XIII Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Buenos Aires, Argentina, 4 - 7 nov. 2008
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Estado mínimo, para quem? : uma reflexão sobre Estado, política,
privatizações e democracia no Brasil e na Argentina
Regina Cláudia Gondim Bezerra Farias
1 - Introdução
O objetivo deste trabalho é refletir sobre os processos de transição para a democracia e as
privatizações dos anos 90 no Brasil e na Argentina, perpassando pelas reformas do Estado que
culminaram, entre outros aspectos, com a alienação do patrimônio público, ocorridas nesses dois
países.
Pretende-se discutir sobre quais condições econômicas e políticas ocorreram esses fenômenos e
as repercussões para a sociedade, bem como as especificidades e premissas subjacentes às privatizações
que representaram uma virada no desenvolvimento das forças produtivas, expressa em uma nova
relação entre Estados, Empresas, Mercados e Sociedade Civil.
O principal argumento do trabalho é que as políticas neoliberais implementadas nos anos 90 não
significou menos Estado, pelo contrário, o Estado aparentemente se retira de cena com as privatizações,
para construir o pretenso mercado auto-regulado, que dispensaria tudo o mais a não ser os próprios
critérios da lucratividade, faz-se necessário muito Estado e financiamento público. Portanto, a
indagação inicial: Estado Mínimo, para quem? Traz uma reflexão acerca da atuação estatal nessas
quase duas décadas de reformas.
O segundo argumento, não menos importante, é que a implementação dessas políticas foi
possível face à construção política interna de um consenso que se formou em torno da inexorabilidade
das reformas como única alternativa para amenizar as desigualdades sociais. Passados 18 anos desse
processo os indicadores sociais recalcitrantes, indicam o quão distante esse processo democrático está
de valores universais de liberdade e igualdade conclamados, mas não praticados pelo liberalismo latino
americano.
Para alcançar esse objetivo, o trabalho está dividido em seis partes a contar com a presente
introdução. A segunda parte trata da transição para a democracia nos anos 80, inserindo-a no âmbito da
abertura política e econômica. A terceira parte trata da reforma do Estado. A quarta parte coteja os
processos de privatização do Brasil e Argentina. A quinta parte discute os dois argumentos norteadores
do trabalho. Por derradeiro, apresentam-se as considerações que sintetizam o trabalho.
2 - A abertura política e econômica dos anos 80
Dos anos 60 aos 80, vários países latino-americanos foram oprimidos por ditaduras militares. Da
investigação e punição à tentativa de esquecer violações massivas de direitos humanos em nome da
reconciliação, cada nação lida com esse trauma à sua maneira e de acordo com sua história.
O fim dos regimes autoritários fez parte de um amplo movimento de democratização, pelo qual,
em circunstâncias e ritmos diversos, deram lugar a regimes democráticos. Esse fenômeno não foi
apenas de mutação de regime político. Alterou-se, também, a relação entre poder político, sociedade e
mercado e a forma de inserção internacional das economias nacionais.
No Brasil a transição foi “lenta, gradual e segura”. Não por acaso, recebeu as denominações
indefinidas de “distensão” e, a seguir, de “abertura”; na Argentina foi brusca e determinada
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(Fausto&Devoto, 2004). De uma perspectiva conjuntural, a transição brasileira vincula-se a uma série
de fatores que tomaram corpo a partir de meados da década de 1970: a pressão das oposições,
fortalecidas com os êxitos do MDB nas grandes cidades nas eleições de 1974 e 1978; o importante
papel da Igreja na denúncia da tortura; as greves sindicais; os desentendimentos entre os setores civis
que apoiavam o regime.
Na Argentina a repressão, com características hediondas, começou em 1976, a partir da posse do
general Jorge Rafael Videla. Em 1982, o general Leopoldo Fortunato Galtieri, invadiu as Ilhas
Malvinas, ocupada pelos britânicos desde 1833. A derrota, em condições lamentáveis, acelerou a
derrubada do regime militar. Ao contrário do sucedido no Brasil, os militares argentinos não puderam
negociar sua saída, fato que marcou profundamente a transição para o regime democrático.
No início da década de 80, o Brasil tinha ingressado numa grave crise econômica e social. Foi
nessa conjuntura que se deu um grande processo de mobilização de massa, a campanha das “Diretas
Já”. Esse movimento tinha como pressuposto que a solução dos problemas do país dependia,
fundamentalmente, do fim do regime autoritário e que esse objetivo se subordinava diretamente à
quebra da regra de eleição indireta do chefe de governo. Em poucos meses, a campanha das “Diretas
Já” ocupou as praças e as ruas do Brasil (Moisés, 1995). Com a derrota da proposta de eleições diretas,
a disputa pela Presidência restringiu-se ao Colégio Eleitoral. Depois, seguiram-se a vitória de Tancredo
Neves, sua doença e morte, antes mesmo da posse. Desse modo, em março de 1985, chegava ao poder
José Sarney, então líder da Arena.
A Argentina, já em dezembro de 1983, realiza eleições para todos os níveis, inclusive para a
Presidência da República. O formato bipartidário (Partido Justicialista e União Cívica Radical – UCR)
do confronto eleitoral restabeleceu, num clima político bem diferente, a linha divisória que, até 1945,
dividia em dois o mapa político argentino: o pólo peronista e o pólo não peronista. A UCR sagrou-se
vencedora com o apoio de diferentes tendências do espectro eleitoral, pois obteve suporte pelo lado da
centro-direita, com a União de Centro Democrática (UCeDe), pelo lado da centro-esquerda com o
Partido Intransigente (PI), cujos vínculos advinham do movimento dos direitos humanos. Essa coalizão
viabilizou a vitória de Raul Alfonsin, candidato da UCR, foi a primeira vez que os radicais derrotavam
o peronismo em eleições livres (Sallum Jr, 2004).
Alfonsin presenciou uma rebelião de militares que estavam insatisfeitos com os processos que
respondiam derivados da chamada “guerra suja”. A reação da população Argentina contra os militares
foi muito forte. Essa reação foi iniciada pelo movimento das “Mães da Praça de Maio” que todas as
quintas-feiras, em frente a Casa Rosada, cobravam punição para os ditadores (até hoje fazem isso, pois
ainda tramitam os processos, embora alguns militares tenham sido presos).
Quanto à punição dos ditadores, em 1985, os generais Jorge Videla e Emilio Massera foram
sentenciados à prisão perpétua, Roberto Viola a 17 anos, outros, como Leopoldo Galtieri, foram
absolvidos. Fragilizado pelo fracasso do Plano Austral e ameaçado pelas insurreições de militares
“caras pintadas”, Alfonsin cedeu: em 1986, a lei chamada do “Ponto Final” suspendeu novos
processos, com exceção dos relativos às centenas de seqüestros de recém-nascidos. No ano seguinte, os
oficiais subalternos foram absolvidos pela lei de “Obediência Devida”. O peronista Carlos Menem,
sucessor de Alfonsín, completou o retrocesso: indultou os ex-ditadores, em 1990 (Fausto&Devoto,
2004). Em abril de 2007, o o Tribunal Penal Federal da Argentina reverteu as absolvições com o
argumento de que crimes contra a humanidade são imprescritíveis e imperdoáveis 1 .
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Folha de São Paulo, quinta-feira, 26 de abril de 2007.
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No Brasil, ao contrário, os ditadores militares tiveram a oportunidade de organizar uma retirada
ordeira, negociar sua impunidade em condições vantajosas, controlar a transição e mesmo reter uma
parcela de poder. Nem mesmo os arquivos da ditadura foram abertos.
Os governos de Alfonsín e de Sarney foram buscar, pela via de planos heterodoxos, uma saída
para um quadro econômico-financeiro extremamente difícil. Os insucessos advieram, principalmente,
do desequilíbrio das contas externas, face o problema da dívida (com reflexo em toda a América
Latina), cujos serviços se tornara incompatível com a capacidade de pagamento desses países. O
aumento das taxas de juros, provocado pelas políticas monetaristas nos países do Primeiro Mundo — a
taxa da prime rate americana passara do nível de 6% em 1978 a 20% em 1985 — inviabilizou a
estabilização nesses países (Sallum Jr, 2004).
Os fracassos dos Planos Cruzado e Austral, juntamente com a moratória da dívida externa
instituídos por Sarney e Alfonsin, repercutiram negativamente nos indicadores econômicos dos países e
facilitou o surgimento do fenômeno Collor de Mello em 1989, bem como a volta do peronismo com
Menem.
Foi nessa conjuntura política que se iniciou a abertura econômica desses dois países. Menem
instituiu a convertibilidade, onde um Peso equivalia a um Dólar norte-americano. Collor, além de
iniciar o processo de privatizações, implementou um audacioso plano para estabilizar a moeda e com
ele colocou em xeque a segurança jurídica da propriedade privada: confiscou e reduziu parte dos
haveres financeiros depositados em instituições bancárias. Essa medida não foi suficiente para
amenizar a inflação que chegou a 1.157% em 1992.
Itamar Franco, seu sucessor, convocou o então senador Fernando Henrique Cardoso para
Ministro da Fazenda que instituiu um bem sucedido plano econômico: primeiro instituiu uma moeda
paralela, a URV (Unidade Real de Valor), depois substituiu a URV pelo Real, ancorado no Dólar, que
tinha valor menor que o Real (julho de 1994). Como presidente aprofundou o processo de privatização
iniciado por Collor.
3 - A Reforma do Estado Argentino e Brasileiro
As reformas neoliberais para a América Latina tiveram como subsídio as recomendações do que
passou a ser chamado de Consenso de Washington, fruto de reunião de organismos multilaterais
realizada em novembro de 1989. Suas propostas abrangiam dez áreas: disciplina fiscal, priorização dos
gastos públicos; reforma tributária; liberalização financeira; regime cambial; liberalização comercial;
investimento direto estrangeiro; privatização; desregulação e propriedade intelectual.
Essas propostas podem ser resumidas em dois pontos básicos: redução do tamanho do Estado e
abertura da economia. Em síntese, a política econômica deve ser feita em nome da soberania do
mercado auto-regulável nas suas relações econômicas internas e externas.
Apesar da notória influência do Consenso de Washington defende-se, como segundo argumento
deste trabalho, que a reforma do Estado foi uma construção política interna, tanto no Brasil como na
Argentina, no sentido de que se entendia ser o único caminho possível para a prosperidade econômica e
diminuir com as desigualdades sociais. Portanto, as reformas foram perseguidas pelos governos desses
dois países, não uma mera imposição dos organismos multilaterais, pois, apesar de amplos recursos de
poder, não conseguem, de forma isolada, se impor completamente à agenda governamental, muito
menos ao processo decisório, mas, necessita do respaldo e do consentimento dos atores internos
(parlamentares, políticos, burocratas, empresários, poder executivo).
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Na Argentina, a reforma do Estado foi encabeçada pelo então Ministro de Obras e Serviço
Público, José Roberto Dromi. A reforma sugerida pelo Executivo foi aprovada em 46 dias pelo
Legislativo argentino. As demais medidas de abertura econômica foram normatizadas via decretos de
“necessidade e urgência” e das “leis de emergência”.
No Brasil, o Plano Nacional de Desestatização – PND foi aprovado em 30 dias, apesar de Collor
não dispor de uma base estruturada no parlamento. Foi eleito por um partido desconhecido e sem
expressão (Partido da Renovação Nacional – PRN). O avanço da privatização se tornou essencial para
dar credibilidade do governo, que acabara de instituir o confisco da poupança, pois precisava
demonstrar sua intenção de alterar o status quo, principalmente ante os investidores estrangeiros e
organismos multilaterais, aliados que o governo precisava para implementar as reformas (Bresser
Pereira, 1997).
Em setembro de 1992, Collor sofreu o impeachment. A Câmara dos Deputados o aprovou por
441 votos a favor e apenas 38 contra. No Senado, foram 76 favoráveis e cinco contra. Collor foi
substituído pelo vice-presidente Itamar Franco, que deu prosseguimento ao processo de privatização.
Porém, as privatizações ganharam maior intensidade nos dois mandatos de Fernando Henrique
Cardoso, para tanto, seu governo teve a sustentação de uma forte coalizão que abrangeu a maioria dos
partidos.
Para Figueiredo&Limongi (1999) existe governabilidade no presidencialismo de coalizão
brasileiro. Esta governabilidade estaria associada aos poderes constitucionais do presidente legislativos, administrativos ou distributivos - garantindo ao Executivo a capacidade de concentrar o
processo decisório e de impor sua agenda. É no presidencialismo de coalizão que deve ser buscada a
explicação para a estabilidade política e para o grau expressivo de governabilidade e de governança
verificados na ordem política brasileira.
O presidencialismo de coalizão, no Brasil, por meio da coligação de PSDB, PFL, PMDB, PTB,
PP e PL, permitiu no primeiro mandato de Fernando Henrique Cardoso (FHC), aprovar 19 emendas
constitucionais, dentre elas a reeleição para os cargos executivos. Na Argentina, além das emendas
constitucionais no primeiro mandato, houve em 1994 uma Constituinte que, dentre outros também
instituiu a reeleição. Para a aprovação das mudanças propostas por Menem constituiu-se uma ampla
coalizão entre o justicialismo e os seguintes partidos: União de Centro Democrático (UCeDe);
Movimento Popular Neuquino, Partido Renovador de Salta, Partido Branco dos Aposentados, Partido
Liberal de Corrientes, Aliança Ação Chaqueña, Partido Domocrata Cristão Federal e Partido
Conservador Papular (Llanos, 2001).
A reforma administrativa do aparelho do Estado brasileiro de FHC priorizou a privatização das
empresas de infra-estrutura. Além disso, ampliou o PND para os Estados e os Municípios. Segundo o
então Ministro Bresser Pereira, a reforma do Estado seria a base do instrumento que reconstruiria o
Estado do século XXI (Brasil, 1995).
A privatização foi uma das prioridades da política econômica, fazendo parte de um amplo
conjunto de reformas estruturais orientadas para a modernização do papel do Estado e da economia
como um todo, incluindo a liberalização comercial e a desregulamentação do mercado doméstico,
instituindo-se o Estado regulador, em substituição ao Estado interventor.
O Estado regulador caracterizou-se pela criação de agências reguladoras independentes, pelas
privatizações de empresas estatais, por terceirizações de funções administrativas do Estado e pela
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regulação da economia segundo técnicas administrativas de defesa da concorrência e correção de falhas
de mercado, em substituição a políticas de planejamento industrial, o que representou uma enorme
mudança legislativa e constitucional que deu suporte às reformas de FHC e Menem.
Essas reformas marcaram a redefinição dos canais de circulação de poder político para a
formulação de políticas para setores estratégicos da economia, tais como os de telecomunicações,
energia elétrica, gás e petróleo, transportes, água e saneamento, saúde e medicamentos, seguros, etc.
Foram instituídos mecanismos que permitissem a participação dos consumidores, por meio de
Conselho de Consumidores, audiências e consultas públicas, ouvidorias. Na Argentina, além desses
mecanismos, criou-se junto ao Congresso Nacional a Defensoria do Povo, tais instrumentos ficaram
conhecidos na literatura como accountability 2 (Anastásia&Ranulfo, 2002).
A idéia era que o Estado daria condições para o cidadão/consumidor exercer o controle social
sobre os serviços públicos regulados, assim, aliando a eficiência da iniciativa privada com a regulação
estatal, os ganhos de produtividade seriam repassados aos consumidores, o que redundaria em menores
tarifas, universalização dos serviços e sua prestação com melhor qualidade. Passados 18 anos das
privatizações, essas premissas não se concretizaram. A universalização dos serviços de energia, por
exemplo, está sendo realizada pelo Estado, não por entes privados.
Essas idéias tiveram receptividade no seio da sociedade civil o que possibilitou, de forma
absolutamente pacífica, a transferência de 30% do PIB brasileiro e 65% do PIB argentino para o âmbito
privado.
O exemplo mais claro desse consenso foi a privatização da Companhia Siderúrgica Nacional –
CSN, cujo processo de privatização, em 1993, contou com o apoio do Sindicato dos Metalúrgicos de
Volta Redonda. O argumento era que os lucros da empresa seriam repartidos com os funcionários, que
a partir da privatização entraria a era do sindicalismo de parceria, após 16 meses da privatização, 7.200
parceiros foram demitidos da CSN (Graciolli, 2007).
Os argentinos, nos primeiros anos da convertibilidade, incorporaram a idéia de pertencimento ao
primeiro mundo, com moeda estável e crescimento econômico. Assistiram passivamente a alienação
dos Ativos do Estado que foi, sem dúvida, a mais radical de toda a América Latina. Sua posição
“primeiro mundista” se deu inclusive com o apoio incondicional aos USA, quando em 1990, a
Argentina enviou contingentes militares para a primeira guerra do Golfo Pérsico. Em 1991, se retirou
do Grupo de Países Não Alinhados, para não se misturar com uma associação de nações da periferia
que promoviam reformas em prol de uma ordem mundial pacífica e eqüitativa (Ferrer, 2006).
Essa euforia foi passageira. Menem, depois de cumprir dois mandatos presidenciais (1989-1999),
foi sucedido por Fernando De La Rúa (UCR-União Cívica Radical). Paradoxalmente, tão logo no
poder, De La Rua convoca Domingo Cavallo, o mesmo Ministro da Economia que em 1991 atou o
Peso argentino ao Dólar norte-americano para desatar o imblóglio da conversibilidade cambial. Para
tanto, obteve junto ao Senado argentino, com 50 votos a favor e 4 contra, plenos poderes para legislar
no campo econômico. O ministro, defendendo o “déficit zero”, promoveu cortes no orçamento,
rebaixamento salarial dos servidores públicos e troca “voluntária” de títulos públicos a juros de 7% ao
ano. A sua última ação foi o fim da convertibilidade e o fim da livre transferência de capitais. Ante a
fuga dos capitais do país, foram limitados os saques em 250 dólares semanais e houve paralisação do
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Accountability é um atributo da democracia que implica o controle dos governantes pelos governados.
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sistema bancário. Em dezembro o presidente eleito renunciou. Assume o presidente do Congresso,
Rodriguez Saa, que também renuncia. Em dez dias passaram quatro presidentes, o país tinha declarado
a moratória de sua dívida externa e a desvalorização do Peso. O quadro era caótico: a taxa de câmbio
em disparada, os preços fora de controle, a arrecadação tributária desmoronada, a atividade e o
emprego em plena contração e uma deterioração sem precedentes das condições sociais (Ferrer, 2006).
A Argentina, justamente o país que cumpriu como nenhum outro as recomendações dos
organismos multilaterais foi ao fundo do poço. A inédita crise vivida pela Argentina constituiu uma
séria ameaça para a estabilidade democrática do país. A população foi às ruas com o movimento que se
intitulou: Que se vayan todos o que, sem dúvida, abalou profundamente a legitimidade dos partidos e
de líderes políticos argentinos. Era o epílogo das medidas adotadas nos anos 90.
As pressas, foram convocadas eleições presidenciais e ninguém menos que Carlos Saul Menem 3
obteve maior número de votos, em segundo Nestor Kirchner 4 . Porém, o ex-presidente abandona o
processo e desiste de ir ao segundo turno. Kirchner assumiu o governo em maio de 2003.
4 - Similitudes e Diferenças dos Processos de Privatização
As privatizações na Argentina e Brasil foram utilizadas como mecanismos de política financeira
interna e externa, motivadas pela necessidade do governo em fazer caixa e estabilizar as contas
externas. A celeridade dos processos prescindiu de marcos institucionais e regulatórios adequados, as
empresas foram privatizadas antes da criação das agências reguladoras.
Os recursos obtidos com a privatização das principais empresas estatais argentinas serviram para
recompor as reservas do país e para reduzir o seu endividamento externo, mediante a venda, no
exterior, de títulos representativos da dívida externa. Estes títulos foram aceitos nos leilões pelos seus
valores nominais para a aquisição de ações das empresas por ocasião das suas privatizações, tal como
ocorreu no caso da Empresa Nacional de Telecomunicaciones (Entel). Esse processo gerou uma forte
concentração no controle das estatais que foram adquiridas, na sua maioria, por empresas estrangeiras.
Os papéis da dívida Argentina eram vendidos no mercado secundário por 11 centavos do dólar e eram
aceitos nas privatizações pelo seu valor nominal de US$ 1.00 (Azpiazu, 2003).
No Brasil, permitiu-se que os investidores pagassem pelas estatais privatizadas com títulos
públicos, aceitos pelo seu valor nominal, apesar de serem negociados no mercado com deságios
significativos. Ou seja, o governo aceitava como meio de pagamento títulos não desejados pelo
mercado que eram negociados por um valor muito abaixo do seu valor de face. Esses títulos eram
principalmente dívidas não pagas do governo, e foram batizados de “moeda podre”5 . Essas formas de
pagamento que redundou em valores irrisórios nas alienações foram amplamente utilizados nos cinco
primeiros anos das privatizações (Pinheiro&Giambiasi, 2000).
Outra semelhança existente entre os dois países diz respeito à modelagem das privatizações.
Ambos contrataram a empresa de consultoria britânica, Coopers&Librand, para definir a metodologia
adotada para a determinação do preço das empresas estatais.
3
Curiosamente, após 2 anos, em 2005, Menem é eleito senador, o mesmo acontecendo com Collor nas eleições de 2006.
O Partido Justicialista, rachado, lançou três candidatos: Carlos Menem - PJ – Frente por la lealdad; Nestor Kirchner – PJ –
Frente por la victoria; e Adolfo Rodriguez Saa – PJ – Frante Movimiento Nacional y popular.
5
Títulos aceitos nas privatizações: Certificados de Privatização – CP; Títulos da Dívida Agrária – TDA; Notas do Tesouro
Nacional Série M (NTN-M); Títulos da Dívida Externa; Créditos Securitizados (Débito Interno do Governo Federal
Vencidos e Renegociados); Obrigações do Fundo Nacional de Desenvolvimento; Debêntures da Siderbrás com Garantia do
Tesouro Nacional; Letras Hipotecárias.
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Assim, a metodologia foi idêntica. As empresas foram alienadas não pelo seu valor patrimonial
(bens móveis, imóveis e instalações), pois a metodologia utilizada para avaliá-las foi o Fluxo de Caixa
Descontado que é um modelo com premissas financeiras que simula um cenário de 20 anos no qual se
aloca recursos de recebimentos e desembolsos, sobre esses valores se atribui uma Taxa Interna de
Retorno – TIR para o período de 20 anos e chega-se ao preço mínimo pelo qual a empresa seria
leiloada.
No Brasil, a partir de 1995, os leilões foram marcados pelo ágio oferecido acima do preço
mínimo das empresas que estavam sendo vendidas. A Light, comprada pela norte-americana AES
Corporation, teve ágio de 93,55%; a Companhia Paulista de Força e Luz - CPFL, uma das maiores
companhias de energia elétrica do país, foi privatizada com um ágio de 70%, rendendo ao governo do
Estado de São Paulo US$ 3,09 bilhões, superando o preço total de venda da Companhia Vale do Rio
Doce, vendida por US$ 3,07 bilhões (R$ 3,34 bilhões).
O ágio era um claro sinal de que o preço estava subestimado, mesmo assim, constava no edital de
leilão brasileiro que o valor pago acima do preço mínimo (o ágio), seria deduzido do imposto de renda
nos anos seguintes à privatização. Isso significa que o Estado renunciou a uma receita que o mercado
havia ofertado.
A forma apressada com que se realizaram as privatizações não veio revertida de transparência,
como ficou claro com a decisão judicial de outubro de 2005 (extemporânea, diga-se de passagem) a
respeito da venda da Companhia Vale do Rio Doce, maior exportadora do Brasil e líder do mercado
mundial de minério de ferro (era e ainda é hoje). Seu leilão foi marcado por inconsistências no edital,
uma vez que a própria Vale do Rio Doce, dois anos antes da privatização, havia informado à Securities
and Exchange Comission – SEC - órgão fiscalizador do mercado de ações norte-americano – que
possuía reservas de minério de ferro de 4,970 bilhões de toneladas no complexo de Carajás, enquanto o
edital de venda da empresa estimou as reservas de Carajás em 1,8 bilhão de toneladas. Uma diferença a
menor de 3,170 bilhões de toneladas. O que acarretou um sub-preço por ocasião do leilão (vendida por
R$ 3,34 bilhões em 1997) 6 .
O quadro abaixo mostra as áreas (ainda) não privatizadas no Brasil, observa-se que a Argentina
não há mais nada a alienar. Há que se fazer duas observações a respeito dessa comparação.
A primeira se refere ao setor elétrico brasileiro. A privatização do setor elétrico não se
concretizou na sua totalidade, pois na época em que estava tudo pronto para privatizar toda a geração,
houve o apagão 7 . Assim, em razão do racionamento, as geradoras Furnas, Chesf e Eletrobrás
continuam estatais, pois ficou evidenciado que as concessionárias que haviam sido privatizadas não
realizaram os investimentos necessários para a distribuição de energia.
A segunda se refere ao setor petrolífero. A Emenda Constitucional no 9/95 flexibilizou o
monopólio do petróleo, de forma que a Petrobrás pode licitar todo o processo produtivo do poço ao
posto, qual seja: a pesquisa e lavra de petróleo, gás natural e outros hidrocarbonetos fluídos; exploração
e produção; refino; importação e exportação; transporte por meio de duto; e distribuição. Entretanto, a
empresa, como se sabe, permanece com metade do capital pertencente ao governo brasileiro.
6
Processo 199939000073039 - Relatora: Desembargadora Federal Selene Maria de Almeida -Decisão judicial do Tribunal
Regional Federal de Brasília – Íntegra da decisão da 5ª.Turma da 1ª Região está disponível no site: www.trf1.gov.br
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O racionamento de energia elétrica durou de junho de 2001 a fevereiro de 2002.
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Setores Privatizados
Argentina
Brasil
Telecomunicações
Telecomunicações
Energia: distribuição, geração, transmissão e Energia: 80% da distribuição, 30% da
comercialização
geração, transmissão e comercialização
Portos
Portos
Correios
Parte dos serviços foram franqueados
Petróleo
Flexibilização do Monopólio
Aeroportos
Não privatizado
Usinas Nucleares
Não privatizado
Mineração
Mineração
Rodovias
Rodovias
Previdência
Não privatizado
Indústria de Armamento
Não existe no Brasil
Água e Esgoto
Parcialmente em alguns Municípios
Ferrovias
Ferrovias
Rádio e TV
Rádio e TV
Imóveis
Não privatizado
Metrô
Não privatizado
A justificativa para a rápida abertura do mercado era a falta de recursos do Estado para investir
nesses setores de infra-estrutura.Não obstante esse argumento, no Brasil, foram recursos do Fundo de
Amparo ao Trabalhador – FAT, gerido pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social
(BNDES), que financiaram a compra dos ativos públicos. Constava nos editais de licitação que 50% do
preço mínimo poderia ser financiado pelo BNDES, porém, na prática, acabou sendo 100%, pois os
outros 50% o BNDES emprestou como capital de giro, com fontes de recursos do próprio banco 8 .
Para um Estado que se dizia esgotado por não ter recursos para investimento, essa ação de
governo se revelou bastante contraditória, o que reforça o argumento de que no capitalismo
contemporâneo, os circuitos de valorização do capital passam cada vez mais por um processo de
reciclagem estatal. O Estado, ao se apropriar do excedente de capital sob a forma de impostos, devolve
parte deste excedente aos capitalistas, que dependem cada vez mais dos fundos públicos para sustentar
sua capacidade de investimento (Teixeira&Oliveira, 1996).
Voltando aos empréstimos do BNDES, foram concedidos sem garantias reais. As garantias
oferecidas foram as próprias ações da empresa. Com isso, o BNDES não exigiu garantias reais para as
outorgas de concessões e liberações de financiamentos nem exigiu garantias solidárias de seus efetivos
controladores, como é de praxe em qualquer instituição financeira. O resultado dessa ação do banco
estatal foi que empresas estrangeiras como a norte-americana AES Corporation que comprou a
Eletropaulo, jamais honrou seus compromissos com o BNDES, causando um prejuízo de US$ 2 bilhões
no balanço de 2003. O BNDES não tem como executar a empresa já que as garantias do empréstimo
foram às próprias ações da empresa, que, caso fossem executadas, seria a reestatização da maior
concessionária de serviço público do Brasil.
8
TCU – 010.596/2003-2 esse processo foi resultado de uma auditoria solicitada pela Comissão de Minas e Energia da
Câmara dos Deputados, cujo objeto era averiguar a regularidade dos processos de privatizações.
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Já a privatização do sistema Telebrás, quem suportou financeiramente os compradores das Teles
foram os fundos de pensão, principalmente a Previ dos funcionários do Banco do Brasil, a Petros dos
funcionários da Petrobrás e a Funcef da Caixa Econômica Federal.
Outra premissa subjacente ao processo de privatização era que com a eficiência do setor privado,
as tarifas seriam reduzidas. Vejamos como se deu a tarifação na Argentina: o indexador contratual
utilizado na década de 90 foi a inflação norte-americana. Enquanto a Argentina vivia uma deflação que
no acumulado de seis anos o índice de Preços ao Consumidor (IPC) diminuiu 1,1%, em igual período o
IPC acumulado dos Estados Unidos foi de 18,4%. Nestor Kirschner renegociou todos os contratos de
concessão de infra-estrutura.
Luiz Inácio Lula da Silva, ao contrário, está cumprindo rigorosamente todos os contratos
herdados nos anos 90. Dados da Agência Nacional de Energia Elétrica (Aneel), mostram que as tarifas
residenciais de energia elétrica no Brasil estão entre as mais elevadas do mundo e estão superiores, em
cerca de 65%, dos preços pagos pelos consumidores residenciais norte-americanos. E, ainda, que os
preços pagos no Brasil estão acima até dos vigentes em alguns países europeus, como Espanha e
França. O que se configura um enorme contra-senso, pois a matriz energética brasileira é a mais barata,
pois 95% dessa matriz é de origem hídrica, enquanto nesses países, a origem é combustível fóssil ou
nuclear. Entre dezembro de 1995 e dezembro de 2006, a Aneel reajustou as tarifas residenciais em
386,2%, quase o dobro do reajuste da inflação aferida pelo Índice de Preços ao Consumidor Amplo
(IPCA) no mesmo período, que acumulou variação de 210,15%.
Quanto ao relacionamento Estado/Mercado, o monopólio estatal se transformou em monopólio
ou oligopólio privado, em lugar de um mercado amplamente competitivo. Nesse ambiente
ogilopolizado, as agências reguladoras trabalham em um contexto de grande assimetria de informação e
não têm sido eficazes em evitar a apropriação de renda extraordinária, característica em ambiente de
restrita concorrência e monopólio natural9 . Com isso, as empresas têm capacidade de definir a estrutura
de preços relativos.
Como anunciado na introdução do trabalho, a proposta lançada é refletir sobre a contradição de
se pregar a redução do Estado quando ele é fundamental para a reprodução do capital, é bom repisar,
para benefício da consistência do argumento, que o Estado faz isso de várias formas com as
privatizações:
1) permutando Ativos por papéis da dívida pública
2) alienando patrimônio público com valores sub-estimados
3) garantindo elevadas taxas internas de retorno – TIR
4) realizando investimentos de infra-estrutura
5) financiando a atividade que antes era prestada pelo Estado e que este renunciou por dizer
que não havia mais recursos para tal, o que em si, já é uma contradição (esse caso vale só
para o Brasil, onde o BNDES de banco de desenvolvimento passou a ser banco de
investimento)
6) não repassando para as tarifas os ganhos de produtividade, embora esse tenha sido uma
das premissas que lastrearam as privatizações, e
9
Monopólio natural: uma só empresa presta o serviço, pois as condições técnicas e econômicas específicas torna a provisão
dos serviços mais vantajosa, inviabilizando a competição entre os provedores e a livre escolha pelos usuários, como
instrumento de controle de preços e de qualidade.
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7) permitindo lucro extraordinário das atividades consideradas monopólio natural, a
exemplo da distribuição de energia elétrica, telefonia fixa, ferrovias e concessões de
estradas
Assim, bem distante do Estado Mínimo, continua sendo o fundo público que define a economia
de mercado regulada e as democracias representativas agem num campo de lutas polarizado pela
direção dada ao fundo público. Visto sob a perspectiva da luta política, o neoliberalismo não é, de
maneira alguma, a crença na racionalidade do mercado, o enxugamento do Estado e a desaparição do
fundo público, mas a posição que decide cortar o fundo público no pólo de financianciamento dos bens
e serviços públicos e maximizar o uso da riqueza pública nos investimentos exigidos pelo capital, cujos
lucros não são suficientes para cobrir todas as possibilidades tecnológicas que ele mesmo abriu
(Oliveira, 2003).
5 - Reformas x Desigualdades
O que subjaz toda essa discussão é que tipo de democracia se está construindo na América
Latina. O segundo argumento deste trabalho é que a implementação dessas políticas foram possíveis
face à construção de um consenso que se formou em torno da inexorabilidade das reformas como única
alternativa para amenizar as desigualdades sociais. Passados 18 anos desse processo os indicadores
sociais recalcitrantes indicam que nossa democracia é absolutamente desarticulada das relações de
liberdade e igualdade, valores universais desprezados na América Latina.
As democracias contemporâneas se caracterizam pela defesa das idéias de “primado da lei”,
garantias individuais e controle público da ação dos governos, separando claramente a dimensão
política da dimensão econômica. A articulação de liberdade com igualdade, objeto de preocupação de
pensadores tão díspares como Tocqueville e Gramsci, foi deixada de lado em nome da democracia
instrumental.
Tocqueville (1977) introduziu um elemento fundamental no pensamento liberal: caracterizou a
democracia como uma condição social na qual prevalecia o princípio e a prática da igualdade.
Democracia e igualdade se fundem em seu pensamento em uma única entidade sociológica-política.
Tocqueville se distancia da tradição clássica do liberalismo e produz uma definição substantiva, não
somente formal, da democracia.
Na tradição teórica liberal dos séculos XVII e XVIII se concebia o cidadão em sua abstração
jurídica, como uma partícula atomizada da vida estatal cujos direitos e garantias se constituíam com
independência das condições sociais concretas dos indivíduos. Por isso, o entendimento dos liberais
sobre a democracia tendia inevitavelmente ao formalismo: versava sobre as formas possíveis de
governo e nunca sobre uma condição histórica da sociedade. Em Tocqueville, ao contrário, a
democracia se define a partir da sociedade civil; sua verdadeira essência é a igualdade, enquanto que
seu oposto se determina por uma situação estrutural de privilégio e desigualdade institucionalizadas
(Boron, 1994).
Passada a fase da transição democrática e das privatizações, os verdadeiros problemas
continuam. Por mais desejáveis que sejam as “novas democracias” revelam-se profundamente
marcadas por uma distribuição desigual, não só dos bens materiais, mas também dos bens simbólicos e
dos recursos de poder através dos quais enfrentam os conflitos societários básicos (Moises, 1995).
Vale aqui o questionamento a respeito dos fundamentos da democracia latino americana, onde a
desigualdade das relações econômicas é degradada em favor da igualdade na vida política.
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Historicamente, a ideologia capitalista promoveu o conceito de democracia, na esfera política, como
uma condição suficiente para uma sociedade democrática de massa (uma pessoa/um voto).
Gramsci faz duras críticas a essa postura. O autor, ao reconhecer a crescente socialização da
política verificada nas sociedades contemporâneas, elabora sua teoria “ampliada” do Estado, indicando
que o poder estatal, nesse novo contexto, não se expressa apenas através de seus aparelhos repressivos
e coercitivos, mas, também, através de uma nova esfera do ser social que é a sociedade civil. O que
confere originalidade ao seu pensamento é, justamente, o novo nexo que estabelece entre economia e
política, entre sociedade civil e sociedade política, esferas constitutivas do conceito de Estado ampliado
(Simionatto, 2003).
Gramsci, ao introduzir o conceito de hegemonia, sugeriu que a formação de um bloco histórico,
isto é, de um modelo político-cultural abrangente pelo qual as elites dirigentes procurariam exercer
influência e poder na sociedade, começa propriamente no terreno das ideologias, na esfera em que os
homens (as classes) tomam consciência da sua realidade. A eficácia desse modelo supõe que a virtude
política exige combinar o uso de coerção com consentimento.
Essa junção é claramente vista como resultado de uma construção política e moral levada a efeito
pelos atores políticos; como parte do fenômeno da legitimidade política, que tem de ser conquistado. O
processo que culminou com as privatizações foi fruto da descrença com o Estado interventor,
alimentada por campanha política que vê na intervenção do Estado a raiz de todos os males sociais:
inflação, corrupção, ineficiência, desmandos etc. Por conta disso, passam a advogar idéias contra a
ingerência estatal na economia uma vez que o mercado promove a prosperidade geral,
consequentemente, as desigualdades sociais.
Para Gramsci todos os mercados são construídos e regulados politicamente: a única questão
pertinente é que tipo de política o molda e o determina. A crítica de Gramsci às promessas fáceis de
igulitarismo e liberdade proclamadas pelo liberalismo se constitui contemporânea com essa nova
roupagem neoliberal (Semeraro, 2001).
Após 18 anos de reformas e desestatizações, na Argentina bem maior que no Brasil, não se
concretizou a idéia que a lastreou, qual seja: os mercados auto-reguláveis trariam benefícios a todos, e
o capitalismo global, alimentado pela tecnologia da informação, uniria a prosperidade, a democracia e
um nível razoável de desigualdade e redução da pobreza.
6 - Considerações Finais
As reflexões acerca da transição para a democracia e as reformas do Estado de dois países latinoamericanos teve o propósito de discutir sobre quais condições econômicas e políticas ocorreram esses
fenômenos. Porém, é bom que se esclareça, não é uma defesa do ancien regime do Estado
corporativista. Tentou-se analisar suas especificidades e as premissas subjacentes às privatizações e
coteja-las com seus resultados e a repercussão para a sociedade. Portanto, a indagação feita no título
deste documento: Estado Mínimo, para quem? Pode, sem sombra de dúvida, ser respondida de que o
mínimo destinou-se aos benefícios sociais.
Foram apresentados dois argumentos. O principal é que a reforma do Estado, iniciada na
Argentina e no Brasil na década de 90, que teve como uma de suas vertentes as privatizações, foi uma
resposta à contradição estrutural do capitalismo e que o fio condutor dessas mudanças não decorreram
naturalmente da dinâmica imperscrutável dos mecanismos de mercado, mas foram produzidas e
causadas por estratégias de caráter político e administrativo levadas a termo pelo Estado, pois o que
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estava (e ainda está) em disputa são os fundos destinados à reprodução do capital e os destinados ao
financiamento de serviços sociais públicos. Passados 18 anos de privatizações, o Estado continua
bastante presente na medida em que é garantidor, na condição de regulador do mercado, de tarifas altas,
de remuneração do capital, e, principalmente, como investidor em infra-estrutura.
O segundo argumento diz respeito as características das democracias nesses dois países
construídas sob o amálgama de uma recalcitrante desigualdade social, não obstante as promessas
liberalizantes pregadas quando das reformas dos anos 90. Subjacente a essas reformas estava o discurso
global de unificação de todas as economias ao redor de um conjunto de regras homogêneas do jogo,
para que o capital, os bens e os serviços pudessem fluir para dentro e para fora, conforme decidido
pelos critérios dos mercados. Todos acabariam se beneficiando disso, e o capitalismo global uniria a
prosperidade, a democracia e um nível razoável de desigualdade e redução da pobreza.
Foram apresentadas as idéias que permearam essas reformas, as características principais de
como elas foram concretizadas e qual a repercussão da implementação dos arrojados programas de
privatizações que representou uma virada no desenvolvimento das forças produtivas, expressa em um
redesenho na relação entre Estados/Empresas/ Mercados/Sociedade Civil.
Nesses dois países, são empresas, em regime de monopólios e oligopólios, que definem a
estrutura de preços dos serviços essenciais, pois as agências reguladoras, criadas para regular o
mercado, não têm eficácia para evitar rendas extraordinárias, típicas desses regimes. Assim, os ganhos
de produtividade que redundariam em menores tarifas para os consumidores ainda não ocorreram.
Outros dois aspectos, igualmente não alcançados, foram a universalização dos serviços e a efetiva
participação dos consumidores nas decisões das agências reguladoras.
A maior diferença entre o processo do Brasil e da Argentina é que o primeiro país teve como
característica um fato pouco alvissareiro: o patrimônio público foi alienado com a ajuda da mão, nada
invisível, de um banco estatal. Foram com os empréstimos subsidiados do Banco Nacional de
Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) que as concessionárias públicas foram resgatadas nos
leilões por empresas multinacionais. Muitos desses empréstimos até hoje não foram honrados,
obrigando ao banco lançar a inadimplência como prejuízo em 2003, prejuízo esse, devidamente
socializado com a população.
Já nas privatizações das telecomunicações, foram os fundos de pensão dos servidores públicos
como a Previ do Banco do Brasil, a Petros da Petrobrás e a Funcef da Caixa Econômica Federal que
aportaram parte dos recursos da compra do patrimônio público.
A reforma do Estado argentino, depois de efetuar a mais radical privatização do patrimônio
público dentre todos os países da América Latina, amargou cinco anos consecutivos de recessão
econômica, crescentes níveis de pobreza (mais de 50% da população) e de indigência (32% da
população), elevadas taxas de desocupação e subocupação da força de trabalho, difícil situação fiscal,
desequilíbrios nas contas públicas, recorrentes renegociações de uma dívida externa impagável.
Os indicadores sócio-econômicos brasileiros se diferem do vizinho do sul pela excessiva
concentração de renda: a distância entre a renda dos 10% mais ricos com a dos 40% mais pobres é de
32 vezes, enquanto que a média latino-americana é de 19,3 vezes; e o Índice de Gini brasileiro é o
maior da América Latina, com 0.564.
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Por derradeiro, cabe enfatizar a significação que este desempenho negativo de indicadores
sociais da América Latina tem sobre a estabilidade democrática de seus princípios de legitimidade.
Mostra o quão distante estamos dos postulados de Tocqueville, que definiu a democracia como uma
condição social na qual prevalecia o princípio e a prática da igualdade.
Resenha biográfica
Autora: Regina Cláudia Gondim Bezerra Farias
Cargo: Analista de Controle Externo
Instituição: Tribunal de Contas da União – BRASIL
Direcion: SQN 315, Bloco J, apto 103 – Brasília – Distrito Federal CEP 70774100
Telefones: 55.61.33167411 e 55.61.92816131
Email: [email protected]
Títulos:
Graduação: Administração – Universidade Estadual do Ceará (UECE)
Mestrado: Mestre em Ciência Polícia pela Universidade de Brasília (UNB)
Doutorado: cursando 5º. Semestre do Doutorado em Ciências Sociais na Universidade de Brasília
(UNB).
[email protected]
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