VI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Buenos Aires, Argentina, 5-9 Nov. 2001
Inovação institucional e accountability : o caso dos conselhos setoriais
Carla Bronzo Ladeira Carneiro
Bruno Lazzarotti Diniz Costa
O tema da accountabilitty tem ocupado, nos últimos anos, espaço central na debate acerca da qualidade
das democracias e de seu desempenho, seja do ponto de vista da legitimidade, seja do ponto de vista da
eficiência da ação governamental. Um quase consenso na produção recente acerca do tema é a
constatação de que o mecanismo central de accountability em sociedades democráticas – o voto do
eleitor -, se absolutamente necessário e ponto de partida da democracia, é insuficiente como mecanismo
de prestação de contas dos governos a seus eleitores. Isto porque com o voto, o eleitor a) expressa tanto
uma avaliação retrospectiva em relação ao desempenho passado dos diversos candidatos e partidos
quanto uma preferência, digamos, prospectiva em relação às diretrizes e orientações políticas futuras e
b) com apenas um voto tem que expressar tanto a avaliação quanto as preferências futuras em relação a
um conjunto extremamente amplo de questões. Além disto a expansão e complexificação das
atividades governamentais e de seus instrumentos aumentam os problemas e dificuldades relacionadas
à assimetria de informações entre agentes e principais e tendem a tornar a ação dos governos mais
opaca e a dificultar seu controle por parte dos cidadãos, por um lado, e a diminuir sua legitimidade, por
outro.
Assim, mais que um problema estritamente teórico ou acadêmico, a busca de mecanismos que ampliem
o grau de accountability dos governos e do Estado em geral tem sido também uma tônica do debate
político e objeto de intensa experimentação e inovação institucional nas democracias contemporâneas.
Este trabalho trata de um tipo de arranjo institucional que, entre outras funções, pode cumprir um papel
relevante como mecanismo e arena de accountability governamental. Trata-se dos conselhos setoriais
de política pública, deliberativos e paritários entre governo e sociedade civil, que vêm sendo, com
graus diferenciados de sucesso, implementados no Brasil desde o processo de redemocratização.
Discutir-se-á aqui o caso dos principais conselhos no campo da política de assistência social no país: os
conselhos de direitos da criança e do adolescente e os conselhos de assistência social, existentes nos
três níveis de governo no Brasil desde o início da década de noventa. Já se discutiu bastante o papel dos
conselhos na democratização do Estado e da formulação de políticas (na verdade o acúmulo maior de
debate concentra-se nos conselhos de saúde), entretanto a bibliografia geralmente aborda o tema do
ponto de vista de um mecanismo de participação da sociedade no processo de formulação de políticas
públicas e na produção de decisões. O objetivo aqui, ao contrário, é examinar, do ponto de vista do
desenho institucional e também a partir de algumas evidências empíricas (limitadas por certo), as
possibilidades e limites para que os conselhos desempenhem também a função de instrumentos de
ampliação dos graus de accountability da atuação governamental em suas áreas de competência.
Para tanto, em primeiro lugar discutir-se-á o conceito de accountability, procurando especificar suas
dimensões e tipos para, a partir do conceito de controle social, discutir o pontencial dos conselhos
como mecanismo de accountability. Em segundo lugar, a partir dos resultados de pesquisa realizada
pela Escola de Governo da Fundação João Pinheiro com conselhos de assistência social e de direitos
das crianças e adolescentes, procurar-se-á, de maneira ainda exploratória, levantar alguns problemas
que a atuação efetiva dos conselhos apontam para seu desempenho do ponto de vista da accountability.
1. Accountability: dimensões e tipos
Apesar (e talvez por isto mesmo) de seu uso extensivo, o conceito de accountability não está livre de
ambigüidade. A utilização que dele se faz muitas vezes carece de precisão. A partir deste diagnóstico,
Andréas Schedler (1999), procura especificar o conceito de accountability, identificando suas
dimensões e distintos significados e ênfases. Inicialmente o autor distingue as duas conotações básicas
que o termo accountability política suscita: a) a capacidade de resposta dos governos (answerability),
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ou seja, a obrigação dos detentores de mandato público informarem e explicarem seus atos e b) a
capacidade das agências de accountability (accounting agencies) de impor sanções e perda de poder
para aqueles que violaram os deveres públicos (enforcement). A noção de accountability, é
basicamente, bidimensional: envolve capacidade de resposta e capacidade de punição (answerability e
enforcement).
A noção de accountability política pressupõe a existência do poder e a necessidade de que este seja
controlado. Isso constitui sua razão de ser. O autor, delineando uma concepção radial da noção de
accountability, identifica três formas básicas pelas quais pode-se prevenir do abuso do poder: a) sujeitar
o poder ao exercício das sanções; b) obrigar que este poder seja exercido de forma transparente e c)
forçar que os atos dos governantes sejam justificados. A primeira dimensão remete à capacidade de
enforcement e as duas outras têm a ver com a capacidade de resposta dos oficiais públicos (Schedler,
1999, p 14).
A dimensão da answerability, aqui traduzida como capacidade de resposta, englobaria por sua vez dois
tipos de questões: uma dimensão relativa à informação das decisões e outra condizente com a
necessidade dos governantes explicarem tais decisões. Isso configuraria uma dimensão informacional e
outra argumentativa, estando ambas presente na concepção de accountability.
Entretanto, além de informar e justificar, accountability envolve ainda uma terceira dimensão, relativa
aos elementos que obrigam ao cumprimento da lei, através de sanções, inclusive legais1. Estas três
dimensões da accountability – informação, justificação, punição – podem ou não estar juntas para que
existam atos de accountability. Nas palavras do autor,
“I conclude accordingly that accountability does not represent a classical concept displaying a hard core of
invariable basic characteristics. Instead, it must be regarded as a radial concept whose subtypes or secondary
expressions do not share a common core but lack one or more elements that characterize the prototypical primary
category” (Schedler,1999, p 18).
Schedler enfatiza que um cenário de perfeito controle do poder é fictício, uma vez que este nunca pode
ser totalmente controlado em um sentido estrito. A demanda por accountability se origina da opacidade
do poder, de um contexto de informação imperfeita, e tem como eixo básico o princípio da
publicização. O exercício da accountability só tem sentido se remete ao espaço público, de forma a
preservar as suas três dimensões: informação, justificação, punição.
No entanto, se, como argumenta Schedler, é possível estabelecer mecanismos de accountability
eficazes que se utilizam mais da dimensão de answerability que da de enforcement, cabe questionar por
que os agentes públicos se disporiam a prestar contas de seus atos – diminuindo portanto seu grau de
discricionaridade – mesmo não estando submetidos a sanções por não fazê-lo. É justamente este o
ponto tratado por John Ferejohn (1997). Tendo como referência o modelo da agência, o autor
desenvolve uma concepção de accountability endógena, a partir da qual os oficiais (agentes) são
induzidos a tornar suas ações controláveis pelos seus eleitores (principais), de forma a atrair recursos e
suporte, e analisa as condições sob as quais os agentes são mais ou menos responsivos aos interesses
públicos (Ferejohn, 1997, p 3).
O autor reconhece a origem do modelo de agência nos escritos federalistas e afirma que tal perspectiva
tem dominado o pensamento recente sobre accountability democrática. O suposto básico do autor é que
a competição entre os agentes podem induzi-los a agir de forma ótima sob a perspectiva dos principais,
funcionando como anteparo aos mecanismos de rent seeking, estratégia de privatização do espaço e dos
recursos públicos. Analisando empiricamente as reformas adotadas na burocracia federal americana a
partir da década de 70, orientadas para abertura dos processos políticos e administrativos ao público
(Ferejohn, 1997, p. 10), o autor se pergunta porque os agentes tornam suas ações mais monitoráveis,
mais sujeitas ao escrutínio público, buscando uma explicação para esse comportamento aparentemente
irracional. O argumento do autor é que o grau de accountability de um agente pode aumentar seu grau
1
O arcabouço de sanções é variado, e envolve destruição da reputação, através da publicização, a perda de cargos
(demissões) e ainda o exercício dos poderes e dispositivos legais.
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de poder e esse é o incentivo que faz com que os agentes se tornem mais e mais accountables ao
público (Ferejohn, 1997, p 12). Embora seu argumento utilize-se de fórmulas matemáticas sofisticadas,
é possível nos atermos ao central de suas formulações: existem incentivos para que os agentes ajam no
sentido de tornar mais controláveis suas ações e esses incentivos relacionam-se com o aumento da
autoridade e recursos.
Nas palavras do autor,
“if there are exogenous forces leading to an opening up of governmental processes, this will permit the reformed
political process to extract more wealth form society…the increase in governmental authority has been brought
about by the provision for increased agent observability…that the authority of government has expande in exacttly
those areas that observability has increased”(Ferejohn, 1997, pp 22, 23).
Seu argumento, portanto, é bastante poderoso no sentido de salientar as conseqüências de processos
políticos transparentes, enfatizando as relações positivas entre aumento de accountability e ganhos de
autoridade para os agentes públicos.
Definidos os elementos constitutivos do conceito de accountability, resta, ainda para especificá-lo
adequadamente, analisar seus diferentes tipos a partir dos alvos do exercício da accountability política.
De acordo com Schedler, esta pode se situar em termo das políticas públicas implementadas, de
questões administrativas, profissionais, financeiras, morais, legais e constitucionais. Cada uma desses
campos da accountability apresenta diferentes mecanismos e objetivos específicos para o controle do
poder. Em outra ponta, o autor adota a perspectiva não dos que são alvos da accountability, mas sim
focando quem são os agentes de accountability.
Utilizando-se da definição seminal de O´Donnell, enfatiza que a noção de accountability vertical
pressupõe uma ação entre desiguais, seja sob a forma do mecanismo do voto (controle de baixo para
cima) ou sob a forma do controle burocrático (de cima para baixo). A noção de accountability
horizontal, contudo, pressupõe uma relação entre iguais, através do mecanismo de checks and
balances, da mútua vigilância entre os três poderes, autônomos, do estado. Entretanto, de acordo com o
autor, a concepção de O´Donnell apresenta dificuldades, ao contemplar no campo da accountability
horizontal somente os atos por parte de agentes do estado independentes entre si. Definir accountability
horizontal tendo como base a autonomia dos poderes não é suficiente. É preciso esclarecer como se
situam, nas dimensões vertical ou horizontal da accountability, os agentes da sociedade civil. Alguns
autores (o autor cita Roberto Pastor) identificam uma terceira posição na dicotomia vertical e
horizontal, construída em torno da distinção entre estado e sociedade civil.
De forma simplificada, pode-se afirmar que, para O’Donnel nas poliarquias modernas, a dimensão
democrática da accountability é assegurada pelo exercício da accountability vertical, principalmente
através dos mecanismos das eleições e do voto. Estes, entretanto, são insuficientes para o controle da
ação governamental.
Vários autores, entre eles e especialmente, Przerworski, Manin e Stokes (1997), apontam esta
insuficiência. O argumento problematiza a questão da eleição (accountability vertical) e representação,
indagando sobre os limites do voto para induzir a atuação dos governantes no sentido do “melhor
interesse do cidadão”. Dessa forma, os autores afirmam que as eleições não constituem o mecanismo
democrático por excelência para induzir a representatividade. Distinguindo entre governo responsivo
(adota política assinaladas como preferidas pelos cidadãos) e accountable (na medida em que os
cidadãos podem discernir se os governos estão agindo em seus interesses e podem punir
apropriadamente os governos não representativos), os autores identificam que um governo pode agir de
forma representativa (agir no melhor interesse do cidadão) porque ou é responsivo ou accountable, ou
ambos. O que segue do argumento é que um governo pode ser responsivo sem ser representativo, uma
vez que pode ter informações e condições de agir no melhor interesse do cidadão mas não o faz,
embora siga as orientações de seu mandato. Pzerworski resume apropriadamente o ponto:
“Ou os governantes seguem políticas que proporcionam o bem estar dos eleitores, mesmo desviando de
seus mandatos, ou eles aderem aos seus mandatos mesmo sabendo que ao implementá-los resultados subótimos para os eleitores emergirão. Se os eleitores não estiverem certos sobre quais políticas melhor
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serviriam aos seus interesses, eles não podem ter certeza se o governo está agindo no sentido de seus
melhores interesses quando o governo implementa ou trai suas promessas. E, desde que os governos
sabem que os eleitores não sabem, eles dispõem de uma enorme janela para fazer coisas que eles, e não
os eleitores, querem” (Przeworski, 1998, p. 12).
Assim, se o voto, como mecanismo de accountability vertical é insuficiente, ainda que fundamental
para garantir representatividade e, em certa medida, a capacidade de governança do Estado, deve-se
avaliar em que medida accountability horizontal, assentada na concepção de controle mútuo dos
poderes como instrumento de responsabilização governamental, pode garantir a prestação de contas por
parte dos agentes públicos.
A noção de accountability horizontal aponta para a existência de
“agências estatais que têm o direito e o poder legal e que estão de fato dispostas e capacitadas para
realizar ações, que vão desde a supervisão de rotina a sanções legais ou até o impeachment contra ações
ou emissões de outros agentes ou agências do Estado que possam ser qualificadas como delituosas”
(O´Donnell, 1998, p 40).
A accountability horizontal, entendida dessa forma, é produto de uma rede de agências, internas ao
estado, principalmente. Entretanto, o autor reconhece a existência de outros mecanismos de controle
nas poliarquias contemporâneas, externas aos poderes executivo, legislativo ou judiciário. O´Donnell
identifica aqui as várias agências de supervisão, como os ombusdmen e as instâncias responsáveis pela
fiscalização das prestações de contas (O´Donnell, 1998, p 43). E por fim identifica os desafios para que
se efetive a accountability horizontal. Suas conclusões apontam para os recursos institucionais
necessários: a autonomia, inclusive financeira, entre os poderes; existência de informação confiável e
adequada; existência de redes bem estruturadas nacionais e internacionais, entre outras.
O que se argumenta aqui é que a noção de accountability horizontal, embora necessária para o tema da
governança democrática, é insuficiente para garantir a legitimidade necessária para o exercício da
democracia. O conceito de soberania popular implícito na concepção da democracia exige uma base de
legitimidade que vai além da existência de mecanismos de checks and balances entre os órgãos do
governo e também dos tradicionais mecanismos de controle através das eleições.
Uma concepção alternativa de accountability é fornecida a partir de outros recortes e configura o
âmbito da accountability societal. Tais perspectivas partem de uma matriz teórica que privilegia a
dicotomia estado e sociedade civil, partilhando da idéia de que o controle da sociedade sobre a ação
governamental constitui uma especificidade e merece uma distinção à parte das perspectivas de
accountability vertical ou horizontal, abrindo vertentes para a discussão da accountability societal.
O artigo de Peruzzotti e Smulovitz (2000) enfatiza formas não tradicionais de controle, tendo como
foco os mecanismos societais de accountability. Os autores partem da distinção de O´Donnell entre a
dimensão liberal e a democrática do conceito de accountability. Se a liberal centra-se na perspectiva da
accountability horizontal, com foco nas dimensões de adesão do governo aos procedimentos legais e
constitucionais, relacionada, portanto, com sistema de checks and balances, a democrática enfatiza os
mecanismos usados pelos cidadãos para controlar resultados no processo governamental, configurando
processos de accountability vertical, cujo instrumento principal são as eleições. Nesse último tipo,
governos são accountables não apenas quando seguem procedimentos constitucionais, mas também
quando agem de acordo com a preferência dos cidadãos. Os autores claramente compartilham do
consenso de que na América Latina esses mecanismos, tanto horizontais quanto verticais, são precários.
As experiências de democracias delegativas e a excessiva discricionariedade presidencial minam
mecanismos de check and balances entre os poderes, enfraquecendo o exercício da accountability
horizontal.
Apresentando a noção de accountability societal, os autores a definem como um mecanismo de
controle não eleitoral, que emprega ferramentas institucionais e não institucionais (ações legais,
participação em instâncias de monitoramento, denúncias na mídia etc), que se baseia na ação de
múltiplas associações de cidadãos, movimentos, ou mídia, objetivando expor erros e falhas do governo,
trazer novas questões para a agenda pública ou influenciar decisões políticas a serem implementadas
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pelos órgãos públicos (Smulovitz e Peruzzotti, 2000 p 7). O “piecemeal approach” dos mecanismos
societais de controle permite que esses mecanismos sejam acionados para avaliar políticas,
procedimentos e os burocratas, que podem ser controlados por esses mecanismos de accountability,
diferenciando-se dos mecanismos verticais de accountability, que avaliam plataformas e resultados de
políticas e são incapazes de atingir funcionários específicos.
Em um artigo posterior, comentando a formulação dos autores acima citados, O´Donnell reconhece a
pertinência da distinção entre a accountability eleitoral, a accountability societal e a accountability
horizontal, reconhecendo que estas três dimensões estão intimamente relacionadas. Aponta a
originalidade da perspectiva societária, uma vez que os agentes da accountability societal não podem
ser analisados sob a perspectiva de grupos de pressão e grupos de interesse, e que a orientação principal
desses atores não reside na satisfação imediata de interesses materiais. Além disso, as demandas da
accountability societal só podem ser formuladas utilizando-se da linguagem dos direitos e da legalidade
(O´Donnell, 2000, pp 5, 6). Além disso O´Donnell identifica a centralidade da noção de voice na
perspectiva da accountability societal, o que aproximaria esta de uma trajetória horizontalizada, na
medida em que representa uma voz que espera e demanda ser ouvida pelas agências estatais
(O´Donnell, 2000, p 7). Entretanto, este autor não reconhece uma dimensão própria da accountability
societal, colocando-a como um subtipo de accountability vertical, o que minimiza sua especificidade.
As eleições são mecanismos formais de participação na vida pública e, como mecanismos de controle,
apresentam sérias limitaçoes2. Os processos e mecanismos de accountability societal, por outro lado,
são informais em sua maioria, e assentam-se em pressupostos distintos, valorizando a distinção entre a
lógica sistêmica e a lógica interativa e uma visão distinta da participação e da legitimidade política.
Uma concepção alternativa, ainda dentro dessa dimensão de accountability societal, é a noção de
controle social fornecida por Nuria Cunill. A autora aponta que a influência direta da sociedade sobre o
Estado pode se dar através da inclusão de novos atores nas instâncias de decisão ou de criação de
instâncias institucionalizadas de mediação estado-sociedade. Nesse ponto, avança em relação à
delimitação de accountability dos autores acima citados. Em contraposição ao modelo convencional de
participação, sustentado pelo pluralismo, que enfatiza a colaboração funcional mais do que influência e
controle sobre o exercício da política, e também além de um modelo alternativo de participação cidadã
que envolve o reconhecimento básico da autonomia política da esfera social em relação ao estado, a
autora pergunta se é possível desenhar outros recursos que possam ser usados diretamente pela
sociedade para sancionar ou forçar a administração publica a reagir como resultado do exercício do
controle social. Parece que a autora questiona que estruturas associativas da sociedade civil sejam os
únicos agentes da prática argumentativa e autônoma, questionando a definição de accountability
societal dos autores acima citados.
Seu texto problematiza a ação dos mecanismos de controle institucionalizados, uma vez que guardam a
necessidade de autonomia em relação às instâncias estatais, mas paradoxalmente dependem do Estado
para se efetivarem. A prática do controle institucionalizado mostra que o caráter dos recursos
disponíveis é de importância fundamental para a accountability e esses recursos são, em grande parte,
fornecidos pelo Estado. De acordo com a autora, toda vez que se pretende institucionalizar o controle
público através da criação de órgãos especiais se faz diretamente dependente da própria eficiência do
controle exercido pelo próprio Estado (Grau, 2000, p 19). A eficácia de novas institucionalidades,
independentes de seu poder de mobilização, dependem das oportunidades de participação e deliberação
abertas pelo Estado, da transparência e compromisso deste com princípios democráticos e
participativos e com a criação de mecanismos institucionais adequados para o exercício da
accountability. È nesse ponto que são inseridos os conselhos setoriais, como mecanismos
institucionalizados de controle público da ação governamental.
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Para uma problematização desse ponto, ver Manin, Przeworski e Stokes, 1997.
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2. Os conselhos no campo da assistência social e da infância e juventude: trajetória,
características, funções
A descentralização formalizada pela Constituição possibilitou a vigência de condições institucionais e
políticas para a implantação de conselhos setoriais nas três esferas de governo. Como canais
institucionalizados de participação e com identidades e atribuições legais formalmente instituídas, os
conselhos emergem como novos instrumentos da política social e passam a ser expressões da
democratização da política e da sociedade.
No caso das políticas para Infância e Juventude e também da política de Assistência Social, as duas
legislações sancionadas em 1990 (Estatuto da Criança e do Adolescente, ECA) e 1993 (Lei Orgânica da
Assistência Social, LOAS), deram materialidade às exigências constitucionais. A política para a
infância e adolescência passa a ser formulada - e até certo ponto gerida - por conselhos, que também
gerem também os fundos da criança e adolescente, que controlam os recursos orçamentários e
financeiros. Esta estrutura se reproduz no plano nacional, no plano estadual e no plano municipal com
os conselhos municipais de direitos. Da mesma forma, sob o princípio do comando único, a LOAS
prevê também a criação dos conselhos nacional, estaduais e municipais de assistência social, paritários
e deliberativos, bem como a criação de fundos de assistência nas três esferas de governo.
Quanto ao papel dos conselhos, tome-se como exemplo o CNAS, que tem como atribuições, dentre
outras, aprovar a Política Nacional de Assistência Social, normatizar ações e regular a prestação de
serviços de natureza pública e privada no campo da Assistência Social; fixar normas para concessão de
Registro e Certificados e conceder atestado de registro e certificado de Entidade de Fins Filantrópicos;
apreciar e aprovar a proposta orçamentária da Assistência Social; estabelecer diretrizes, apreciar e
aprovar os programas anuais e plurianuais do Fundo Nacional de Assistência Social; aprovar critérios
de transferência de recursos para os Estados e Municípios e Distrito Federal. Como se pode observar,
as atribuições legais do Conselho conferem a ele um importante papel como instância privilegiada de
deliberação sobre a política, sua agenda, gestão e financiamento. Os conselhos, setoriais e paritários em
diversas esferas de poder, passam a ter, constitucionalmente sancionados, poderes deliberativos,
alocativos e regulatórios.
A problemática dos conselhos insere-se, de forma fundamental, na temática da governança
democrática. Como canais institucionalizados de participação, os conselhos marcam uma
reconfiguração das relações entre Estado e sociedade e instituem uma nova modalidade de controle
público sobre a ação governamental e, idealmente, de co-responsabilização sobre o desenho,
monitoramento e avaliação de políticas. Podem, dessa forma, serem considerados como instrumentos
de accountability societal. Tem-se como base analítica que os conselhos podem ser vistos como
mecanismos de participação e agentes de accountability, ao se apresentarem como canais de
vocalização e como instâncias de formulação de políticas e de acompanhamento do desempenho do
governo e de controle, por parte da sociedade, de seus atos.
Indubitavelmente, a emergência dos conselhos sinaliza uma ruptura com o arcabouço jurídico e
institucional vigente até a Constituição de 1988. Tais inovações expressam pelo menos duas
dimensões: uma técnico-normativa e outra relativa à ampliação da democracia. Se anteriormente o
modelo concebia conselhos comunitários e populares, o novo modelo institui novas atribuições e altera
seu perfil: não mais conselhos atuantes no âmbito do microterritório, mas conselhos setoriais paritários
em diversas esferas de poder e com poderes deliberativos, alocativos e regulatórios. A emergência de
conselhos setoriais, superando o formato anterior que os identificava exclusivamente ao plano do
território, representa um avanço. O formato setorial dos conselhos permite, pelo menos potencialmente,
a superação de desigualdades regionais e uma compreensão mais global da política, permitindo uma
atuação mais consistente na definição de diretrizes de políticas que caminhem no sentido da equidade e
efetividade.
Deste ponto de vista, os conselhos podem se tornar instrumentos importantes de controle público, a
partir de dois ângulos diferentes. Por um lado, podem ser vistos como um mecanismo
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institucionalizado de accountability vertical, ou seja, uma arena pública no interior da qual
representantes de governo têm que publicizar seus atos e justificá-los frente a atores sociais
relativamente informados e atentos. De outro ponto de vista, como unidade institucional em sua relação
com o poder Executivo e com a sociedade, pode ser visto como um instrumento de accountability
horizontal, já que é uma agência pública em princípio autônoma à qual, também em princípio, o poder
executivo deve prestar contas de seus atos. Note-se que, em relação à definição de diretrizes e
princípios para a ação governamental, os conselhos são deliberativos e, do ponto de vista legal,
dispõem de alguns meios para fazer cumprir suas decisões, na medida em que têm poder de aprovar ou
não o orçamento da área e têm poder alocativo em relação aos recursos dos fundos correspondentes. A
efetivação destes mecanismos, no entanto, é sempre mais difícil e, na maior parte dos casos em que
funcionam de forma razoavelmente adequada, os conselhos são muito mais espaços de construção
conjunta de políticas, debate e negociação de estratégias e prioridades. E isto, claro, supõe um
compromisso também do governo com esta arena e com este tipo de processo decisório.
Já do ponto de vista do controle público sobre as ações governamentais, se consideramos as duas
dimensões definidas por Schedler, os conselhos expressam muito mais a dimensão de answerability ou seja, de necessidade de informação e justificação dos seus atos pelos agentes públicos - que a de
enforcement, apesar de disporem de alguns poucos instrumentos para impor sanções, como a
possibilidade de acionar o Ministério Público. A ênfase maior na answerability e a carência de meios
de enforcement ressalta de novo a necessidade de compromisso por parte dos governos com esta esfera.
Esta possibilidade, principalmente até que se institucionalize o arranjo e os procedimentos envolvidos,
depende, como a maior parte das mudanças institucionais intencionais, da capacidade de pressão da
sociedade e da opinião pública. Por outro lado envolve também a percepção (ou não) por parte dos
governos, nos termos do argumento de Ferejohn, dos processos de accountability como meio de se
ampliar a legitimidade e autoridade das decisões públicas, o que demandaria um tipo de racionalidade
de segundo grau, no sentido de estratégias mais sofisticadas para consecução de objetivos menos
imediatos. Portanto, as características das elites políticas e a natureza de suas relações com o Estado e
com suas bases sociais serão também fatores centrais para a consolidação dos conselhos setoriais.
Entretanto, o próprio arranjo institucional que viabiliza a existência e atuação dos conselhos levanta
problemas para seu desempenho como instrumento de accountability. Nuria Grau problematiza a ação
dos mecanismos de controle institucionalizados, uma vez que guardam a necessidade de autonomia em
relação às instâncias estatais, mas paradoxalmente dependem do Estado para se efetivarem. A prática
do controle institucionalizado mostra que o caráter dos recursos disponíveis é de importância
fundamental para a accountability e esses recursos são, em grande parte, fornecidos pelo Estado. De
acordo com a autora, toda vez que se pretende institucionalizar o controle público através da criação de
órgãos especiais se faz diretamente dependente da própria eficiência do controle exercido pelo próprio
Estado (Grau, 2000, p 19). A eficácia de novas institucionalidades, independentes de seu poder de
mobilização, depende das oportunidades de participação e deliberação abertas pelo Estado, da
transparência e compromisso deste com princípios democráticos e participativos e com a criação de
mecanismos institucionais adequados para o exercício da accountability.
Sem dúvida os conselhos locais, estaduais e nacionais constituem experiências de inovação
institucional que acenam para a ampliação dos espaços de deliberação pública, uma vez que são
estruturas jurídico-constitucionais, de caráter permanente, com representação paritária entre Estado e
sociedade civil e com amplos poderes de controle sobre a política. Portanto, mais do que expressão e
mecanismo de mobilização social, os conselhos apontam para uma nova forma de atuação de
instrumentos de accountability societal ou de controle social, pela capacidade de colocar tópicos na
agenda pública, de controlar seu desenvolvimento e de monitorar processos de implementação de
políticas e direitos, através de uma institucionalidade híbrida, composta de representantes do governo e
da sociedade civil.
O tempo de maturação de uma nova construção institucional é geralmente longo e a experiência dos
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conselhos é muito recente para permitir generalizações conclusivas. Entretanto, o exame da
participação e das ações realizadas expressa processos e lança luzes sobre os resultados, ou sobre o
impacto possível de sua atuação na implementação de políticas e novas diretrizes estratégicas.
O estudo que fundamenta a discussão empírica a seguir utilizou fontes e dados diversos, na tentativa de
montar um quadro o mais amplo e complexo possível das condições e dos desafios com que se
deparam os conselhos setoriais no exercício de sua função pública no estado de Minas Gerais, Brasil.
Foram utilizadas as informações relativas à composição dos mandatos e ao processo de constituição
dos conselhos; foram examinadas as atas das plenárias na tentativa de abordar o processo de
conformação da agenda e da dinâmica de funcionamento dos conselhos; foram aproveitadas as
respostas ao questionário enviado para todos os municípios mineiros e, por fim, foram realizadas visitas
e entrevistas em nove municípios do estado buscando identificar dimensões apenas captáveis a partir de
pesquisa de campo. Os resultados, embora não conclusivos, permitem uma compreensão mais
qualificada dos processos envolvidos na constituição dos conselhos e de seu papel na condução de
políticas públicas mais comprometidas com o ideal da governança democrática.
2.1. Participação e Representação
Um primeiro conjunto de questões pertinentes para análise dos conselhos refere-se à dimensão da
representatividade e da participação. Essa questão foi abordada a partir do exame das atas, que
forneceu elementos para análise da freqüência da participação dos conselheiros estaduais e dos
principais assuntos discutidos nas plenárias do CEAS (Conselho Estadual de Assistência Social) e do
CEDCA (Conselho Estadual dos Direitos da Criança e do Adolescente) e também a partir das
entrevistas e questionários aplicados aos conselhos municipais3.
Como resultado das entrevistas e questionários, tem-se que a escolha dos representantes nãogovernamentais dos conselhos acontece quase sempre de forma autônoma, sem interferência do poder
público municipal. Os representantes são eleitos ou indicados pelas entidades, na maioria das vezes.
Entretanto, não basta constatar o caráter aparentemente democrático do processo de escolha dos
representantes. Cabe analisar, de fato, a qualidade da participação.
O índice de freqüência às reuniões é um dado relevante na medida em que pode sugerir o grau de
comprometimento e a prioridade concedida à participação nos conselhos por parte das entidades nãogovernamentais e das próprias secretarias de instâncias governamentais. Os resultados apontam para
uma baixa presença dos atores governamentais nos momentos de deliberação dos conselhos, o que
pode espelhar a pouca importância conferida a esse mecanismo e espaço de discussão coletiva sobre os
rumos das políticas para infância e juventude e de assistência social no estado. Além disso, tem-se que
geralmente, os membros governamentais nomeados como conselheiros não têm poder real de decisão,
uma vez que o processo decisório no âmbito administrativo, muitas vezes, não leva em consideração as
discussões que acontecem nos conselhos.
A participação residual de grande parte dos conselheiros governamentais pode indicar um certo
descompromisso e a não-prioridade desse espaço de debate no processo decisório e na gestão da
política. O exame da simples presença ou não dos conselheiros (e suas respectivas instituições) nas
plenárias pode expressar, portanto, a natureza do compromisso institucional com o conselho, apontando
para uma maior ou menor importância atribuída a esse canal de deliberação. Uma secretaria ou
entidade não-governamental, uma vez ausente (ou com participação restrita) nas reuniões plenárias,
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Foram realizadas ao todo 52 entrevistas em nove municípios mineiros, sendo 33 do Conselho da Criança e 19 do Conselho
da Assistência. Foram entrevistados 18 representantes não-governamentais e 15 membros governamentais nos conselhos de
direitos e oito membros não-governamentais e 11 governamentais para o caso dos conselhos de assistência. Quanto aos
questionários, estes foram remetidos diretamente aos conselhos da criança ou a prefeituras municipais de 723 municípios
em Minas Gerais, considerando os dados do IBGE para 1990. Dos 238 municípios que responderam aos questionários, 111
possuem Conselho Municipal de Direitos da Criança e do Adolescente. Além disso, foram analisadas e sistematizadas todas
as atas das plenárias realizadas nos dois conselhos estaduais, sendo 21 no caso da Assistência e 94 atas no caso do Conselho
da Criança e do Adolescente.
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abdica de seu direito de debater e, portanto, de interferir sobre as decisões e encaminhamentos relativos
à política. E se o faz é porque tem uma avaliação negativa a respeito da importância do conselho ou
apresenta dificuldades para uma atuação mais qualificada e efetiva. Praticamente todos os conselheiros
mencionaram os enormes desafios para garantir uma presença mais ativa e ampla dos diversos
segmentos sociais.
No plano local, todos os entrevistados de ambos os conselhos também apontaram para essa questão da
precariedade da participação. Para eles, a ausência ou a presença restrita das organizações nãogovernamentais (“participação sempre dos mesmos”) é uma das principais falhas do conselho e
salientaram que essa ausência é ainda mais forte no caso governamental.
Nas entrevistas realizadas no nível municipal, em todos os casos, com diferenças de grau, a fraca
participação é mais grave do lado dos representantes governamentais. Percebe-se que o grupo dos
representantes não-governamentais parece ter mais coesão e sintonia com a agenda da área,
demonstrando maior conhecimento das questões envolvidas e um acentuado engajamento em
movimentos sociais do que o grupo dos representantes governamentais. Além do mais, com poucas
exceções, os representantes governamentais apresentam um desconhecimento maior do que os demais
entrevistados. Pouco freqüentes às reuniões, ignoram as atividades desenvolvidas pelo conselho bem
como as reais atribuições do conselheiro. O fato de as reuniões serem no horário do expediente facilita
a ida dos representantes governamentais, ainda que dificuldades para garantir presença constante sejam
enormes.
Ainda que a participação de representantes não governamentais seja relativamente maior, esta
participação ainda é bastante limitada e desigual, seja no plano estadual ou no nível local. Tanto no
caso da assistência quanto no caso da criança e adolescente, tem-se que algumas poucas participam
mais ativamente, enquanto que a maioria tem uma baixa presença nas reuniões plenárias. A análise
empírica mostra que certas entidades detêm recursos de mobilização maiores, capazes de atender
demandas, articular agendas e interesses de maior amplitude. Além dos constrangimentos de tempo e
financeiros, existe uma desigualdade na distribuição, entre os membros, de recursos de conhecimento,
informação e competência especializada. Além disso, tem-se que as entidades precisam muitas vezes
superar práticas e visões clientelistas na relação com o Estado. Muitas vezes foi salientado nas
entrevistas nos conselhos locais que grande parte das entidades busca o conselho na tentativa de
conseguirem recursos para financiar suas atividades, apresentando uma participação muito tímida e
mesmo residual nos espaços de deliberação sobre a política municipal.
O perfil das entidades e organizações no campo da assistência é muito heterogêneo e pode-se afirmar
sem muita hesitação que é uma parte relativamente pequena e peculiar delas que tem disposição e
condições de participar dos conselhos e fóruns de discussão e deliberação sobre as políticas e
programas assistenciais, o que dificulta ainda mais a incorporação, digamos qualificada, deste tipo de
ator à política. Há neste ponto problemas tanto de representatividade quanto de capacidade de
intervenção efetiva no debate e na deliberação. Quanto ao primeiro ponto, a questão refere-se,
conforme mencionado, aos custos da participação. A participação neste tipo de instância demanda
tempo, deslocamento, busca e processamento da informação etc.. Ora, são muito poucas as entidades
que têm meios para arcar com estes custos, o que significa “desviar” parte de seus membros das
funções mais específicas de atendimento ou gestão nas próprias entidades. O risco, portanto, é de uma
certa oligarquização da participação nos conselhos, e diminuição de sua representatividade. Além dos
problemas óbvios de legitimidade, isto pode limitar também seu poder de difusão da informação e de
publicização das decisões e ações governamentais em sua área de abrangência.
Além disto, a natureza das decisões e da atuação esperada dos conselhos e o perfil médio dos
conselheiros – na maioria membros de entidades de atendimento – levanta também problemas quanto
às competências exigidas para uma intervenção e acompanhamento qualificado da ação pública, que se
apresentam principalmente no plano municipal. Pois, superada a fase de implementação dos
mecanismos de participação - conselhos, fóruns -, deve-se enfrentar a discussão substantiva de
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VI Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Buenos Aires, Argentina, 5-9 Nov. 2001
problemas, políticas e programas. E aí, muitas vezes, esbarra-se nas limitações de competência e
conhecimento técnico a respeito de políticas e problemas. Não se trata de maior ou menor competência
ou qualificação, mas de competência e qualificação para quê. A maior parte dos conselheiros tem uma
trajetória de envolvimento com atendimentos específicos e limitados, ainda que extremamente
relevantes. E transitar de discussões e decisões a respeito de um público específico ou gestão de uma
pequena organização de atendimento direto para debater, fiscalizar e acompanhar políticas e programas
mais abrangentes envolve outro tipo de conhecimento e competências, também escassos na área. Em
boa medida, o único treinamento, socialização e aprendizado que estes membros terão será a própria
participação no conselho, o que leva algum tempo. Se, este problema é mais ou menos generalizado
pelo menos no campo da assistência social, ele tende a ser mais agudo entre os atores da sociedade
civil. Isto diminui em muito a capacidade propositiva e de intervenção do setor não governamental,
representando um desestímulo à participação e um risco de esvaziamento para as instâncias de
participação, que às vezes perdem capacidade de formulação e produção de políticas para se tornarem
instâncias mais homolgatória que deliberativas.
A questão é como garantir a qualidade da participação seja para representantes do governo quanto para
representantes da sociedade civil. Para estes últimos, trata-se de viabilizar condições, instrumentos e
conhecimentos que permitam a discussão e o debate mais informado e, portanto, maior igualdade e
paridade na participação. Tem-se assim que a abertura de espaços e a inovação institucional, ainda que
indispensáveis, não são suficientes para a efetivação da participação. Esta exige também a qualificação
dos atores envolvidos e a democratização das informações a respeito dos problemas, ações e
financiamento das políticas sociais. Produção, disponibilidade e acesso à informação são dimensões
que não podem estar restritas à discricionariedade do governo. O problema da assimetria informacional
segue sendo um entrave para um melhor desenvolvimento dos conselhos.
Atores sociais com capacidade de intervenção diversa recolocam a assimetria da participação de outra
forma. Os membros das entidades são efetivamente representativos de forças autônomas e expressão de
“vontades” sociais? As exigências de conhecimento minimamente especializado acabam por,
paradoxalmente, favorecer a inclusão (nos conselhos) de indivíduos mais bem capacitados, com mais
recursos e que nem sempre constituem a expressão viva, ou mais “direta”, das forças sociais mais
atuantes ou a expressão de sua pluralidade.
A discussão acima ressalta, portanto, dois aspectos centrais para a consolidação dos conselhos como
mecanismo efetivo de accountability societal. O primeiro, já discutido na análise do desenho,
atribuições e instrumentos dos conselhos, refere-se ao fato – ou paradoxo – de que, para que os
conselhos possam apresentar desempenho adequado do ponto de vista da accountability, é necessário,
mais que a abertura, o compromisso do setor governamental, o que evidencia a dimensão mais
estritamente política das negociações e disputas em torno de sua implementação.
O segundo aspecto tem a ver com um esforço relacionado aos custos e competências para a
participação. Quanto aos custos, afora as questões discutidas em relação aos recursos humanos e
organizacionais das entidades da sociedade civil, seriam necessários esforços no sentido de se
reduzirem os custos da participação. Iniciativas neste sentido, com diferentes graus de sucesso, têm
sido tomadas em vários casos e incluem desde subsídios para transporte de conselheiros; constituição
de fóruns ou comissões descentralizadas (no caso de cidades maiores); difusão de informativos
periódicos, que reduzem os custos de obtenção da informação, entre outros. Quanto à qualificação da
participação, por um lado, espera-se – se Stuart Mill tinha razão quanto ao caráter pedagógico da
participação - que a própria operação dos conselhos contribua para um processo de socialização política
dos conselheiros e das entidades participantes, criando familiaridade e competência na relação com os
temas, problemas e agendas das políticas em pauta. Por outro lado, porém, nos aspectos que demandam
certas qualificações mais técnicas (por exemplo, avaliação de execução orçamentária, aspectos
substantivos dos programas e projetos etc.), iniciativas específicas e mais sistemáticas de capacitação
de conselheiros e dos atores envolvidos de forma geral devem ser - e em alguns casos de fato têm sido 10
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levados a cabo pelo próprio conselho ou por iniciativas de entidades não governamentais.
2.2. Desempenho Institucional
Esse ponto, a atuação efetiva dos conselhos, é de suma importância para avaliar os desafios com que se
deparam essas novas institucionalidades para cumprir as diretrizes legais. Quanto ao desempenho
institucional, o questionário aplicado possibilitou dois eixos de considerações. No primeiro, o
respondente assinalava quais ações foram executadas e no segundo foram formuladas perguntas com
respostas abertas sobre a primeira, segunda e terceira ação principal realizada pelo conselho.
Interessava saber não apenas o que havia sido feito mas também qual era a prioridade.
As mais importantes atribuições dos conselhos, de acordo com as legislações, regulamentos, princípios
e diretrizes estabelecidas não foram, para a maioria dos conselhos da infância e juventude, executadas.
Para o primeiro conjunto de perguntas, quase um terço não implantou conselhos tutelares, uma das
principais prerrogativas constitucionais dos conselhos de direitos. Mais da metade dos conselhos não
elaborou um diagnóstico sobre a situação da infância e do adolescente e quase 60% não determinaram
as diretrizes para as políticas de atendimento relativas às medidas de proteção e 65% não elaboraram
diretrizes para a adoção de medidas socioeducativas. A grande maioria, mais de 63% dos conselhos,
nem mesmo promoveu cursos ou seminários para capacitação dos representantes, e quase 67% não
formularam programas relativos às diretrizes de educação e saúde, por exemplo – atribuição central dos
conselhos de acordo com as diretrizes do Conanda (Conselho Nacional dos Direitos da Criança e do
Adolescente). Existe uma patente fragilidade de mecanismos institucionalizados de controle sobre a
execução das políticas, e os números indicam a distância entre as competências estabelecidas legal e
juridicamente para os conselhos e os resultados de sua implantação em processos sociais e
institucionais complexos.
A análise das atividades realizadas pelos conselhos locais mostra que um percentual ainda reduzido
deles desenvolve ações específicas do papel dos conselhos. Quando se trata de atribuições dos
conselhos, o que é mencionado refere-se às atividades-fim da política, o atendimento direto de casos de
violação de direitos, distanciando-se, portanto, de uma atuação mais no âmbito da advocacy e da
formulação de diagnósticos e diretrizes da política, de accountability e de controle público sobre a ação
governamental.
Além da assimetria informacional, faltam aos conselhos a posse e o uso de instrumentos que permitam
a efetivação de sua dimensão normativamente deliberativa. O fato de o executivo não considerar o
conselho como co-gestor da política definitivamente mina o poder constitucionalmente sancionado dos
conselhos. Em praticamente todos os conselhos locais pesquisados, os representantes não conhecem as
condições dos fundos, os recursos que possuem e a que se destinam. Essas informações permanecem
restritas, na quase totalidade dos casos, ao Executivo municipal, quando não exclusivamente ao
prefeito. Embora as determinações constitucionais façam dos conselhos os gestores dos fundos, na
realidade eles sabem muito pouco sobre esse assunto. Além disso, os fundos não são objeto de políticas
explícitas de captação de verbas, e, pelo que declaram os entrevistados, não existem recursos sobre os
quais os conselhos poderiam deliberar. O caso da assistência apresenta uma dinâmica própria, uma vez
que os recursos do governo federal são repassados aos fundos municipais para o custeio dos antigos
convênios da LBA. As verbas são mínimas e já vêm destinadas ao pagamento de per capita de algumas
entidades, e o conselho não tem poder para alterar essa destinação. Algumas entrevistas reforçam a
idéia de que os conselhos da assistência vêm sendo criados, junto com os fundos, exclusivamente para
receber per capita dos convênios da extinta LBA. Os planos, também instrumentos necessários para o
repasse dos recursos, são produzidos por assistentes sociais para vários municípios, sem nenhum
diagnóstico sustentando as iniciativas, de forma pouco pertinente à realidade municipal.
2.3. Autonomia e Dependência: o difícil equilíbrio
A eficácia de novas institucionalidades, tal como os conselhos, independentes de seu poder de
mobilização, dependem das oportunidades de participação e deliberação abertas pelo Estado, da
transparência e compromisso deste com princípios democráticos e participativos. Essa questão nos
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remete para o exame da intrincada e complexa relação dos conselhos com o executivo municipal.
A partir das considerações de Nuria Grau, salienta-se que a performance dos conselhos tem uma
ligação intrínseca com a qualidade do governo municipal. Como a autora aponta (Grau, 2000), um
certo grau de autonomia em relação ao Estado torna-se necessário para viabilizar o exercício do
controle por parte de agências institucionalizadas, sendo que a eficiência depende, e muito, da atuação
do Estado. A análise empírica sugere fortemente a profunda dependência, para um efetivo
funcionamento dos conselhos, do aparato governamental.
Ao se analisar os conselhos municipais, tem-se um cenário desalentador: queixa comum de falta de
recursos, de precariedade das instalações físicas, do caráter marginal que o conselho ocupa no poder
municipal, da baixa presença dos representantes nas reuniões plenárias, das dificuldades do exercício
da deliberação, entre outros. Parece claro que as condições físicas, materiais e institucionais,
condicionam o funcionamento dos conselhos. A realidade na maioria dos municípios pesquisados
mostra que nem sempre os conselhos apresentam as condições mínimas de subsistir, o que espelha um
baixo grau de institucionalização e uma fraca autonomia dos conselhos e sua dependência excessiva do
Executivo municipal. Na maioria dos casos, os conselhos funcionam em salas cedidas no espaço da
prefeitura, com uso de recursos como telefone, material de consumo etc. também pertencentes ao
executivo municipal. Se o governo reconhece a relevância do trabalho desenvolvido pelos conselhos,
existe alguma chance destes funcionarem. Se não existe esse reconhecimento, não existe nenhuma
condição do conselho subsistir.
Tais questões corroboram as tensões entre a dimensão formal legal e a atuação de fato dos conselhos.
Ainda que autonomia em relação ao Estado seja necessária para viabilizar o exercício do controle por
parte de agências institucionalizadas, a eficiência destas dependem, e muito, da atuação do Estado. Essa
questão tem a ver com a autonomia necessária para que os conselhos possam efetivar o controle da
sociedade sobre o governo e com o grau de abertura deste para uma prática efetivamente democrática.
Sem essa permeabilidade do Estado, fica difícil para os conselhos se constituírem como expressão da
esfera pública e como canais de comunicação entre Estado e sociedade.
A questão da autonomia remete, portanto, à dimensão da efetividade do poder de decisão dos
conselhos. A perspectiva dos conselhos como espaços de poder implica alterações no desenho
institucional e na estrutura do poder estatal. Para que o conselho seja efetivamente um espaço de
decisão e de controle social das ações do Estado é necessário que o sistema administrativo considere
novas questões em sua agenda, que apresente uma efetiva disposição para partilhar o poder de decisão
e o controle da implementação das políticas, que altere sua lógica de funcionamento e sua
racionalidade, incorporando na formulação e gestão de políticas sociais as demandas sociais
canalizadas a partir da participação de diversos atores da sociedade civil. Para implementar tais
mudanças é necessário que se explicite um projeto municipal que considere os conselhos como canais
efetivos de participação, garantindo uma presença mais qualificada de organizações e secretarias
comprometidas com a consolidação de mecanismos de participação e deliberação suficientemente
adaptadas e abertas para viabilizar canais efetivos de comunicação entre Estado e sociedade.
Nem sempre essa abertura é de todo possível. As instituições, principalmente as ligadas ao aparato
estatal, oferecem resistências de diversas ordens no que se refere a mudanças em sua lógica interna e
em seus métodos de ação. Em sua maioria, estão organizadas para agir de forma verticalizada,
setorializada e especializada.
O foco na intersetorialidade é uma diretriz acertada. Ao buscar a articulação horizontal das políticas e
programas municipais, a perspectiva da intersetorialidade aponta em direção contrária à fragmentação,
verticalização e à excessiva “setorização” das políticas, marcas características do aparato institucional
das administrações públicas ainda predominantes no país. Tal estratégia permite resultados mais
significativos quanto ao impacto e sustentabilidade dessas políticas, evitando sobreposição de ações e
garantindo às mesmas maior organicidade.
Para viabilizar a horizontalidade, contudo, muitos são os limites. A lógica setorial expressa-se na
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cultura organizacional, fruto da diversidade de secretarias e de programas especializados, como
também nos mecanismos de destinação dos recursos. A maioria dos repasses, principalmente nas áreas
de saúde, educação e assistência social, acaba por fortalecer ações setoriais. Conseguir esta articulação,
inclusive do ponto de vista financeiro, não é algo simples e demanda um longo prazo. Na questão do
financiamento, há necessidade de uma nova lógica de intervenção no desenho e oferta dos serviços
sociais, possibilitando ampliar o impacto do gasto social, racionalizando procedimentos e somando
esforços de áreas diversas.
No que se refere às mudanças necessárias no sistema administrativo para que seja ampliado o impacto
dos conselhos, muitos desafios permanecem. Um deles tem a ver com a fragmentação dos conselhos.
Em um mesmo município podem coexistir conselhos setoriais diversos, o que dificulta, por sua vez,
uma articulação das políticas locais. Tal constrangimento cria dificuldades de participação, uma vez
que usualmente não existem pessoas, quadros e entidades em número suficiente para uma
representação qualificada em várias instâncias de deliberação. Tem-se, dessa forma, o desafio urgente
de buscar mecanismos de integração dos conselhos, de forma a minimizar os efeitos perversos da sua
fragmentação.
4. Conclusões
Nos estados e municípios em que têm condições mínimas de funcionamento e de participação, os
conselhos, de forma geral, contribuem para aproximar o governo dos cidadãos e para o
enfraquecimento das redes de clientelismo, trazendo alianças e conflitos de interesse para esferas
públicas de decisão; permitem a maior grau de acerto no processo de tomada de decisões; ajudam na
identificação mais rápida de problemas e na construção de alternativas de ação; aumentam a
transparência administrativa e pressionam as diversas áreas do governo em direção a ações mais
integradas.
Entretanto, a análise empírica, ainda que exploratória, do funcionamento dos conselhos no estado e em
alguns municípios de Minas Gerais dão a idéia dos desafios políticos, sociais e institucionais que a
implementação de mudanças institucionais como esta representam. Ao lado da dificuldade de efetivar a
participação, a análise das atividades realizadas pelos conselhos mostra que um percentual ainda
reduzido deles desenvolve ações relacionadas seja ao controle público ou accountability, seja à de
advocacy, à definição de diretrizes, elaboração de diagnósticos ou capacitação de conselheiros. Grande
parte executa tarefas que não constituem as atividades-núcleo dos conselhos, que são a razão maior de
sua criação.
Inúmeras respostas poderiam ser oferecidas para justificar a ainda relativa debilidade da atuação dos
conselhos nas políticas aqui consideradas. Em vez de ressaltar apenas a importância política desses
novos construtos institucionais para a democratização das políticas, cabe lembrar as dificuldades que os
conselhos encontram, na prática, para exercer esse papel. Os desafios para que os conselhos sejam, de
fato, o canal de expressão de uma demanda organizada da sociedade, atuando como mecanismos de
accountability (controle público sobre a ação do Estado) e de participação cidadã, estão ainda longe de
serem superados para a grande maioria dos conselhos municipais. A questão dos recursos controlados
pelos agentes - tempo, informação, capacidade técnica etc - configura-se como elemento central para
análise dos conselhos e de seu potencial como instrumento de accountability societal.
Entre as potencialidades dos conselhos e a sua efetividade na formulação e controle dessas políticas, há
uma longa distância a ser percorrida. A análise empírica demonstra que ainda é necessário superar
muitas barreiras para que os conselhos efetivem seu papel, corroborando as tensões entre a dimensão
formal e legal e a atuação efetiva dos conselhos. De fato, não se pode desconsiderar que os mecanismos
de acompanhamento, por parte dos conselhos, da execução das políticas, são ainda frágeis e a
capacidade de intervir no rumo das políticas nos municípios ainda é bastante limitada, dependente de
condições sociais, políticas e institucionais ainda não totalmente exploradas e identificadas.
Além do grau de indução e permeabilidade do poder público municipal às demandas e aos canais de
deliberação existentes, a efetiva atuação dos conselhos depende de outros fatores, como efervescência
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da vida associativa e participativa local, do quantum de capital social disponível e em uso. Essa
efetividade tem relação com os recursos que os conselhos controlam, com o perfil e trajetória pessoal e
profissional dos atores envolvidos, sinalizando a extrema dificuldade para identificar as variáveis
determinantes do grau de desempenho dos conselhos. Tem-se como hipótese, contudo, que a efetivação
do potencial democratizador e de controle público sobre a ação governamental dos conselhos requer
uma sociedade civil organizada e capaz de exercer influência sobre o sistema político e sobre as
burocracias públicas, fortalecendo a dimensão associativa da cidadania. Além disso, a performance dos
conselhos tem uma ligação intrínseca com a qualidade do governo municipal.
A descentralização da assistência social e das políticas sociais de forma geral, diretriz constitucional
presente na retórica de praticamente todos os atuantes na política, não ocorre por decreto nem se
resolve automaticamente em decorrência das garantias legais. Estabelecer de forma clara e detalhada as
competências de cada esfera de governo no financiamento da política, cumprir orçamento previsto,
garantir repasses de fundo a fundo constituem alguns dos mais urgentes desafios para efetivação das
políticas de assistência e para infância e adolescência no que se refere ao financiamento da política.
Isso sem falar na efetivação necessária do papel dos fundos – municipais, estaduais e nacional –,
instituições criadas formalmente e que não conseguem aglutinar recursos estáveis governamentais e
nem captar recursos da sociedade.
Um caminho de democratização foi constitucionalmente aberto pela Constituição de 1988 e legislações
complementares. Passados mais de dez anos, os principais obstáculos para uma atuação mais
consistente dos conselhos estão ligados às dificuldades para realizar e ampliar a participação, viabilizar
o envolvimento e o compromisso de atores centrais, tanto governamentais quanto não-governamentais,
instituir mecanismos de controle e de deliberação efetivos, o que daria condições para que a dimensão
igualitária e deliberativa do conselho possa, de fato, garantir maiores níveis de eficiência, efetividade e
eqüidade nas políticas sociais.
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gestão de política sociais sob a ótica dos conselhos: o caso das políticas de assistência social e
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Resenha biográfica
Carla Bronzo Ladeira Carneiro: Mestre em Sociologia e doutoranda em Sociologia e Política pela
Universidade Federal de Minas Gerais, Professora assistente da Escola de Governo da Fundação João
Pinheiro, em Belo Horizonte.
Tel: (55) 31 3448 9422
Email: [email protected]
[email protected]
Bruno Lazzarotti Diniz Costa: Mestre em Sociologia e doutorando em Sociologia e Política pela
Universidade Federal de Minas Gerais. Pesquisador pleno da Escola de Governo da Fundação João
Pinheiro, em Belo Horizonte
Tel: (55) 31 3448 9422
Email: [email protected]
[email protected]
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