COMISSÃO
EUROPEIA
Bruxelas, 22.7.2014
COM(2014) 464 final
ANNEX 1
ANEXO
do
LIVRO VERDE
Segurança dos serviços de alojamento turístico
PT
PT
Índice
1.
Factos e Números............................................................................................................................ 3
1.1.
Instrumentos existentes e aplicação ....................................................................................... 3
1.1.1.
A nível nacional ............................................................................................................... 3
1.1.2.
A nível europeu ............................................................................................................... 4
1.1.3.
Controlo e execução........................................................................................................ 5
1.2.
Questões horizontais............................................................................................................... 6
1.2.1.
PME.................................................................................................................................. 6
1.2.2.
Inquéritos «Eurobarómetro» .......................................................................................... 6
1.2.3.
Normas .......................................................................................................................... 17
1.3.
Nível e instrumentos ............................................................................................................. 17
1.3.1.
2.
Instrumentos alternativos ............................................................................................. 17
Ações específicas da Comissão no domínio da segurança dos alojamentos turísticos ................ 18
2.1.
Ações anteriores (2003-2012) ............................................................................................... 18
2.2.
Medidas mais recentes (2012-2013)..................................................................................... 21
2
1.
FACTOS E NÚMEROS
Esta secção apresenta os factos e os números disponíveis em relação às questões que o Livro
Verde aborda. Nem todos os aspetos tratados na secção 4 «Perguntas» do documento são
refletidos no presente anexo, dado que não existe necessariamente material de apoio para cada
um deles.
1.1.
Instrumentos existentes e aplicação
1.1.1.
A nível nacional
Em termos gerais, no que se refere aos serviços de alojamento turístico, o tipo de políticas
varia significativamente. Em 2013, um questionário convidou os Estados-Membros a
definirem normas nacionais sobre a segurança dos serviços de alojamento turístico (entre
outros serviços). Dos 24 Estados-Membros que apresentaram informações, 21 deram conta da
existência de legislação geral que abrange os serviços como uma categoria (legislação geral
em matéria de segurança dos serviços/segurança dos produtos, de defesa do consumidor ou de
segurança no trabalho), enquanto 17 Estados-Membros comunicaram dispor de legislação
setorial pormenorizada em relação aos serviços de alojamento, complementada, em seis casos,
por autorregulação. Dois Estados-Membros não comunicaram políticas horizontais nem
setoriais.
Uma análise do conteúdo da legislação setorial comunicada permitiu fazer uma comparação
mais pormenorizada entre os Estados-Membros. As autoridades competentes receberam uma
lista de disposições de segurança (ver quadro abaixo), na qual deveriam assinalar as
disposições existentes na sua legislação nacional. Dos 17 Estados-Membros que têm em vigor
legislação setorial (AT, BE, CY, CZ, DE, EL, ES, ET, FR, HR, IT, LT, LU, MT, PL, PT, SK)
uma grande maioria (13 Estados-Membros) apresenta obrigações relacionadas com o estado
das instalações; uma obrigação geral de prestar exclusivamente serviços seguros está presente
em oito casos e, em dez casos, existem obrigações relacionadas com as qualificações do
prestador de serviços. Por outro lado, apenas metade destes Estados-Membros (DE, EL, CZ,
HR, LU, MT, PL, PT, SK) têm a exigência legal de instituir entidades para monitorizar e
tomar medidas. Além disso, apenas cinco (LU, MT, CZ, PL, EL) aplicam disposições para a
identificação e avaliação dos riscos e só em dois países (CZ, PL) existe uma obrigação de
notificar as autoridades sobre riscos e acidentes relacionados com a prestação do serviço –
uma ferramenta essencial para fins de comparação em toda a UE.
O gráfico a seguir ilustra o conteúdo da atual legislação setorial dos 17 Estados-Membros que
apresentaram relatórios.
3
1.1.2.
A nível europeu
A livre prestação de serviços é regulada pelos artigos 56.º a 62.º do TFUE. Mais
especificamente, a Diretiva 2006/123/CE relativa aos serviços no mercado interno1 visa
facilitar o exercício da liberdade de estabelecimento dos prestadores de serviços e a livre
circulação dos serviços, tornando mais fácil aos prestadores de serviços da UE operar em
qualquer outro Estado-Membro da UE. A segurança dos serviços não constitui o objeto
específico da diretiva. No entanto, o artigo 18.º da diretiva permite derrogações à liberdade de
prestação de serviços (artigo 16.º) em determinadas condições e, particularmente, em casos
que digam respeito à segurança dos serviços. O Estado-Membro beneficiário pode, nestas
condições e a título excecional, aplicar os seus requisitos a um novo prestador de serviços no
que se refere à prestação de um serviço específico. Nos termos do artigo 23.º da diretiva, os
Estados-Membros podem assegurar que os prestadores cujos serviços apresentem um risco
direto e específico para a saúde ou a segurança subscrevam um seguro de responsabilidade
profissional adequado. A obrigação de assistência mútua para o Estado-Membro de
estabelecimento abrange, em especial, a informação sobre o risco de prejudicar gravemente a
saúde ou a segurança (artigo 29.º, n.º 3). Por último, o artigo 26.º prevê um quadro de medidas
voluntárias de promoção da qualidade em matéria de certificação ou avaliação das atividades
do prestador de serviços, a preparação de cartas de qualidade ou de indicadores e cartas, bem
como o desenvolvimento de normas europeias voluntárias aplicáveis aos serviços.
No que diz respeito à segurança dos serviços relacionados com o turismo, não existe qualquer
legislação abrangente ao nível da UE. O único instrumento em matéria de segurança do
alojamento turístico é a Recomendação 86/666/CEE do Conselho relativa à segurança dos
hotéis existentes contra os riscos de incêndio, que define normas mínimas de segurança para
1
JO L 376 de 27.12.2006, pp. 36-68.
4
todos os hotéis da UE (com uma capacidade de pelo menos vinte hóspedes) e recomenda que
os Estados-Membros tomem todas as medidas necessárias para garantir a aplicação dessas
normas de segurança quando a legislação existente não for suficiente.
Além disso, um certo número de instrumentos e iniciativas da UE em diferentes domínios de
intervenção (por exemplo, REACH, produtos de construção, segurança no local de trabalho,
qualificações profissionais, ambiente e viagens organizadas) podem contribuir, direta ou
indiretamente, para a segurança dos serviços de alojamento turístico.
A título de exemplo, no contexto da aplicação do Regulamento (UE) n.º 305/2011 relativo aos
produtos de construção, a Comissão solicitou ao CEN/CENELEC a elaboração, o mais
rapidamente possível, de uma norma harmonizada relativa aos detetores de monóxido de
carbono. A norma deve prever a certificação desses produtos por terceiros e garantir a
indicação adequada de sensibilidade e fim do ciclo de vida.
1.1.3.
Controlo e execução
Atualmente, o único instrumento europeu de regulação da segurança contra incêndios nos
alojamentos turísticos é de natureza não vinculativa, não tendo, por conseguinte, aplicação
obrigatória. Em junho de 2001, a Comissão apresentou um relatório sobre a aplicação da
2
recomendação nos Estados-Membros . O relatório concluiu que, embora a recomendação tenha
contribuído para aumentar o nível de segurança dos hotéis na UE, as normas mínimas de
segurança previstas na recomendação não tinham sido plenamente alcançadas.
Em 2009, a FTO-ABTA (a Federação dos Operadores Turísticos integrada na Associação dos
Agentes Britânicos de Viagens) realizou, por sua própria iniciativa, um estudo sobre o
cumprimento das regras em vigor no domínio da segurança contra incêndios (incluindo a
Recomendação 86/666) pelos prestadores de alojamento turístico3, aplicando os métodos de
inspeção e de elaboração de relatórios do próprio setor britânico. Foram inspecionados 2 123
estabelecimentos em dez Estados-Membros da UE, quer pelos próprios operadores turísticos
(ou seja pessoal especialmente formado no domínio dos empreendimentos turísticos ou
pessoal especializado em questões de saúde e segurança pessoal) quer por consultores
externos.
O estudo apresentou um resumo da classificação dos estabelecimentos por país, que indica
grandes diferenças nacionais nas normas de segurança contra os riscos de incêndio nos
empreendimentos turísticos. Para apoiar a fiabilidade dos dados resultantes, o estudo salientou
que não poderia haver qualquer motivo para os registos dos operadores turísticos (tanto
autogerados como elaborados pelo consultor) apresentarem uma imagem de um
estabelecimento que fosse menos satisfatória do que a constatada.
Estado-M
embro
Hotel não está
apto para
utilização ou
apresenta falhas
graves
Hotel apresenta
falhas graves que
devem ser
urgentemente
corrigidas
Hotel apresenta
falhas que devem
ser corrigidas o
mais rapidamente
possível
A segurança do hotel contra
os riscos de incêndio é de
nível aceitável – as falhas
eventuais são insignificantes
e de fácil correção
Total de
hotéis
auditados
Áustria
43 %
32 %
11 %
15 %
324
Bulgária
Chipre
22 %
10 %
32 %
19 %
14 %
16 %
32 %
55 %
76
186
2
3
COM (2001) 348 final, http://ec.europa.eu/consumers/cons_safe/serv_safe/fire_safe/ps06_pt.pdf.
An analysis of the implementation of existing regulations on fire safety in tourist accommodation,
estudo da FTO sobre o alojamento turístico na Europa, por Stewart Kidd, 2009.
5
França
Grécia
Itália
Malta
Portugal
Espanha
TOTAL
31 %
12 %
20 %
16 %
11 %
6%
15 %
19 %
22 %
19 %
13 %
19 %
27 %
12 %
11 %
14 %
12 %
17 %
28 %
57 %
46 %
52 %
64 %
58 %
199
292
171
64
171
640
2 123
Além disso, o estudo concluiu que 38 % dos estabelecimentos auditados pelos operadores
turísticos e pelos seus consultores são suscetíveis de não estarem conformes com a
Recomendação 86/666 relativa à segurança dos hotéis existentes contra os riscos de incêndio.
1.2.
Questões horizontais
1.2.1.
PME
Nos últimos cinco anos, as pequenas empresas e as microempresas de turismo constituíram
mais de 97 % dos fornecedores de alojamento turístico.
Setor I55: Serviços de alojamento
2008
Micro 0 - 9
196 491
Pequenas 10 - 49
35 563
Médias 50 - 249
5 677
Grandes 250+
614
Todas as PME
237 731
Total
238 345
1.2.2.
2009
218 843
38 155
6 346
592
263 344
263 936
2010
204 934
37 276
5 883
583
248 094
248 677
2011
205 676
39 920
6 063
624
251 017
251 628
2012
210 742
40 436
6 113
640
256 752
257 378
2013
213 047
40 835
6 163
634
259 346
259 965
2014
219 777
42 081
6 354
656
267 422
268 063
Inquéritos «Eurobarómetro»
Um «Flash Eurobarómetro» sobre a segurança dos serviços, publicado em 20124, debruçou-se
sobre os aspetos da segurança de certas categorias de serviços prestados contra remuneração,
incluindo o alojamento turístico.
Entre 7 e 10 de maio de 2012, foram entrevistados 25 524 cidadãos europeus com idade igual
ou superior a 15 anos, nos 27 Estados-Membros da União Europeia. Este estudo tinha como
objetivo analisar as perceções e as experiências dos cidadãos europeus em termos de
segurança de serviços específicos, incluindo o alojamento turístico. Mais especificamente, os
aspetos abordados foram os seguintes:
4
•
Perceção da segurança destes serviços.
•
Percentagem de pessoas que utilizam cada serviço e incidência dos acidentes
causadores de lesões.
•
Experiência dos aspetos de segurança durante a utilização de cada serviço (edifício
propriamente dito, quarto e equipamentos, condições de higiene, sinais e equipamento
Flash Eurobarometer 350, Safety of Services, http://ec.europa.eu/public_opinion/flash/fl_350_en.pdf
6
de combate a incêndios, instalações recreativas, piscinas, sistema de aquecimento e
segurança contra fugas de monóxido de carbono).
•
Perceção das causas e das consequências dos acidentes causadores de lesões.
•
Se existem queixas de consumidores relativamente a acidentes, mas razões para não
apresentarem queixa.
Os principais resultados do estudo foram:
− Em termos gerais, a comunicação de acidentes causadores de lesões aquando da
utilização dos serviços foi reduzida.
− A maioria dos inquiridos (54 %) referiu que os acidentes causadores de lesões em
serviços pagos foram causados por eles próprios/pelo utilizador.
− No que diz respeito ao alojamento, nos últimos dois anos, 98 % dos inquiridos não
comunicaram quaisquer acidentes durante a sua estadia num alojamento pago.
Pergunta: Nos últimos dois anos, utilizou ou alguém da sua família utilizou algum dos seguintes serviços
pagos (NOSSO PAÍS)
Respostas: Alojamento (hotéis, parques de campismo, etc.); não indicar alimentação e restauração
7
Q3. Para cada tipo de serviços pagos utilizados por si ou por alguém da sua família nos últimos dois anos
em (NOSSO PAÍS), ocorreu alguma das seguintes situações?
− Alojamento (hotéis, parques de campismo, etc.)
− Centros de beleza e bem-estar (cabeleireiros, solários, estâncias termais, etc.)
− Feiras e parques de diversões
− Piscinas
− Atividades ao ar livre organizadas (esqui, canoagem, ciclismo de montanha, etc.)
Respostas:
− Não ocorreu nenhuma destas situações
− Ocorreu um acidente, de que resultaram ferimentos ou lesões
− Ao utilizar o serviço, considerou que não era seguro e interrompeu a sua utilização
− Não sabe
Base: Utentes de alojamentos nos últimos dois anos = 12 858 Utentes de centros de beleza e
bem-estar nos últimos dois anos = 11 749 Utentes de feiras e parques de diversões nos últimos
dois anos = 9 677 Utentes de piscinas nos últimos dois anos = 12 200 Participantes em atividades
ao ar livre organizadas nos últimos dois anos = 6 147
Pelo menos nove em cada dez utentes dos alojamentos pagos consideraram o edifício, o
equipamento e a higiene do seu alojamento seguros, mas tinham menos certezas quanto às
piscinas (64 % consideraram-nas seguras) e aos sistemas de aquecimento (61 %
consideraram-nos seguros).
8
Q4. Em relação à última vez que utilizou alojamento pago em (NOSSO PAÍS), indique até que ponto
considera seguros os seguintes aspetos do alojamento
− O edifício propriamente dito, o quarto e os equipamentos (áreas comuns, varandas, casas de banho,
mobiliário, aparelhos elétricos, etc.)
− Condições de higiene (qualidade da água, higiene, etc.)
− Equipamentos e sinais em caso de incêndio
− As infraestruturas recreativas (jardim, parque infantil, etc.)
− A piscina e as zonas circundantes
− O sistema de aquecimento e a segurança contra monóxido de carbono
Total «seguro»
Total «não seguro»
Não aplicável
Não sabe
Base: Utentes de alojamentos nos últimos dois anos que não tiveram acidentes = 11 792
É mais provável os inquiridos responderem que os sinais e o equipamento de combate a
incêndios no seu alojamento não eram seguros (8 %), seguindo-se as condições de higiene
(7 %). É de salientar, no caso da higiene, que 91 % dos inquiridos consideraram seguro este
aspeto do seu alojamento — comparativamente com 78 % relativamente aos sinais e ao
equipamento de combate a incêndios.
Cerca de um em cada vinte (6 %) inquiridos referiu que as instalações recreativas do
alojamento em causa não eram seguras.
As piscinas também foram consideradas perigosas por 6 % dos inquiridos. De todos os
aspetos questionados, os inquiridos tinham mais tendência a assinalar que o alojamento não
dispunha de piscina (25 %) ou de instalações de lazer (17 %).
Um em cada vinte (5 %) referiu que o sistema de aquecimento e a segurança contra fugas de
monóxido de carbono do alojamento não eram seguros. No entanto, mais de um em cada
cinco (22 %) não foi capaz de exprimir uma opinião sobre o sistema de aquecimento do
alojamento.
9
Dos 12 585 utilizadores de serviços de alojamento em toda a UE-27, 164 declararam ter
sofrido um acidente de que resultaram ferimentos ou lesões. A repartição do relatório
Eurobarómetro por país é apresentada a seguir.
Pergunta: Q3.1 Para cada tipo de serviços pagos utilizados por si ou por alguém da sua família nos últimos dois
anos em (NOSSO PAÍS), ocorreu alguma das seguintes situações?
Opção: Alojamento (hotéis, parques de campismo, etc.)
Resposta: Ocorreu um acidente, de que resultaram ferimentos ou lesões
Quando questionados sobre a natureza do acidente, as respostas de 164 cidadãos indicaram o
seguinte:
10
Q10. O acidente no alojamento esteve relacionado com qualquer um dos seguintes aspetos?
− Segurança geral (áreas comuns, quartos, varandas, casas de banho, sanitários públicos, mobiliário,
aparelhos elétricos, etc.)
− Higiene (água, produtos químicos, etc.)
− Segurança das piscinas (ausência de nadador-salvador, manutenção deficiente, etc.)
− Fuga de monóxido de carbono
− Incêndio
− Infraestruturas recreativas (jardim, parque infantil, etc.)
− Outro + nenhum (espontâneo)
− Não sabe
A quase totalidade (92 %) afirmou que as instalações e o equipamento se encontravam em
boas condições, enquanto 82 % declararam ter sido apresentadas informações de segurança
suficientes e 62 % disseram que o pessoal parecia ser devidamente qualificado em termos de
medidas de segurança. Os inquiridos tinham mais dúvidas sobre as qualificações de segurança
do pessoal, tendo 20 % afirmado que não se recordavam ou não tinham a certeza.
11
Q5. Em relação à segurança, da última vez que utilizou alojamento pago em (NOSSO PAÍS), indique se...
− As instalações e/ou equipamentos estavam em condições suficientemente boas
− Estavam afixadas informações de segurança (sinais de alerta sobre os riscos, instruções de utilização,
saídas de emergência, etc.)
− O pessoal parecia estar devidamente qualificado em termos de medidas de segurança
Respostas
− Sim
− Não
− Não se lembra/não tem a certeza
− Não sabe
Base: Utentes de alojamentos nos últimos dois anos que não tiveram acidentes = 11 792
Em geral, foram igualmente recolhidas as opiniões dos consumidores sobre o motivo dos
acidentes, as consequências dos acidentes e a participação de crianças nesses acidentes.
A maioria dos inquiridos (54 %) declarou que tinha sido responsabilidade sua ou do utente.
Um em cada cinco (20 %) inquiridos referiu que o mau estado das instalações ou dos
equipamentos era responsável pelo acidente, tendo 16 % afirmado que a responsabilidade
havia sido do pessoal, por competência insuficiente. Cerca de um em cada dez culpou uma
supervisão insuficiente (13 %), a insuficiência de advertências sobre os riscos (12 %) ou a
insuficiência das instruções de utilização (8 %). Um em cada vinte (5 %) referiu como causa
do acidente a inexistência ou insuficiência de procedimentos de emergência. Um em cada dez
(10 %) mencionou «outros» motivos.
12
Q12. Na sua opinião, o acidente foi causado por...?
− Minha culpa/culpa do utente
− Mau estado das instalações/do equipamento
− Competência insuficiente do fornecedor do serviço/responsável do pessoal
− Supervisão insuficiente
− Advertências insuficientes sobre os riscos
− Instruções de utilização insuficientes
− Procedimentos de emergência inexistentes/insuficientes
− Outras causas (ESPONTÂNEA)
− Não sabe
De uma maneira geral, os resultados deste estudo forneceram dados sobre diferentes aspetos
dos acidentes sofridos e confirmaram que a avaliação geral dos aspetos de segurança não era
negativa, embora cerca de 10 % dos utentes tenham identificado problemas de segurança
comuns, que devem ser abordados (sobretudo a formação e qualificação do pessoal e a falta
de informação sobre os procedimentos de segurança e os riscos).
13
Além disso, as preocupações de segurança dos turistas têm sido regularmente acompanhadas
através do inquérito Eurobarómetro sobre as atitudes dos europeus em relação ao turismo,
desde 20085. Quatro inquéritos posteriores, entre 2008 e 2012, confirmaram que a segurança
não dissuadiu os viajantes europeus de partir de férias.
Principais razões para os cidadãos da UE não partirem de férias – UE-27
Q4(2011-2010)/Q5(2009) – Qual foi a principal razão para não partir de férias em 2010/2009/2008?
%, Base: inquiridos que não realizaram viagens de férias (e quem não realizou qualquer viagem), UE- 27
− Razões financeiras
− Razões pessoais/privadas
− Falta de tempo
− Preferiu ficar em casa ou com familiares/amigos
− Sem motivação para férias
− Preferiu só fazer viagens de curta duração
− Preocupações de segurança
− Outras
− Não sabe/não aplicável
5
Flash Eurobarómetro 258/2009, 291/2010. 328/2011, 334/2012. 370/2013
14
Q4. Qual foi a principal razão para não partir de férias em 2011?
− Razões financeiras
− Razões pessoais/privadas
− Preferiu ficar em casa ou com familiares/amigos
− Falta de tempo
− Problemas de acessibilidade do transporte ou do alojamento
− Preocupações de segurança
− Não quis ir de férias em 2011 (NÃO LER EM VOZ ALTA)
− Outras (NÃO LER EM VOZ ALTA)
− Não sabe
Q4. Qual foi a principal razão para não partir de férias em 2012?
15
−
−
−
−
−
−
−
−
−
−
Razões financeiras
Razões pessoais/privadas
Preferiu ficar em casa ou com familiares/amigos
Razões relacionadas com o emprego/carreiras * (novo item)
Falta de tempo
Problemas de acessibilidade do transporte ou do alojamento
Preocupações quanto à segurança dos serviços de turismo (por exemplo, segurança do hotel, proteção
contra incêndios, transporte)
Não quis ir de férias em 2012 (NÃO LER EM VOZ ALTA)
Outras (NÃO LER EM VOZ ALTA)
Não sabe
O último inquérito Eurobarómetro (lançado em janeiro de 2014)6 pretendia compreender se
existiam preocupações específicas relativamente à segurança dos alojamentos turísticos. Os
resultados obtidos referem que:
•
•
Apenas uma minoria dos inquiridos registou problemas de segurança em alojamentos
pagos durante as férias em 2013. Em geral, apenas 4 % dos inquiridos que viajaram pelo
menos uma vez em 2013 registaram uma queixa durante a viagem.
Uma elevada percentagem dos inquiridos (95 %) mostraram-se satisfeitos com a
segurança do alojamento. Igual percentagem (95 %) mostrou-se satisfeita com a qualidade
do alojamento.
Q9A. Em relação às principais férias em 2013, qual foi o seu grau de satisfação no que diz respeito...? Por
«principais férias» entende-se as férias que foram mais importante em 2013.
− Às características naturais (paisagem, condições meteorológicas, etc.)
− À segurança do alojamento * (novo item)
6
http://ec.europa.eu/public_opinion/flash/fl_392_en.pdf
16
−
−
−
−
−
•
À qualidade do alojamento
À qualidade das atividades/dos serviços disponíveis (transportes, restaurantes, atividades de lazer, etc.)
Ao nível geral dos preços
À forma como os turistas são acolhidos (por exemplo, serviços para crianças, assistência aos clientes,
aceitação de animais de companhia, etc.)
Serviços acessíveis a pessoas com necessidades especiais (por exemplo, pessoas com deficiência,
idosos, crianças em carrinhos de bebé)
A grande maioria dos inquiridos (92 %) não teve quaisquer problemas de segurança
aquando da utilização de alojamento pago durante as férias principais em 2013. Dos 6 %
que tiveram problemas, a experiência mais comum foi de intoxicação alimentar ou doença
(2 %), seguindo-se os incidentes em que escorregaram, tropeçaram ou caíram (1 %) e os
incidentes em piscinas (1 %).
Q9B – Confrontou-se (ou alguém do seu grupo se confrontou) com um dos seguintes problemas de
segurança, ao utilizar alojamento pago durante as férias em 2013?
− Intoxicação alimentar/foco de doença
− Escorregou/tropeçou/caiu no alojamento (com consequências graves)
− Incidente na piscina (afogamento/quase afogamento)
− Situação de emergência relacionada com um incêndio
− Incidente com portas/janelas de vidro
− Queda ou quase queda de varanda
− Qualquer outro incidente de segurança (NÃO LER EM VOZ ALTA)
− Nenhum (NÃO LER EM VOZ ALTA)
− Não sabe
17
1.2.3.
Normas
O Regulamento (UE) n.º 1025/2012 do Parlamento Europeu e do Conselho relativo à
normalização europeia7, que entrou em vigor em 1 de janeiro de 2013, estabelece condições
relativas à normalização europeia, com uma referência clara ao desenvolvimento de normas
no setor dos serviços, e abre caminho a uma normalização europeia que pode apoiar a
aplicação da legislação e das políticas da União no domínio da segurança dos serviços. O
artigo 2.º, n.º 4, alínea c), estabelece que as características requeridas de um serviço dizem
respeito aos níveis de qualidade, de desempenho, de interoperabilidade, de proteção do
ambiente, de saúde ou de segurança8. Deste modo, cria potencialmente espaço de manobra
para a discussão sobre a normalização da segurança dos serviços de alojamento turístico.
1.3.
Nível e instrumentos
1.3.1.
Instrumentos alternativos
Em 2008, a Confederação Europeia dos Empresários do Setor Hoteleiro (HOTREC),
mantendo a sua preferência por abordagens baseados nos desempenhos do setor e não
prescritivas e normativas, desenvolveu uma iniciativa de autorregulação, designada MBS
(Management, Buildings and Systems - gestão, edifícios e sistemas), com vista a intensificar a
segurança contra incêndios em todos os hotéis da Europa. Os serviços da Comissão
participaram num comité consultivo das partes interessadas, que tomou parte no
desenvolvimento da metodologia. A metodologia MBS contém um conjunto de
recomendações orientadas para o desempenho, destinadas a orientar a gestão dos hotéis, a fim
de assegurar que as características de construção dos hotéis e dos seus sistemas podem
cumprir eficientemente os mesmos objetivos estabelecidos na Recomendação 86/666 do
Conselho.
O princípio de uma medida de autorregulação do setor tem conhecido amplo apoio. A
comunicação da Comissão, de 2010, sobre o turismo9 prevê que a Comissão prossiga a sua
estreita cooperação com os Estados-Membros, a indústria turística e as organizações dos
intervenientes do setor para a melhoria das condições de segurança nas estruturas de
alojamento, em especial quanto aos aspetos ligados aos riscos de incêndio10.
2.
AÇÕES ESPECÍFICAS DA
ALOJAMENTOS TURÍSTICOS
COMISSÃO
NO
DOMÍNIO
DA
SEGURANÇA
DOS
Nos últimos anos, a Comissão desenvolveu algumas ações no domínio da segurança dos
alojamentos turísticos, que a seguir se descrevem.
7
8
9
10
JO L 316 de 14.11.2012, p. 12.
Do ponto de vista da segurança, sublinha, no considerando 3, que as normas «poderão manter e
melhorar a qualidade, fornecer informações e garantir a interoperabilidade e a compatibilidade,
aumentando assim a segurança e o valor para os consumidores».
Comunicação da Comissão ao Parlamento Europeu, ao Conselho, ao Comité Económico e Social
Europeu e ao Comité das Regiões – Europa, primeiro destino turístico do mundo – novo quadro político
para o turismo europeu, COM(2010) 352 final
O relatório de iniciativa do Parlamento Europeu (2010/2206(INI)), em resposta à comunicação da
Comissão, refere-se aos instrumentos de autorregulação; «considera que, para o efeito, é necessário
incentivar a adesão ao método MBS (Management, Building and System), sem prejuízo das
regulamentações nacionais vigentes, em linha com as recomendações do Conselho de 1986, ou adotar
medidas regulamentares alternativas em caso de insucesso da autorregulação».
18
2.1.
Ações anteriores (2003-2012)
O texto mais antigo da UE ainda em vigor no domínio da segurança dos alojamentos turísticos
é a Recomendação 86/666/CEE do Conselho relativa à segurança dos hotéis existentes contra
os riscos de incêndio, anteriormente referida.
Quando o legislador da UE modernizou as regras aplicáveis em matéria de segurança dos
produtos de consumo, não incluiu a segurança dos serviços na mesma iniciativa. O artigo 20.º
da Diretiva 2001/95/CE relativa à segurança geral dos produtos (DSGP), todavia, obrigava a
Comissão a «identificar as necessidades, as possibilidades e as prioridades da ação da
Comunidade relativamente à segurança dos serviços e apresentar ao Parlamento Europeu e ao
Conselho, antes de 1 de janeiro de 2003, um relatório acompanhado de eventuais propostas
sobre a matéria».
Por conseguinte, a Comissão lançou uma consulta e apresentou, em 2003, um relatório
relativo à segurança dos serviços aos consumidores11, o qual referia especificamente que
«seria conveniente focalizar os setores que, numa perspetiva transfronteiriça, se revestem da
maior importância para os consumidores: por exemplo, os serviços que fornecem alojamento,
como hotéis, parques de campismo e outras instalações turísticas». O Conselho aprovou os
resultados do relatório da Comissão e adotou, em 2003, uma resolução12 sobre a segurança
dos serviços aos consumidores, onde convidava a Comissão a analisar «a necessidade de
iniciativas e de atividades concretas da Comunidade neste domínio, que poderão incluir, inter
alia, o desenvolvimento de um quadro legislativo que atenda especificamente aos domínios
prioritários identificados». Além disso, instava a Comissão a analisar, em cooperação com os
Estados-Membros, o âmbito e as prioridades, bem como a abordagem, a
metodologia e os procedimentos mais adequados e eficazes para melhorar a base de
conhecimento sobre a segurança dos serviços e a recolha de dados, bem como a analisar o
eventual contributo das normas europeias para um elevado nível comum de segurança dos
serviços.
Em 2005, a Comissão lançou um estudo13 destinado a identificar e descrever as metodologias
existentes para o controlo dos acidentes e a recolha de dados respeitantes aos serviços aos
consumidores, com particular incidência nos serviços de turismo e atividades conexas, para
fazer uma análise comparativa destas metodologias e propor opções para um futuro regime ao
nível da UE. O estudo assinalou que os acidentes relacionados com o turismo e as atividades
de lazer ocorrem de forma muito desigual entre as diferentes regiões (e mesmo entre as
diversas localidades e estâncias turísticas) de cada Estado-Membro. Em contrapartida, a
maioria dos acidentes relacionados com produtos tende a ocorrer de forma distribuída
uniformemente por toda a população residente. Os métodos de recolha de dados mais
adequados às necessidades de segurança dos serviços são, por isso, significativamente
diferentes dos que melhor se adaptam às necessidades de segurança dos produtos, o que limita
o potencial de uma única base de dados servir ambas as necessidades da melhor forma. O
estudo concluiu que uma única base de dados centralizada com informações sobre todos os
acidentes associados a serviços de turismo e de lazer não seria um projeto viável a médio
prazo. A principal recomendação foi que, a longo prazo, deveria haver uma obrigação comum
11
12
13
Relatório da Comissão ao Parlamento Europeu e ao Conselho relativo à segurança dos serviços aos
consumidores, COM(2003) 313 final
Resolução do Conselho, de 1 de dezembro de 2003, sobre a segurança dos serviços aos consumidores
(2003/C 299/01)
«Methodology for systematic collection of statistics in relation to safety of services», Consumer Risk
Ltd, http://ec.europa.eu/consumers/cons_safe/serv_safe/datacollect/rep_idb2005_en.pdf
19
na UE de os prestadores de serviços aos consumidores comunicarem todos os incidentes
graves com consumidores, chamando a atenção para a responsabilidade dos Estados-Membros
na criação de estimativas nacionais de acidentes em cada setor do turismo e das atividades de
lazer, num formato normalizado, a fim de poderem ser facilmente reunidas num sítio Web
europeu, com o objetivo de criar quadros comparativos.
Em 2005, a Comissão pediu aos Estados-Membros que apresentassem os seus pontos de vista
sobre uma eventual revisão da Recomendação 86/666. Nessa altura, para alguns
Estados-Membros, os requisitos existentes a nível da UE e nacional eram suficientes,
enquanto outros favoreciam uma atualização dos requisitos de segurança contra incêndios em
hotéis a nível da UE, nomeadamente para melhorar aspetos como a gestão dos riscos de
incêndio, as instruções de segurança, a formação do pessoal e o planeamento de emergência.
Não houve qualquer consenso.
Foram aprofundadas e elaboradas recomendações do estudo relativo aos sistemas de recolha
de dados durante um seminário internacional sobre recolha de dados de acidentes e lesões
para a avaliação de risco dos produtos não alimentares e da prestação de serviços, realizada
em Bruxelas em 2006. Em conformidade com os resultados do estudo, o seminário concluiu
igualmente que devia ser facultado melhor acesso, via Internet, às bases de dados existentes e
a informações sobre acidentes e que a difusão das melhores práticas existentes seria a melhor
abordagem a curto e médio prazo.
Paralelamente, em 2006, a Comissão lançou um estudo14 sobre eventuais melhorias a
introduzir na base de dados europeia sobre lesões (IDB) para a recolha de dados sobre os
serviços. O estudo concluiu que, embora na prática fosse difícil melhorar a base de dados de
forma a incluir as lesões decorrentes de serviços, podia ser realizado um acompanhamento
específico com base em dados já disponíveis na IDB, para obter um melhor conhecimento dos
acidentes relacionados com serviços.
Tal como indicado na Comunicação da Comissão de 2007 – Agenda para um Turismo
Europeu Sustentável e Competitivo15, garantir a segurança, tanto dos turistas, como das
comunidades locais onde os serviços de turismo são oferecidos, constitui simultaneamente um
desafio e uma condição indispensável para o sucesso do desenvolvimento turístico. A garantia
de segurança dos turistas é um aspeto fundamental para o setor do turismo, em sintonia com a
dinâmica atual em que é vital inspirar confiança.
Em 2010, a Comissão lançou um estudo ambicioso para descrever o setor hoteleiro, por
Estado-Membro, com o objetivo de identificar os principais riscos de segurança (excluindo os
riscos em matéria de segurança alimentar) e elaborar um inventário das lesões e dos acidentes
ocorridos em hotéis nos últimos anos. No entanto, o estudo não cumpriu os seus objetivos
devido, entre outros motivos, à variedade do setor hoteleiro e à falta de disponibilidade dos
registos de acidentes especificamente relacionados com a prestação do serviço, também
associados às questões de reputação. As recomendações do estudo não apresentavam a
qualidade prevista para servir de base para a tomada de decisões políticas, pelo que o estudo
não foi aceite pelos serviços da Comissão.
A comunicação da Comissão, de 2010, sobre o turismo, anteriormente mencionada, esboça
uma política de apoio a este setor da economia europeia e propõe iniciativas em prol da sua
14
15
«Improving the product and service dimension of the IDB – a feasibility study», Consumer Safety
Institute
COM(2007) 621 final
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competitividade e do seu desenvolvimento sustentável com base na qualidade. Menciona
especificamente que «a Comissão prossiga a sua estreita cooperação com os
Estados-Membros, a indústria turística e as organizações dos intervenientes do setor para a
melhoria das condições de segurança nas estruturas de alojamento, em especial quanto aos
aspetos ligados aos riscos de incêndio». A Comunicação sublinha o potencial de fomento do
turismo através da melhoria da segurança neste setor.
Por último, o relatório de iniciativa do Parlamento Europeu16, em resposta a esta
comunicação, «salienta a importância de dedicar a devida atenção à questão da segurança
nos diversos tipos de alojamento, em particular no que se refere às normas anti-incêndio e às
medidas de prevenção do monóxido de carbono».
2.2.
Medidas mais recentes (2012-2013)
Uma das possibilidades recentemente debatidas pelos serviços da Comissão foi a realização
de uma revisão da Recomendação 86/666 relativa à segurança dos hotéis existentes contra os
riscos de incêndio, utilizando como base a metodologia MBS. Para o efeito, foi organizado,
em junho de 2012, um seminário de consulta às partes interessadas, a fim de debater esta
opção. Chegou-se a um consenso sobre os princípios gerais da iniciativa, nomeadamente
sobre a necessidade de adaptar e melhorar o conteúdo da recomendação no que diz respeito,
entre outras questões, aos seus requisitos, âmbito de aplicação e aplicação a nível nacional.
Além disso, a maioria das partes interessadas vai ainda mais longe, questionando a natureza
não vinculativa da recomendação como o meio mais adequado para abordar a questão da
segurança contra incêndios em hotéis em toda a Europa, em razão da falta de execução e
aplicação coerentes em todos os Estados-Membros. Todavia, não foi alcançado um consenso
entre as partes interessadas quanto a uma linha de ação futura, em especial no que se refere ao
conteúdo da metodologia MBS. Foi avançada uma série de sugestões relativamente a aspetos
que teriam de ser objeto de maior consideração e que estão incluídos no âmbito do Livro
Verde.
16
(2010/2206(INI)) - Europa, primeiro destino turístico do mundo - novo quadro político para o turismo
europeu, Comissão dos Transportes e do Turismo.
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