IX Congreso Internacional del CLAD sobre la Reforma del Estado y de la Administración Pública, Madrid, España, 2 - 5 Nov. 2004
Evolução histórica da atividade de inteligência no Brasil
Márcio Paulo Buzanelli
“A ABIN pode e deve ser muito mais eficiente a partir de
agora do que já foi em qualquer outro momento de sua história”.
(Presidente Luiz Inácio Lula da Silva, na posse do Dr Mauro Marcelo de Lima e Silva,
na Direção –Geral da ABIN, em 13 de julho de 2004).
1- INTRODUÇÃO
A atividade de inteligência no Brasil é desenvolvida pelos órgãos integrantes do chamado
Sistema Brasileiro de Inteligência (SISBIN), estrutura criada em 7 de dezembro de 1999 e composta
pela Agência Brasileira de Inteligência (ABIN), como órgão central, e pelos órgãos de inteligência das
Forças Armadas - o Centro de Inteligência do Exército (CIE), o Centro de Inteligência da Marinha
(CIM), a Secretaria de Inteligência da Aeronáutica (SecInt) e o Departamento de Inteligência
Estratégica do Ministério da Defesa - e da Polícia Federal (DI/DPF) e outros.
2-ORIGENS: O CDN
Bem mais distantes no tempo que o ano de 1999, entretanto, podem ser encontradas as origens
da atividade de inteligência de Estado no Brasil. Com efeito, elas se situam no longínquo 29 de
novembro de 1927, no Governo do Presidente Washington Luiz, quando se deu forma legal ao
Conselho de Defesa Nacional (CDN), organismo que, entre outras atribuições, foi encarregado de
“coordenar a reunião de informações relativas à defesa da Pátria“, conforme o texto legal da época.
Mais tarde, em 1934, foram criadas as Seções de Defesa Nacional (SDN) nos ministérios civis,
vinculadas ao CDN. Esse foi, de certa forma, o mais antigo ancestral do que é atualmente o SISBIN.
Apesar de criada por um governo civil e democrático, a atividade de inteligência, como em
outros países, também no Brasil nasceu sob forte influência militar, de vez que associada ao processo
de tomada de decisões e de assessoramento típico de estruturas de estado-maior.
Sua implantação foi conseqüência direta da influência exercida pelos sucessivos movimentos
modernizadores que tonificaram, a partir da segunda década do Século XX, as instituições militares
brasileiras, em especial o Exército Brasileiro. Entre esses, têm destaque o chamado Movimento dos
Jovens Turcos, composto por oficiais que haviam estagiado no Exército Imperial alemão, nos anos
anteriores à I Guerra Mundial, e que, no seu retorno, tiveram papel central na criação da revista “A
defesa nacional”, em 1911, de papel decisivo na evolução do pensamento estratégico brasileiro; a
chamada Missão Indígena, constituída por jovens oficiais brasileiros que logram introduzir importantes
modificações na instrução e organização militares; e, por último, a Missão Francesa, composta por
prestigiosos oficiais do Exército Francês, que, no período entre guerras, durante vinte anos (de 1920 a
1940), contribuiu, de maneira fundamental, para a consolidação dos processos de formação e
aperfeiçoamento de oficiais e graduados - sobretudo com o fortalecimento da Escola Militar do
Realengo e da Escola de Aperfeiçoamento de Oficiais-; de organização de grandes unidades - as
chamadas brigadas estratégicas-; das divisões militares regionais; do funcionamento de estruturas de
comando e controle e do trabalho de estado-maior; da consolidação da aviação militar; e da atividade
de inteligência militar, então com o foco voltado para as chamadas informações de combate.Mais tarde,
com a participação brasileira na campanha da Itália, no período de 1943 a 1945, as informações
militares ganharam posição de realce, com a criação, em 1944, do Serviço de Informações e ContraInformações (SIC) da força Expedicionária brasileira (FEB), subordinado à 2ª seção do estado-maior da
1ª Divisão de Infantaria Expedicionária (DIE).
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3-O PRIMEIRO ÓRGÃO DE INTELIGÊNCIA: O SFICI
Em 1946, no Governo Eurico Gaspar Dutra, foi criado o Serviço Federal de Informações e
Contra–Informações (SFICI), “com a missão de superintender e coordenar as atividades de
Informações, em particular as que interessam a Segurança Nacional”, de acordo com o texto original.
Foi esse o primeiro órgão exclusivamente dedicado a atividade de obtenção e produção de inteligência
de Estado no Brasil, isto é, que tinha a inteligência como a sua atividade fim.
Embora criado em 1946, foi somente em 15 de setembro de 1958, com a criação da SecretariaGeral do Conselho de Segurança Nacional (SG/CSN), que o SFICI veio a ser ativado. A partir dos anos
seguintes, o referido órgão compôs seu efetivo com base na requisição de quadros oriundos do serviço
público federal, com predominância das Forças Armadas, estabelecendo sua sede no Rio de Janeiro,
então capital do país.
A SG/CSN, a quem o SFICI incumbia servir como órgão de coleta e busca de dados, tinha
como atribuições, segundo o seu decreto de criação, no campo interno, avaliar as possibilidades e
limitações ao emprego do poder nacional; e no campo externo, o potencial e as intenções de países,
cujas práticas pudessem se converter em óbices à consecução dos objetivos nacionais.No processo de
criação da SG/CSN e de organização do SFICI teve fundamental importância a Escola Superior de
Guerra (ESG), criada no Rio de Janeiro, em 1949, por um grupo de oficiais das Forças Armadas, entre
os quais muitos que haviam participado da Campanha da Itália, durante o período 1943-45, e que
teriam, nos anos seguintes, grande protagonismo na primeira cena dos acontecimentos nacionais.
Apesar da participação, mais tarde, de alguns dos componentes do núcleo de formação da ESG
e da SG/CSN no chamado Movimento de 1964 - que interrompeu o ciclo democrático-institucional e
implantou um regime de exceção que se prolongaria até 1990, quando tomou posse o primeiro
presidente eleito em quase trinta anos de História do país -, cabe chamar a atenção, neste ponto, para as
circunstâncias comuns entre esses distintos momentos da história da atividade de inteligência no Brasil:
tanto o CDN quanto o SFICI foram criados sob governos legítimos e em um contexto de ampla
normalidade democrática. No caso da criação do CDN, vivia-se o Governo de Washington Luís que,
malgrado as imperfeições do sistema eleitoral da República Velha, havia sido eleito pela forma
direta.No caso do SFICI, estabelecido em 6 de setembro de 1946, no Governo Eurico Gaspar Dutra,
emergia o país da longa -quinze anos - Ditadura Vargas. Sua efetivação, em 1958, deu-se durante o
Governo de Juscelino Kubitschek de Oliveira, período de pleno vigor das instituições e de efetivo
exercício do processo democrático.
Essas evidências da História constituem os mais eloqüentes argumentos contrários à falaciosa
tese, segundo a qual, tradicionalmente, estaria a inteligência associada a regimes de exceção no Brasil.
4-A ATIVIDADE DE INTELIGÊNCIA DURANTE O PERÍODO DOS GOVERNOS
MILITARES: O SNI.
Ao SFICI – um órgão estruturalmente acanhado e carecendo de maior presença territorial e
mesmo de acesso aos utilizadores da informação – sucedeu o Serviço Nacional de Informações (SNI),
criado em 13 de junho de 1964, pelo Governo do Marechal Humberto de Alencar Castelo Branco, o
primeiro dos sucessivos governos militares no período entre 31 de marco de 1964 e 15 de marco de
1985. Embora criado em 13 de junho de 1964, pela Lei 4341/64, o SNI somente foi regulamentado em
3 de fevereiro de 1967, pelo Decreto 60.182/67.
O SNI foi dotado de estrutura, competências e orçamento bem maiores que os de seu
antecessor. Tais vantagens, associadas à sua proximidade com o poder, sobretudo no período de 1969 a
1984, conduziram a atividade de inteligência ao primeiro plano do processo decisório nacional.
Foi estabelecida uma agência central em Brasília/DF e agências regionais nas principais capitais
de estados da federação, sendo o efetivo composto por pessoal requisitado de diferentes órgãos do
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serviço público da União, estados e municípios, recebendo o chefe - escolhido no quadro de oficiais
generais da ativa do Exército Brasileiro - o status de ministro de estado e dispondo de acesso direto ao
presidente da República. .
Convém destacar, a propósito, que dois dos cinco presidentes da República do ciclo militar
instaurado em 31 de março de 1964 foram, anteriormente, chefes do SNI1.
Significativos avanços setoriais foram alcançados nesse período, sobremaneira no que se refere
à organização, técnicas e doutrina. Em retrospecto, cabe mencionar a notável influência doutrinária
exercida pela Escola Superior de Guerra (ESG), no que concerne à formulação do pensamento
estratégico nacional aplicado à inteligência. Igualmente importante a influência metodológica recolhida
de modelos proporcionados por órgãos de inteligência estrangeiros, em especial a Agência Central de
Inteligência (CIA), particularmente no que concerne à obtenção e produção de inteligência estratégica e
à formulação de uma doutrina brasileira de inteligência.
No plano interno, a ênfase era concedida às ações ditas de segurança interna e ao
enfrentamento da corrupção. Viviam-se os anos do Conflito Leste-Oeste e da chamada Guerra Fria,
com todos os reflexos da divisão bipolar do poder mundial, sobretudo em termos de alinhamento de
países do então denominado Terceiro Mundo.
Tem destaque, nesse período, a edição do 1º Plano Nacional de Informações (PNI), que
instituiu, formalmente, o Sistema Nacional de Informações (SisNI)- precursor do atual SISBIN-, em
1970. O PNI foi estabelecido de conformidade com os demais planos estratégicos de governo, então
editados, como o I Plano Nacional de Desenvolvimento (PND) e o Plano Nacional de Segurança
(PNS). Na composição do PNI, o rol de objetivos de informações levava em consideração as metas
estabelecidas pelos PND e PNS e se dedicava a assinalação dos óbices e antagonismos à sua plena
consecução.Os órgãos setoriais integrantes do SisNI eram subordinados, no canal técnico, ao SNI e, no
canal hierárquico, à respectiva cadeia de comando. O I PNI foi instituído em 1970, pelo Governo
Médici; o II PNI em 1974, pelo Governo Geisel; e o III PNI, em 1981, pelo Governo Figueiredo.
Na prática, o conjunto apresentava um bom funcionamento, sendo o atendimento ao principio
de comando assegurado pela ascendência hierárquica entre os chefes.Com efeito, o SNI era chefiado
por um general-de-exército; a Agência Central do SNI (AC/SNI) por um general-de-divisão; e os
centros de informações militares, cada qual por um oficial general do primeiro posto de cada forca
singular. Por sua vez, as agências regionais do SNI eram chefiadas por um oficial superior (geralmente
ocupante do posto de coronel), assim como as chefias das chamadas Divisões de Segurança e
Informações (DSI), existentes em cada ministério civil, das Assessorias de Segurança e Informações
(ASI) das empresas estatais (Telebras, Petrobras, Correios e Telégrafos, etc), das Assessorias Especiais
de Segurança e Informações (AESI)- existentes em empresas como o INAMPS, DASP, INPS e Itaipu
Binacional-, todos integrantes do SisNI, também eram exercidas por oficiais generais ou oficiais
superiores da reserva.
O SisNI era integrado pelo SNI e pelos chamados sistemas setoriais de informações, sendo estes
compostos pelo Sistema Setorial de Informações dos Ministérios Civis (SSIMC); o Sistema Setorial de
Informações dos Ministérios Militares (SSIMM); o Subsistema de Informações Estratégicas Militares
(SUSIEM), bem como outros órgãos setoriais de informações. O SSIMC era nucleado pelas DSI,
criadas em 1967, pelo Decreto-Lei 200, que instituiu a Reforma Administrativa, e regulamentadas em
1975. Às DSI competia produzir informações necessárias as decisões do respectivo ministro de estado;
atender o SNI, em suas necessidades de informações; e atender o PNI no que se refere às suas
informações setoriais.O SSIMM tinha como missão geral a produção de informações militares, de
segurança nacional e informações estratégicas militares.Era composto pelo Subsistema de Informações
do Ministério da Marinha (SSIMM), nucleado pelo Centro de Informações da Marinha (Cenimar); pelo
Subsistema de Informações do Ministério do Exército (SSIMEx), conduzido pelo Centro de
1
Presidente Emílio Garrastazu Médici (1969-1974) e Presidente João Batista Figueiredo (1979-1985).
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Informações do Exército (CIE); e pelo Subsistema de Informações do Ministério da Aeronáutica
(SSIMAer), dirigido pelo Centro de Informações de Segurança da Aeronáutica (CISA). O SuSIEM, por
sua vez, tinha como encargo a coordenação dos SSIMM na produção de informações estratégicas
militares, integrando, sob a direção da 2ª SubChefia do Estado-Maior das Forças Armadas (EMFA), as
2ª SubChefias do Estado-Maior da Armada (M-20), do Estado-Maior do Exército (EME) e do Estado –
Maior da Aeronáutica (EMAer), bem como o Centro de Informações do Exterior do Ministério das
Relações Exteriores (CIEx/MRE).
Entretanto, não somente ao respeito ao principio da hierarquia e da centralização sistêmicas
deveu-se o sucesso do SisNI. Em primeiro lugar, há que se situar o contexto histórico em que então
atuavam os serviços de inteligência, caracterizado pelo modelo de estado forte, centralizador e
intervencionista. O modelo vigente propiciava facilidades para a atuação dos serviços de inteligência,
posto que sua presença em quase todos os setores da vida nacional praticamente lhe concedia total
ubiqüidade.
Alem dos fatores já mencionados, parte importante do sucesso adquirido pelo SisNI deve ser
creditado a um amálgama considerado fundamental para a necessária coesão entre os diferentes órgãos
e a homogeneidade de métodos, padrões e procedimentos. Tal amálgama foi proporcionado pelo que
veio a ser chamado de doutrina brasileira de inteligência, estabelecida pela Escola Nacional de
Informações (EsNI).
A EsNI – precursora da atual Escola de Inteligência (EsInt) –, foi criada em 31 de março de
1971, pelo Decreto68488/71, e estabelecida em Brasília/DF, durante o Governo de Emilio Garrastazu
Médici, ele mesmo um ex-ministro chefe do SNI-, passando a absorver os cursos e estudos doutrinários
de informações que, até então, funcionavam na Escola Superior de Guerra (ESG) e no Centro de
Estudos de Pessoal (CEP), do Exército Brasileiro.
A EsNI notabilizou-se pelos padrões de excelência atingidos. Com um corpo de instrutores
próprio e altamente qualificado, métodos avançados e instalações modernas, conduziu o SNI e o SisNI
à auto suficiência em matéria de pesquisa, formação e aperfeiçoamento de recursos humanos para a
atividade de inteligência, rapidamente alcançando patamares somente comparáveis aos dos serviços
congêneres das duas superpotências de então, os EUA e a União Soviética. Laboratórios químicos,
fotográficos, eletrônicos, balísticos e um centro de pesquisa para a segurança das comunicações - este
que resultou de grande importância para o desenvolvimento da indústria eletrônica no país, inclusive no
que concerne ao sistema de televisão a cores (Pal-m), implantado em nosso país no início da década de
setenta-, foram ali estabelecidos.
No processo de homogeneização de procedimentos e técnicas tiveram grande importância os
estudos promovidos pela Escola, com a edição de inúmeros manuais técnicos, de instrução e de
procedimentos.De modo especial, destaca-se o primeiro Manual de Informações (M-07), instituído em
1973, importante por proporcionar a necessária unidade de doutrina a todo o SISNI.
Nem toda a formulação era, naturalmente, de origem institucional e brasileira. Cabe mencionar,
a propósito, a participação, no processo de formulação da doutrina brasileira de inteligência,
consubstanciada no referido Manual e na metodologia de produção de informações por ele
estabelecida, de estudos de cunho doutrinário publicados originalmente no exterior, como os contidos
nas obras “Informações estratégicas”, de Sherman Kent, e “A produção de informações estratégicas”,
do Almirante Washington Platt. Menção especial deve ser creditada também a denominada “Coletânea
L“, publicação periódica da EsNI, de caráter reservado, que, durante muitos anos, serviu de veículo de
expressão do pensamento acadêmico dos então denominados oficiais de informações brasileiros.
Durante sua profícua existência, no período de abril de 1971 a março de 1990, a EsNI promoveu
inúmeros cursos de formação, especialização e aperfeiçoamento para componentes do SisNI e também
para oficiais de inteligência de nações amigas. Entre os cursos regulares tinham destaque os chamados
Curso de Informações do Campo Externo (CICE), o mais importante da carreira, com duração de um
ano, para possuidores de todos os demais cursos de informações; o Curso de Informações categoria
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“A”, também com duração de um ano, destinado à formação de chefias, para oficiais superiores, com
curso de estado-maior e equivalentes no SNI; o Curso de Informações categoria “B”, para analistas de
informações, ao nível de capitão e major e equivalentes; o Curso de Informações categoria “C1”, para
agentes de operações de informações de nível superior e oficiais nos postos de 1º tenente e capitão; e o
Curso de Informações categoria C2, para agentes de operações de nível médio e graduados das Forças
Armadas e Auxiliares. Os últimos tinham duração de cinco meses, sendo promovidos em dois períodos
anuais.Além desses, foram realizados cursos especiais de Economia e de Mobilização, bem como
outros, visando atender necessidades e objetivos específicos.
O SNI passou, a partir da criação do SisNI da EsNI e com a elaboração do PNI, a exercer papel
de crescente relevância na condução dos assuntos de governo e na defesa do modelo implantado pelo
Movimento de marco de 1964.
Com o Governo de Ernesto Geisel, a partir de 1974, e a adoção de importantes medidas em
política externa, mais independente em relação aos blocos de poder – como o reconhecimento da
independência de Angola e Moçambique, em 1975, a denúncia do Acordo Militar Brasil-Estados
Unidos da América, em 1976; e o Acordo de Cooperação Nuclear com a República Federal Alemã
(RFA), também em 1976-, passou o SNI, que, até então era quase que exclusivamente voltado para o
campo interno, a ocupar-se também de temas internacionais, de modo a assessorar as decisões
governamentais em assuntos não tratados pelos canais de relações exteriores convencionais.
Durante o Governo de João Batista Figueiredo, conheceu o SNI o auge de sua atuação, de vez
que foi o período da história da atividade de inteligência no país em que o Sistema mais empregou
pessoal e pôde dispor de orçamentos mais generosos. Isso se deveu à confiança e importância creditada
por aquele governante aos serviços de inteligência, produto, em larga medida, da sua condição de exchefe, tanto do SFICI quanto do SNI.
Entretanto, devido à participação do SNI em atividades muitas vezes estranhas à sua própria
destinação legal, tanto o órgão quanto a atividade de inteligência tiveram sua imagem associada com o
regime de exceção, malgrado tenham, de modo resoluto, sempre apoiado a política de abertura
democrática conduzida pelo Presidente Figueiredo, mesmo contrariando a chamada “linha dura” militar
enquistada em outros setores do governo.
Em março de 1985, com a posse de José Sarney, primeiro Presidente da República civil, após
vinte e um anos de governos exercidos por militares e, na prática, um governo de transição,
caracterizado pela sua debilidade política, persistiu o SNI em situação de proeminência e grande
prestígio. Isso se deveu, em larga medida ao papel preponderante, de suporte ao governo, exercido
pelos dois mais importantes chefes militares no período: o General-de-Exército Leônidas Pires
Gonçalves, ministro do Exercito; e o General-de-Exército Ivan de Souza Mendes, ministro-chefe do
SNI.
Com o modelo em franca mudança, as prioridades de atuação da inteligência sofreram igual
modificação, voltando-se o SNI para temas relacionados ao combate à corrupção e, a partir de 1989, ao
terrorismo internacional, ao narcotráfico e a outras formas de crime transnacional organizado, bem
como a questões relacionadas a ciência e a tecnologia de uso dual e a proliferação de armas, o que
demonstra notável acuidade, de vez que, à época, já se pressagiavam temas que hoje são prioritários na
agenda de todos os serviços congêneres.
5-A FASE DE TRANSIÇÃO PÓS-SNI: O DI/SAE, SSI-SG/PR; SSI/CMPR e a SI/GSI.
Em 15 de março de 1990, o então Presidente Fernando Collor, ao ser empossado e cumprindo
promessa de campanha, extinguiu o SNI – e, por extensão, o SISNI –, identificado, por muitos setores
políticos e de opinião publica, como um dos pilares de sustentação do regime militar. Em seu lugar, foi
criada a Secretaria de Assuntos Estratégicos (SAE) e, na estrutura desta, o Departamento de
Inteligência (DI/SAE), com pessoal, atribuições e orçamento bastante reduzidos em relação ao seu
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predecessor.
A SAE, criada pela Lei 8028/90, de 12 de abril de 1990, estabeleceu uma estrutura em que a
atividade de inteligência aparecia bastante diluída num conjunto também integrado por outras
atividades de natureza estratégica.
Dessa forma, a SAE foi constituída, além do DI, pela Subsecretaria de Programas e Projetos
(SPP), pela Sub-Secretaria de Projetos Especiais (SPE) - esses oriundos da antiga Secretaria –Geral do
Conselho de Segurança Nacional-; bem como pelo Centro de Estudos Estratégicos (CEE) e pelo Centro
de Formação e Aperfeiçoamento de Recursos Humanos (CEFARH), os dois últimos oriundos da
extinta EsNI.
A partir da criação do DI/SAE, até mesmo para dissociar o novo órgão do extinto SNI,
abandonou-se o termo informações, passando-se a empregar o vocábulo inteligência para designar a
atividade.Não se tratava apenas de mais um neologismo em moda, mas da utilização de um termo de
largo emprego, inclusive internacional e exclusivo para a atividade única de inteligência; informações,
por sua vez, tem natureza ambivalente, não se empregando unicamente para definir o trabalho de coleta
e busca de dados necessários à produção de conhecimentos de importância para as decisões
governamentais ou de chefias em qualquer escalão de direção.
Visto com desconfiança pelo usuário principal de seu produto, o presidente da República, o
DI/SAE conseguiu, aos poucos, demonstrar sua utilidade e importância. Embora não tenha conseguido
recuperar seu antigo prestígio, o serviço de inteligência mostrou-se bem sucedido em assuntos
importantes e de relevância para o governo, entre esses as previsões de derrocada da União Soviética,
resultantes dos processos de glasnost e da perestroika; e o acompanhamento do Conflito no Golfo
Pérsico, no período de agosto de 1990 a março de 1991, promovido por uma central de monitoração de
acontecimentos e previsão de cenários em tempo real.
Verificou-se, a partir da extinção do SisNI, verdadeiro “apartheid institucional” entre os vários
órgãos, em especial entre os centros militares e o DI/SAE, sendo dissolvidos os vínculos institucionais,
com grave prejuízo para a atividade de inteligência como um todo. Isso se deveu, em larga medida, a
maneira como foram dispensados os integrantes do SNI provenientes do meio militar, no mesmo dia da
extinção daquele órgão, e, igualmente, a extinção do SisNI.
Em 19 de novembro de 1992, no Governo Itamar Franco, editou-se a Lei 9490/92, extingüindose o DI/SAE e criando-se, em seu lugar, a Subsecretaria de Inteligência da SAE (SSI/SAE). Na prática,
nenhuma alteração ocorreu na estrutura ou destinação do órgão. A medida serviu apenas para equiparar
o órgão de inteligência às outras frações da SAE, que já tinham a denominação ou o status de
Subsecretaria.
O período entre outubro de 1992 e março de 1995 foi, certamente, o de maiores dificuldades
para o exercício da atividade de inteligência nos últimos quarenta anos. Padecendo de poucos recursos,
pessoais e materiais; sentindo a evasão de pessoal, devido ao desprestígio da atividade e aos baixos
salários; sofrendo restrições de toda a ordem; isolado dos órgãos de inteligência militares no contexto
da chamada comunidade de inteligência; estigmatizado no contexto nacional, por ser considerado órgão
de repressão e parte do então chamado “entulho autoritário”; e desprestigiado, inclusive no âmbito da
própria SAE, onde a atividade de planejamento estratégico era considerada prioritária em relação à
inteligência, o DI/SAE resistiu apenas pela abnegação, disciplina e estoicismo de seu quadro de oficiais
e técnicos de inteligência.
Em janeiro de 1995, Medida Provisória assinada pelo então Presidente Fernando Henrique
Cardoso, recém empossado para o que veio a ser o seu primeiro mandato, autorizou a criação da ABIN,
a partir da assim chamada “unidade técnica encarregada da execução das atividades de Inteligência“,
então nomeada como Sub-Secretaria de Inteligência, à época subordinada à Secretaria-Geral da
Presidência da República (SGPR) e, a partir de abril de 1996, à Casa Militar da Presidência da
República (CMPR). Tem destaque, no período, a realização do primeiro concurso público para
provimento do cargo de analista de informações da SSI, providência inédita na história da atividade de
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inteligência no Brasil e, atualmente, após três edições, forma consagrada de captação de pessoal.
Mais tarde, em 1999, a Subsecretaria de Inteligência teve seu status elevado para Secretaria de
Inteligência (SI), continuando subordinada à Casa Militar da Presidência da República, por sua vez
transformada, em setembro de 1999 em Gabinete de Segurança Institucional da Presidência da
Republica (GSI/PR) denominação que guarda até os dias atuais.
Em setembro de 1997, foi encaminhado ao Congresso Nacional projeto de Lei propondo a
criação da ABIN, tendo seu texto final aprovado e transformado na Lei 9.883, de 7 de dezembro de
1999. De maneira sábia, a referida lei, pela ordem, em seu artigo 1º, instituiu o SISBIN e, no artigo 3º,
criou a ABIN, com o intuito de afirmar a superior importância do Sistema.
A citada lei, em vigor, define inteligência como “a atividade que objetiva a obtenção, análise e
disseminação de conhecimentos dentro e fora do território nacional sobre fatos e situações de imediata
ou potencial influência sobre o processo decisório e a ação governamental e sobre a salvaguarda e a
segurança da sociedade e do Estado”. Contra-inteligência, por sua vez, é definida como “a atividade
que busca neutralizar a inteligência adversa“.
Importante observar que tanto o SISBIN quanto a ABIN, decorridos quase cinco anos de sua
criação, ainda estão longe de sua plena capacidade como instrumentos de efetivo assessoramento ao
processo decisório nacional.
Com efeito, muitos dos óbices ao exercício da atividade de inteligência e à consolidação da
ABIN se devem, em realidade, à maneira negativa como ambas são vistas por formadores de opinião e,
por conseqüência, pela sociedade. O espectro do antigo SNI ainda ronda o inconsciente coletivo2 e,
para importantes setores da vida pública nacional, a imagem da atividade de inteligência segue
associada ao arbítrio e à simbólica figura da onisciente “polícia do pensamento”, instrumento de
controle social empregado pelo “Grande Irmão”, personagem central do angustiante universo
orwelliano.3
De certo modo, a ABIN é vista como um caso clássico de pecado herdado e entidade
assombrada pelo estigma do passado que continua presente, anomalia que parece obrigá-la à procura
permanente de legitimidade, entendida não apenas como a busca da aceitação pela sociedade, mas do
reconhecimento de que, em realidade, se constitui em instrumento de defesa e não fator de ameaça às
instituições democráticas.
A bem da verdade, o extinto SNI nada mais foi que o produto de uma fase da vida nacional,
devendo as suas atividades e atribuições serem antes examinadas sob as lentes daquilo que os filósofos
alemães chamariam de “zeitgeist” – ou o espírito da época.
Em outras palavras, o SNI deve ser visto como parte indissociável de um contexto histórico e o
modelo de serviço de inteligência que melhor atendia às exigências do Estado forte e intervencionista
então vigente.
6- A ATIVIDADE DE INTELIGÊNCIA NO ESTADO DEMOCRÁTICO DE DIREITO: A
CRIAÇÃO DA ABIN E OS CONTROLES DO ESTADO.
É desconhecido da maioria do público brasileiro que poucos são os serviços de inteligência
cujos processos de criação tenham sido tão meticulosamente conduzidos sob os preceitos democráticos,
como foi o caso brasileiro.
Com efeito, a Lei n.º 9.883, de 7 de dezembro de 1999, que instituiu o SISBIN e criou a ABIN,
foi, em sua fase preliminar, ainda como projeto de lei do Executivo, amplamente debatida nas duas
Casas do Congresso Nacional, onde tramitou por vinte e sete meses, sendo enriquecida e aperfeiçoada
2
Parafraseando Karl Marx in “O Manifesto do Partido Comunista”. No original, “um espectro ronda a Europa: é o
espectro do comunismo...”.
3
In “1984”, de George Orwell.
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pela contribuição crítica de muitos congressistas, alguns dos quais então na oposição, hoje no Governo.
Além disso, poucos são os serviços congêneres que preenchem seus cargos de oficial de
inteligência pela via do concurso público e da forma transparente como vem sendo feito desde 1994.
Adicione-se, ainda, que raros são os que devem submeter a indicação de seu diretor-geral à aprovação
do Senado da República.
Acrescente-se que poucos são os órgãos de inteligência submetidos a tantos controles
institucionais, como a ABIN. Com relação a esse aspecto, é oportuno observar que o cunho
democrático impresso na Lei 9.883/99 teve os seus contornos definitivamente marcados pelos
mecanismos de fiscalização e controle estabelecidos no âmbito dos Poderes Executivo e Legislativo.
No primeiro caso, o controle interno promovido pela Câmara de Relações Exteriores e Defesa
Nacional do Conselho de Governo (CREDEN), que propõe e supervisiona a execução da Política
Nacional de Inteligência; e, também, a própria Secretaria de Controle Interno da Presidência da
República (CISET), que fiscaliza a aplicação das verbas orçamentárias, bem como a ControladoriaGeral da União.
No segundo caso, no contexto do Poder Legislativo, exercido pela Comissão Mista de Controle
e Acompanhamento das Atividades de Inteligência (CCAI), com poderes para fiscalizar os atos
decorrentes da execução da Política Nacional de Inteligência.
Finalmente, porém não menos importante, a fiscalização exercida pelo Tribunal de Contas da
União (TCU) sobre a gestão dos recursos orçamentários destinados à ABIN.
7-A INTELIGÊNCIA COMO INSTRUMENTO DE ASSESSORAMENTO DE GOVERNO NO
ESTADO MODERNO.
Para melhor compreender a atividade de inteligência, deve-se preliminarmente, conceituá-la. Do
conceito, podem ser extraídas definições aplicáveis a diferentes situações e áreas de emprego.Um
conceito para a atividade de inteligência deve decorrer, necessariamente, dos seguintes fundamentos
filosóficos: 1) ser um instrumento fundamental para a tomada de decisões em quaisquer níveis; 2) ser
natureza complementar; 3) ser meio e não fim; 4) ter acesso direto à chefia à qual cumpre assessorar; 5)
adequar-se a uma política e servir de instrumento à estratégia dela decorrente.
Nesse contexto e com base nos citados fundamentos, decorre a definição livremente aceita e
amplamente empregada, segundo a qual inteligência de estado é a atividade institucional, executada de
forma permanente e sistemática, mediante o emprego de métodos e técnicas especializadas de
obtenção de dados e produção de conhecimentos, visando assessorar o processo decisório em seu mais
alto nível.
8-A ABIN E O SEU DESAFIO: NECESSIDADE DE AJUSTES E CORREÇÕES.
A atividade de inteligência deve ser capaz de reagir prontamente às transformações da cena
nacional e do contexto internacional, de modo a qualificar-se para melhor interpretá-las e, assim,
cumprir sua finalidade institucional.Em conseqüência, deve buscar, permanentemente, o ajuste no foco
das áreas e temas sob o seu acompanhamento, privilegiando aqueles referentes à defesa do Estado e das
instituições democráticas e à identificação de ameaças e oportunidades aos interesses nacionais.
Para melhor enfrentar seus desafios, a ABIN necessita, ao mesmo tempo, se interiorizar e se
internacionalizar, o que significa que deve ampliar sua presença no interior do país e, ao mesmo
tempo, estar presente no exterior, em especial junto a serviços congêneres de paises considerados de
importância. À ABIN faz falta a capilaridade que, por exemplo, dispõe o Sistema de Inteligência da
Defesa (SInDe), e, dentro deste, o SubSistema de Inteligência do Exército, que dispõe de presença em
todo o território nacional, de modo especial nas mais remotas guarnições de fronteira. Como à ABIN
falta maior presença no interior do país, resulta de fundamental importância assegurar o apoio do
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SISBIN, em especial do CIE, para o exercício sistemático da coleta de dados nessa área.
Conforme o Decreto nº 4.376, de 13 de setembro de 2002, que regulamenta o SISBIN, este
funciona mediante a articulação coordenada dos órgãos que o compõem, respeitada a autonomia
funcional de cada um. Tal disposição assegura a não ingerência do órgão central nas questões internas
dos demais integrantes.
A idéia a presidir o Sistema é a de um conjunto cooperativo, não hierarquizado e sem outro
vínculo ao órgão central - a ABIN- que não o canal técnico. O mesmo Decreto criou o Conselho
Consultivo do SISBIN, presidido pelo Ministro Chefe do Gabinete de Segurança Institucional da
Presidência da República (GSI/PR) – ao qual a ABIN está subordinada –, e conformado pelos titulares
dos órgãos componentes. Como sua denominação evidencia, trata-se tão somente de organismo
normativo e de consultas.
Na prática, ainda falta ao SISBIN a necessária integração, o que impede que o intercâmbio de
dados seja feito com a oportunidade requerida, com evidente prejuízo para o processo decisório
nacional.
Um centro de integração de dados do SISBIN, de funcionamento permanente e contando com
representantes de todos os órgãos integrantes do Sistema e a adoção de um plano nacional de
inteligência, com exeqüíveis atribuições para todos os componentes e sujeito a revisões periódicas são
medidas passíveis de emprego imediato.
Vê-se, igualmente, que, devido ao desenvolvimento separado, ou “apartheid institucional”,
inexiste hoje uma necessária base doutrinária comum aos órgãos de Inteligência do SISBIN, que
padronize princípios, conceitos, linguagens, procedimentos e técnicas, preservadas as peculiaridades
das unidades autônomas.
Um dos elementos de coesão do antigo SisNI, conforme citado anteriormente, era a imposição
de uma linguagem técnica e procedimentos comuns a todos os órgãos integrantes. Isso foi alcançado
graças à existência de um estabelecimento de ensino - a EsNI -, a um só tempo formulador da doutrina
e encarregado da formação e aperfeiçoamento de pessoal. A integração entre os órgãos, um dos
fundamentos basilares do funcionamento sistêmico, era, assim, garantida, posto que as relações
interinstitucionais (e mesmo inter pessoais) eram estabelecidas em vários níveis funcionais,
principiando nos próprios bancos acadêmicos. Embora o modelo de estado em que se inseria a
atividade de inteligência facilitasse a coordenação do SisNI, é igualmente certo que o amálgama que
propiciava a integração de órgãos com competências, subordinação e modelos tão diferentes entre si
era a base doutrinária comum. Se é certo que o desenvolvimento separado, pós-extinção do SisNI,
produziu aspectos positivos ao nível setorial - como a criação da Escola de Inteligência Militar do
Exército (EsIMEx), criada em 1994, e dois anos depois, o início dos cursos de inteligência estratégica
da ESG-, é bem verdade que retiraram da ABIN, como órgão central do Sistema, a primazia na
formulação da doutrina.
Assim, malgrado o disposto na Lei 9883/99, de criação do SISBIN e da ABIN, como seu órgão
central, pouco avanço foi alcançado, em termos práticos, para a superação do abismo institucional
existente e a resultante é a falta de integração.Uma solução cabível passa pela criação de uma base de
doutrina comum, respeitada as peculiaridades de cada órgão, com a edição conjunta de um manual
básico de procedimentos e a realização de curso para iniciantes no Sistema, que funcionaria como
módulo básico para os cursos regulares das várias escolas de inteligência.
Outro aspecto fundamental é o que se refere à inexistência de provimento legal de suporte às
atividades técnicas de interceptação de comunicações e de escuta ambiental. A legislação vigente-Lei
9034/95 e Lei 10217/01, que dispõem sobre a utilização de meios operacionais para obtenção de provas
- não prevêem a utilização, sob autorização judicial, de tais técnicas pela inteligência e, embora
prevejam a utilização da infiltração de agentes de polícia e de inteligência em organizações criminosas,
deixam de regulamentar seu emprego.Em conseqüência, resulta outra deficiência que é a conformada
pelo uso preferencial da inteligência obtida pela exploração de fontes humanas. Tendo em vista o
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volume de recursos necessários a investimentos em tecnologia, muito pouco é aplicado em termos de
inteligência de sinais e outros meios.
A constatação da existência das mencionadas disfunções, aliada à disposição de reexaminar o
texto da Política Nacional de Inteligência, propiciou ambiente favorável para uma ampla rediscussão da
atividade de inteligência, incluindo temas como o funcionamento insatisfatório do SISBIN e a falta de
amparo legal para as ações operacionais de inteligência.
A assunção do Governo Luiz Inácio Lula da Silva, em 2003, possibilitou o ambiente favorável à
rediscussão e reorganização de setores de importância no governo. As mudanças na direção do órgão
de inteligência federal, operadas a partir de julho de 2004, sinalizam, de modo inequívoco, o
compromisso do Governo Lula com a reorganização da inteligência, em moldes democráticos e, dentro
do possível transparentes, de modo a dotá-la dos instrumentos necessários para o cumprimento de sua
nobre e intransferível missão.
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