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A AUDITORIA NA PROTEÇÃO DAS UNIDADES DE CONSERVAÇÃO
SITUADAS EM ÁREAS URBANAS.
Marta Varela Silva1
[email protected]
RESUMO
Muito embora a Constituição Federal Brasileira, em 1988, já tenha
demonstrado sua preocupação com o meio ambiente, esse tema, dentro do setor público,
inclusive no tocante às Entidades de Fiscalização Superior, ainda é escasso em termos de
pesquisas, notando-se um distanciamento, muito grande, entre o controle externo e o meio
ambiente. O presente trabalho evidencia uma série de auditorias ambientais, aplicadas a
áreas ambientalmente protegidas, no âmbito do Tribunal de Contas do Município do Rio de
Janeiro, onde se identificou uma séria carência em relação à gestão ambiental, traduzida na:
ausência de metas, falta de planejamento, inexistência de um sistema de monitoramento das
ações implementadas, falta de planos de manejo para as Unidades e respectivos entornos,
dentre outros. A expectativa, com o resultado do trabalho é auxiliar o gestor na criação de
uma estrutura para uma gestão ambiental mais consistente, com objetivos bem formulados,
metas definidas, qualificando ou quantificando as situações esperadas, com prazos
estabelecidos e variáveis identificadas, permitindo a construção de indicadores consistentes.
PALAVRAS-CHAVE: auditoria ambiental, setor público, áreas protegidas.
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Mestre em Ciências Contábeis pela Universidade do Estado do Rio de Janeiro – UERJ,
Pós-graduada em Instrumentos Aplicados à Auditoria Ambiental Pública pela UFRJ/NADC e
técnica do Tribunal de Contas do Município do Rio de Janeiro.
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RESUMEN
Aunque la Constitución Federal Brasileña, en 1988, ya haya demostrado su
preocupación por el medio ambiente, ese tema, en lo que concierne a las Entidades de
Vigilancia Superior en el sector público, todavía es insuficiente en cuanto a investigaciones,
ya que se observa un gran alejamiento entre el control externo y el medio ambiente. Este
trabajo evidencia varias auditorias ambientales, aplicadas a áreas ambientalmente
protegidas, en el ámbito del Tribunal de Cuentas del Município de Rio de Janeiro, en donde
se ha identificado fuerte carencia hacia la gestión ambiental, traducida en: falta de metas,
ausencia de planeamiento, inexistencia de un sistema de monitoría de las acciones
implementadas, falta de planes de manejo para las Unidades y respectivos entornos, entre
otros más. La expectativa, con el resultado del trabajo es auxiliar al gestor en la creación de
una estructura para una gestión ambiental más consistente, con objetivos debidamente
engendrados, metas definidas, con la calificación o cantificación de las situaciones
aguardadas com plazos establecidos y variables identificadas, para, a partir de ahí, construir
indicadores consistentes.
PALABRAS-CLAVE: auditoría ambiental, sector público, áreas protegidas.
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INTRODUÇÃO
INTRODUÇÃO
As mudanças globais ocorridas durante o século XX têm afetado aspectos sociais,
políticos e econômicos. O Estado, assim como a sociedade, também sofreu alterações. A
Globalização - aqui entendida como o conjunto de idéias, recursos e técnicas que procedem
de alguns países e influenciam outros - trouxe inúmeras transformações que repercutiram e
repercutem sobre a administração pública e conseqüentemente sobre o controle externo,
como (1) o redimensionamento do Estado predominando uma tendência de enxugamento
deste; (2) o uso intensivo de novas tecnologias; (3) o novo papel da educação, onde o
conhecimento passou a ser a matéria prima do desenvolvimento; (4) a preocupação com a
preservação do meio ambiente; (5) a ascensão do padrão ético de comportamento do
homem público, fortalecendo-se uma reivindicação da sociedade por uma distribuição mais
eqüitativa dos recursos públicos bem como por uma melhor qualidade na prestação de
serviços e disposição de bens públicos; e (6) a redução das fronteiras do mundo.
A repercussão destes fenômenos levou o controle externo a uma adaptação de
conceitos, métodos e técnicas dos procedimentos auditoriais. Assim, a auditoria vem
evoluindo, incorporando novos tipos, examinando as ações governamentais além da ótica
da legalidade e legitimidade, bem como do campo econômico, patrimonial e financeiro,
alcançando os aspectos da economicidade, da eficiência, da eficácia e da efetividade.
1. O MEIO AMBIENTE
No ano de 1972, em Estocolmo (Suécia), a Organização das Nações Unidas
(ONU) realizou uma conferência colocando a questão ambiental nas agendas oficiais
internacionais e como resultado houve uma proliferação de políticas ambientais, novos
regimes legislativos e instituições. Essa Conferência também identificou uma lacuna em
nosso conhecimento, qual seja, a ausência de informações precisas e atualizadas com as
quais formuladores de políticas pudessem mapear um caminho mais claro em direção a
um meio ambiente mais bem administrado.
No ano de 1987, a Comissão sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento da ONU, edita o
relatório 'Nosso futuro comum', também conhecido como 'Relatório Brundtland', onde traz
expresso que é necessário conciliar desenvolvimento e natureza, introduzindo o conceito de
Desenvolvimento Sustentável.
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Em junho de 1992, no Rio de Janeiro, Brasil, ocorre a Conferência das Nações
Unidas para o Meio Ambiente e Desenvolvimento (CNUMAD), também conhecida como
Cúpula da Terra, ou Rio-92. Neste cenário, 105 países aprovaram a Declaração do Rio
sobre o Meio Ambiente e o Desenvolvimento, se comprometendo a integrar os princípios
de desenvolvimento sustentável em suas atividades. O documento resultante desse
encontro ficou conhecimento como Agenda 21.
Todavia, mesmo com todas as medidas já tomadas, a pobreza e o consumo
excessivo continuam a exercer uma pressão enorme sobre o meio ambiente.
O conceito de meio ambiente ainda vem sendo construído e não há
unanimidade, mesmo para a comunidade científica.
Correa e Andrade (2004) consideram que o meio ambiente abrange: (a) o
meio ambiente natural, representado pelos rios, lagoas, águas subterrâneas, florestas, área
costeira, recursos naturais e reservas ecológicas; (b) o meio ambiente construído,
representado pelo nível de impermeabilização do solo, nível de ocupação das margens de
rios, ocupação das áreas de encostas e ações do Poder Público dentre outros; e (c) as
relações dinâmicas entre natureza e homem.
Hoje, o meio ambiente natural é visto como um patrimônio da humanidade,
um patrimônio nacional, um patrimônio local. Há, portanto, um valor sócio-cultural,
econômico e político agregado ao meio ambiente. As formas de atuação do homem sobre
este ‘objeto natural valorado’, em especial do Poder Público, é capaz de produzir inúmeras
controvérsias, resultado do conflito de interesses sociais, econômicos e políticos.
No ano de 1972, em Estocolmo na Suécia, a Organização das Nações Unidas
(ONU) realizou uma conferência, colocando a questão ambiental nas agendas oficiais
internacionais e, como resultado, houve uma proliferação de políticas ambientais, novos
regimes legislativos e instituições. Mas a Conferência também identificou uma lacuna em
nosso conhecimento, qual seja a ausência de informações precisas e atualizadas com as
quais, os formuladores de políticas pudessem mapear um caminho mais claro em direção a
um meio ambiente administrado de forma mais adequada.
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A partir de transformações sociais e culturais ocorridas nos anos 60 e 70, o
homem passa a dar cada vez mais importância à qualidade do ar, da água, do solo, enfim,
das condições naturais que o cercam. A poluição2 passa a ser encarada como um problema
a ser resolvido. As empresas começam a despertar e a perceber que, para manutenção da
boa imagem comercial, tem que adotar uma postura mais condizente e responsável, no
intuito de minimizar o hiato verificado entre os resultados financeiros, econômicos e
sociais.
No Brasil, em 1986, através da Resolução CONAMA n.º 001, de 28 de
fevereiro de 1986, é implementada a obrigação legal de realização de estudos sobre impacto
ambiental, visando à permissão para construção e funcionamento de plantas industriais e
outros empreendimentos.
Entidades e grupos ecológicos começam a ganhar força, passando a exercer
forte pressão na mídia e se tornando organizações com personalidade jurídica própria.
No ano de 1987, a Comissão sobre o Meio Ambiente e Desenvolvimento da
ONU, edita o relatório ‘Nosso futuro comum’, também conhecido como ‘Relatório
Brundtland’, introduzindo um conceito para Desenvolvimento Sustentável, que seria um
desenvolvimento, que satisfaz as necessidades do presente, sem comprometer a capacidade
das futuras gerações satisfazerem as suas.
Na Cidade do Rio de Janeiro, é realizada a Conferência das Nações Unidas
para o Meio Ambiente e Desenvolvimento (CNUMAD), também conhecida como Cúpula
da Terra ou Rio-92, realizada em junho de 1992. Neste cenário, 105 países aprovaram a
Declaração do Rio sobre o Meio Ambiente e o Desenvolvimento, se comprometendo a
integrar os princípios de desenvolvimento sustentável em suas atividades.
A Poluição e as Florestas
As florestas influenciam e são influenciadas pelas mudanças climáticas. Elas
desempenham um papel importante no ciclo global do carbono, e seu manejo ou sua
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Alteração indesejável nas características físicas, químicas ou biológicas da atmosfera, litosfera
ou hidrosfera que cause ou possa causar prejuízos à saúde, à sobrevivência ou às atividades
dos seres humanos e outras espécies ou ainda deteriorar materiais. Braga et. al., 2004.
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destruição podem afetar, de forma significativa, o curso do aquecimento global no século
XXI. As florestas são essenciais para a manutenção da diversidade biológica, e estima-se
que as florestas naturais abriguem metade de toda a diversidade biológica do mundo.
A derrubada de florestas tem um impacto, mais grave, nas populações locais,
que perdem fontes vitais de alimentação, combustível, materiais de construção, remédios,
bem como, o enfraquecimento do comércio de produtos florestais. Também expõe os solos
e espécies que vivem na sombra, ao vento, à luz solar, à evaporação e à erosão, acelerando
a sedimentação em barragens, rios e em zonas costeiras, além de causar graves enchentes.
A Conferência de Estocolmo reconheceu as florestas como o maior, mais
complexo e duradouro dos ecossistemas e enfatizou a necessidade de políticas racionais de
uso das terras e das florestas, de um monitoramento contínuo do estado das florestas
mundiais e da introdução de um planejamento de gestão florestal. Hoje, as recomendações
da Conferência em relação às florestas continuam válidas e não são cumpridas.
O crescimento urbano, a pobreza e o meio ambiente.
Paralelamente, o Relatório GEO-3 (2002, p. 260), do Programa das Nações
Unidas para o Meio Ambiente, aponta que “Quase metade da população mundial (47%)
vive em áreas urbanas, e espera-se que esse número cresça 2% ao ano entre 2000 e 2015”.
Os crescentes níveis de urbanização (a concentração de pessoas e atividades
em áreas classificadas como urbanas) são causados pelo crescimento natural da população e
pela migração da população rural para as cidades.
Segundo o GEO BRASIL 2002, para que se tenha uma idéia do processo de
urbanização acelerada, entre 1940 e 2000, quadruplicou a população brasileira, ao passo
que a população urbana se multiplicou por 11, no mesmo período. O número de moradores
em favelas chegou a mais de 5 milhões, em 1991, continuando a se ampliar em todas as
áreas, e em algumas cidades, quase a metade do espaço construído está na esfera do
irregular e do informal.
As cidades desempenham um importante papel como provedoras de
emprego, moradia e serviços, e, também, como centros de desenvolvimento cultural,
educacional e tecnológico, porta de acesso para o resto do mundo, centros industriais de
processamento agrícolas e manufaturados, e lugar onde se gera renda. Todavia, um
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crescimento urbano acelerado implica degradação ambiental, escassez de serviços urbanos,
sobrecarga da infra-estrutura existente e falta de acesso à terra, à renda e à moradia
adequada.
As áreas urbanas são extremamente vulneráveis aos impactos da economia
mundial. Ao mesmo tempo em que a globalização aumentou as oportunidades de empregos
e de acesso ao conhecimento, fez crescer, também, as desigualdades sociais e os índices de
pobreza. Os benefícios advindos da globalização não são compartilhados eqüitativamente, o
que resulta em um grande número de pessoas que vivem em favelas, sem acesso a serviços
de saneamento e à água encanada, além de gerar desemprego, problemas de saúde e
exclusão social.
Os processos de urbanização da terra tendem a atender as classes média e
alta, forçando a população carente a se fixar ilegalmente em terras marginais, com alta
densidade populacional, dentro das cidades, ou, em suas periferias.
Em suas proximidades, as cidades causam uma variedade de impactos como:
conversão de áreas agrícolas, ou florestais, para infra-estrutura ou uso urbano; aterro de
áreas úmidas; exploração de pedreiras e escavações de brita, areia e materiais de
construção, em larga escala; e, em algumas regiões, desflorestamento, para atender à
demanda de combustível. Outros efeitos, como a poluição de cursos de água, lagos e águas
costeiras causadas por efluentes não tratados, também podem ser sentidos, além dos limites
das cidades.
Outro problema que surge é a falta de aterros sanitários, para satisfazer à
crescente demanda por áreas para disposição de resíduos sólidos.
O Desenvolvimento Econômico
A economia mundial cresceu consideravelmente, em termos globais, nas
últimas três décadas. O produto nacional bruto mundial praticamente dobrou, passando de,
aproximadamente, US$ 14,3 trilhões, em 1972, para cerca de US$ 29 trilhões e 995 bilhões,
em 1999 (GEO-3, 2002, p.35). Todavia, essas cifras não incluem os valores atribuídos aos
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recursos naturais3 que, apesar de serem cruciais para os sistemas, que dão suporte à vida na
Terra e de contribuírem para o bem-estar do ser humano, estão à parte do mercado.
Como os recursos naturais são caracterizados pela liberdade de acesso, o
sistema de mercado tradicional, geralmente, não proporciona nenhuma indicação, com
relação ao valor dos mesmos. Este fato faz com que, em muitos casos, sejam considerados
gratuitos, ou que seu uso, ou consumo, não tenha custo, coadjuvando com sua
superexploração e a má distribuição dos recursos.
A economia mundial, tomando-se por base o PIB, cresceu 3,1% ao ano,
entre 1980 e 1990, e 2,5% anualmente, entre 1990 e 1998, com taxas de crescimento de
renda per capita de 1,4% e 1,1%, respectivamente (GEO-3, 2002). Apesar desse
crescimento global, a lacuna entre as populações rica e pobre aumentou, tanto nos países
desenvolvidos, quanto nos em desenvolvimento, particularmente, na América Latina e na
África. A renda per capita apresentou um crescimento apenas marginal na maioria das
regiões.
A globalização em termos geográficos é um fato e ela obriga as diversas
regiões a possuírem políticas ambientais comuns. Devido a isso, surgiram as normas
padronizadas e foram assinados acordos e convenções entre os países.
O Estado está, cada vez mais, obrigado a considerar o tratamento do meio
ambiente como uma prioridade para suas decisões políticas, fruto dos interesses da
sociedade e das pressões exercidas por organizações ambientalistas e internacionais.
A GESTÃO PÚBLICA E O CONTROLE EXTERNO
A gestão pública se aplica em todos os níveis e setores da sociedade, indo do
local ao global, do setor público ao privado, causando impacto sobre leis, sociedade civil,
segurança, administração pública, mídia, enfim, sobre o mundo organizado.
Segundo abordado pelo Tribunal de Contas de Portugal4 ,
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4
Recurso natural é qualquer insumo que os organismos, populações e ecossistemas necessitam
para sua manutenção. Algo se torna recurso natural, se sua exploração, processamento e
utilização não causem danos ao meio ambiente.
Na X Assembléia Geral da OLACEFS – Organização Latino-americana e Caribe de Entidades
Fiscalizadoras Superiores.
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As entidades encarregadas da preservação do meio ambiente são
obrigadas a gerir os recursos ambientais de uma forma realista,
porque estão em jogo recursos significativos. Os discursos altruístas
e moralizantes são muito agradáveis mas difíceis de concretizar na
prática. Os subsídios como os discursos altruístas não são
convincentes.
O problema econômico e financeiro mantém-se, bem como o
problema dos recursos escassos, para as entidades que gerem
fundos públicos com o objectivo da preservação do meio ambiente,
obrigando à forma realista de gestão e à racionalidade económica.
A responsabilidade ambiental do setor público, em certas áreas, é inegável,
como nas conseqüências ambientais das atividades governamentais, de seus organismos e
empresas; na legislação, regulamentação, autorização, inspeção e execução das políticas
ambientais; impostos, incentivos econômicos e financeiros; patrocínios e subvenções;
assessoria e publicidade e educação dentre outras.
Os projetos de implementação governamental podem apresentar impactos
socioambientais e financeiros, significativamente, negativos, se não forem cumpridas as
legislações pertinentes, assim como, os procedimentos apropriados e a boa gestão
financeira e de recursos. O risco é maior quando as atividades realizadas pelos órgãos
responsáveis pela gestão dos recursos ambientais, da execução de programas e projetos, e
de controle e fiscalização de obras ou atividades capazes de provocar degradação
ambiental, carecem de controle, segundo os princípios de economia, eficiência e eficácia,
os quais se agregam aos princípios ambientais.
No Brasil, a preocupação com o meio ambiente está expressa na
Constituição Federal, em seu art. 225, caput, que garante a todos, o direito ao meio
ambiente, ecologicamente equilibrado, impondo "ao Poder Público e à coletividade o dever
de defendê-lo e preservá-lo para as presentes e futuras gerações". Entenda-se, aqui, um
dever e não uma discricionariedade, uma vez que, o equilíbrio ecológico foi alçado a um
direito constitucional do cidadão. E esse dever imposto no art. 225 abrange não só o Poder
Executivo, como também o Poder Legislativo, o Ministério Público e os Tribunais de
Contas.
Os Tribunais de Contas têm a obrigação de auxiliar o Legislativo no controle
da gestão dos bens e valores públicos, incluindo-se, portanto, em sua missão, o controle da
Gestão Ambiental. Devem ser fiscalizados os projetos, programas e ações das organizações
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governamentais, como um dos componentes do processo de desenvolvimento sustentável,
assim como, fazer uma avaliação do cumprimento das normas e regulamentos aplicáveis.
Segundo Barreto (2003) quase todos os países democráticos do mundo,
independente do seu sistema de governo, possuem, ao lado das instituições tradicionais, que
dão funcionalidade aos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário, um organismo de
controle técnico das finanças públicas, geralmente, vinculado ao Poder Legislativo. Tais
instituições estão estruturadas sob a forma de órgãos colegiados, denominados Tribunais de
Contas, existentes no Brasil, Portugal, Espanha, Bélgica e Alemanha, dentre outros, ou,
como organizações singulares, funcionando sob a responsabilidade de um dirigente, como
as Auditorias Gerais ou Controladorias Gerais (Audit General ou Controller General), que
seguem o modelo adotado pelos países de cultura anglo-saxônica como o Reino Unido,
Estados Unidos, Canadá, Austrália, Nova Zelândia, etc.
Visando reunir estas Instituições Superiores de Controle, para a troca de
experiências e de informações técnicas, foi criada a Organização Internacional de Entidades
Fiscalizadoras Superiores (INTOSAI), que atualmente possui mais de 180 Entidades de
Fiscalização Superior (EFS) como membros.
Esta organização é reconhecida, internacionalmente, no âmbito da
fiscalização do setor público, publicando diretrizes internacionais para a gestão financeira,
elaborando metodologias afins e promovendo o intercâmbio de informações entre seus
membros, dentre outros.
A AUDITORIA AMBIENTAL NO SETOR PÚBLICO
No XV Congresso da INTOSAI, realizado no Cairo, em 1995, a organização
se posicionou, quanto à auditoria ambiental no âmbito do setor público, afirmando que a
realização de auditorias desta natureza é uma prática que deve se incorporar às atividades
de fiscalização das EFS, uma vez que a gestão ambiental se realiza em sua quase totalidade,
no universo dos entes que integram a administração pública.
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Esse encontro ofereceu uma lista de intervenções pertinentes às EFS, e foi
decidido que as Normas de Auditoria5 da INTOSAI são as aplicáveis à auditoria ambiental.
Conceito
O conceito ‘Auditoria Ambiental’ tornou-se um dos mais utilizados nos
negócios, governos, ‘mídia’ e grupos ativistas. É um termo com grande variedade de
significados e é aplicado, com algumas variações, a muitas atividades e serviços
relacionados com a proteção ambiental.
De acordo com o estudo da OLACEF - Organização Latino-americana e
Caribe de EFS, ‘Guia Metodológico para a Auditoria Ambiental realizada pelas EFS’,
publicado em agosto de 2002, a auditoria ambiental é definida como um processo
metodológico, objetivo, imparcial e técnico exercido pelas entidades fiscalizadoras, para
avaliar o uso, administração, proteção e preservação do meio ambiente e dos recursos
naturais, considerando os fundamentos do desenvolvimento sustentável e o cumprimento
dos princípios, que regem o controle fiscal, por parte das instituições governamentais,
assim como, dos particulares que utilizem ou explorem os mesmos.
Objetivos e Alcance
Conforme o Guia Metodológico da OLACEFS (2002), os objetivos de uma
auditoria ambiental são:
a) informar sobre os frutos e fracassos da gestão ambiental do Estado e
formular
as
encaminhadas,
correspondentes
visando
observações
alcançar
e/ou
melhorias
e
recomendações,
propiciar
um
desenvolvimento sustentável;
b) verificar o cumprimento das normas, políticas, planos, projetos ou
atividades em relação com o meio ambiente; e
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As normas de auditoria da INTOSAI podem ser consideradas, em termos metodológicos, um fio
condutor comum, através da grande diversidade das tradições da auditoria pública nas Entidades
de Fiscalização Superior.
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c) que os resultados da auditoria de conformidade de gestão ao meio
ambiente, se constituam em instrumentos capazes para promover, se for
o caso, as sanções econômicas, administrativas, civis e penais aos entes
públicos e/ou privados, responsáveis pela contaminação ou degradação
do meio ambiente e dos recursos naturais.
O 'alcance' é o marco ou limite de uma auditoria no qual se determina: (a) o
tempo que deve ser empregado; (b) as matérias, ou áreas que serão cobertas; (c) a
profundidade das provas a se realizar; e, (d) os objetivos e a metodologia aplicável. Devem
ser consideradas, de acordo com o caso: a gestão do período que se examina (trimestral,
semestral, anual); a cobertura geográfica (nacional, regional, distrital, local, etc.); e a
relação de subordinação ou dependência, área, unidade normativa, reguladora ou executora,
encarregada da proteção e preservação do meio ambiente, onde é feita a auditoria.
Iniciativas no Brasil
Dentro do setor público, conforme revisão da literatura, a auditoria
ambiental ainda é uma abordagem recente, no âmbito do controle externo.
Malafaia (2003) aponta em seu estudo que "Pesquisa realizada junto aos
órgãos de controle brasileiros revelou que uma pequena parcela dos Tribunais de Contas
executa atualmente alguma ação de controle na área ambiental".
A autora destaca as iniciativas:
a) do Tribunal de Contas da União, que executa auditoria ambiental,
fundamentada pelo Projeto de Desenvolvimento da Fiscalização
Ambiental - PDFA;
b) do TCE do Paraná, que desenvolve auditorias ambientais em programas
governamentais, co-financiados por organismos internacionais; e
c) dos Tribunais dos Estados de Pernambuco, Mato Grosso e Rio Grande
do Sul que estão em fase de implantação das auditorias ambientais.
O Tribunal de Contas do Município do Rio de Janeiro, muito embora não
tenha traçado diretrizes institucionais para a área ambiental, estabeleceu uma estratégia de
atuação, abordando a questão ambiental nas obras públicas, bem como, procurando
identificar áreas da gestão governamental, que necessitam de atenção especial, realizando
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auditorias operacionais.
E dentre as áreas que necessitam desta atenção especial, foi
identificada a proteção às Unidades de Conservação.
As Áreas Protegidas e as Unidades de Conservação
Cifuentes (2000) relaciona as seguintes contribuições específicas das áreas
protegidas para o bem estar da sociedade: (a) a manutenção de processos ecológicos
essenciais que dependem de ecossistemas naturais; (b) a preservação da diversidade de
espécies e da variação genética dentro delas; (c) a manutenção das capacidades produtivas
dos ecossistemas; (d) a preservação das características históricas e culturais importantes
para os estilos de vida tradicionais e bem estar da população local; (e) a salvaguarda dos
habitats críticos para a sobrevivência de espécies; (f) a provisão de oportunidades para o
desenvolvimento de comunidades, investigação científica, educação, capacitação,
recreação, turismo e mitigação de ameaças de forças naturais; (g) a provisão de bens e
serviços ambientais; e (h) a manutenção de fontes de orgulho nacional e inspiração humana.
Todavia, apesar do crescente reconhecimento de sua importância e dos
esforços para a criação de novas áreas protegidas, muitas não alcançaram progresso além de
sua criação legal, sem receber o manejo6 adequado, existindo somente na teoria.
De acordo com o Sistema Nacional de Unidades de Conservação (SNUC),
instituído pela Lei nº 9.985, de 18 de julho de 2000, as áreas protegidas podem ser
divididas em dois grupos: Unidades de Proteção Integral7 e Unidades de Uso Sustentável8.
Estes grupos, por sua vez, podem se subdividir ainda nas seguintes categorias:
a) as Unidades de Proteção Integral, que se subdividem em Estação
Ecológica, Reserva Biológica, Parque Nacional, Monumento Natural e
Refúgio de Vida Silvestre; e
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Conjunto de ações de caráter político, legal, administrativo, de investigação, de planejamento, de
proteção, coordenação, promoção, interpretação e educação, entre outras, que resultam no
melhor aproveitamento e na permanência de uma área protegida, bem como o cumprimento de
seus objetivos (CIFUENTES, 2000, p. 5, tradução livre).
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O objetivo básico das Unidades de Proteção Integral é preservar a natureza, sendo admitido
apenas o uso indireto dos seus recursos naturais, com exceção dos casos previstos nesta Lei.
BRASIL. SNUC.
O objetivo básico das Unidades de Uso Sustentável é compatibilizar a conservação da natureza
com o uso sustentável de parcela dos seus recursos naturais. Id.2000.
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b) o grupo de Unidades de Uso Sustentável, que se subdivide em Área de
Proteção Ambiental, Área de Relevante Interesse Ecológico, Floresta
Nacional,
Reserva
Extrativista,
Reserva
de
Fauna,
Reserva
de
Desenvolvimento Sustentável e Reserva Particular do Patrimônio Natural.
As Unidades de Conservação (UC), sejam federais, estaduais ou municipais,
são parte integrante do Sistema Nacional de Unidades de Conservação por força do art. 3º,
da Lei Federal nº 9.985/00.
Conforme o SNUC, uma Unidade de Conservação é o espaço territorial e
seus recursos ambientais9, incluindo as águas jurisdicionais, com características naturais
relevantes, legalmente instituído pelo Poder Público, com objetivos de conservação e
limites definidos, sob regime especial de administração, onde se aplicam garantias
adequadas de proteção.
Pela instituição de unidades de conservação ocorre o planejamento do
território, para excluir espaços da atividade humana degradadora. Todavia, a simples
criação de uma unidade de conservação não implica, necessariamente, que os objetivos de
conservação da biodiversidade foram, e, serão atingidos. Existe a necessidade de provê-las
com o mínimo necessário, para que elas possam cumprir, eficientemente, as funções para as
quais elas foram criadas.
Boa parte das áreas ocupadas configura-se, atualmente, como espaços
legalmente protegidos, seja por unidades de conservação ou pelo código florestal: são
margens de rios e encostas íngremes, muitas delas consideradas de riscos de deslizamentos.
Elas se constituem em locais atraentes às ocupações ilegais, que, ao longo do tempo, sem
controle por parte dos governos, passam a ser alvo de constantes ações de degradação
ambiental.
Praticamente, todas as unidades de conservação localizadas em áreas
urbanas passam por esse problema, que consiste na busca de espaço para fixar residência.
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A atmosfera, as águas interiores, superficiais e subterrâneas, os estuários, o mar territorial, o
solo, o subsolo, os elementos da biosfera, a fauna e a flora. BRASIL. SNUC. 2000.
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A Auditoria Ambiental em Unidades de Conservação
Considerando a pouca tradição e conhecimento sobre o assunto, e, por
questão de prudência, esta série se iniciou com a realização de uma auditoria-piloto, em
uma unidade de conservação selecionada, a fim de sedimentar o conhecimento para futuras
auditorias, bem como, demandar uma maior atenção à estrutura da Secretaria Municipal de
Meio Ambiente, no tocante à Gestão Ambiental, para Unidades de Conservação.
Necessário esclarecer que foi preciso construir um modelo de auditoria, uma
vez que, na revisão da literatura, não se localizou um caso prático, no âmbito de Entidades
de Fiscalização Superior, voltado a Unidades de Conservação. As metodologias e as
técnicas de auditoria existentes foram adaptadas para a mudança do objeto de controle e
suas especificidades.
Durante a fase de levantamento de auditoria, foram diagnosticadas algumas
peculiaridades, que serviram para delinear o objeto do trabalho. O número de envolvidos na
gestão de Unidades de Conservação é relativamente grande e a complexidade do assunto
impõe um tratamento diferenciado à questão, pois, a matéria demanda uma análise
pormenorizada em diversas áreas temáticas.
Na fase de planejamento houve: (1) a identificação do(s) programa(s) e do
gestor; (2) a verificação da inserção do(s) programa(s) no Plano Plurianual e na Lei
Orçamentária Anual, com a identificação dos recursos orçamentários disponibilizados e
executados nos últimos cinco anos; (3) o estudo e compreensão da(s) organização(ões)
envolvida (s) com o(s) programa(s); (4) a realização de pesquisas, a fim de conhecer a
estrutura, as características e a necessidade de uma Unidade de Conservação;
publicações científicas sobre o tema;
(5)
(6) levantamento de toda legislação e normas
aplicáveis; e (7) levantamento das categorias de UC, existentes no âmbito jurisdicional do
Ente, com identificação das unidades, legislação de criação, extensão territorial e
ecossistemas envolvidos.
O Parque Natural Municipal (PNM) de Marapendi foi selecionado para a
primeira auditoria, ocasião em que foi efetuado o levantamento socioambiental prévio da
Unidade de Conservação em questão; dos antecedentes legais; e feito o reconhecimento do
espaço geográfico em mapas (cobertura e uso do solo, vegetação, regiões, etc.).
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O objetivo do trabalho era realizar uma auditoria de conformidade integrada
a uma auditoria operacional a fim de: (a) verificar se as atividades governamentais estavam
sendo levadas a termo, em regularidade com as leis ambientais, normas e políticas em
vigor; (b) verificar a obediência aos sistemas e procedimentos de proteção ambiental de
uma Unidade de Conservação, procurando (c) confirmar se todos os riscos envolvidos
haviam sido devidamente considerados; (d) avaliar a Unidade de Conservação, utilizando
indicadores de sustentabilidade; (e) conhecer seu grau de implementação como UC;
(f) identificar se o programa estava sendo executado de maneira econômica, eficiente,
eficaz e efetiva; (g) observar a política de gestão para as Unidades de Conservação como
um todo; (h) gerar informações e dados que pudessem ser utilizados pelo Executivo, pelos
demais setores do Tribunal de Contas e pelo público em geral.
Como técnicas de auditoria foram utilizadas: avaliação geral, inspeção (em
registros, documentos, mapas, etc.), análise, entrevistas e observação in loco. Foram
empregadas, ainda, ferramentas como a Análise Stakeholder10 e a Análise Swot11. Estas
ferramentas foram apresentadas e discutidas, em workshops, com técnicos da Secretaria de
Meio Ambiente, ligados à gestão de unidades de conservação. Estas análises, depois de
compiladas e finalizadas, foram disponibilizadas ao Gestor e técnicos da Secretaria,
juntamente, com o Relatório de Auditoria.
Na etapa de execução, a auditoria se dividiu nas seguintes fases:
1ª fase (Pré-auditoria): Reunião com a equipe técnica da Secretaria
Municipal de Meio Ambiente, com apresentação das equipes, objetivando dar
conhecimento da proposta de trabalho a ser desenvolvido, linhas de investigação e critérios
adotados. Pela complexidade do tema e inexistência de indicadores específicos para
Unidades de Conservação, julgou-se de extrema relevância, para o sucesso da auditoria,
buscar a parceria do órgão auditado Nesta fase, foi aplicado um questionário à equipe da
Secretaria de Meio Ambiente, objetivando um diagnóstico, envolvendo aspectos
10
Pessoas e entidades, que de alguma forma detêm algum tipo de conhecimento, interesse ou
influência, que contribuem para o sucesso de um projeto. Para simplificar e permitir uma análise,
os problemas externos foram classificados em cinco categorias: usuários, influenciadores,
financiadores, patrocinadores, e especialistas em meio ambiente.
11
A Análise SWOT foi empregada como uma técnica facilitadora da identificação dos problemas,
que podem afetar o Parque, separando seu ambiente interno, do externo, em pontos. Estes
pontos, gerados pelas diversas opiniões, podem ser transformados em indicadores de
sustentabilidade.
17
relacionados com a estratégia de atuação da equipe de auditoria, com vistas a avaliar o
engajamento dos técnicos da Secretaria, conhecer os principais aspectos do programa
escolhido para exame, dirimir dúvidas iniciais etc. Como decorrência dessa análise, alguns
pontos, fortes e fracos, foram identificados.
2ª fase: Aplicação de questionários, levantamento dos indicadores
porventura existentes, testes de aderência a fim de averiguar a regularidade às normas
previstas e visitas ao Parque Natural.
Um exame mais aprofundado das questões de auditoria exigiu entrevistas
com os diversos Coordenadores e Gerentes de órgãos vinculados ou relacionados à Gestão
do Parque Natural e com biólogos da Secretaria, com o fito de se obter informações de
caráter qualitativo, itens essenciais para a melhoria do(s) programa(s).
Durante a execução, foram identificados ‘achados’, decorrentes de gestão e
de inobservâncias de normas e procedimentos. Após a análise dos achados, foram relatadas
as conclusões, bem como, formuladas as recomendações e oportunidades de melhoria
pertinentes. Todas as propostas de Oportunidades de Melhoria foram objeto de reunião com
o corpo técnico da Secretaria de Meio Ambiente, sendo os Pronunciamentos da
Administração incorporados ao relatório.
A importância do manejo de uma UC e a medição de sua Efetividade
Um fator, que auxilia a gestão das unidades de conservação, é o constante
acompanhamento da eficácia e da efetividade do manejo aplicado.
O manejo de uma área protegida se mede através da execução de ações
indispensáveis, que contribuem para o alcance dos objetivos, previamente, definidos. Sem
um plano de manejo é, praticamente, impossível, estabelecer as formas adequadas de
utilização da área e propor prioridades de ação, dentro das unidades.
A efetividade do manejo é considerada como o conjunto de ações que,
fundamentando-se nas atitudes, capacidades e competências particulares, permitem
cumprir, satisfatoriamente, a função para a qual foi criada a área protegida ou a unidade de
conservação.
Na revisão da literatura, observa-se que os primeiros ensaios de
monitoramento do manejo se refletiram em uma série de questionamentos, relacionados
18
com as ações, que seriam executadas, em uma área de proteção, para alcançar seus
objetivos. Neste estudo, utilizaram-se macroindicadores administrativos, políticos, legais,
de planejamento, de informações, de programas de manejo, de usos legais e/ou ilegais e de
ameaças.
A primeira seleção sistemática e metodológica de indicadores básicos para
avaliação de manejo, localizada na revisão da literatura, foi detalhada, originalmente, por
De Faria12, em 1993. Posteriormente, estes indicadores foram experimentados em
diferentes trabalhos de avaliação, em várias áreas da América Latina (Costa Rica em 1993 e
1997, Equador em 1995, Guatemala em 1997).
A metodologia, utilizada por De Faria, foi adaptada em um estudo realizado
pela World Wildlife Fund (WWF) em parceria com o Instituto Brasileiro do Meio
Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis (IBAMA). Esta metodologia foi aplicada,
no ano de 1998, no Brasil, permitindo apurar o grau de implementação e de vulnerabilidade
das 86 Unidades analisadas.
Desta metodologia resultou a “Avaliação do Grau de
Implementação e Vulnerabilidade das Unidades de Conservação” e, com adaptações para o
caso de Unidades de Conservação situadas em áreas urbanas, foi a escolhida para a
realização da auditoria.
A vantagem deste estudo é que a maioria das questões propostas, no
formulário, foi quantitativa, evitando-se desta maneira opiniões e respostas mais subjetivas
e, conseqüentemente, permitindo uma análise padronizada das respostas.
O grau de implementação e de vulnerabilidade foi medido através das
respostas obtidas nos formulários, sendo possível validá-las, em nível de campo, através de
observação direta do local, sem ocorrências de conflitos.
Os Graus de Implementação e de Vulnerabilidade
O procedimento identifica oito elementos importantes para avaliar o grau de
implementação. Cada elemento contém um jogo de condições e é qualificado com base em
uma escala de 0 a 4, sendo a condição ótima esperada, a de mais alto valor.
12
De Faria (1997).
19
Os resultados das qualificações são a média de todos os valores obtidos,
dentro de cada âmbito, e interpretados em uma escala de valores.
Na escala13 determinada de 0 a 4 para a análise dos resultados, considerou-se
que as pontuações menores que 2 seriam consideradas insuficientes.
As variáveis utilizadas, no caso em questão, para medir a implementação
foram: (1) a situação fundiária da UC; (2) a existência de instrumento de planejamento;
(3) o tipo de uso destinado para a UC; (4) a relação entre os recursos financeiros aplicados
e os necessários para a unidade no ano em questão; (5) a demarcação física da UC;
(6) a determinação do número de funcionários da UC; (7) os equipamentos e materiais
existentes na UC; e (8) a infra-estrutura da UC.
O grau de implementação foi assim classificado:
a) unidades em SITUAÇÃO PRECÁRIA (grau de implementação entre 0 –
1,99): existem, basicamente nos decretos que as criaram, sem oferecer as
condições mínimas de implementação exigidas para uma unidade do
gênero.
b) unidades MINIMAMENTE implementadas ( entre 2 – 2,99): não são
capazes de garantir plenamente a integridade dos ecossistemas, que
deveriam proteger.
c) unidades RAZOAVELMENTE implementadas (3 – 4): estão aptas a
enfrentar satisfatoriamente as crescentes pressões externas e internas
enfrentadas por áreas naturais.
Já o grau de vulnerabilidade reflete as pressões externas e internas, que
comprometem a integridade da área, incluindo o grau de insularização da unidade (nível de
desmatamento no entorno da mesma), a forma predominante de uso da terra no entorno da
unidade e a exploração dos recursos naturais dentro da unidade, dentre outros.
Adaptado para o caso, o procedimento identificou cinco elementos
importantes para avaliar o grau de vulnerabilidade. Cada elemento contém um jogo de
condições e é qualificado com base em uma escala de 0 a 4, e neste caso, a relação se
13
Escala Padrão, De Faria, 1997 (p. 485)
20
inverte, ou seja, as unidades com grau de vulnerabilidade menor que 2, são unidades pouco
vulneráveis.
Para a medição da vulnerabilidade da área, empregou-se: (1) o percentual da
área do entorno, que recebe o manejo adequado; (2) a porcentagem de áreas alteradas
dentro da UC; (3) a exploração dos recursos naturais, dentro da unidade; (4) a forma
predominante de uso da terra no entorno; (5) a existência de projetos setoriais conflitivos
com os objetivos da UC.
Os resultados das qualificações são a média de todos os valores obtidos
dentro de cada âmbito e interpretados em uma escala de valores, onde o grau de
vulnerabilidade é assim classificado:
a) unidade POUCO vulnerável (grau de implementação entre 0 – 1,99)
b) MEDIANAMENTE vulnerável ( entre 2 – 2,9)
c) MUITO vulnerável ( entre 3 – 4)
A Matriz de Risco
O grau de risco é o resultado do grau de implementação combinado com a
vulnerabilidade da área. Quanto maior a vulnerabilidade e menor a implementação, maior o
risco que a unidade está correndo.
No primeiro bloco, denominado ‘risco extremo’ ficarão as unidades com
piores índices de implementação e maior vulnerabilidade. No segundo bloco, chamado
‘risco
alto’
estarão
àquelas
unidades
minimamente
implementadas,
mas
com
vulnerabilidade alta ou média. No terceiro bloco, nomeado ‘risco mediano’ ficarão as
unidades não implementadas e de baixa vulnerabilidade. Finalmente, no quarto bloco,
denominado ‘risco normal’, se encontrarão as unidades minimamente ou razoavelmente
implementadas, que estão em situação pouco vulnerável.
A unidade, objeto da auditoria piloto, foi considerada minimamente
implementada - não sendo capaz de garantir plenamente a integridade do ecossistema que
deveria proteger - e medianamente vulnerável. Dentro deste cenário, foi classificada na
faixa de risco alto, sendo sua Matriz de Risco a seguinte:
21
Figura 1 – Matriz de Risco do PNM de Marapendi
Vulnerabilidade
Matriz de Risco - PNM de
Marapendi
4
risco
alto
risco
extremo
3
2
1
risco
normal
risco
mediano
0
0
1
2
3
4
Implementação
No caso da UC em questão, verificou-se que as ações devem ser
direcionadas para a finalização do processo de implementação e na adoção de medidas
preventivas, principalmente, no entorno, reduzindo seu grau de vulnerabilidade existente.
Ações futuras
Sem prejuízo da fase de acompanhamento posterior, este modelo foi
aplicado a outras unidades de conservação, permitindo gerar um banco de dados. Este
banco de dados poderá servir como guia para ações concretas de conservação da
biodiversidade e permitir um acompanhamento da evolução do quadro, a partir de futuros
levantamentos semelhantes, fornecendo, assim, um ‘raio-X’ de todas as unidades.
Em um primeiro momento, esse conhecimento permitirá ao gestor visualizar
as unidades que demandam ações mais urgentes. Em um momento seguinte, servirá para
rastrear o progresso, ao longo do tempo, de uma Unidade de Conservação.
CONCLUSÃO
No Brasil, a Constituição Federal contempla a preocupação com o meio
ambiente, impondo, inclusive aos Tribunais de Contas, a responsabilidade pela sua
preservação, colocando a questão ambiental no rol de preocupações da auditoria
22
governamental. A própria Constituição reforça a necessidade de se observar a questão da
eficiência, da eficácia e da efetividade, também, na gestão do meio ambiente.
A auditoria ambiental pode tratar de uma grande quantidade de temas e
perspectivas e o caso prático apresentado demonstrou sua aplicabilidade no âmbito de uma
Entidade de Fiscalização Superior, voltada à Unidades de Conservação.
Foram definidos os requisitos e ferramentas necessários para se delinear o
modelo a ser testado, que provou atender às expectativas e encontra-se em condições de ser
aplicado às demais Unidades de Conservação do Município do Rio de Janeiro.
O trabalho realizado permitiu identificar uma séria carência, em relação à
gestão ambiental, traduzida na: ausência de metas em relação às UCs; falta
de um
planejamento prévio; inexistência de um sistema de monitoramento das ações
implementadas; falta de planos de manejo para as Unidades e respectivos entornos; baixa
qualificação dos gestores das UCs; e ausência de uma gestão integrada para o mosaico
identificado.
Possivelmente, essa carência é devida, inclusive, à escassez de pesquisas,
que abordem esse tema dentro do setor público, inclusive no tocante às Entidades de
Fiscalização Superior, notando-se um distanciamento, muito grande, entre o Controle
Externo e o meio ambiente, constituindo-se em um desafio a ser vencido.
A inexistência desta estrutura de planejamento e de monitoramento impede a
avaliação da eficácia, o desenvolvimento de ferramentas de controle e avaliação das ações,
racionalização na utilização dos recursos, bem como, dificulta a tomada de decisões e
adoção de políticas. A fim de auxiliar o gestor público neste tema, foi apresentado, a título
de sugestão, o algoritmo de um processo de monitoramento e avaliação para programas /
projetos.
A expectativa com o trabalho executado e com as ferramentas
disponibilizadas - algumas delas desenvolvidas, em conjunto, com os técnicos do programa
- foi auxiliar o gestor a criar uma estrutura para uma gestão ambiental mais consistente,
permitindo realizar, no futuro, auditorias operacionais de verificação da eficácia, eficiência,
economicidade e efetividade, com objetivos bem formulados, metas definidas, qualificando
ou quantificando as situações esperadas, com prazos estabelecidos, variáveis identificadas e
permitindo a construção de indicadores consistentes.
23
Dentro da ótica da auditoria, muito embora a presente pesquisa tenha
formalizado um modelo aplicável a Unidades de Conservação, ainda resta muito a fazer,
uma vez que, após a necessária implementação, poderá se dispor de uma base de dados, que
permita avaliar questões mais específicas, ligadas à eficácia, eficiência e efetividade na
proteção e conservação da biodiversidade, bem como, na manutenção das capacidades
produtivas dos ecossistemas.
É necessário, também, um feedback do processo, com a constante revisão
das normas vigentes e práticas desenvolvidas, onde a atualização permanente é
fundamental.
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