente que o modelo
clássico de processo penal, nascido na razão iluminista, emergindo com a
Revolução Francesa, pleno de garantias processuais, hoje se vê em crise, de ALEXY, Robert. Teoría de los Derechos Fundamentales, versão española: Ernesto Garzón
Valdés e Ruth Zimmerling, Madri, Centro de Estudios Políticos y Constitucionales, março, 2001, p. 43.
4
Id. Ibid., p. cit.
3
160
Doutrina
safiado pela criminalidade hodierna.5 Nesse sentido, o modelo tradicional
do criminoso e de crime, que ensejou um processo penal acusatório, que
tem no princípio in dubio pro reo a mais emblemática de suas garantias, se
vê hoje posto a prova frente à nova e macro-criminalidade, dando azo à corajosa observação de Winfried Hassemer de que o clássico princípio in
dubio pro reo, se atravessa no combate a criminalidade mais emblematicamente contemporânea, 6 com isso, estabelecendo uma
polêmica constatação e um revelador desafio da constante tensão
processual: as garantias e princípios do direito em favor da proteção dos cidadãos, e os mesmos, como obstáculos da efetividade
do processo. Donde, o questionamento: o processo não é para
a aplicação do direito penal? Mas, sendo assim, que valor deve
preponderar e quais são os limites de ambos? A busca da justiça
quando quebrantada a ordem legal – como garantia constitucional – ou a preservação do status libertatis dos acusados, enquanto
não sejam declarados culpados?
3. Processo penal: um instrumento comprometido com
valores constitucionais
A partir do momento em que se aceita a natureza instrumental do direito processual, torna-se imprescindível que se revisem
seus institutos fundamentais, a fim de ajustá-los a essa nova vi MOUGENOT BONFIM, Edilson. Direito Penal da Sociedade. São Paulo, 1998, Ed. Oliveira Mendes, 2ª. Ed..
6
HASSEMER, Winfried. Três Temas de Direito Penal, tradução de Carlos Eduardo
Vasconcelos, Edição Fundação Escola Superior do Ministério Público do Estado
de Rio Grande de Sul, Brasil, 1993. Neste sentido, depois de dizer que o princípio do in dubio pro reo necessita ser “repensado” (p. 56, cit.), volta a sua análise
concluindo enfaticamente: “O in dubio pro reo não funciona com a moderna
criminalidade. Se esperamos até não ter dúvida, o problema da criminalidade
internacional ficará insolúvel. Necessitamos de uma intervenção oportuna, de
saber oportunamente o que tenha passado, no momento correto. Necessitamos
poder intervir nestes campos. Pensem no caso das armas de guerra, pensem no
comércio e contrabando de material radioativo. Necessitamos poder intervir,
ainda que tenhamos dúvidas. Minha tese é que o tradicional princípio in dubio
pro reo atravessa-se no caminho da moderna criminalidade”, cit., p. 94.
5
161
Edilson Mougenot Bonfim
são, não podendo ser visto como um simples instrumento a serviço do ordenamento jurídico formalmente garantidor dos direitos,
mas sobre tudo e, especialmente, como um poderoso instrumento
ético destinado a servir à sociedade e ao Estado 7 , tornando eficaz
uma aplicação do direito penal para a proteção efetiva “de todos
os membros da sociedade”, nas palavras de Mir Puig. 8
Destarte, o crescimento expressivo das organizações criminosas,
com todas suas múltiplas variantes e intersecções, tais como, a corrupção, a
lavagem de dinheiro, o tráfico de drogas, o tráfico de mulheres, etc., propõe
uma discussão tal, de forma que o processo penal moderno possa ser instrumento eficiente em investigar e punir os reais culpados. Assim, o desafio
é, como fazê-lo eficaz, sem o retrocesso a um “processo penal sem garantias” e de triste memória? Como tê-lo, efetivamente a serviço da sociedade,
e não um instrumento anódino, sem força, um “processo de papel”, verdadeiro “processo penal light”, sem força punitiva ou eficácia investigativa
e probatória, a ponto de tornar-se um caro joguete nas mãos inábeis do
Estado, e para o qual as organizações criminosas devotam apenas escárnio,
desprezo e sorriso?
4. A expansão do direito penal: o processo penal de três velocidades
Nesse diapasão, o atual momento da sociedade – pós-moderna, de
risco ou pós-industrial, na nomenclatura de sociólogos e filósofos – com o
incremento de uma espécie de criminalidade veloz, audaz e imprevisível,
ARAÚJO CINTRA, Antonio Carlos et allis, Teoria Geral do Processo, cit., p. 45.
Após fazer advertências sobre o risco de “deixar de lado as garantias próprias
do Estado de Direito”, no afã de combater a criminalidade valendo-se de seu jus
puniendi, escreve MIR PUIG, Santiago, como tarefa do Estado: “O direito penal
de um Estado social e democrático não pode, pois, renunciar à missão de incidência ativa na luta contra a delinqüência, mas que deve conduzi-la por e para
os cidadãos. Isso poderia concretizar-se do seguinte modo: 1 . O direito penal
de um Estado social e democrático deve assegurar a proteção efetiva de todos
os membros da sociedade pelo que deve realizar a prevenção de delitos (Estado social), entendidos como aqueles comportamentos que os cidadãos estimem
danosos para seus bens jurídicos...”, em El Derecho Penal en el Estado social y
democrático de derecho, Barcelona, 1994, p. 37.
7
8
162
Doutrina
obriga a repensar o “engessamento clássico” do processo penal, a ponto de
aparelhá-lo com um método de interpretação que o habilite a “ponderar”
em cada caso concreto os interesses em jogo, possibilitando-lhe sopesar
os direitos do acusado –dependendo do crime a que esteja respondendo
– com o poder-dever do Estado em dar segurança pública e fazer justiça
penal, adequando o processo ao tipo do crime que se investiga, para que o
instrumento esteja apto ao benefício social a que se propõe. Como se fala
na criminologia de uma tipologia de criminosos e no direito penal de uma
variação de sanções possíveis, fala-se hoje de uma variação dos modelos de
procedimentos penais.
Assim, uma moderna nomenclatura do processo penal alude a um
“processo penal de três velocidades”9 ou em outras palavras, formas procedimentais que trabalham em perspectivas diversas, inerentes ao tipo de
crime que visam investigar e coibir:
a) O processo penal de primeira velocidade é o modelo tradicional,
nascido com a revolução francesa, às margens do qual nasceram
os modelos procedimentais romano-germânicos. Caracteriza-se
pela inflexibilidade e plenitude dos princípios e garantias pro reo.
O modelo punitivo proposto é representado pela constrição da
liberdade (prisão). Eis aí, desenhado, o processo penal clássico:
as garantias processuais são maximizadas e a pena restritiva de
liberdade, como pena corporal, emblematizada pelo cárcere. Tal
modelo vem, paulatinamente, sendo superado pela aceitação de
que existe um grande número de infrações penais cuja resposta
punitiva do Estado não poderia ser a “prisão”, mas alguma espécie
de “pedagogia corretiva” ou “penas alternativas” a ela;
b) O processo penal de segunda velocidade, caracteriza-se pela flexibilização das garantias processuais e a aplicação de uma pena
alternativa à prisão. Nesse sentido, entra em jogo a possibilidade
dos “acordos” entre a acusação e o acusado, em que o próprio
dogma da culpabilidade é rompido – já não se pergunta se o acusado é culpado ou inocente, mas se aceita ou não uma punição Por todos, vd. JESÚS-MARIA SILVA SÁNCHEZ, La Expansión del Derecho Penal. Aspectos
de la política criminal en las sociedades postindustriales. 2ª. Ed., Ed. Civitas, Madrid, 2001.
9
163
Edilson Mougenot Bonfim
menor, para que se suspenda o processo e qualquer ameaça de
uma pena maior. Em infrações menores, nesse caso, o rito e a
verdade cedem a favor da celeridade e da efetividade.
c) O processo penal de terceira velocidade, ao contrário, caracterizase pela flexibilização das garantias processuais do acusado e ao
mesmo tempo trabalha com a ameaça de uma pena de prisão.
Combina os dois modelos previamente descritos. Porém, destina-se às infrações penais mais expressivas, ou seja, aquelas que
colocam diretamente em risco as condições existenciais da vida
em sociedade: crime organizado, terrorismo, etc. O processo traduz mais amplamente uma garantia pro societatis, mais adiante
que mera garantia pro reo. Assim, flexibilizam-se os meios de
produção de prova e alargam-se os mecanismos investigatórios.
A prisão como sanção também pode ser longa, antecipando-se,
quando o caso, pelas chamadas “prisões temporárias e preventivas”, utilizadas com mais freqüência que no primeiro modelo
(“a”) e desconhecida no modelo “b”.
5. A terceira velocidade do processo penal e o princípio da
proporcionalidade: a proibição de excesso e a proibição da
proteção insuficiente
Lembremo-nos que em todo o processo penal temos uma constante dialética de direitos fundamentais: de um lado, o direito fundamental
à liberdade do indivíduo, de outro, o direito fundamental à segurança; de
um lado, o direito de personalidade (direito à honra) protegido diante de
um direito de liberdade de expressão. Nesse sentido, a eficácia processual
plena, esbarra em um primeiro momento na necessidade que o Estado
tem em respeitar os direitos fundamentais dos cidadãos, o que lhe impede de investigar de todas as formas possíveis – há limites ao seu poder
investigativo-, de provar de todas as maneiras possíveis –há limites ao
seu poder probatório-, ou seja, o processo penal obedece ao previamente
descrito na lei, portanto, a um due process of Law ao qual o Estado deve
respeitar.
164
Doutrina
Em última instância, no Estado de Direito, o exercício do poder estatal é limitado pela existência do direito. Assim, “só o poder cria o direito”,
ensina Bobbio, “e só o direito limita o poder”.10
Foi precisamente para se solucionar o impasse criado nas democracias, de respeitar-se os direitos fundamentais – um justo processo e sua
efetividade pro societatis – que surgiu o “princípio da proporcionalidade”,
consagrado pelo Tribunal Europeu de Direitos Humanos, dandose, igualmente, sua progressiva difusão na jurisprudência do direito processual de muitos países, sendo indubitavelmente uma
das maiores inovações de nossa cultura jurídica, 11 é dizer, uma
das principais contribuições ao Direito desde a Segunda Guerra
Mundial, 12 data aproximada do início de sua concepção.
Considerado um verdadeiro princípio architettonico 13 do
sistema é de análise complexa, já que ainda não tem um lugar
comum na dogmática processual ou no direito positivo, 14 e para
uma compreensão de sua utilidade e status jurídico, necessita ser
estudado desde suas bases, até chegar às conseqüências práticas
na jurisprudência. Nesse sentido, entendemos que falar do princípio da proporcionalidade em sede de processo penal, é falar
primeiro e necessariamente do Direito, que se funde e se confunde com o conceito de justiça, posto que a própria idéia, centralmente, seja do direito, seja da justiça, desde suas origens, já per si
aporta alguma idéia de proporcionalidade.
BOBBIO, Norberto. O futuro da democracia: uma defesa das regras do jogo. Trad. Marco
Aurélio Garcia. Ed. Paz e Terra. 6ª. Ed., São Paulo, 1997, p. 156-157
11
GUINCHARD, Serge et allis. Droit processuel, droit comum et droit comparé du
procès. Paris, 2 ª ed., Dalloz, 2003, p. 995.
12
Cf. WAHL, citado por KLUTH, Winfried, Prohibición de exceso y principio de
proporcionalidad en Derecho alemán, em Cuadernos de Derecho Público, número
5, 1988, p. 220, nota 3; BEILFUSS, Markus González, El principio de proporcionalidad, cit., p. 18.
10
D’ANDREA,
13
L, Il principio di ragionevolezza come principio architettonico del
sistema, en La Ragionevolezza nel Diritto, La Torre Massimo y Spadaro Antonino
(a cura di), Torino, L. Giappicheli editore, 2002.
14
MOUGENOT BONFIM, Edilson. Curso de Processo Penal. Ed. Saraiva, 2ª. Ed., São Paulo, 2007, p. 60/61.
165
Edilson Mougenot Bonfim
6.
Fundamento legal e natureza jurídica
Doutrinariamente, como já expusemos em nosso “Código de Processo Penal Anotado”,15 discute-se sua topografia constitucional, parecendo-nos correto o entendimento de que lastreia-se no art. 1º, caput, da CF,
como fórmula política do “Estado Democrático de Direito”.16 Discute-se,
por outro lado, também a natureza jurídica do princípio da proporcionalidade, ou seja, sua validade como verdadeiro “princípio”, no sentido de ser uma
norma-princípio de necessária aplicação. Aduz-se, contudo, não ser apenas
um “princípio”, tal como estes são tradicionalmente concebidos, mas um princípio mais importante, um “princípio dos princípios”, ou um “superprincípio”, porque, enquanto todos os demais princípios jurídicos são relativos (não
absolutos) e admitem flexibilizações ou balanço de valores, o princípio da
proporcionalidade é um método interpretativo e de aplicação do direito para
a solução do conflito de princípios – metáfora da colisão de princípios – e do
balanço dos valores em oposição (ex.: tutela da intimidade em oposição à
proteção da segurança pública), não se flexibilizando, configurando-se assim
em um princípio absoluto. É nossa posição.17 Assim, em caso de conflito
de princípios fun­ciona como método hermenêutico para dizer qual deles
e de que forma prevalece sobre o outro princípio antagônico. Argumenta-se, dessa forma, ser o princípio da proporcionalidade, na verdade, um
“princípio hermenêutico”, uma nova categoria, próxima ou análoga a um
verdadeiro método de interpretação jurídico posto em prática sempre que
houver a necessidade de restringir direitos fundamentais. Objetiva ser uma
restrição às restrições dos direitos fundamentais por parte do Estado. Como
o processo penal constantemente necessita contrabalançar valores e princípios que rotineiramente se opõem (ex.: o direito à liberdade do indivíduo
e o dever do Estado de punir o culpado), o princípio da proporcionalidade
MOUGENOT BONFIM, Edilson. Código de Processo Penal Anotado. Saraiva, 2007, p.
14.
16
Posição de Gilmar FERREIRA MENDES, O princípio da proporcionalidade na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal: novas leituras. Repertório IOB de Jurisprudência:
Tributário, Constitucional e Administrativo, 14, 2000, p. 361-72.
17
Vd., ob. cit., pg. Cit., e, igualmente, o nosso, Curso de Processo Penal, Saraiva, 2ª. Ed.,
2007.
15
166
Doutrina
tem grande e variada aplicação no processo penal, ainda que parte da doutrina e da jurisprudência resistam em aceitá-lo.
7. A modalidade “proibição de excesso”
Em um primeiro aspecto, sua concretização implica a proibição de que o
Estado, ao agir, tanto na posição de acusador quanto na de julgador, pratique,
em sua atividade, qualquer excesso. Assim, o princípio da proporcionalidade é
também conhecido como princípio da “proibição do excesso” (do alemão, de
onde se origina, literalmente, Übermassverbot), na medida em que, a pretexto
de combater infrações penais, sejam cometidos excessos na restrição aos direitos fundamentais. É preciso, portanto, moderação, a par de justificada necessidade. Dessa forma, o modo de restringir tais direitos fundamentais deverá ser
aquele do princípio da proporcio­nalidade, possibilitando assim, através de seu
método, um controle intersubjetivo das ações do juiz-Estado ou de qualquer
órgão estatal incumbido da aplicação do direito. Nesse sentido, seu conteúdo
aproxima-se ao do princípio do devido processo legal, no sentido material.
8.
Os sub-princípios: adequação, necessidade e proporcionalidade
em sentido estrito
A atuação do Estado, portanto, deve ser proporcional, mas
uma proporcionalidade, insista-se, obtida através de um
método científico. A proporcionalidade, assim, consubstancia-se em três subprincípios, que devem ser concomitante
ou sucessivamente atendidos: adequação, necessidade e
“proporcionalidade em sentido estrito”.18
A adequação consubstancia-se em medida apta a alcançar o objetivo
visado. É uma relação de meio e fim. Assim, por exemplo, decreta-se a prisão
preventiva para com isso impedir o réu de turbar a instrução penal (“conveniência da instrução criminal”). A necessidade – ou exigibilidade – impõe
que a medida adotada represente gravame menos relevante do que o interesse
MOUGENOT BONFIM, Edilson. Curso de Processo Penal, cit., p. 62.
18
167
Edilson Mougenot Bonfim
que se visa tutelar (ou seja, resulte numa relação custo/benefício que se revele benéfica). Seguindo nosso exemplo, a prisão preventiva, portanto, será
decretada quando não tivermos outro meio menos gravoso para a preservação de determinado interesse. E “proporcionalidade em sentido estrito”,
quando se faz um balanço entre os bens ou valores em conflito, promovendose a opção. A proporcionalidade pauta-se, portanto, pelos dois elementos
inicialmente expostos (ou sub-princípios), impondo-se por fim uma ponderação entre os interesses em jogo, de modo que seja possível reconhecer
como justificada a medida. A implementação desse princípio relaciona-se
ao reconhecimento da prevalência de um interesse sobre o outro, de modo
que é comum adotar, para justificar como proporcional um ato, o princípio
da supremacia do interesse público sobre o interesse privado, reconhecido
aquele como o de maior valor ou importância.
Por exemplo, no Brasil, tem-se admitido como meio de prova a gravação telefônica realizada por um dos interlocutores sem a autorização do
outro, com fundamento no princípio da proporcionalidade, quando presentes circunstâncias que denotem a existência de um interesse público
superior, isto é, suspeita da prática de infração penal. O princípio da proporcionalidade, atenuou assim a vedação constitucional que trata do tema
das “provas ilícitas”.
Note-se, assim, que um dos grandes campos de aplicação desse
princípio é no terreno da valoração da prova. De acordo com os critérios (subprincípios) que constituem o princípio da proporcionalidade
(adequação e necessidade), julga-se a admissibilidade ou não de determinados meios­ de prova, mitigando, assim, diante do que estritamente
requerer cada caso, as vedações às provas obtidas por meios ilícitos e das
provas ilícitas por derivação, com o filtro final da “proporcionalidade em
sentido estrito”.
9. Proibição de infraproteção ou proibição de proteção deficiente: a
outra vertente do princípio de proporcionalidade
Por fim, a outra modalidade do princípio de proporcionalidade
– esta ainda bastante desconhecida pela doutrina e jurisprudência – é
168
Doutrina
a da “proibição da proteção deficiente” 19 ou princípio da proibição da
infraproteção (Untermassverbot, dos alemães), pela qual se compreende que, uma vez que o Estado se compromete pela via constitucional a tutelar bens e valores fundamentais (vida, liberdade, honra
etc.), deve fazê-lo obrigatoriamente na melhor medida possível. Desse
modo, assegura-se não somente uma garantia do cidadão perante os
excessos do Estado na restrição dos direitos fundamentais (princípio
da proibição de excesso) – a chamada “proteção vertical”, na medida
em que os cidadãos têm no princípio da proporcionalidade (modalidade proibição de excesso) um anteparo constitucional contra o poder do Estado (verticalizado, portanto, de “cima para baixo”) – mas
também uma garantia dos cidadãos contra agressões de terceiros –
“proteção horizontal” –, no qual o Estado atua como garante eficaz
dos cidadãos, impedindo tais agressões (tutelando eficazmente o valor
“segurança”, garantido constitucionalmente) ou punindo os agressores
(valor “justiça”, assegurado pela Constituição Federal). Dessa forma,
pelo “princípio da proibição da infraproteção”, toda atividade estatal
que infringi-lo seria nula, ou seja, inquina-se o ato jurídico violador
do princípio com a sanção de nulidade.
Note-se que ambas as modalidades do princípio da proporcionalidade (proibição de excesso e proibição de proteção deficiente) se aplicam
não somente à criação da lei processual (dirigindo o princípio ao Poder Legislativo), mas também à aplicação da lei processual (dirigindo o
princípio ao Poder Judiciário). Uma das conseqüências, a nosso sentir, da
violação do princípio da proporcionalidade em qualquer de suas vertentes é a possibilidade, não somente por parte do prejudicado, de sustentar
a nulidade do ato judicial (ou inconstitucionalidade da lei aprovada pelo
Legislativo) viciado por meio de recursos ordinários, como através de recursos –adequáveis em razão de cada legislação particular em concreto
– chegar-se à apreciação da constitucionalidade do ato junto à Cour de
Cassation.
MOUGENOT BONFIM, Edilson. Curso de Processo Penal, cit., p. 63; MOUGENOT
BONFIM, Edilson. El principio de proporcionalidad en el proceso penal: España y Brasil.
Madrid, Universidad Complutense de Madrid, 2005.
19
169
Edilson Mougenot Bonfim
10. Violações do princípio em abstrato e em concreto­
Imaginemos uma hipótese de violação do princípio da proporcionalidade in abstracto. Assim, se o Poder Legislativo aprovasse uma lei e esta,
sancionada, criasse tão grande número de recursos processuais penais que,
na prática, tornasse inviável a aplicação do direito penal, tal lei seria inconstitucional por violação do princípio de “proibição de infraproteção”. Isso seria
passível de demonstração empírica, ou seja, somando a quantidade dos recursos possíveis, computando os prazos processuais, o tempo de tramitação etc.,
demonstrando-se que, ao final, o agente não seria punido, em face de certeira
prescrição ou outra causa de extinção de sua punibilidade. Da mesma forma,
por exemplo, se nova lei processual penal suprimisse as hipóteses de “prisão
preventiva” tendentes à garantia da ordem pública ou conveniência da instrução criminal. Destarte, não se poderia aceitar uma legislação processual
que retirasse a proteção do cidadão ameaçado, por exemplo, por ser testemunha em um processo penal, e cuja garantia para tanto repousaria precipuamente na força e na possibilidade de custódia preventiva contra aquele que o
ameaçava. Tal lei, se existente, constituiria flagrante violação do princípio de
proporcionalidade na modalidade “proibição de infraproteção”, tornando-se
inconstitucional, porquanto, a despeito da independência do Parlamento e
do “princípio de presunção da constitucionalidade das leis”, tal lei “destutelaria” completamente os cidadãos, violando a Constituição Federal, que obriga
o Estado à proteção de determinados bens e valores fundamentais.
Da mesma forma, um ato ou decisão judicial, para adequar-se em
perfeita tipicidade processual constitucional, deve sempre atender ao “princípio da proibição de excesso” e ao “princípio da proibição de infraproteção”, pena de nulidade. Destarte, uma indevida prisão preventiva (violadora
do princípio da dignidade humana, da liberdade, do estado de inocência),
uma escuta telefônica sem razão de ser (violadora do princípio da dignidade humana, da intimidade etc.) violariam o princípio de proibição de
excesso in concrecto, acarretando a nulidade do ato processual. A rigor e
conforme o compreendemos, tanto padecem de nulidade as decisões que
violem um ou outro dos aspectos do princípio, ou seja, a “proibição de excesso” ou a “proibição de infraproteção”.
170
Doutrina
11.
Conclusão
Conscientes da oposição entre o voluntarismo naïf e a insolubilidade do princípio da segurança jurídica em toda sua ampla dimensão, como da natural dificuldade de harmonização entre as liberdades
e garantias individuais frente ao reclamo de segurança pública, em um
balanço ex parte individui e ex parte societatis – sem que isso signifique uma perpétua supremacia do interesse público sobre o particular
–, o que visamos é clarear um problema que tem o Supremo Tribunal
Federal no Brasil como “última barreira” (Schranken-Schranke, dizem
os alemães), “limite dos limites” da “tutela” ou “proteção” dos direitos e
garantias individuais de todos os cidadãos – transposto “o primeiro baluarte” (juizes ordinários) da garantia jurisdicional dos direitos, e mais
especialmente, no que se refere a sua aplicação na lei. Dito de outro
modo: é a partir dele, interpretando o moderno direito processual penal
sob o princípio da proporcionalidade, que se poderá contribuir, como
instância formal de controle da ordem pública, a uma maior efetividade
do processo penal, observando desde a elaboração da lei até sua aplicação, pois, da vigência do princípio da proporcionalidade, se “deduzem
férteis conseqüências praticas”.
Compreendemos assim, que as diferentes velocidades do processo
penal, podem ser compreendidas juridicamente e, assim, respaldadas, desde que se sujeitem a um controle intersubjetivo das criações legislativas e
decisões jurisdicionais, para o qual defendemos como método interpretativo o princípio da proporcionalidade.
Restaria, por fim, a inevitável pergunta: qual seria o direito, a garantia, princípio, ou valor mais importante, para referido método interpretativo? Respondemos sem hesitar: O caso concreto apontará a preferência de
valores; vale dizer, no Estado Democrático de Direito inexiste uma tabela a
priori de valores, genérica, abstrata, na qual se estabeleça qual deles possa
invariavelmente preponderar sobre os demais; é verdade, existem consensos verdadeiramente tradicionais (a vida, por exemplo, prepondera sobre
outros valores; o princípio da dignidade humana é o grande princípio do
Estado de Direito etc.); contudo, tecnicamente falamos de uma “tabela mó171
Edilson Mougenot Bonfim
vel de valores” (Guastini),20 porquanto no caso “x” pode o princípio “y” ser
acolhido em detrimento do princípio “z”, e no caso “x2” pode o princípio
“y” ter de ceder passo, dando preferência ao princípio “z”. A concretude
do caso, suas especificidades, ditarão a preferência, balizada pela aplicação metodológica do princípio da proporcionalidade e seus sub-princípios.
Isso se deve à visão contemporânea de que a Constituição é um “sistema
aberto” de regras e princípios, isto é, sofre o sistema normativo a constante
influência de elementos externos, tais como valores culturais, econômicos
e sociais, que são extremamente dinâmicos e variáveis.21
GUASTINI, Ricardo. Distinguiendo. Estudios de teoría y metateoría del derecho. Trad.
Esp. J. Ferrer, Barcelona: Gedisa, 1999, p. 32 et s.
21
GIMENO SENDRA, cfr. VADILLO, Enrique Ruiz, El Derecho Penal Sustantivo y
el Proceso Penal. Garantías Constitucionales Básicas en la Realización de la Justicia. Madrid, Editorial Colex, 1997, p.113.
20
172
Jurisprudência
DECISÃO LIMINAR: ELEIÇÕES OAB
PROCESSO N° 2007.85.00.005647-8
CLASSE 126 – MANDADO DE SEGURANÇA.
IMPETRANTE(S):EDSON ULISSES DE MELO, GERALDA CRISTINA DA SILVA MENEZES BEZERRA, YÉDA MARIA
DEDA PEIXOTO TORRES, MARIA CLARETE RIBEIRO SILVEIRA, AÍDA MASCARENHAS CAMPOS
E CARLOS FREIRE MADUREIRA JÚNIOR.
IMPETRADO: PRESIDENTE DA ORDEM DOS ADVOGADOS DO
BRASIL – SECÇÃO SERGIPE.
DECISÃO
1. RELATÓRIO
Edson Ulisses de Melo, Geralda Cristina da Silva Menezes Bezerra, Yéda Maria Deda Peixoto Torres, Maria Clarete Ribeiro Silveira, Aída
Mascarenhas Campos e Carlos Freire Madureira Júnior, devidamente
qualificados,1 impetram Mandado de Segurança, com pedido de liminar,
em face de ato reputado abusivo e ilegal do Presidente do Conselho Seccional da Ordem dos Advogados do Brasil em Sergipe – OAB/SE.
Em breve síntese, os Impetrantes questionam a aplicabilidade das Resoluções 007/2007 e 008/2007, do Conselho Seccional de Sergipe, que definem o processo de formação da lista sêxtupla destinada à composição do
quinto constitucional do Tribunal de Justiça do Estado de Sergipe, por afronta
aos princípios da segurança jurídica e razoabilidade, art. 16 da Constituição
Federal e art. 137-C do Regulamento Geral do Estatuto da OAB.
F. 02.
1
Direito Público e Integração
Especificamente, contestam a exigência de quorum mínimo para a
validação da eleição contida nas normas acima citadas, e a decisão da Autoridade Coatora de não-abrir as urnas para a aferição dos votos ali depositados, com a emissão do respectivo boletim de urna.
Argumentam, ainda, que os atos praticados pelo Impetrado contrariam a democracia e advogam a abertura das urnas com base no direito à
informação.
Requerem, em caráter liminar, alternativamente:
a) a declaração da inconstitucionalidade da aplicação das Resoluções
007/2007 e 008/2007 – inclusive no que tange à exigência de “comparecimento da maioria dos advogados habilitados para votar” – a
fim de determinar a aplicação das regras até então em vigor quando da aprovação das referidas resoluções, ou seja, especificamente,
o texto anterior do art. 31 do Regimento Interno da OAB/SE (que
não exigia qualquer quorum), com a validação da eleição direta realizada pelos Advogados no dia 07.12.2007 e, conseqüente apuração das urnas do referido processo eletivo, com a posterior emissão
da lista de seis Advogados contemplados na votação, pela ordem
dos votos recebidos e sua remessa ao TJ/SE;
b) que o Juízo determine a apuração das urnas da referida eleição e,
em sessão pública, que seja expedido o boletim de urna (BU) e
lista dos votantes, bem como sejam divulgados os votos de todos
os candidatos, em especial dos impetrantes, proibindo-se, neste
interstício, a designação de nova data de eleição, enquanto tal medida não for efetivamente cumprida.
Juntam procuração e documentos.2
Instado a prestar as informações3 o Presidente em exercício do Conselho Seccional da OAB/SE defende4 a validade das resoluções 007/2007
e 008/2007 sob o argumento de que a Lei 8.906/1994 atribui ao Conselho Seccional a elaboração das listas sêxtuplas, na forma do Provimento do
Conselho Federal, no caso, o nº 102/2004.
Fls. 17-82.
Fls. 84-85.
4
Fls. 90-102.
2
3
176
Jurisprudência
Acrescenta que o Provimento mencionado faculta ao Conselho Seccional disciplinar a consulta direta aos Advogados neles inscritos, e que
a Resolução nº 008/2007, ao exigir um quorum mínimo visa assegurar a
legitimidade e representatividade da escolha.
Defende, ainda, a inaplicabilidade do art. 16 da Constituição, por se
tratar de norma sobre direitos políticos, que não incide sobre as eleições
ou consultas realizados no âmbito das associações, até porque a escolha da
lista sêxtupla não é eleição propriamente dita.
Diz que a consulta realizada em 07.12.2007 não teve validade por falta de quorum mínimo, motivo pelo qual se revela desnecessária a apuração
de seu resultado, bem como informa que a suposta violação do sigilo dos
Boletins de Urna emitidos involuntariamente não ocorreu.
Alega que a única informação válida na consulta foi amplamente divulgada e pugna pelo indeferimento da liminar, como também a denegação
da segurança
Junta documentos.5
Por sua vez, os Impetrantes atravessam petição6 na qual afirmam que
houve a expedição do boletim de uma das urnas, cujo teor fora entregue à
autoridade coatora, razão pela qual, reafirmam a sua tese sobre a necessidade de dar transparência à eleição realizada.
Juntam novos documentos.7
É o que importa relatar.
DECIDO.
A outorga de provimentos de urgência, quais as liminares em mandado de segurança, exigem a confluência de dois requisitos essenciais, quais
sejam, a relevância do fundamento (fumus boni iuris) e a possibilidade de
tornar-se ineficaz a medida, se vier deferida a final (periculum in mora),
atribuindo ao Juiz certa parcela de discricionariedade, que não se confunde
com arbitrariedade.
Fls. 103-124.
Fls. 125-126.
7
Fls. 127-132.
5
6
177
Direito Público e Integração
Em outro processo, autos nº 2007.85.00.004459-2, este Juízo já teve a
oportunidade de se manifestar acerca da validade das Resoluções combatidas pelos Impetrantes, motivo pelo qual impende mencionar, inicialmente,
alguns dos fundamentos já esposados.
Ali, afirmou-se que a Constituição Federal, em seu art. 94, transferiu
a seleção originária dos candidatos ao “quinto” dos tribunais para os órgãos
de representação do Ministério Público e da Advocacia,8 atribuindo-lhes a
primeira apreciação da qualificação dos candidatos – notório saber jurídico, reputação ilibada e mais de dez anos de efetiva atividade profissional.
Sob tal perspectiva, o art. 58 da Lei 8.906/94,9 regulamentou a norma
constitucional e incumbiu os Conselhos Seccionais da Ordem dos Advogados de formular a listas sêxtuplas para o preenchimento de cargos nos
tribunais judiciários, no âmbito de sua competência e na forma de Provimento do Conselho Federal.
Assim, com base na competência instituída pelo art. 54, V, do
EOAB,10 editou-se o Provimento 102/2004, do Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil, o qual dispôs sobre a forma de indicação
dos Advogados que devam integrar o quinto constitucional e autorizou o
Conselho Seccional, mediante resolução, a disciplinar a consulta direta aos
Advogados, nos seguintes termos:
Art. 11. O Conselho Seccional, mediante resolução, poderá
disciplinar a consulta direta aos advogados nele inscritos,
para a composição da lista sêxtupla que será submetida à
sua homologação, devendo o advogado comprovar o atendimento às exigências previstas no artigo 6º deste Provimento para inscrever-se no pleito.
STF - Supremo Tribunal Federal. Relator(a) SEPÚLVEDA PERTENCE. MS - MANDADO DE SEGURANÇA. Processo: 25624 UF: SP - SÃO PAULO Fonte DJ 19-12-2006
PP-00036 EMENT VOL-02261-05 PP-00946.
9
Art. 58. Compete privativamente ao Conselho Seccional: “I a XIII - omissis; XIV - eleger
as listas, constitucionalmente previstas, para preenchimento dos cargos nos tribunais judiciários, no âmbito de sua competência e na forma do Provimento do Conselho Federal,
vedada a inclusão de membros do próprio Conselho e de qualquer órgão da OAB;”.
10
Art. 54. Compete ao Conselho Federal: “I a IV – omissis. V - editar e alterar o Regulamento Geral, o Código de Ética e Disciplina, e os Provimentos que julgar necessários”.
8
178
Jurisprudência
Segundo a dicção da norma, a confecção da lista por meio de eleição
direta constitui-se, portanto, numa faculdade da Seccional, a quem compete definir as bases da consulta, por meio de resolução.
Nesta senda, valendo-se da autorização que lhe foi concedida pelo
Provimento nº 102, do Conselho Federal da OAB, o Conselho Seccional de
Sergipe editou duas resoluções com a finalidade de disciplinar a referida
eleição, estendendo o poder de voto para todo e qualquer integrante da
classe e não somente para os componentes do Conselho.
De uma análise preliminar, em relação à Resolução nº 007/2007,
não se vislumbra qualquer ilegalidade, na medida em que se trata de mera
reprodução da previsão constante do art. 11 do Provimento 102/2004 do
Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil, de mesmo conteúdo
do EOAB.
No que tange à Resolução 008/2007, datada de 16 de agosto de 2007,
deve-se realçar que a previsão da possibilidade de edição de resolução pelo
art. 11 do Provimento 102, do Conselho Federal, tinha em mira justamente
autorizar um regramento procedimental para a forma de escolha da lista
sêxtupla pelo Conselho Seccional, competência que já lhe era primitivamente conferida pelo art. 58, do Estatuto da Ordem.11
A análise dos autos requer especial atenção no que se refere à forma
de apuração das eleições. Embora a Resolução nº 008/2007 tenha reproduzido quase que integralmente as determinações contidas no Provimento nº
102, do Conselho Federal, não atentou especificamente para o conteúdo
expresso em seu art. 9º, §§ 8º e 9º, in verbis:
Art. 9º - Decorrido o prazo para impugnações, os pedidos
de inscrição e as impugnações porventura ocorridas serão
encaminhados à diretoria do conselho competente, sendo
indeferidos liminarmente os pedidos que não preencherem
os requisitos exigidos neste provimento.
Art. 58. Compete privativamente ao Conselho Seccional: “I a XIII - omissis; XIV – eleger
as listas, constitucionalmente previstas, para preenchimento dos cargos nos tribunais judiciários, no âmbito de sua competência e na forma do Provimento do Conselho Federal,
vedada a inclusão de membros do próprio Conselho e de qualquer órgão da OAB;”.
11
179
Direito Público e Integração
§8º - Serão incluídos na lista os seis candidatos que obtiverem maioria simples de votos, repetindo-se a votação caso
um ou mais candidatos não obtenham a votação mínima.
§9º - Ocorrendo a hipótese de algum candidato não alcançar a votação mínima de cinqüenta por cento mais um dos
votos dos presentes, será, na mesma seção, realizada nova
votação, que será renovada, ainda uma última vez, caso remanesça algum candidato que não obtiver quorum mínimo
exigido no parágrafo anterior.
Consoante se pode observar, os parágrafos 8º e 9º do Provimento
nº 102/2004 estabeleceram a regra de maioria simples para que o candidato integre a lista sêxtupla. Ou seja, independente da quantidade de
eleitores que compareçam às urnas, integrará a lista aquele que conseguir alcançar o coeficiente eleitoral de cinqüenta por cento mais um dos
votos.
A Resolução nº 008/2207, do Conselho Seccional de Sergipe, extrapolou os limites do aludido Provimento no que se refere à forma de apuração do resultado das eleições, ao afirmar em seu art. 11:
O resultado do escrutínio somente será considerado válido
se ficar registrado o comparecimento da maioria dos advogados habilitados para votar, devendo seu resultado ser submetido à homologação do Conselhos Seccional.
Ora, ao determinar a exigência de quorum mínimo para a validação
das eleições, a resolução modifica sistema eleitoral de maioria simples para
maioria absoluta. Consoante é de conhecimento público, a maioria simples
considera eleito o candidato que obtiver metade mais um dos votos válidos,
enquanto maioria absoluta é aquela que considera eleito o candidato que
obtenha a metade mais um dos votos válidos, desde que compareçam para
votar metade mais um dos eleitores.
Ao condicionar a validação da eleição e a conseqüente abertura das
urnas ao comparecimento de metade mais um dos eleitores, a resolução faz
180
Jurisprudência
exigência não contida no Provimento do Conselho Federal, extrapolando
os limites que por ele lhe foi concedido para regulamentar as eleições.
A regra expressa no provimento é enfática ao proclamar integrantes
da lista os candidatos que, independente do número de eleitores votantes,
alcancem maior número de votos, desde que obtenham um índice de votação superior a cinqüenta por cento dos votantes (sistema majoritário por
maioria relativa).
Caso as eleições não logrem a escolha de seis integrantes na lista,
deve ser realizado novo escrutínio para o preenchimento das vagas e, caso
mesmo assim não se atinja o número necessário de eleitos, deverá ser formulada uma última votação para escolha dos candidatos às vagas remanescentes, a fim de completar a relação de seis candidatos.
No tocante à assertiva de inconstitucionalidade da aplicabilidade
da Resolução nº 008/2007 ao processo eleitoral em curso, por estrita obediência ao art. 16 da Constituição Federal e em função do art. 137-C,
afigura-se, numa análise preliminar, ser imprescindível a manutenção das
disposições normativas do quadro eleitoral pelo menos um ano antes do
escrutínio.
A exigência configura-se verdadeira garantia individual do cidadão,
que tem por fundamento a segurança jurídica. Visa, sobretudo, evitar a alteração casuística do processo eleitoral de modo a coibir distorções ou abusos legislativos, isto é, tem por fim impedir a “alteração das regras do jogo
durante a partida”. Trata-se de entendimento já consagrado pelo Supremo
Tribunal Federal, ao tratar da aplicabilidade das regras especialmente produzidas para as recentes eleições 2006.12
Ora, as regras eleitorais aplicam-se supletivamente ao procedimento de escolha da lista sêxtupla, ao contrário do que aduz a Autoridade
Coatora.
A uma porque não se trata de mera consulta formulada no âmbito
de associações ou outras espécies de vida gregária, mas sim, de uma eleição
destinada ao preenchimento de um cargo relevante cuja natureza é eminentemente pública e que se destina a atender o povo brasileiro.
STF. ADI 3685/DF. Órgão julgador: Tribunal Pleno. Rel. Min. Ellen Gracie. DJ: 10.08.2006
PP 00019.
12
181
Direito Público e Integração
A duas porque a Ordem dos Advogados do Brasil não é mera e simples associação privada, mas um conselho de classes e fiscalização profissional com prerrogativas específicas, tanto que a Constituição se preocupou
em definir a competência de um órgão judiciário para julgar as demandas
referentes à OAB.
A três porque ainda que fosse unicamente uma associação privada, o seu Regulamento Geral prevê expressamente no art. 137-C que, na
ausência de normas expressas em seu bojo, ou ainda, constante em outro
Regulamento ou Provimento, aplica-se, supletivamente, no que couber, a
legislação eleitoral.
Suplantada tal questão, a verdade é que, pelo princípio da anterioridade eleitoral, disposto no art. 16 da Constituição Republicana, aplicável
subsidiariamente ao procedimento eleitoral em comento, as regras eleitorais vigorantes são aquelas estabelecidas há pelo menos um ano da data da
eleição.
Isso, em princípio, não está a caracterizar a nulidade das resoluções
nº 007 e 008/2007, datadas de 16.08.2007, mas apenas a condicionar sua
aplicabilidade as eleições que se iniciem após um ano de sua vigência para
resguardar a segurança jurídica do eleitorado.
Assim, cumpre-se o art. 137-C do Regulamento Geral da OAB e
preservam-se os postulados da segurança jurídica e a exigência de anterioridade a que alude o art. 16 da Constituição Federal, por serem valores
fundamentais do princípio democrático e um dos vetores do ordenamento
jurídico pátrio, cuja essência reside no elemento certeza, vale dizer, na estabilidade das relações jurídicas.
Em tempos de democratização (ou seja, de uma democracia ainda
em processo de desenvolvimento e sedimentação de suas bases e valores),
muito se tem discursado sobre a segurança jurídica e a solidez das instituições para o alcance de uma sociedade desenvolvida. No entanto, é intuitivo que instituições sólidas só existem na medida em que respeitam os
fundamentos da própria democracia, em especial, quando as mesmas já
estão maduras de forma suficiente a compreender que não existe processo
democrático sem a clareza e a certeza das regras que regem as relações
jurídicas.
182
Jurisprudência
Destarte, uma vez que as eleições datadas de 7 de dezembro de 2007
foram realizadas com base em resoluções que não poderiam lhe ser aplicadas porque não obedeceram os critérios mínimos de certeza constitucionalmente exigidos, deve haver renovação do pleito eleitoral com base nas
normas que lhe são anteriores, mantendo-se a validade das Resoluções 007
e 008/2007 para as eleições que lhe sucederem.
No entanto, tendo em vista a que a Resolução nº 008/2007 extrapolou os limites do Provimento nº 102/2004, o conteúdo daquela na parte em
que transborda a norma regulamentadora não tem qualquer validade, nem
mesmo para eleições futuras (art. 11).
Quanto ao pleito de apuração das urnas, em sessão pública, para que
seja expedido o Boletim de Urna (BU) e a lista de votantes, fundamentado
no direito à informação, transparência e legitimidade do processo eleitoral,
só teria sentido se houvesse a validação das eleições.
A nulidade das eleições retira a validade do processo, não havendo
necessidade de divulgação de seu resultado. Também não pode o resultado
de eleições inválidas assumir o caráter simplista de mera pesquisa de opinião. Se a eleição é nula, não produz qualquer valor jurídico, sem que isso
desnature o caráter democrático do processo eleitoral.
Com estas considerações, resta evidente a presença do fumus boni
iuris quanto à inconstitucionalidade da aplicação das Resoluções nº 007 e
008/2007 ao procedimento eleitoral em andamento, como também a invalidade das eleições realizadas sob este regramento.
Por sua vez, a presença do justo receio de violação a direito líquido
e certo se corporifica na realização de novo pleito eleitoral, a qualquer momento, sob o pálio da legislação inconstitucional.
Ante o exposto, DEFIRO PARCIALMENTE A MEDIDA LIMINAR
postulada tão-somente para declarar incidentalmente a inaplicabilidade
das Resoluções 007 e 008/2007, por ofensa direta ao art. 16 da Constituição
Republicana, às eleições para a escolha da lista sêxtupla para o preenchimento da vaga destinada a Advogado do Tribunal de Justiça do Estado de
Sergipe.
Via de consequência, ANULO a eleição de 07 de dezembro de 2007,
porque realizada sob a égide dos mencionados regramentos inconstitucio183
Direito Público e Integração
nais, e determino que sejam realizadas novas eleições com embasamento
na legislação de regência, a saber, o art. 31 do Regimento Interno da OAB/
SE sem alterações produzidas pelas Resoluções nº 007 e 008/2007, com as
alterações efetuadas pelo Provimento nº 102/2004, devendo o Presidente
da Ordem dos Advogados do Brasil, Seccional de Sergipe proceder à confecção de novo Edital que tornem públicas as regras estabelecidas para o
procedimento eleitoral.
Ciência ao Ministério Público Federal.
Após, venham os autos conclusos.
Publique-se. Intimem-se.
Aracaju, 18 de janeiro de 2008.
Lidiane Vieira Bomfim Pinheiro de Meneses
Juíza Federal Substituta – 1ª Vara
184
PEDÁGIO INTERMUNICIPAL
1ª VARA FEDERAL DE VOLTA REDONDA
CLASSE:
PROCESSO: AUTOR:
REU:
JUIZ FEDERAL:
AÇÃO CIVIL PÚBLICA
2007.5104.003507-8
MINISTÉRIO PÚLICO FEDERAL
UNIÃO FEDERAL e outro
MARCUS LÍVIO GOMES
SENTENÇA
Vistos etc.
O MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL propôs a presente AÇÃO CIVIL PÚBLICA, com pedido de tutela antecipada, contra a UNIÃO FEDERAL e ANTT – Agência Nacional de Transportes Terrestres com o objetivo
de fiscalizar a obediência à estrita constitucionalidade e legalidade do processo licitatório conduzido pelas requeridas na implementação da chamada
“2ª Etapa de Concessões de Rodovias Federais”, no que se refere ao Lote nº
3, envolvendo 200,35 Km de trecho rodoviário federal localizado no Estado
do Rio de Janeiro (Rodovia BR-393).
Alegam que as investigações realizadas nos procedimentos ministeriais lograram êxito em identificar diversas ilegalidades insanáveis no
modelo de concessão proposto para a Rodovia Lúcio Meira (BR-393). As
ilegalidades detectadas, em síntese, são as seguintes:
a) frustração da realização de audiências públicas nas principais cidades-pólo do interior do Estado afetadas pelo processo
licitatório.
Direito Público e Integração
b) não-observância dos princípios constitucionais da legalidade e
eficiência em razão das peculiaridades da BR-393.
c) ausência de vias alternativas gratuitas.
d) inconstitucionalidade da cobrança de pedágio intramunicipal.
e) ausência de projeto básico para a execução das obras de engenharia.
Aduzem, em breve síntese, que a ação civil pública pretende proteger os direitos difusos e coletivos da sociedade civil relativamente ao
pleno exercício da cidadania (art. 1º, II da CF), à legalidade, à moralidade
e à transparência dos atos administrativos (art. 5º, caput e art. 37, caput,
da CF), à liberdade de locomoção (art. 5º, XV, CF), à livre escolha dos
serviços públicos (art. 7º, III, da Lei nº 8.987/95) e à modicidade das tarifas cobradas por tais serviços (§1º do art. 6º da Lei nº 8.987/95), todos os
quais violados, em tese, pelas condições previstas nos editais e contratos
de concessão que a União Federal e a ANTT pretendem concretizar mediante o procedimento licitatório que se iniciou com o leilão ocorrido no
dia 09.10.2007.
Por determinação do Juízo, a exordial foi emendada (fl. 79v).
Por meio da decisão proferida à fl. 86, foram determinadas as seguintes medidas: citação das rés; intimação do CONSÓRCIO ACCIONA
(art. 50 do CPC); que as rés dêem pleno conhecimento, mediante recibo
no processo licitatório, da assistência e dos termos da presente ACP; e a
publicação de editais informando à população sobre o ajuizamento desta
ação e sobre a necessidade de se guardar os comprovantes de pagamento
de pedágio.
À fl. 91, consta despacho designando a realização de inspeção judicial da BR 393, em toda a sua extensão.
Instadas acerca do pedido de tutela de urgência, na forma do art. 2º
da Lei nº 8.437/92, as rés se manifestaram às fls. 94/132 e 133/155, ambas
pugnando, em síntese, pelo indeferimento do pedido.
Foi realizada inspeção judicial nos termos da folha 166.
A tutela de urgência foi parcialmente deferida pelos motivos expostos na fundamentação da apreciação da referida medida (fls. 167/185).
Em combate à mencionada decisão, foram interpostos agravos de
instrumento pelo MPF (fls. 202/250) e pela parte ré (fls. 256/281), provo186
Jurisprudência
cando a decisão que suspendeu o cumprimento da decisão agravada (cópia
juntada aos autos em folhas 587/590).
Cópia do memorando e do ofício que deram ciência, respectivamente,
ao Presidente da Comissão de Outorga para a segunda etapa da concessão de
Rodovias Federais e à empresa Acciona do Brasil, em folhas 252/255.
Em peça defensiva a ANTT, juntamente com a União, pugnou defendendo a legalidade da licitação, a ocorrência da audiência pública, a possibilidade de se calcular tarifa de pedágio incorporando custos de investimentos
futuros e ainda não postos à disposição do usuário. Faz ainda um paralelo entre o direito de locomoção e a inexigibilidade de via alternativa, e entre a localização das praças de pedágio e a impossibilidade de se conceder isenções.
Afirma que a licitação ocorreu sem projeto básico face a sua não-aplicabilidade no presente caso, haja vista que o PER especifica as condições para a execução do Contrato de Concessão da rodovia e incorpora seu projeto. Ao final
requereu a improcedência dos pedidos veiculados na inicial (fls. 287/328).
Com a contestação vieram os documentos acostados em folhas 329/584.
Instado, o MPF se manifestou em réplica refutando cada alegação
de defesa (fls. 593/598), e ao final postulou o prosseguimento do feito e a
procedência do pedido.
Em fase probatória, o MPF requereu a intimação da ANTT pata
trazer aos autos documentação superveniente ao ajuizamento desta ação
civil pública relativa aos atos de leilão de concessão do lote 03 – Rodovia
BR-393/RJ, em especial o contrato de concessão firmado com o Consórcio
Acciona, caso já confirmada sua participação (fl. 601). Documentos juntados às fls. 602/637.
A União se manifestou dizendo não ter provas a serem produzidas
(fl. 642).
A ANTT trouxe o documento requerido pelo órgão ministerial e esclareceu que o contrato de concessão foi assinado com a RODOVIA DO
AÇO SA., Sociedade de Propósito Específico criada pelo Consórcio Acciona (fls. 645/700).
Em anexo a esses autos encontra-se o relatório de estudos de tráfego,
planilha de custos e 03 volumes correspondentes a inquérito civil e procedimento administrativo.
187
Direito Público e Integração
FUNDAMENTAÇÃO
DA APROVAÇÃO DO PROCESSO LICITATÓRIO PELO
TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO – TCU
A BR-393 (Rodovia Lúcio Meira), rodovia federal que liga a divisa do
Estado do Rio de Janeiro e Minas Gerais à BR 116 (Via Dutra), foi incluída
no Programa Nacional de Desestatização – PND por meio do disposto no
artigo 1º, IV da Lei nº 9.074/95, artigos 2º, III e §1º, “b” e 4º, VI da Lei nº
9.491/97 e do artigo 1º, V do Decreto nº 2.444/97, ficando autorizada, então, a transferência da execução do serviço de exploração econômica dessa
rodovia à iniciativa privada.
Coube ao Conselho Nacional de Desestatização – CND, órgão legalmente vocacionado a definir relevantes aspectos do processo relativo a
cada operação de desestatização, editar a Resolução nº 006/CND, de 07
de junho de 2005, na qual aprovou a modelagem do processo licitatório
a ser empreendido e reafirmou a BR-393 (entre as divisas MG/RJ e a BR
116, com extensão de 200,35 km), como um dos sete trechos rodoviários a
serem concedidos.
Paralelamente, em 31 de maio de 2005, o Ministério dos Transportes, então à frente dos procedimentos da Administração Federal voltados a
iniciar os aludidos processos licitatórios, submeteu ao Tribunal de Contas
da União a documentação produzida sobre o assunto (notadamente os estudos de viabilidade econômica e operacional relativos aos trechos a serem
concedidos), para que a Corte de Contas pudesse exercer a sua competência fiscalizatória no âmbito das desestatizações.
Em 13 de dezembro de 2005, o TCU, após apreciação dos estudos de viabilidade retificados pela Agência por sua determinação,
expediu o Acórdão nº 2.299/2005 – Plenário, 1 autorizando a publicação dos editais de licitação relativos à 2ª Etapa do Programa de Concessões Rodoviárias, desde que fossem eliminadas as inconsistências
ainda remanescentes.
Documento 5.
1
188
Jurisprudência
Valendo-se desta decisão, a Agência expediu, em 06 de fevereiro de
2006, a Nota Técnica nº 01/2006/AP-034/ANTT,2 contemplando ajustes introduzidos nos estudos de viabilidade, como ordenado pela Corte de Contas. Foi definido o valor da tarifa por praça de pedágio no trecho da BR-393
(sendo três as praças de pedágio ao longo de toda a extensão), para um
contrato de concessão de 25 (vinte e cinco) anos.
Em 20 de junho de 2007 a ANTT encaminhou ao TCU a “nova”
e última versão dos estudos de viabilidade para aprovação pela Corte de
Contas. Assim, com base nesta “nova versão”, o plenário do Tribunal de
Contas da União proferiu o Acórdão nº 1405/2007 (autos Processo TC nº
08.896/2005-2,3 havendo por bem “autorizar a publicação dos editais de licitação relativos à 2ª Etapa do Programa de Concessões Rodoviárias, sem prejuízo da observância das determinações e orientações constantes do Acórdão
nº 2.299/2005-TCU-Plenário, com as modificações introduzidas por meio do
Acórdão nº 2.047/2006-TCU-Plenário”.
Portanto, verifica-se que o processo licitatório foi aprovado pela corte de contas, o que nos leva a conclusão de que foi feito um controle do
procedimento, o que inclui a verificação constitucional, legal, econômica,
financeira, social, de eficácia e eficiência e, por fim, de legitimidade de todo
o processo.
DAS AUDIÊNCIAS PÚBLICAS
A realização de audiências públicas para viabilização da iniciativa
privada à exploração de trechos de rodovias federais é exigência do art. 39
da Lei nº 8.666/93 e art. 34-A, § 1º da Lei nº 10.233/2001 (“§ 1º As condições
básicas do edital de licitação serão submetidas à prévia consulta pública”).
Merecem citação, ainda, as previsões do artigo 39, caput da Lei nº 8.666/93
(audiências públicas compulsórias em hipóteses de licitação), das Resoluções CONAMA nº 001/86, 006/86 e 009/87 (audiências públicas em matéria ambiental) e do artigo 43, II da Lei nº 10.257/01 (audiências públicas na
gestão do espaço urbano), ANTT (artigo 68 da Lei nº 10.233/01).
Documento 6.
Documento 12: acórdão TCU nº 1405/2007.
2
3
189
Direito Público e Integração
A Agência Nacional de Transportes Terrestres reconheceu a necessidade de dispersar as audiências públicas pelos demais Estados da Federação diretamente afetados pelo processo de licitação. No Estado do Rio
de Janeiro a audiência pública foi realizada no Centro de Convenções da
FIRJAN, na capital, no dia 06 de março de 2006.4
Esta legislação não dispõe expressamente sobre a obrigatoriedade
ou necessidade de realizar estas audiências em todos os municípios diretamente afetados no processo licitatório. Entendo, assim, que a audiência
pública realizada na capital do Estado do Rio de Janeiro5 se legitimou como
foro adequado para a discussão da privatização da BR-393, pois realizada
na capital do ente federativo que sofrerá o maior impacto econômico e social causado pela privatização.
Não vejo como razoável a necessidade de realizar audiências nas
sedes de todos os municípios diretamente interessados na privatização da
rodovia, quais sejam, aqueles cortados pela própria estrada (Sapucaia, Três
Rios, Paraíba do Sul, Barra do Piraí, Volta Redonda, entre outros), já que
em sua maioria são municípios pequenos e de pouca expressão econômica.
A participação, esclarecimento e engajamento da sociedade civil poderiam,
em tese, ser implementada pelos seus Prefeitos e Vereadores, assim como
por associações regionais de interesses econômicos integrados, o que na
prática ocorreu.
O ato foi realizado em 08 de março de 2006, na FIRJAN, centro econômico-financeiro nacional. Ademais, é onde se estabelecem as representações dos agentes econômicos propensos à disputa pelos lotes de rodovias
a serem licitadas pela Agência, o que estimula a concorrência entre os candidatos à licitação.
DOS PRINCÍPIOS CONSTITUCIONAIS DA LEGALIDADE
E EFICIÊNCIA
O Plano de Exploração da Rodovia – PER fixa minuciosamente a
forma de execução do contrato de concessão. Dispõe expressamente que
4
5
Documento 8.
Documento 14.
190
Jurisprudência
incorpora “seu projeto básico [da rodovia], constituído pela relação e caracterização dos serviços e obras previstos para realização, pela Concessionária,
ao longo de todo o período de concessão, respectivas normas e especificações
pertinentes, além de seus cronogramas de execução”.
A BR-393 possui 200,40 km de extensão. O trecho previsto no edital
de concessão inicia-se na cabeceira norte da ponte sobre o Rio Paraíba do
Sul (km 101,9), na divisa entre o Estado de Minas Gerais e o do Rio de
Janeiro, e se encerra no início da Rodovia do Contorno em Volta Redonda
(km 286,4).
O projeto de concessão constante do edital nº 007/2007 prevê a instalação de três praças de pedágio, localizadas nos seguintes trechos:
− km 125,5 (antes do início da Variante de Sapucaia);
− km 195,0 (próximo à entrada de Paraíba do Sul);
− Km 267,7 (em Dorândia, distrito de Barra do Piraí, entre o trevo
para entrada em Vargem Alegre/Dorândia e o trevo para entrada
em Barra do Piraí).
A estrada é importante rota de circulação de mercadorias destinadas
aos Estados de Minas Gerais, Rio de Janeiro e São Paulo e principal via de
trânsito da população dos Municípios dela circundantes: Barra do Piraí,
Barra Mansa, Pinheiral, Piraí, Vassouras, Três Rios, Valença, Volta Redonda, Sapucaia, Paraíba do Sul e Areal.
O edital nº 007/2007 prevê, como principais melhorias físicas e operacionais, as seguintes:6
– execução de seis passarelas sobre Pista Simples, a serem executadas até o final do 4º ano (sendo 4 delas localizadas em Volta
Redonda, entre os km 278 e 286);
– duplicação de 27,4km, sendo 12,3 km com execução prevista até
o final do 3º ano e 15,1km com execução prevista até o 9º ano
(entre os Kms 255,6 à km 283,0 localizados nos Municípios de
Barra do Piraí e Volta Redonda).
– construção de terceiras faixas em trecho aproximado de 15,9 km,
para desafogar o fluxo de viaturas na rodovia.
Documento 01, anexo II, fls. 84 e 85 do Programa de Exploração da Rodovia – PER,
anexo II do Edital nº 007/2007).
6
191
Direito Público e Integração
– correções de traçado, aproximadamente 12, ao longo de toda a
rodovia, principalmente naqueles pontos em que a segurança do
tráfego está comprometida.
– construção de variantes, no total de quatro, refazendo a “variante
de madalena”, trecho mais perigoso da rodovia, e retirando o tráfego do interior dos distritos de Anta e Jamapará no município de
Sapucaia.
Quanto aos melhoramentos, fls. 80 e seguintes do PER, doc. 01, englobam as obras de melhorias físicas e operacionais e de ampliação de capacidade. As obras de melhorias físicas e operacionais são aquelas que, em
princípio, deverão ser executadas pela concessionária, independentemente
do tráfego, de acordo com os cronogramas estipulados no PER.
As obras de ampliação de capacidade são todas aquelas necessárias
para o atendimento de segurança e fluidez do tráfego, que devem, em princípio, satisfazer às condições técnicas:
... em todos os segmentos que compõem a RODOVIA, a
operação não deverá ultrapassar em mais de 50 horas por
ano, o Nível de Serviço referente à classe I, conforme o Manual de Projeto Geométrico de Rodovias Rurais, do DNIT.
Excetuam-se desta condição os segmentos impactados pelo
tráfego de ocupações e atividades lindeiras à RODOVIA
nos quais a ANTT, em conjunto com a concessionária, deverá estabelecer as formas para o encaminhamento das medidas cabíveis.
Dentre as melhorias físicas e operacionais, destacam-se aquelas destinadas à correção de traçado, execução de variantes, execução de ruas laterais, melhoria de acesso, melhoria de interseções, implantação de trevos,
implantação de passagem em desnível, execução de passarelas, implantação
de barreiras divisórias de pistas e implantação de pórticos. A ampliação da
capacidade está correlacionada ao fluxo de veículos na rodovia, bem como
sua projeção para todo o período de concessão. Será feita através de duplicações e terceiras faixas, conforme discriminado no PER, fls. 84, doc. 01.
192
Jurisprudência
O PER prevê a possibilidade de cobrança de pedágio em seis meses
após a realização dos Trabalhos Iniciais. Segundo o edital, estes trabalhos
iniciais terão o objetivo de “eliminação dos problemas emergenciais que
impliquem em riscos pessoais e materiais iminentes, provendo-a dos requisitos mínimos de segurança e conforto aos usuários”.7
A leitura da documentação adunada permite afirmar que o modelo
licitatório utilizado na concessão contém algumas premissas básicas. Partindo de uma taxa básica de retorno de investimento – TIR, no caso concreto 8,95% ao ano, encontrada no site da ANTT (Quadro 09, Fluxo de Caixa),
fixou-se um preço máximo de pedágio, no caso concreto de R$ 4,037.
Estes valores foram encontrados à luz de projetos, estudos e planilhas
de custos, também publicadas no site da ANTT, os quais foram dimensionados aos aspectos técnicos básicos e mínimos de condições de operação
da rodovia, a saber: recuperação geral da rodovia, conservação da rodovia,
monitoramento da rodovia, manutenção da rodovia, melhoramento na rodovia e operação da rodovia, todos constantes do Programa de Exploração
da Rodovia – PER.
Caberá à Concessionária apresentar à ANTT, previamente a arrecadação do pedágio, Projeto Executivo Operacional, onde será proposto o
modelo de operação, que abrangerá a implantação e integração dos sistemas de Controle operacional, Comunicação, Monitoração, Sensoriamento,
Arrecadação de pedágio, e de Assistência aos usuários, bem como Planejamento Executivo (fls. 110, PER, doc. 01).
Portanto, o modelo escolhido tem por foco a fiscalização da execução do contrato pela concessionária, através da fiscalização dos parâmetros
técnicos e de segurança fixados. Neste sentido o PER, fls. 111, doc. 01, ao
dispor que
A fiscalização da concessão terá por objetivo assegurar o cumprimento dos encargos previstos neste PER. As atividades da
fiscalização da concessão compreenderão, especialmente, o
controle da execução dos serviços e obras previstos, com ênfase na observância das especificações resultados, parâmetros
Documento 01, anexo II, fl. 10 do anexo do edital 007/2007.
7
193
Direito Público e Integração
e padrões de qualidade estabelecidos neste PER e nas normas
técnicas aplicáveis.
Releva afirmar que a opção do Poder Executivo concedente, mérito
e oportunidade administrativos, foi no sentido de inspecionar apenas os
resultados finais, sem se envolver com a forma e a técnica utilizada na obra.
O Poder Público está concedendo a rodovia, e não obras públicas. A parte técnica da manutenção e melhoria será risco da empresa vencedora do
certame, respeitados os parâmetros técnicos mínimos descritos no edital e
no PER.
Por tudo o que foi dito, não se pode questionar a decisão soberana
do Poder Executivo de concessão da exploração da rodovia através de modelo concessório que seja mais conveniente ao interesse público. O modelo
escolhido foi aquele que resultasse no menor preço de pedágio para os usuários, e foi o que na prática ocorreu.
Não foi por outro motivo que os resultados obtidos com os leilões
dos sete trechos de rodovias licitados em todo o Brasil tiveram resultados
inesperados, ou seja, com um deságio médio de 50% do preço máximo fixado nos editais. No caso concreto da BR 393, o preço máximo de pedágio
fixado foi de R$ 4,037, sendo que o trecho foi arrematado por R$ 2,940, fls.
164 dos autos.
O MPF também alega:
– pelo modelo proposto, o usuário irá pagar tarifa por
aproximadamente nove anos antes de usufruir a principal melhoria a ser feita na estrada (duplicação de ínfimos 27,4km), transformando-se em financiador de
obra futura em detrimento da configuração constitucional do pedágio;
– o valor da tarifa estabelecido de forma uniforme para
as três Praças de Pedágio previstas fere o princípio da
legalidade, pois o pedágio deve ter relação direta com
a contraprestação do serviço efetivamente utilizado. No
modelo proposto, somente o usuário que pagar a tarifa
194
Jurisprudência
da Praça de Pedágio localizada em Barra do Piraí (km
267,7), dirigindo-se à Volta Redonda, irá trafegar pelo
trecho da rodovia que será duplicado; os demais trechos
não terão vias duplicadas e os usuários irão pagar exatamente a mesma tarifa para trafegar em estrada não
duplicada;
– a decisão de duplicar somente 27,4km de um total de
200,4 km da rodovia BR-393 revela um juízo despido
de razoabilidade do administrador, que não considerou
o evidente potencial econômico-industrial da região
Sul Fluminense e nem as condições sócio-econômicas
desiguais dos Municípios circundantes da estrada, escolhendo somente um trecho ínfimo a ser duplicado; ao
optar por um modelo concessório notoriamente obsoleto e defasado, a administração desrespeitou o princípio
constitucional da eficiência.
Estas ponderações podem ser afastadas com o argumento de que a
antecipação das melhorias e ampliação da capacidade da rodovia aumentariam ainda mais o preço máximo do pedágio, prejudicando muito mais
os munícipes que trafegam por trechos mais reduzidos da rodovia e os seus
principais usuários, que são os caminhoneiros transportadores de carga do
norte para o sul do país, utilizando-se da BR 393 como rota de fuga para
evitar descer até a cidade do Rio de Janeiro.
Por fim, as alegações relativas à inconstitucionalidade do modelo de
concessão proposto, notadamente a mácula de ilegalidade e dissociação da
conjuntura fática da rodovia Lúcio Meira, BR 393, não merece prosperar, já
que se deve ponderar as alegações do MPF com o controle prévio já realizado pelo TCU, aprovando todo o projeto.
DA NATUREZA JURÍDICA DO PEDÁGIO
A Constituição de 1988 determinou a possibilidade de conservação
das vias públicas através de pedágio pago por seus usuários:
195
Direito Público e Integração
Art. 150 – Sem prejuízo de outras garantias asseguradas ao
contribuinte, é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios:
...
V– estabelecer limitações ao tráfego de pessoas ou bens,
por meio de tributos interestaduais ou intermunicipais, ressalvada a cobrança de pedágio pela utilização de vias conservadas pelo Poder Público.
Também em razão da exigência constitucional prevista no artigo 175,
o legislador infra-constitucional editou a Lei nº 8.987, de 13 de fevereiro de
1995, dispondo sobre o regime de concessão e permissão da prestação de
serviços públicos e política tarifária, condicionando todas as concessões
federais às suas imposições. De forma didática, esta lei trouxe duas modalidades de concessão de serviço público, uma precedida de obra pública e
outra não.
Neste sentido:
Art. 2º Para os fins do disposto nesta Lei, considera-se:
...
II – concessão de serviço público: a delegação de sua prestação, feita pelo poder concedente, mediante licitação, na modalidade de concorrência, à pessoa jurídica ou consórcio de
empresas que demonstre capacidade para seu desempenho,
por sua conta e risco e por prazo determinado;
III – concessão de serviço público precedida da execução
de obra pública: a construção, total ou parcial, conservação,
reforma, ampliação ou melhoramento de quaisquer obras
de interesse público, delegada pelo poder concedente, mediante licitação, na modalidade de concorrência, à pessoa
jurídica ou consórcio de empresas que demonstre capacidade para a sua realização, por sua conta e risco, de forma
que o investimento da concessionária seja remunerado e
196
Jurisprudência
amortizado mediante a exploração do serviço ou da obra
por prazo determinado;
...
As disposições contidas no art. 2º, inciso III, da lei supracitada, que
afirmam a natureza de contraprestação do pedágio, não se aplicam ao modelo concessório utilizado, pois como explicado, está sendo realizada a licitação da rodovia, sendo que as obras para atingir os padrões de qualidade
mínimos exigidos no edital serão realizadas pela concessionária, mas fiscalizadas pelo concedente, o que a enquadra na hipótese do inciso II.
A natureza jurídica do pedágio e a impossibilidade de calcular sua
tarifa incorporando custos de investimentos futuros e ainda não postos à
disposição do usuário é matéria controversa e polêmica no seio do Direito
Tributário e do Direito Administrativo. Tratamos de instituto jurídico de
natureza híbrida, já que ao conceder a exploração do serviço ao particular,
o pedágio transforma-se em tarifa, afastando-se do conceito de tributo, o
que também afasta todas as limitações constitucionais ao poder de tributar
constantes do Sistema Tributário constitucional.
Neste sentido é a lição de Hely Lopes Meirelles:
... o pedágio é um simples preço público (estranho à categoria
dos tributos), que visa a remunerar a construção e manutenção de obras rodoviárias especiais, de utilização vantajosa e
facultativa para os usuários. Não é taxa; não é imposição fiscal compulsória e dependente de autorização constitucional
para sua fixação e arrecadação. É um preço público, de livre
pagamento por quem utiliza o bem ou serviço oferecido aos
interessados em sua fruição. Daí porque a Emenda Constitucional nº 1, em boa hora exclui o pedágio dos tributos de
barreira cuja cobrança é proibida em nosso País.
O STF já decidiu, por mais de uma vez, que o pedágio é preço público e não tributo (AgRg na SS nº 583/RS. Rel. Min. Octávio Gallotti. RTJ
150/700 e ADIn nº 800-5), conforme se constata do seguinte excerto:
197
Direito Público e Integração
...
A seriedade da tese do Estado requerente (configuração do
berço e não de taxa) foi proclamada em juízo delibatório já
emitido por este Plenário, ao indeferir a cautelar requerida,
na Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 800, pelo próprio Partido Socialista Brasileiro.
...
A Constituição Federal permite a cobrança da tarifa/pedágio em razão da “utilização de vias conservadas pelo poder público”. No caso concreto,
somente o usuário que usufruir da obra realizada pelo poder público, diretamente ou por concessionário, irá pagar o preço em questão como remuneração pelos serviços realizados e postos à sua comodidade/segurança.
Neste diapasão, o preço a ser pago pelo usuário terá relação direta com a
comodidade que ele efetivamente está utilizando.
O valor do pedágio é calculado levando em consideração todo o custo
das obras de melhoria constantes do “caderno de encargo” e a apropriação
destes custos tem como uma de suas premissas o fluxo de veículos. Portanto,
não tem sentido afirmar que o preço inicial do pedágio será igual ao preço
final, o que agrediria a natureza de contraprestação própria da concessão de
rodovias, transformando o usuário em agente financiador de obra futura.
A rodovia será duplicada na medida em que isto seja necessário para
atender as condições técnicas estabelecidas no PER. Exigir que o concessionário realize todas as obras necessárias antes de cobrar pelo pedágio,
integralmente ou parcialmente, é impactar o custo da concessão no início do período de exploração, aumentando o preço da tarifa no início do
contrato.
Portanto, a proporcionalidade é aferida em função do tráfego estimado de veículos, por trecho pedagiado. O Capítulo VI do Contato de
Concessão (Anexo I do Edital nº 007/2007) estabelece o sistema tarifário
que deverá vigorar nos seguintes termos:
“6.8 O valor da Tarifa Básica de Pedágio definido pela Proponente vencedora do Leilão corresponde à Tarifa Básica de
198
Jurisprudência
Pedágio a Preços Iniciais – TBPI, de R$ ____referenciado
ao mês de julho de 2007.
6.9 A Concessionária estará apta a iniciar a cobrança do pedágio tão logo estejam satisfeitas as seguintes condições:
a) implantação de todas as Praças de Pedágio previstas;
b) conclusão dos “Trabalhos Inciais” detalhados no PER;
c) conclusão do Cadastro do Passivo Ambiental.
(...)
6.19 As tarifas de pedágio são diferenciadas por categoria de
veículos, em decorrência dos desgastes físicos e impactos na
capacidade de tráfego diferenciados que acarretam às Rodovias que compõem os Lote Rodoviário, que implicam custos
diferenciados de engenharia e operação das vias.”
Outrossim, como em outras rodovias federais pedagiadas, no caso
concreto o princípio da proporcionalidade entre o valor pago pelo usuário
e o serviço por ele usufruído foi plenamente observado, pois a aferição estabelecida foi feita em função da distância percorrida.
Como a duplicação da rodovia esta correlacionada ao fluxo de veículos, a aferição será feita em função da distância percorrida, e não em função
de estar a rodovia duplicada ou não. A comodidade esperada será atingida
através de outras medidas, tais como correções de traçado, recapeamente
asfáltico, sinalização, alargamento das vias, etc...
Neste diapasão, não pode o Poder Judiciário adentrar o mérito administrativo e compelir a Administração a tomar a decisão que entende ser de
maior grau de eficiência. O controle judicial dos atos administrativos, com
base no princípio da eficiência, sofre limitações decorrentes do princípio
da separação dos poderes, somente incidindo quando se tratar de comprovada ilegalidade ou inconstitucionalidade, o que não verificamos no caso
concreto.
Não vislumbramos, portanto, violação da política tarifária na prestação de serviço público (art. 175, parágrafo único, incs. II, III e IV da CF/88),
na medida em que o modelo concessório proposto não causará onerosidade excessiva em prejuízo dos utentes.
199
Direito Público e Integração
Somente uma perícia técnica de engenharia e outra econômico-financeira poderiam respaldar as alegações do MPF, destituídas de suporte
probatório mínimo. Instado a especificar provas, o MPF nada requereu, fls.
642, não se desincumbido do ônus que lhe cabia, na forma do art. 333, I,
CPC.
DA AUSÊNCIA DE VIAS ALTERNATIVAS GRATUITAS
A existência de vias alternativas está correlacionada com a instalação
das praças de pedágio principais e auxiliares e o equilíbrio econômico-financeiro do contrato. Como o contrato prevê uma taxa de retorno financeiro que irá equilibrar toda a execução contratual, é razoável que o edital
de concessão determine de forma objetiva onde serão instaladas as praças
de pedágio principais e acessórias.
Isto porque o faturamento da empresa será estimado em função do
tráfego de veículos na rodovia e, por conseqüência lógica, as possibilidades
de evasão e desvios de rota que propiciem o seu não pagamento.
Neste ponto, as praças auxiliares previstas no PER têm exatamente
esta função de evitar a fuga de viaturas da rodovia principal, desequilibrando o contrato e, assim, o fluxo de veículos previstos para atingir o faturamento necessário para cobrir os custos previstos.
Neste sentido foi realizado um RELATÓRIO DE ESTUDOS DE
TRÁFEGO pelo Ministério dos Transportes, anexado aos autos. Neste documento visa-se caracterizar o fluxo de tráfego atual e futuro da rodovia a
ser concedida. De acordo com o estudo, as praças de bloqueio serão instaladas onde sua implantação é exeqüível tecnicamente e economicamente,
tendo as seguintes premissas, as quais me afiguram razoáveis:
• as praças de bloqueio deverão ser implantadas dentro do trecho
de influência das praças de pedágio do Trecho, ou seja entre os
pontos médios entre as praças de pedágio do Trecho;
• entroncamentos com rodovias do Sistema Viário Principal (rodovias federais troncais e rodovias estaduais duplicadas) – não será
considerada a implantação de praças de bloqueio nestes locais;
200
Jurisprudência
•
acessos a cidades principais – não será considerada a implantação de praças de bloqueio nestes locais;
• o número de praças de bloqueio foi considerado inferior ou igual
ao número de praças de pedágio previstas para a rodovia a ser
concedida.
Isto porque a opção de pedagiamento irá influenciar na localização
e no preço dos serviços, em face dos custos envolvidos na sua cobrança.
Portanto, é incorreto afirmar que a localização das praças não foi precedida
de estudos técnicos. Cito trecho do documento:
No Programa de Concessão de Rodovias Federais prevê-se
um sistema de pedagiamento do tipo aberto, com praças de
cobrança em forma de barreira, envolvendo a cobrança de
uma tarifa fixa, como acontece nas demais rodovias federais
e nas rodovias paulistas pedagiadas, e com diferenciação de
tarifa por categoria de veículo.
A opção pelo sistema do tipo aberto, com praças de cobrança em forma de barreira, cobrando uma tarifa fixa, deve-se
ao fato de que os custos de implantação e operação de um
sistema fechado seriam muito mais elevados, haja vista a
grande extensão dos trechos rodoviários integrantes de cada
lote do Programa, bem como o elevado número de acessos/
saídas existentes, os quais teriam que dispor, cada um, de
instalação de bloqueio com equipamentos para emissão
de ticket que permitisse o cálculo do trecho percorrido, no
caso de acesso, bem como posto de arrecadação, no caso
de saída.
A cobrança será bidirecional, ou seja, os usuários pagarão
nos dois sentidos, haja vista a extensão dos sistemas rodoviários integrantes de cada lote e, principalmente, pelo fato de
que a cobrança num único sentido (em dobro, dispensando-se o pagamento no sentido oposto), resultaria um valor
de tarifa por praça relativamente alto. Isto contribuiria para
aumentar as fugas da cobrança, causadas tanto pelo desvio
201
Direito Público e Integração
em busca de rotas alternativas, como por reduções nos volumes de viagens.
...
Critérios para Localização das Praças
Um dos aspectos de fundamental importância para a viabilização de programas de concessão rodoviária é a estrutura
de pedagiamento das rodovias, já que é fator básico para a
formação da receita. Neste aspecto, a localização das praças
de arrecadação, os níveis tarifários e as formas de cobrança
são elementos preponderantes na análise da capacidade de
financiamento do projeto.
Situações onde a localização da praça possibilite um efeito
grande de “fuga” ou um forte impacto sobre a demanda em
função do valor da tarifa podem ter reflexos consideráveis
na equação econômico-financeira do empreendimento.
Neste ponto, a estratégia de implantação das concessões,
sempre que possível, deve ser compatível no tempo e na
distribuição geográfica, de forma a não proporcionar, em
sistemas concorrentes, desajustes que possam acarretar
forte efeito de fuga na demanda de tráfego, em função do
impacto do pedágio.
Além dessa questão de fuga, procurou-se definir o posicionamento das praças de forma que o pagamento recaísse
prioritariamente sobre o tráfego rodoviário que se utilizará
do sistema objeto da concessão.
Dessa forma, nas proximidades dos principais núcleos urbanos, foi descartada a possibilidade de implantação de
postos de cobrança, embora o tráfego urbano nesses locais
faça uso intenso da via. Esta proposição canaliza o ônus de
pagamento de tarifa principalmente para aquele usuário
que utiliza maiores extensões do sistema e, por outro lado,
evita transtornos operacionais e mesmo de aceitação pública, caso a localização das praças fosse nas proximidades de
núcleos urbanos.
202
Jurisprudência
Face ao grande número de acessos existentes nas rodovias,
torna-se impossível cobrar de cada usuário exatamente em
conformidade com a distância por ele percorrida. Assim,
em termos de uma distribuição justa do custo de manter
e operar o sistema rodoviário, o procedimento ideal seria
localizar as praças de pedágio a intervalos pequenos, permitindo uma tarifa menor, uma vez que haveria um maior
número de usuários contribuindo. No entanto, neste modelo, têm-se algumas limitações práticas:
•
os custos elevados de implantação e operação das praças de pedágio;
•
os inconvenientes para o usuário de paradas freqüentes para o pagamento do pedágio; e
•
a necessidade de evitar as concentrações urbanas envolvendo viagens muito curtas.
Número de Pedágios
O número de praças de pedágio foi determinado considerando-se o trecho de cobertura de cada praça com a extensão de 75km e a extensão total da rodovia a ser concedida de 200,5km, o que resultou em 2,67 praças de pedágio,
adotando-se o valor de três praças.
Localização dos Pedágios – Justificativa
A primeira praça deveria estar localizada nas proximidades do quilômetro 132,5, entre o acesso a Sapucaia e entroncamento com a BR-040, pela proximidade a área urbana de Sapucaia, a praça foi reposicionada no quilômetro
137,0.
A segunda praça deveria estar posicionada a cerca de 61
quilômetros da primeira, ou seja no quilômetro 198,3, entre o acesso a Paraíba do Sul e o entroncamento com a
RJ-135, a praça foi reposicionada no quilômetro 195, em
função das características geométricas da via.
A localização prevista para a terceira praça é nas proximidades do quilômetro 256,3, entre os entroncamentos com
203
Direito Público e Integração
a RJ-145 e com a RJ-141, e foi posicionada no 267,0km em
função da geometria da via, no mesmo trecho.
...
A estimativa do número de veículos que evitarão o pagamento do pedágio foi realizada utilizando-se o Método de
Abraham, que permite estimar a participação da demanda
que utilizará cada alternativa de trajeto através da relação
entre os custos generalizados das alternativas de transporte,
a fórmula utilizada por este método é apresentada a seguir:
T1 = C1 –8 /( C1 –8 + C2 –8 )
Onde:
T1 – participação da alternativa 1 no total da demanda;
C1 – custo generalizado do trajeto 1; e
C2 – custo generalizado do trajeto 2.
No que toca a existência ou não de vias alternativas, visando regulamentar a matéria, a Lei nº 8.987/95, nos termos do artigo 175 da Constituição Federal, estabeleceu as disposições pertinentes ao regime de concessão
e permissão da prestação de serviços públicos e política tarifária. Em sua
redação original, mencionada lei reconhecia direito ao usuário de “obter e
utilizar o serviço, com liberdade de escolha, observadas as normas do poder
concedente;” (art. 7º, III).
Sobreveio a Lei nº 9.648/98 que, dentre outras, introduziu alterações
na Lei nº 8.987/95, retirando do citado inciso III do art. 7º o termo “liberdade de escolha”, além de acrescentar norma expressa com o fim de afastar
a necessidade de via alternativa para cobrança de pedágio. Observe-se:
Art. 7º. Sem prejuízo do disposto na Lei nº 8.078, de 11 de
setembro de 1990, são direitos e obrigações dos usuários:
(...)
III – obter e utilizar o serviço, com liberdade de escolha,
observadas as normas do poder concedente;
III – obter e utilizar o serviço, com liberdade de escolha entre vários prestadores de serviços, quando for o caso, obser-
204
Jurisprudência
vadas as normas do poder concedente. (Redação dada pela
Lei nº 9.648, de 1998).”
Art. 9º. A tarifa do serviço público concedido será fixada
pelo preço da proposta vencedora da licitação e preservada
pelas regras de revisão previstas nesta Lei, no edital e no
contrato.
§ 1º A tarifa não será subordinada à legislação específica
anterior.
§ 1º A tarifa não será subordinada à legislação específica anterior e somente nos casos expressamente previstos em lei,
sua cobrança poderá ser condicionada à existência de serviço público alternativo e gratuito para o usuário. (Redação
dada pela Lei nº 9.648, de 1998).
A jurisprudência atual do STJ é uníssona no sentido de que a existência de via alternativa não é requisito ou condição essencial à concessão
de rodovias. Por isto, não me parece razoável declarar a inconstitucionalidade ou ilegalidade desta lei, afastando a sua aplicação antes de análise do
mérito pela corte constitucional.
Corroborando o supraesposado, segue jurisprudência do E. STJ
quanto às vias alternativas:
Processo Resp 617002 / PR
RECURSO ESPECIAL
2003/0221884-4
Relator: Ministro JOSÉ DELGADO (1105)
Órgão Julgador: T1 – PRIMEIRA TURMA
Data do Julgamento: 05/06/2007
Data da Publicação/Fonte: DJ 29.06.2007 p. 490
Ementa
ADMINISTRATIVO. RECURSOS ESPECIAIS. COBRANÇA DE PEDÁGIO EM RODOVIA FEDERAL POR EMPRESA CONCESSIONÁRIA. LEI 9.648/88. DESNECES-
205
Direito Público e Integração
SIDADE DE EXISTÊNCIA DE SERVIÇO PÚBLICO QUE
DISPONIBILIZE GRATUITAMENTE VIA ALTERNATIVA DE TRÂNSITO. EXIGÊNCIA SOMENTE APLICÁVEL
A SITUAÇÕES EXPRESSAMENTE PREVISTAS EM LEI,
QUE NÃO É O CASO DOS AUTOS. RECURSOS ESPECIAIS PROVIDOS PARA O FIM DE RECONHECER LEGÍTIMA A COBRANÇA DO PEDÁGIO E IMPEDIR A
DEVOLUÇÃO DAS QUANTIAS PAGAS.
1. O acórdão recorrido dispôs, para se preservar a legalidade da cobrança de pedágio de empresa concessionária que
administra rodovia federal, ser necessária a disponibilização
de via pública alternativa e gratuita para os usuários, motivo
pelo qual julgou indevida a exigência de pedágio. Contudo,
tal exegese está equivocada, uma vez que a Lei 9.648/88, que
regula a questão controversa, não faz tal exigência.
2. Com efeito, a disponibilização e oferta de via pública alternativa e gratuita para os usuários, em caráter obrigatório, somente deve ser imposta quando objeto de previsão expressa de lei.
3. RECURSOS ESPECIAIS interpostos pela Rodovia das Cataratas S/A, pelo Estado do Paraná e pela União PROVIDOS
para o fim de reconhecer legítima, na espécie, a cobrança do
pedágio, e impedir a devolução das quantias pagas.
Processo: REsp 927810 / RS
RECURSO ESPECIAL 2007/0030326-4
Relator(a): Ministro FRANCISCO FALCÃO (1116)
Órgão Julgador: T1 – PRIMEIRA TURMA
Data do Julgamento: 17/05/2007
Data da Publicação/Fonte: DJ 11.06.2007 p. 300
Ementa
AÇÃO CIVIL PÚBLICA. RODOVIA. PEDÁGIO. SUSPENSÃO. VIAS ALTERNATIVAS. DESNECESSIDADE.
206
Jurisprudência
INEXISTÊNCIA
DE
DETERMINAÇÃO
EXPRESSA.
LEI Nº 8.987/95, ARTIGOS 7º, III E 9º, PARÁGRAFO 1º.
PRECEDENTE.
I – Ação civil pública ajuizada pelo Ministério Público Federal visando suspender a cobrança de pedágio na Rodovia BR
227, nos postos indicados, sob a alegação de que tal cobrança
em rodovias federais cuja exploração foi concedida à iniciativa
privada somente se legitima caso exista via alternativa, possibilitando ao usuário deslocar-se sem o referido pagamento.
II – A Lei nº 8.987/95, que regulamenta a concessão e permissão de serviços públicos, não prevê a contrapartida de
oferecimento de via alternativa gratuita como condição
para a cobrança de pedágio, nem mesmo no seu artigo 7º,
III. Ao contrário, o artigo 9º, parágrafo 1º, da mesma lei,
é expresso em dispor que “a tarifa não será subordinada à
legislação específica anterior e somente nos casos expressamente previstos em lei, sua cobrança poderá ser condicionada à existência de serviço público alternativo e gratuito
para o usuário”. Precedente: REsp nº 417.804/PR, Rel. Min.
TEORI ZAVASCKI, DJ de 16.05.05.
III – Recurso improvido.
Processo: Resp 417804 / PR
RECURSO ESPECIAL 2002/0018047-0
Relator(a): Ministro TEORI ALBINO ZAVASCKI (1124)
Órgão Julgador: T1 – PRIMEIRA TURMA
Data do Julgamento: 19/04/2005
Data da Publicação/Fonte: DJ 16.05.2005 p. 230 RSTJ vol.
191 p. 93
Ementa
PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. AÇÃO CIVIL PÚBLICA. MINISTÉRIO PÚBLICO. LEGITIMIDA-
207
Direito Público e Integração
DE ATIVA (CF, ART. 129, III, E LEI 8.078/90, ARTS, 81 E
82, I). CONCESSÃO DE SERVIÇO PÚBLICO. RODOVIA.
EXIGÊNCIA DE TARIFA (PEDÁGIO) PELA PRESTAÇÃO
DO SERVIÇO CONCEDIDO QUE PRESCINDE, SALVO
EXPRESSA DETERMINAÇÃO LEGAL, DA EXISTÊNCIA
DE IGUAL SERVIÇO PRESTADO GRATUITAMENTE
PELO PODER PÚBLICO.
1. O Ministério Público está legitimado a promover ação
civil pública ou coletiva, não apenas em defesa de direitos
difusos ou coletivos de consumidores, mas também de seus
direitos individuais homogêneos, nomeadamente de serviços públicos, quando a lesão deles, visualizada em sua dimensão coletiva, pode comprometer interesses sociais relevantes. Aplicação dos arts. 127 e 129, III, da Constituição
Federal, e 81 e 82, I, do Código de Defesa do Consumidor.
2. A Constituição Federal autorizou a cobrança de pedágio
em rodovias conservadas pelo Poder Público, inobstante a
limitação de tráfego que tal cobrança acarreta. Nos termos
do seu art. 150:
“... é vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos
Municípios:
(...) V – estabelecer limitações ao tráfego de pessoas ou
bens, por meio de tributos interestaduais ou intermunicipais, ressalvada a cobrança de pedágio pela utilização de
vias conservadas pelo Poder Público.”
Assim, a contrapartida de oferecimento de via alternativa
gratuita como condição para a cobrança daquela tarifa não
pode ser considerada exigência constitucional.
3. A exigência, ademais, não está prevista em lei ordinária,
nomeadamente na Lei 8.987/95, que regulamenta a concessão e permissão de serviços públicos. Pelo contrário, nos
termos do seu art. 9º, parágrafo primeiro, introduzido pela
Lei 9.648/98, “a tarifa não será subordinada à legislação específica anterior e somente nos casos expressamente previs-
208
Jurisprudência
tos em lei, sua cobrança poderá ser condicionada à existência de serviço público alternativo e gratuito para o usuário”.
4. Recurso especial do Estado do Paraná conhecido em parte e improvido; recurso especial de VIAPAR S/A conhecido
em parte e, nessa parte, parcialmente provido; recursos especiais do DNER e da União conhecidos em parte e, nessa parte, providos; e recurso especial do DER conhecido e
provido.
DA AUSÊNCIA DE PROJETO-BASE EXIGÍVEL PARA
OBRAS DE ENGENHARIA
Conforme o art. 7º, inciso I e II, e § 2º, inciso II, da Lei nº 8.666/93,
condiciona-se a realização da licitação para realização de obras e serviços à
elaboração e apresentação prévias do devido projeto básico,8 projeto executivo e de um orçamento completo e detalhado que expresse a composição
de todos os custos unitários, averiguados de acordo com as peculiaridades e
exigências de cada um dos lotes rodoviários a serem concedidos, de modo a
fixar corretamente a tarifa básica a ser futuramente cobrada dos usuários.
A lei de concessões (Lei nº 8.987/95) prevê expressamente no artigo
18, inciso XV, a necessidade de projeto básico para serviços públicos precedidos de obras públicas, verbis:
Art. 18. O edital de licitação será elaborado pelo poder concedente, observados, no que couber, os critérios e as normas gerais da legislação própria sobre licitações e contratos
e conterá, especialmente:
(...)
IV – prazo, local e horário em que serão fornecidos, aos interessados, os dados, estudos e projetos necessários à elaboração dos orçamentos e apresentação das propostas;
(...)
Documento 17. No mesmo sentido, é o que dispõe a Orientação Técnica 001/2006, do
Instituto Brasileiro de Auditoria de Obras Públicas, que define os parâmetros gerais que
devem nortear a elaboração do Projeto Básico.
8
209
Direito Público e Integração
XV – nos casos de concessão de serviços públicos precedida
da execução de obra pública, os dados relativos à obra, dentre os quais os elementos do projeto básico que permitam
sua plena caracterização, bem assim as garantias exigidas
para essa parte específica do contrato, adequadas a cada
caso e limitadas ao valor da obra; (Redação dada pela Lei nº
9.648, de 1998). (destacamos)
Não obstante, vários argumentos podem afastar estas ponderações.
O primeiro no sentido de que todas as planilhas de custos financeiros que
foram utilizadas para estabelecer a Taxa de Investimento de Retorno – TIR
e o preço final máximo do pedágio estão no site da ANTT.
O segundo no sentido de que o próprio TCU, corte nacional de contas, aprovou a publicação dos editais, após longo processo de verificação
técnica, financeira e de legitimidade de seu objeto. O terceiro no sentido de
que o PER abarca um projeto de execução da concessão.
O quarto no sentido de que o próprio TCU aquiesceu com o edital,
expressando que:
o conceito de projeto básico da Lei n.° 8.666/93 não se aplica
no presente caso, já que os fins buscados na presente desestatização certamente serão alcançados com maior facilidade na adoção de um PER simples, que retire da órbita do
setor público o dever de especificar quantidades e tecnologias aplicáveis para cada obra, na medida em que esse dever
comprovou-se no passado ineficaz e contrário ao interesse
público. Ainda, uma vez que os estudos do setor público
são meramente indicativos, porém dotados de consistência
técnica, como atestou este tribunal no acórdão 1.405/2007
–Plenário; e que os licitantes deverão empreender seus próprios, a autoria do estudo do setor público e sua fonte não
são determinantes para direcionar o leilão. (fls. 160, autos)
O TCU somente recomendou à ANTT
210
Jurisprudência
... da necessidade, nos casos de concessão de serviços públicos precedidas da execução de obra pública, de haver projeto básico com elementos mínimos que permitam a caracterização da obra, tanto para atender aos mandamentos legais
como para aumentar a precisão do investimento orçado e
garantir a participação de um maior número de interessados no processo licitatório.9
DA INCONSTITUCIONALIDADE DA COBRANÇA DE
PEDÁGIO INTRAMUNICIPAL
O Programa de Exploração da Rodovia (PER) da BR-393 prevê a
instalação das praças de cobrança de pedágio P-01 no Km 125,5 (antes do
início da variante de Sapucaia); P-02 no Km 195,0 (próximo à entrada de
Paraíba do Sul) e P-03 no Km 267,7 (em Dorândia, distrito de Barra do Piraí, entre o trevo para entrada em Vargem Alegre/Dorândia e o trevo para
entrada em Barra do Piraí).
Tais pontos de cobrança de pedágio possuem previsão de serem instalados dentro dos territórios dos Municípios em que se localizam – ou
seja, Sapucaia, Paraíba do Sul e Barra do Piraí, respectivamente – e não nos
limites entre uns e outros.
Verifica-se, desde logo (veja fls. 06/07 PER, esquema linear) que a
praça de pedágio denominada P-01, a ser instalada no Km 125,5 da BR-393,
acarretará verdadeira cisão do Município de Sapucaia, eis que os Distritos
de Aparecida, Jamapará e Peão permanecerão separados das demais localidades da sede do território municipal.10
De igual modo, o Mapa de Situação e o Esquema Linear da Rodovia
constantes do PER indicam que a praça de pedágio P-03, a ser instalada no
Km 267,7, dividirá o Município de Barra do Piraí, isolando os Distritos de
Dorândia e Vargem Alegre.
Documento 18. Acórdão 2047/2006, TCU.
Documento 23: Ofício/GAB/nº 622/2007 do Gabinete do Prefeito Municipal de Sapucaia.
9
10
211
Direito Público e Integração
Questionada pelo Ministério Público Federal acerca da matéria, a
ANTT prestou informações através do Ofício nº 825/2007/PRG/ANTT,11
asseverando que “especificamente sobre a localização de praças de pedágio
dentro de um determinado município, e a isenção aos munícipes, deve-se verificar que poderá ser dado tratamento diferenciado a usuários iguais”. Afirmou a ANTT, ainda, que a possibilidade de isenção, por se tratar de ato
discricionário, ficará a cargo da concessionária vencedora da licitação.
Outrossim, o contrato celebrado, fls. 663, item 6.25, estipula que “A
Concessionária, a seu critério e por sua conta e risco, poderá conceder isenções e descontos tarifários, bem como realizar promoções tarifárias de caráter
sazonal”.
Quanto a este aspecto, necessária a intervenção do Poder Judiciário.
A tutela judicial visa justamente podar as intervenções do Estado na vida
do cidadão que possam lhe causar prejuízos irreparáveis, o que se verifica
no caso concreto. A localização das praças de pedágio intramunicipais causará prejuízos, dentre outros, de natureza econômica, social, sanitárias e
educacional aos munícipes residentes nos referidos Distritos isolados.
Isto porque afetará todo o fluxo populacional dos distritos isolados
para as sedes dos Municípios cujos territórios receberão praças de pedágio.
Na prática, consiste no traslado para trabalhar na prefeitura e no comércio
e serviço locais, para tomar vacinas nos postos de saúde municipais, para
estudar nas escolas municipais e para ter acesso aos demais programas e
serviços públicos, sociais, de saúde e educacionais promovidos, em regra,
na sede dos pequenos municípios do interior.
Entendimento diverso implicaria em estabelecer odiosa desigualdade entre os moradores dos Distritos de Nossa Senhora da Aparecida, Jamapará e Peão no Município de Sapucaia e Vargem Alegre e Dorândia no
Município de Barra do Piraí, os quais serão obrigados ao pagamento de
pedágio intramunicipal para o deslocamento à sede dos Municípios, enquanto que os demais munícipes não se sujeitarão a pedágio que divide o
local de sua moradia com o restante do território municipal.
Neste diapasão, afigura-se-me desproporcional tal postura do edital
e do PER. A sociedade deve arcar com o ônus, por conta do princípio uni Documento 22.
11
212
Jurisprudência
versal de solidariedade, quando os cidadãos prejudicados pela intervenção
estatal são hipossuficientes, o que reputo aplicável ao caso concreto no sentido de que as pessoas afetadas já são extremamente carentes de serviços
públicos e sociais por parte do Estado.
Não obstante, o poder público deve considerar estas isenções como
custos ou despesas operacionais da concessionária, de modo que não ocorra o desequilíbrio econômico-financeiro da concessão já licitada, ainda que
isto implique no aumento da tarifa para os demais usuários.
Por fim, ressalto que todas estas particularidades puderam ser verificadas in locu, através de inspeção judicial pelo magistrado que hora profere
esta sentença, já que alicerçada nos dados técnicos observados no site da
ANTT, na documentação adunada aos autos pelo MPF, ANTT e União e
nas explicações técnicas verbais ministradas pelos técnicos da ANTT durante este ato judicial, do qual participou o MPF.
Antecipo os efeitos da tutela de urgência, para determinar aos réus que:
1. Corrijam o contrato celebrado no sentido de incluir regulamentação que obrigue a concessionária a cadastrar todos os moradores, e seus respectivos veículos (um por núcleo familiar), dos
distritos isolados das sedes dos municípios, a saber, DISTRITOS
DE VARGEM ALEGRE E DORÂNDIA no que toca exclusivamente ao pedágio 03 no MUNICÍPIO DE BARRA DO PIRAÍ,
e DISTRITOS DE PEÃO, NOSSA SENHORA DE APARECIDA
E JAMAPARÁ no que toca exclusivamente ao pedágio 01 no
MUNICÍPIO DE SAPUCAIA, isentando-os de pagar o pedágio
quando ultrapassarem estas barreiras com veículos próprios;
2. Corrijam o contrato celebrado no sentido de incluir regulamentação que obrigue o poder público a considerar estas isenções
(item 1) como custos ou despesas operacionais da concessionária, de modo que não ocorra o desequilíbrio econômico-financeiro da concessão já licitada, ainda que isto implique no aumento da tarifa para os demais usuários;
3. Implementem os itens 1 e 2 no prazo de dez dias da ciência da presente decisão, sob pena de multa cominatória de R$ 100.000,00
(cem mil reais) por dia de atraso.
213
Direito Público e Integração
DISPOSITIVO
Face ao exposto, JULGO PROCEDENTE EM PARTE O PEDIDO,
na forma do art. 269, I, CPC, para determinar aos réus que:
1. Corrijam o contrato celebrado no sentido de incluir regulamentação que obrigue a concessionária a cadastrar todos os moradores, e seus respectivos veículos (um por núcleo familiar), dos
distritos isolados das sedes dos municípios, a saber, DISTRITOS
DE VARGEM ALEGRE E DORÂNDIA no que toca exclusivamente ao pedágio 03 no MUNICÍPIO DE BARRA DO PIRAÍ,
e DISTRITOS DE PEÃO, NOSSA SENHORA DE APARECIDA
E JAMAPARÁ no que toca exclusivamente ao pedágio 01 no
MUNICÍPIO DE SAPUCAIA, isentando-os de pagar o pedágio
quando ultrapassarem estas barreiras com veículos próprios;
2. Corrijam o contrato celebrado no sentido de incluir regulamentação que obrigue o poder público a considerar estas isenções
(item 1) como custos ou despesas operacionais da concessionária, de modo que não ocorra o desequilíbrio econômico-financeiro da concessão já licitada, ainda que isto implique no aumento da tarifa para os demais usuários;
3. Implementem os itens 1 e 2 no prazo de trinta dias após o trânsito em julgado desta sentença, sob pena de multa cominatória de
R$ 100.000,00 (cem mil reais) por dia de atraso.
Sem honorários de sucumbência e custas, nos termos dos arts. 17/18,
Lei nº 7.347/85.
P. R. I. C.
Após o trânsito em julgado, dê-se baixa e arquive-se.
Volta Redonda, 16 de maio de 2008.
MARCUS LIVIO GOMES
Juiz Federal – 1ª Vara de Volta Redonda
214
liberdade de imprensa - CASO DIOGO MAINARDI
PROCESSO N° 2007.85.00.000415-6
CLASSE 1 — AÇÃO CIVIL PÚBLICA
SENTENÇA TIPO A
AUTOR: RÉU(S): MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL
DIOGO BRISO MAINARDI, GLOBOSAT PROGRAMADORA LTDA, EDITORA ABRIL, GLOBO COMUNICAÇÃO E
PARTICIPAÇÕES S/A.
SENTENÇA
AÇÃO CIVIL PÚBLICA. OFENSAS ESCRITAS POR JORNALISTA
CONTRA OS NORDESTINOS, SERGIPANOS E CUIABANOS. REGRA
DE TOLERÂNCIA. DIREITO À LIVRE MANIFESTAÇÃO. AUSÊNCIA
DE DANO.
1. A LIBERDADE DE EXPRESSÃO TALVEZ SEJA O MAIOR FUNDAMENTO DA DEMOCRACIA. ESTA, POR SUA VEZ, É MUITO TRABALHOSA PARA EXERCITÁ-LA, MAS VALE A PENA.
2. ENTRE TOLERAR PEQUENAS OFENSAS E LIMITAR A LIBERDADE DE EXPRESSÃO, PREFIRO A TOLERÂNCIA EM
NOME DA LIBERDADE, MORMENTE QUANDO SE VERIFICA QUE O DANO INEXISTIU.
3. IMPROCEDÊNCIA DO PEDIDO.
1. RELATÓRIO
O MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL propõe, em face do Sr. DIOGO BRISO MAINARDI, GLOBOSAT PROGRAMADORA LTDA., EDI-
Direito Público e Integração
TORA ABRIL e GLOBO COMUNICAÇÃO E PARTICIPAÇÕES S/A,
todos qualificados na inicial, a presente AÇÃO CIVIL PÚBLICA, objetivando a condenação dos requeridos em uma indenização de R$ 200.000,00
(duzentos mil reais), por danos morais causados à coletividade nacional, a
ser revertida ao Fundo de Defesa dos Direitos Difusos.
Alega que, através de uma mensagem eletrônica, foi procurado por
um cidadão baiano, que indica, indignado com algumas considerações feitas pelo jornalista Diogo Mainardi no programa “Manhattan Connection”
acerca da gente nordestina, afirmando que “Paulo Francis, reconhecido antinordestino foi substituído por Mainardi...” Transcreve, do trecho degravado, a seguinte fala sobre o Presidente Luís Inácio Lula da Silva: “Ele não
é pragmático, ele é oportunista. O episódio do Pará agora é muito claro.
Quer dizer, uma semana ele concede a exploração de madeira, na semana
seguinte ele cria uma reserva florestal grande como Alagoas, Sergipe, sei lá
eu...por essas bandas de onde eles vêm. Isso é oportunismo”.
Invoca, mais, a matéria da edição da Revista Veja, de 19.01.2005,
quando o jornalista, ao se referir ao Presidente da PETROBRÁS, José Eduardo Dutra, tropeçou no seu preconceito, asseverando: “Dutra não tem
passado empresarial. Fez carreira como sindicalista da CUT e senador do
PT pelo estado de Sergipe. Não sei o que é pior(...)”.
Alega, ainda, que, na semana seguinte, o Sr. Diogo Mainardi ofendeu
a população de Cuiabá/MT, ao afirmar: “Seu principal artista é o comediante Liu Arruda. Além de protagonizar a memorável campanha publicitária
do Supermercado Trento, Liu Arruda também se tornou conhecido por
interpretar personagens como Creonice e Comadre Nhara (...)”. E assim
encerra a sua cônica: “Não gosto de me vangloriar. Creio, porém, que fui a
notícia mais excitante de Cuiabá nos últimos 20 anos”.
Em rodapé de página, o Procurador da República transcreve trecho
da crônica em que, na sua visão, o jornalista é profundamente ofensivo, ao
afirmar: “O Diário de Cuiabá fez uma pesquisa com a população local sobre os aspectos mais representativos da cidade. Seu prato típico é a mojica
de pintado. Sua música tradicional é o rasqueado. Seu edifício histórico
mais relevante é o Mercado do Peixe. Sua maior figura esportiva é Jorilda
Sabino, que chegou em segundo lugar na corrida de São Silvestre, em 1984.
216
Jurisprudência
Sua grande celebridade é Jejé de Oya, um colunista social “negro, pobre,
homossexual”...
Pugna pelo cabimento da ação civil pública, pela legitimidade do
Ministério Público e pela competência da Justiça Federal.
No mérito, entende que a ação situa-se nos limites da liberdade de
expressão, confrontados com outros princípios constitucionais, notadamente o da isonomia e vedação dos preceitos de origem, raça, sexo, cor,
idade e quaisquer outras formas de discriminação (art. 3º -IV, CF).
Tece considerações sobre os limites da liberdade de expressão, previsto no art. 5º - inciso IV em cotejo com o direito de resposta e à indenização por dano moral, material e à imagem, estabelecido no inciso V.
Junta um laudo antropológico acerca da idéia de preconceito e pede
a procedência do feito.
Nas fls. 64, o Autor requer a juntada de alguns documentos, consistentes em artigos do escritor e comentários de outros articulistas acerca do
jornalista Diogo Mainardi.
Nas fls. 98 e seguintes, a Editora Abril e Diogo Mainardi, depois de
citados, contestam o feito, alegando preliminarmente ilegitimidade ativa
do Ministério Público, por entenderem que a ação não se enquadra na categoria de interesses difusos e coletivos e, por isso mesmo, também inadequada a via eleita.
No mérito, entendem ausente qualquer ilicitude nas afirmações do requerido, não enxergando conotação discriminatória que se atribui a elas.
Tentam demonstrar suas afirmações, chamando a atenção para o fato
de que o jornalista Diogo Mainardi é conhecido por exercer sua manifestação de pensamento de forma ácida, contundente, utilizando, por vezes, dos
recursos da ironia e da jocosidade para fazer suas críticas, o que constitui
uma garantia constitucional.
Comenta sobre os trechos pinçados pelo Autor, para demonstrar
ausência de afirmações discriminatórias por parte do requerido, inclusive
quando critica seus próprios colegas de profissão.
Trazem à baila assertivas contundentemente negativas desferida pelo
jornalista, também na Revista Veja, contra as duas maiores cidades do País,
São Paulo e Rio de Janeiro, ele próprio residente no Rio de Janeiro e pau217
Direito Público e Integração
lista de nascimento, como forma de demonstrar ausência de preconceito e
discriminação.
Contestam a validade do laudo antropológico, tecem longas considerações sobre a liberdade de pensamento e pedem que, se ultrapassadas as
preliminares, seja o pedido julgado improcedente.
GLOBOSAT Programadora Ltda. e Globo Comunicação e Participação S/A também contestam o pedido, nas fls 169 e seguintes, levantando
as mesmas preliminares de ilegitimidade do Ministério Público e mais a de
ilegitimidade passiva da segunda, posto não possuir qualquer responsabilidade pela produção e/ou veiculação do programa “Manhattan Connection”, sendo empresa distinta da Globosat, que é a verdadeira detentora dos
direitos de veiculação do programa.
Ainda em preliminar, argúem a incompetência do juízo, entendendo
que deveria ter sido proposta no foro do local onde ocorreu o dano.
No mérito, repetem, com outro texto, os mesmos fundamentos expostos pelos primeiros contestantes.
É o relatório.
DECIDO.
2. FUNDAMENTAÇÃO
Ao examinar os autos, verifiquei que o Ministério Público juntou
documentos posteriormente à inicial e os requeridos juntaram documentos com a contestação. Nenhum dos documentos anexados, no entanto, seria capaz de alterar o resultado da demanda, seja porque são documentos
de conhecimento público, artigos, comentários, etc., do jornalista Diogo
Mainardi – a maioria deles eu já conhecia – seja porque a questão de fato
está suficientemente demonstrada, sem controvérsia. A decisão de mérito
decorrerá da análise das provas, onde será necessária uma grande dose de
subjetivismo responsável para que o juiz possa firmar o seu convencimento
de forma justa, imparcial, equilibrada.
Diante dessas observações, deixo de dar ciência às partes dos documentos apresentados porque, com ou sem ela, o resultado do julgamento
218
Jurisprudência
do mérito da demanda será o mesmo. A ciência às partes aqui não teria
utilidade prática alguma, senão procrastinar o andamento do feito.
Passo ao exame das preliminares.
Primeiramente, rejeito a de ilegitimidade de parte ativa e, pelos mesmos fundamentos, a inadequação da via eleita. É que, se procedente o pedido, haverá um interesse difuso, consistente na reparação, por parte dos
requeridos, pelas manifestações supostamente discriminatórias ou preconceituosas contra os cidadãos, nordestinos, especialmente os sergipanos e os
cuiabanos.
Ainda de forma condicionada à procedência do pedido, haverá interesse da União por colocar em risco a harmonia entre os nacionais de
diversas origens, criando uma cultura de desrespeito num mesmo estado
soberano, que representa uma nação composta de valores culturais e regionais diversos.
Esses mesmos fundamentos servem para afastar a idéia de incompetência relativa do juízo. Afinal, se as ofensas existiram, seria até mesmo difícil estabelecer o local do dano. Penso que a ação poderia ter sido proposta
em qualquer sede de foro federal, em qualquer lugar do território nacional,
posto que não interessa aos brasileiros o estímulo a preconceitos que levam
à divisão da sociedade.
Rejeito, portanto, as preliminares analisadas.
Acolho apenas a preliminar de ilegitimidade passiva da Globo Comunicação e Participação S/A, por se tratar de pessoa jurídica distinta e
nada ter a ver com o programa Manhattan Connection, em que pese pertencente ao mesmo grupo de empresas.
Afasto-a da relação processual.
No mérito, a matéria há que ser examinada com extrema cautela e
assim o farei para demonstrar que não vejo como julgar o pedido procedente, sem deixar de reconhecer, no entanto, que a propositura da presente
demanda teve o mérito de trazer à discussão, ao debate, a questão do preconceito e da discriminação, que sempre existiu das regiões mais desenvolvidas em face das menos desenvolvidas.
Isso, felizmente, está ficando para trás. Em passado não muito distante, eram comuns piadas de mau gosto contra os negros, nordestinos,
219
Direito Público e Integração
gaúchos, etc. Cada vez mais, no entanto, verifica-se uma certa intolerância
relativamente a certos tipos de manifestações preconceituosas, o que é altamente positivo para o conforto emocional das mais variadas comunidades
que compõem a nação brasileira.
Eu mesmo já passei por algumas experiências, que seriam extremamente desagradáveis, se não as tivesse levado com uma certa dose de bom
humor. Certa feita, passeando pela nossa mais bela das capitais, o Rio de
Janeiro, ao tomar um táxi, um motorista bastante simpático começou a
iniciar uma prosa sobre a questão da violência na cidade para, ao final,
sentenciar que a violência existia por conta dos filhos dos baianos, cujos
pais foram procurar a vida num centro maior e não souberam educar os
seus filhos. Pensei comigo, logo eu, um soteropolitano cheio de orgulho
ter que ouvir isso. Sem lhe dizer que provinha das bandas da Bahia, tentei
demonstrar até o limite da corrida, que ele estava equivocado. Não sei se
consegui.
Manifestações preconceituosas contra os nordestinos, eu já ouvi, li,
inclusive de formadores de opinião. Paulo Francis, certa feita, no Jornal da
Globo, chegou a afirmar que os nordestinos eram uma sub-raça. Continuei
ao ouvi-lo, afinal ele era bem informado. Quando falava bobagens como
essa, eu me divertia. Hoje, a lembrança que tenho dele é caricatural, talvez,
sem querer ser redundante, por causa das caretas que ele fazia para dar um
ar de intelectual excêntrico.
Os preconceitos contra os nordestinos sempre foram muito fortes,
não só nas manifestações explícitas, como nas entrelinhas. Ibrahim Sued,
em sua coluna diária, no Jornal “O Globo” costumava chamar o Presidente
Collor de, “O Demolidor” e fazia questão de dizer que o mesmo era carioca,
porque, de fato, nascera no Rio de Janeiro. O codinome, embora inspirado na idéia de que o Presidente Collor fora eleito para modernizar o País,
inserindo-o no mundo globalizado, é uma criação típica dos bajuladores.
Quando o então Presidente caiu em desgraça, pelos motivos que todos conhecemos, a imprensa, em sua maioria, fez questão de afirmar que o mesmo
era alagoano, cunhando um termo com conotação pejorativa “A República
das Alagoas”. Esqueceram dos seus filhos ilustres. Entre os mais notáveis
Zumbi dos Palmares, Graciliano Ramos e Pontes de Miranda.
220
Jurisprudência
Certa feita, Carlos Heitor Cony, cujas crônicas leio desde a minha
adolescência, referiu-se ao Senador Antônio Carlos Magalhães como sendo o soba da Bahia. Quis ofender o Senador, mas acabou ofendendo os
baianos. Soba, na definição de Aurélio, significa “Chefe ou régulo de tribo
africana: “quando o povo de Tchipinda levantou uma paliçada à volta da
senzala...., o soba fez a sua entrada solene no terreiro”. (Em Novo Dicionário Aurélio – 1ª edição)
Esse tipo de visão deformada jamais se afasta dos nordestinos na
visão preconceituosa de setores da mídia. A imprensa, sempre que algum
político do Nordeste não se comporta com o decoro indispensável, busca
atribuir a essa circunstância o fato de ser nordestino, daí porque os denomina de “coronéis”. Entretanto, sem entrar no mérito, se a alternância foi
positiva ou não, nas últimas eleições, em Sergipe e na Bahia, houve mudança de comando político. A Revista Veja, numa reportagem extremamente
infeliz, ridícula, preconceituosa, identificou os governantes eleitos como os
novos coronéis.
Parece não ter jeito. Quando os governantes saem das lideranças tradicionais, são os velhos coronéis. Quando saem de novas lideranças, são
novos coronéis. Há sempre um preconceito, há sempre um comentário
pejorativo. Veja-se o exemplo de Pernambuco. Miguel Arraes, em 1962,
rompeu com as velhas oligarquias, derrotou o pessoal ligado ao que tinha
como mais atrasado – os usineiros – entretanto, quando o peso da idade
caiu sobre os seus ombros, recebeu a pecha de velho coronel.
A pior de todas as manifestações preconceituosas eu li, se não me
falha a memória, na Folha de São Paulo. Tenho uma certa lembrança do
nome da jornalista, mas não irei nominá-la, porque não quero ser leviano.
Mas eu li, dessa jornalista, por ocasião da morte da Sra. Elma Farias, um
artigo elogioso à figura da mulher, da esposa solidária, que tudo suportou
ao lado de PC Farias, um homem execrado pela opinião pública. O artigo
era muito bonito, emotivo até, não fosse o final que concluía mais ou menos
assim: “Não dá para entender porquê uma mulher se apaixona por homem
baixo, careca, barrigudo, feio, corrupto e nordestino”.
Os preconceitos existem até de forma menos danosa. Muitas vezes,
o preconceituoso é vítima do seu próprio preconceito. Certa feita, comen221
Direito Público e Integração
tando com um colega Juiz, acerca do livro “Lanterna na Popa”, de Roberto
Campos, ouvi dele que jamais leria qualquer coisa do autor. Disse-lhe à
época: “Pior para você. Roberto Campos é um dos maiores pensadores da
economia no Brasil. Você está deixando de aprender muita coisa”. Naturalmente que se tratava de um preconceito incutido pela esquerda nervosa da
época da ditadura militar, quando surgiu a versão de que Roberto Campos
- Bob Fields - por ser liberal em matéria econômica, defendia os interesses
do imperialismo americano.
Saí, aparentemente, do objeto da ação, para ilustrar, com exemplos,
alguns históricos, outros vivenciados pessoalmente, numa tentativa de demonstrar a razoabilidade de toda a discussão, o sentido da demanda, a sensibilidade do Procurador da República Paulo Guedes em trazer ao debate,
um tema da maior importância para os brasileiros vítimas de preconceito.
Dessa forma, se, por um lado, identifico uma ponta de preconceito
do requerido em algumas das suas manifestações, identifico também, por
outro, que o seu estilo literário é extremamente ácido, inteligente e assim
o faz basicamente quando comenta sobre os políticos, especialmente os do
PT, os que integram o atual governo e quando comenta a postura de colegas seus que aplaudem o governo. Há uma tênue linha entre uma postura
e outra.
Confesso até que aprecio os artigos do Sr. Diogo Mainardi. Ele tem
o mérito de não integrar o grupo de jornalistas sempre deslumbrados com
o governo do momento. Ele não compõe a “unanimidade burra” a que se
referia Nelson Rodrigues. Isso não significa dizer que concorde com tudo
o que ele escreve e que, por conta disso, estaria julgando o pedido improcedente. Assim o faço porque entendo que, conquanto possa ter havido,
em um trecho ou outro, manifestações preconceituosas, desrespeitosas até,
nada disso causou qualquer dano moral aos sergipanos, nordestinos ou
cuiabanos. Vejamos.
Quando o escritor afirmou, referindo-se ao Presidente Lula, no programa “Manhattan Connection que “Ele não é pragmático, ele é oportunista. O episódio do Pará agora é muito claro. Quer dizer, uma semana ele
concede a exploração de madeira, na semana seguinte ele cria uma reserva florestal grande como Alagoas, Sergipe, sei lá eu...por essas bandas de
222
Jurisprudência
onde eles vêm. Isso é oportunismo”, evidentemente que a expressão “por
essas bandas de onde eles vêm” pode ter uma conotação pejorativa, preconceituosa, embora a expressão seja muito comum na literatura e na linguagem coloquial. Mas não se trata, evidentemente, de um termo capaz de
causar dano moral a nenhuma comunidade, muito menos à comunidade
nordestina.
De outro lado, quando o jornalista afirmou que “Dutra não tem passado empresarial. Fez carreira como sindicalista da CUT e senador do PT
pelo estado de Sergipe. Não sei o que é pior(...)”, ele não quis ofender o
estado de Sergipe, tampouco os sergipanos. A sua ofensa foi dirigida tão
somente ao então Senador Eduardo Dutra e ao Partido dos Trabalhadores.
É razoável aceitar a explicação de que a expressão estado de Sergipe foi um
mero complemento da circunstância fática do Sr. Eduardo Dutra ter sido
Senador pelo estado de Sergipe. Nada mais. A ofensa foi ao PT, frise-se
mais uma vez.
É certo que o jornalista, ao comentar, na revista Veja, sobre esta ação,
pode ter sido irônico, ao mencionar o pujante estado de Sergipe. Mas isso
é problema dele. Aí, a vítima do preconceito, se houver, será somente ele,
porque de fato, Sergipe é um estado pujante. A sua pujança evidencia-se
pelo senso de organização e pela altivez do seu povo. Já tive oportunidade
de dizer e repito. Sergipe é um exemplo, para o país, de civilidade política,
posto que os poderes funcionam de forma independente e existe alternância. Na condição de magistrado, jamais tive dificuldade de fazer cumprir
uma decisão judicial frente às autoridades locais. Isso é o reflexo de uma
sociedade civilizada.
Nada disso é recente. Lendo, certa feita, sobre a História do Poder
Judiciário estadual em Sergipe, verifiquei que, desde a sua criação, houve uma cultura de respeito do Poder Executivo – sempre historicamente o
mais desobediente, o mais autoritário em face dos demais – com relação ao
Poder Judiciário.
Quando menciono acima que o jornalista Diogo Mainardi pode ter
sido irônico é porque acredito verdadeiramente que é uma mera possibilidade. Pode ter sido e pode não ter sido. Afirmo porque, em outro trecho,
também comentando sobre esta ação, o requerido diz que não entende bem
223
Direito Público e Integração
da geografia nordestina. O fato de tratar-se o escritor de uma pessoa altamente intelectualizada, torna-se difícil acreditar numa afirmativa dessa.
Tenho certeza, no entanto, que está sendo sincero.
Certa feita, viajando pelo sul da Espanha, em companhia de colegas
magistrados e membros do Ministério Público, diante do calor infernal que
fazia à época, ouvi, de um Promotor de Justiça, a seguinte “pérola”: “Para
você este calor não diz nada, afinal vivendo no sertão brabo de Salvador, já
deve estar acostumado!”. Eu lhe respondi: “De fato, Salvador é uma cidade
de clima quente, mas não fica no sertão. Você precisa estudar mais geografia. Salvador fica no litoral. É uma península situada bem ao leste do país,
entre o Oceano Atlântico e a Baia de Todos os Santos”. Confesso que me
arrependi pela extensão da fala. Pensei comigo mesmo. Será que, depois de
tanto tempo, ele ainda lembra o que vem a ser uma península?!
A minha mulher também teve uma experiência parecida nesta mesma viagem. Desta feita foi com um Juiz. Era época de eleição municipal no
Brasil e a conversa se desenvolvia em torno da política paulistana e soteropolitana. Em determinado momento, o interlocutor perguntou. “E em
Fortaleza, quem tem chance de vitória?” A minha mulher, depois de fazer a
sua avaliação pessoal, devolveu-lhe a pergunta. “E em Porto Alegre, quem
tem chance de vitória? Ao que o interlocutor respondeu: “Mas eu não sou
de Porto Alegre, eu sou de São Paulo”. A minha mulher então lhe disse: “Eu
sei, mas é que Porto Alegre é mais perto de São Paulo do que Fortaleza é
de Salvador”.
Há muitos anos, quando o meu conhecimento pessoal do Brasil ia
até o Rio Grande do Norte, fui apresentado a uma Senhora, classe média
alta, curso superior, em Vitória. Ao lhe informar que eu era baiano, ela
me disse: “Eu não conheço o norte”. Respondi imediatamente. “Eu também
não, só conheço até Natal”
Portanto, se o Sr. Diogo Mainardi disse que não conhece a geografia
nordestina, é porque, de fato, ele não conhece. Não há nenhum preconceito nisso capaz de causar dano. O preconceito, se houve, fica por conta do
desinteresse, do desprezo de quem se julga superior intelectualmente. O
prejuízo é, apenas, do dono do preconceito. Não estou dizendo, como isso,
que seja o caso dele. Ele é quem deve saber.
224
Jurisprudência
Nesse particular, o preconceito só serve para embotar as nossas inteligências. Eu mesmo identifico uma situação em que fui vítima do meu
próprio preconceito. Em momento mais recente, quando o meu conhecimento pessoal do Brasil já chegava ao Ceará, cheguei a afirmar que, para
mim, o País acabava ali e que não me interessava mais conhecer os estados
do norte. Depois, verifiquei o quanto fui tolo. Ao me ser dada a oportunidade de conhecer São Luis e Belém, encantei-me com a beleza e a riqueza
cultural das duas cidades e hoje, um dos meus maiores sonhos de viagem é
conhecer o resto do norte do Brasil.
Quanto aos cuiabanos, identifico, por parte do requerido, pelo menos em um trecho, um preconceito muito forte, não contra os cuiabanos
em si mesmo, mas contra os homossexuais, negros e pobres, quando afirmou que “Sua grande celebridade é Jejé de Oya, um colunista social “negro,
pobre, homossexual”..., mas nada que justifique a condenação de uma indenização, porque o dano não houve.
O articulista, às vezes, é ambíguo quando afirmou que “Não gosto de
me vangloriar. Creio, porém, que fui a notícia mais excitante de Cuiabá nos
últimos 20 anos”. O que parece desprezo, não deixa de ser uma deferência,
posto que demonstra vangloriar-se de estar às turras com o povo cuiabano.
Na verdade, os cuiabanos parecem ser, realmente, muito importantes para
o jornalista Diogo Mainardi.
Quanto às afirmações que fez sobre ser o Rio de Janeiro e São Paulo
duas “porcarias” e o povo carioca “inconsistente”, de fato revela que se trata
de estilo próprio dos seus escritos, ácido, duro, contundente, sendo razoável crer, por isso mesmo, que não tenha pretendido ofender os sergipanos,
em que pese haver demonstrado, em alguns momentos, uma ponta de preconceito ainda que inofensivo.
De toda sorte, entre a liberdade de expressão e pequenas ofensas,
fico com a primeira, base maior da democracia, que dá muito trabalho para
administrar, mas vale a pena.
Para encerrar, uma História com “H”. Há pouco mais de quarenta e
três anos, havia um governador, pequeno na estatura, como o estado que
governava, mas um gigante no caráter, que preferiu sacrificar a sua carreira
política, perder o mandato e passar algum tempo na cadeia, a ter que ade225
Direito Público e Integração
rir àqueles que destituíram o Presidente da República constitucionalmente
eleito. Seu nome? João de Seixas Dória. Quem não souber o estado que ele
governava, fica como dever de casa a pesquisa. Sugiro que dê uma voltinha
no Google.
De minha parte, enquanto me agradar, continuarei assistindo ao Manhattan Connection e lendo as crônicas do Sr. Diogo Mainardi e, sempre
que me for dado, assegurar que ele possa dizer o que pensa. É o que importa. Aproveito e convido-o, se ainda não o fez, para visitar Sergipe. Não se
arrependerá.
3. DISPOSITIVO
Com esses fundamentos:
a) excluo a Globo Comunicação e Participações S/A do pólo passivo
da demanda;
b) em relação aos demais Réus, julgo IMPROCEDENTE o pedido,
nos termos do art. 269, I, do Código de Processo Civil.
Sem custas e honorários, nos termos do art. 18 da Lei da Ação Civil
Pública.
Publique-se. Registre-se. Intime-se.
Aracaju, 27 de junho de 2007.
RICARDO CÉSAR MANDARINO BARRETTO
Juiz Federal da 1ª Vara
226
OAB. FORMANDOS. EXAME. ORDEM. PROCEDÊNCIA
AÇÃO CIVIL PÚBLICA
Autor: Ré: Ministério Público Federal
Ordem dos Advogados do Brasil.
Sentença tipo A
ADMINISTRATIVO. CONSTITUCIONAL. PROCESSUAL CIVIL.
AÇÃO CIVIL PÚBLICA. LEGITIMIDADE ATIVA DO MINISTÉRIO
PÚBLICO FEDERAL. EFICÁCIA TERRITORIAL DA DECISÃO.
PROVIMENTO OAB 109/2005. EXIGÊNCIA DE DIPLOMA OU
CERTIFICADO DE CONCLUSÃO PARA PARTICIPAÇÃO NO EXAME
DE ORDEM. ILEGALIDADE. LIMITES DO § 1º, ART. 8º, DA LEI
8.906/94. NORMA RESTRITA À DEFINIÇÃO DE COMPETÊNCIA
REGULAMENTAR. DESPROPORCIONALIDADE. SÚMULA 266 DO
STJ. INAPLICABILIDADE DO JULGAMENTO PROFERIDO PELO
STF NA ADI 3.460. ANTECIPAÇÃO DE TUTELA INDEFERIDA EM
HOMENAGEM AO PRINCÍPIO DA SEGURANÇA JURÍDICA.
• Mesmo em se tratando de direitos individuais homogêneos, detém o Ministério Público Federal legitimidade ativa em razão da
inegável relevância social dos interesses subjacentes à demanda.
• Rejeitando a visão doutrinária, a jurisprudência do STJ sagrou a
incidência do atual art. 16, da Lei 7.374/85 como amparo à limitação territorial dos efeitos da sentença proferida em sede de Ação
Civil Pública, notadamente quando o direito material discutido
não se enquadra nas relações de consumo.
Direito Público e Integração
• O art. 8º, da Lei 8.906/94, não condiciona a participação no
Exame de Ordem à apresentação de diploma ou de certificado de
conclusão. Inteligência dos incisos II e IV, do dispositivo legal,
que nivelam, ao mesmo patamar, a comprovação de escolaridade
e a aprovação no Exame, conectando-as, imediatamente e sem
subordinação entre si, ao ato de “inscrição como advogado”.
• O § 1º, do art. 8º, da Lei 8.906/94, cuida apenas de um dos fundamentos de validade do ato normativo, qual seja, a competência para sua edição, não se prestando a legitimar, por si só, o seu
conteúdo, cuja conformidade deve ser cotejada em função dos
parâmetros legais pertinentes.
• As disposições do Provimento OAB 109/2005, nesse aspecto, subvertem a sistemática definida pela Lei 8.906/94, donde se identifica causa para sua invalidação, por insubordinação executiva.
• Além disso, a imposição versada pelo referido ato regulamentar
ultrapassa a medida do necessário para a preservação do interesse
público, ofendendo o princípio da proporcionalidade ao ignorar
o paradigma consolidado na súmula 266, STJ.
• Inaplicável, ao caso, o julgamento proferido pelo STF na ADI
3.460, por não existir, no Estatuto da Ordem dos Advogados, regra similar ao atual § 3º, art. 129, da Constituição Federal.
• Antecipação de tutela indeferida para salvaguarda do princípio
da segurança jurídica, cuja preponderância se revela a partir da
controvérsia reinante a respeito do tema.
PROCEDÊNCIA DO PEDIDO SUBSIDIÁRIO.
SENTENÇA
01. Em mãos, ação civil pública proposta pelo Ministério Público
Federal em face da Ordem dos Advogados do Brasil, animada com a pretensão de que “[...] seja a Ré, em todo o território nacional (ou, subsidiariamente, no âmbito do Estado de Sergipe), compelida à obrigação de não
fazer consistente em não mais exigir a comprovação da colação de grau no
228
Jurisprudência
momento da inscrição dos candidatos para a realização do Exame da Ordem
[...] nem as condições previstas no § 1º, art. 2º, do Provimento nº 109/2005
(ou qualquer outro ato normativo incompatível com o art. 8º, da Lei nº
8.906/94), bastando a apresentação de certidão ou atestado de que são prováveis formandos (ou seja, que estão cursando as últimas disciplinas da grade
curricular)”.
Topicamente, são argumentos da tese autoral: (a) ilegalidade do provimento nº 109/05 da OAB em face do art. 8º, da Lei 8.906/94; (b) pertinência analógica da súmula nº 266, do STJ; (c) inexistência de justificativa
racional para a restrição; (d) ofensa aos princípios da isonomia e da proporcionalidade; (e) persistência de prejuízo em detrimento dos bacharelandos, mesmo com a realização de três exames anuais.
Com a vestibular, documentos de fls. 22/44.
Pedido liminar apreciado nas fl. 76.
Citada, a OAB contesta, escudando-se em doutrina e jurisprudência
convergentes em torno da legitimidade do seu Provimento nº 109/2005.
Acusa, ainda, a realização de três exames anuais, preferencialmente nos
meses de Abril, Agosto e Dezembro, o que desautorizaria o propósito de
participar antecipadamente do Exame de Ordem, pois oportunizado acesso
àqueles graduados no início, no meio e no final de cada ano.
Réplica reiterativa.
Tenho por relatado. A seguir, fundamento e decido.
02.
Legitimidade do Ministério Público Federal
Ausência de preliminar levantada pela ré não impede, dado o estrato de ordem pública, uma breve incursão a respeito da legitimidade do
Ministério Público Federal para ocupar o pólo ativo da demanda.
Correto o autor ao classificar coletivo, em sentido lato, o direito que
busca resguardar. Falta relação jurídica-base a enredar os indivíduos do
grupo de bacharelandos, entre si ou em relação à ré. Efeitos fáticos de um
mesmo ato regulamentar, Provimento OAB n.º 109/2005, atingem-nos sem
pressupor liame prévio algum.
229
Direito Público e Integração
Postura adstrita à dicção legal (cujo repositório, no ponto, é o Código
de Defesa do Consumidor, naquilo em que traz normas aplicáveis às ações
coletivas em gênero) enquadraria o caso, por exclusão, como tutela de interesses individuais homogêneos (CDC, art. 81, II e III).
Estreme de dúvidas, porém, suscitar a lide interesses metaindividuais
(quer coletivos em sentido lato, quer individuais homogêneos) adjetivados
pela nota de relevância social. Repercutem, de forma palpável, no exercício
da advocacia, ofício que, longe de ocupação privada, denota encargo público, porquanto constitucionalmente consagrado como essencial à administração da justiça e, por via de arrasto, à efetivação e à defesa de direitos
junto ao Poder Judiciário.
Não por acaso detém o advogado uma série de prerrogativas próprias, incomunicáveis a outras profissões. Distantes de concessões gratuitas, sua razão ontológica está no desiderato de assegurar o pleno e eficaz desempenho de suas atribuições pelo que isso representa para a preservação
do ordenamento jurídico e da paz social.
Por reflexo, mas indiscutivelmente, o processo de admissão de novos advogados afeta, assim, o todo coletivo, justificando o protagonismo
do Parquet quando se trata de eventual recomposição de legalidade na condução do Exame da Ordem. Verbera o espectro teleológico do art. 129, II,
III e IX, da Carta Republicana, a cometer ao Ministério Público a função
de atuar na concretização ou na reparação de bens jurídicos revestidos de
significado que transcende o campo individual de seus eventuais titulares,
atraindo a preocupação da sociedade.
Em situações assemelhadas, percorreu-se o mesmo caminho:
PROCESSUAL
CIVIL.
ZOOTECNISTAS.
AÇÃO
APROVAÇÃO
CIVIL
EM
PÚBLICA.
EXAME
DE
SUFICIÊNCIA PROFISSIONAL COMO REQUISITO
PARA INSCRIÇÃO NOS CONSELHOS REGIONAIS DE
MEDICINA VETERINÁRIA. UNIFORMIZAÇÃO DE
JURISPRUDÊNCIA. INCIDENTE NÃO CONHECIDO.
LEGITIMIDADE
INTERESSES
230
DO
MINISTÉRIO
INDIVIDUAIS
PÚBLICO.
HOMOGÊNEOS.
Jurisprudência
DISPONIBILIDADE
E
RELEVÂNCIA
SOCIAL.
IDONEIDADE DA VIA ELEITA. ART. 515, § 3.º, CPC.
INAPICABILIDADE. [...] 2. A natureza das atribuições
determinadas como de competência do Órgão Ministerial,
a dimensão de sua responsabilidade, a pluralidade de categorias e temáticas em relação às quais detém incumbências
de particular seriedade, o poder investigativo, fiscalizador e
determinante de que foi dotado esse agente – constitucionalmente qualificado pela sua essencialidade à função jurisdicional do Estado – impõem seja admitido, com largueza,
o exercício de ações coletivas pelo Ministério Público, não
sendo aceitáveis, em sentido oposto, interpretações restritivas ou inibidoras. 3. Ao Ministério Público se confere o
dever de salvaguarda, não apenas dos direitos ditos indisponíveis, mas também dos interesses socialmente relevantes, independentemente da indisponibilidade que os grave
ou não. Ao Ministério Público não se pode deixar de reconhecer a sua responsabilidade na promoção de direitos
e reivindicações que, embora com titulares identificados
ou identificáveis, têm acentuada conotação social, seja pela
natureza do objeto pretendido, seja pela qualidade distintiva de certa categoria, cujas necessidades sejam discernidas
pela própria sociedade como precisões de índole coletiva
ou arrimadas em cuidado especial restaurador de equilíbrio
indispensável diante das dificuldades vivenciadas em relação à própria inserção social. 4. A norma legal que instituiu
a ação civil pública – Lei nº 7.347/85 – nasceu como “lei
dos interesses difusos”. Posteriormente, em decorrência especialmente do alargamento providenciado pelo Código de
Defesa do Consumidor (Lei nº 8.078, de 11.09.1990), a ação
civil pública passou a ser admitida para fins de proteção de
interesses difusos, coletivos e individuais homogêneos, denominados, genericamente, de interesses transindividuais.
A doutrina tem se referido ao fato de que promoção de di-
231
Direito Público e Integração
reitos individuais homogêneos (“acidentalmente coletivos”)
teria cabimento apenas quando se tratasse de meio ambiente, consumidor e patrimônio artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico, não havendo, de outro lado, limitação
material, quando se cuidasse de direitos coletivos e difusos
(“essencialmente coletivos”). É de se ressaltar, entretanto,
que, a despeito dessa diferenciação, tem-se agasalhado, em
outras oportunidades, uma compreensão mais ampliada
dos direitos individuais homogêneos, reputados espécies do
gênero coletivo, aptos a serem defendidos através da propositura da ação civil pública, especialmente quando ela é manuseada pelo Ministério Público. Passou-se a se conceber a
promoção da ação coletiva em defesa de direitos individuais
homogêneos quando configurado manifesto interesse social, compatível com a finalidade da instituição ministerial.
5. In casu, estão em litígio direitos/interesses que se pode
qualificar de individuais homogêneos. O Ministério Público
postula, basicamente, que as partes demandadas (Conselho
Federal de Medicina Veterinária – CFMV e Conselho
Regional de Medicina Veterinária do Estado da Paraíba –
CRMV/PB) se abstenham de exigir dos graduados e graduandos em zootecnia a inscrição, submissão e aprovação
prévia em Exame Nacional de Certificação Profissional,
como requisito para inscrição, registro e competente exercício profissional, conforme exigido na Resolução 732 do
CFMV. No caso concreto, têm-se direitos individuais homogêneos, na medida em que, embora atribuídos a cada
graduado ou graduando, segundo a sua situação particularizada, estão agregados por uma origem comum (resultando na homogeneidade), qual seja o condicionamento da
inscrição no Conselho Regional à prévia aprovação em exame de suficiência. 6. Não se mostra conforme aos princípios
da razoabilidade, da economia processual e também da isonomia entender pela ilegitimidade do Ministério Público,
232
Jurisprudência
impelindo todos os graduados e graduandos em zootecnia
a ajuizarem ações individuais, gerando acúmulo de demandas que, pela identidade de discussão, poderiam e deveriam
ter a mesma solução. 7. Precedente do Superior Tribunal
de Justiça (Quinta Turma, RESP 413986/PR, Rel. Min. José
Arnaldo da Fonseca): “O Ministério Público está legitimado a defender direitos individuais homogêneos quando tais
direitos têm repercussão no interesse público”. “O exercício
das ações coletivas pelo Ministério Público deve ser admitido com largueza. Em verdade a ação coletiva, ao tempo
em que propicia solução uniforme para todos os envolvidos
no problema, livra o Poder Judiciário da maior praga que o
aflige, a repetição de processos idênticos”..[...] 10. Apelação
e remessa oficial providas, para anular a sentença, determinando o retorno dos autos ao Juízo de origem a fim de que
o processo tenha normal seguimento.
(TRF5, AC 338811/PB, Rel. Desembargador Federal
Francisco Cavalcanti, j. 24.08.2004)
Eficácia territorial da decisão
A reengenharia do art. 16 da Lei 7.374/85 deflagrou a crítica implacável da doutrina, unida em dissenso contra a possibilidade de se limitar,
com esteio no referido dispositivo, a eficácia da sentença proferida em sede
de Ação Civil Pública.
Para um painel dessa posição, cito:1
A ação civil pública surgiu para tutelar, de forma mais eficaz, os interesses difusos e coletivos, os quais se caracterizam pela indivisibilidade de seu objeto, ou seja, pela impossibilidade de fracionamento do direito. Com isso, quer-se
dizer que a fruição por um dos titulares implica necessariamente a fruição por todos os membros da coletividade ou
STJ, REsp 648.054/RS – Rel. Ministro Luiz Fux.
1
233
Direito Público e Integração
grupo, conforme se trate de efeito erga omnes ou ultra partes. Destarte, é a indivisibilidade do objeto que determina a
extensão dos efeitos do julgado a quem não foi parte sob o
enfoque processual, mas figura como titular da relação de
direito material tutelada.
Deve-se atentar para o fato de que a existência das demandas coletivas destina-se principalmente à pacificação de
conflitos de massa, necessitando, para alcance de sua finalidade e devido a suas peculiaridades, de um sistema diferenciado de limites subjetivos da coisa julgada, que pode ser
extraído do art. 103, do Código de Defesa do Consumidor,
que assim prevê:
‘Art. 103: Nas ações coletivas de que trata este Código, a sentença fará coisa julgada:
I – erga omnes, exceto se o pedido for julgado improcedente
por insuficiência de provas, hipótese em que qualquer legitimado poderá intentar outra ação, com idêntico fundamento, valendo-se de nova prova, na hipótese do inciso I do
parágrafo único do art. 81;
II– ultra partes, mas limitadamente ao grupo, categoria ou
classe, salvo improcedência por insuficiência de provas, nos
termos do inciso anterior, quando se tratar de hipótese prevista no inciso II do parágrafo único do art. 81;
III– erga omnes, apenas no caso de procedência do pedido,
para beneficiar todas as vítimas e seus sucessores, na hipótese do inciso III do parágrafo único do art. 81.
§ 1º – Os efeitos da coisa julgada previstos nos incisos I e II
não prejudicarão interesses e direitos individuais dos integrantes da coletividade, do grupo, categoria ou classe.
(...)
§ 3º – Os efeitos da coisa julgada de que cuida o art. 16, combinado com o art. 13 da Lei nº 7.347/85, não prejudicarão as
ações de indenização por danos pessoalmente sofridos, propostas individualmente ou na forma prevista neste Código,
234
Jurisprudência
mas, se procedente o pedido, beneficiarão as vítimas e seus
sucessores, que poderão proceder à liquidação e à execução,
nos termos dos arts. 96 a 99.
(...)
Exsurge da leitura do § 3º do artigo supra-transcrito que a coisa julgada proferida em ação civil pública, quando procedente o pedido, beneficiará a todos os titulares do direito individual que não figuraram como parte no respectivo processo. Tal extensão dos limites da coisa julgada faculta
a outrem utilizar (in utilibus) da condenação genérica oriunda da demanda
coletiva para pugnar a satisfação ou reparação de seu direito individual,
evitando a proliferação de ações condenatórias individuais e homenageando o princípio da economia processual e da efetividade do processo.
O ilustre processualista Nelson Nery Junior, em seu Código de
Processo Civil Comentado e Legislação Extravagante em Vigor, pág. 1366,
assim leciona, verbis:
Confundir jurisdição e competência com limites subjetivos
da coisa julgada é, no mínimo, desconhecer a ciência do
Direito. Portanto, se o juiz que proferiu a sentença na ação
coletiva tout court, quer verse sobre direitos difusos, quer
coletivos ou individuais homogêneos, for competente, sua
sentença produzirá efeitos erga omnes ou ultra partes, conforme o caso (v. CDC 103), em todo o território nacional.
E ainda que:
Não é relevante indagar-se qual a justiça que proferiu a sentença, se federal ou estadual, para que se dê o efeito extensivo da coisa julgada. A questão não é nem de competência
nem de jurisdição, mas de limites subjetivos da coisa julgada, dentro da especificidade do resultado de ação coletiva,
que não pode ter a mesma solução dada pelo processo civil
ortodoxo às lides intersubjetivas.”
235
Direito Público e Integração
No que tange à alteração introduzida pela Lei 9.494/97 ao art. 16,
da Lei 7.347/85, confira-se o que diz Hugo Nigro Mazzilli, em Ação Civil
Pública em Defesa do Meio Ambiente, do Patrimônio Cultural e dos
Consumidores, pág. 214, verbis:
O legislador de 1997 confundiu limites da coisa julgada
(cuja imutabilidade subjetiva é erga omnes) com competência (saber qual órgão do Poder Judiciário está investido
de uma parcela da jurisdição estatal); e ainda confundiu a
competência absoluta (de que se cuida no art. 2º da LACP),
com competência territorial (de que cuidou na alteração
procedida no art. 16, apesar de que, na ação civil pública, a
competência não é territorial, e sim absoluta).
(...)
Ademais, a Lei 9.494/97 alterou o art. 16 da Lei 7.347/85,
mas se esqueceu de modificar o sistema do Cód. de Defesa
do Consumidor, que, em conjunto com a Lei da Ação Civil
Pública, disciplina competência e coisa julgada nas ações
civis públicas e coletivas, e ainda hoje dispõe corretamente
sobre a matéria.’
Destarte, por força dos arts. 21, da LACP, e 90, do CDC,
tem-se uma perfeita interação entre os sistemas desses diplomas legais, que, ao se complementarem, podem ser aplicados indistintamente às ações que versem sobre direitos
difusos, coletivos ou individuais homogêneos, observado
o princípio da especialidade das ações acerca das relações
de consumo, às quais a LACP é aplicada apenas subsidiariamente. Assim, mister se faz a interpretação conjunta dos
arts. 16, da LACP, e 93 e 103, do CDC, razão pela qual restou
inócua e ineficaz a modificação trazida pela Lei 9.494/97.
Todavia, o ditado prevalecente no STJ admite, quando muito, a interação do art. 21, da LACP, com o art. 90, do CDC, nos casos em que o direito material discutido evidencia relação de consumo. No geral, e mesmo em
236
Jurisprudência
alguns episódios evolvendo direitos do consumidor, restringe-se a eficácia
da sentença aos limites territoriais de competência de seu órgão prolator:
PROCESSO CIVIL – AÇÃO CIVIL PÚBLICA –
LITISPENDÊNCIA – LIMITES DA COISA JULGADA.
1. A verificação da existência de litispendência enseja indagação antecedente e que diz respeito ao alcance da coisa
julgada. Conforme os ditames da Lei 9.494/97, “a sentença
civil fará coisa julgada erga omnes, nos limites da competência territorial do órgão prolator”. 2. As ações que têm objeto idêntico devem ser reunidas, inclusive quando houver
uma demanda coletiva e diversas ações individuais, mas a
reunião deve observar o limite da competência territorial
da jurisdição do magistrado que proferiu a sentença. 3.
Hipótese em que se nega a litispendência porque a primeira
ação está limitada ao Município de Londrina e a segunda
ao Município de Cascavel, ambos no Estado do Paraná. 4.
Recurso especial provido.
(REsp 642.462/PR, Rel. Ministra
ELIANA CALMON,
SEGUNDA TURMA, julgado em 08.03.2005, DJ 18.04.2005
p. 263)
Curvo-me, pois, à sinalização do Superior Tribunal, fixando de antemão, no território de Sergipe, os limites de eficácia desta sentença.
Mérito
Observado o cenário nacional, a jurisprudência sobre o tema não é
uniforme, mas registra tendência predominante em direção oposta àquela
encampada pelo MPF. São diversos julgados rejeitando pedidos idênticos
em ações individuais, movidas pelos próprios interessados.2
Veja-se: TRF2 – REOMS 2005.51.01.490006-0; AMS 2005.50.01.007502-6.
TRF4 – ROAC Nº 2007.71.10.001753-7/RS; REOMS Nº 2007.71.00.010182-4/RS; AGAMS Nº 2006.72.00.010903-1/SC.
2
237
Direito Público e Integração
A tendência em nível nacional já alcançou, no plano da Corte da
5ª Região da Justiça Federal, o status de consolidação, emitindo-se invariavelmente decisões contrárias à superação das exigências consignadas
no Provimento OAB nº 109/2005 quanto à participação no Exame da
Ordem.
Ilustrativamente:
CONSTITUCIONAL E ADMINISTRATIVO. EXIGÊNCIA
DE APRESENTAÇÃO DO DIPLOMA DE CONCLUSÃO
DO CURSO DE DIREITO PARA A INSCRIÇÃO NO
EXAME DA OAB. PROVIMENTO 81/96 DO CONSELHO
FEDERAL DA OAB. LEGALIDADE. COMPETÊNCIA
ATRIBUÍDA PELA LEI 8.906/94. SITUAÇÃO FÁTICA
CONSOLIDADA. MANUTENÇÃO DA SENTENÇA. 1.
O art. 8o., parág. 1o., da Lei 8.906/94, confere ao Conselho
Federal da OAB poderes para regulamentar a realização
do exame de ordem, de onde se infere ser legal a exigência contida no Provimento 81/96, do Conselho Federal da
OAB, que requer a apresentação do diploma ou certificado
de conclusão do curso de Direito já no instante em que se
pretende inscrever para prestar o Exame da OAB. 2. Na
hipótese dos autos, a liminar foi concedida em 20.03.07,
donde se presume que, decorrido quase um ano, os impetrantes já tenham realizado o Exame da Ordem e concluído o curso, restando consolidada a situação fática, a qual,
deve ser respeitada. Precedentes do STJ. Remessa Oficial
improvida.
(TRF5, REOMS 100915-CE – Rel. Desembargador Federal
Manoel de Oliveira Erhardt. – j. 04.03.2008)
A legalidade da exigência de diploma ou de certidão de conclusão de
curso ditada pela OAB no exercício de sua competência regulamentar constitui, portanto, o pilar básico da solução pronunciada pela douta corrente
majoritária.
238
Jurisprudência
Respeito profundamente o raciocínio, tanto mais por encontrar
defesa em vozes das mais autorizadas. Mas, sem embargo, acompanho a
dissidência.
Três razões, ao menos, conduzem-me a tanto: a) insubordinação
executiva do Provimento OAB n.º 109/2005; b) desproporcionalidade da
exigência; c) inaplicabilidade do julgado proferido pelo Supremo Tribunal
Federal na ADI 3460.
Delas cuidarei, uma a uma, para externar meu posicionamento.
a) Ato normativo que invade, em desacordo, matéria já disciplinada por lei – insubordinação executiva do Provimento OAB nº
109/2005
Afora indagação retórica, ninguém ousaria questionar a essência infralegal do Provimento OAB n.º109/2005. Foi editado com lastro na Lei
8.906/94, § 1º do art. 8º, sendo este, por sua vez, devotado aos requisitos de
habilitação ao exercício da advocacia.
Sistematizados coordenadamente, sem que possa apontar a preeminência de um sobre o outro, tais requisitos merecem ser compreendidos em
um contexto racionalizador, orientado pela premissa de que a Lei 8.906/94
– EOAB (especialmente no seu artigo 8º, para o assunto em voga) repercute
o art. 5º, LXIII, da CF/88, esgotando as condicionantes imponíveis aos que
pretendem abraçar o nobre ofício.
Condicionantes outras não cogitadas pela lei – espécie normativa primária – seriam espúrias, ponderando-se, à base dessa conclusão, a
inadmissibilidade de delegação legislativa em favor de atividade normativa
secundária.
Esse o fio condutor de meu pensar.
Desenvolvendo-o à luz do caso concreto, transcrevo, em manobra de
aproximação, os dispositivos legais comentados e, na seqüência, a porção
relevante do Provimento OAB nº 109/2005:
Lei 8.906/94
.......................................................................................................
Art. 8º. Para inscrição como advogado é necessário:
I – capacidade civil;
239
Direito Público e Integração
II – diploma ou certidão de graduação em direito, obtido em
instituição de ensino oficialmente autorizada e credenciada;
III – título de eleitor e quitação do serviço militar, se
brasileiro;
IV – aprovação em Exame de Ordem;
V – não exercer atividade incompatível com a advocacia;
VI – idoneidade moral;
VII – prestar compromisso perante o Conselho.
§ 1º. O Exame de Ordem é regulamentado em provimento do
Conselho Federal da OAB.
......................................................................................................
.........
(Grifei)
Provimento OAB nº 109/2005
......................................................................................................
.........
Art. 2º O Exame de Ordem é prestado pelo bacharel em
Direito, formado em instituição reconhecida pelo MEC, na
Seção do Estado onde concluiu seu curso de graduação em
Direito ou na de seu domicílio eleitoral.
§ 1º Poderá ser deferida a inscrição do concluinte do curso
de Direito, em instituição reconhecida pelo MEC, desde que
o candidato:
I – comprove, mediante certidão expedida pela instituição de
ensino, que concluíra o curso;
II – comprove que a formatura fora marcada para data posterior à de realização do Exame de Ordem;
III – assine compromisso dando ciência de que somente receberá o certificado de comprovação do Exame de Ordem com
a formatura.
......................................................................................................
.........
(Grifei)
240
Jurisprudência
Lancei os grifos com o intuito deliberado de conferir uma linguagem
visual ao que, entendo, corporifica inescusável insubordinação executiva
do provimento em relação à lei.
O comando legislativo nivela, ao mesmo degrau lógico-temporal, a
aprovação no Exame de Ordem e a apresentação de diploma ou certidão
de graduação em direito como pressupostos imediatos à inscrição como
advogado.
Linhas atrás, disse ser de coordenação o diálogo entre os diversos
requisitos do art. 8º, escapando-me qualquer justificativa para que se aceite
que um deles – apresentação de diploma ou certidão de graduação em direito – venha a ser realocado à posição de antecedente necessário do outro
requisito revestido de igual estatura – aprovação no Exame de Ordem –
como se injunção subordinativa houvesse entre os mesmos.
A se afirmar tal justificativa até agora incógnita a meus olhos, o efeito
colateral redundaria em se reconhecer, contra o parâmetro hermenêutico,
que a lei trouxe palavras inúteis, pois quedaria inapelavelmente ocioso o
inciso II da regra sob análise.
Fosse a intenção da norma hierarquizar, no plano lógico-temporal,
o término do curso superior e a participação no Exame, o texto do inciso II
deveria ser removido para complementar o enunciado do inciso IV, do art.
8º, do EOAB, desaguando em uma construção mais ou menos assim redigida: “aprovação em Exame de Ordem, a ser prestado mediante apresentação
de diploma ou certidão de graduação em direito”.
Mantido o quadro vigente, a lei claramente limita a exigência
de diploma ou certidão ao momento em que se postula a inscrição na
Ordem, e por via oposta rechaça o deslocamento desse item, para antes
ou para depois. E o Exame de Ordem, parece-me irrefutável, pertence
ao “antes”, exsurgindo ilegítima a precipitação do Provimento OAB nº
109/2005.
Em um lance: a presença de diploma ou certidão de graduação em
direito, por expressa determinação legal, não é, nem pode ser (inalterada
a lei), etapa preliminar ao Exame de Ordem, eis que ambos são, também
por expressa determinação legal, atributos conectados à inscrição como
advogado.
241
Direito Público e Integração
Por isso, o ato normativo engendrado pela autarquia especial (ou,
como anunciou recentemente o STF, serviço público independente)3 não
se conteve na moldura modesta que o direito brasileiro reserva às regulamentações nascidas em casta administrativa. Subverteu, mediante artifício
transverso, a configuração dada pelo EOAB ao assunto quando desdisse o
inciso II, do seu art. 8º, transmudando-o em prescrição acessória ao inciso
IV do mesmo artigo.
Salvo melhor aviso, nossa produção jurídica comunga de visão praticamente homogênea a respeito das emanações normativas infralegais.
Inventariando vasta revisão bibliográfica, Clèmerson Merlin Cléve4 sintetiza a posição, dentre outros, de Oswaldo Aranha Bandeira de Mello, Pontes
de Miranda, Celso Antônio Bandeira de Mello, Geraldo Ataliba, Roque
Antônio Carrazza, Carlos Mário da Silva Velloso e Sérgio Ferraz, na assertiva de que nosso sistema jurídico só admite ou requer regulamento para
organização do aparelho administrativo com o objetivo de assegurar a fiel
execução das leis.
Viceja, nessa ordem de idéias, o princípio da primazia da lei, acentuando a superioridade desta em relação aos atos normativos infralegais.
Estes nada podem sem ou contra a primeira; a lei desconhece qualquer
embaraço oponível por atos normativos infralegais, podendo derrogá-los,
excluí-los, ampliá-los ou restringi-los ao seu talante.
Corolário disso, o princípio do congelamento da categoria5 determina
que, disciplinada certa matéria por lei, apenas de ato de igual ou superior envergadura poderá advir alteração. Se a lei cuidou, por exemplo, de dado acessório perfeitamente tratável por regulamento, este jamais poderá modificá-lo.
ADI 3.026. No âmbito desta sentença, porém, carece de sentido qualquer embate sobre
a natureza jurídica da OAB, seja para defender a posição de autarquia especial, seja para
defini-la como serviço público independente. Aqui, importa apenas saber que a OAB
tem regime jurídico fortemente impactado pelo direito público, permeado por prerrogativas e sujeições especiais, e isso é verdadeiro tanto para quem opta pela primeira quanto
pela segunda definição. Assim, o emprego do fraseado “autarquia especial” deve ser visto
sempre como ressonância dessa característica, prevalecendo seu uso apenas por ser expressão mais freqüente.
4
Atividade legislativa do Poder Executivo. 2ª ed. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 2000, p. 282.
5
CLÈVE, Clèmerson Merlin. Idem, p. 289.
3
242
Jurisprudência
Quando o § 1º, art. 8º, da Lei 8.906/94, define ser competência
do Conselho Federal da OAB regulamentar o Exame de Ordem, seguramente está levando em conta as funções e os limites válidos da atuação
normativa secundária, reduzidos à (1) tarefa de precisar o conteúdo de
conceitos eventualmente versados de forma sintética ou imprecisa pela
lei, (2) ao procedimento aplicável e (3) à disciplina da discricionariedade técnica.
Seara do provimento, portanto, condiz com a definição das fases e
métodos de avaliação, conteúdo a ser objeto de exame, critérios de correção, possibilidade ou não de consulta à legislação ou à doutrina, periodicidade de realização do certame, etc. Tudo aquilo de tez instrumental – e
estritamente instrumental – à realização do Exame de Ordem, no intuito
de zelar por sua padronização, nível técnico e operacionalização, pode vestir a roupagem de provimento, preservando-se aí sua verdadeira e correta
aptidão.
Intolerável, porém, redesenhar-se, via provimento, a arquitetura já
finalizada pela lei. O referendo emprestado ao art. 2º e § 1º, do Provimento
OAB 109/2005 parece refletir, talvez, o sentimento implícito de que a exigência ou não de conclusão do curso de direito seria questão melhor acomodada em estofo regulamentar, procurando-se “corrigir”, a despeito das
dificuldades exegéticas, uma imoderação cometida pelo legislador.
Se for esse o caso, o princípio da primazia da lei e o princípio do congelamento da categoria dão resposta arrebatadora, asfixiando qualquer possibilidade de discussão em semelhante terreno: o administrador não dispõe
do que o legislador põe.
De qualquer modo, não reputo naturalmente afetas à disciplina infralegal imposições restritivas que, antecipando o dever de comprovar escolaridade, cerceiem a participação em certames. O bem jurídico em jogo
aí é a liberdade de fazer ou não algo, e sobre a liberdade, desde a superação
do absolutismo, só se admite a intervenção da lei.
O postulado da legalidade, não se olvida, é sensível à passagem do
tempo e à evolução das instituições. Mutações em seu espectro significativo
vêm se instalando, trilhando-se o que alguns acusam ser um processo de
relativização.
243
Direito Público e Integração
Mesmo assim, a leitura de Manoel Gonçalves Ferreira Filho6 faz saber que nos Estados Unidos – país em que esse processo de relativização
não é novidade, e de onde foi importada nossa tentativa de relativização,
as agências reguladoras – o maior espaço conferido à atividade normativa
regulamentar não prescinde de adstrição aos standards postos pela lei delegante, expondo-se a rigoroso controle judicial e por parte do Congresso
(especialmente por conduto de suas “watchdog committees”).
Não assimilo a idéia de que a OAB possa ser equiparada à categoria de agência reguladora.7 Admita-se, contudo, a hipótese, abstraindo-se
qualquer consideração acerca das substanciais diferenças entre a liberdade normativa constitucionalmente permitida às nossas agências reguladoras e àquela desfrutada pelas congêneres norte-americanas: ainda nesse
imenso exercício imaginativo, não haveria salvação para o art. 2º e § 1º, do
Provimento OAB 109/2005, pois extrapolam os – assim ditos – “standards”
da Lei 8.906/94.
Voltando à realidade, tanto a abdicação quanto a delegação legislativa em favor da OAB – ou de qualquer outro ente, tirante discussões
relacionadas às agências reguladoras – são impensáveis em nossa ordem
jurídica. Insuficiente, assim, invocar-se o § 1º, do art. 8º, da Lei 8.906/94
como fundamento de validade do ato normativo secundário sob foco. A
regra legal legitima tão-só a competência para editá-lo – ou seja, apenas um
dentre os vários requisitos de validade – jamais outorgando “carta branca”
ao seu conteúdo.
Justamente o seu conteúdo, viu-se à exaustão, vulnera a legalidade
ao reduzir o inciso II em comando subordinado ao inciso IV, do art. 8º, do
EOAB.
b) Desproporcionalidade da exigência
A desconformidade do Provimento OAB 109/2005 não se dá em relação ao teor explícito do art. 8º da EOAB somente, pois suplicia o princípio
da proporcionalidade.
Estado de Direito e Constituição. 3ª ed. São Paulo: Saraiva, 2004, pp. 52-60.
O STF repeliu essa hipótese na já comentada ADI 3.026.
6
7
244
Jurisprudência
Proporcionalidade e razoabilidade são axiomas univitelinos.
Demandam um vínculo de adequação entre meios e fins, reprovando medidas incapazes de satisfazer o interesse público ou que excedam a medida
do necessário para sua consecução. Nesta última nuance, emerge a noção
de proporcionalidade, conforme Celso Antônio Bandeira de Mello,8 para
quem, “[...] em rigor, o princípio da proporcionalidade não é senão faceta
do princípio da razoabilidade”, enquanto Lúcia Valle Figueiredo,9 no mesmo diapasão, defende “[...] que é o sentido estrito o diferenciador da razoabilidade. Na verdade, os princípios se imbricam de tal sorte que se poderia
confundi-los”.
Evocam, portanto, conceitos de experiência. Com base no empirismo, na identificação de valores sócio-jurídicos e nos mecanismos disponíveis à realização de determinada competência, a razoabilidade e a proporcionalidade peneiram providências anêmicas ou demasiadamente enérgicas tanto na ocasião de sua escolha quanto no desenrolar de sua execução,
visando balancear interesses público e privado.
O ato normativo da Ordem dos Advogados, nessa quadra, peca não
por ignorar simplesmente, mas por afrontar regra de experiência consolidada, reconhecida em instâncias sócio-jurídicas como perfeitamente adequada ao bem público ora aferido. Esse paradigma, afinal, estampa a súmula 266, do STJ: O diploma ou habilitação legal para o exercício do cargo deve
ser exigido na posse e não na inscrição para o concurso público.
Condensa o verbete uma orientação cuja abrangência vai além do
que a formulação escrita do enunciado leva a crer. Suas razões fundantes10
– “como é de se garantir a ampla participação em concursos (princípio da
acessibilidade), só devem ser antepostas exigências indispensáveis aos seus
propósitos; a aprovação no certame, tão-só, não é suficiente à aquisição de
direito ao exercício da função; a exigência de comprovação da escolaridade
(diploma ou habilitação legal) tem pertinência com o desempenho da função,
não com a inscrição em certame de acesso; logo, é na ocasião em que vai se
dar exercício da função o momento para tal exigência” – decalcam premissas
Curso de Direito Administrativo, 12ª ed, São Paulo: Malheiros, 2000, p.93.
Curso de Direito Administrativo. 7ª ed. São Paulo: Malheiros, 2004.
10
Depreendidas a partir das decisões do STJ no RESP 532497 – SP; ROMS 11861 – TO;
AGRESP 200301744232 – (595161 SP).
8
9
245
Direito Público e Integração
e conclusões de substrato universal, transponíveis a todas as situações em
que, inexistindo dispositivo legal expresso em sentido oposto, a investidura
(sentido largo) em ofício ou função requeira a prévia avaliação de conhecimentos por meio de provas e similares.
Catalogada como autarquia especial,11 a OAB recebe forte influxo de
regras próprias do direito público, conferindo-lhe prerrogativas e sujeições
peculiares. O mesmo sopro de vida que lhe dá o manejo da execução fiscal,
do poder regulamentar e do poder disciplinar, por exemplo, ministra-lhe
obediência aos princípios da administração pública compatíveis com sua
natureza.
Caso, pois, de simetria, figurando o respeito à juridicidade (legalidade constitucionalizada), à razoabilidade e à proporcionalidade no rol de
contrapartidas devidas pela Ordem dos Advogados ao titularizar poderes
instrumentais incompossíveis nas personalidades genuinamente privadas.
Curioso notar, porém, que a OAB cuida de organizar o exercício de
profissão intrinsecamente participante da aplicação do direito e da formação da jurisprudência. Por provocação dos advogados nela inscritos, atuando na legítima proteção do interesse de terceiros, nasceu – em última
análise – a súmula 266 do STJ, resultando de tese limitativa das exigências
praticadas pelo Estado.
Esse traço particularizante torna a orientação sumulada, naquilo em
que veicula regra razoável e proporcional, dever jurídico e, além disso, um
imperativo ético para a OAB. Lamentavelmente, les cordonniers sont touojurs les plus mal chaussés.12
Quando se procura redargüir a linha de argumentação que sustento,
normalmente o recurso utilizado em defesa da razoabilidade e da proporcionalidade do Provimento OAB 109/2005 emprega a técnica de exposição
ao absurdo. Na tentativa de demonstrar a legitimidade da exigência de diploma ou de certidão de conclusão para participar do Exame, costumase contrapor a possibilidade de um estudante do 1º período do curso de
Direito, por exemplo, submeter-se às provas, inscrevendo-se advogado cinco anos depois, automaticamente, quando obtiver grau superior.
Veja-se, a respeito, a explicação inserida na nota de n.º 2.
Algo como alfaiate mal vestido, sapateiro mal calçado.
11
12
246
Jurisprudência
Por provar muito – como geralmente sucede com a técnica de exposição ao absurdo – o contraponto nada prova. Razoabilidade e proporcionalidade entronizam juridicamente a busca da virtude pelo afastamento
dos extremos, expurgando, como disse, medidas insuficientes à satisfação
do interesse público ou que excedam a medida do necessário para sua
consecução.
A mácula engastada no Provimento OAB 109/2005, por isso, não é
exatamente de razoabilidade, mas de proporcionalidade, pois ultrapassa o
imprescindível à concretização do fim público colimado pelo art. 8º, da Lei
8.906/94.
Talhando a ritualística de ingresso na profissão da advocacia, o
Estatuto claramente refuga a idéia de que as condicionantes plasmadas no
art. 8º possam ser atendidas fragmentariamente, ou seja, em momentos totalmente desconexos ou isolados. Não que o objetivo legal preconize o seu
adimplemento simultâneo, no mesmo instante material, dada a evidente
impossibilidade prática. Pretende, na verdade, a execução minimamente
coesa de seus ditames, por fases encadeadas, traduzindo uma marcha (quase) procedimental.
Ademais, isso ilustra o previsível, e como a lei vem a reboque dos fatos, é de se esperar seja composta em função do que ordinariamente ocorre
ou deve ocorrer, sem conjecturas guiadas por algo digno da teoria do caos.
Por outro lado, subtende-se aí a intenção de resguardar a seriedade
e a eficiência da atividade imputada à OAB, de modo a proporcionar-lhe
meios para esquadrinhar com segurança a capacidade técnica e a idoneidade do pretendente à advocacia. Aceitar a participação de um acadêmico
neófito (ou de um estudante de ensino médio, para usar fielmente a técnica
de exposição ao absurdo) minaria a projeção teleológica da lei, no sentido
antes detalhado.
Dentro desse espírito, em desenvolvimento ao EOAB, o ato normativo secundário teria franquia para promover um corte no grupo
de possíveis participantes do Exame, porquanto, do contrário, sua dimensão seria incalculável (e, utilizando novamente a técnica de exposição ao absurdo, até a logística para a realização do certame restaria
comprometida).
247
Direito Público e Integração
Ao promover esse corte, porém, o Provimento OAB 109/2005 deveria ter parametrizado suas disposições a partir da orientação universal
capturada pela súmula 266, do STJ, que não rechaça, como visto, exigências
indispensáveis aos propósitos do certame, mas reserva a comprovação de escolaridade/habilitação ao momento de ingresso na função.
Aqui, esse momento de ingresso deve ser lido “inscrição como advogado”. Todavia, antecipando a apresentação de diploma ou de certidão de
conclusão à fase de admissão no Exame de Ordem, o ato pronunciou restrição mais severa do que pedia a lei para a manutenção do interesse público
nela abrigado.
Poderia a OAB, tal qual persegue o Ministério Público Federal, reduzir aos concluintes a possibilidade de participação, isto é, aos acadêmicos
de direito que estão cumprindo os créditos e/ou disciplinas finais do curso
de graduação.
Poderia, quiçá, até avançar pouco mais dentro do escopo de resguardar a seriedade e a eficiência do processo de habilitação de novos advogados, condicionando o aproveitamento de eventual aprovação no Exame ao
êxito coincidente nas disciplinas finais então cursadas, submetendo-se o
candidato à nova prova da Ordem caso a graduação viesse a ser postergada
por força de reprovação na órbita acadêmica.
Nos termos germinados, contudo, o art. 2º e § 1º, do Provimento
OAB 109/2005, merecem invalidação. Já a mereciam pelas reflexões alinhavadas no tópico anterior, sob o prisma de sua ilegalidade em sentido estrito;
não bastasse, merecem-na também pelo desprestígio à proporcionalidade.
Mas os reflexos da proporcionalidade não se exaurem nesse ponto.
O mencionado princípio serve de amparo autônomo à imposição de preceito cominatório em face da OAB, interditando-lhe a edição de novos atos
normativos secundários que, sem autorização de mandamento expresso de
lei, contenham disposição equivalente àquela supracitada.
c) Inaplicabilidade do julgamento proferido pelo STF na ADI 3.460
Um dos pontos de arrimo presente nas entrelinhas de tudo o que
afirmei até agora consiste na impossibilidade de ato regulamentar impor,
248
Jurisprudência
sem respaldo expresso de norma primária, comprovação de escolaridade quando da inscrição do candidato em concursos, provas de seleção ou
assemelhados.
Em gênero, a exígua liberdade reconhecível aos atos infralegais infunde essa inaptidão. Como atos executivos, conformam-se, quando muito,
por senso de conveniência e oportunidade em dimensões diversas, mas em
nada comparáveis ao amplo juízo de valoração política que integra a gênese
de uma espécie normativa primária.
Natural, assim, estejam os atos regulamentares atrelados à circunscrição agudamente mais rígida quanto à proporcionalidade e à razoabilidade de suas prescrições, dilatando-se, por conseguinte, o terreno do controle
judicial.
Diferentemente, ao se indagar a proporcionalidade e a razoabilidade
de ato normativo primário, há de se atentar ao seu invólucro político, circunstância que lhe confere vasto campo de liberdade e dá à tarefa de análise
cores profundamente mais complexas e delicadas.
A chave para se compreender a falta de correspondência entre o julgamento proferido pelo STF na ADI 3.460 à lide sob apreço reside nessas
considerações. A decisão chancelou a comprovação de atividade jurídica
exigida à época da inscrição em concurso para o Ministério Público, asseverando sua compatibilidade com a EC 45/2004:
CONSTITUCIONAL.
AÇÃO
DIRETA
DE
INCONSTITUCIONALIDADE. ARTIGO 7º, CAPUT E
PARÁGRAFO ÚNICO, DA RESOLUÇÃO Nº 35/2002, COM
A REDAÇÃO DADA PELO ART. 1º DA RESOLUÇÃO Nº
55/2004, DO CONSELHO SUPERIOR DO MINISTÉRIO
PÚBLICO DO DISTRITO FEDERAL E TERRITÓRIOS.
A norma impugnada veio atender ao objetivo da Emenda
Constitucional 45/2004 de recrutar, com mais rígidos critérios de seletividade técnico-profissional, os pretendentes
às carreira ministerial pública. Os três anos de atividade jurídica contam-se da data da conclusão do curso de Direito
e o fraseado “atividade jurídica” é significante de atividade
249
Direito Público e Integração
para cujo desempenho se faz imprescindível a conclusão de
curso de bacharelado em Direito. O momento da comprovação desses requisitos deve ocorrer na data da inscrição no
concurso, de molde a promover maior segurança jurídica
tanto da sociedade quanto dos candidatos. Ação improcedente. ADI 3460 / DF – DISTRITO FEDERAL. AÇÃO
DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. Relator(a):
Min. CARLOS BRITTO. Julgamento: 31/08/2006. Órgão
Julgador: Tribunal Pleno. Publicação DJ 15-06-2007.
Sucede que a resolução impugnada na ADI não tratava de regulamentação legal, mas da aplicação de norma constitucional consignada no
atual § 3º do art. 129, da CF/88:
.......................................................................................................
Art. 129.
§ 3º O ingresso na carreira do Ministério Público far-se-á
mediante concurso público de provas e títulos, assegurada a
participação da Ordem dos Advogados do Brasil em sua realização, exigindo-se do bacharel em direito, no mínimo, três
anos de atividade jurídica e observando-se, nas nomeações, a
ordem de classificação.
......................................................................................................
O comando da Constituição foi estatuído de forma categoricamente
diversa daquela verificada em relação ao art. 8º e 1º, da Lei 8.096/94, permitindo interpretá-lo em favor da possibilidade de se condicionar a inscrição
no concurso à comprovação de atividade jurídica.
Primeiro, esse requisito não foi posto pela EC 45/2004 em termos
inequivocamente autônomos, cedendo sem traumas ao entendimento
de que complementa e está subordinado ao concurso (o paralelo remete ao tópico “a” – Ato normativo que invade, em desacordo, matéria já
disciplinada por lei – insubordinação executiva do Provimento OAB nº
109/2005).
250
Jurisprudência
Segundo, a resolução do Conselho Superior do Ministério Público
que foi objeto da ADI, conquanto não se encaixe na classe de norma primária, pode disciplinar13 a aplicação do preceito constitucional, desde que
o faça com plena vinculação ao seu enunciado e à sua finalidade.
Ora, o enunciado do § 3º, art. 129, comporta a solução aventada
pela resolução, conforme delineei antes. Noutra via, o fim almejado pelo
constituinte reformador ao implantar, dentre outros comandos, a atual redação do dispositivo, foi o de potencializar mais ainda a austeridade das
exigências ao ingresso na carreira do Ministério Público (assim como da
Magistratura, conforme dispõe o art. 93, I, da Constituição Federal, com a
redação dada pela EC nº 45/2004) .
Tal finalidade, é óbvio, dimana de um juízo político cristalizado, no
direito positivo, por emenda constitucional, recebendo desdobramento consentâneo e adequado por parte da resolução submetida à Ação Direta 3.460.
No tocante à advocacia, contudo, não se tem notícia de qualquer intervenção legiferante imbuída do desiderato de enrijecer as condições de
ingresso. Ao Provimento OAB 109/2005, na condição de norma secundária, é vedado servir à inauguração de juízo político desse teor ou de qualquer teor divergente do contido no mandamento legal que justifica e define
sua existência.
Ao se afastar da organização nuclear da matéria empreendida pelo
art. 8º, da Lei 8.906/94, o provimento andou em sentido diametralmente
oposto à trajetória da resolução ministerial em relação ao art. 129, § 3º, da
CF/88, cujo signo é o da fidelidade. O refúgio legitimador desta, portanto,
não pode ser estendido àquela.
Decisões favoráveis
Dando fecho à fundamentação de mérito, busco o reforço das decisões favoráveis à posição encampada nesta sentença, transcrevendo as
seguintes ementas:
Embora Clèmerson Merlin Clève, ob. cit., p. 283, combata o desenvolvimento de norma
constitucional por ato infralegal, boa parte da doutrina o aceita, como, v. g., Celso Antônio Bandeira de Mello, ob. cit., p.331, em cuja lição foi inspirada o parágrafo em tela.
13
251
Direito Público e Integração
ENSINO SUPERIOR. EXAME DE ORDEM. EXIGÊNCIA DO
DIPLOMA OU CERTIFICADO DE COLAÇÃO DE GRAU
SOMENTE NO ATO DE INSCRIÇÃO NOS QUADROS DA
OAB. 1. É ilegal a exigência de comprovação de colação de
grau para a realização do Exame da Ordem, pois somente é necessária no ato da inscrição nos quadros da OAB. 2. Hipótese,
ademais, em que o único fim para o qual foi concedida a segurança, autorizar a inscrição no exame de ordem de 2004, já se
exauriu com o transcurso do tempo. 3. Apelação e remessa às
quais se nega provimento. (TRF1, AMS 2004.33.00.018543-4/
BA, Rel. Desembargadora Federal Maria Isabel Gallotti
Rodrigues, Sexta Turma, DJ de 24/09/2007, p.84)
ADMINISTRATIVO.OAB.EXAMEDAORDEM.INSCRIÇÃO.
APRESENTAÇÃO DO DIPLOMA. DESNECESSIDADE. A
apresentação do Diploma de Conclusão do Curso de Direito
somente é necessária no momento da inscrição nos quadros da
OAB. Aplicação analógica da Súmula nº 266/STJ.
(TRF4, ROMS 2006.71.00.029628-0/RS, Rel. Desembargador
Federal Roger Raupp Rios, j. 14.07.2007)
ADMINISTRATIVO – EXAME DE ORDEM – DIPLOMA –
BACHAREL EM DIREITO – DESNECESSIDADE – O diploma de graduação não é exigível no momento da inscrição para
o exame de ordem, mas tão-somente na ocasião da inscrição
nos quadros da OAB, isso porque a admissão, para realização
do certame, não acarreta prejuízo algum para a instituição.
(TRF 4ª R. – AMS 2005.72.00.011637-7 – 1 T.Supl. – Rel. Juiz
Fed. Fernando Quadros da Silva – DJU 28.06.2006 – p. 744)
Antecipação de tutela
Os provimentos de urgência instrumentalizam técnica de distribuição do fator tempo entre as partes do processo, sopesando, caso a caso,
252
Jurisprudência
o embate entre o direito à segurança jurídica e o direito à efetividade da
prestação jurisdicional (ponderação de interesses fundamentais conflitantes
no caso concreto).
Aqui, sem embargo da visão esposada na presente sentença, cumpre
reiterar o reconhecimento de que o estágio atual da jurisprudência é, na
grande maioria, desfavorável à pretensão deduzida pelo Ministério Público
Federal, motivo pelo qual a antecipação dos efeitos da tutela, na amplitude
propagada por uma ação coletiva, é temerária, gravando sobremaneira o
direito à segurança jurídica.
Caso proclamado o provimento de urgência, seria muito provável
sua revisão recursal, em caráter de urgência, sem que houvesse ocasião para
uma análise mais detida dos argumentos levantados pela excelente peça
vestibular aqui encartada ou da fundamentação que, ao acolhê-la, procurei
desenvolver.
Daí adviriam, sem dúvidas, sérios inconvenientes à estabilidade das
relações jurídicas. Imagine-se, a respeito, a indefinição da situação vivenciada
por aqueles que, ao abrigo de eventual liminar aqui proferida, participassem
do Exame de Ordem sem dispor de diploma ou de certificado de conclusão.
O efeito multiplicador de uma medida antecipatória estimularia, em
tal contexto, o surgimento de incontáveis demandas individuais, embutindo o risco de uma tumultuosa quebra de isonomia pela possibilidade de decisões divergentes em cada uma delas, arranhando mesmo a credibilidade
e, última análise, até a eficácia da prestação jurisdicional.
Sob outro viés, o elevado objetivo que o Ministério Público persegue,
com maestria, na presente demanda, merece uma reflexão profunda, livre
de sobressaltos, até para que se possa reavaliar em grau de recurso, se for
o caso, o respeitável entendimento em contrário estabelecido pela Egrégia
Corte Regional, pois esta ação civil pública oferece, para tanto, oportunidade até agora inédita de se discutir o assunto sob perspectiva diferente, por
mais larga e complexa, do que a verificada em ações individuais.
Terá, a meu ver, tanto mais chances de lograr êxito quanto menores forem os avanços abruptos sobre uma ordem de coisas aparentemente
sedimentada.
Assim, tenho por bem denegar o provimento antecipativo.
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Direito Público e Integração
03.
Ante o exposto, não se podendo conferir amplitude nacional à sentença, julgo procedente o pedido subsidiário, determinando à Ré que se
abstenha, no território de Sergipe, de exigir a apresentação de diploma ou
de certificado de conclusão do curso de direito para fins de participação
no Exame de Ordem, com base no Provimento do Conselho Federal nº
109/2005 ou de que qualquer outro ato normativo que o faça sem respaldo
expresso de lei, permitindo, por conseqüência, a inscrição no referido certame de candidatos que comprovem, mediante atestado ou certidão, estar
cursando as últimas disciplinas necessárias à obtenção da graduação.
Indefiro, pelas razões declinadas, a antecipação dos efeitos da tutela.
Em advindo o trânsito em julgado, caberá à OAB promover, no território de Sergipe, a ampla divulgação desta decisão, nos termos requeridos
pelo MPF, devendo-lhe assegurar cumprimento fiel e imediato sob advertência de multa, a ser definida, se necessário, em fase de execução, sem
prejuízo das demais sanções pertinentes.
Condeno a ré nas custas e em honorários, que fixo em R$ 1.000,00
(hum mil reais).14
P. R. I.
Aracaju, em 18 de abril de 2008.
Fernando Escrivani Stefaniu
Juiz Federal Substituto
ADMINISTRATIVO. EXAME DA OAB. ESTRANGEIRO. LEI Nº 8.609/94 (ESTATUTO
DA OAB). POSSIBILIDADE. EXIGÊNCIA DE APRESENTAÇÃO DE DIPLOMA NO
ATO DA INSCRIÇÃO. CONCESSÃO DE LIMINAR. EXAME JÁ REALIZADO. SITUAÇÃO FÁTICA CONSOLIDADA. LEI Nº 9289/96. ISENÇÃO DE CUSTAS PROCESSUAIS. INEXISTÊNCIA. I. O art. 8º da lei nº 8.609/94 (Estatuto da Advocacia) não veda o
exercício da advocacia por estrangeiro, apresentando-se desprovida de qualquer razoabilidade a exigência da nacionalidade brasileira para a inscrição no exame da ordem contida
no item 1.3, “a” do edital do certame. II. Em face da liminar concedida para o impetrante
inscrever-se no exame da OAB-CE, sem apresentar o diploma de conclusão do curso, e do
fato de que as provas foram realizadas nos dias 09/04/2006 e 07/05/2006, a situação fática
decorrente do pronunciamento judicial consolidou-se no tempo. III. O art. 4º da lei nº
9.289/96 prevê isenção das custas processuais para as autarquias, excepcionando, em seu
parágrafo único, as entidades fiscalizadoras do exercício profissional, sendo, portanto, devida a condenação da OAB nas referidas verbas. IV. Apelação e remessa oficial improvidas.
(TRF5, AMS 97787/CE, rel. Desembargadora Federal Margarida Cantarelli, j. 29.05.2007).
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