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Desafios no Ensino do
Direito Internacional Público
e do Direito da Integração
em Tempos de Globalização
CHALLENGES IN TEACHING PUBLIC
INTERNATIONAL LAW AND INTEGRATION
LAW IN TIMES OF GLOBALIZATION
Resumo Este artigo objetiva indicar desafios no ensino do direito internacional público e do direito da integração, em tempos de globalização, à luz das políticas de pesquisa e acadêmica da Universidade Metodista de Piracicaba (UNIMEP). São focados
alguns dos problemas econômicos e sociais presentes na era da globalização, sua influência na construção do direito internacional público e do direito da integração e as
limitações do ensino dessas disciplinas, tendo em vista as mudanças nas relações internacionais após o fim da Guerra Fria. Nesse sentido, é dado destaque ao questionamento acerca da eficácia do direito internacional público, particularmente diante do
descumprimento das resoluções do Conselho de Segurança da ONU, à necessidade de
ser resgatada a confiança no sistema das Nações Unidas, mediante a reforma do Conselho de Segurança, ao desafio da sobrevivência do Mercosul diante das negociações
para a formação da Alca, e, finalmente, à importância do direito comunitário e do chamamento à responsabilidade da União Européia, como possível paradigma de uma
globalização humanizada, e seu papel de fiel da balança de poder no atual sistema internacional.
Palavras-chave GLOBALIZAÇÃO – DIREITO INTERNACIONAL PÚBLICO – DIREITO
DA INTEGRAÇÃO – ENSINO JURÍDICO/UNIMEP.
Abstract The present article aims at presenting some challenges to the teaching of the
public international law and the integration law in times of globalization, in the light
of the research and academic policies of the Methodist University of Piracicaba
(UNIMEP). It focuses some of the economic and social problems of the globalization
era, its influence on the building of the public international law and the limitations to
the teaching of these disciplines, considering the changes in the international relationships after the end of the Cold War. In such sense, it emphasizes the questioning
on the efficacy of the public international law, particularly regarding the unfulfilment
of UN Security Council’s Resolutions; the need to recover the trust in the United
Nations’ system through the Security Council’s reform; the challenge of Mercosul’s
survival considering the negotiations for the creation of Nafta; and finally the importance of the community law and the call to the European Union’s responsibility, as
a possible paradigm of a humanized globalization and its role in keeping the power
balance in the present international system.
Keywords GLOBALIZATION – PUBLIC INTERNATIONAL LAW – INTEGRATION LAW
– LAW TEACHING/UNIMEP.
Impulso, Piracicaba, 14(33): 85-111, 2003
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JORGE LUÍS MIALHE
Universidade Metodista de
Piracicaba (UNIMEP, Brasil)
[email protected]
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INTRODUÇÃO
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lobalização é, de vários pontos de vista, uma falsa novidade. Instalou-se uma discussão nos meios acadêmicos dando nova roupagem a acontecimentos e tendências que constituem quase que a reedição de fenômenos como aqueles observados na expansão ultramarina européia, a partir do final do século XV.
É possível, por exemplo, fazer-se um paralelo entre o
início do fenômeno da globalização e o conceito de economia-mundo, concebido pelo historiador mais importante no século XX,
Fernand Braudel, integrante da missão universitária francesa responsável
pela edificação acadêmica da Faculdade de Filosofia, Letras e Ciências Humanas da USP, em 1934, e, posteriormente, professor na mais conceituada
academia francesa, o Collège de France, criado por François I no século
XVI. Para Braudel, na economia-mundo os Estados acumulavam riquezas e
investiam em grandes navegações como forma de expansão e, embrionariamente, começaram a busca por um único espaço de convivência numa Monarquia universal1 gerida pelo imperador Carlos V.
Foi, coincidentemente, no mesmo ano do descobrimento da América que nasceu um dos pais do direito internacional moderno, o frei dominicano espanhol Francisco de Vitória (1492-1546), defensor da idéia de
a sociedade internacional ser “orgânica e solidária”, o que conduz à concepção de que os Estados têm uma soberania limitada. É exatamente essa
soberania, como se aprende no primeiro ano das faculdades de direito,
um dos elementos constitutivos do Estado. Entretanto, esse modelo de
Estado moderno, decorrente da assinatura dos Tratados de Westphalia,2
passados 355 anos de sua assinatura está decrépito e moribundo, pois a
concepção clássica de soberania tornou-se anacrônica diante da globalização econômica desse fim de século.
Assim, como é possível a maioria dos autores brasileiros de teoria
geral do Estado, disciplina de base do direito internacional, continuar defendendo a existência de uma soberania do Estado, usando como principal fonte doutrinária Les Six Livres de la République, de Jean Bodin, em
pleno terceiro milênio? Como podem autores neo-hegelianos da teoria
geral do Estado insistirem na tese do monopólio do Estado nas relações
internacionais? Como podem pregar a soberania absoluta, a impossibilidade de o Estado sofrer limitações que não tenham origem na sua própria
1
De acordo com Braudel, “Depois da eleição de 1519, a política de Carlos V desgarra-se do solo, perdese em sonhos de monarquia universal (...). Sire – escrevia-lhe Guattinara –, depois da vossa eleição, agora
que Deus vos fez a prodigiosa graça de vos elevar acima de todos os reis e de todos os príncipes da cristandade, a um tal grau de poder, que só até aqui tinha conhecido o vosso predecessor Carlos Magno,
estais no caminho da monarquia universal, no ponto de reunir a cristandade sob um único pastor”
(BRAUDEL, 1984, p. 35).
2 Principal instrumento de direito internacional público, que pôs fim, em 1648, a três décadas de guerras
religiosas entre monarcas católicos e protestantes e definiu fronteiras e territórios (outro elemento constitutivo do Estado) na Europa moderna.
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vontade? Como é admissível, num cenário de
globalização econômica, caracterizada por um
alto grau de integração dos mercados, pela volatilização e virtualização dos capitais, pela drástica
redução do poder de intervenção dos Estados nacionais e pelo predomínio das atividades comerciais capitaneadas por empresas transnacionais,3
com poderes de dissolução das fronteiras; tratarem o elemento soberania de forma tão alienada?
O maior desafio do direito, conforme a
lição de Rüdiger, “esfarelado pela teoria pós-moderna”, está justamente em poder “contribuir
para a igualdade de condições ao desenvolvimento
da pluralidade de discursos. Ou seja, o direito deve
garantir o altera pars auditur”,4 um Estado que preserve, no mínimo, a paz com justiça social. Caso
contrário, para que serviria o Estado? Na visão
hobbesiana de contrato social, o Estado leviatânico garantiria a segurança do indivíduo, afastando-o dos perigos do estado de natureza, no qual
o homem era o lobo do homem e travava-se uma
guerra permanente de todos contra todos.
Paradoxalmente, o estado de natureza, de
Hobbes, aproxima-se muito do nosso cotidiano
– basta ler as matérias policiais estampadas na
grande imprensa para perceber a sociedade pagando um preço altíssimo por uma segurança
que, na esfera do dever ser, de Kelsen, deveria ser
garantida a todos os cidadãos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País, conforme redação
do caput do artigo 5.o da Constituição. Onerados
com uma das mais pesadas cargas tributárias do
planeta, eles são, todavia, alvos de uma crescente
escalada de violência urbana.
Jamais houve, na realidade, uma soberania
absoluta. Pelo simples fato de existir, a sociedade
internacional gera, naturalmente, restrições aos
atores que a integram. Se tais limitações não fossem criadas, a própria sociedade acabaria por desaparecer. Entretanto, as normas redutoras da soberania só funcionam quando aceitas pela maioria
3 De acordo com Mello, “o termo transnacionais é utilizado pela ONU,
uma vez que durante um largo período foram chamados de empresas
multinacionais, com o objetivo de ocultar que em mais de 80% delas a
matriz tinha a nacionalidade norte-americana” (MELLO, 1996, p. 15).
4 RÜDIGER, D. “Transformações do direito do trabalho na pósmodernidade”. In: LINDGREN ALVES et al., 2002, p. 192-193.
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ou, pelo menos, pelos mais poderosos. Esses ganham cada vez mais espaço na “macdonaldização”5 do direito, pois, nas palavras de Klaes,
a internacionalização dos campos jurídicos e a de áreas transnacionais nada mais
é do que a crescente dominação de um
modo particular de produção do direito,
que emergiu primeiramente nos EUA, tem
seu centro na empresa de direito, com
múltiplas propostas orientadas para o direito comercial (e empresarial), transcendendo o campo dos litígios e da preparação de documentos, incluindo a preparação de legislação e regulamentação administrativa, a prática de “lobing” e outras
práticas de advocacia não judiciais (...). A
partir deste aspecto do modelo norteamericano, surgiu, nos últimos vinte
anos, um novo tipo de jurista, que encontra-se cada vez mais dissociado da dimensão social do direito e mais imbuído de
sua dimensão técnica, reduzindo a prática
do direito a uma espécie de negócio, aproximando-o mais da realidade econômica e
financeira. A internacionalização do modelo jurídico norte-americano, o predomínio da língua inglesa e dos métodos legais anglo-saxões nos acordos contratuais
internacionais e nos processos de arbitramento levaram ao predomínio destes padrões nos procedimentos legais que governam as relações transfronteiriças em
todo o mundo.6
O direito internacional público e o direito
da integração têm ocupado, particularmente na
última década, lugar de destaque na formação do
jurista sintonizado com as complexas questões
econômicas, sociais, políticas e culturais decorrentes do relacionamento entre os diferentes povos, organizações não-governamentais, empresas
transnacionais e Estados-nações, atores atuando
no palco cujo cenário é o da economia globalizada.
5
Conforme expressão de Mitchel Lasser (“La MacDonaldisation du
discours juridiaire français”, in Archives de Philosophie du Droit, dedicados à americanização do direito. Paris: Ed. Dalloz, 2001, t. 45, p.
137-148).
6 KLAES, 1998, p. 191.
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Após o término da 2.ª Guerra Mundial, o
direito internacional público foi sensivelmente
revigorado. Parodiando Morin, podemos compará-lo ao som de um violino emergindo dos destroços das cidades destruídas pela insanidade humana: “Par-delà les guerres et les massacres, ce violon
qui chantait pour la pierre, pour les ruines, pour la
mort, me semblait annoncer l’avènement lointain
d’un âge de tendresse”.7
Todavia, a emergência do direito internacional público e a criação de um direito da integração
contribuíram para a alteração da base de soberania das nações. A globalização da sociedade capitalista, prossegue Klaes, “ao promover a mercantilização das relações sociais e dos campos jurídicos nacionais, vem abalando a ordem jurídico-política e as diferentes instituições estatais e civis
que a regulam, além de afetar a própria face do
Estado”.8 O Estado em tempos de globalização
perdeu ou reduziu os seus papéis, em matéria de
produção, política social, regulação econômica e
ordenamento territorial. Tal condição favoreceu,
nas palavras de Bourdieu, “a coerção econômica
disfarçada muitas vezes de razões jurídicas”, na
medida em que “o racionalismo das law firms,
grandes multinacionais jurídicas, impõe as tradições do direito americano ao planeta inteiro
(...) como expressão e uma caução de uma
arrogância ocidental que leva a agir como se alguns homens tivessem o monopólio da razão e
pudessem instituir-se (...) como polícia do mundo”.9 Nesse cenário, a nova divisão internacional
do trabalho, destaca Ciccolella, coloca os países
menos desenvolvidos diante de duas opções:
talecer a capacidade de decisão de nossos
países quanto ao seu novo modelo de
inserção internacional.10
Dificilmente, entretanto, uma ampla inserção
(política, econômica, social e cultural) do Mercosul
no cenário internacional será possível na atual
proposta em discussão para a formação da Alca,
pelas razões que serão posteriormente analisadas.
A globalização provocou o enfraquecimento do Estado e o surgimento de uma legalidade
supra-estatal que pode estar ou não comprometida com uma ética democrática e a transparência
nas relações internacionais. Habermas insiste na
necessidade de uma relação estreita entre o direito e a moral, como condição básica para a realização do projeto emancipatório da modernidade.
Sua crítica à visão weberiana aponta a submissão
“do conceito de direito a recortes positivistas a tal
ponto que a racionalização do direito pode passar
a minimizar o aspecto prático-moral (princípio
de fundamentação) e limitar-se a considerar exclusivamente seu aspecto cognitivo-instrumental
(princípio de positivação)”,11 muito ao gosto de
alguns juízes e ilustres operadores do direito que
se proclamam “escravos da lei”. Ora, como ensina Dallari,
Com alguma consciência esse juiz perceberia a contradição de um juiz-escravo e
saberia que um julgador só poderá ser justo se for independente. Um juiz não pode
ser escravo de ninguém nem de nada,
nem mesmo da lei (...) apenas formal, fabricada artificialmente pelos Legislativos,
sem qualquer preocupação com a justiça,
os direitos humanos fundamentais e os
interesses sociais. (...) A expressão mais
degenerada dessa deformação, que esconde o arbítrio de alguns homens atrás da
máscara só aparentemente neutra das leis,
é a corrupção grosseira de legisladores,
que em troca de dinheiro e de vantagens
pessoais vendem seu apoio a um projeto
de lei. (...) Como fica evidente, o juiz-escravo da lei tem grande possibilidade de
especialização produtiva mais ou menos
autônoma, com base em suas vantagens
competitivas, ou subcontratação desqualificada. No primeiro caso, obviamente, o
mais alentador, cabe assinalar que se observam fortes condicionamentos da parte
dos centros mundiais de poder. Diante
desses condicionamentos, os processos
de integração no Cone Sul poderiam for7
8
9
MORIN, 1990, p. 9.
KLAES, 1998, p. 191.
BOURDIEU, 1998, p. 31.
88
10
11
CICCOLELLA, 1996, p. 300.
HABERMAS apud WARAT & PÊPE, 1996, p. 84.
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ser, na realidade, escravo dos compradores de leis.12
subtração aos Estados do comércio internacional, seja porque este é constituído
sempre mais das trocas internas aos conglomerados e que ocorrem diretamente
entre eles, seja porque se desenrola segundo regras que dão vida a uma nova lex
mercatoria. A sua base é a business comunity, uma sociedade civil supranacional que
prescinde dos Estados, ergue-se sempre
mais autônoma e potente diante deles e
com seus movimentos uniformiza e subordina os ordenamentos e as decisões
deles. A manifestação mais significativa
disso é o desenvolvimento de um direito
civil internacional cuja fonte principal são
os contratos atípicos e cuja jurisdição é
consuetudinária. Um novo direito que se
unifica em continuação à unificação de
mercados e segue o critério das civilizações jurídicas afins.16
Nessa perspectiva, é de fundamental importância a existência de um direito internacional
que regule o mercado de forma eficiente. É moralmente inadmissível a ação livre e predatória do
capitalismo não domesticado por leis que levem
em consideração os pressupostos de justiça social.
A limitação jurídica do laissez-faire deve ser uma
constante preocupação dos operadores do direito. Nas palavras de Campilongo,
se o sistema jurídico estivesse por conta
da globalização, se confundindo com a
imposição da lei do mais forte, com os
procedimentos financeiros ou com as
práticas comerciais internacionais, ou seja, com o sistema econômico, não haveria
razão para que continuasse sendo chamado de direito ou para que se distinguisse
da economia. (...) reduzir o direito à economia ou à política é sucumbir a formas
difusas de autoritarismo.13
Diferentemente daqueles que acreditavam
que a queda do muro de Berlim tenha significado
o fim da história, vale lembrar, como Lafer, que “a
história não terminou, ao contrário, os conflitos
tendem a ser ainda mais complexos e integrais do
que ao tempo da Guerra Fria (...) a globalização
não elimina os termos da hegemonia e da desigualdade, mas os torna mais complexos”.14 Nesse
sentido, a recente declaração de Frei Betto destaca que “o neoliberalismo, a partir do momento
em que produziu a mercantilização do planeta,
fechou as portas da utopia”.15 É necessário, portanto, pensar no desafio da globalização da inclusão, não da exclusão. Devem ser produzidas, em
escala internacional, normas disciplinadoras do
mercado. Como observou Vacca, entre as décadas de 1970 e de 1990, a crise do modelo westphaliano de soberania acentuou-se graças à
12
DALLARI, 1996, p. 80-82.
CAMPILONGO, 1999, p. 92.
14 LAFER, 1995/1996, p. 68.
15 Entrevista à revista Veja, ed. 1.782, ano 35, n.o 50, 18/dez./2002, p.
14.
Nesse sentido, as disciplinas Direito Internacional Público e Direito da Integração, lecionadas nos cursos de graduação e pós-graduação
em direito da UNIMEP, deverão sempre estar inseridas “no universo da ética, garantir a indignação e o repúdio a práticas e políticas que coloquem a exclusão e a servidão dos indivíduos
como algo natural na organização de uma sociedade”.17 Deverão, ainda, reforçar os fundamentos
éticos presentes no projeto pedagógico dessa
universidade, quais sejam, aqueles comprometidos com a “construção da cidadania enquanto patrimônio coletivo da sociedade civil”, que “deve
ser compreendida como a utopia a ser buscada no
universo unimepiano e na relação com o conjunto da sociedade. Com isso, transforma-se numa
tese aberta como possibilidade de ação para a
transformação conjuntural e estrutural da sociedade, mas é precisa na negação da manutenção de
uma sociedade que relega o homem à condição
de objeto de exploração e opressão”.18
Para atingir tais objetivos, a reitoria da
UNIMEP não poupou esforços no sentido de
equipar a biblioteca do campus Taquaral com o
13
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16
17
18
VACCA, 1996, p. 74.
UNIMEP, 1998, p. 31-32.
UNIMEP, 1996, p. 21.
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que há de melhor em matéria de periódicos na
área de direito internacional público. Nessa esfera, certamente não existe, no interior do Estado
de São Paulo, acervo de tão alto nível disponível
aos alunos de graduação e pós-graduação. O resultado das pesquisas realizadas por alunos e professores, no primeiro ano de funcionamento do
Núcleo de Estudos de Direito e Relações Internacionais (NEDRI), do Programa de Mestrado em
Direito da UNIMEP,19 atesta a importância do
acervo bibliográfico em formação, importante
instigador de novas investigações em direito internacional. Assim, tendo como norteadores a
política de pesquisa e a política acadêmica da
UNIMEP, pretende-se indicar neste artigo alguns
desafios no ensino do direito internacional público e do direito da integração no contexto da
globalização.
Exatamente por conta desse artigo, a Comissão de Direito Internacional efetuou desde
1947 importantes estudos para codificar esse
ramo do direito. A Resolução 1.816 (XVII), reforçada pela Resolução 1.968 (XVIII), da Assembléia
Geral da ONU, afirma a pertinência do jurídico
para alcançar soluções duradouras aos graves problemas internacionais e destaca a necessidade da
ampliação e da difusão do ensino, do estudo, da
divulgação e de uma compreensão mais ampla do
direito internacional. Contudo, como bem identificou Miaille, os Estados, elementos basilares da
ordem internacional, são normalmente apresentados, na literatura de direito internacional público,
apenas sob a aparência jurídica; nunca os
autores se preocupam em saber qual o seu
conteúdo de classe real. Há Estados grandes e pequenos, mas sempre definidos da
mesma maneira; o resto pertence aos sociólogos ou aos politicólogos – na verdade! Ao darem, assim, uma imagem mais
amável, mais sorridente da sociedade internacional, quer dizer, ao porem o acento sobre a homogeneidade dessa sociedade, os autores fazem mais do que simplificar a realidade: eles a falseiam. Com efeito, deixa de se compreender então como
os conflitos podem surgir num mundo
aparentemente tão estável.22
O ENSINO DO DIREITO INTERNACIONAL
PÚBLICO NA ERA DO “TALIBUSH”
O termo Talibush é da autoria do profeta
Leonardo Boff20 e sintetiza, muito bem, a dificuldade no processo de ensino-aprendizagem do direito internacional público diante dos fundamentalismos que dominam, de um lado, as ações dos
terroristas e, de outro, a resposta do governo de
George Walker Bush. Ambas as partes pecam
pela intolerância e pela lógica linear absolutamente incompatíveis com a promoção do direito internacional, conforme indicado na letra “a”, do
inciso 1, do artigo 13 da Carta da ONU: “A Assembléia Geral iniciará estudos e fará recomendações destinadas a promover a cooperação internacional no terreno político e incentivar o desenvolvimento progressivo do direito internacional e
de sua codificação”.21
19 Cf. os artigos dos membros do NEDRI/UNIMEP, mestrandos Érika
Seguchi, Rogério Duarte Fernandes dos Passos e Rui Aurélio de
Lacerda Badaró, publicados nos Cadernos de Direito, 1 (2), 2002, e a
recente dissertação de mestrado defendida por Antonio José Iatarola.
20 Em palestra proferida no Teatro UNIMEP em 28/set./2002.
21 Carta de São Francisco, assinada em 26/jun./1945, aprovada pelo
decreto-lei n.o 7.935, de 4/set./1945. Ratificado pelo governo brasileiro
em 12/set./1945 e promulgada pelo decreto n.o 19.841, de 22/out./
1945.
90
Outro embaraço no ensino do direito internacional diz respeito, particularmente, à falta
de eficácia das resoluções23 do Conselho de Segurança da ONU, sobretudo no tocante aos conflitos na Palestina e aos atentados às liberdades
22
MIAILLE, 1979, p. 130.
Como lembra Chemillier-Gendreau, “une importance essentiale a
longtemps été attribué aux catégories formelles. Et um ensemble de textes
relevant de certains organes ou de certaines catégories (par exemple, les
résolutions, et plutôt de l’Assemblée Genérales des Nations Unies ou de la
CNUCEC) a été qualifié de soft-law (‘droit-mou’) ou encore droit programmatoire. Mais cette analyse ne rend pas compte des réalités et certains
traités internationaux (qui devaient être du ‘droit dur’), ou parties de
traités, restent ineffectives ou le deviennent, y compris certains articles de
la Charte des Nations Unies, ainsi que de nombreuses résolutions du
Conseil de Sécurité. A l’inverse, certaines résolutions, y compris d’organes
faibles, sont vite et bien appliquées. La distinction traverse l’emsemble des
formes juridiques et la surproduction incantatoire (et inassurée de ses
résultats) relève d’un procédé de guidage particulier” (CHEMILLIERGENDREAU, 1995, p. 63).
23
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fundamentais. Por exemplo, no dia 19 de janeiro
de 2002, o governo de Ariel Sharon deu provas
definitivas de que o governo de Israel não tem limites, nem bom senso, na resposta aos atentados
praticados por alguns palestinos desinteressados
em cumprir as determinações de 1988, do Conselho Nacional Palestino, sobre rejeitar e condenar o terrorismo em todas as suas formas, bem
como aceitar as resoluções da ONU adotadas desde 1947. Naquele ano, a ONU propôs a partilha
da Palestina, atribuindo aproximadamente 56,5%
do seu território ao futuro Estado judeu e por
volta de 42,9% ao futuro Estado palestino, concedendo status internacional à cidade de Jerusalém, que, em razão da sua importância religiosa e
política, passaria a ser administrada pela própria
ONU.
O artigo 33 da Carta da ONU afirma que
“as partes em uma controvérsia, que possa constituir uma ameaça à paz e à segurança internacionais,
procurarão, antes de tudo, chegar a uma solução
por negociação, inquérito, mediação, conciliação,
arbitragem, solução judicial, recurso a entidades
ou acordos regionais, ou a qualquer outro meio
pacífico à sua escolha”.24 Infelizmente, a lógica linear de Sharon, ao responder com operações de
guerra aos atentados, só fez aumentar a reação
daqueles palestinos que não reconhecem Yasser
Arafat como representante legítimo da Autoridade Palestina e, tampouco, acreditam na negociação de uma solução pacífica para os conflitos no
Oriente Médio. Nesse particular, Sharon e os terroristas possuem algo em comum: ambos não desejam a paz.
Sharon ignora totalmente as regras comezinhas de direito internacional, responde ao dano
causado pelas ações terroristas de forma assimétrica. O governo israelense não aplica apenas a lei
do talião, vai além: utiliza mísseis contra pedras.
Tamanha desproporção do “direito de resposta”
lembra as ações dos alemães durante a ocupação
da França. A resposta dada pelos nazistas, a partir
dos atentados praticados pela Resistência em
1941, foi a aplicação da velha teoria germânica da
responsabilidade coletiva do clã e da tribo. Como
destaca Agulhon,25 para cada soldado alemão
morto pela Resistência, 50 franceses deveriam pagar pelo dano causado.
A raison d’Etat israelense baseada no “olho
por olho”, na demolição de dezenas de habitações civis como resposta aos atentados cometidos por “homens-bomba” e, em seguida, a
“prisão domiciliar” de Arafat acompanhada da
explosão da sede da Rádio Voz Palestina, em Ramallah, empreendida pelo Exército de Israel, são
demonstrações inequívocas do desrespeito do
governo israelense à liberdade de locomoção e de
expressão. Tais atitudes colocam os docentes de
direito internacional público na incômoda posição de ter que justificar aos seus alunos que a efetividade do seu objeto de estudo depende, em
grande medida, da boa vontade dos Estados, do
respeito, nas palavras de Villey, às regras de moralidade:
L’art “d’attribuer à chacun le sien” n’est pas
aplicable aux rapports internationaux.
Dans le conflit entre Israël et ses voisins,
nous serions en peine d’affirmer à qui revient
selon la justice tel des morceaux disputes de la
Palestine. La commnunauté entre nations
est trop vague, inorganisée, pour que la
question reçoive une réponse. Pas de place
pour le jeu de la justice strictement dite.
Que peut-on demander à Israël et ses ennemis? De respecter certaines lois communes qui sont règles de moralité (c’est-à-dire
de justice “générale”). On leur demande de
ne pas torturer, de ne pas bombarder des civils ou prendre des otages, de montrer um
certain esprit de paix, um minimum d’humanité – et, dans la mesure du possible, si
les choses n’ont pas trop changé, d’observer
les trêves, les traités, de tenir leurs promesses. Application d’une certaine morale comune, sauf à tenir compte du rapport des
forces en présence. Observant les activités
de M. Kissinger, nous em retirons l’impression que ce genre de problème relève de la
24
CARTA DA ONU, 1945, art. 33, in MAROTTA RANGEL, 1981,
p. 23.
Impulso, Piracicaba, 14(33): 85-111, 2003
25
AGULHON, 1997, p. 134.
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politique, de la diplomatie, plutôt que du
droit au sens strict.26
Entretanto, aqueles que criticam a fragilidade e a especificidade do direito internacional público, bem como suas formas menos elaboradas,
desacompanhadas, muitas vezes, da garantia estatal, como no direito interno, esquecem que a efetividade da norma no direito interno depende,
também, da vontade política do Estado, v.g. a impunidade que grassa em terra brasilis. Em síntese,
ruim com o direito internacional público, pior
sem ele.
A esperança e a fé na capacidade humana de
buscar o diálogo, a via diplomática, mesmo em situações adversas, cada vez mais impulsiona paradoxalmente as novas gerações de estudantes de
direito e de relações internacionais a pesquisar alternativas ao encaminhamento de soluções nos
conflitos internacionais. Eco afirma que “talvez
tenhamos chegado ao ponto em que a humanidade começa a perceber a necessidade de transformar a guerra em tabu (...) é dever intelectual
proclamar a impossibilidade da guerra (...) o primeiro dever é dizer que a guerra, hoje, anula qualquer iniciativa humana”.27 Prova disso é o grande
interesse demonstrado pelo estudo do instituto
da arbitragem internacional, pública e privada, e
de sua prática na busca de soluções pacíficas de
controvérsias. Um elemento fundamental para o
sucesso da arbitragem reside na fiducia depositada nos árbitros pelas partes. Sem ela, qualquer
tentativa de solução estaria fatalmente condenada
ao fracasso.
Não seria, pois, o caso de restabelecer-se as
condições minimamente adequadas para que a
confiança no direito internacional reconquistasse
o seu lugar nesse novo milênio? Seria esse um dos
principais desafios políticos na reestruturação do
único organismo multilateral, de caráter universal, a Organização das Nações Unidas, baseado
não nos “valores” do mercado, mas na cooperação e numa ética internacionalmente aceita pelos
cidadãos dos seus 190 Estados-membros? É im26
27
VILLEY, 1975, p. 86.
ECO, 1998, p. 26.
92
perioso reconhecer que o direito internacional
público tenha “a primazia na condução das relações internacionais e que suas normas sejam as
que regulem os diversos processos internacionais”.28 Esse parece ter sido um compromisso assumido pelo presidente Luiz Inácio Lula da Silva
no seu discurso de posse, ao defender que
as resoluções do Conselho de Segurança
devem ser fielmente cumpridas. Crises internacionais, como a do Oriente Médio,
devem ser resolvidas por meios pacíficos e
pela negociação. Defenderemos um Conselho de Segurança reformado, representativo da realidade contemporânea, com países desenvolvidos e em desenvolvimento
das várias regiões do mundo. Enfrentaremos os desafios da hora atual, como o terrorismo e o crime organizado, valendo-nos
da cooperação internacional e com base
nos princípios do multilateralismo e do
Direito Internacional.29
Atualmente, nas relações internacionais, algumas atitudes e discursos belicistas pregam a intolerância, o choque, e não o diálogo entre
civilizações, o combate ao denominado “eixo do
mal”, ignorando os mecanismos de soluções de
controvérsias adotados pela ONU, cujo primeiro
propósito é, exatamente, manter a paz e a segurança internacionais.30 Ao mesmo tempo, essa
organização internacional deve, ainda, desenvolver relações amistosas entre as nações, baseadas
no respeito ao princípio de igualdade de direito e
de autodeterminação dos povos, conseguir uma
cooperação internacional de caráter econômico,
social, cultural ou humanitário, promover e estimular o respeito aos direitos humanos e às liberdades fundamentais para todos, sem distinção de
raça, sexo, língua ou religião, e ser um centro destinado a harmonizar a ação das nações para a consecução desses objetivos comuns.
28 Segundo Seminário sobre la Enseñanza Del Derecho Internacional,
Informe Final. Bogotá: OEA, 1979, p. 24, apud MAROTTA RANGEL, 1981, p. XVI.
29
Capturado em <http://www.estado.estadao.com.br/editorias/
2003/01/02/pol058.html>. Acesso em: 2/jan./2003.
30 CARTA DA ONU, 1945, art. 1.o, in MAROTTA RANGEL, 1981,
p. 15.
Impulso, Piracicaba, 14(33): 85-111, 2003
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Os Estados são juridicamente iguais, diferindo apenas em seu sistema econômico, político
e no poder militar. Essas diferenças é que determinam o sistema internacional assimétrico a serviço da hegemonia estadunidense. Porém, o direito internacional nasceu no século XVII exatamente para afastar a idéia de que apenas uma
nação ou um grupo restrito de nações pudesse,
de modo arrogante, ditar simplesmente suas normas ao resto do mundo. Um dos pais do direito
internacional, o holandês Hugo Grotius – autor
do clássico De Jure Belli ac Pacis, publicado em
1625 –, teórico de um direito natural racional, defensor da liberdade do comércio internacional, da
guerra justa31 (como forma de legítima defesa) e
do respeito à alteridade, tinha certamente uma visão mais clara e equilibrada das relações internacionais do que os atuais assessores do homem
que, desafortunadamente, comanda hoje em dia
o país mais poderoso do mundo.
Como é possível preservar o multilateralismo e o direito internacional clássico diante da
mudança de paradigma, muito bem analisada por
Hardt e Negri, da soberania estatal para a soberania imperial, esse “novo registro de autoridade”
capaz de promover “a transição a que estamos assistindo, da lei internacional tradicional, que era
definida por contratos e tratados, para a definição
e constituição de um novo poder soberano e supranacional”?32 Na percepção desses autores,
cada sistema jurídico é, de certa maneira,
a cristalização de um conjunto de valores
específicos, pois a ética faz parte da materialidade de qualquer fundação jurídica,
mas o Império – e em particular a tradição
romana de direito imperial – é peculiar na
medida em que leva ao extremo a coincidência e a universalidade do ético e do ju31 A primeira distinção entre “guerra justa” e “guerra injusta” é de
Santo Agostinho, mas foi com São Tomás de Aquino que se conceberam três condições necessárias para tornar “justa” uma guerra: sua
declaração deveria ser empreendida por quem tivesse autoridade para
tanto, era preciso uma “causa justa” e a guerra teria de ser empregada
com a “intenção correta” de fazer o bem e alcançar a paz. Os tomistas
posteriores acrescentariam uma quarta condição, a de que a guerra
fosse empreendida debito modo, com meios adequados e, portanto,
apropriadamente limitados.
32 HARDT & NEGRI, 2001, p. 27.
Impulso, Piracicaba, 14(33): 85-111, 2003
rídico: no Império há paz, no Império há
garantia de justiça para todos. O conceito
de Império é apresentado como um conceito global, sob a direção de um único
maestro, um poder unitário que mantém
a paz social e produz suas verdades éticas.
E, para atingir esses objetivos, ao poder
único é dada a força necessária para conduzir, quando preciso for, “guerras justas”
nas fronteiras contra os bárbaros e, no
plano interno, contra os rebeldes.33
A sociedade tem necessidade de uma orientação ética e política que subordine a economia à
política, por intermédio, inclusive, de um ordenamento jurídico internacional claro e eficaz, limitador desse lassez-faire sans frontières. Os problemas da globalização exigem uma solução que só
pode vir das autoridades públicas cujos poderes,
constituição e meios de ação tomaram também
dimensões mundiais, principalmente no âmbito
das organizações internacionais, capítulo integrante do estudo do direito internacional público. Não obstante, deve ser destacada, de forma
complementar à ação pública, a crescente militância internacional das ONGs, porta-vozes da sociedade civil internacional, que ocupam o espaço de
interlocutores dos Estados e das organizações internacionais, na busca de soluções, legitimamente
respaldadas, para os problemas na esfera do direito e das relações internacionais.
O MERCOSUL DIANTE DAS
NEGOCIAÇÕES SOBRE A ALCA
Outro desafio no ensino do direito internacional e do direito da integração é tentar compreender a inserção jurídica do Brasil no Mercosul diante do processo de negociação da Área de
Livre Comércio das Américas (Alca), concebida
pelos EUA.
Os EUA, historicamente, jamais reconheceram em sua política externa a existência de uma
autoridade política internacional hierarquicamente superior à autoridade do Estado. Sempre consideraram a possibilidade da existência de paz no
33
Ibid., p. 27.
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concerto das nações, desde que subordinada aos
seus interesses domésticos. Como bem preleciona Maria da Conceição Tavares,
No estágio atual da arrogância, ignorância
e autismo dos vários senhores que disputam o poder na capital do Império, é impossível estabelecer qualquer ordem jurídica global – quanto a direitos humanos, a
energia, a ambiente ou a negociação das
dívidas. Eles não aceitam nenhuma regra
universal que se aplique aos próprios EUA
e consideram-se os defensores “naturais”
da civilização ocidental.34
Em 1991, por ocasião da assinatura do Rose
Garden Agreement/Acordo Mercosul EUA
(4+1), ficou assim decidido, conforme seu artigo
9.o, § 2.o:
Em qualquer momento depois que o
mercado comum, em processo de formação pela Argentina, Brasil, Paraguai e
Uruguai, ou órgão por ele constituído,
adquirir capacidade jurídica para celebrar
acordos internacionais, em representação
do mercado comum, este Acordo poderá
ser substituído por um outro assinado pelos EUA e pelo referido mercado comum,
através de representantes devidamente
autorizados para esta finalidade.
Todavia, com a assinatura do Tratado de
Assunção, em vez de acordos concluídos individualmente por cada um dos Estados-partes no
formato “4+1”, a personalidade jurídica de direito internacional do Mercosul, prevista no artigo
34 do Protocolo de Ouro Preto de 1994, permitiu à negociação do Mercosul passar a ser feita no
formato “1+1”. Nesse particular, registra Silva:
foi a União Européia que estabeleceu
como requisito, para negociar um Acordo
Quadro Inter-regional com o Mercosul,
que este tivesse personalidade jurídica e
que, por conseguinte, a negociação fosse
realizada no formato “1+1”. Embora pareça um detalhe menor, essa exigência
apresenta significativa relevância, especialmente quando se está recebendo, em contrapartida, uma proposta, por parte dos
EUA, que estabelecia justamente o contrário: o Mercosul não como entidade, mas
os quatro países, com suas respectivas individualidades, negociando com os EUA,
segundo os moldes ditados pela estratégia
estadunidense de centro-e-raio.35
A capacidade de os Estados mercosulinos
resistirem aos apelos de atratividade do Nafta não
elidiu, todavia, o propósito norte-americano de
persistir no enfraquecimento do poder de articulação do Cone Sul. Em 1994, reunidos em Miami, os chefes de governo de 34 países do Hemisfério Ocidental pactuaram negociar a criação
de uma Área de Livre Comércio das Américas
(Alca) até 2005. A iniciativa foi comandada pelos
EUA, aparentemente incomodados com a aproximação da União Européia do Mercosul. Nesse
particular, é impossível deixar de observar, mesmo que superficialmente, um certo desafio à
mensagem dirigida ao Congresso norte-americano pelo presidente Monroe, em 2 de dezembro
de 1823. Ele afirmava ser “impossível que as potências aliadas” – entenda-se a Europa – “estendam seu sistema político a qualquer parte dos
continentes americanos, sem por em perigo a
nossa paz” – entenda-se a dos EUA – “e segurança, nem se pode supor que nossos irmãos do Sul
o adotassem de livre vontade, caso os abandonássemos a sua própria sorte”.36
Oliveira Lima,37 o “diplomata rebelde”, em
sua obra Pan-Americanismo, publicada em 1907,
já alertava para os perigos dessa doutrina, revigorada pelo big steack do presidente Theodore
Roosevelt, autor da “pérola”: “Estou procurando
o mínimo de interferência necessária para tornálos bons”.38 Para Oliveira Lima, “o monroísmo
não é, pois, panacéia sem perigos, e de outra banda não constitui, por enquanto, princípio reconhecido do direito internacional, mesmo ameri35
36
37
34
TAVARES, 2002.
94
38
SILVA, 1999, p. 128.
Apud MELLO, 1950, p. 19.
LIMA, 1980, p. 35.
Apud SCHOULTZ, 2000, p. 203.
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cano (...). As disposições do direito das gentes
têm que se derivar de um acordo internacional”,
e não de um “direito do mais forte que Roosevelt
quer fazer lei deste mundo que Colombo descobriu para maior proveito e glória da raça anglo-saxônica”.39
O plano dos EUA de estabelecer a Alca partindo de uma simples extensão do Nafta não
atende aos interesses do Mercosul, que, na visão
de Castells, “vem confirmando sua independência na América do Sul por meio de aumentos significativos no volume de transações comerciais
com a Europa em relação aos Estados Unidos”.40
O acordo hemisférico só terá validade se levar em
conta a questão multilateral protegida pela OMC e
a agenda de compromissos negociada em 1995
pelo Tratado de Madri com a União Européia –
tendo como foco principal a criação de uma Zona
de Livre Comércio em 2005. Parece pouco provável que o Brasil venha a ter maior acesso ao
mercado norte-americano, via Alca, do que aquele obtido durante as últimas negociações realizadas no âmbito da OMC e da União Européia.41
Os parceiros da Alca deverão avaliar se as
normas propostas e colocadas em discussão protegem adequadamente seus interesses, se lhes
convêm e se, por isso, podem ou devem aceitálas. Uma tendência de todos os movimentos de
integração, observa Baptista,42 tem sido a
harmonização do direito que pode descaracterizar
a cultura jurídica dos Estados, levando à criação de
um modo de pensar único,43 em geral o de quem
detém a hegemonia. Esse fenômeno poderia
ocorrer na Alca.
Como destaca Belligni, o conceito de hegemonia não é “um conceito jurídico, de direito público ou privado internacional; implica antes uma
relação interestatal de potência, que prescinde de
39
LIMA, 1980, p. 35.
CASTELLS, 1999, p. 312.
41 Cf. CAPARELLI, 2001, p. 38.
42 BAPTISTA, 1999, p. 174.
43 A lógica do pensamento único parece ter atingido, com Huntington, seu ápice. Prova disso é a afirmação dele de que o êxito do processo de absorção do México no Nafta “a longo prazo depende
essencialmente da capacidade do México de se redefinir culturalmente de
latino-americano para norte-americano” (HUNTINGTON, 1998,
p.156, grifos acrescidos).
40
Impulso, Piracicaba, 14(33): 85-111, 2003
uma clara regulamentação jurídica”,44 mas que,
acrescenta Dupas, diz respeito “a liderança associada à capacidade de um Estado de se apresentar
como o portador de um interesse geral e ser assim percebido pelos outros”.45 Para esse autor,
a nação hegemônica é aquela que conduz
o sistema de nações a uma direção desejada por ela, mas, ao fazê-lo, consegue ser
percebida como buscando o interesse geral. Para tanto, as soluções oferecidas pela
nação hegemônica devem criar contínuas
condições de governabilidade mundial,
respondendo à demanda das outras
nações pressionadas por suas próprias
tensões. Se isso nunca ocorrer, hegemonia
transforma-se em tirania e só poderá ser
mantida com grande coerção.46
Diante dessa hipótese, vale lembrar, com
Kuttner, que “uma política democrática opera necessariamente no plano do Estado nacional. Sou
cidadão e eleitor nos Estados Unidos da América, não da República do Nafta. (...) é bom que
não exista um governo global: pode ser que eu
não gostasse dele e ele não gostasse de mim”.47
Todavia, os acordos intergovernamentais não colocam em jogo a responsabilidade do Estado somente para com os demais signatários, como
também diante dos seus cidadãos. Nesse ponto o
impacto da Alca pode se fazer sentir de modo
pungente. As pessoas não estão informadas suficientemente sobre o que vem sendo discutido e
como estão sendo elaboradas as minutas que servirão de base para a celebração do acordo.
No estágio atual das conversações, esperase que o déficit de controle democrático das negociações da Alca seja eliminado no atual governo. A transparência é um dever do Estado e um
direito do cidadão, que, naturalmente, arcará com
o ônus de todo o processo. A perda da soberania
pode se agravar com o advento da Alca, pois,
com a globalização do direito, vem ocorrendo o
esgarçamento do monopólio legislativo do Esta44
45
46
47
In: BOBBIO, 1992, p. 579.
DUPAS, 2002, p. 17.
Ibid., p. 17 (grifo acrescido).
KUTTNER, 1998, p. 21.
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do. Os textos da Segunda Minuta de Acordo da
Alca,48 com confidencialidade anulada em 1.o de
novembro de 2002, disponibilizados no site do
Ministério das Relações Exteriores,49 são confusos na medida em que indicam uma considerável
variedade de redações alternativas, estampadas
entre colchetes, na maioria dos artigos, em todos
os 15 capítulos das minutas, sem exceção. Nos
esboços das minutas, cujo traço comum parece
ser a dubiedade, foram estabelecidos parâmetros
ou princípios gerais, a serem observados tanto na
prática do dia-a-dia do comércio como na edição
de novas normas.
Via de regra, os artigos mostram-se, por um
lado, extremamente detalhistas quando são tocados os interesses sensíveis do establishment e, por
outro lado, muito vagos e confusos ao anunciar a
relação entre os Estados-membros da Alca como
assentada no “tratamento justo e eqüitativo (...)
acorde com o direito internacional”,50 historicamente ignorado pelos Estados Unidos. Para Tavares, os EUA
quando falam de “livre mercado”, leia-se
defesa do mercado deles: o interno e o de
milhares de filiais norte-americanas no
exterior. Quando falam em déficit do balanço de pagamentos e risco cambial, leiase o dos outros. (...) quem perde são os
outros países, já que a desregulamentação
das contas de capital e das praças financeiras nacionais é um mecanismo de arbitragem de perdas a favor do centro.51
com a “confidencialidade” e a “transparência”,
prevêem que:
208. Toda a documentação e os atos vinculados ao procedimento estabelecido no
presente capítulo, inclusive as audiências
perante o grupo neutro, deliberações [o
relatório preliminar] e todos os escritos e
as comunicações feitas ao grupo, bem
como as sessões do grupo neutro [e de
órgãos de apelação], terão confidencialidade [exceto os relatórios finais].52
209. [Em nenhum caso uma organização,
um indivíduo ou grupo de indivíduos, por
iniciativa própria, poderá apresentar, em
qualquer fase do procedimento, uma comunicação ou escrito, ou comparecer às
audiências do grupo neutro.]53
Os parágrafos 208 e 209 admitem uma confidencialidade que impossibilita o acompanhamento do andamento do processo de solução de
controvérsias pari passu, em suas várias fases, pela
opinião pública dos países do hemisfério. Por sinal, a ausência de transparência no encaminhamento das discussões sobre a Alca parece ser uma
das características mais marcantes do verdadeiro
fosso cavado entre a sociedade civil e os governos
que deveriam representá-la nas negociações do
acordo. Entretanto, essa posição é amenizada no
texto do parágrafo 210, do mesmo capítulo, sobre solução de controvérsias, uma vez que dispõe:
210. [Todas as notificações estipuladas no
presente Capítulo, todos os documentos
apresentados com relação aos procedimentos previstos no presente capítulo, o
relatório final e as decisões procedimentais dos grupos neutros serão disponibilizados ao público, salvo se tais documentos contiverem informação comercial
confidencial conforme definida no presente Artigo. Além disso, o público será
imediatamente notificado após o estabelecimento do grupo neutro. O grupo
São inúmeros os problemas identificados a
partir da leitura das minutas. O capítulo sobre solução de controvérsias, por exemplo, prima pela
ausência de eqüidade. Inexiste, em seu bojo, qualquer esboço do denominado “Código de Conduta”, previsto na letra “c”, do parágrafo 65, do
artigo 12 (referente à “lista dos integrantes do
grupo neutro”, ma non troppo!). Paralelamente, os
parágrafos 208 e 209, do artigo 39, preocupados
48
FTTA.TNC/w/133/Rev.2.
Segunda Minuta de Acordo da Alca. <www.mre.gov.br>. Acesso
em: 31/jan./2003.
50 Art. 6.o da minuta sobre investimentos.
51 TAVARES, 2002.
49
96
52
Minuta da Segunda Minuta de Acordo da Alca. Capítulo sobre solução de controvérsias.
Idem.
53
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neutro realizará suas deliberações em caráter privativo. As audiências do grupo
neutro serão abertas ao público, a não ser
se necessário para se impedir a divulgação
de informação confidencial conforme definido no presente artigo. Os documentos apresentados por escrito pelas Partes
da controvérsia e pelas demais Partes que
intervierem na controvérsia e qualquer
outro documento apresentado conforme
previsto no presente artigo serão dados a
conhecer ao público imediatamente.]54
Também quanto ao capítulo sobre solução
de controvérsias, o parágrafo 267, do Anexo XX,
referente às despesas processuais decorrentes da
remuneração e do pagamento de despesas da
“Comissão de Conciliação”, não leva em
consideração a situação dos países pequenos e
sem recursos para arcar com tais encargos. Esse
dispositivo reproduz, em escala internacional, a
triste realidade observada no interior da maioria
dos Estados americanos: a elitização dos serviços
judiciários e, na lição de Dallari, afastando-se o
direito da justiça.55 As despesas correndo por
conta dos Estados afastariam do sistema de conciliação, por falta de recursos, os países pobres, a
menos que recebessem “auxílio” dos países mais
poderosos, os quais, com certa freqüência, exercitam pressões e influências, de caráter econômico e político, nas decisões de organismos multilaterais.
Nesse sentido, a mais escandalosa ocorrência noticiada56 foi o caso “OPAQ-Bustani”, em
que os representantes dos países pobres, membros da Organização para a Proibição das Armas
Químicas (OPAQ), sediada em Haia, tiveram suas
despesas de viagem pagas, por Washington, para
apoiar a manobra dos Estados Unidos visando à
destituição do diplomata brasileiro João Maurício
Bustani da condição de secretário-geral da OPAQ
e, recentemente,57 indicado para assumir o posto
de embaixador do Brasil na Corte de St. James.
54
55
56
57
Idem.
DALLARI, 1996, p. 82-83.
Cf. O Estado de S.Paulo, 21/abr./2002, p. A25.
Cf. O Estado de S.Paulo, 13/jan./2003, p. A19.
Impulso, Piracicaba, 14(33): 85-111, 2003
As despesas, inclusive de viagens e diárias,
das pessoas que venham a integrar a “Comissão
de Conciliação” deveriam ser cobertas com recursos do orçamento da Alca. Essa previsão está
contida no parágrafo 268, do citado Anexo XX,
tão-somente para a cobertura das despesas dos
“grupos neutros” e do “órgão de Apelação”.
Como foi divulgado na imprensa, o governo brasileiro deverá ainda, na próxima reunião preparatória da Alca,
apresentar apenas uma proposta parcial
para a Área de Livre Comércio das Américas (Alca) no dia 15 de fevereiro, prazo
fixado para apresentação de ofertas de liberalização de comércio no hemisfério.
Em uma reunião encerrada na noite de
ontem, os quatro ministros que lidam
com esse tema decidiram encaminhar só
propostas sobre como se dará a liberalização do mercado brasileiro no setor de
bens agrícolas e industriais, depois de novas consultas com a iniciativa privada. (...)
Os tópicos que o governo considera mais
delicados, como compras governamentais
e investimentos, serão decididos com
maior cautela e “devem continuar a ser
objeto de reflexão”, de acordo com nota
divulgada pelo Itamaraty. (...) Tanto
Amorim quanto o secretário-geral das
Relações Exteriores, Samuel Pinheiro
Guimarães, vêm ressaltando desde que assumiram a cúpula do Itamaraty que temas
como compras governamentais e investimentos devem ser analisados com extremo cuidado pelo Brasil e seus sócios na
negociação da Alca. Nos textos preliminares, existem cláusulas que poderiam, na
visão dos diplomatas, interferir na soberania nacional. Nem mesmo no âmbito do
Mercosul, existe uma posição fechada sobre investimentos, compras governamentais e serviços.58
As análises de todas as minutas do Acordo
da Alca, que tiveram suas confidencialidades anuladas, realizadas em conjunto com os alunos (ad58
Cf. O Estado de S.Paulo, 21/jan./2003, p. A20.
97
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vogados especialistas em direito internacional,
tributário, bancário, processual, ambiental e do
turismo) da disciplina de direito da integração: o
Mercosul diante da Alca, do Programa de Mestrado em Direito da UNIMEP, oferecida no segundo semestre de 2002, apontam no sentido da
estruturação não de um direito da integração,
como almejam os parceiros do Mercosul, e sim
de um direito da “entregação”. Ao contrário do
Mercosul, que colocou para si, como objetivo, a
harmonização do direito, no modelo da Alca tal
harmonização não será visada, mas terá seu lugar
ocupado pela exigência de que os Estados-membros respeitem a regra do tratamento nacional e
evitem a imposição de novas restrições comerciais.
Enquanto o Mercosul busca a formação de
uma união aduaneira, na qual circulem livremente
todos os fatores de produção (capital, tecnologia,
mão-de-obra e serviços) e existam órgãos com
atribuições supranacionais, encarregados de harmonizar as políticas econômicas e sociais dos países integrados, inclusive com a colaboração de
políticas comuns, a Alca almeja a constituição de
uma simples zona de livre comércio, com a eliminação das tarifas que incidem sobre importações aduaneiras e as restrições que impedem a livre circulação de produtos originários dos países
da área. Finalmente, cabe concluir, com Lafer,
que
a Alca não é destino para o Brasil, mas sim
uma opção. Se as negociações em curso
resultarem na elaboração de um texto de
acordo para o estabelecimento de uma
área de livre comércio nas Américas, o
Brasil poderá no devido momento decidir
voluntariamente, a partir de sua própria
avaliação do interesse nacional, se lhe
convém ou não participar do esquema de
livre comércio hemisférico.59
Para tanto é indispensável, após uma ampla
campanha de esclarecimento e debates, em todos
os setores da sociedade dos países membros do
Mercosul, a convocação de um plebiscito oficial e
59
LAFER, 2001.
98
a decisão soberana dos cidadãos desses Estados
sobre se os seus países deverão ou não aderir à
Alca.
A UNIÃO EUROPÉIA E O DIREITO
COMUNITÁRIO: PARADIGMA PARA
O MERCOSUL?
Pelas características do seu processo de integração, a União Européia tornou-se um laboratório de ricas experiências jurídicas que podem
em muito contribuir para o estudo sobre a passagem do direito internacional público para o direito supranacional, consubstanciado no direito
comunitário, cuja lógica interna deve ser compreendida pelas novas gerações de estudantes de
direito globalizados, cada vez mais próximos de
uma atuação conjunta com seus futuros colegas
de profissão, operadores do direito, estabelecidos
no outro lado do Atlântico. Nesse sentido, o primeiro desafio do estudante de direito da integração é compreender a formação da União Européia e conhecer as fontes do direito comunitário.
A gênese da União Européia, estágio
contemporâneo da evolução da Comunidade Européia, foi objeto de inúmeras análises nos últimos 50 anos. De forma sintética, verifica-se que,
já antes da formação da Comunidade Européia, a
imagem de uma aliança consistente entre os Estados europeus tinha encontrado a sua manifestação política sob as mais diferentes configurações.
Inicialmente tentou-se diversos esforços objetivando a imposição da unidade ao continente, resguardada pela supremacia ou pela opressão de um
ditador. Nesse sentido, dois exemplos clássicos
são a tentativa de Napoleão Bonaparte, que pretendia a unificação européia sob o Império da
França, e a de Adolf Hitler, que ambicionava subjugar a Europa, pela violência, ao domínio do III
Reich.
Entretanto, mormente após o desastre da
1.ª Guerra Mundial, nota-se também o desenvolvimento de algumas idéias sobre formas de união
espontânea e pacífica entre Estados. Assim, no
ano de 1923, o conde Condehove Kalergi, da
Áustria, e o Movimento Pan-Europeu, por ele
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fundado, exigiam a criação dos “Estados Unidos
da Europa”. Os modelos seguidos para a concretização de tal projeto foram os empenhos de unificação da Confederação Helvética, em 1648, a
fundação do Império Alemão, em 1871, e, especialmente, a criação dos Estados Unidos da América, com a sua Declaração de Independência, em
1776.
No século XX, os esforços no sentido da
unidade européia foram empreendidos por Aristid Briand, ministro dos Negócios Estrangeiros
da França (com a anuência de seu colega alemão,
Gustav Stresemann), quando da apresentação,
aos governos europeus, em seu famoso discurso
pronunciado em 5 de setembro de 1929 perante
a Sociedade das Nações, de um projeto de instituição de uma União Européia no âmbito da
Sociedade das Nações. Buscava-se, de início, tãosomente uma cooperação mais próxima entre os
Estados europeus, deixando-se íntegra a soberania de cada um desses Estados. Contudo, tais
tentativas de uma unificação pacífica da Europa
falharam completamente, em virtude dos ideais
de nacionalismo e imperialismo ainda dominantes naquele período.
Após a destruição ocorrida durante a 2.ª
Guerra Mundial, a sociedade européia finalmente
tomou consciência de que uma concorrência incessante entre seus membros seria funesta para o
continente. Winston Churchill, no célebre discurso proferido em Zurich, em 19 de setembro de
1946, exortou os governos europeus para a criação
dos Estados Unidos da Europa, sonho de Victor
Hugo um século antes. Somente com o colapso
e o aniquilamento político e econômico dos Estados europeus, com suas decrépitas estruturas
nacionais, foram estabelecidas as condições necessárias para o desenvolvimento de um pensamento muito mais arrojado em relação à União
Européia. E também para a constatação de que,
com o final da guerra, a Europa ocidental tinha
perdido sua posição secular de centro dos acontecimentos mundiais para a disputa entre superpotências, EUA e URSS, no novo tabuleiro geopolítico da Guerra Fria, dispondo ambas de um poder militar, político e econômico muito superior
Impulso, Piracicaba, 14(33): 85-111, 2003
ao da Europa dividida em Estados isolados. Assim, no espaço de meio século, um sistema multilateral de equilíbrio, cujo centro era a Europa,
foi substituído por um sistema de bipolaridade
global, o equilíbrio do terror nuclear.
A exortação para a constituição das comunidades européias partiu, como ensina Fonseca,60
do governo francês, por intermédio do seu ministro dos Negócios Estrangeiros, Robert Schumann, que, em 9 de maio de 1950, no salon d’horloge do Quai d’Orsay, propôs que toda a produção franco-germânica de carvão e de aço fosse colocada sob fiscalização de uma alta autoridade
comum, numa organização aberta aos outros países da Europa. Nessa ocasião, esse continente
encontrava-se em plena recuperação. O receio de
uma expansão soviética, em direção ao oeste europeu, levou os EUA a uma dupla ofensiva: uma
econômica, pelo Plano Marshall, outra militar,
pela Organização do Tratado do Atlântico Norte
(OTAN), visando a isolar os comunistas.
Surgia, entretanto, o problema de como reconstruir a Alemanha de maneira aceitável pela
França, três vezes sua vítima nos 100 anos anteriores. A resposta foi dada por Jean Monnet, financista e banqueiro, então responsável pela
reconstrução econômica da França. Segundo
Monnet, seria necessário reunir sob uma autoridade supranacional os recursos comuns em carvão e aço existentes no Rhur, no Sarre e na Lorena.61 Em outras palavras, pretendia-se, mediante a eliminação de barreiras alfandegárias, a ampliação do mercado consumidor, a unificação da
política de produção, de mão-de-obra e de transportes, bem como a criação de um complexo de
interesses econômicos capaz de, em última análise, conduzir a uma unificação política.
Embora significasse uma inesperada reviravolta na tradicional política francesa de prevenção
e animosidade para com a Alemanha, o plano obteve a aprovação dos Parlamentos da França, República Federal Alemã, Bélgica, Itália, Luxemburgo e Países Baixos. Em 18 de abril de 1951 foi as60
61
FONSECA, 1978, p. 480.
MONNET, 1986, p. 262.
99
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sinado o tratado criando a Comunidade Européia
do Carvão e do Aço (CECA), em vigor a partir de
25 de julho de 1952. Esse tratado, comenta Aja
Espil, é o primeiro ensaio de introdução de um
poder orgânico supranacional,62 isto é, de subtração de certas matérias à competência dos Estados-membros, para serem encomendadas a órgãos independentes da sua autoridade.
Nesse mesmo sentido, salienta Fonseca,
o fato mais importante, do ponto de vista
jurídico internacional, foi que, para criação de tal organismo, foi necessário que
empreendessem os Estados-membros reforma em suas Constituições internas,
para que nas referidas Cartas ficasse consignada a possibilidade, em tese, da delegação de parte da soberania nacional em
favor de entidades supranacionais. Fato
também importante é que, como conseqüência, foi possível surgir na direção da
comunidade criada, como um de seus órgãos diretivos ao lado do Conselho de
Ministros (colegiado tipicamente internacional, no sentido clássico e convencional,
do tipo cooperativo), uma Alta Autoridade (colegiado, pelo contrário, tipicamente
supranacional, cujos membros, embora
designados de comum acordo pelos governos dos Estados-membros, desligavam-se obrigatoriamente e desde logo
dos interesses do respectivo Estadomembro de origem, comprometendo-se a
atuar e decidir segundo os superiores e
transcendentes interesses da comunidade).63
Seis anos mais tarde, após negociações, foram assinados os tratados criando a Comunidade
Européia de Energia Atômica (CEEN, ou Euratom) e a Comunidade Econômica Européia
(CEE). Os respectivos tratados foram firmados,
em março de 1957, em Roma, pelos seis Estadosmembros da CECA, entrando em vigor em 1.o de
janeiro de 1958. Por meio do tratado celebrado
em Bruxelas, em 8 de abril de 1965, “os seis Es-
tados-membros integrantes da CECA, da CEE e da
CEEN decidiram reunir não as três comunidades,
mas os organismos dirigentes das três comunidades”.64 Dessa forma, conclui Fonseca, “passariam
a coexistir os três mercados; porém, os três teriam
a mesma direção, a ser exercida, a partir de então,
por um mesmo Conselho de Ministros, uma
mesma Comissão, um mesmo Parlamento e uma
mesma Corte de Justiça”.65
Tal estrutura tinha por objetivo a constituição de um mercado comum que ultrapassasse,
com segurança e rapidez, suas fases precedentes
de zona de livre comércio e de união aduaneira,
promovendo as quatro liberdades de circulação:
livre circulação de mercadorias; livre circulação
de pessoas (com a conseqüente criação do passaporte comunitário); livre circulação de capitais
(com exclusão dos capitais comunitários do estatuto do capital estrangeiro); e livre circulação de
serviços (evolvendo a liberdade para o estabelecimento de fundo de comércio, como também
para o exercício de profissão técnica ou liberal).
O êxito dessas políticas atraiu o interesse
de outros países europeus. Assim, essas comunidades tiveram a adesão, em 1973, do Reino Unido,
da Irlanda e da Dinamarca. Pelos tratados comunitários, todos os Estados europeus que pleiteiam
um lugar na União Européia devem ser, necessariamente, democracias consolidadas. Mesmo assim, é
interessante notar que, só após a morte do General De Gaulle, o Reino Unido foi aceito pela Comunidade. Em 1961, lembra Duroselle, o Reino
Unido apresentou sua candidatura às comunidades, rejeitada pelo então presidente francês.66 Aos
olhos de De Gaulle, o Reino Unido não tinha seu
lugar na Europa. Ele o declarou em 14 de janeiro
de 1963, durante uma de suas mais retumbantes
conferências de imprensa. A partir de 30 de junho de 1965, por seis meses, os representantes
franceses obstruíram o processo de adesão do
Reino Unido, retirando-se das organizações comunitárias, em Bruxelas.
64
62
63
AJA ESPIL, 1977, p. 274.
FONSECA, 1978, p. 480.
100
65
66
Ibid., p. 480.
Ibid., p. 480.
DUROSELLE, 1989, p. 121.
Impulso, Piracicaba, 14(33): 85-111, 2003
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Em 1981 a Grécia, redemocratizada, ingressou no que passou a ser correntemente designado
como o grupo dos “Dez”; em 1986, o alargamento a Portugal e Espanha, também redemocratizados, mostrou uma vez mais que a dinâmica da
construção européia não estava extinta, mas ao
contrário, prosseguia após a reunificação alemã,
em 1989, e com a entrada para a União Européia,
em 1995, da Suécia, da Finlândia e da Áustria (país, até então, historicamente “neutro”). A partir
de 2004, mais dez países serão incorporados ao
bloco, a maioria deles do Leste Europeu (Polônia, Hungria, República Checa, Eslováquia,
Eslovênia, Estônia, Lituânia, Letônia, Chipre e
Malta). Dessa forma, o grande mercado europeu
dos “Vinte e Cinco” atingirá mais de 445 milhões
de habitantes, distribuídos numa superfície de
aproximadamente 4 milhões de quilômetros quadrados.
Todavia, muitos europeus são ferozes opositores à União Européia. Tais “eurocéticos” jamais acreditaram que, a partir de 1.o de janeiro de
2002, os “eurocidadãos” pudessem utilizar o Euro, a nova moeda comunitária, em 13 dos 15 Estados-membros, numa perspectiva irreversível da
edificação daquilo denominado por Gorbachev,
em discurso pronunciado três semanas antes da
queda do muro de Berlim, de a casa comum européia. Realizara-se a previsão de Valladão de que
os Estados se aproximariam, unindo-se em grandes realizações, de alto interesse econômico e social, para o bem geral de seus povos, com novas
e poderosas organizações de caráter supranacional fundadas no direito comunitário.67
Na clássica formulação da Corte de Justiça,
o direito comunitário constitui “uma ordem jurídica própria, integrada ao sistema jurídico dos
Estados-membros”.68 De forma mais ampla,
pode-se designá-lo como sendo o conjunto de
regras que asseguram, por seus próprios meios, a
concretização dos objetivos definidos nos tratados criadores das Comunidades Européias, modificados ao longo das últimas quatro décadas
67
68
VALLADÃO, 1970, p. 69.
Cf. acórdão Costa versus ENEL, de 15/jul./1964.
Impulso, Piracicaba, 14(33): 85-111, 2003
por outras convenções responsáveis pela permanente atualização do ordenamento jurídico comunitário. Como bem salienta Cerexhe, essas
fontes originárias do direito comunitário “são,
assim e da mesma forma que as constituições de
cada um de nossos Estados, o fundamento jurídico de uma ordem jurídica autônoma, gozam de
primazia em relação às outras fontes do direito
comunitário”,69 garantida pela Corte de Justiça
da União Européia.
Como resultado desses tratados e convenções, foram elaboradas outras regras jurídicas
para a sua regulamentação, segunda fonte do direito comunitário. Esse conjunto de normas denomina-se direito comunitário derivado e decorre do artigo 161 do Tratado da CEEA e do artigo
249, ex-artigo 189, do Tratado da CEE, que dispõem: “para o cumprimento das suas atribuições,
e nos termos do presente tratado, o Parlamento
Europeu em conjunto com o Conselho e a Comissão adotam regulamentos e diretivas, tomam
decisões e formulam recomendações ou pareceres”.70
Por não ser um sistema completo, o direito
comunitário recebe, em certos momentos, e de
forma supletiva, o aporte das disposições do direito internacional, terceira fonte do direito comunitário. Nas palavras de Gautron, o direito internacional pode ser aplicado nos seus princípios
gerais,71 a Corte de Justiça da União Européia
pode operar um reenvio às regras de direito internacional para determinar as competências da
União Européia, como, por exemplo, no caso da
pesca em alto-mar.72
Assim, os acordos externos, de natureza
técnico-científica, socioeconômica ou políticoestratégica, celebrados pela União Européia com
países terceiros e outras organizações internacionais, implicam que “as disposições do acordo formam parte integrante, a partir de sua entrada em
vigor, da ordem jurídico-comunitária”.73 A Corte
69
CEREXHE, 1979, p. 227.
Cf. art. 161 do Tratado da CEEA e art. 249 do Tratado da CEE (25/
mar./1957).
71 GAUTRON, 1999, p. 141.
72 Acórdão Kramer, de 14/jul./1976.
73 Acórdão Haegeman, de 30/abr./1974.
70
101
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de Justiça, lembra Favret, consagra os princípios
de direito internacional público74 (Pacta sunt servanda e Rebus sic stantibus, por exemplo), afastando, entretanto, todo princípio de direito internacional incompatível com a natureza e a estrutura da União Européia.
O direito comunitário pode receber, ainda,
o aporte do direito interno e dos princípios gerais
de direito, a fim de evitar a denegação de justiça.75
Visando a minimizar as lacunas da lei, escreve Bochardt,76 a Corte de Justiça da União Européia
formulou os seguintes princípios gerais de direito, reconhecidos como fontes não escritas do direito comunitário:
• modalidades da responsabilidade extracontratual da União Européia por danos
causados pelas suas instituições ou pelos
seus agentes;
• princípio da legalidade dos atos administrativos;
• princípio da proporcionalidade;
• princípio da segurança jurídica;
• princípio da boa-fé;
• princípio de proibição de discriminações
e princípio da igualdade;
• direitos de defesa;
• direitos fundamentais.
No tocante aos métodos do direito comunitário, Molinier destaca a existência de quatro
métodos de aproximação ou de uniformização
dos direitos nacionais, tendo em vista a homogeneização da cultura jurídica comunitária: reconhecimento mútuo, coordenação, harmonização
e substituição de uma fonte nacional de direito
por uma fonte comunitária.77
Os textos básicos constitutivos das Comunidades Européias e da União Européia são o
Tratado de Paris, instituindo a Comunidade Européia do Carvão e do Aço (CECA, 18/abr./1951,
em vigor a partir de 23/jul./1952) e o Tratado de
Roma, que estabeleceu a Comunidade Econômi74
FAVRET, 1996, p. 200.
Acórdão Algera et al. versus Assembléia Comum da CECA, de 12/
jul./1957.
76 BOCHARDT, 1986, p. 38.
77 MOLINIER, 1998, p. 113.
ca Européia (CEE) e a Comunidade Européia de
Energia Atômica (CEEA ou Euratom, 25/mar./
1957, em vigência desde 1.o/jan./1958). Eles foram alterados e atualizados por uma série de outras convenções e tratados, entre os quais, a convenção relativa a certas instituições comuns às
Comunidades Européias (1957), o tratado que
fundiu os poderes executivos da CECA, CEE e CEEA, criando um conselho e uma comissão única
para as Comunidades Européias (1965), o que introduziu modificações no tratado anteriormente
citado, em matéria de orçamento (1970), e o tratado de adesão da Dinamarca, Irlanda e Grã-Bretanha às Comunidades Européias (1972).
Destacam-se ainda o tratado que alterou
certas regras de natureza financeira no âmbito
dos tratados de 1951 e 1957 supra-indicados
(1975), os de adesão da Grécia (1979), Espanha e
Portugal (1986), Áustria, Suécia, e Finlândia
(1994) às Comunidades Européias, o Ato Único
Europeu (17 e 28/fev./1986, em vigor a partir de
1.o/jul./1987), o Tratado da União Européia, mais
conhecido como Tratado de Maastricht (cidade
dos Países Baixos onde ele foi assinado, 7/fev./
1992, em vigor a partir de 1.o/nov./1993), o Tratado de Amsterdã, que altera o Tratado da União
Européia e os Tratados das Comunidades Européias (2/out./1997) e, finalmente, o Tratado de
Nice (26/fev./2001, em vigor a partir de 1.o/fev./
2003).
As instituições da União Européia possuem
legitimidade política e autonomia jurídica suficientes para produzir uma legislação que, de acordo
com o artigo 249 (ex-artigo 189) do Tratado da
CEE, classifica-se em quatro tipos:
1. “O regulamento tem caráter geral. É
obrigatório em todos os seus elementos e diretamente aplicável em todos os Estados-membros.”78 Os regulamentos, preleciona Simon, são
normas de caráter geral que estabelecem prescrições impessoais e abstratas, dotadas de um valor
obrigatório erga omnes.79 Sua direta aplicabilidade, lembra Louis,80 significa que, sem interposi-
75
102
78
79
80
Art. 249 do Tratado da CEE, 25/mar./1957.
SIMON, 1998, p. 219.
LOUIS, 1993, p. 103.
Impulso, Piracicaba, 14(33): 85-111, 2003
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ção do poder normativo nacional, possuem uma
validade e, como tais, estão aptos a conferir direitos e impor obrigações aos Estados-membros, a
seus órgãos e aos particulares, como faz a lei nacional. Os regulamentos, informa Soder, “obrigam diretamente os Estados-membros. Equivalem a uma lei nacional”.81 São, majoritariamente,
concebidos com o objetivo de regulamentar atividades comunitárias, por exemplo, as dos setores alfandegário, agrícola e de transportes.
2. “A diretiva vincula o outro Estado-membro destinatário quanto ao resultado a alcançar,
deixando, no entanto, às instâncias nacionais a
competência quanto à forma e aos meios.”82 As
diretivas, segundo Manin, constituem “a principal ‘técnica legislativa’ da União Européia”.83
Possuem o perfil de leis quadros obrigando os Estados destinatários quanto ao resultado a atingir e
deixando, entretanto, para a órbita nacional a
competência com relação aos meios e às formas
utilizadas para a sua implementação, no prazo fixado pela própria diretiva. Caso esse prazo não
seja cumprido, os particulares têm o “direito de
obter reparação dos danos resultantes da não
transposição dessa diretiva”, de acordo com o
acórdão Francovich e Bonifaci (13/nov./1991).
Para a compreensão desse acórdão é necessário recordar que, desde 1990, como escreve Soder, a Comissão Européia havia estabelecido, por
meio de uma diretiva, que os Estados-membros
deveriam “conceder aos seus súditos, em caso de
insolvência do empregador, ao menos a garantia
do salário mínimo. A Itália não fez entrar essa diretiva em sua legislação social. Em 1989, a Corte
de Justiça advertiu o país de que estava sendo
omisso. Agora, dois operários que se encontravam na situação descrita denunciaram seu Estado
perante a Corte, que lhes deu razão”.84
Em outro caso, estudado por Haguenau,85
a empresa britânica Bourgoin e seis outras homólogas eram beneficiadas, até 1981, por uma licen81
82
83
84
85
SODER, 1995, p. 115.
Art. 249 do Tratado da CEE, 25/mar./1957.
MANIN, 1996, p. 265.
SODER, 1995, p. 116.
HAGUENAU, 1995, p. 483.
Impulso, Piracicaba, 14(33): 85-111, 2003
ça permitindo-lhes importar carne de peru da
França. Naquele ano, o ministro britânico da
agricultura decidiu modificar o sistema de licença, a fim de impedir a propagação da doença de
Newcastle, que atingia os perus franceses. As
licenças só foram concedidas aos importadores
dinamarqueses e irlandeses. Agindo dessa forma,
o Reino Unido foi condenado pela Corte por impedir a livre circulação de mercadorias (prevista
no art. 28, ex-art. 30, do Tratado de Roma). A
Corte de Justiça não entendeu que a medida tomada pelo ministro justificava-se pela proteção
da saúde dos animais (CJCE, 15/jul./82). Após a
divulgação do acórdão, as empresas foram autorizadas a retomar suas importações. Elas reclamaram a reparação pelo prejuízo causado, negado
pela High Court of Justice, em 1984. Essa posição,
no entanto, deverá ser revista, pois, de acordo
com Haguenau, a Câmara dos Lordes, segundo a
declaração de Lord Goff, deixou entender claramente obter dictum que a jurisprudência Bourgoin terá de ser reexaminada à luz dos desenvolvimentos do direito comunitário.86
Na verdade, para Simon, existem algumas
obrigações ligadas à operação de transposição das
diretivas para o ordenamento interno dos Estados-membros:87 o respeito do “sentimento comunitário”, vale dizer, as diretivas devendo ser
objeto de uma interpretação e aplicação uniforme
ao conjunto dos direitos nacionais. Isso supõe
que as noções jurídicas figurantes numa diretiva
sejam transcritas em todos os direitos nacionais,
num vocabulário fiel àquele composto pela diretiva, independentemente das qualificações divergentes e das diferentes tradições jurídicas. Ademais, o respeito à obrigação de resultado, garantido pela precisão na redação do texto da diretiva,
e o respeito ao conjunto das regras comunitárias,
em suma, o respeito ao princípio da legalidade
comunitária.
Lembra Soder que as diretivas só atingem
cidadãos depois que o parlamento nacional as
transformou em direito interno e são muito uti86
87
Ibid., p. 486.
SIMON, 1997, p. 47.
103
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lizadas, por exemplo, para padronizar a fabricação de produtos, obedecendo a normas comunitárias de direito do consumidor e de direito ambiental.88 O sistema normativo da União Européia, ensina Bochardt, “obedece ao princípio
segundo o qual as disposições nacionais devem
ser substituídas por um ato comunitário sempre
que uma regulamentação precisa, comum a todos
os Estados-membros, seja necessária; caso contrário, é necessário ter devidamente em conta as
ordens jurídicas nacionais”.89
3. “A decisão é obrigatória em todos os seus
elementos para os destinatários que designar.”90
As decisões consistem em normas que, em seu
conjunto, são obrigatórias apenas para os destinatários envolvidos, tanto empresas quanto Estados-membros. Para Bochardt, as decisões equivalem aos atos administrativos por meio dos quais
“as instituições comunitárias podem exigir a um
país-membro ou a um cidadão agir ou não agir,
assim como conferir-lhes direitos e impor-lhes
obrigações”.91 Nesse sentido, conforme Boulouis, a motivação das decisões reveste-se de um
grande rigor, testemunhado pela jurisprudência
relativa à violação das formas substanciais.92 Essa
motivação deve explicitar, da maneira mais clara
possível, os principais pontos de fato e de direito
que servem de suporte à decisão e são necessários
para a sua compreensão e o controle jurisdicional.
4. “As recomendações e os pareceres não
são vinculativos.”93 As primeiras podem originarse do Conselho, da Comissão, dos Estadosmembros, ao passo que os pareceres podem ser
solicitados pelo Conselho à Comissão e pela Comissão a empresas da CECA. Tais normas são
emanadas do Conselho de Ministros, por proposta da Comissão, após manifestação (co-decisão, parecer favorável, cooperação legislativa) do
Parlamento Europeu. Para Cartou, um exemplo
importante de recomendação do Conselho é o
88
89
90
91
92
93
SODER, 1995, p. 115.
BOCHARDT, 1986, p. 29.
Art. 249 do Tratado da CEE, 25/mar./1957.
Ibid., p. 37.
BOULOUIS, 1997, p. 227.
Art. 249 do Tratado da CEE, 25/mar./1957.
104
referente à ratificação de convenções sobre segurança dos transportes marítimos (DOCE, n.°
L.194, de 19/jul./1978).94 Em virtude dessa
recomendação, o Conselho exerceu verdadeira
pressão política sobre os Estados-membros,
exortando-os a ratificar, no prazo fixado pela
recomendação, diversas convenções relativas à
segurança dos transportes marítimos.
A jurisprudência da Corte de Justiça da
União Européia constitui uma fonte de direito
essencial. Como foi visto anteriormente, sobre
vários aspectos, a Corte, por sua jurisprudência,
completa e esclarece as disposições dos tratados,
ao mesmo tempo em que lhes assegura o respeito. Os acórdãos da Corte de Justiça da União Européia, de acordo com os artigos 220 e seguintes
do Tratado de Roma, obedecem três princípios:
• aplicação direta e imediata do direito comunitário, que prevê a adoção integral
de uma diretiva ou de uma decisão sem
a possibilidade de retardamento no seu
cumprimento ou, muito menos, de alteração do seu conteúdo por parte dos poderes legislativos dos Estados-membros
da União Européia;
• efeito diretivo, que possibilita ao particular invocar em sua defesa, perante seu
juiz nacional, direitos oriundos da aplicação dos tratados da União Européia
ou do direito comunitário derivado. Tal
princípio decorre do próprio espírito
norteador da construção do espaço único europeu, na medida em que os direitos foram criados em benefício dos cidadãos que, de forma inédita, viram seus pleitos serem reconhecidos pela jurisprudência da Corte de Justiça da UE e, como
nunca antes visto, terem a possibilidade de
invocar o reconhecimento desses direitos pelos tribunais de seus países;
• primado do direito comunitário sobre o
direito nacional, que constitui, como assevera Fontaine,95 a contribuição mais
94
95
CARTOU, p. 1996, p. 133.
FONTAINE, 1998, p. 38.
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importante da Corte de Justiça, pois não
figura expressamente nos tratados e é
condição sine qua non da autonomia e
do respeito do direito comunitário.
Nesse sentido, a possibilidade de a pessoa
física ser parte numa ação junto à Corte de Justiça da União Européia tem provocado, destaca
L’Ecotais,96 uma lenta emergência de um verdadeiro continente jurídico surgido no interior de
todos os direitos nacionais: um tribunal italiano
julga as decisões de uma das assembléias regionais, ilegais aos olhos do direito comunitário; um
cidadão francês é bem-sucedido ao obter da Corte de Justiça a nulidade de uma lei nacional, com
base no Tratado de Roma; em outro país, uma
multinacional é obrigada a mudar completamente suas práticas comerciais de distribuição para se
adequar ao processo de integração dos mercados
europeus. Tudo isso provocado não por uma ação
política, mas, essencialmente, pela incisiva ação
dos cidadãos da Europa e de seus tribunais, tendo
à frente a Corte de Justiça da União Européia,
apoiada num tratado de mais de 40 anos. Qualquer cidadão da União Européia pode dar queixa
junto à Comissão da União Européia, no caso de
um Estado-membro, um organismo ou uma empresa não respeitarem as normas do direito comunitário, conforme o modelo reproduzido no
Anexo do presente trabalho.
O exemplo clássico de acesso do cidadão à
Corte de Justiça é o caso “Van Duyn” (acórdão
da CJCE, de 4/dez./1974), sobre a livre circulação
de trabalhadores. Os fatos causadores do litígio,
esclarece Bochardt, remontam a maio de 1973,
quando a holandesa Van Duyn “viu ser-lhe recusada a entrada no Reino Unido por aí querer trabalhar como secretária na Church of Scientology,
que o ministério do Interior britânico considerava socialmente perigosa”.97 Invocando as disposições de direito comunitário sobre livre circulação, em especial o artigo 39, ex-artigo 48, do Tratado da CEE, a sra. Van Duyn apresentou um pedido a High Court of Justice, solicitando a esse
96
97
L’ECOTAIS, 1987, p. 33.
BOCHARDT, 1988, p. 46.
Impulso, Piracicaba, 14(33): 85-111, 2003
tribunal a verificação do seu direito de residência
no Reino Unido para aí exercer a sua profissão e,
por isso, a autorização para entrar no país. No
âmbito de um processo de decisão prejudicial iniciado pela High Court of Justice, a Corte de Justiça da União Européia declarou como diretamente aplicável o direito previsto no artigo 39,
ex-artigo 48, do Tratado da CEE, conferindo, assim,
aos cidadãos direitos que eles também podiam fazer
valer junto aos tribunais dos Estados-membros.
Essas são, pois, as principais características
do direito comunitário que poderiam servir de
paradigma para o Mercosul, caso o bloco prefira
alterar sua personalidade jurídica de direito internacional para supranacional.
AS RESPONSABILIDADES DA UNIÃO
EUROPÉIA NO CENÁRIO INTERNACIONAL
Mesmo com todas as críticas dos “eurocéticos” acerca do processo de constituição da
União Européia, malgrado a carga considerável
de “eurohipocrisia” de vários “eurocratas”, particularmente durante e após o conflito na exIugoslávia, a União Européia continua sendo o
mais bem-sucedido paradigma para outras tentativas de formação de blocos econômicos nos diferentes quadrantes do planeta.
Graças ao empenho tenaz de alguns homens públicos, a Europa dos 15 vem sendo construída pelos seus povos e instituições na busca de
avanços nos campos econômico, social e cultural.
Apesar dos atrasos, da lentidão do processo e até
de alguns desencantos, a União Européia está
conseguindo libertar-se das visões estritamente
nacionais e por demais tributárias do passado responsável, no século passado, por dois conflitos
mundiais. Prova disso, foi a comemoração do
40.o aniversário da assinatura do Tratado do Elysée, celebrado entre Adenauer e de Gaulle, em 22
de janeiro de 1963. Os atuais governos dos dois
países, por meio de uma declaração comum franco-alemã,98 reforçaram o intuito de exercer suas
responsabilidades de forma comum, estimulando
98 <http://www.france.diplomatie.gouv.fr/actul/dossiers/traite_elysee/>.
Acesso em: 31/jan./2003.
105
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uma cooperação exemplar entre a Alemanha e a
França, no seio da União Européia, e se empenhar na promoção da solidariedade com os países
do Sul, a fim de assegurar particularmente o desenvolvimento das nações mais pobres, notadamente no quadro das negociações estabelecidas
sob a égide da Organização Mundial do Comércio. No parágrafo 22 da Declaração Comum, é
salientada a necessidade de intensificação da
harmonização do direito de ambos os países, inclusive, com a seguinte recomendação:
Nous appelons nos ministres, lors de la
préparation des projets de loi, à consulter
systématiquement leurs homologues et à
mieux prendre em compte l´état et l´évolution de la législation du pays partenaire
afim de rechercher toutes les convergences
possibles. Nous souhaitons em particulier
que soient presentes des projets visant à um
rapprochement des législations sur le droit
civil, notamment le droit de famille. Nous
devons ainsi permetrre à nos ressortissants de bénéficier, s´ils le souhaitent, de
la nationalité de nos deux pays.99
A possibilidade de todos os cidadãos dos
dois países de, futuramente, gozar de dupla-nacionalidade representa um marco na história dos
dois Estados e um renovado impulso no processo de integração ampla entre alemães e franceses.
A União Européia não é apenas um grande mercado, pois a política não pode reduzir-se à economia. A única finalidade legítima da economia, ensina Généreux, “é a qualidade de vida (...) um sistema econômico plenamente eficaz é aquele que
melhor satisfaz o conjunto das exigências da humanidade, a começar pela exigência de justiça”.100
A União Européia tem sido cada vez mais chamada a assumir uma dimensão social, cultural e
humana, como também a incitar e estimular seus
governos a ultrapassar as fronteiras nacionais, reavaliar o sentido de nação e redimensionar o campo de competências dos Estados, das regiões, na
busca de um equilíbrio entre os poderes. A
99
100
Idem (grifo acrescido).
GÉNÉREUX, 2001, p. 105.
106
União Européia vem provocando a reflexão acerca do bem-comum mais vasto que aquele dimensionado pelos Estados nacionais.
Para atingir seus objetivos, a União Européia
deve superar a distância entre suas instituições e a
opinião pública, fazendo emergir um poder político
de nível europeu comprometido com seus reais fins,
suscitando a participação ativa de todos os seus cidadãos, jovens em particular, de modo a garantirlhes o poder obtido legítima e democraticamente.
Sozinhas, as instituições não farão a Europa. São os
homens que irão construí-la, os eurocidadãos do século XXI.
Sem abandonar a exigência de uma força de
intervenção a serviço da paz, a Europa unida deixa clara a sua vontade de renunciar para sempre à
guerra e incentivar a cultura da paz. Ela traz também consigo uma certa concepção de pessoa humana, obrigando os Estados-membros da União
Européia a promover e praticar escrupulosamente os direitos do homem na sua universalidade e
indivisibilidade. Daí o papel fundamental desempenhado pela Corte Européia dos Direitos do
Homem, parte integrante do Conselho da Europa, instituição paralela à União Européia. Como
primeira jurisdição internacional desse tipo, ela é
a intérprete suprema da Convenção de Salvaguarda dos Direitos do Homem e das Liberdades
Fundamentais, legislação aplicada diretamente
nos territórios dos países integrantes da União
Européia.
Contudo, a União Européia não pode fechar-se sobre si mesma. A idéia da Europa como
fortaleza, lembra Enzensberger, foi um slogan
cunhado por Goëbels: “A Fortaleza Europa,
[que] antes tinha um sentido militar, volta como
um conceito econômico e demográfico. Nessas
circunstâncias, a Europa cada vez mais próspera
fará bem de lembrar-se de uma Europa em ruínas,
da qual apenas algumas décadas a separam”.101
Ao constituir-se como a mais antiga e a melhor experiência de ampla integração de diferentes países, a Europa pode tornar-se um modelo a
ser seguido pelo Mercado Comum do Sul. Daí a
101
ENZENSBERGER, 1995, p. 93.
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importância do estudo da estrutura e do funcionamento da União Européia, sobretudo de seu
direito comunitário gestado no seio dos tratados
comunitários de Paris a Nice. Tais tratados, comprometidos com os valores da democracia, do
respeito aos direitos do homem e das liberdades
fundamentais, são permanentemente interpretados pela Corte de Justiça da União Européia,
guardiã do direito comunitário. No desempenho
dessa tarefa, como reza o artigo F, parágrafo 1.º, do
Tratado de Amsterdã, de 1997, a Corte vela pela
manutenção dos elementos vitais indispensáveis
ao desenvolvimento do processo de integração.
A União Européia deve estar aberta para o
mundo, precisa ser uma referência às outras experiências de integração, praticadas por outros
Estados em outros continentes, e um fator de
equilíbrio para um mundo em desequilíbrio desde o fim da Guerra Fria. Nesse particular, cabe
lembrar que o Mercosul é diretamente inspirado
pela União Européia, seu mais importante parceiro comercial. Muito embora, escreve Dallari,
neoliberal a outro modelo preocupado mais com
um desenvolvimento social, durável e solidário.
Nesse sentido, a globalização é um desafio para a
democracia.
CONCLUSÃO
A Europa unificada deve aprender a repartir com os outros povos do sul e do leste, bem
como dar mais importância ao gênero de vida do
que ao nível de vida de seus cidadãos, às qualidades das relações de reciprocidade, ao respeito à alteridade do que à acumulação de bens. Com a
União Européia será possível, se assim desejarem
seus cidadãos, passar de um modelo que privilegia um tipo de crescimento econômico, global e
A globalização, essa fatalidade aparente,
exige cada vez mais, e de forma urgente, uma regulação coletiva. Como lembra Berranger, é na
esfera global que tudo se desenvolve atualmente:
a moeda, a economia, o meio ambiente, a paz e a
guerra, a luta contra as drogas, a segurança coletiva e mesmo o direito e a justiça.103 Desde 1967,
a Encíclica Populorum Progressio, declarava: “A
questão social tornou-se mundial” e “o desenvolvimento é o novo nome para a paz”.
Atualmente a globalização aterroriza. Aparece menos como uma nova dimensão das atividades humanas e mais como uma espécie de desgraça imposta a todos. Para aqueles que a defendem de forma intransigente, trata-se uma etapa
obrigatória para se atingir o bem-estar da humanidade. Na verdade, a globalização econômica, financeira e das comunicações, que varre fronteiras
e culturas, apresenta-se como um terrível desafio
para a democracia e o futuro da humanidade.
Se a globalização for regida apenas pelas leis
do mercado, aplicadas segundo o interesse das
grandes potências, as conseqüências não poderão
ser positivas. Tais são, por exemplo, a atribuição
de um valor absoluto à economia, trazendo consigo o aumento do desemprego, a diminuição e a
deterioração de certos serviços públicos, a destruição do meio ambiente e da natureza, o aumento das diferenças entre ricos e pobres e a
concorrência desleal e injusta colocando as
nações pobres numa situação de inferioridade
cada vez mais gritante.
A globalização não é nenhuma calamidade,
nem deve ser entendida como onipresente: será
aquilo que determinarem os grupos humanos e
seus representantes. Ao invés de exorcizá-la, melhor tentar humanizá-la, reforçando a solidariedade entre os povos, moralizando o mercado, re-
102
103
não se cogite constitucionalmente da
transferência de soberania para organizações supranacionais – como já se configura no caso da Comunidade Européia –, o
parágrafo único do art. 4.° da Carta de
1988 retoma, de maneira mais tímida, é
bem verdade, perspectiva expressa, por
exemplo, no art. 24 da Lei Fundamental
da República Federal da Alemanha, na
qual, entre suas disposições, se estabelece
que a Federação pode transferir direitos de
soberania para organizações supranacionais.102
DALLARI, 1994, p. 185.
Impulso, Piracicaba, 14(33): 85-111, 2003
BERRANGER, 1999, p. 21.
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conhecendo toda pessoa humana na sua inalienável dignidade. Nesse cenário, as novas realidades,
relações, instituições e estruturas, afirma Ianni,
“não só econômicas, mas também sociais, políticas, culturais, religiosas, lingüísticas, demográficas, geográficas e outras estabelecem condições e
possibilidades de novos intercâmbios, ordenamentos, estatutos”104 com base em um sistema
jurídico preocupado com o estreitamento das relações das instituições com a comunidade internacional.
Os países mais fragilizados economicamente devem, em nome das exigências do bem
comum, desenvolver mecanismos jurídicos para
se defender da ação predatória dos capitais internacionais especulativos, responsáveis por danos
consideráveis nas reservas cambiais de alguns países
em desenvolvimento, vítimas preferenciais da ação
livre desses capitais voláteis. A ação da sociedade civil internacionalmente organizada deve prosseguir sua ação de pressão legítima sobre seus governos, especialmente aqueles membros da
União Européia, chamando a atenção para as suas
responsabilidades internacionais, no sentido da
implementação de uma política de solidariedade,
visando à melhoria das condições de vida, com
mais justiça social, baseada no respeito universal
dos direitos do homem e de liberdades individuais
e coletivas, fundamentais à vida democrática.
Deve ser encorajada a mudança de atitudes
dos empreendedores em matéria econômica, social e cultural, como também a modificação dos
sistemas educativos e de formação engendrando
uma nova cultura capaz de recompensar a iniciativa e a criatividade dos indivíduos. Para responder adequadamente aos desafios da globalização,
é necessário assegurar maior transparência do sistema financeiro internacional, a abolição dos paraísos fiscais, a instituição, sob os auspícios das
Nações Unidas, de um conselho de segurança
econômica e a proteção ativa dos ecossistemas.
Esses são alguns dos desafios no ensino do direito internacional público e do direito da integração.
Todavia, até agora, as autoridades brasileiras
não têm estimulado as respostas a esses desafios.
Um dos mais ilustres internacionalistas brasileiros, Celso Duvivier de Albuquerque Mello, diretor da Faculdade de Direito da UERJ, ao prefaciar
a 10.a edição de seu famoso Curso de Direito Internacional Público, em maio de 1994, critica o
desprezo com que essa disciplina é tratada em
nosso país, bem como a:
104
105
IANNI, 1996, p. 120.
108
incongruência da política dos governos
brasileiros, neste caso em relação ao Direito Internacional Público (DIP). Os Estados se internacionalizam e luta-se pela
implantação do Mercosul, mas o DIP há
mais de 20 anos não é disciplina obrigatória nos cursos jurídicos. Ele está morrendo e só tem alguns sobreviventes em S.
Paulo, Brasília, Porto Alegre e Rio de Janeiro. Inúmeras Faculdades de Direito de
Universidades Federais não o incluem no
currículo, ou o lecionam em apenas um
semestre como disciplina eletiva (...). Por
favor, requeiro às nossas Autoridades da
área da Educação que comuniquem aos
demais governantes que não falem em
processo de internacionalização da economia ou do Estado, porque não consigo
explicar esta aparente contradição aos estudantes.105
Felizmente, a Faculdade de Direito da Universidade Metodista de Piracicaba, consciente da
importância do direito internacional para a construção de um moderno curso de direito, está contribuindo, com a adoção do direito internacional
público e do direito da integração no seu rol de
disciplinas de graduação e pós-graduação, respectivamente, para a formação de profissionais mais
críticos e detentores de instrumentos teóricometodológicos pouco conhecidos do alunado na
área jurídica. Somente com a valorização do ensino e da pesquisa na área, será possível a mudança de uma triste constatação: no Brasil, o interesse pelo direito internacional é inversamente proporcional ao seu tamanho.
MELLO, 2000, p. 25.
Impulso, Piracicaba, 14(33): 85-111, 2003
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Dados do autor
Pós-doutorado na Universidade de Paris, doutor
em história social (USP), mestre em direito
internacional (USP), bacharel em direito e em
história (USP) e professor do Programa de
Mestrado em Direito da UNIMEP.
Recebimento artigo: 27/jan./03
Aprovado: 24/fev./03
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